Acordao5542005-TCU-Plenário TABELAS PINI

ACRDO N 554/2005 - TCU - PLENRIO 1. Processo n TC-007.441/2001-5 (com 48 volumes) Apensos: TC-004.168/2002-7 e TC-010.074/2003-2) 2.
Grupo II; Classe de Assunto: IV Tomada de Contas Especial 3. Responsveis: Srs. Kennedy de Souza Trindade (CPF 282.604.301-34), Edson Pereira Bueno (CPF 084.128.391-53) e Carlos Rosemberg Gonalves dos Reis, (CPF n 119.426.901-00), solidariamente com a empresa Fuad Rassi Engenharia, Indstria e Comrcio Ltda., e com a empresa Soares Leone S/A Construtora e Pavimentadora, na pessoa dos respectivos representantes legais. 4. Entidade: Agncia Goinia de Transportes e Obras Pblicas - AGETOP. 5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira. 6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral. 7. Unidades Tcnicas: Secretaria de Controle Externo no Estado de Gois SECEX/GO e Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio - SECOB. 8. Advogados constitudos nos autos: Joo Paulo G. da Silva (OAB/DF 19.442), Edson Kazuo Katagiri (OAB/DF 19.436), Ticiane Ushicawa Fukushima (OAB/DF 19.148). 9. Acrdo: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas Especial em nome do Srs. Kennedy de Souza Trindade, Edson Pereira Bueno e Carlos Rosemberg Gonalves dos Reis, exPresidentes da Agncia Goinia de Transportes e Obras Pblicas - AGETOP (sucessora do Consrcio Rodovirio Intermunicipal S/A - CRISA), solidariamente com a empresa Fuad Rassi Engenharia, Indstria e Comrcio Ltda. e a empresa Soares Leone S/A - Construtora e Pavimentadora, na pessoa dos respectivos representantes legais. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso do Plenrio, com fundamento nos arts. 1, I, 16, II, da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os arts. 18 e 23, II, da mesma Lei, em: 9.1. acolher parcialmente as alegaes de defesa apresentadas pelos responsveis e julgar regulares, com ressalvas, as suas contas; 9.2. com fulcro no art. 71, IX, da Constituio Federal, e no art. 45, da Lei n 8.443/92, determinar Agncia Goiana de Transportes e Obras Pblicas AGETOP que: 9.2.1. em relao s obras do Complexo Prisional de Goinia, providencie, no prazo de 90 (noventa) dias, reestudo de preos dos itens terraplanagem e concreto armado fck 20 MPa, cotejando-os com os preos de mercado, constante de tabelas consagradas, como, por exemplo, a Pini, independente do valor final sugerido pelo unidade tcnica deste Tribunal, haja vista que a prpria AGETOP dever proceder da forma mais minudente, adequada e tecnicamente justificada para obras da espcie; 9.2.2. com base nos trabalhos empreendidos, na forma do subitem anterior, e diante de diferena, devidamente apurada, no mbito do mencionado reestudo e apurao final a cargo da AGETOP, tal valor dever ser compensado, proporcionalmente participao de cada uma das partes envolvidas. No caso da empresa Fuad Rassi Engenharia, Industria e Comrcio Ltda., caso seja de seu interesse a repactuao de preos do Contrato n 402/1992 e seus aditivos, os valores eventualmente pagos a maior, sero descontados, proporcionalmente, nas prximas faturas; 9.2.3. alertar para a possibilidade do prosseguimento das obras e do interesse da Unio em incentivar a construo de novos presdios no Pas por meio de convnios ante a carncia de mbito nacional desse tipo de construo, embora, caso a Construtora no aceite a repactuao definida no subitem anterior, devero ser adotadas as providncias com vistas anulao do referido Contrato, informando este Tribunal a respeito do assunto; 9.2.4. em relao ao item 9.2.1., findo o prazo ali estabelecido, encaminhe a esta Corte a documentao referente ao reestudo procedido, para a adoo das medidas pertinentes; 9.3. determinar, ainda, AGETOP, com fulcro no art. 43, I, da Lei n 8.443/92, que, nas contrataes com a utilizao de recursos federais:
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9.3.1. observe os limites de alteraes contratuais, em cumprimento ao que dispe o art. 65, 1 e 2, da Lei n 8.666/93, na forma preconizada pela Deciso n 215/99 TCU - Plenrio, proferida em carter normativo, particularmente no que se refere s modificaes quantitativas e qualitativas, inclusive em relao s licitaes instauradas e contrataes regidas pela legislao anterior vigncia da Lei n 8.666/93, por fora do disposto no art. 121 do citado diploma legal; 9.3.2. justifique e motive devidamente quaisquer acrscimos de servio, conforme estabelece o art. 50 da Lei n 9.784/99, e que eles tenham por limite, nos termos do art. 101 da Lei n 10.707/2003 (LDO 2004), os referenciais de preos contidos no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices de Construo Civil Sinapi, da Caixa Econmica Federal; 9.3.3. solicite previamente, quando da celebrao de aditivos contratuais que resultem em acrscimo financeiro do contrato, a autorizao do rgo concedente do convnio, acompanhada das respectivas justificativas, antes da celebrao do aditivo contratual, motivando os atos praticados; 9.3.4. adote providncias para que os projetos bsicos de obras atendam aos requisitos mnimos de eficincia previstos no art. 6, IX, a a f, da Lei n 8.666/93; providenciando tempestivamente os estudos de viabilidade das obras anteriormente ao incio das licitaes; 9.3.5. no inclua, nos editais das licitaes e nos contratos celebrados, clusulas prevendo: 9.3.5.1 a hiptese de sub-rogao da figura da contratada ou a diviso das responsabilidades por ela assumidas, ainda que de forma solidria, a exemplo da sub-empreitada, uma vez que a partir da Deciso n 420/2002 Plenrio, o TCU passou a considerar ilegal e inconstitucional tal procedimento; 9.3.5.2. a incidncia de reajuste utilizando ndices gerais de preos, ndices setoriais ou ndices que reflitam a variao de custos, ante a vedao expressa constante nos artigos 4 e 5 do Decreto n 2.271/97; 9.3.6. contrate ou estude a contratao, sempre que a obra envolver expressivo volume de recursos pblicos, de oramentistas especializados (art. 6, IX, f; 7, 2, II; 40, 2, II, da Lei n 8.666/93); 9.3.7. faa constar do edital, em caso de nova licitao do Complexo Prisional de Goinia, bem como em outras, critrios de aceitabilidade dos preos unitrios e globais, com a fixao de preos mximos, tendo por referncia preos de mercado e as especificidades, devidamente justificadas, do objeto licitado, de acordo com os art. 40, X, c/c o art. 43, IV, da Lei n 8.666/93; 9.3.8. obedea, no que se refere aos valores dos preos unitrios, tratados nos itens antecedentes, aos registrados nas tabelas de preos consagradas, como Sinapi, Pini, Dnit, isso sem prejuzo da observncia do disposto no art. 101 da Lei n 10.707/2003, devendo eventuais excees, decorrentes de particularidades da obra que justifiquem a extrapolao desse limite, estar devidamente embasadas em justificativas tcnicas, acompanhadas de clculo analtico, para cada item de servio, que demonstre a adequabilidade do valor adotado; 9.3.9. negocie com a Caixa Econmica Federal a insero, no Sinapi, de servios especficos de suas obras, a teor do disposto no art. 101, 2, da Lei n 10.707/2003 (LDO de 2004); 9.3.10. observe o princpio de que a execuo de itens do objeto do contrato em quantidade superior prevista no oramento da licitao deve ser previamente autorizada por meio de termo aditivo contratual, o qual dever atender aos requisitos a seguir: 9.3.10.1. ser antecedido de procedimento administrativo no qual fique adequadamente consignada a motivao das alteraes tidas por necessrias, que devem ser embasadas em pareceres e estudos tcnicos pertinentes, bem assim caracterizar a natureza superveniente, em relao ao momento da licitao, dos fatos ensejadores das alteraes; 9.3.10.2. ter seu contedo resumido publicado, nos termos do art. 61, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93; 9.3.11. evite a ocorrncia das falhas abaixo especificadas, relativas aos dispositivos a seguir mencionados da Lei n 8.666/93: 9.3.11.1. ausncia ou no-apresentao de registros concernentes ao levantamento dos preos unitrios da obra e/ou composio de custos unitrios dos servios constantes no oramento da obra, com infrao do art. 7, 2, inciso II; 9.3.11.2. ausncia, quando da licitao da obra, de previso de recursos no Oramento Geral da Unio que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executados no exerccio financeiro poca, de acordo com o respectivo cronograma, com transgresso do art. 7, 2, inciso III;
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9.4. determinar Secex/GO a abertura de processo apartado, destinado a acompanhar a execuo do atual contrato ou da nova licitao, caso esta venha a ser feita, devendo verificar se foram usados os preos constantes em tabela oficial de preos, bem como avaliar a compatibilidade desses preos com os do mercado; e 9.5. dar cincia deste Acrdo, bem como do relatrio e voto que o fundamentam, Presidncia e Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, informando que as irregularidades apontadas inicialmente foram saneadas, no havendo qualquer restrio, por parte do Tribunal de Contas da Unio, quanto retomada das obras em exame ou a realizao de nova licitao, conforme o caso; 9.6. dar cincia, igualmente, da presente deliberao ao Tribunal de Contas do Estado de Gois, ao Departamento Penitencirio Nacional do Ministrio da Justia, Procuradoria da Repblica em Gois e Procuradoria da Unio no Estado, para a adoo das medidas que entenderem pertinentes no mbito das respectivas competncias. 10. Ata n 16/2005 Plenrio 11. Data da Sesso: 11/5/2005 Ordinria 12. Especificao do qurum: 12.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Marcos Vinicios Vilaa, Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os MinistrosSubstitutos Lincoln Magalhes da Rocha e Augusto Sherman Cavalcanti. 12.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
ADYLSON MOTTA Presidente
GUILHERME PALMEIRA Ministro-Relator
Fui presente:
PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral, em substituio
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GRUPO II CLASSE IV Plenrio TC-007.441/2001-5 (com 48 volumes) Apensos: TC-008.696/2003-5, TC-004.865/2002-3, TC-005.017/2004- 3, TC-002.848/2002-3, e TC-011.410/2000-7. Natureza: Tomada de Contas Especial rgo: Agncia Goiana de Transportes e Obras Pblicas - AGETOP Interessado: Congresso Nacional Sumrio: Fiscobras 2001, processo referente a Auditoria nas obras do Complexo Prisional de Goinia/GO, convertido em Tomada de Contas Especial. Citaes. Audincias. Licitao instaurada na vigncia do Decreto-Lei n 2.300/86. Alteraes contratuais, j na vigncia da Lei n 8.666/93, acima do limite legal. Alegao de modificaes em virtude de situao excepcional e inevitvel surgida com rebelies ocorridas no antigo Cepaigo. Reajustes contratuais dos preos pelo INCC, resultando em significativas diferenas, apontadas pela Unidade Tcnica, quando comparados com os de mercado. Necessidade, em caso de retomada das obras, de repactuao dos mesmos. Modificaes implementadas em razo do interesse pblico. Supervenincia de novas circunstncias e de reajustamentos, expressamente estabelecidos no Edital e no Contrato. Indispensvel compatibilidade dos preos com os de mercado. Ausncia de indcios de locupletamento ou m-f por parte dos responsveis. Acolhimento parcial das alegaes. Contas julgadas regulares, com ressalvas. Determinaes. Acompanhamento pela Secex/GO. Cincia do Acrdo aos interessados e demais rgos envolvidos. RELATRIO Na Sesso de 31.7.2002, o e. Tribunal Pleno, examinando Relatrio de Auditoria realizada pela SECEX/GO, no perodo de 28/5 a 13/6/2001, na Agncia Goiana de Transportes e Obras Pblicas AGETOP, em cumprimento ao previsto no Plano Especial aprovado pela Deciso n 122/2001-Plenrio (Fiscobras 2001), com o objetivo de verificar a regularidade da aplicao dos recursos federais destinados s obras do Complexo Prisional de Goinia/GO, integrado pela Casa de Priso Provisria, pelo Hospital de Custdia e pelo Presdio Regional, adotou a Deciso n 950/2002-TCU-Plenrio, in verbis : 8.1. converter o presente processo em tomada de contas especial, nos termos do art. 47 da Lei n 8.443/92, c/c o art. 197 do Regimento Interno, e determinar a citao dos responsveis a seguir nominados, para, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentarem alegaes de defesa e/ou recolherem aos cofres do Fundo Penitencirio Nacional - FUNPEN as quantias abaixo indicadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculados a partir das datas adiante discriminadas, haja vista a diferena verificada entre os valores pagos e os custos apurados pelos tcnicos da Caixa Econmica Federal, no tocante s obras do Complexo Prisional de Goinia/GO (Contrato n 402/92 e seus aditivos), caracterizando indcios de superfaturamento: 8.1.1. Sr. Kennedy de Sousa Andrade solidariamente com a empresa Fuad Rassi Engenharia, Indstria e Comrcio Ltda. e com a empresa Soares Leone S/A - Construtora e Pavimentadora, na pessoa dos respectivos representantes legais: Valor (R$) 715.529,12 526.875,00 526.875,00 893.950,50 741.099,00 Data 05/11/1996 27/05/1997 28/07/1997 20/11/1997 15/12/1997
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893.950,00
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8.1.2. Sr. Edson Pereira Bueno solidariamente com a empresa Fuad Rassi Engenharia, Indstria e Comrcio Ltda. e com a empresa Soares Leone S/A - Construtora e Pavimentadora, na pessoa dos respectivos representantes legais: Valor (R$) 1.264.500,00 Data 18/11/1996
8.1.3. Sr. Carlos Rosemberg Gonalves dos Reis solidariamente com a empresa Fuad Rassi Engenharia, Indstria e Comrcio Ltda. e com a empresa Soares Leone S/A - Construtora e Pavimentadora, na pessoa dos respectivos representantes legais: Valor (R$) 843.000,00 426.631,59 Data 17/12/1999 17/07/2000
8.2. determinar ao Ministrio da Justia, por intermdio do Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN, que se abstenha de promover novos repasses de recursos para a concluso do Complexo Prisional de Goinia/GO, at que seja realizada, pela convenente, licitao para a execuo do restante das obras, haja vista as ilicitudes verificadas nos procedimentos at ento adotados; 8.3. determinar que se promova a audincia do ento Presidente do extinto Consrcio Rodovirio Intermunicipal S/A - CRISA, Sr. Edson Pereira Bueno, sobre a celebrao de aditivo ao Contrato n 402/92, em 02/07/1998, com a empresa Fuad Rassi, por meio do qual foram includas as obras de construo do Hospital de Custdia e do Presdio Regional, constatando-se no procedimento as seguintes irregularidades: i) no-realizao do procedimento licitatrio cabvel, com infringncia ao disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal e no art. 2 da Lei n 8.666/93; ii) falta de elaborao do projeto bsico e/ou executivo das mencionadas obras, conforme exigido no art. 7, incisos I e II, da citada lei; e, iii) incluso de acrscimos em percentual superior quele fixado no art. 65, 1 e 2, da mesma norma legal; 8.4. determinar SECEX/GO que: 8.4.1. acompanhe a implementao da medida indicada no item 8.2, retro; 8.4.2. proceda ao exame das alegaes de defesa mencionadas no item 8.1. mediante o apoio da Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio - Secob; 8.5. remeter cpia desta Deciso, acompanhada do Relatrio e do Voto que a fundamentam, Presidncia do Congresso Nacional e Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, deixando assente que, no entendimento desta Corte, as irregularidades detectadas no presente feito impossibilitam a continuidade do aporte de recursos federais para a construo do restante das obras do Complexo Prisional de Goinia/GO, relacionado no Quadro VII da Lei n 10.407/2002, at que se promova a licitao cabvel espcie; 8.6. remeter ainda cpia desta deliberao, acompanhada do Relatrio e do Voto que a fundamentam, Procuradoria da Repblica em Gois, Procuradoria da Unio em Gois, Superintendncia Regional em Gois do Departamento de Polcia Federal, ao Tribunal de Contas do Estado de Gois e ao Departamento Penitencirio Nacional do Ministrio da Justia, para cincia e adoo das medidas que entenderem pertinentes no mbito das respectivas competncias. " 2. Em cumprimento ao contido nos subitens 8.1 (e seus respectivos subitens 8.1.1 a 8.1.3) e 8.3 da referida deciso, foram promovidas as citaes e as audincias determinadas, tendo os responsveis apresentados as alegaes de defesa e razes de justificativa julgadas pertinentes. 3. Diante dos elementos remetidos em atendimento s audincias e citaes, confrontados com outros j integrantes dos autos, a Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio (Secob) efetuou, em 5/9/2003, anlise inicial no que se refere aos aspectos tcnicos (fls. 867-893 do v. 2). 4. Aps o referido exame por parte da Secob, foi acostado s fls. 902-953 do v. 37 novo parecer tcnico elaborado pela Caixa Econmica Federal (CEF), em atendimento solicitao da Procuradoria da Repblica no Estado de Gois, com o intuito de responder a diversas impugnaes apresentadas contra
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laudo pericial anteriormente emitido pela mesma entidade (fls. 590-672 do v. 2), o qual serviu de suporte imputao de superfaturamento a que se refere o subitem 8.1 do mencionado decisum. 5. Posteriormente, em 19/3/2004, a empresa Fuad Rassi, com fulcro no art. 160, 1, do Regimento Interno do TCU, fez juntar aos autos o arrazoado de fls. 1-27 do v. 38, a ttulo de documentos novos, acompanhado de extensa documentao que integra os volumes 38 a 50, tudo com o intuito de apresentar alegaes de defesa e elementos de prova com vistas a afastar as irregularidades tratadas no bojo do presente processo. 6. Mediante despacho (fls. 973 do v. 37), determinei, em face dos novos elementos apresentados pela responsvel acima nomeada, a restituio do processo Secob para fins de exame de toda a documentao integrante dos autos, e instruo final quanto ao mrito. 7. O Analista responsvel pela anlise final quanto s questes postas nos autos lana extenso parecer a fls. 993-1043 deste v. 37, o qual transcrito por excertos: II SUPERFATURAMENTO DAS OBRAS 7. Em atendimento ao Despacho de fls.973, analisaremos, mais especificamente, as restries que esto sendo postas pela Fuad Rassi ao laudo pericial da Caixa, que o elemento de prova determinante para a denncia de superfaturamento. Essas restries se encontram sistematizadas no laudo tcnico de fls. 71/82 do volume 38, de responsabilidade de engenheiros civis contratados pelo advogado da referida empresa, e sero abordadas na ordem seqencial em que ali surgem. 7.1 Deve ser lembrado que o superfaturamento apurado no processo devido tanto ao pagamento por servios que no teriam sido efetivamente executados, como ao sobrepreo em diversos itens da planilha oramentria. Para aferir o sobrepreo, os engenheiros da Caixa utilizaram-se da tabela de referncia da antiga EMOP (depois CRISA e, atualmente AGETOP). Para aferir a medio de servios no executados, os tcnicos se valeram dos projetos da obra, quando existentes, e de medies diretas a posteriori quando no era possvel a consulta ao projeto. 7.2 Nesse cenrio, de modo a facilitar a compreenso dos fatos e a quantificao de eventual dbito, dividiremos o exame do superfaturamento em anlise de preos unitrios e anlise de quantidades medidas. II.1 ANLISE DOS PREOS UNITRIOS CONTRATADOS Sobre os preos contratuais 8. O laudo tcnico apresentado pelos responsveis (fls.75/76, vol.38) informa que foi adotado como base de referncia para os preos de mercado a tabela TCPO da Editora Pini, uma vez que a tabela SINAPI, da CEF, no aplicvel por no ter cotaes que se refiram data-base de dezembro de 1995 e, tambm, pelo fato de ser dirigida a custos residenciais e comerciais. Comparando, ento, os preos da tabela Pini com a planilha contratual, o Laudo Tcnico informa que encontrou um sobrepreo total de R$ 505.051, em uma amostragem de 56,23% do total contratado (178 itens de servios). Como a participao de recursos federais no financiamento da obra de 43,54%, o Laudo conclui que o sobrepreo referente aos recursos federais de apenas R$ 219.899,00 (= 0,4354 x 505.051). Esse valor corresponderia a apenas 0,73% do valor total do contrato em dezembro de 1995, diante do que o Laudo conclui pela inexistncia de sobrepreo. 9. (Anlise) No que se relaciona utilizao dos preos e composies da Editora Pini, cabe, primeiramente, tecer algumas consideraes acerca da referncia de preos utilizada pela equipe da Caixa Econmica Federal. 9.1 A CEF ao levantar o custo das obras do presdio Regional de Goinia adotou a tabela de preos do mesmo rgo que quantificou e orou a obra em tela para licitao, qual seja a tabela da Emop (Empresa Estadual de Obras Pblicas), que posteriormente passou a ser denominada Crisa (Consrcio Rodovirio Intermunicipal S.A) e mais tarde Agetop (Agncia Goiana de Transporte e Obras Pblicas) (Fls. 10/22, vol.44). (...) 9.4 Portanto, o critrio adotado pela Caixa para escolha da referncia se mostra absolutamente coerente e adequado, na medida em que optou pela tabela de custos do prprio rgo que promoveu a licitao. Cabe lembrar, ainda, que, no incio da execuo do contrato (dez/95), o Sinapi ainda no estava integralmente implementado. Ademais, conforme colocado, o fato de a Agetop repactuar em maro de 1999 os preos de todos os contratos para a tabela Crisa refora o entendimento que esta referncia espelha a realidade do mercado local.
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10. Contudo, considerando que a contratada argumenta que o sobrepreo calculado com base nos preos e tabelas da Editora Pini muito inferior 1 ao calculado pela Caixa (Tabela Crisa), entende-se que deve ser apurada a procedncia de tais alegaes, de modo a verificar eventuais distores nos preos constantes da tabela Crisa em dezembro de 1995 (fls.05/06, vol. 43). 10.1 Nesse contexto, caso sejam detectadas discrepncias significativas entre os preos da tabela Crisa e da tabela Pini, ser utilizada uma terceira referncia de custo a fim subsidiar a emisso de juzo de valor acerca da tabela mais adequada para retratar os custos da obra. 11. Dessa forma, verificar-se-, primeiro, se os preos apresentados pela construtora(fls. 10/94, vol.43) esto, de fato, em consonncia com as tabelas de composies de custos unitrios- TCPO da Editora Pini, bem como com os preos dos insumos cotados pela Revista da construo Minas CentroOeste da Editora Pini, no ms base julho de 1995. Aps essa anlise, sero comparados os preos da tabela Crisa em dezembro de 1995 com os preos Pini na mesma data, a fim de identificar-se eventuais distores nos preos cotados na referncia utilizada pela Caixa (Crisa). Verificao da Compatibilidade dos preos Pini apresentados ( Pini Fuad Rassi x Pini Secob) 12. Foram examinados 129 itens de servios, do total de 1682 itens levantados pela percia da empresa Fuad Rassi (amostra de 77%), com o objetivo de verificar a compatibilidade entre os preos apresentados pela empresa e os preos das tabelas e revistas da Editora Pini, denominados, a partir de agora, preos Pini. Importa registar que o servio concreto armado fck 18 Mpa foi retirado dessa amostra, devido a particularidades que sero oportunamente comentadas nos itens 35/53. 13. O exame da amostra selecionada revelou divergncias entre os preos unitrios apresentados pela empresa contratada quando comparados aos preos da Editora Pini. A variao final entre os preos da amostra foi da ordem de 18%, sendo as maiores diferenas de preos unitrios relacionadas aos servios de terraplenagem, principalmente transporte de materiais, cujas variaes chegaram a 221%, como pode ser verificado nas planilhas de fls.09/11 do anexo 2. 14. Portanto, apesar de verificadas incongruncias entre os preos levantados pela percia da empresa Fuad Rassi e os preos Pini, as diferenas de preos mais significativas se restringem aos servios de terraplenagem (escavao, carga e transporte de materiais). 15. Pode-se afirmar que, excluindo da amostragem os servios afetos movimento de terra, de um modo geral, no h diferenas entre os preos Pini levantados pela percia da Fuad Rassi e os levantados no presente trabalho, conforme planilhas do anexo 2 (fls.09/11). Data-Base 16. Com relao definio da data-base utilizada, a percia da contratada apresentou uma relao sinttica dos preos unitrios de todos os servios da TCPO, no data-base julho de 1995 (fls.10/94, vol.43). 16.1 Contudo, quando a percia compara os preos que levantou na tabela Pini com os preos unitrios contratuais, o ms e ano de referncia no so informados (planilhas de fls.96/109, vol.43). Como o ms-base do contrato dezembro de 1995, supomos que a contratada tenha reajustado os preos levantados na relao sinttica de servios TCPO de julho de 1995 para esta data (dez/95). 16.2 Assim, considerando que se pretendia verificar a adequao dos preos Pini levantados pela empresa Fuadi Rassi, decidiu-se por levantar os preos unitrios divulgados pela Editora Pini tambm na data-base julho de 1995 (comparao com a relao sinttica de fls.10/94, vol.43). 16.3 Para efeito de comparao com os preos contratados e com os preos da Caixa (Crisa), os preos Pini levantados pela Secob (data-base jul/95) foram reajustados para dezembro de 1995, msbase dos oramento da empresa contratada e do levantamento Caixa, segundo ndice de reajustamento INCC mdia geral (3,8% no perodo). 16.4 Diante dos baixos ndices de inflao registrados no perodo, inferior a 4%, assegura-se que o reajustamento efetuado no causar distores nos preos unitrios levantados, razo pela qual julgou-se desnecessrio levantar novamente todos os preos Pini na data-base dezembro de 1995, com base nas cotaes contidas no exemplar correspondente da Revista da Construo Minas/Centro-Oeste.
Se considerarmos o total da amostra selecionada (R$ 16.959.921), o valor do dbito reconhecido pela construtora (R$505.051) ainda inferior a 3% do total de itens analisados. 2 Os 168 itens no incluem os servios de concreto armado, que foram analisados em separado. O total da amostra, incluindo, os servios de concreto armado de 178 itens.
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Comparao Preos Pini com Preos Crisa (Utilizados pela CEF) 17. Os preos Pini/Secob foram examinados com relao aos preos levantados pela Caixa, orados com base nas tabelas da Crisa, a fim de se verificar eventuais desconformidades nos preos de referncia utilizados pela empresa pblica. Alm disso, tambm foram confrontados os preos contratuais e os preos apresentados pela percia Fuad Rassi para obter-se uma viso generalizada entre as variaes de todos os preos unitrios levantados. 18. Dessa forma, elaborou-se planilha comparativa (fls.4/6, anexo 2) utilizando-se a mesma amostragem de 129 itens selecionada para a anlise relatada no item 12 acima. O quadro, a seguir, apresenta o resumo da planilha, na qual o custo da amostra est dividido em obras de edificaes e obras de terraplenagem 3 .
Contrato Fuad Percia Fuad Rassi Rassi (dez/ 1995) (Pini (A) dez/1995) (B) Secob Reajustado (Pini CEF
dez/1995)
(C)
(Crisadez/1995)
(D)
Descrio Edificaes (1) Terraplenagem (2) Totais (1) + (2) Diferena em Relao ao Oramento CEF edificaes Diferena Percentual CEF Edificaes Diferena em Relao ao Oramento CEF Terraplenagem Diferena Percentual CEF Terraplenagem Diferena em Relao ao Oramento CEF Totais Diferena Percentual CEF Totais
Custo (R$) 3.679.012 1.923.163 5.602.175 730.711 25% 979.866 104% 1.710.577 44%
Custo (R$) 2.980.641 3.448.408 6.429.050 32.341 1% 2.505.111 266% 2.537.452 65%
Custo (R$) 2.959.189 2.695.739 5.654.928 17.484 1% 1.752.442 186% 1.769.926 46%
Custo (R$) 2.948.300 943.297 3.891.597 0% 0% 0%
19. Segundo o quadro acima, no tocante ao grupo de servios edificaes, verifica-se que a diferena entre os preos Pini (Secob e Fuad Rassi) e os preos Crisa desprezvel. J os preos contratuais se mostram em patamar superior a 25% dos demais preos de referncia. (...) 21. No que se refere aos servios de terraplenagem, observam-se diferenas significativas entre os preos da tabela Crisa (CEF) e os demais preos. O preo Pini levantado pela Fuad Rassi chega a apresentar variao de 266% em relao ao preo Crisa, enquanto o preo Pini obtido pela Secob 186% superior ao Crisa. Por sua vez, o preo contratual, embora abaixo da cotao da Pini, tambm se mostra muito acima da referncia utilizada pela Caixa (Crisa), 104%. 22. Diante das diferenas de preos colocadas, recorreu-se tabela de preos do sistema de custos rodovirios do Dnit 4 - Sicro para se obter outro parmetro de preos e, assim, possibilitar um posicionamento quanto referncia mais adequada. 23. Assim sendo, com a utilizao dos preos unitrios do sistema Sicro, na data de janeiro de 1996, o custo total da terraplenagem soma R$635.289,97, segundo a mesma amostra de servios do quadro comparativo anterior, portanto, R$308.007,00 abaixo dos preos da Crisa, o que corresponde a 33% de variao. Para uma anlise mais detalhada dos custos de terraplenagem analisados, sugere-se a verificao da planilha de fl. 7 do anexo 2. 24. Logo, o custo da terraplenagem calculado com base no sistema Sicro confirma a adequao dos preos da tabela Crisa. Ressaltando que ambos os sistemas de custos se destinam a obras de porte envolvendo volumes expressivos de servio, que possibilitam ganhos com economia de escala. 25. Por sua vez, o perfil de obra orada pela editora Pini de edificaes, as quais apresentam caractersticas bem distintas das encontradas nas obras do presdio, pois para os servios de terraplenagem h impactos significativos e diretos devidos s especificidades desse servio, como
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A razo de se desmembrar os custos de terraplenagem dos custos de edificao devida grande variao de preos observada nos servios de terraplenagem quando da comparao entre os preos Pini levantados pela empresa Fuad Rassi e os preos Pini cotados pela Secob (itens 12/14). 4 Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes
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reduzido volume de material movimentado e rea restrita de trabalho, que prejudicam a produtividade dos equipamentos. 25.1 A ttulo de ilustrar a magnitude das obras de terraplenagem, apenas para a implantao do hospital de custdia foram transportados 207.091,72 m de material terroso. Para se ter uma idia do volume de servio, a mdia da movimentao de terra em alguns5 lotes de duplicao da Rodovia Regis Bittencourt foi de cerca de 68.000 m3/km. 25.2 Ou seja, o volume transportado nas obras do presdio equivalente ao necessrio execuo de trs quilmetros de uma das principais rodovias do Brasil, situada em regio de relevo acidentado. O exemplo serve para ilustrar a magnitude do volume de servio executado na construo do presdio de Goinia. (...) 27. Todas essas caractersticas so suficientes para autorizar a comparao dos custos de terraplenagem da construo do presdio com os custos do sistema Sicro. Nota-se que, no bastasse todas as referidas condies favorveis encontradas na obra, os preos da Crisa ainda esto 33% acima dos preos do Sicro. 28. No entanto, embora o Sicro apresente custos inferiores aos da tabela Crisa, entende-se que deve ser mantida a aplicao da referncia utilizada pela Caixa (Crisa), na medida em que o objetivo da presente anlise atestar a adequao da tabela Crisa, o que se confirma. Alm disso, a sustentao da tabela Crisa demonstra uniformidade do parmetro de preos utilizado, bem como conservadorismo na apurao do sobrepreo. 29. Diante de todo o exposto, comprova-se que no h evidncias que possam desqualificar a referncia de preos utilizada pela Caixa Econmica Federal- CEF, Tabela Crisa, a qual se apresenta como a mais indicada para retratar os custos de mercado poca do incio das obras (dezembro de 1995). 30. Cabe lembrar, novamente, que a equipe da CEF adotou a tabela de custo do mesmo rgo que quantificou e orou a obra em tela para licitao, qual seja a tabela da Emop, que posteriormente passou a ser denominada Crisa e mais tarde Agetop. (...) Resumo da Anlise de Preos /Concluso
Preos Percia Fuad Rassi (itens 12/15)
31. Os preos apresentados pela empresa Fuad Rassi de uma modo geral guardam conformidade com os preos das tabelas TCPO e Revista da Construo da Editora Pini. Exceto com relao aos servios relacionados movimentao de terra, verificou-se a compatibilidade entre os preos Pini apresentados pela empresa Fuad Rassi e os preos Pini pesquisados na revista.
Preos Pini x Preos Crisa (Itens 17/30)
32. Os preos Pini foram, ainda, comparados aos preos Crisa e aos preos contratuais. A anlise realizada foi estratificada em dois grupos: servios de edificaes e servios de terraplenagem. Dessa comparao entre as referncias (Pini e Crisa), constatou-se que os custos dos servios de edificaes so praticamente os mesmos nas duas tabelas (itens 17/20). 33. J o servios de terraplenagem apresentam grande variao entre os preos das referncias (Pini/Secob- 104% e Pini/ Fuad Rassi 266% acima da Crisa). Utilizado o sistema Sicro do Dnit, o preo da terraplenagem se apresenta inferior ao cotado com base na tabela do Crisa (itens 21/30). 34. Assim sendo, conclui-se que a utilizao da tabela Crisa, conforme metodologia empregada pela Caixa, se mostra a mais adequada para retratar a realidade dos custos praticados no mercado em dezembro de 1995. Preo do concreto armado 35. Considerando a grande relevncia do servio concreto armado, que responde por cerca de 30% do total contratado, e ainda o fato de a empresa questionar os preos de referncia cotados pelo
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Foram verificados os lotes 01, 05, 07 e 21 da Rodovia Regis Bittencourt no Estado de So Paulo (TC 009.409/2002-5). Os volumes de terra movimentados na duplicao foram os seguintes: Lote 01 72.804 m/km Lote 05 83.057 m/km Lote 07 77.692 m/km Lote 21 39.922 m/km Mdia 68.369 m/km
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Laudo Pericial da Caixa, examinaremos com maior profundidade as especificaes tcnicas pertinentes, bem como os critrios utilizados pela Caixa para a fixao do custo do servio. 36. O preo contratual do servio concreto armado, fixado em R$ 503,85/m 3 , est 51,16% acima da cotao dada pela Caixa, que foi de R$ 333,31/m 3 . Por sua vez, o Laudo Tcnico da Fuad Rassi alega que tal preo resultou, aparentemente, da deflao para dezembro de 1995 de um dos dois preos para servio semelhante constantes da tabela SINAPI de outubro de 2001, a saber: Item 00015834-001 Concreto Usinado fck = 15Mpa, inclusive armao CA-50, formas com compensado resinado 12mm (reaproveitamento 5x), lanamento/vibrao: R$ 510,49/m 3 em out/2001 e R$ 335,28/m 3 em dez/1995; Item 00015835-001 Concreto armado fck = 15Mpa (preparado na obra com betoneira), inclusive impermeabilizao de formas chapa compensada resinada 12mm (reaproveitamento 5x)/armao CA-50/lanamento/vibrao: R$ 504,04/m 3 em out/2001 e R$ 331,05/m 3 em dez/1995. 37. Alega o Laudo Tcnico que os tcnicos da Caixa deixaram de levar em considerao o fck do concreto efetivamente utilizado que, segundo ele, foi de 20 Mpa, conforme projetos estruturais e mapas de controle tecnolgico do concreto juntados. O Laudo junta, em defesa da Fuad Rassi, uma composio feita pela AGETOP (que sucedeu ao CRISA) em outubro de 2003 para esse servio que montou, naquela data, a R$ 880,61/m 3 . Esse valor, deflacionado para dezembro de 1995, perfaz R$ 428,57/m 3 . Tal valor faria com que o preo unitrio contratual se enquadrasse na faixa de 30% para cima ou para baixo do preo de mercado estipulada no art. 93, da Lei n 10.524/2002 (LDO 2002). 38. Finalmente, com relao meno que faz a Secob sobre o preo desse servio dado pela Revista Construo Minas Centro-Oeste, da Editora Pini, o Laudo informa que a mesma publicao d como Preo Unitrio Pini de Estrutura de Concreto Armado o valor de R$ 399,61/m 3 (sem BDI), muito embora, ressalva o responsvel, as especificaes subjacentes a esse preo no sejam as mesmas que se verificaram na obra6 . 39. (Anlise) Antes de examinar a adequao dos custos do servio concreto armado, cabe alertar que, nos preos unitrios a seguir comentados nesta anlise, no estar sendo computada a parcela de bonificaes e despesas indiretas- BDI. (...) 50. Recapitulando, a anlise levantou os seguintes preos unitrios (R$/m) para o servio concreto armado no ms base dezembro de 1995: R$346,497 - Tabela Crisa (dez/95), concreto armado fck 20Mpa usinado bombeado para estrutura aparente, conforme especificaes de projeto(fls.15, vol.44); R$392,33 - Tabela Crisa em maro 1999 retroagido para dezembro de 1995, concreto armado fck 20Mpa usinado bombeado para estrutura aparente, conforme especificaes de projeto (item 46); R$399,61 (Preo Pini fck 15MPa) (item 47). 51. Diante dos trs custos possveis, ser adotado como preo mximo a cotao da Revista Pini no valor de R$399,61/m, considerando que foi este o valor apresentado pelos responsveis para justificar a no ocorrncia de sobrepreo, apesar de apresentar custo cerca de 15% acima da tabela Crisa em 1995 (R$346,45), demonstrando mais uma vez conservadorismo na apurao de dbito. 52. Embora as especificaes do concreto da Revista Pini no sejam as mesmas que as observadas na obra, mais especificamente quanto ao fck do concreto, no cabe nenhum tipo de ajuste no preo unitrio de R$399,61, uma vez que os dois preos levantados na Tabela Crisa (R$392,33/m e R$346,49/m), contemplam as especificaes de projeto e ainda assim esto abaixo do preo da tabela Pini, conforme colocado nos itens acima. Portanto, ao estender o limite de preo para R$399,61/m (Pini), utilizou-se de prudncia e conservadorismo na apurao do dbito, uma vez que tal valor foi defendido pelos responsveis.
Enquanto o projeto de clculo estrutural especificou para a obra concreto fck 20 MPA (resistncia compresso aos 28 dias), o concreto utilizado na composio da Pini apresenta fck 15 MPA, de menor custo. 7 O preo deste servio foi deduzido, pois o custo do material na tabela Crisa apresenta erro de digitao. Assim, utilizou-se o preo da mo-de-obra (R$107,56) somado pelo preo do material de R$238,93, obtido a partir do custo de R$225,29 do concreto armado para estrutura aparente, fck 15Mpa, com formas plastificada (5vezes), acrescido da diferena entre fcks (de 15 Mpa para 20Mpa) no valor de R$13,64 [R$87,04 (20Mpa) R$74,04 (15 Mpa)].
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53. No tocante alegao da empresa Fuad Rassi sobre a aplicao do art. 93 da Lei n 10.524/2002 (LDO 2002), que permitiria que os preos unitrios contratuais se enquadrasse na faixa de 30% para cima ou para baixo do preo de mercado estipulada, entende-se que no h qualquer fundamento no raciocnio traado pela contratada primeiro porque a Lei no se aplica ao caso, uma vez que o contrato foi assinado em 1992 e executado em 1995, enquanto a Lei foi promulgada em 2002, portanto, posterior ao fato. Alm disso, a lei de diretrizes oramentrias ao estabelecer limite de 30% para contratao de custos unitrios de materiais e servios elegeu o Sinapi como parmetro de preos, o que tambm no se verifica na anlise de sobrepreo das obras do presdio de Goinia.
Art. 93: Os custos unitrios de materiais e servios de obras executadas com recursos dos oramentos da Unio no podero ser superiores a 30% (trinta por cento) queles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil - Sinapi, mantido pela Caixa Econmica Federal.
Administrao da obra BDI 54. O Laudo Tcnico da Fuad Rassi recorda que o parecer da Secob rejeitou as excluses que o Laudo Pericial da Caixa fez dos seguintes itens contratuais de servio, por entender este Laudo que eles estavam previstos no BDI do contrato: Excluses: EngenheiroR$ 218.990,20 Mestre de obraR$ 93.847,60 EncarregadoR$ 141.721,60 AlmoxarifeR$ 45.843,20 VigiaR$ 30.809,60 ApontadorR$ 22.921,60 AdministraoR$ 389.367,00 Projetos e SondagensR$ 331.222,55 Total de exclusesR$ 1.274.723,35 Incluses: Servios Preliminares (CPP)R$ 471.337,51 Servios Preliminares (HC)R$ 200.286,66 Total de inclusesR$ 671.624,17 Excluses lquidasR$ 603.099,18 55. A Secob, considerando que remanesciam controvrsias acerca do correto enquadramento de certas despesas como custos diretos ou indiretos, entendeu que o valor correspondente s excluses lquidas acima indicado no deveria ser objeto de glosa, devendo voltar a fazer parte do clculo do custo da obra. Para tanto, verificou que, na composio do BDI da empresa, no havia despesas com administrao local (fls. 872/874, vol.2). 56. O Laudo Tcnico da empresa Fuad Rassi defende que ao valor de R$ 603.099,18, cuja glosa foi cancelada, deve ser adicionado o BDI de 25% e deduzido do dbito total apontado neste processo (a deduo seria ento de R$ 753.873,98). 57. (Anlise) Assiste razo Fuad Rassi em requerer o cmputo do BDI, mas o pedido da deduo pura e simples do valor assim obtido do montante do dbito no pode ser atendido, haja vista o procedimento na forma de clculo desse dbito e o adotado pela Deciso n 950/2003-P. Pelo regra do referido decisum, aplicou-se o percentual de superfaturamento apurado sobre os repasses federais para a obra, o que resulta, para esta fase, necessidade de se apurar um novo percentual de superfaturamento decorrente da rejeio da glosa, o que ser feito em tpico especfico ao final da anlise de todas os questionamentos sobre o levantamento de preos. 58. Em segundo lugar, o Laudo Tcnico da Fuad Rassi acredita que outras excluses feitas pelos tcnicos da Caixa devem tambm ser rejeitadas, como os itens referentes Cantina, ao Vale-Transporte e ao Aluguel do veculo. Isso pelo mesmo motivo apontado pela Secob de que tais despesas, ao contrrio do que disseram os tcnicos da Caixa, no estavam previstas no BDI. 59. (Anlise) Ocorre que tais despesas foram glosadas pela Caixa por outros motivos no relacionados ao BDI. Os itens Cantina e Vale-transporte saram porque os tcnicos entenderam que eles
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j estavam includos na taxa de encargos sociais do contrato, j por demais elevada no percentual de 130%, uma vez que um trabalho desenvolvido por analistas do TCU sugerem uma taxa de 117,67% pelos padres normais de obras pblicas. Por sua vez, conforme se verifica pelo relatrio da Caixa s fls. 593 do volume 2, o item Aluguel de Carro foi totalmente excludo, por entendermos que o mesmo no deveria compor os custos da obra. Cantina e Vale-Transporte 60. Primeiro, cabe observar que os encargos sociais adotados pela CEF de 130% so, na verdade, os percentuais incidentes sobre a mo-de-obra constantes das composies de custos da tabela da Crisa, referncia utilizada. 61. De fato, os custos com cantina e Vale-transporte podem ou no estar embutidos nos encargos sociais sobre a mo-de-obra. Nesse contexto, vale transcrever trecho de esclarecimentos prestados pelos tcnicos da CEF Procuradoria Geral da Repblica no Estado de Gois (fls.906, vol.37), in verbis: Os custos relativos a Vale Transportes e Cantina, ficaram, no oramento da CAIXA, embutidos no item Encargos Sociais. Na analise da CAIXA o ndice adotado para Encargos sociais foi o recomendado pelo TCU, qual seja 117,67%, que acrescido do valores relativos Cantina e Vale Transportes, totalizaram 130%. 61.1 Como se percebe, a CEF considerou que dentro dos encargos sociais de 130% j estariam contempladas as despesas com cantina e vale-transporte com base em comparaes com o percentual indicado nos estudos de tcnicos do TCU8 (117,6%), que bem inferior ao percentual utilizado (130%). 61.2 No parece razovel o entendimento firmado pela CEF de se considerar como correto o percentual de 117,6% (estudo tcnico) e, nesse sentido, concluir que a diferena de 12,4% entre o percentual utilizado de 130% e aquele adotado como parmetro (117,6%) seja suficiente para cobrir os custos com alimentao e transporte. preciso analisar mais profundamente a questo e certificar se essas despesas esto de fato contempladas no oramento. 61.3 Na verdade, a discusso deve recair se nos encargos sociais adotados pela Crisa de 130% esto ou no includos os custos com alimentao e transporte. Assim, ficar mantida a uniformidade na referncia de custos utilizada. 62. Analisando outras tabelas de encargos sociais (Pini e Sicro), percebe-se que as despesas com alimentao e transporte no costumam ser includas nos encargos sociais sobre a mo-de-obra, a exemplo do prprio percentual de 117,67%11 mencionado pela CEF (estudo de tcnicos do TCU11 ) e dos percentuais de 124,6% e 126,9% da Revista Pini e do sistema Sicro, respectivamente. (fl. 103 e fls.126/133 do anexo 2) 63. Embora nos autos no haja documentos que detalhem o percentual de 130% dos encargos sociais adotados na tabela Crisa, os exemplos acima nos levam a crer que tambm no foi considerado os custos com cantina e vale-transporte nesse percentual de encargos sociais. 64. Refora o entendimento o fato desse percentual de encargos sociais (130%) se encontrar em patamar relativamente prximo ao dos percentuais adotados pela Pini (124,6%) e pelo Dnit (126,9%), os quais no contemplam as despesas com alimentao e transporte. 64.1 Portanto, a primeira constatao que se faz que nos encargos sociais de 130% utilizados pela CEF (Tabela Crisa) no esto computadas as despesas com alimentao e transporte. Agora resta calcular os valores devidos a serem incorporados nos encargos sobre mo-de-obra para fazer jus a essas despesas. 64.2 Segundo manual de custos rodovirios do Dnit, as despesas com transporte e alimentao representam, respectivamente, 4,79% e 9,60% sobre o valor da mo-de-obra (fls.126, anexo 2). 64.3 Portanto, as duas despesas no previstas nos encargos sociais somam 14,39% dos valores pagos sobre a mo-de-obra. Assim sendo, esse ser o valor mximo admitido para o pagamento das despesas com cantina e transporte . 64.4 A seguir, explica-se a forma de clculo dos custos com alimentao e transporte: - Custo total direto calculado sem o BDI e as despesa com cantina e transporte aps todos os ajustes (itens 179/198 e fl.03 do anexo 1): Casa de Priso Provisria: R$11.057.553,51 9
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O Percentual de encargos sociais de 117,67% foi definido mediante aprofundado estudo realizado pelos tcnicos do Tribunal Andr Luiz Mendes e Patrcia Reis Leito.
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Hospital de Custdia :R$4.726.322,74 Total: R$15.783.876,25 Clculo da participao da mo-de-obra (M.O) sobre o custo total (adotado 40%10): R$15.783.876,25 x 0,40 = R$6.313.550,50 - Clculo do custo da M.O sem os encargos sociais (130%): R$6.313.550,50/ 2,3 = R$ 2.745.021,96 - Clculo do custo da M.O da alimentao e transporte (14,39%): R$ 2.745.021,96 x 0,1439 = R$ 395.008,66 65. Portanto, o valor calculado de R$395.008,66 ser adicionado ao custo da obra levantado pela CEF, demonstrando mais uma vez total conservadorismo na forma de apurao do dbito. Para efeito de computar estes valores no custo da obra considerou-se como 67% do valor correspondente a despesas com alimentao (R$ 264.655,80) e 33% com transporte11 (R$130.352,86). 66. Vale salientar que os valores pagos no contrato a ttulo de cantina e transporte, sem BDI, somam R$524.648,60, quantia cerca de 33% superior ao valor mximo admissvel (R$395.008,66). Aluguel de Veculos 67. No tocante ao Aluguel de Veculo entendemos que sua excluso no se justifica, uma vez que resulta do puro entendimento dos tcnicos da Caixa e no de uma real verificao da efetiva realizao do servio, que, alis, de comum previso nos contratos de obras pblicas. Portanto, tambm ser computado no custo total da obra o valor de R$90.840 referente a esta despesa, acrescido da parcela do BDI de 25%. Concluso Final da Anlise de Preos 68. Os elementos trazidos aos autos pelos responsveis no lograram desqualificar a referncia de preos utilizada pela CEF, razo pela qual devem ser mantidos os preos da tabela Crisa para todos os itens de servio, a exceo do servio concreto armado que em razo da sua representatividade teve de sofrer ajustes para adequ-lo especificao da obra, bem como para resguardar os responsveis quanto cobrana de valores maiores que os efetivamente devidos, conforme disposto no art.210, 1, inciso II, do Regimento Interno do TCU. 69. No que tange s despesas com administrao local, a Secob j se pronunciou no sentido de proceder as incluses de tais despesas, medida esta que tambm anumos. 70. Devem tambm ser deduzido do dbito inicialmente quantificado os gastos com aluguel de veculos, por serem despesas usualmente previstas nos contratos de obras pblicas, conforme analisado no item 60. 71. Quanto incluso de despesas com cantina e vale transporte, considerou-se parcialmente procedentes as justificativas dos responsveis em funo de a maior parte dessas despesas j terem sido computadas nos encargos sociais sobre a mo-de-obra. 72. O novo clculo do dbito ser realizado ao final da instruo (itens 187/189), aps a anlise das justificativas referentes aos quantitativos de servios pagos a maior que os executados, conforme constatou a percia da Caixa. II.2 ANLISE DOS QUANTITATIVOS MEDIDOS Planilhas de medies de servios 73. A Fuad Rassi, em sua nova defesa, esclarece que a coluna PAGAMENTO EFETUADO, constante das planilhas da CAIXA, no se refere a dados fornecidos diretamente pela AGETOP ou pela administrao da obra. So resultado de trabalho efetuado pelos prprios engenheiros da CAIXA, a partir das medies feitas. Tanto que muitos dos quantitativos colocados nessa coluna, tidos pela CAIXA como medidos e pagos, esto sendo questionados uma vez que no teriam sido nem medidos nem pagos. 74. (Anlise) Dessa contestao, uma primeira questo a ser colocada o fato de no existir um documento oficial, atualizado, consolidando todas as medies feitas at o presente momento. Tanto que a Caixa foi obrigada a somar as medies existentes para conhecer os quantitativos acumulados medidos por servio, bem como a empresa Fuad Rassi recorreu ao mesmo artifcio ao contestar, nesse momento, os valores encontrados pela Caixa referentes aos pagamentos efetuados.
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Custo Total Direto s/ BDI e s/ alimentao e transporte=11.452.562,17 - (264.655,80+130.352,86) =11.057.553,51 usual nos oramentos de obras considerar que as despesas com mo-de-obra representam 40% do custo total da obra. 11 Nesse caso, foi seguida a mesma proporo observada nos encargos sociais dessas despesas, 4,79% e 9,6%, para transporte e cantina, respectivamente, conforme verificado no subitem 64.2.
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75. inconcebvel que em uma obra de valor superior a trinta milhes no haja uma medio consolidada dos servios, indicando os quantitativos totais acumulados, o que demonstra deficincia no controle do contrato por parte do rgo contratante. 76. As alegaes da empresa Fuad Rassi no sentido de que existem inconsistncias no levantamento da Caixa (coluna pagamentos efetuados) sero objeto de anlise no decorrer desta instruo sempre que o ponto questionado estiver relacionado a equvocos de lanamento de pagamentos efetuados Movimento de terra Escavao de Material 77. O Laudo Tcnico apresentado pela empresa Fuad Rassi informa que o volume medido de escavao de valas no corresponde exatamente ao que consta no projeto porque necessrio ampliar a largura das valas para permitir a colocao de formas e sua impermeabilizao e, em certos casos, para possibilitar a entrada de pessoas. O Laudo anexa fotos demonstrativas da execuo desses servios (fls. 149/151 do volume 38). 78. (Anlise) Para melhor esclarecer esse ponto, transcreve-se a seguir trecho do parecer tcnico assinado pelos engenheiros da Caixa responsveis pelo levantamento dos custos do presdio (fls.902/953), elaborado para atendimento de solicitao da Douta Procuradoria da Repblica no Estado de Gois, no qual se aborda a questo relativa aos quantitativos de escavao de valas (fl.945), in verbis:.
b) Escavao do muro enterrado externo. [Impugnaes dos responsveis ao laudo pericial da CEF] Foi feita, para a execuo dos servios de Escavao do Muro de Enterrado, uma vala de 3,50 metros de largura por 3.00 metros de profundidade (seo trapezoidal), vala essa que foi feita com umas tais dimenses para que se tornasse possvel a entrada dos profissionais para a confeco e retirada das formas. Ocorre que a CEF, sem justificativas alguma, entendeu que no seriam necessrias valas com essas dimenses, razo pela qual desconsiderou uma srie de quantitativos. Ora, primeiro veja-se que a Caixa em momento algum justifica sua postura, eis que sequer apresenta possveis variveis para a escavao do muro enterrado, depois note-se que essa Caixa Econmica admitiu, em seu relatrio, a incompletude de sua auditoria, a qual se fez sem a anlise de todos os projetos e sem uma efetiva e profunda e satisfatria vistoria in loco. De qualquer forma, em funo dessa postura foram apontadas as seguintes diferenas: Resumo Escavao Muro Enterrado Externo (m) Levantamento CEF Quantidade Efetivamente Medida 3.022,36 10.519,44
[Resposta CEF] Primeiramente os valores acima informados, no se referem a escavao do muro enterrado e sim, ao reaterro do mesmo servio. Com relao ao levantamento efetuado pela CAIXA, informamos que os quantitativos considerados so suficientes para a execuo do muro externo enterrado, considerando inclusive, a movimentao de pessoal para sua execuo. 79. Pelo relato dos engenheiros da Caixa, fica notrio que o levantamento dos quantitativos de escavao levou em conta o aumento da largura da vala, necessrio para movimentao de operrios no seu interior. 80. Para se ter noo da diferena de quantitativos dos servios integrantes do grupo Movimento de Terra, reproduzimos, no quadro a seguir, a soma dos quantitativos levantados nos mdulos de vivncia B1 e B2 da casa de priso provisria- CPP:
Servio Escavao manual de valas (at 1,5m)-vigas baldrame Escavao das valas p/execuo da cortina do muro Escavao dos blocos do mdulo de vivncia tipo A Reaterro compactao das vigas baldrame Reaterro com apiloamento do bloco A Reaterro com compactao da vala cortina Un. m3 m3 m3 m3 m3 m3 Quant. Caixa (A) 228,00 624,00 266,00 114,00 811,20 416,00 Quant. Dif. Medida ((B) (B) (A))/(A) 652,06 186% 1.052,39 69% 538,69 103% 1.018,30 793% 259,07 -68% 484,00 16%
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Apiloamento do mdulo de vivncia
m2
7.065,36
7.336,76
4%
81. Apesar de se verificar diferenas significativas de quantitativos, percebe-se que existem casos em que o volume de projeto levantado pela Caixa superou os quantitativos medidos. Portanto, conclui-se que as diferenas encontradas no podem ser atribudas unicamente a um suposto erro de levantamento, por no se considerar o alargamento adicional das valas escavadas. Diante do exposto, entende-se que as justificativas apresentadas pela construtora Fuad Rassi no justificam a reviso dos volumes de escavao de valas no levantamento de servios executados realizado pela CEF. Distncias de Transporte 82. A empresa Fuad Rassi apresenta alegaes de defesa para justificar as distncias de transporte de material de jazida acima de 30km utilizadas para execuo de aterro (fl.152, vol.38), cujas despesas foram glosadas no levantamento realizado pela Caixa Econmica Federal. 83. Explana que as especificaes tcnicas da obra (item 4.2) exigem que os aterros devero ser executados exclusivamente com terra limpa, que no seja orgnica, isenta de pedras, tocos, razes ou outros vestgios de materiais de construo. 84. Ressalta que a importao dos materiais foi sempre registrada de forma resumida no dirio de obras, no qual pode se comprovar a efetiva utilizao das distncias mencionadas. Dessa forma, anexou cpia das respectivas anotaes de dirios de obras para comprovar suas alegaes (fl.152, vol.38). 85. (Anlise) O responsvel no apresenta novos elementos aos autos. Esta ocorrncia j foi analisada na instruo da Secob de fls. 870/871, quando o posicionamento firmado foi no sentido de considerar o ato do gestor como antieconmico. 86. Nesse cenrio, a Secob entendeu que a parcela do dbito relativa a esses servios, no valor de R$125.959,65, dever ser abatida do valor imputado como dbito ao gestor do empreendimento a partir de dezembro de 1999. Comprimento das estacas 87. No tocante s estacas, a Fuad Rassi alega que a Caixa levou em conta apenas as alturas de projeto das estacas, deixando de considerar o que foi efetivamente executado na obra e a existncia de aterro sobre o qual seriam erguidos os mdulos. O Laudo da contratada afirma que, das 652 estacas projetadas para o mdulo A-1, 445 tm registro em dirio de obras de sua execuo e do comprimento alcanado. O comprimento mdio das estacas registradas foi de 5,92 m, que o Laudo confronta com o comprimento mdio de projeto, que de 4,96 m, resultando em uma diferena de 19,35 %. 88. A Secob, em seu primeiro parecer (fls. 902/953, vol.37), constatou que a documentao ento enviada pelos responsveis comprovavam 4.347,50 m de estacas no mdulo A-1, acolhendo as justificativas oferecidas no tocante a este mdulo, e s para ele, j que nenhuma documentao foi oferecida para os mdulos restantes. 89. Os engenheiros da Caixa dizem, em sua manifestao encaminhada Justia, que foram solicitados os elementos tcnicos que pudessem justificar as alteraes existentes no projeto existente. Dizem, por exemplo, que o projeto completo de implantao da CPP no foi apresentado de onde se poderia extrair os quantitativos relativos ao aterro. 90. (Anlise) Antes de tudo, cabe frisar que os elementos tcnicos negados aos engenheiros da Caixa em servio reconhecidamente sensvel para a prtica de fraudes, j diz um pouco da falta de transparncia e rigor das medies feitas na obra. 91. Por sua vez, o parecer tcnico exarado pela Secob, em setembro de 2003 (fls.902/953, Vol.37), acolheu as variaes nos comprimentos das estacas que fossem comprovadas por meio registro em dirio de obras. 92. Considerando que nesse momento so apresentados os dirios de obras dos demais mdulos de vivncia (vols.49 e 50), que comprovam as alegaes da contratada, entende-se que podem ser admitidas as diferenas das alturas das estacas executadas em relao s alturas de projeto, no limite de 19,35%, que foi a mdia das variaes calculadas com base nos registros dos dirios de obras apresentados, conforme relatado no item 87. 93. Importa salientar que as diferenas de quantitativos verificadas pelos engenheiros da Caixa (projeto) so sempre maiores do que as diferenas de altura comprovadas pela empresa nos registros de dirios de obras (19,5%), como se pode ver pelo quadro a seguir: Diferena de Alturas de Estacas Levantada pela CEF
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Quant. Quant. Dif. Servio Un. CEF Paga ((B) (A) (B) (A))/(A) Concretagem das estacas a trado 30 cm Mdulo A1 M 3.234 4.373,67 35,24% Concretagem das estacas a trado 30 cm Mdulo B1 M 3.234 4.405,84 36,23% Concretagem das estacas a trado 30 cm Mdulo B2 M 3.270 4.880,59 49,25% Concretagem das estacas a trado 30 cm Mdulo B3 M 3.234 4.320,00 33,5% Observao: A quantidade CEF (A) se refere aos quantitativos levantados pela equipe da CEF com base nos projetos de fundaes. A coluna (B) trata dos quantitativos levantados pela CEF como pagos, com base nas medies apresentadas pela Agetop.
94. Portanto, reitera-se que no se justificam as diferenas acima de 19,35%, que foi a mdia de variao comprovada entre as alturas executadas das estacas e as alturas previstas em projeto. 95. Assim sendo, sero admitidos acrscimos nos quantitativos de estacas a trado, no limite estabelecido no item anterior (arredondado para 20%), nos mdulos de vivncia, que, por sinal, possuem projetos similares e a altura de aterro praticamente idntica. Portanto, teremos os seguintes comprimentos de estacas para os mdulos de vivncia: Concretagem das estacas a trado 30 cm - Mdulo A1- 3.880,80m - Mdulo B1- 3.880,80m - Mdulo B2- 3.924m - Mdulo B3- 3.880,80m 96. O valor do dbito a ser deduzido calculado no quadro a seguir, sobre cujos valores ainda ser acrescida a parcela de BDI:
Servio Un. Quant. Quant. Diferena Pr.unit. Pr. Total Caixa Med. Ajust (c) = (R$) (d) (R$) (a) (b) (b) - (a) (c) x (d) m 3.234,00 m 3.234,00 m 3.270,00 m 3.234,00 3.880,80 3.880,80 3.924,00 3.880,80 646,80 646,80 654,00 646,80 12,47 12,47 12,47 12,47 8.065,60 8.065,60 8.155,38 8.065,60 32.352,18
Concretagem das estacas a trado 30 cm Mdulo A1 Concretagem das estacas a trado 30 cm Mdulo B1 Concretagem das estacas a trado 30 cm Mdulo B2 Concretagem das estacas a trado 30 cm Mdulo B3 Total Geral (s/ BDI)
Concreto estrutural do mdulo de vivncia 97. Com relao a esse assunto, a Fuad Rassi alega que os engenheiros da Caixa ao somarem os quantitativos medidos de concreto estrutural no mdulo de vivncia B1 (coluna de pagamento efetuado) encontraram 2.013,38 m3 como resultado. Porm, revendo esses quantitativos, conforme documentos que so anexados, o Laudo diz que a soma correta de 1.710,48 m3 , diante do que, estar-se-ia imputando um dbito correspondente a 302,90 m3 desse servio de maneira indevida. 98. (Anlise) Trata-se de alegao s agora apresentada. O quantitativo desse servio que o Laudo da Caixa diz ter sido efetivamente executado foi de 1.516,19 m3 . H, assim, o reconhecimento tcito de que foram medidos 194,29 m3 a maior, prejuzo a ser devidamente reparado. Mais uma vez de se estranhar que a fiscalizao da obra no disponha de uma planilha atualizada das medies realizadas e consolidadas e que tenha havido a necessidade de se somar todos os boletins de medio. 99. Contudo, de acordo com os documentos apresentados pela defesa (medies de servios) as argumentaes dos responsveis so procedentes (fls.54/104, vol.47). De fato, a soma dos quantitativos dos boletins de medio exibidos pelos responsveis indicam que foram pagos 1.710,48m de concreto estrutural no mdulo de vivncia B1, e no 2.013,38m como afirma o levantamento da CEF (fls.601, vol.2). 100. Cabe frisar que no constam deste processo as medies utilizadas pela CEF para calcular os quantitativos medidos em cada item de servio. Segundo informaes dos autos, com relao Casa de Priso Provisria, os quantitativos foram somados a partir de um relatrio de medies consolidado
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fornecido pelo auditado. J no caso do Hospital de Custdia, foi necessrio somar os quantitativos de todas as medies disponibilizadas. (fls.592, vol.2). 101. Nesse cenrio, tomou-se como elemento de prova apenas as medies apresentadas pelos responsveis, as quais estavam acompanhadas das respectivas notas fiscais e guardavam conformidade com boletins de medies acostados aos autos anteriormente pela Agetop (vol.22). 102. Assim sendo, assiste razo aos responsveis, devendo o quantitativo do servio concreto estrutural do mdulo vivncia B-1 ser ajustado para o volume de 1.710,48m na coluna pagamento efetuado das planilhas oramentrias elaboradas pela CEF. Estrutura metlica de cobertura dos mdulos de vivncia 103. A empresa Fuad Rassi novamente apresenta contestaes acerca do quantitativo executado para o servio estrutura metlica de cobertura (telhados). O levantamento da Caixa aponta uma quantidade de 35.287,50 kg por mdulo de Vivncia, enquanto a construtora afirma que o quantitativo total executado de estrutura metlica de 76.422 kg em cada um dos trs mdulos de vivncia da CPP, o que indica uma taxa de ao de 31,2012 kg/m2 (fls.161/163, vol.38). A diferena entre os quantitativos levantados pela CEF e os medidos pela construtora de 41.134,50kg nos trs mdulos, o que eqivale a R$313.136,38 13 , considerando a parcela de BDI. 104. Com relao metodologia adotada para o clculo dos quantitativos, os engenheiros da Caixa esclarecem in verbis (fls.913/914, vol.37) : mister esclarecer que o projeto inicialmente licitado e contratado contemplava a execuo das estruturas dos telhados das edificaes em madeira, sendo modificado quando da sua execuo para estrutura metlica. Contudo vale salientar, que tais modificaes no constavam nos projetos que foram apresentados ao Tribunal de Contas da Unio Gois. Desta forma, o critrio adotado para obteno dos quantitativos destes servios no previstos no oramento original e no apresentado em projetos modificados, foi a utilizao de um referencial tcnico, tendo como princpio as doutrinas oramentrias usuais, como a utilizao de revistas tcnicas especializadas e coletas de projetos semelhantes em empresas do ramo, de onde se obteve os quantitativos apresentados, os quais so suficientes para a sua execuo. O quantitativo de ao efetivamente medido e pago para as estruturas dos telhados foi superior a 35 Kg/m2 o que supera em mais do dobro qualquer parmetro tcnico encontrado nas composies de qualquer entidade especializada e nos oramentos obtidos de empresas do ramo. 105. A Secob analisou a ocorrncia na instruo de fl.878 do vol.2 quando entendeu improcedentes as alegaes da empresa na medida em que no apresentaram nenhuma documentao (memria de clculo, quadro de materiais, projetos especficos) que comprovasse a execuo dos quantitativos medidos de 76.422kg de estrutura metlica de cobertura . 106. Nesta fase, a empresa Fuad Rassi apresenta projeto executivo das estruturas metlicas de cobertura, composto de jogo de doze plantas registradas no Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura no Estado de Gois- CREA/GO (fls.111/120, vol.47). 107. A responsvel tambm detalha os quantitativos executados em cada mdulo de Vivncia e apresenta a seguinte alegao a seguir transcrita (fls.108, vol. 47): 4) Podemos afirmar que os valores apresentados pela CEF esto coerentes, desde que a telha utilizada seja de fibrocimento, ou metlica, conforme tabela de cotaes de 05 componentes metlicos da Revista Construo e Mercado da Editora Pini, em anexo. Porm, se ponderarmos com os mesmo parmetros tcnicos da anlise da Estrutura Metlica do Mdulo Vivncia, efetivamente executada, teremos um dimensionamento bem distinto, visto que os esforos e sobrecargas devero ser bem maiores pois est prevista cobertura de telha cermica (barro), obviamente bem mais pesada por m de telhado e justificado principalmente para o fim a que se destina (presdio), considerando que ao se rebelarem os presos vo direto para cima do telhado, sobrecarregando ainda mais a estrutura do telhado.
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Quantidade paga dividida pela rea construda, em cada mdulo : 76.422kg/2.449,40m= 31,20 kg/m. 313.136,38= 41.134,50 kg (Qtde) x R$2,03/kg (Pr. CEF) x 1,25 (BDI)
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108. (Anlise) A primeira indagao que se faz o motivo pelo qual os projetos, elaborados em 1997 e aprovados no CREA/GO em 1998, no foram tempestivamente apresentados equipe da CEF quando solicitados, no ano de 2001. Passa a impresso de que, no mnimo, os tcnicos da Caixa no tiveram o apoio necessrio consecuo dos trabalhos. 109. Relatado o inconveniente causado pela ausncia dos projetos de estrutura metlica quando da percia da CEF, passa-se a analisar tais projetos finalmente apresentados. O exame das plantas permite verificar que os quantitativos de estrutura metlica dos mdulos de vivncia conferem com as respectivas medies efetuadas, no total de 76.422kg em cada um dos trs mdulos, razo pela qual as revises nos quantitativos de estrutura metlica pleiteadas pelo responsvel devem ser acatadas. 110. Cabe registrar que o projeto acostado aos autos no possui carimbo com aprovao da Crisa, embora tenha sido registrado no Crea/GO. Entretanto, tal impropriedade de cunho formal no ser considerada impeditiva para acolhimento das provas apresentadas. 111. Importa ainda salientar que a reviso dos quantitativos de estrutura metlica no desqualifica, de forma alguma, o trabalho realizado pela CEF, a qual, na ausncia dos projetos, no teve outra alternativa seno estimar os quantitativos executados, considerando que os responsveis poderiam apresentar justificativas que viessem a elidir os indcios de irregularidades detectados, fato que ocorreu no presente caso. 112. Portanto, sero revistos os quantitativos dos servios de estrutura metlica de cobertura nos trs mdulos de vivncia da CPP, que passaro de 35.287,50kg para 76.422kg, em razo dos projetos apresentados pelos responsveis confirmar os valores medidos. Tal alterao implicar uma reduo do valor do dbito de R$313.136,38 14 , incluindo o BDI de 25%. Alvenaria de mdulo de atividades mltiplas sem observao tipo B-2 113. A Fuad Rassi procura demonstrar que a quantidade levantada pela CEF como medida (coluna de pagamento efetuado) para o servio de alvenaria no mdulo mencionado (atividades mltiplas B-2), no foi de 1.161,45 m2 e sim 861,45 m2 (fls.165/167, vol.38). 114. (Anlise) Trata-se de situao idntica examinada nos itens 98/101, na qual a empresa identificou possveis equvocos nos quantitativos lanados a ttulo de pagamentos efetuados pela equipe da CEF. 115. Nesse ponto, tambm procedem as argumentaes do responsvel na medida em que a soma dos quantitativos dos boletins de medio apresentados indicam que foram pagos 861,45m de alvenaria no mdulo de atividades mltiplas B-2, e no 1.161,45m como afirma o levantamento da CEF (fls. 610, vol. 2), de acordo com os documentos apresentados pela empresa Fuad Rassi (medies de servios de fls.132/138 do vol.47). 116. Cabe reiterar que no foram encontradas nos autos as medies utilizadas pela CEF para calcular os quantitativos medidos em cada item de servio. 117. Nesse cenrio, tomou-se como elemento de prova apenas as medies apresentadas pelos responsveis, as quais estavam acompanhadas das respectivas notas fiscais e guardavam conformidade com boletins de medies j constantes dos autos (vol.22). 118. Assim sendo, assiste razo aos responsveis, devendo o quantitativo do servio de alvenaria no mdulo de atividades mltiplas B-2 ser ajustado para 861,45m na coluna pagamento efetuado das planilhas oramentrias elaboradas pela CEF. 119. Por fim, vale frisar que embora os valores lanados como pagos tenham sido alterados, mais uma vez o responsvel admite que houve medio a maior de quantitativos, pois o levantamento da CEF apurou como executados 729,14m, portanto, ainda persistem 132,31m2 (861,45m - 729,41m) medidos a maior e no explicados. Regularizao do concreto reservatrio inferior 120. A FUAD Rassi alega que houve erro da empresa ao mencionar as diferenas apuradas pela Caixa nesse servio. Afirma tambm que o valor debitado em virtude desse item insignificante (fls.169/170, vol.38). 121. (Anlise) Nesse caso, ocorre situao inversa aos casos at aqui mencionados. A empresa reconhece que a CEF errou nos levantamentos em seu favor. Nesse sentido, vale reproduzir trecho de relatrio elaborado pela CEF em atendimento solicitao da Procuradoria da Repblica no Estado de Gois (fls.934, vol. 37).
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R$313.136,38= 41.134,50 kg (diferena de quantidades:76.422kg 35.287,50kg) x R$2,03/kg (Pr. Unit. CEF) x 1,25 (BDI)
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(trecho de depoimento do responsvel justia) ? rea levantada pela CEF: 233,92 m ? rea efetivamente revestida:157,62 m ? Diferena: - 76,30 m Provavelmente a rea levantada pela CEF foi maior ou devido a erro de levantamento in loco ( o que aparentemente no ocorreu), ou devido a erro de anlise dos projetos (se que a CEF se deu ao trabalho de obter esses projetos) ou mesmo coisa de que no se duvida devido a erro de interpretao dos projetos. De qualquer forma, como no puderam os Peticionrios acompanhar essa percia , resta-lhes afirmar que acaso se analisem os projetos e a obra, coisa que a prpria CEF confessa no ter feito corretamente, constatar-se- que a rea revestida com impermeabilizao foi apenas 157,62 m, e no de 233,92 m. (Resposta CEF) Para o critrio de levantamento dos quantitativos que comps o item revestimento com impermeabilizao de vigas baldrames nas planilhas oramentrias, foi adotado os quantitativos apurados nos projetos em conformidade com o executado. Neste item fica, mais uma vez, claro a imparcialidade que os tcnicos da CAIXA assumiram na realizao dos trabalhos, pois quando constataram no local itens superiores 122. Apesar de nesse caso a empresa reconhecer ter sido favorecida pelo levantamento da CEF, os quantitativos dos servios no sero ajustados a fim de se manter a uniformidade da metodologia adotada pela Caixa, a qual levantou as quantidades executadas com base em projetos e medies in loco. Levando em conta o tipo de levantamento realizado, natural que ocorram diferenas insignificantes para mais ou para menos, como admitem os responsveis (fl.173, vol.47). 122.1 Portanto, da mesma forma que nessa oportunidade a CEF fav oreceu a contratada, em outras situaes pode lhe ter sido prejudicial. Porm essas diferenas so irrelevantes face magnitude e custo da obra e tendem a se compensar ao final do levantamento. Assim sendo, entende-se no ser devido revisar os quantitativos do servio em razo de se manter a uniformidade da metodologia adotada. Revestimento com impermeabilizao com vigas baldrames 123. De novo, a Fuad Rassi alega que o valor referente a esse item insignificante e diz: mais uma vez, em estudos de levantamento de quantitativos, entre diferentes grupos de trabalho, podem ocorrer variaes, a maior ou a menor (fls.172/173, vol.38). 124. (Anlise) Situao idntica ao questionamento anteriormente examinado referente aos quantitativos de impermeabilizao de vigas baldrames, razo pela qual repete-se a anlise dos itens 121/122, mantendo-se os quantitativos levantados pela CEF. Pintura base de silicone 125. A Fuad Rassi afirma que os quantitativos do servio de pintura base de silicone so maiores que os apurados pela Caixa como efetivamente executados (fls.175/176, vol.38). A CEF considera que foram executados 12.378m do servio, enquanto a empresa alega que o valor correto seria 40.376,37m. 126. A razo da diferena, segundo a empresa, decorre do fato de a Caixa no considerar que todas as paredes em concreto aparente deveriam receber tratamento prprio, bem como pintura base de silicone, conforme especificaes tcnicas da obras, anexadas s fls.153/154 do volume 47. 127. Assim, pleiteia que sejam considerados os quantitativos de pintura base de silicone na mesma proporo dos servios de tratamento de concreto aparente, o que, segundo entende, resultaria em 40.376,37m. Para tanto, apresenta quadro a seguir, no qual aponta as diferenas verificadas entre os levantamentos (fl.176, vol.38): Discriminao dos Servios Tratamento de Concreto Aparente Pintura Base de Silicone Unid. m m Quantitativos CEF OBRA 29.473 40.376,37 12.379 40.376,37
(a) Revestimento com impermeabilizao de vigas baldrames (m).
Observao: A coluna obra corresponde aos valores medidos na obra, enquanto a coluna CEF corresponde aos valores levantados pela CEF em projetos.
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128. J os engenheiros da Caixa afirmam que nem todas as paredes em concreto armado receberam pintura base de silicone, uma vez que foi aplicada pintura ltex ou acrlica em parte das paredes, o que impede que seja tambm aplicada pintura base de silicone, conforme recomendaes do prprio fabricante de tintas (fl.918, vol.37). 129. Os tcnicos da Caixa ainda argumentam que o silicone tem como funo bsica proteger as superfcies pintadas contra a penetrao da gua, razo pela qual entendem ser, claramente, desnecessrio a aplicao de pintura base de silicone em paredes internas, uma vez que no se sujeitam ao de intempries. 130. (Anlise) Assiste razo aos engenheiros da CEF nas colocaes acerca das funes e da aplicabilidade da pintura base de silicone. Outrossim, com muita propriedade, alertaram que as paredes nas foram aplicadas pintura base ltex, acrlica, ou mesmo base epoxi (no mencionada), no podem receber pintura base de silicone pr cima, conforme recomenda o fabricante. 131. Contudo, com relao s paredes que receberam tratamento, mesmo as internas, devem ser consideradas a execuo da pintura base de silicone, uma vez que existe tal previso na especificao tcnica de servios, independente do grau de necessidade do servio. Tal ocorrncia, caso confirmada, se enquadraria em ato de gesto antieconmico na medida em que o servio executado poderia ser dispensado. Entretanto, a empresa no pode ser punida por uma especificao supostamente equivocada, na medida em que executou o servio. 132. Portanto, os quantitativos dos servios de tratamento em concreto aparente e pintura base de silicone devem se igualar. A empresa, ao calcular os totais de 29.473m e 12.379m (item 127), levantados pela CEF para os servios de tratamento de concreto aparente e pintura de silicone, respectivamente, considerou o somatrio dos mdulos de vivncia A1, B-1 e B-2, no entanto, verificou-se que o mdulo B-3 tambm apresenta diferenas entre os quantitativos desses servios, o que obrigou tambm a sua incluso no clculo da diferena total. 133. Assim, levando em conta os quatro mdulos de Vivncia (A-1, B-1, B-2 e B-3)15 ter-se- o total de 39.709m para tratamento em concreto aparente (antes 29.473m), e o total de 16.709,50m para pintura base de silicone (antes 12.379m), lembrando que esses valores se referem ao levantamento da CEF para os servios em questo. Logo, o valor a ser deduzido do dbito apontado ser calculado com base na quantidade de 22.999,50m, diferena entre as quantidades levantadas pela CEF (39.709m16.709m) para os mdulos de vivncia A-1, B-1, B-2 e B-3. 134. Dessa forma, o valor a ser deduzido ser de R$72.218,43, correspondente ao produto da quantidade (22.999,50m) pelo preo unitrio do servio cotado pela Caixa (R$3,14). A este produto deve ser acrescido a parcela do BDI(25%), de modo a perfazer o valor final de R$90.273,04. Piso em concreto armado malha simples e dupla 135. A Fuad Rassi alega que a CEF glosou quantitativos de concreto aplicado nos pisos por entender que esses quantitativos j estavam medidos no item de concreto estrutural (fls.178/183, vol.38). 135.1 Apresenta as especificaes tcnicas do servio, a qual estabelece a necessidade de se executar lastro de concreto antes da execuo dos pisos em concreto armado. 135.2 Segundo a construtora, se verifica pelos relatrios de medio que o mdulo de Vivncia B-1 recebeu 1.170,48m de concreto armado e 3.444,40m de piso em concreto, com armadura simples e armadura dupla (fls.179, vol.38). 136. (Anlise) A construtora supe que os engenheiros da CEF glosaram os quantitativos do servio em questo por entender que j estavam contemplados no item concreto armado da estrutura, contudo parece que a empresa interpretou de modo equivocado os quantitativos apresentados no levantamento da Caixa para o mdulo Vivncia B-1 (fls.601/603, vol.2). 137. De fato, na planilha demonstrativa de custos do mdulo Vivncia B-1, os servios de piso de concreto armado aparecem descritos da seguinte forma (fl.602, vol.2):
14. Revestimento de Piso Regularizao com Concreto 13,5 Mpa Com armadura simples E=8,0CM - ( CAIXA- INCLUIDO NO
15
Unid. m m
Qtde 3.532,68 -
Quadro Demonstrativo dos Valores Levantados pela CEF nos Mdulos de Vivncia da CPP B-1 B-2 B-3 A-1 Totais Tratamento de concreto aparente (m) 10.236 10.236 10.236 9.001 39.709 Pintura base de silicone (m) 4.330,50 4.446 4.330,50 3.602,50 16.709
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CONCRETO ARMADO) Com armadura dupla E=8,0CM - ( CAIXA- INCLUIDO NO CONCRETO ARMADO)
138. No entanto, a observao contida na planilha de que os servios estariam includos no item concreto armado (Estrutura) (fl.601, vol.2), no significa dizer que os servios foram desconsiderados como entende a empresa Fuad Rassi. 139. Simplesmente, os engenheiros da CEF somaram os quantitativos do servio de piso em concreto armado aos quantitativos de concreto armado da estrutura, com o cuidado de manter sempre a mesma unidade de servio, no caso metro cbico. Tal opo, indubitavelmente, favorece o responsvel na medida em que sero consideradas as mesmas especificaes (fck, taxa de forma e ao) do concreto estrutural para o concreto de piso, que apresenta especificaes tcnicas inferiores, por conseguinte custo mais baixo. 139.1 Prova disso, o preo contratual do piso em concreto armado de R$ 436,25 16 por metro cbico, ao passo que o servio concreto armado da estrutura apresenta custo unitrio contratual de R$503/m. 140. Diante do exposto, fica demonstrado a improcedncia das alegaes dos responsveis, razo pela qual no dever ser alterado o quantitativo levantado pela CEF para regularizao do concreto fck 13,5 Mpa. Concreto armado do castelo dgua 141. A empresa Fuad Rassi afirma que os engenheiros da Caixa apontaram o volume medido e pago de 507,34 m3 (muito superior ao que verificaram in loco: 151,29m3 ) com base nas medies efetuadas. Pois agora, a empresa alega que as medies s apontam 150,22 m3 . Afirma ainda que, como a Caixa no anexou memria de clculo dos valores colocados na coluna de servios medidos e pagos do seu levantamento, no possvel saber onde ou como ocorreu o equvoco. 142. (Anlise) Trata-se de situao idntica examinada nos itens 98/101. Mais uma vez a discusso recai sobre os quantitativos levantados pela Caixa referentes ao volume de servios efetivamente medidos pela fiscalizao da obra (coluna pagamento efetuado do levantamento CEF). No se questiona os quantitativos de servios executados levantados pela Caixa (levantamentos de projeto ou medies in loco). 143. Aqui, novamente, procedem as argumentaes do responsvel na medida em que a soma dos quantitativos dos boletins de medio apresentados indicam que foram pagos 151,29m3 de concreto estrutural do castelo dgua, e no 507,34 m3, como afirma o levantamento da CEF (fls.628, vol.2). 144. Cabe reiterar que as concluses acima se basearam em boletins de medies de servios apresentados pela empresa Fuad Rassi (fls.179/220, vol47). As medies utilizadas pela CEF para calcular os quantitativos medidos em cada item de servio no constam dos autos, embora os engenheiros responsveis pelo levantamento afirmem que partiram de informaes prestadas pela Agetop (fls.592, vol.2). 145. Nesse cenrio, adotou-se como elemento de prova apenas a documentao apresentada pelos responsveis, as quais guardavam conformidade com boletins de medies j existentes nos autos, estes ltimos acompanhados inclusive das respectivas notas fiscais (vol.22). 146. Portanto, o quantitativo do servio concreto estrutural do castelo dgua dever ser ajustado para 150,22m3 na coluna pagamento efetuado, representando uma diferena de 357,12m, que enseja uma reduo do dbito de R$142.708 17 , a acrescer ainda o BDI. Quantitativos e custos das instalaes 147. A empresa Fuad Rassi alega que a Caixa baseou-se em preos das instalaes fornecidos no oramento base, embora admita que os projetos de instalaes tambm no estavam prontos na poca da licitao (fl.193, vol.38). 148. Informa que, diante da ausncia de projetos especficos, os licitantes oraram os itens referentes a instalaes por verba, conforme orientao do Edital, sendo o futuro contratado responsvel pela elaborao dos respectivos projetos de instalaes, de acordo com os quais as obras deveriam ser executadas.
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O preo contratual do servio piso em concreto armadura dupla com 8 cm de espessura custa R$34,90/m, que convertido para a unidade metro cbico passa a valer R$436,25 (34,90/0,08). 17 A reduo do dbito foi calculada da seguinte forma: Pr. Unit. CEF X diferena de quantidade = R$399,61/m x 357,12 m= 142.708,70
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149. Considera uma difcil tarefa estimar os valores das instalaes (hidro-sanitrias, eltricas, telefnicas e de incndio). Ensina que uma maneira de quantificar os valores por estimativa seria por pontos de utilizao, com muita cautela, porque provavelmente as tcnicas de utilizao no so convencionais. Outra forma de estimar os custos de instalaes, segundo o responsvel, seria estabelecer um percentual entre o item e o valor total da obra, porm, no devem ser esquecidos os cuidados a serem tomados, tendo em vista a rea de implantao e a especificidade de uma obra de uma penitenciria. 150. A construtora tambm alega que o critrio adotado pela CEF (utilizao dos preos Emop em dez/95) traduz, em termos numricos, que o valor orado originalmente paras as instalaes nas edificaes dos mdulos de Vivncia, do Bloco de Administrao, do Posto de Sade, Castelo dgua, Guarita passou a ser classificado 15,62% acima dos valores do oramento elaborado pela Emop, com data base DEZ/95, documento no constante do contrato. 150.1 Nesse contexto, aponta uma fragilidade no levantamento da Caixa em decorrncia de no haver projetos especficos na ocasio em que foi elaborada a planilha de quantitativos de instalaes da Emop em dezembro de 1995. 150.2 Assim, entende, dois fatores poderiam ser responsveis pela variao de 15,62% entre os oramentos da contratada e da Emop. O primeiro seria uma queda de preos dos insumos da construo civil, ou, em segundo lugar, se ocorresse uma reduo dos servios estimados. Contudo, nenhuma das duas hipteses ocorreu (fl.194, vol. 38). 150.3 Por fim, esclarece que o levantamento das instalaes prediais poderia ser realizado, in loco, em funo da existncia da obra concluda ou diretamente dos projetos existentes e que se encontram disponveis com a contratante e com a contratada, portanto o critrio utilizado pelos engenheiros da CEF no vlido e a reduo do valor orado para instalaes no tem nenhuma fundamentao tcnica. 151. (Anlise) Antes de examinarmos o mrito das alegaes dos responsveis, importa recordar os critrios adotados pela Caixa para levantamento dos servios (fl.905, vol. 37), in verbis: 14.1 Para os servios correspondentes s Instalaes, foram adotados os custos totais referentes aos servios de Instalaes (Eltrica/Telefnica/Hidro-Sanitria) levantados pela EMOP (Dez/95)-Planilha Oramentria, quando da ocasio do incio das obras, uma vez que no se tinha os respectivos projetos; 14.2 No caso em que os projetos de Instalaes foram apresentados (Instalao de Combate Incndio, Instalaes Hidrulicas, Instalaes Sanitrias, Instalaes Telefnicas/Som por Rede Telefnica Externa, Subestao Eltrica, Iluminao de segurana e grupo gerador ), os mesmos foram apurados na data de Out/01 sendo retroagidos a preo de Dez/95, aplicando-se a variao do ndice INCC para o perodo. Tal procedimento foi decorrente de estar disponvel um levantamento minucioso de todos os servios e materiais que compe as referidas instalaes, e que os materiais e servios no possuam correspondentes na TABELA de custos do CRISA-Dez/95. 152. Portanto, como se percebe da transcrio acima, h de se deixar bem claro que a Caixa adotou os custos da planilha Emop em dezembro de 1995 no em razo de inexistir projetos de instalaes prediais naquela poca (dez/95), mas sim pelo fato de que na ocasio dos levantamentos (out/01) a maior parte dos projetos no foram apresentados aos engenheiros da CEF. 153. Tanto que quando o projeto foi disponibilizado, caso do Hospital de Custdia, a Caixa apurou os quantitativos projetados e calculou os custos com base nos preos Crisa cotados em outubro de 2001 e retroagidos para dezembro de 1995, segundo o INCC. 154. Dividiremos o exame de acordo com o critrio utilizado pela CEF. Primeiro analisando os custos totais obtidos na planilha Emop em dezembro de 1995, quando no foram apresentados os projetos de instalaes aos tcnicos da Caixa, e, em seqncia, os custos das obras levantados com base nos projetos disponibilizados pela Agetop Caixa. Levantamento de Instalaes com Base na Planilha Oramentrias (Emop) 155. No tocante aos preos levantados com base nos custos totais da planilha oramentria da Emop (dez/95), considerando que no havia projetos na fase de elaborao do oramento que permitisse o detalhamento dos custos de instalaes, entende-se que, para fins de imputao de dbito, prudente recorrer a outras fontes de referncia para verificar a adequao dos preos contratados. 156. Dessa forma, utilizou-se macro indicadores de custos de instalaes (percentual do item sobre o valor da obra), com base em custos de oramentos reais de obras obtidos das seguintes fontes:
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- Oramentos fornecidos pela Revista Construo e Mercado da Editora Pini, referentes a custos de oramentos reais disponibilizados por construtoras (fls.13/142, anexo 2); - Apostila de Oramento de Obras de Fernando Moretheson Sampaio- professor da Universidade de Braslia (fls. 143/145, anexo 2); 157. O quadro, a seguir, apresenta os percentuais dos itens de instalaes sobre o custo total de cada obra consultada, incluindo instalaes eltricas, telefnicas, hidro-sanitrias e combate incndio: Empreendimento % item Instalao Unidade Ambulatorial em BH/MG - Revista Construo e Mercado 13% Centro Comercial em Eusbio/CE- Revista Construo e Mercado 17,72% Shopping Automotivo em SP- Revista Construo e Mercado 23,44% Prdio Residencial Braslia I- Padro Normal- Apostila de Oramento 15,30% Prdio Residencial Braslia II Padro Normal- Apostila de Oramento 17% Prdio Residencial Braslia III Padro Normal- Apostila de Oramento 16,40% 158. Caso se compare o percentual dos custos contratados dos itens de instalao, em relao ao valor da obra apontado como correto pela Caixa, com os percentuais constantes do quadro acima, verificar-se- que, de modo geral, os valores contratados podem ser enquadrados dentro de faixas praticadas no mercado. Embora poucas obras contratadas apresentem percentuais acima de 30% do valor total da obra, entende-se que pelos baixos valores envolvidos e pelo fato de se trabalhar com macro indicadores, devem tambm ser considerados como aceitveis tais valores. 159. Ressalta-se, ainda, que tal comparao levou em conta apenas as obras nas quais a Caixa no calculou os custos com base nos projetos, ou seja, as obras em que se utilizou os valores da planilha oramentria Emop em dezembro de 1995. 160. Portanto, no caso em que a CEF levantou os custos de instalaes com base nas planilhas da Emop (dez/95), entende-se que os custos orados pela construtora podem ser aceitos como dentro de faixas possveis de serem praticadas no mercado, considerando que os valores contratuais orados como verba de instalaes (eltricas, telefnicas, hidro-sanitrias e combate incndio) encontram-se em patamares aceitveis dentro dos macro referenciais adotados, bem como o fato de que a Caixa no dispunha de projetos ou meios mais eficazes de apurar os valores efetivamente executados quando da realizao dos trabalhos periciais. 161. Contudo, no sero admitidas distores atinentes a custos notadamente eivados de inconsistncias, como o exemplo questionado pela Secob no parecer de 5 de setembro de 2003 (fls.877/878, vol.2), in verbis: 27.3.2Ademais, considerando que a unidade de medida para esses servios foi especificada como verba na planilha oramentria, no h justificativa plausvel para as diferenas observadas para a execuo de um mesmo servio. Exemplo disso o custo previsto para a execuo de instalaes eltricas/telefnicas. Para oramento do mdulo de vivncia A-1, o valor desse servio foi de R$ 69.747,60. J no mdulo B-1, idntico ao primeiro, o mesmo servio foi cotado em R$ 89.167,00. 162. Portanto, no caso especfico da mdulo Vivncia B-1 da Casa de Priso Provisria- CPP ser considerado o custo de instalaes no total de R$69.747,60, a exemplo do mdulo A-1 que possui mesmo projeto. 163. Tambm se notou distoro significativa no custo de instalaes hidro-sanitrias da guarita. Enquanto a CEF levantou como executado o valor de R$832,57, o contrato apresenta custo de R$16.655,65. Ocorre que, nesse caso, a planilha oramentria discriminou o volume de servios executados, escapando da rubrica verba. Assim, segundo a CEF, foram pagos e no executados os seguintes servios constantes da planilha de custos: onze sumidouros, onze fossas spticas e onze caixas de passagem. Diante do exposto, manteve-se os custos levantados pela Caixa.
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Levantamento de Instalaes com Base em Projetos 164. J nos casos em que foram disponibilizados os projetos equipe da Caixa (caso do Hospital de Custdia, da Rede Telefnica Externa; da Subestao e Iluminao externa; da Instalao de Combate a Incndio/ Inst. Hidrulicas/ Inst. Sanitria), as diferenas verificadas entre os levantamentos da Caixa e os valores pagos foram os seguintes: Custo Total (R$) (s/ BDI) Fuad Rassi CEF 122.996,72 1.055.909,7
Empreendimento Subestao eltrica e Iluminao de segurana/ Grupo gerador- CPP Instalao de Combate a Incndio/ Inst. Hidrulicas/ Inst. SanitriaCPP Instalao telefnica/ som por Rede telefnica externa- CPP
Diferena Percentual 89.736,64 37% 73%
610.834,24
616.224,71
130.705,24
371%
Observaes: 1) No caso do Hospital de Custdia no foi possvel distinguir os valores medidos a ttulo de instalaes, uma vez que toda a obra foi paga como verba (valor total); 2) Nos custos da CEF esto includos as despesas com administrao local (engenheiro, encarregado, etc.), cujos custos foram diludos por todas as obras (Vivncia B-1, Vivncia B-2, Hospital de Custdia, etc.).
165. Pelo quadro acima, verifica-se que as diferenas entre o levantamento da Caixa e os valores contratuais chegam a alarmantes 371%. Ressalta-se que, na medida em que se dispunha dos projetos, os engenheiros da Caixa puderam conhecer o valor real da obra, fato que no era assegurado quando o servio era estimado por verba, sem se informar os quantitativos de materiais a serem executados. 166. Embora os preos dos insumos tenham sido cotados no ano de 2001 e deflacionados para dezembro de 1995, a diferena de preos verificada jamais poder ser imputada a distores decorrentes da aplicao dos ndices de reajustamento de preos. 167. Diante do exposto, os valores referentes aos custos de instalaes prediais levantados pelos engenheiros da Caixa Econmica Federal com base em projetos disponibilizados pelo auditado sero mantidos, caso das planilhas referentes ao Hospital de Custdia 18 , Rede Telefnica Externa; Subestao e Iluminao externa; Instalao de Combate a Incndio/ Inst. Hidrulicas/ Inst. Sanitria. 168. Quanto s demais obras cujos quantitativos no foram levantados por meio de projetos, sero adotados os valores constantes da planilha de custos do contrato, na medida em que se mostraram aceitveis quando comparados a macro indicadores de referncia, ressalvado o ajuste a ser procedido no valor do mdulo de Vivncia B-1, conforme relatado no item 161. Repactuao de Preos em 1999 169. A empresa Fuad Rassi alega que houve desconsiderao total dos preos repactuados do contrato, aps maro/1999, a partir do que os pagamentos passaram a ser feitos com base nos valores da Tabela Crisa/1999. Citada tabela era, poca, j adotada oficialmente no Estado de Gois. 170. Afirma ainda que a Caixa se equivocou ao adotar os preos da tabela Crisa em 1995 para analisar os custos das obras executadas antes de maro 1999, quando os preos j tinham sido convertidos e atualizados, e, portanto, encontravam-se de acordo com os preos praticados no mercado (repactuao contratual). 171. (Anlise) A repactuao de preos alegada pela empresa Fuad Rassi ocorreu em 29 de maro de 1999, por meio de termo de rerratificao ao contrato (fls.36/38, vol.35). Na verdade, tal repactuao abrangeu todos os contratos de obras em andamento no Estado de Gois, conforme informa a contratada (fl.128, vol. 38). 172. Portanto, procedem as alegaes dos responsveis no sentido de que os preos contratuais foram reajustados em maro de 1999, passando a seguir os preos constantes das tabelas da Agetop.
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O Hospital de custdia no aparece no quadro das diferenas entre levantado pela Caixa e medido em funo de ter sido pago como verba, no sendo detalhado os custos medidos com instalaes. Contudo, o que importa o fato de a Caixa ter levantado os custos com base nos projetos de instalaes, razo pela qual no se justifica alterar o custo levantado.
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173. Nesse contexto, assiste razo aos responsveis quando alegam que a partir da data do termo aditivo que alterou os preos contratuais no h de falar em sobrepreo, uma vez que o novo custo da obra seguiu base de preos da tabela Agetop, mesma tabela (Crisa) que a Caixa utilizou no levantamento de preos na data base dezembro de 1995. 174. Portanto, no tocante imputao de dbito, partir de maro de 1999, no ser considerada a parcela relativa a preos unitrios no montante dos valores calculados como indevidos pela Caixa. 175. Resta lembrar que a Caixa imputou dbito relativo tanto a preo unitrios excessivos como devido a quantidades medidas a maior que as executadas. A repactuao realizada atinge somente a parcela referente aos preos unitrios excessivos, os quais foram conformados a partir de 1999, razo pela qual se acolheu as alegaes do responsvel. Por sua vez, a parcela relativa aos quantitativos medidos a maior continuam indevidas mesmo a partir da repactuao dos preos (mar/99). 176. Assim sendo, estabeleceu-se as propores de cada parcela (preo e quantidade) no montante do dbito calculado em 1995, a fim de se abater das faturas pagas a partir de maro de 1999 a frao correspondente aos preos unitrios excessivos, como se demonstra no itens 190/194. 177. No que concerne alegao da empresa no sentido de que a Caixa no poderia utilizar preos de dezembro de 1995 quando j havia preos da tabela Agetop em maro de 1999, entende-se que no h cabimento nas concluses tiradas pela construtora, uma vez que de acordo com sua linha de entendimento no deveriam ser apurados os custos ocorridos antes da repactuao de preos (mar/99). 178. A necessidade de se verificar a compatibilidade dos preos contratados antes de maro de 1999 imprescindvel. Caso no pudessem ser examinados, como sugere o responsvel, seria como negar as competncias constitucionais atribudas a esta Corte de Contas . Por seu turno, a data base escolhida pela equipe (dez/95) se mostra adequada, primeiro por ter seguido orientao da unidade tcnica do TCU que acompanhou os trabalhos (Secex/GO), e segundo em razo de ser esta a data de incio das obras, ou seja reflete a situao dos preos praticados no momento em que as despesas foram praticadas. Novo Valor do Dbito 179. Passa-se, agora, quantificao do novo valor do dbito a ser imputado aos responsveis, aps a anlise das alegaes de defesa, que culminaram com a reviso de determinados critrios adotados pela Secex/GO e a conseqente reduo do dbito inicialmente apurado. 180. Antes porm, cabe registrar que surgiram posicionamentos divergentes quanto forma de clculo do dbito. A Secex/GO quantificou os valores cobrados indevidamente, no entanto, para fins de ressarcimento, considerou apenas o montante dos recursos repassados pela Unio. 181. J o Ministrio Pblico do TCU manifestou entendimento que o dbito deve ser calculado sobre o valor total pago indevidamente, independente da origem dos recursos repassados ser da Unio, consoante manifestao do Douto Procurador Lucas Rocha Furtado no parecer de fls.694/698 (vol.2). A Secex/GO propugna, pois, a existncia de um dbito proporcional participao da Unio no empreendimento. Esse raciocnio, no entanto, no encontra guarida na jurisprudncia do TCU. Em casos como o que ora examinamos, o Tribunal tem manifestado o entendimento de que o ressarcimento pelo que no se empregou efetivamente no objeto do convnio deva caber integralmente ao ente federal concedente, respeitando-se, obviamente, como limite de ressarcimento, o total das transferncias de recursos federais realizadas. Nesse sentido, citamos como exemplo a Deciso n 879/2001-TCUPlenrio, proferida em sesso realizada em 24.10.2001, nos autos do TC 009.627/2000-8, que versou sobre trabalho de fiscalizao realizado nas obras de ampliao e modernizao do Aeroporto Internacional de Salvador, para as quais destinaram-se, mediante convnio, recursos da Unio e do Estado da Bahia. 182. O Plenrio do TCU se manifestou de acordo com a proposta da Secex/GO mediante Deciso no 950/2002, da qual reproduzimos parte do voto do Ministro-Relator: Com as devidas vnias ao titular do parquet, acolho, no essencial, a metodologia adotada pela SECEX/GO, fundamentado em outras deliberaes prolatadas por esta Casa, em que o dbito a ser recolhido ao Tesouro Nacional correspondeu, em termos proporcionais, participao financeira da Unio no superfaturamento apurado (v.g. Decises ns 762/2000 e 452/2001, ambas do Plenrio, Atas ns 36 e 28, respectivamente). No caso em exame, como o montante superfaturado representou 42,15% da totalidade dos gastos nas obras, h de se aplicar tal percentual sobre cada repasse efetuado conta
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do FUNPEN, garantindo assim, de forma justa e equnime, a reposio do valor glosado aos cofres pblicos federais. Por seu turno, no mbito do controle externo, caber ao Tribunal de Contas do Estado de Gois decidir pelo ressarcimento ao Estado de Gois da parte correspondente contrapartida que foi impugnada. 183. Conquanto compartilhemos a mesma linha de entendimento do Ministrio Pblico, optamos por manter a metodologia j definida quando da citao dos responsveis, em virtude de o Tribunal j ter deliberado sobre o tema de forma concreta. Assim, o dbito ser calculado com base no montante dos recursos repassados pela Unio. 184. Embora a Tribunal tenha calculado o percentual de 42,15% de desvio sobre os recursos repassados (Deciso n950/2002- PL), esse valor ser ajustado, uma vez que foram acatadas algumas alegaes de defesa apresentadas pelos responsveis. 185. Recapitulando, na presente anlise, os seguintes fatos ensejaram alteraes nos custos levantados pela CEF, para fins de imputao de dbito: Relativas ao Levantamento CEF (Custo que a CEF atribuiu obra) a) Reviso do preo unitrio de referncia do servio concreto armado fck 20 Mpa, que foi alterado de R$333,31/m para R$399,61 (itens 35/53); b) Reviso dos custos de instalaes eltricas, telefnicas, hidro-sanitrias e de combate incndio, de modo a igualar os custos levantados pela CEF com os pagamentos efetuados (itens 151/168); c) Reviso dos quantitativos de Pintura de Silicone no custo levantado pela CEF, o que reduziu o valor total do dbito em R$90.273,04 ( com BDI) (itens 130/134); d) Reviso dos quantitativos de concretagem de estacas a trado com 30 cm de dimetro, o que reduziu o valor total do dbito em R$40.440,23 (com BDI) (itens 90/96); e) Reviso dos quantitativos de estrutura metlica no custo levantado pela CEF, o que reduziu o valor total do dbito em R$313.136,38 ( com BDI) (itens108/112); f) Reviso de quantitativos dos servios concreto estrutural (Vivncia B-1) concreto armado (Castelo dgua), alvenaria (mdulo Vivncia B-1), o que reduziu o dbito calculado em cerca de R$418.880 (com BDI), conforme os montantes informados nos itens 98/102, 114/118 e 142/146; g) Incluso das despesas com distncia de transporte de 30km no custo levantado pela CEF, o que reduziu o valor total do dbito em R$157.448 (c/ BDI) (itens85/86); h) Incluso das despesas com Administrao Local (engenheiro, mestre-de-obras, etc.) no custo levantado pela CEF, o que deduziu o valor total do dbito em R$753.873 (itens 57/55); i) Incluso de despesas com alimentao e transporte no custo levantado pela CEF, o que reduziu o valor total do dbito em R$493.760,83, includo o BDI (itens59/67); j) Incluso das despesas com Aluguel de Veculos no custo levantado pela CEF, o que reduziu o valor total do dbito em R$113.550 (com BDI) (item 67). 186. Cabe ressaltar que os reflexos financeiros decorrentes das alteraes foram calculados diretamente nas planilhas oramentrias analticas de cada obra levantada pela Caixa, localizadas no anexo 1 (fls.04/71), com exceo das despesas referentes s alneas (g), (h), (i) e (j). 187. As alteraes relatadas nas alneas (g), (h), (i) e (j) foram inseridas em campos especficos dos quadros resumos gerais, nos quais podem ser verificados os custos totais da Casa de Priso Provisria- CPP e do Hospital de Custdia (fls.3 e 73, anexo 1). 188. Assim, aps computados todos os ajustes, o valor total dos pagamentos efetuados passou para R$29.742.317,91, enquanto o custo da obra levantado pela CEF perfaz o valor de R$20.223.353,84, resultando uma diferena de R$9.518.711,77, que passa a ser o montante do dbito relativo construo da CPP e do Hospital de Custdia. Os valores dos pagamentos efetuados (R$29.742.317) e do custo da obra (R$20.223.353) referem-se soma dos custos totais constantes dos quadros resumos da CPP e do Hospital de Custdia (fl.3, anexo 1). Quadro Demonstrativo do Novo Dbito Calculado (Preos e Quantidades) Descrio Pagamento Levantamento Efetuado CEF 1- Casa de Priso Provisria (Total c/ BDI) 21.257.730,39 14.315.702,72 2- Hospital de Custdia (Total c/ BDI) 8.484.587,52 5.907.903,43 Total Geral 29.742.317,91 20.223.606,15
Diferena 6.942.027,67 2.576.684,09 9.518.711,77
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189. Portanto, o superfaturamento levantado de R$9.518.711,77 se mostra cerca de 47% acima do valor real da obra e representa 32% da totalidade dos gastos, percentual que passa a ser aplicado para imputao do dbito. 190. Cabe lembrar que os valores pagos a partir de maro de 1999 no sero considerados como superfaturados no que diz respeito compatibilidade dos preos unitrios contratados aos preos de mercado. Assim sendo, a partir desta data sero cobrados apenas os valores pagos indevidamente em virtude da medio de quantitativos a maior. 191. Para discriminar, do total do dbito, qual a proporo do superfaturamento decorrente de preos excessivos e qual a proporo devida a quantidades medidas a maior, adotou-se a metodologia a seguir comentada. 192. Utilizou-se os preos unitrios contratados ( Fuad Rassi) na coluna de preos unitrios levantados pela CEF, a partir das mesmas planilhas oramentrias analticas utilizadas para quantificao do dbito (fls.74/138, anexo 1). Ou seja, igualou-se preos unitrios contratados e de referncia, assim o dbito existente decorreria somente da parcela referente s quantidades. 193. O valor do dbito decorrente apenas de quantidades medidas a maior de R$5.336.316,43, que eqivale a 17,94% do total dos pagamentos (R$29.742.317) e representa um superfaturamento de cerca de 22%, como se mostra no quadro a seguir:
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Quadro Demonstrativo do Novo Dbito Calculado Aps mar/99 (Apenas Quantidades) Descrio Pagamento Levantamento Efetuado CEF 1- Casa de Priso Provisria (Total c/ BDI) 21.257.730,39 17.397.704,27 2- Hospital de Custdia (Total c/ BDI) 8.484.587,52 7.008.297,22 3- Total Geral do Dbito de Quantidades (1 + 2) 29.742.317,91 24.405.749,17
Diferena 3.860.026,12 1.476.290,30 5.336.316,43
Observao: O dbito referente a preo ser a diferena entre o dbito total (R$9.518.711,77) e o dbito de quantidade agora calculado (R$5.336.316,43), perfazendo o valor de R$4.182.395,34.
194. Portanto, a partir de 1999, sero considerados como indevidos apenas as parcelas referentes s quantidades medidas a maior, as quais, conforme calculado nos itens anteriores, correspondem a 17,94% do total pago com recursos da Unio. 195. Por fim, importa registrar que os valores considerados como pagamentos efetuados foram levantados pela CEF com base em relatrios de medies disponibilizados pelos auditados, sendo ainda os trabalhos acompanhados pela Secex/GO. Portanto, no presente trabalho partiu-se da premissa que os dados referentes a esses valores so condizentes com os pagamentos efetuados em favor da contratada para execuo das obras objeto do contrato n402/92. Responsabilidade 196. Na Deciso n 950/2002 - Plenrio, o Tribunal relacionou os responsveis pelas irregularidades, bem como definiu o valor do dbito com as respectivas datas individualmente para cada responsvel, de forma solidria com a empresa Fuad Rassi, tendo por base os extratos financeiros dos convnios contidos nos autos e demais elementos. 197. Alinhada manifestao plenria, o quadro a seguir apresenta os responsveis, seguido do valor repassado pela Unio, da data e dos valores a serem ressarcidos, equivalente 32% dos valores repassados. 198. Ressalta-se que a partir de maro de 1999, os valores impugnados correspondem ao percentual de 17,94% dos valores repassados, em funo do dbito se referir apenas a quantidades medidas a maior que executadas.
Responsvel no rgo estadual Valor repassado (R$) Data 05/11/1996 27/05/1997 28/07/1997 20/11/1997 15/12/1997 19/12/1997 18/11/1998 17/12/1999 17/07/2000 Valor impugnado (R$) [32 %] 543.224,96 400.000,00 400.000,00 678.681,28 562.637,44 678.681,28 960.000,00 358.800,00* 181.584,12* 4.223.225,28
Kennedy de Sousa Andrade 1.697.578,00 Kennedy de Sousa Andrade 1.250.000,00 Kennedy de Sousa Andrade 1.250.000,00 Kennedy de Sousa Andrade 2.120.879,00 Kennedy de Sousa Andrade 1.758.242,00 Kennedy de Sousa Andrade 2.120.879,00 Edson Pereira Bueno 3.000.000,00 Carlos Rosemberg Gonalves dos Reis 2.000.000,00 Carlos Rosemberg Gonalves dos Reis 1.012.174,60 TOTAL 16.209.752,60 * Aplicado percentual de 17,94% sobre o valor repassado.
Preo por Metro Quadrado 199. Em 05.09.2003, a Secob emitiu parecer (fls. 891/892), no qual comparou o custo total da obra com custos de referncia disponibilizados no sistema Fiscobras do TCU19 . Assim sendo, selecionou obras com caractersticas similares s obras do Presdio Regional de Goinia e comparou os custos por metro quadrado de construo de cada empreendimento. 200. Aps conferido tratamento estatstico de modo a trabalhar com amostra mais prxima possvel das condies das obras do presdio de Goinia, foram selecionadas seis penitencirias localizadas no Estado de So Paulo, cujo preo mdio calculado foi de R$ R$1.089,34/m. Tambm calculou-se, em R$1.839,93/m, o preo mdio da obra de Goinia, tomando-se por base uma rea total construda de aproximadamente 35.500m. 201. Diante dos dados obtidos, a Secob concluiu que as obras do presdio de Goinia encontravam-se 68,9% acima do macro indicador adotado, muito prximo da diferena de 72,8%
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O Fiscobras um sistema informatizado desenvolvido para consolidao de relatrios de levantamentos de auditorias realizadas em obras custeadas com recursos federais em todo Brasil, cujo intuito fornecer informaes ao Congresso Nacional quanto existncia de indcios de irregularidades graves.
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levantada pela percia detalhada da Caixa, o que veio a corroborar o superfaturamento apontado na construo do complexo penitencirio de Goinia. 202. Por sua vez, a empresa Fuad Rassi se manifesta nos autos alegando inconsistncias no clculo realizado pela Secob, o que distorceu tanto o custo unitrio do presdio de Goinia, como o custo unitrio das penitencirias da amostra selecionada para comparao de preos (fls.84/110, vol.38). 203. De acordo com a construtora, a primeira falha no levantamento da Secob se refere rea total construda do presdio de Goinia, a qual seria de 46.445,74m e no de 35.500m2 conforme afirmado pela Secob. Para tanto, apresenta planilha demonstrativa das reas construdas s fls.89 do volume 38. Assim, o custo por metro quadrado do complexo prisional de Goinia seria de R$1.406,74 20 e no R$1.839,93, conforme calculado pela Secob (fls.89/90, vol.38). 204. A construtora ainda alega equvoco por parte da Secob na definio dos valores e das datasbase dos empreendimentos de referncia selecionados, o que tambm acabou por distorcer o preo por metro quadrado de alguns desses empreendimentos (fls.91/92, vol.38). 205. Segundo a construtora, corrigidos os referidos equvocos, o custo por metro quadrado do presdio de Goinia seria inferior ao custo de todos os presdios tomados como referncia pela Secob no Estado de So Paulo, em mdia 18% (fl.92, vol.38). 206. (Anlise) Primeiramente, cabe esclarecer que a rea total construda utilizada pela Secob, de 35.500m, foi tomada com base na informao prestada pelo Presidente da Agetop nas alegaes de defesa fl.27 do volume 34. 207. A empresa, por sua vez, contradiz informao da Agetop e apresenta planilha na qual esto indicadas todas as reas que alega terem sido construdas, e que somam 46.446m. No entanto, entendese desnecessrio a conferncia dos dados apresentados pelas razes que se seguem. 208. Os custos de referncias por metro quadrado so, na verdade, macro indicadores, que se destinam, precipuamente, a apontar indcios de irregularidades nos custos de obras. Uma vez utilizados os macro indicadores e constatado indcios de irregularidades, imperioso realizar levantamento detalhado para se confirmar a ocorrncia de sobrepreo, e, se for o caso, quantificar o dbito. 209. Portanto, na apurao do sobrepreo necessariamente haver uma anlise detalhada, que, sempre prevalecer sobre a anlise por macro indicadores, cuja finalidade prtica a de apontar indcios de sobrepreo. 210. No presente caso, ainda que as informaes trazidas pelos responsveis sejam procedentes, o custo calculado por macro indicadores (custo por metro quadrado) no pode sobrepujar o oramento elaborado por uma equipe de tcnicos altamente especializados, os quais levantaram praticamente todos os preos unitrios e os quantitativos executados e medidos, por meio de projetos e medies de servios in loco. 211. Diante do exposto, na medida em que foi feito estudo detalhado dos custos da obra, contemplando tanto levantamento de preos como de todos os quantitativos executados, torna-se absolutamente secundria a discusso em torno do custo por metro quadrado do empreendimento, razo pela qual dispensa-se conferir a procedncia das alegaes dos responsveis acerca da rea total construda e dos custos de outros presdios no Estado de So Paulo. III IRREGULARIDADES OBJETO DA AUDINCIA (INFRAES LEI N 8.666/1993) 212. Mediante item 8.3 da Deciso n 950/2002 Plenrio, o Tribunal firmou a seguinte deliberao, in verbis: 8.3. determinar que se promova a audincia do ento Presidente do extinto Consrcio Rodovirio Intermunicipal S/A - CRISA, Sr. Edson Pereira Bueno, sobre a celebrao de aditivo ao Contrato n 402/92, em 02/07/1998, com a empresa Fuad Rassi, por meio do qual foram includas as obras de construo do Hospital de Custdia e do Presdio Regional, constatando-se no procedimento as seguintes irregularidades: i) no-realizao do procedimento licitatrio cabvel, com infringncia ao disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal e no art. 2 da Lei n 8.666/93; ii) falta de elaborao do projeto bsico e/ou executivo das mencionadas obras, conforme exigido no art. 7, incisos I e II, da citada lei; e, iii) incluso de acrscimos em percentual superior quele fixado no art. 65, 1 e 2, da mesma norma legal;
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Valor do empreendimento dividido pela rea total construda: R$65.317.660,62 / 46.445,74 = 1.406,32
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213. Com relao a este tpico, a anlise no se restringir aos novos elementos de defesa juntados ao autos pela construtora Fuad Rassi, consubstanciados no documento de fls. 01/27 do volume 38, em funo de as argumentaes de defesa pertinentes ao tema apresentadas pelo Sr. Carlos Rosemberg (volumes 34, 16 e 31); pelos Srs. Edson Pereira Bueno e Kennedy de Souza Trindade, conjuntamente (vol. 36) com aquela contratada (vol.35), ainda no terem sido examinadas. 214. Ocorre que a Secob, ao analisar os elementos de defesa apresentados pelos responsveis relacionados no item anterior, se ateve aos aspectos tcnicos, concernentes aos questionamentos levantados acerca da metodologia e critrios utilizados pela CEF (Parecer de fls. 867/893 do Volume 2). 215. Aps apreciado pela Secob, os autos seriam encaminhados Secretaria de Controle Externo no Estado de Gois- Secex/GO, a qual caberia a anlise de aspectos relacionados legalidade de atos praticados pelos responsveis, bem como consolidaria as concluses do parecer da Secob, emitindo proposta de mrito. 216. Entretanto, no Despacho de fls. 973, volume 37, o Exm Ministro-Relator Guilherme Palmeira, ante os novos elementos apresentados (vol. 38), determinou o encaminhamento dos autos Secob para anlise conclusiva e de mrito no prazo de sessenta dias. 217. Dessa forma, torna-se indispensvel a anlise tambm das justificativas apresentadas pelos Srs. Carlos Rosemberg, Edson Pereira Bueno e Kennedy de Souza Trindade e pela empresa Fuad Rassi referentes aos mencionados aspectos legais, uma vez que, conforme j colocado, at o presente momento ainda no foram examinados. Breve Histrico 218. Com relao s irregularidades levantadas, conforme relatado no item 212, a audincia do Sr. Edson Pereira Bueno tem fundamento nas seguintes irregularidades verificadas: 1) firmamento de termos aditivos de valor muito acima do limite mximo permitido por lei de 25%; 2) no realizao de certames licitatrios para as novas obras executadas; 3) obra licitada com projeto bsico precrio, que tambm contribuiu para os aditivos de valor ao contrato. 219. Em resumo, em abril de 1993, a Emop firmou o contrato n. 402/92 com a empresa Soares Leone21 para a execuo da primeira etapa da construo do Presdio Regional de Goinia, que passou a ser denominada Casa de Priso Provisria- CPP, no valor de R$10.653.786,27. 220. A obra foi de fato iniciada em dezembro de 1995. Durante a execuo do contrato foram firmados quatorze termos aditivos, sendo que o quarto, de 30.12.1997, aumentou o valor contratado das obras da Casa de Priso Provisria- CPP em R$ 8.917.124,88, que representou 78% 22 de aditivo, o que j extrapolava em mais de trs vezes o limite estabelecido no art.65 da Lei 8666/93, de 25%. 221. No bastasse o exorbitante aumento do custo da CPP, novos termos aditivos fizeram com que o contrato abarcasse tambm a construo de um Hospital de Custdia, no valor de R$22.284.836, e do Presdio Regional de Goinia (fls.209/237, Vol. Principal). 222. A CPP e o Hospital de Custdia tiveram suas obras concludas, enquanto o Presdio Regional de Goinia, obra de grande porte, ainda encontra-se em fase inicial de construo (cerca de 7% executado). Atualmente a construo do Presdio encontra-se paralisada em decorrncia de deciso judicial, que embargou as obras. 223. Como se percebe, as trs irregularidades esto intimamente relacionadas, pois em razo de se firmar aditivos em valores superiores aos permitidos na Lei 8666/93 23 (25%), o responsvel abriu mo de licitar as obras do Hospital de Custdia e do Presdio Regional. Por sua vez, em funo da inpcia do projeto bsico licitado para a Casa de Priso Provisria, a obra teve seu custo final aumentado, por meio de termos aditivos superiores a 78% do valor inicialmente contratado. Defesa do Sr. Carlos Rosemberg 224. O responsvel j havia apresentado razes de justificativa sobre esses trs indcios de irregularidades (volume 3), em resposta audincia formulada pelo TCU em 20/09/2001 (fls.432/434, vol.1). Tais elementos de defesa foram analisados pela Secex/GO na instruo de fls.673/688 (vol.2).
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Por meio do segundo termo aditivo, assinado em 27.02.1996, a empresa Soares Leone subcontratou a construtora Fuad Rassi, ato devidamente aprovado pela Emop. 22 O terceiro termo aditivo ao contrato aumento o valor da obra para R$11.455.920, a ttulo de reajuste (INCC). Portanto, o valor da obra passou de R$11.455.920 para R$20.373.045, em funo do aumento de R$8.917.124 introduzido pelo quarto termo aditivo. 23 Norma contida no art. 65, 1 e 2 da Lei 8666/93.
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225. A seguir, sero reproduzidas as razes de justificativa oriundas da referida audincia de e a respectiva anlise da Secex/GO, para em seguida serem exibidos os novos elementos de defesa acostados aos autos (vol. 34), bem como uma anlise conclusiva da Secob englobando todas as argumentaes apresentadas. Razes de Justificativa [Celebrao de Termos Aditivos em Percentuais Acima dos Limites Legais} d) Quanto celebrao dos aditivos em valores percentuais de mais de 300%, cumpre inicialmente considerar que a aplicao do 4 do art. 55 do Decreto-lei n 2.300/86, fundamentada em justificativas idneas, regula o aumento de servios com o fim de manter-se o equilbrio econmicofinanceiro do contrato para o objeto que, no caso, permaneceu o mesmo, em que pese o aumento de quantitativos, os quais foram absolutamente necessrios. Esse incremento atendeu a objetivos de interesse pblico, haja vista rebelio ocorrida em 1996 no Cepaigo, e foi examinado e aprovado pela auditoria tcnica do Tribunal de Contas do Estado de Gois. d.1).... a Lei n 8.666/93, ao criar hipteses novas de prorrogao dos contratos administrativos e determinar sejam elas aplicadas aos contratos em execuo e regidos pelo Decreto-lei n 2.300/86, no pode cingir as repercusses desses novos casos de prorrogaes ao seu regramento se a respeito dos mesmos existir dispositivo especificamente incidente e aplicado s suas conseqncias no citado Decreto-lei, pois estaria invadindo, por via oblqua, a seara do ato jurdico perfeito. [No Realizao de Nova Licitao] e) Entendemos no haver ilegalidade na contratao de novos trabalhos sem licitao, como na hiptese vertente, para atender a irrecusvel interesse pblico consistente em evitar a paralisao das obras e servios em pleno andamento, cuja concluso no se possa fazer apenas com os meios originalmente estipulados, obras e servios esses, registre-se, cuja concluso j foi terrivelmente retardada e penalizada, em detrimento dos legtimos interesses pblicos (...), em razo dos atrasos e descontinuidades de repasses dos recursos a eles destinados, por parte do governo federal. A contrapartida dessa concluso, da mesma forma, no atende ao interesse pblico legtimo, pois paralisar as obras e servios para permitir a abertura da licitao apenas porque outras empresas podem ter interesse nos novos trabalhos - que no puderam disputar, eis que no foram licitados originalmente - seria sobrepor o interesse privado ao pblico. Apresenta-se no apenas irracional, mas oneroso, obrigar o Estado a rescindir o contrato, indenizando a empresa pelos prejuzos da decorrentes, para, em seguida, depois de submeter o j sacrificado andamento das obras a nova longa espera, contratar outra empresa - ou a mesma - e pagar novamente pelo que foi desfeito. Anlise da Razes de Justificativa pela Secex/GO d) A alegao de que o Decreto-lei n 2.300/86 no vedava acrscimos nos quantitativos contratados no deve ser aplicada ao feito, ou seja, para acrscimos to expressivos, pois isso vai de encontro ao disposto no art. 7 do mesmo decreto-lei, que estabelece a exigncia de programao para a totalidade da obra. A situao aqui ainda mais grave porque a maioria dos aditivos caram sobre a construo de duas obras completamente independentes do objeto original, de modo que no havia obrigatoriedade, urgncia ou razo de interesse pblico superior que justificasse a ausncia do devido processo licitatrio. Ademais, mesmo que admitssemos a inaplicabilidade do 1 do art. 65 da Lei n 8.666/93 ao caso vertente, no obstante o aludido Decreto-lei admitir acrscimos superiores aos 25%, no se pode interpretar a norma de forma a torn-la ineficaz quanto aos princpios maiores da licitao, ou seja, admitir que um contrato possa ser aditivado em quantitativos ad infinitum implica anular o efeito de outros artigos da Lei (competio, modalidade de licitao etc.).
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e) Em que pese o Decreto-lei n 2.300/86 permitir a sub-rogao, esta foi efetuada em 08.02.1996, ocasio em que a matria j era regida pela Lei n 8.666/93, que abdicou do uso desse instituto e permitiu somente a subcontratao dos acordos administrativos. bvio que a vedao subrogao da maioria dos contratos implica em certas descontinuidades da execuo de obras pblicas, haja vista os demorados processos licitatrios que devem preced-las, contudo, isso no pode servir de escusa para o descumprimento do mandamus legal, a no ser em situao de extrema necessidade, que, de fato, no vislumbramos in casu. Novos Elementos Apresentados (vol.34) 226. Preliminarmente, o ex-Presidente da Agetop pleiteia que seja declarada a nulidade do presente processo, uma vez que foram cerceados os direitos constitucionais do contraditrio e da ampla
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defesa, na medida em que entendem que os levantamentos realizados pela CEF no demonstram a preciso e verdade que o caso requer (fl.9/13, vol.34). 227. Em seguida, afirma que as alteraes contratuais decorreram da necessidade de se promover acrscimos qualitativos e quantitativos de obras e servios em virtude de situao excepcional e inevitvel surgida com rebelies ocorridas no antigo Cepaigo (fl.15, vol.34). 228. Diante dessas situaes, imprevisveis e especialssimas, justifica que fizeram-se necessrias alteraes no projeto bsico de modo a torn-lo adequado moderna tecnologia, trazendo benefcios econmicos e financeiros comunidade civil e presidiria, mas que, por outro lado, causaram aumentos de valor ao contrato (fl.15, vol. 34). 229. Entende que as alteraes promovidas no transfiguraram o objeto licitado, que continuou sendo o mesmo, qual seja, obras do Complexo Prisional de Goinia, integrado pela Casa de Priso Provisria, pelo Hospital de Custdia e pelo Presdio Regional. 230. Acrescenta que entendimentos doutrinrios ensinam que as extenses contratuais de natureza qualitativa, ainda que impliquem acrscimos de quantidades de obras e servios, no esto sujeitas aos limites estabelecidos no art.65, 1 e 2 da Lei 8666/93 e no art.55, 1, do Decreto- Lei n 2.300/86. 231. Invoca ainda a supremacia e indisponibilidade do interesse pblico como preceitos para promover as alteraes dos contratos administrativos, lembrando que a mutabilidade caracterstica marcante dos contratos administrativos (fl.16, vol. 34). 232. Cita diversas doutrinas que discorrem sobre as hipteses de alteraes dos contratos administrativos (fls.17/22) e, por fim, requer o provimento das alegaes ora apresentadas, de modo a elidir as irregularidades levantadas pela Secex/GO. Anlise Secob 233. Quanto alegada transgresso ao contraditrio e ampla defesa relatada no item0, entendese descabida, visto que a suposta impreciso levantada pela defesa diz respeito ao fato de a CEF no ter conferido determinados quantitativos de servios (fls. 11, vol. 38). Ocorre que a Caixa no levantou tais quantitativos justamente em razo da ausncia dos correspondentes projetos e impossibilidade de conferi-los in loco, aps executados. 234. Ademais, diante dessas circunstncias, a Caixa procurou adotar os quantitativos medidos a fim de evitar qualquer prejuzo ao responsvel, demonstrando conservadorismo na apurao dos quantitativos, conforme se verifica no trecho do parecer tcnico elaborado pela Caixa, in verbis (fls. 907, vol.37): 16. mister esclarecer, que o trabalho efetuado pela CAIXA, procurou ser desenvolvido dentro de uma margem de segurana, de forma a no prejudicar nenhuma das partes envolvidas, quando nos casos de impossibilidade de um levantamento mais preciso, foi adotado na ntegra os valores constantes na planilha de medio, e no caso de consulta referncias tcnicas sempre se adotou o maior parmetro. 235. No que tange legitimidade das alteraes promovidas no contrato no 402/92, o Tribunal j se posicionou sobre a possibilidade de se extrapolar os limites legais para alteraes contratuais de valor, mediante Deciso no 215/99- Plenrio, subitem 8.1, in verbis: ...tanto as alteraes contratuais quantitativas - que modificam a dimenso do objetoquanto as unilaterais qualitativas - que mantm intangvel o objeto, em natureza e em dimenso, esto sujeitas aos limites preestabelecidos nos 1 e 2 do art. 65 da Lei n 8.666/93, em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito no art. 58, I, da mesma Lei, do princpio da proporcionalidade e da necessidade de esses limites serem obrigatoriamente fixados em lei; nas hipteses de alteraes contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalssimas de contratos de obras e servios, facultado Administrao ultrapassar os limites aludidos no item anterior, observados os princpios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, alm dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos cumulativamente os seguintes pressupostos: I - no acarretar para a Administrao encargos contratuais superiores aos oriundos de uma eventual resciso contratual por razes de interesse pblico, acrescidos aos custos da elaborao de um novo procedimento licitatrio;
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II - no possibilitar a inexecuo contratual, vista do nvel de capacidade tcnica e econmico-financeira do contratado; III - decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades no previstas ou imprevisveis por ocasio da contratao inicial; IV - no ocasionar a transfigurao do objeto originalmente contratado em outro de natureza e propsito diversos; V - ser necessrias completa execuo do objeto original do contrato, otimizao do cronograma de execuo e antecipao dos benefcios sociais e econmicos decorrentes; VI- demonstrar-se- na motivao do ato que autorizar o aditamento contratual que extrapole os limites legais mencionados na alnea "a", supra- que as conseqncias da outra alternativa (a resciso contratual, seguida de nova licitao e contratao) importam sacrifcio insuportvel ao interesse pblico primrio (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou servio, ou seja gravssimas a esse interesse; inclusive quanto sua urgncia e emergncia; 236. Portanto, cabe analisar se as alteraes promovidas no mbito do contrato no 402/92 atendem, cumulativamente, os seis pressupostos estabelecidos no subitem 8.1, alnea b, da Deciso no 215/99- Plenrio. 237. Com relao aos pressupostos atinentes aos incisos I, II, V e VI no foram apresentados estudos ou documentaes que comprovem o seu atendimento, tanto no que se refere aos acrscimos de custo da Casa de Priso Provisria, como da incluso no escopo do contrato do Hospital de Custdia e do Presdio Regional. 238. Quanto ao atendimento dos incisos III e IV, ser feita anlise especfica na medida em que sua comprovao no depende de estudos ou documentos a serem apresentados. III - decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades no previstas ou imprevisveis por ocasio da contratao inicial; IV - no ocasionar a transfigurao do objeto originalmente contratado em outro de natureza e propsito diversos; 239. Embora o responsvel alegue que as alteraes decorreram do surgimento de fatos supervenientes, excepcionais e inevitveis, bem como no houve modificao do objeto contrato, para a verificao dessas condies impe-se que se desmembre a anlise dos acrscimos relativos construo da Casa de Priso Provisria- CPP do exame dos aumentos decorrentes da incluso no escopo do contrato das obras do Hospital de Custdia e do Presdio Regional. CPP 240. A CPP sofreu aumento da ordem de 78% do valor inicialmente contratado (o custo passou de R$11.455.920 para R$20.373.045). As razes decorreram de adaptaes realizadas para adequar os quantitativos licitados s reais necessidades da obra, uma vez que o projeto bsico que serviu de base para a licitao da obra era por demais impreciso e incompleto. 241. As imprecises do projeto bsico so indiscutveis, a ponto de no terem sido orados nem mesmo os muros externos do presdio, fato que consenso inclusive entre os responsveis (fl.05, vol.36). 242. Ora, na medida em que o projeto bsico no contempla os estudos prvios e o detalhamento suficiente para se especificar os servios necessrios, o aparecimento de surpresas durante a execuo da obra ser inevitvel. 242.1 Nesse contexto, fica muito clara a infrao do art.5, inciso VII, do Decreto-Lei n2.300/86 24 , que define projeto bsico : VII - Projeto bsico - o conjunto de elementos que defina a obra ou servio, ou o complexo de obras ou servios objeto da licitao e que possibilite a estimativa de seu custo final e prazo de execuo 242.2 Por conseguinte, o art.6 do mesmo Decreto-Lei tambm acaba sendo transgredido: Art 6 As obras e os servios s podem ser licitados, quando houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente, e contratados somente quando existir previso de recursos oramentrios.
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O Decreto-Lei n 2300/86 era o instrumento legal que regulamentava as licitaes de obras pblicas poca dos fatos(1992).
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243. Portanto, o fato de o projeto bsico ser absolutamente precrio torna inclusive o processo licitatrio passvel de anulao. No entanto, em vez de os gestores promoverem nova licitao para corrigir o vcio cometido no certame, decidiram por firmar termos aditivos que descaracterizaram totalmente o contrato inicialmente pactuado. 244. Assim sendo, entende-se que os fatos supervenientes ensejadores das alteraes contratuais promovidas no so imprevisveis, uma vez que so decorrentes de insuficincia de estudos na fase do projeto bsico, que se mostrou incompatvel com o estabelecido no art.5, inciso VII, do Decreto-Lei n 2.300/86, a ponto de no se considerar nem mesmo os custos dos muros externos que cercam o presdio. 245. Ante o exposto, fica prejudicado o atendimento aos pressuposto estabelecidos nos incisos III e IV da Deciso no 215/99- Plenrio, no que se refere ao aditivo de valor para a construo da Casa de Priso Provisria- CPP, em razo da supervenincia e imprevisibilidade dos fatos ensejadores da reviso contratual decorrer de projetos bsicos notoriamente insuficientes. Hospital de Custdia e Presdio 246. No que diz respeito incluso da construo do Hospital de Custdia, o responsvel alega razes de interesse pblico motivadas por rebelies de presos ocorridas em 1999, mas no demonstra como a construo do Hospital de Custdia seria to urgente para soluo do caso, a ponto de no ser possvel retardar o seu incio por menos de seis meses, perodo estimado para concluso do certame licitatrio. O mesmo se aplica ao Presdio Regional, que apesar das razes expostas pelo contratante, at hoje encontra-se paralisado. 247. Portanto, no resta atendido o pressuposto estabelecido no inciso III da Deciso no 215/99Plenrio, no que se refere ao aditivo de valor para a incluso da construo do Hospital de Custdia e do Presdio Regional de Goinia no escopo do contrato de construo da Casa de Priso ProvisriaCPP, em detrimento de se realizar novas licitaes. 248. No tocante transfigurao do objeto, no se vislumbra meios de demonstrar como a construo da Casa de Priso Provisria pode guardar qualquer relao com as obras de construo do Hospital de Custdia e do Presdio Regional, totalmente independentes uma das outras, tanto na sua localizao fsica como do ponto de vista de operacionalidade. 249. Absolutamente improcedentes as argumentaes dos responsveis de que as alteraes no modificaram o objeto do contrato n 402/92, que permaneceu o mesmo, qual seja a contratao de obras do complexo prisional de Goinia. O contrato n 402/92, bem como documentos pertinentes ao processo licitatrio (projeto bsico, planilhas de custos, etc), no deixam quaisquer dvidas de que objeto contratado contemplava apenas as obras de construo da Casa de Priso Provisria 250. Pela linha de raciocnio traada pelos responsveis, se tomarmos como exemplo uma rodovia denominada A com 100km de extenso, bastaria licitar os primeiros 5 km, pois os outros 95km poderiam ser aditivados ao contrato, j que estariam dentro de um mesmo objeto, qual seja construo da Rodovia A. 251. Por isso mesmo, a Lei 8666/93 (art.7, 4) probe que o objeto seja ilimitado justamente para impedir situaes como as acima relatadas, na quais o contrato vai sendo aumentado indefinidamente pela falta de restrio do escopo dos servios a serem executados. 252. Portanto, no resta atendido o pressuposto estabelecido no inciso IV da Deciso no 215/99Plenrio, no que se refere ao aditivo de valor para a incluso da construo do Hospital de Custdia e do Presdio Regional de Goinia no escopo do contrato de construo da Casa de Priso ProvisriaCPP, em detrimento de se realizar novas licitaes. Defesa dos Srs. Edson Pereira Bueno e Kennedy de Souza Trindade (vol.36) 253. Primeiramente, chamam a ateno para a precariedade do projeto bsico, que no foi assinado por nenhum dos responsveis (fls.05, vol.36). Esclarecem que o Sr. Kennedy assinou os termos aditivos de n.o 3, 4, 5 e 6, enquanto o Sr. Edson foi responsvel pela assinatura do 7o ao 12o termos aditivos. 254. Alegam que, em virtude da falta de detalhamento do projeto bsico licitado, houve necessidade de se firmar aditivo de valor para a construo da Casa de Priso Provisria de 84% do valor inicialmente contratado (fls.8/11, vol.36). 255. Com relao ao fato de no ter sido realizada nova licitao para a construo do Hospital de Custdia, argumentam que a obra foi aditivada ao contrato de construo do complexo prisional- 1a Etapa, em virtude da necessidade de tratamento psicolgico para presos acometidos de doenas mentais
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e sujeitos a medida de segurana. Lembra que, anteriormente, no Estado de Gois, os presos comuns e os presos vtimas de transtornos mentais ficavam misturados em celas comuns. 256. Citam diversas doutrinas que discorrem sobre as hipteses de alterao dos contratos administrativos (fls.51/85, vol. 36). Fundamentalmente, acreditam que razes de interesse pblico autorizam a extrapolao dos limites legais dos termos aditivos, desde que diante de fatos imprevisveis e supervenientes, o que ocorreu na medida em que o projeto licitado continha graves falhas de detalhamento (fl.79, vol. 36). Anlise Secob 257. As conseqncias da precariedade do projeto bsico j foram examinadas nos itens 241/245, quando se concluiu que no pode ser alegada imprevisibilidade decorrente de projetos insuficientes. Na verdade, houve uma grave violao do art.6 c/c art.5, inciso VII, do Decreto-Lei 2.300, o qual estabelece que as obras s podem ser licitadas se houver projeto bsico, o qual deve possibilitar a estimativa do custo final da obra. 258. Diante da precariedade notria do projeto bsico licitado, caberia ao gestor promover nova licitao, uma vez que as condies inicialmente licitadas foram complemente alteradas com aditivos de valor de quase 80% do valor inicialmente contratado. 259. Assim sendo, entende-se que as justificativas apresentadas pelos responsveis no so suficientes para elidir as irregularidades atinentes aos aditivos para a construo da Casa de Priso Provisria- CPP. 260. Por seu turno, so insubsistentes as alegaes de interesse pblico para justificar o fato de no se promover nova licitao para a construo do Hospital de Custdia. Tambm no se pode alegar que decorreu de fatos imprevisveis e supervenientes por tratar-se de objeto absolutamente novo, totalmente diverso do licitado. 261. Logo, a exemplo do analisado nos itens 246/252, no foram atendidos os pressupostos estabelecidos nos incisos III e IV da Deciso n215/99- Plenrio, uma vez que as alteraes no decorreram de fatos supervenientes que implicassem em dificuldades no previstas ou imprevisveis por ocasio da contratao inicial (inciso III), bem como ocasionaram a transfigurao do objeto originalmente contratado em outro de natureza e propsito diversos (inciso IV). 262. Portanto, as justificativas apresentadas no elidem as irregularidades concernentes no realizao de licitao para a construo do Hospital de Custdia e do Presdio Regional de Goinia. Defesa da Empresa Fuad Rassi (fls. 1/27, vol.38) 263. De plano, argumenta que se desprezou o regime jurdico de execuo da respectiva obra, em todas as anlises at agora realizadas, qual seja, contratao por empreitada por preo global. 264. Segundo a empresa, no regime de empreitada por preo global define-se o valor da obra como um todo, sem prejuzo de eventuais aditivos contratuais. Lembra que existe um procedimento prprio para se efetuar as medies nas obras contratadas nesse regime, que consiste na aplicao de um percentual sobre o valor total do empreendimento. 265. Afirma ainda que, nos contratos de empreitada global, a planilha quantitativa e oramentria, bem como o cronograma fsico-financeiro, so elementos acessrios, utilizados unicamente para o planejamento e avaliao das obras e servios, no sendo, como acreditaram os tcnicos do TCU e da CEF, to importante assim, para efeito do valor a ser medido, pago e fiscalizado, a quantificao especfica dos servios executados e sim a avaliao do conjunto das obras realizadas. (fl.07, vol.38) 266. Cita diversas doutrinas e jurisprudncias que considera pertinentes ao tema (fls. 09/13, vol.38), e, por fim, tambm invoca razes de interesse pblico para se efetuar modificaes nos projetos, bem como ampliar ou reduzir os servios contratados. 267. (Anlise Secob) Primeiramente, h de se esclarecer que o tipo de regime de execuo contratado no impede que se verifique se os preos contratados esto compatveis com os de mercado. O fato de a obra ter sido licitada por preo global, ou seja, a obra pronta, no invalida a comparao de preos realizada pela Caixa, na qual foram levantados todos os servios executados. Pelo contrrio, esse tipo de levantamento apresenta justamente o valor devido do empreendimento. 268. No caso especfico das obras de construo da Casa de Priso Provisria, a metodologia empregada pela CEF no apenas era vlida, como tambm, sem dvidas, era a mais indicada, uma vez que o projeto bsico era extremamente precrio, acarretando inmeras alteraes contratuais, tanto de quantitativos inicialmente licitados, como tambm pela criao de uma srie de novos servios no previstos inicialmente.
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269. Alm disso, ainda se inseriu no escopo do contrato a construo de um hospital e de outro presdio tambm no previstos na licitao. Ora, em que pese a obra ter sido contratada a preo global, as alteraes realizadas descaracterizaram completamente o regime inicialmente contratado. Nesse tipo de regime de execuo torna-se mais grave ainda licitar a obra com projeto bsico impreciso e incompleto. 270. Outrossim, diferentemente do que alega a contratada, as medies no eram efetuadas mediante a aplicao de um percentual sobre o total da obra, mas sim de acordo com a quantidade de servios executados, sendo mais uma evidncia de que a obra, apesar de contratada por preo global, foi, de fato, executada a preos unitrios. 271. Portanto, ainda que se caraterizasse o regime de execuo por preo global, o procedimento adotado pela CEF permanece vlido e indicado, na medida em que se mostra eficaz na apurao do valor do empreendimento, lembrando que as alteraes contratuais realizadas modificaram, por completo, a situao inicialmente licitada. 272. Quanto s demais alegaes, no foram apresentados novos argumentos que no tenham sido analisados nas razes de justificativa dos demais responsveis, razo pela qual os elementos de defesa apresentados no lograram elidir as irregularidades atinentes contratao de obra sem licitao e ao firmamento de aditivos em percentuais acima dos limites legais. IV CONCLUSO 273. A empresa Fuad Rassi, por meio dos documentos juntados aos autos (vols. 38 a 50), trouxe novas justificativas para as irregularidades tratadas neste processo, tanto no que diz respeito ao dbito decorrente de preos unitrios contratuais excessivos, como do dbito oriundo dos quantitativos de servios pagos a maior que aqueles efetivamente executados. 274. Foram consideradas insubsistentes as alegaes do responsvel no sentido de que a referncia de preos adotada pela equipe da CEF (Tabela Crisa) no refletia os custos de mercado poca dos fatos (dez/95). Para tanto, comparou-se os preos da tabela Crisa aos de outras referncias de custos como tabela Pini e sistema Sicro, conforme relatado nos itens 12/34. 275. O preo do servio concreto armado foi analisado separadamente em funo da sua relevncia e pelo fato de a empresa apresentar alegaes especficas sobre este servio. Analisadas as argumentaes da empresa Fuad Rassi, conclui-se que o valor mximo admitido para esse servio seria de R$399,61, valor apresentado pela empresa, aps comparaes com custos da tabela Crisa e do Sinapi, quando se considerou inclusive, as especificaes de projeto (itens 35/53). 276. Com relao aos demais elementos de defesa relacionados a preos contratuais excessivos, foram acolhidas quase que integralmente as justificativas referentes a custos com administrao local, aluguel de veculos, cantina e vale transporte e instalaes (itens 54/67 e 147/168). No tocante aos quantitativos medidos a maior, foram acatadas parcialmente as alegaes apresentadas pela empresa (itens 77/146). 277. Aps revistos os clculos em virtude do acolhimento de parte das justificativas apresentadas pelos responsveis (preo e quantidade), o valor do dbito passou de R$12.714.243,77 para R$9.518.711,77 uma reduo de R$ 3.195.532,00. 278. Importa salientar que a presente anlise buscou adotar uma linha de apurao de dbito mais conservadora possvel, de forma a assegurar que no fosse cobrado dos responsveis valores maiores que os efetivamente devidos, conforme art.210, 1, inciso II, do Regimento Interno do TCU, razo pela qual determinados critrios adotados pela CEF foram revistos. 279. Entretanto, apesar do conservadorismo demonstrado no acolhimento de uma srie de justificativas apresentadas pelo responsvel, resta ainda caracterizado um dbito superior a R$9,5 milhes. 280. Conforme alegaes de defesa apresentadas pelos responsveis, a partir de maro de 1999, os preos contratuais foram convertidos para a tabela da Crisa, razo pela qual os dbitos relativos a preos unitrios foram desconsiderados a partir dessa data, restando presente nos valores impugnados apenas a parcela referente a quantidades medidas a maior, cujo valor total soma R$5.336.316,43, ou 17,98% do total dos valores pagos. 281. Os responsveis foram identificados, bem como quantificados os respectivos valores devidos individualmente, segundo a mesma linha adotada na Deciso n950/2003- Plenrio, conforme itens 196/198. 282. Quanto s ilegalidades cometidas na execuo do contrato, foram consideradas improcedentes as justificavas dos responsveis atinentes aos aditivos de valor superiores aos limites
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legais, bem como a no realizao de nova licitao para as obras de construo do Hospital de Custdia e do Presdio Regional, uma vez que no restaram atendidos os pressupostos estabelecidos na Deciso n215/99- Plenrio (itens 235/240). 283. A comear, o projeto bsico elaborado para a construo da primeira etapa do presdio (Casa de Priso Provisria) no continha elementos mnimos exigidos para detalhar os custos da obra com preciso desejada. 284. Na verdade, o projeto bsico no orou nem mesmos os muros externos que cercam o presdio. Portanto, o ato da licitao j era anulvel na sua origem, uma vez que a obra foi licitada sem projeto bsico (art.6 do Decreto-Lei n2.300/86). Todavia, os responsveis decidiram por promover termos aditivos ao contrato acima dos limites legais para viabilizar a construo da Casa de Priso Provisria- CPP. 285. No bastasse tal ilegalidade, os responsveis ainda incluram no objeto do contrato a construo do Hospital de Custdia e do Presdio Regional, sob o pretexto de interesse pblico, bem como das novas obras estarem inseridas no objeto de construo do complexo presidirio. A anlise realizada demonstra a total falta de fundamento nas argumentaes apresentadas (itens 238/252 e 257/262). 286. Considerando que at o momento foram executados cerca de 7% das obras de construo do Presdio Regional de Goinia, as quais atualmente encontram-se paralisadas por fora de deciso judicial, entende-se que deve ser determinado Agetop que promova, no prazo de quinze dias, os procedimentos necessrios resciso do Contrato n 402/92, celebrado entre a Agetop e a empresa Fuad Rassi Engenharia, Indstria e Comrcio Ltda em razo das irregularidades relatadas nos itens 212/223, com fulcro no art.71, inciso IX, da Constituio Federal, e nos arts. 45, 49, 3, da Lei n8.443/92. 287. Outrossim, deve ser determinado ao Ministrio da Justia, rgo repassador de recursos, que proceda anulao dos Convnios ns MJ 015/96, 047/98 e 048/98, celebrado entre esse rgo e o Governo do Estado de Gois, tendo em vista as ocorrncias acima relatadas. 288. Por fim, caso decida firmar novo convnio para a construo do Presdio Regional de Goinia, que se cerque das medidas necessrias a garantir a correta aplicao dos recursos federais. Nesse caso, o Ministrio da Justia dever realizar o devido estudo de viabilidade econmica, bem como exigir da entidade convenente a elaborao de projeto bsico que contenha todos os estudos prvios e grau de preciso adequado de que trata o inciso IX do art.6 da Lei n8.666/93. V PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 289. Diante de todo o exposto, submetemos considerao superior a seguinte proposta de encaminhamento: I) com fundamento nos arts. 1, inciso I, e 16, inciso III, alnea "c", da Lei n 8.443/92, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei : I.1) Julgar as contas dos responsveis a seguir arrolados irregulares, condenando-os solidariamente ao pagamento dos valores em seguida discriminados, com a fixao do prazo de quinze dias, a contar da notificao, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alnea a, do Regimento Interno) o recolhimento da dvida aos cofres do Fundo Penitencirio Nacional- FUNPEN, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas adiante discriminadas, at a data do recolhimento, na forma prevista na legislao em vigor, haja vista a diferena verificada entre os valores pagos e os custos apurados pelos tcnicos da Caixa Econmica Federal, no tocante s obras do Complexo Prisional de Goinia/GO, no mbito do Contrato n 402/92 e seus aditivos, e dos Convnios MJ ns 015/96, 047/98 e 048/98, caracterizando superfaturamento: I.1.1) Sr. Kennedy de Sousa Andrade solidariamente com a empresa Fuad Rassi Engenharia, Indstria e Comrcio Ltda. e com a empresa Soares Leone S/A - Construtora e Pavimentadora, na pessoa dos respectivos representantes legais:
Valor (R$) 543.224,96 400.000,00 400.000,00 678.681,28 562.637,44 678.681,28 Data 05/11/1996 27/05/1997 28/07/1997 20/11/1997 15/12/1997 19/12/1997
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I.1.2) Sr. Edson Pereira Bueno solidariamente com a empresa Fuad Rassi Engenharia, Indstria e Comrcio Ltda. e com a empresa Soares Leone S/A - Construtora e Pavimentadora, na pessoa dos respectivos representantes legais:
Valor (R$) 960.000,00
Data 18/11/1996
I.1.3) Sr. Carlos Rosemberg Gonalves dos Reis solidariamente com a empresa Fuad Rassi Engenharia, Indstria e Comrcio Ltda. e com a empresa Soares Leone S/A - Construtora e Pavimentadora, na pessoa dos respectivos representantes legais:
Valor (R$) 358.800,00 181.584,12 Data 17/12/1999 17/07/2000
II) rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. Edson Pereira Bueno, aplicandolhe a multa prevista no art.58, II, da Lei 8.443/92, com a fixao do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificao, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alnea a, do Regimento Interno), o recolhimento da quantia indicada aos cofres do Fundo Penitencirio Nacional- FUNPEN, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir da data do dia seguinte ao trmino do prazo ora fixado, at a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislao em vigor; III) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei n 8.443, de 1992, a cobrana judicial das dvidas, caso no atendidas as notificaes; IV) fixar, com fundamento no inciso IX do art. 71 da Constituio Federal c/c o art. 45 da Lei n 8.443/92 prazo, de 15 (quinze) dias, para que o Presidente da Agncia Goiana de Transportes e Obras Pblicas AGETOP adote as providncias necessrias anulao do Contrato n 402/92, firmado com a Construtora Fuad Rassi para execuo das obras do Complexo Prisional de Goinia, em razo das alteraes contratuais realizadas que extrapolaram os limites de valor estabelecidos no 1 do art. 65 e da Lei n 8.666/93, sem que restassem atendidos os pressupostos definidos na Deciso n 215/99-P, bem como pela contratao, sem licitao, das obras do Hospital de Custdia e do Presdio Regional de Goinia, contrariando o art.37, inciso XXI, da Constituio Federal; V) determinar ao Ministrio da Justia que: V.1) proceda anulao dos Convnios ns MJ 015/96, 047/98 e 048/98, celebrado entre esse rgo e o Governo do Estado de Gois, tendo em vista as ocorrncias descritas nos itens 282/286; V.2) na hiptese de decidir pela celebrao de novo convnio com o Governo do Estado de Gois, visando construo do Presdio Regional de Goinia, adote, ao menos, as seguintes providncias: V.2.1) avalie a viabilidade econmica do empreendimento, tomando como referncia de custos o sistema Sinapi da Caixa Econmica Federal; V.2.1.1) exija da entidade convenente a elaborao de projeto bsico calcado em estudos prvios de que trata o inciso IX do art. 6 da Lei n 8.666/93; V.2.1.2) condicione a liberao de recursos para a realizao da necessria licitao, que porventura vier realizada, elaborao de projeto bsico, nos moldes referidos no subitem anterior; V.2.1.3) doravante, quando da celebrao de convnios, observe, rigorosamente, as normas constantes da IN n 1/97 - STN, em especial aquelas contidas no 2 do art. 1, no inciso XVI do art. 7, alm do princpio da eficincia, explicitado no caput do art. 37 da Constituio Federal, a fim de evitar ocorrncias como as verificadas nas obras de que trata o presente processo, sob pena de responsabilizao do agente pblico que praticar a irregularidade; VI) remeter cpia da Deciso que vier a ser proferida, acompanhada do Relatrio e do Voto que a fundamentam, Presidncia do Congresso Nacional e Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, Procuradoria da Repblica em Gois, Procuradoria da Unio em Gois, Superintendncia Regional em Gois do Departamento de Polcia Federal, ao Tribunal de Contas do Estado de Gois e ao Departamento Penitencirio Nacional do Ministrio da
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Justia, para cincia e adoo das medidas que entenderem pertinentes no mbito das respectivas competncias. O Sr. Diretor da 2 DT, por sua vez, assim como o Titular da Secob, manifestaram-se de acordo com a proposta alvitrada (fls. 1044, v. 37). O douto Ministrio Pblico, representado nos autos pelo Procurador-Geral, Dr. Lucas Rocha Furtado, em parecer exarado a fls. 1045-1051, manifestou-se nos seguintes termos: Trata-se de Tomada de Contas Especial resultante de converso de Relatrio de Auditoria promovida nas obras de construo do Complexo Prisional de Goinia-GO, nas quais foram evidenciados indcios de irregularidades na rea de licitaes e contratos. Examinam-se nesta oportunidade as alegaes de defesa e as razes de justificativa apresentadas pelos responsveis em atendimento aos atos de citao e de audincia que lhes foram dirigidos por este Tribunal. Os responsveis so ex-Presidentes da Agncia Goinia de Transportes e Obras Pblicas AGETOP (sucessora do Consrcio Rodovirio Intermunicipal S/A - CRISA), na condio de gestores dos recursos federais repassados, solidariamente com as sociedades empresrias construtoras que participaram da realizao da referida obra: Soares Leone S/A e Fuad Rassi Engenharia, Indstria e Comrcio Ltda. Todo o procedimento de seleo e contratao das empresas construtoras ocorreu no exerccio de 1992 e de 1993, anteriormente ao incio de vigncia da Lei n 8.666/93. A licitao foi realizada ainda sob gide do antigo Decreto-lei n 2.300/86, em regime de empreitada por preo global, do tipo preo-base, hoje inexistente, mediante o qual a Administrao fixava valor inicial e estabelecia limites mnimo e mximo de preos. O Complexo Prisional de Goinia composto de trs unidade bsicas, a saber: a Casa de Priso Provisria, o Hospital de Custdia e a Priso Regional. Dessas trs unidades, a nica ainda no totalmente construda a Priso Regional. A construo encontra-se atualmente suspensa por deciso judicial. - II Das concluses da Unidade Tcnica A Unidade Tcnica, em sua mais recente instruo, tendo procedido ao exame da defesa apresentada pelos responsveis, de opinio de que, das ocorrncias originalmente evidenciadas pelos trabalhos de fiscalizao, ainda restam pendentes as seguintes irregularidades: a) diferena verificada entre os valores pagos construtora e os custos apurados pelos tcnicos da Caixa Econmica Federal, caracterizando superfaturamento; b) celebrao de termos aditivos por valores superiores aos limites legais; c) no realizao de licitao para as obras de construo do Hospital de Custdia e do presdio Regional, realizando-os por meio de termos aditivos ao contrato principal de construo da Casa de Priso Provisria, por valores equivalentes a quase 300% do valor contratual; d) ausncia de projeto bsico e portanto de planejamento adequado da obra, implicando a conseqente necessidade de aditamento do contrato principal, tambm bem acima dos limites legais, com vistas a sua complementao. Face s irregularidades acima relacionadas, a Unidade Tcnica - SECOB - de opinio que o Tribunal deve decidir no sentido de, sntese: a) julgar irregular a presente Tomada de Contas Especial e imputar o dbito apurado nos autos aos ex-Presidentes da AGETOP indicados na Instruo final (fl. 1042), solidariamente com as sociedades construtoras, pelos respectivos valores ali relacionados, em razo do superfaturamento, em um total de R$ 4.763.609,08, em valores originais; b) rejeitar as razes de justificativa e aplicar a multa prevista no art. 58, II, da Lei n 8.443/92 ao ex-Presidente da CRISA (predecessora da AGETOP), Edson Pereira Bueno, em razo dos atos praticados com infrao norma legal: ausncia de procedimento licitatrio, celebrao de termos aditivos por valores ilegais e ausncia de projeto bsico e executivo das referidas obras; c) fixar o prazo de 15 dias para que o presidente da AGETOP adote as providncias necessrias anulao do contrato de construo do Complexo Prisional (Contrato n 402/92) firmado
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com a Construtora Fuad Rassi, em razo das alteraes contratuais realizadas em valores muito superiores aos limites legais, bem como em razo da contratao, sem licitao, das obras do Hospital de Custdia e do Presdio Regional de Goinia; d) determinar ao Ministrio da Justia que proceda anulao dos convnios firmados com o Governo do Estado de Gois relacionados com a construo da obra em tela e, na hiptese de voltar a firmar novo convnio com o mesmo propsito, adote providncias com vistas a evitar a repetio das mesmas falhas cometidas na execuo dos convnios em questo. - III Da Deciso havida nos autos fato que alguns aspectos da matria j se encontram decididas no processo (cf. Deciso n 950/2002 - Plenrio), a saber: i) o dbito imputado aos responsveis proporcional participao financeira da Unio na execuo da obra, visto que para tal propsito tambm foram destinados recursos do Estado de Gois; ii) a responsabilidade solidria pelo pagamento do dbito inclui a Construtora Soares Leone S/A, consoante se depreende do contrato de subcontratao firmado com a sociedade Fuad Rassi Engenharia, Indstria e Comrcio Ltda., executora do projeto, em que a Soares Leone S/A mantm-se obrigada por eventuais prejuzos decorrentes de sua execuo; iii) o ato de subcontratao da Fuad Rassi no deve ser tido por irregular ante as divergncias de interpretao existentes poca quanto ilegalidade da subcontratao. Em parecer anterior deste Ministrio Pblico, o qual deu suporte supracitada Deciso n 950/02 do Plenrio, defendemos nosso ponto de vista sobre alguns pontos da matria que, por j se acharem decididos naquela assentada, conforme acima exposto, no mais lhes adentraremos ao mrito. Tambm naquela oportunidade, manifestamo-nos contrrios anulao da licitao e do contrato em tela. Argumentamos que tal medida no se revelava como a mais adequada a ser adotada pelo Tribunal, haja vista que as ocorrncias de irregularidades ainda representavam indcios e que, por essa razo, a anulao do procedimento significaria prejulgamento dos principais pontos de discusso envolvidos no processo. Todavia, este Tribunal, no acolhendo nossos argumentos, decidiu determinar a suspenso dos repasses federais obra em questo enquanto no fosse realizada licitao para sua parcela ainda no finalizada. Em que pese o entendimento alcanado pelo Tribunal naquela deciso acerca deste ponto especfico da matria, cremos seja oportuno tecer algumas consideraes adicionais em defesa da preservao do contrato, na forma como apresentamos adiante. - IV Da proposta de anulao do contrato Nesta oportunidade, mais uma vez chama ateno no processo a questo da oportunidade e da convenincia de ser anulado processo licitatrio e contrato para os quais resta apenas pequena parcela para a consecuo da obra. A nosso ver, nem sempre a anulao do contrato ou da licitao a melhor soluo para o caso concreto ou a mais compatvel com o interesse pblico. No de hoje que este Ministrio Pblico busca sopesar pontos favorveis e contrrios adoo de medidas que considere extremas quando a frente de casos em que a desconstituio de todo o processo se afigure, na aparncia, como a nica soluo possvel. Somos de entendimento que somente o caso concreto pode, de fato, oferecer os parmetros necessrios escolha da melhor soluo. No caso em tela, somos de opinio de que a anulao da licitao e do contrato no se revela necessria para a satisfao do interesse pblico, porquanto inconveniente e inoportuna. Frise-se que o controle j foi exercido sobre os atos administrativos defeituosos, tendo-os todos levantados e verificados em seu grau e extenso desejveis. J foram identificados os responsveis e quantificados os valores devidos. A deciso acerca da melhor medida a ser adotada e da mais proveitosa utilizao dos resultados da fiscalizao faculdade privativa deste Tribunal, tendo-lhe reservado a lei e a Constituio Federal vigente inmeras alternativas de soluo que vo muito alm da simples anulao dos atos viciados. Constitui ato discricionrio desta eg. Corte de Contas a opo pela melhor forma de correo do caso em tela, relativamente qual sugerimos que se opte pelo mximo aproveitamento dos atos at ento praticados no mbito do contrato em tela. Assim, observe-se, por exemplo, que os
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trabalhos de fiscalizao evidenciaram dbito em face da Unio que entendemos possa ser revertido em favor da prpria obra com a finalidade de conclu-la o mais brevemente possvel. Nossa sugesto no sentido de que o valor do dbito ora apurado pela Unidade Tcnica passe a constituir crdito em favor da contratante, no caso a AGETOP, a ser amortizado na medida em que seja executada a parcela restante da obra do Presdio Regional. Segundo informado nos autos e conforme j mencionamos acima, tanto o Hospital de Custdia quanto a Casa de Priso Provisria j esto integralmente construdos, restando pendente de construo apenas o Presdio. Enfim, caso se confirme ser necessrio algo em torno de R$ 18 milhes para a consecuo da totalidade das obras, tal valor seria reduzido para, aproximadamente, R$ 13,2 milhes, uma vez que o valor do dbito apurado nos autos de R$ 4,8 milhes (valores histricos). A exemplo do que ora propugnamos, tem-se que, recentemente, o Plenrio desta Casa, em sede de embargos de declarao, fazendo referncia a contrato firmado entre a Secretaria de Infraestrutura de Santa Catarina e a sociedade empresria ARG Ltda., determinou quele rgo estadual que promovesse medidas no sentido de "descontar das faturas vincendas as quantias com o sobrepreo que restar apurado, consoante o subitem anterior, referentes aos servios j liquidados at a 14 medio". Tal deciso foi proferida nos autos do TC-005.528/2003-6, mediante o Acrdo n 1.755/2004, visando evitar a resciso do contrato mediante seu saneamento e dar prosseguimento a sua execuo. A medida que ora defendemos tambm pretende evitar a incidncia do Estado em custos que uma nova licitao e um novo contrato normalmente acarretam, tais como a mobilizao e a desmobilizao do novo e do atual contratado, respectivamente, a reelaborao e reviso de projetos da obra, alm de outros custos tpicos de uma resciso contratual cujo valor poder se mostrar at mesmo superior ao esperado ganho a ser obtido com a realizao da licitao pertinente e a contratao de nova construtora. Tome-se tambm por argumento que os valores que incidiriam sobre a parcela que ainda est por ser construda (Presdio Regional) seriam calculados com base em tabela de preos isenta de superfaturamento. Depreende-se tal compreenso do fato de que os preos da obra computados a partir do ano de 1999 so resultado de repactuao geral havida em todos os contratos da AGETOP, o que motivou a Unidade Tcnica a desconsiderar a ocorrncia de dbito por confronto de tabelas a partir daquele ano, consoante se tem afirmado em sua instruo fl. 1040, item 280, verbis: "(...) a partir de maro de 1999, os preos contratuais foram convertidos para a tabela da Crisa, razo pela qual os dbitos relativos a preos unitrios foram desconsiderados a partir dessa data (...)" Em outras palavras, os preos que seriam praticados na consecuo da obra do Presdio Regional ora embargada judicialmente adviriam da tabela acima referida (CRISA), a qual no sofreu qualquer forma de impugnao por parte da Unidade Tcnica deste Tribunal ao longo dos estudos por ela realizados, conforme pudemos verificar no corpo de sua mais recente instruo. Significa dizer que no haveria que se concluir pela possibilidade de superfaturamento na execuo do restante do contrato em questo, no havendo, portanto, tal razo para rescindi-lo. Outrossim, como deveria reagir juridicamente o estado de Gois, na qualidade de participante majoritrio no empreendimento, com investimento de 56,46% do total de recursos, face a uma deciso unilateral da Unio determinando que obra de interesse estadual seja anulada sem a sua concordncia ? Observe-se que a participao financeira e administrativa do estado de Gois na realizao da obra no constituiu mera contrapartida, mas efetivo empreendimento em favor de obra que obviamente mais lhe interessa do que Unio. O caso concreto apresenta peculiaridades que o diferem significativamente de outros processos j enfrentados por este Ministrio Pblico e por este Tribunal em que a Unio costuma participar com a quase integralidade dos recursos aplicados no objeto do convnio municipal ou estadual. Diferentemente disso, os convnios firmados neste caso pelo Ministrio da Justia com o ente federativo em questo custeia pouco mais de 40% do total do projeto, o que de fato nos faz refletir sobre os efeitos jurdicos a que provavelmente estaria sujeita a Unio pela adoo de medida que fosse alm da mera exigncia de ressarcimento dos valores federais repassados obra. Nunca demais frisar que no se trata de obra federal, mas estadual, nada obstante o interesse da Unio em incentivar a construo de novos presdios no Pas por meio de convnios ante a carncia de mbito nacional desse tipo de construo. Enfim, nosso posicionamento diante da proposta de anulao no sentido de que tal medida deve ser substituda por outra que possibilite o prosseguimento das obras em questo, sem perder de
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vista, contudo, os resultados dos estudos levados a efeito pela Secob e pela CEF que evidenciaram a ocorrncia de dbito, convertendo-o em proveito da Unio e da obra em questo, na forma de crdito a ser amortizado na etapa complementar de execuo do Presdio Regional, por ora embargada por deciso judicial. -VDas demais propostas Cremos sejam pertinentes as demais propostas aduzidas pela Secob, a exceo daquelas que naturalmente ficariam prejudicadas pela alternativa sugerida por este Ministrio Pblico de dar prosseguimento obra, nos termos acima propostos. Fica, portanto, prejudicada a proposio da Unidade Tcnica de imputar o dbito apurado nos autos aos responsveis, porquanto esse se converteria em crdito em favor da obra. Ficam, outrossim, prejudicadas as determinaes dirigidas ao Ministrio da Justia no sentido de que aquela Pasta adote medidas com vistas anulao dos convnios firmados para a realizao das obras em referncia, uma vez que a ausncia dos correspondentes recursos financeiros implicaria efeito prtico semelhante ao de uma anulao contratual, haja vista que inviabilizaria a efetivao da medida sugerida por este Ministrio Pblico de continuidade das obras. - VI Do Memorial Presentes os autos nesta Procuradoria, sobreveio mais recentemente memorial firmado pelos advogados da Fuad Rassi Ltda., acerca do qual cumpre-nos tecer as seguintes consideraes. Preliminarmente, os procuradores alegam que "o Administrador Pblico deve sempre guiarse pelos parmetros legalmente estabelecidos" aduzindo que, por parte de sua cliente, "houve apenas o cumprimento da clusula do edital e do contrato administrativo". Ainda em preliminar, argumentam que "eventual responsabilidade de terceiro estranho Administrao em matria de contratao pblica, perante o TCU s poderia resultar de um ilcito contratual (no cumprimento ou cumprimento irregular de obrigao pr-constituda) ou grave infrao norma legal ou regulamentar." Quanto a isso, esclarecem que "o defeito encontrado [sobrepreo] seria a ausncia de compatibilidade dos preos unitrios em relao tabela de preos de referncia, quando, na verdade, tais exigncias apenas se tornaram regras jurdicas obrigatrias em legislaes supervenientes ao procedimento licitatrio ento desenvolvido em 1992, seja pela nova legislao especfica da licitao pblica (Lei n 8.666/93, arts. 40, inciso X, e 48, inciso II), seja pelas recentes LDOs - leis ns 10.524/2002 (art. 93) e 10.707/2003 (art. 101). Os excertos acima traduzem o dissentimento da construtora em relao s normas vigentes e aplicveis ao caso concreto, bem assim em relao sua responsabilizao pelas irregularidades e pelo dbito quantificado no presente processo. Quanto ao primeiro ponto suscitado, no nos parece faa sentido interessada defender a estrita obedincia a contrato impugnado por este Tribunal, como se tal obedincia tivesse o condo de convalidar eventuais vcios que lhe maculem desde o nascedouro. O sobrepreo fato presente j na fase de licitao e que veio a viciar o respectivo contrato. Houve portanto a obedincia a um contrato viciado desde a sua origem, no devendo prevalecer tal argumento sob pena de sobrepor-se ao interesse pblico. No obstante, os vcios apontados, conforme defendemos no item IV deste parecer, estes no so suficientes para justificar a anulao da avena. Quanto ao ponto seguinte, frise-se que nossa posio no de responsabilizar construtoras ou administradores ou de imputar-lhes dbito, mas de que este Tribunal adote medida que tenha por fim compensar o sobrepreo constatado, como forma de evitar o cancelamento do contrato, consoante vem sendo proposto pela Unidade Tcnica ao longo do processo. A lei reserva Administrao Pblica o direito de rescindir unilateralmente os contratos administrativos por interesse pblico tal como em face de prejuzos irreparveis ou de difcil reparao. No presente caso, os danos havidos ao errio tornam-se evidentes a partir do momento em que se tem constatado o fato de que a Administrao Pblica, desde os primrdios do contrato, vem pagando valores muito superiores aos de mercado.
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Trata-se, enfim, de medida alternativa ao cancelamento do contrato de construo, indesejvel tanto Administrao quanto, e especialmente, construtora, ante as desvantagens que em regra acompanham as rescises contratuais. Quanto ao aspecto seguinte, relativamente ao sobrepreo, a Interessada, Fuad Rassi, alega que a exigncia de compatibilidade entre os preos unitrios relacionados pela administrao e os preos da tabela de referncia s mais recentemente tornou-se obrigatria e que o contrato em tela teria sido firmado antes dessa nova exigncia, no havendo portanto falar em irregularidade. Sobre tal argumento, cumpre esclarecer mais uma vez que no se trata de conflito de normas jurdicas no tempo porquanto o confronto entre ditas tabelas de referncia, promovido por este Tribunal com o auxlio da CEF, teve o nico propsito de evidenciar a ocorrncia de eventual superfaturamento nas obras. O confronto de tabelas procedimento lgico e necessrio, sem o qual no haveria como se chegar a qualquer concluso sobre a questo, afastando, assim, a hiptese de retroatividade in malan parte como suscita a interessada. No mrito, a Interessada alude ao fato de as atualizaes contratuais de preo terem resultado inexoravelmente do atraso provocado pela prpria administrao pblica e que, sendo assim, no pode a contratada sofrer os prejuzos decorrentes de tal atraso, tendo sido assim necessrias as questionadas atualizaes do preo inicialmente contratado. No procede a nosso ver o argumento suscitado pela Interessada. Se o atraso havido no andamento das obras foi de fato provocado unilateralmente pela Administrao, no menos verdade que houve atualizaes contratuais a impedir que se fale em prejuzos construtora contratada, tal como consta s fls. 674/676 (vol. 2), onde verificamos ter havido, em vrias oportunidades, a atualizao monetria de preos em consonncia com o ndice avenado. Sob outro aspecto, a Interessada ainda justifica o correto uso do INCC na atualizao contratual havida. Veja-se no entanto que a ocorrncia ou a forma de atualizao monetria do valor contratual no vem sendo impugnada pela Unidade Tcnica, em suas concluses finais, mas o nvel de preos originalmente contratados, alm do uso ilegal de termos aditivos em substituio devida licitao. inaceitvel, por exemplo, que o aditamento contratual havido a ttulo de complementao da Casa de Priso Provisria tenha se efetuado pelo mesmo valor do contrato, em torno de R$ 9 milhes, denotando, no mnimo, uma completa falta de planejamento da obra. No menos aceitvel o uso de termo aditivo, no valor de R$ 23 milhes, mais de duas vezes superior ao do prprio contrato, para efetuar a construo de mais duas unidades prisionais, a saber, o Hospital de Custdia e o Presdio Regional, quando o correto seria a realizao de licitao. Em resumo, a situao que se afigura , em valores aproximados, de uma obra cujos custos somam mais de R$ 60 milhes para uma licitao de apenas R$ 9 milhes. No vemos como se possa falar sobre critrios de reajuste, seja pelo INCC seja por outro ndice qualquer, para um preo contratual que resulta diretamente da vontade das partes ao invs de uma regular concorrncia pblica. Na seqncia, a Interessada afirma ser evidente a ampla utilizao da tabela Pini como referncia de preos nas auditorias promovidas por este Tribunal e reclama o mesmo tratamento para o presente caso, argumentando que o emprego de tal tabela possibilitaria concluir pela inexistncia de superfaturamento na obra. Quanto a isso, cumpre observar que os casos para os quais o Tribunal faz uso da tabela Pini cuidam de entidades e rgos que no dispem de tabela prpria de preos. Todavia, no este o caso da AGETOP, que sempre teve por referncia sua prpria tabela, identificada nos autos como tabela Crisa, a qual, por motivo alheio ao conhecimento deste Tribunal, deixou de ser empregada no contrato em tela pela referida estatal. Em reforo ao legtimo uso da tabela Crisa como referncia de preos de mercado, tem-se que a prpria AGETOP, reconhecendo a adequabilidade da aplicao de tal tabela, decidiu por adot-la em todos os contratos de obras a partir do exerccio de 1999, consoante se tem mencionado nos autos. Em derradeiros argumentos, a Interessada sustenta que as irregularidades verificadas no processo em tela advm da inconsistncia do projeto bsico e, ainda, que a Secob teria incorrido em equvoco ao alterar o mtodo de anlise de preos em seguida da justificao produzida pela Interessada. Nesse tocante, entendemos que esses pontos da matria j teriam sido objeto de anlise anterior por parte da unidade tcnica, bem como no se justifica serem os mesmos aqui debatidos uma vez que, como j disposto anteriormente, o caso no de responsabilizar construtora e administradores ou de imputar-lhes dbito, mas de que este Tribunal adote medida que tenha por fim restabelecer o reequilbrio econmico financeiro do contrato em tela, ante o sobrepreo constatado, em prol do interesse pblico.
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- VII Cremos terem restado claras as concluses supra firmadas, as quais concentram, a nosso ver, as medidas mais adequadas s circunstncias do caso concreto. Em reforo idia j exposta em linhas anteriores acerca da preservao do contrato, frisese mais uma vez que seria por demais forosa a anulao de um acordo de vontades que tenha como uma das partes ente federado, no caso o estado de Gois, cuja participao financeira no objeto contratado majoritria. Mais prudente seria a adoo de medida de controle que tenha por fim a reparao do dano, na forma de aplicao do equivalente na consecuo da prpria obra, ainda que a restituio dos valores devidos pudesse, em um primeiro momento, parecer a soluo mais adequada. Por fim, tendo em vista que a paralisao das obras do Complexo Penitencirio de Gois foi motivada por deciso judicial, consoante nos informa a Unidade Tcnica, fl. 1041, item 286, entendemos que este Tribunal, caso decida pelo acolhimento das sugestes deste Ministrio Pblico, deve ainda remeter cpia da deciso que sobrevier aos autos ao juzo responsvel por referida deciso judicial, como forma de subsidiar seus trabalhos. Ante o exposto, este Representante do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio, manifesta-se de acordo com a proposta de encaminhamento da Unidade Tcnica, exceto quanto anulao do contrato e destinao do valor do dbito, sugerindo, alternativamente, seja possibilitado o prosseguimento da obra at a sua consecuo e que o valor equivalente ao dbito apurado nos autos seja descontado das faturas que vierem a ser emitidas futuramente em face da retomada do curso das obras complementares do Complexo Prisional de Goinia. Alm disso, seja determinado ao Ministrio da Justia que promova um maior controle sobre a execuo dos convnios MJ 015/96, 047/98 e 048/98, to logo a construo seja reiniciada, dando notcias imediatamente a este Tribunal sobre eventuais irregularidades detectadas e, ainda, que, no rol das entidades relacionadas no item VI da proposta de encaminhamento da Secob, seja includo o rgo judicial responsvel pela deciso embargante das obras, de forma a que receba cpia do acrdo, relatrio e voto que sobrevierem aos autos. o Relatrio. VOTO Conforme ora apresentado, diversas irregularidades foram, inicialmente, detectadas, as quais resultaram na presente Tomada de Contas Especial (Cf. Deciso n 950/2002-Plenrio), sendo certo que as principais estavam relacionadas ao sobrepreo apontado em percia da CEF, a par de outras j se encontrarem superadas, conforme bem lanado parecer do douto Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto a este Tribunal. 2. Nessa nova fase processual, foram acolhidas integralmente as justificativas referentes a preos contratuais excessivos, envolvendo custos com administrao local, aluguel de veculos, cantina/vale transporte e instalaes, bem como, embora parcialmente, quanto aos quantitativos medidos a maior, mostrando que as demais irregularidades no elididas decorreram de diferenas apuradas, segundo o enfoque e a metodologia adotada. 3. Nesse sentido, no se poder perder de vista que, para caracterizao de sobrepreo, qualquer que seja a natureza do empreendimento, indispensvel que haja confiabilidade em todos os dados tcnicos e argumentos formadores da convico e da existncia do dbito, ou seja, a confiana na metodologia e a certeza do dano ao errio passam a ser elementos fundamentais, na apreciao definitiva. 4. A propsito, registre-se que, para contraditar as anlises anteriores empreendidas nos autos, mais precisamente a percia da CEF, os representantes da Empresa Fuad Rassi apresentaram pea tcnicopericial (fls. 71/82 do v. 38), subscrita por trs profissionais da rea de Engenharia, a qual inclusive serviu de subsdio defesa da mencionada empresa (fls. 1/27 do volume 38). 5. Na seqncia, passo a comentar os principais itens remanescentes que levaram, em essncia, proposio de mrito pela unidade tcnica, destacando, desde logo, que houve, de fato, mudana no valor do dbito, e que a soluo para algumas situaes poder ser encontrada luz da prpria jurisprudncia desta Corte. Afinal, tal como se procurar evidenciar, essas questes demandaram um maior aprofundamento chegando mesmo ao nvel pedaggico, para deixar bem claro que melhor seria que as unidades tcnicas do Tribunal procurassem seguir a jurisprudncia j firmada, inclusive para diminuir ou at evitar que ocorra divergncia entre deliberaes anteriores , como preconizado, expressamente, no
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art. 91 do novo Regimento Interno, que, oportuna e auspiciosamente, introduziu o chamado Incidente de Uniformizao de Jurisprudncia. I 6. A primeira questo que trago colao pode ser identificada no preo da obra por metro quadrado superior ao praticado no mercado. 7. Na prtica, nem seria necessrio empreender discusso sobre o tema, ante o mais recente parmetro fixado pelo Tribunal no tocante aos custos de penitencirias, segundo o qual devido s caractersticas especficas de cada obra, a compatibilidade [com o preo de mercado] deve ser verificada em relao aos principais preos unitrios que compem esse tipo de obra e no em relao ao custo por metro quadrado (Cf. Acrdo n 496/2004 2 Cmara). 8. Considerando, no entanto, que, em 5/9/2003 (antes, portanto, da deliberao acima citada), a Secob emitiu parecer (fls. 891-892), no qual, tomando por base uma rea total construda de aproximadamente 35.500 m, comparou o preo total da obra com custos de referncia disponibilizados no sistema Fiscobras, indicando, como forma de consolidao da ocorrncia do sobrepreo de 68,90%, significativas diferenas nos preos de penitencirias localizadas no Estado de So Paulo, no posso, na espcie, deixar de considerar os documentos oficiais obtidos e as novas informaes trazidas pelos responsveis, justamente para colocar em destaque a complexidade e a impreciso de eventuais parmetros adotados, pelo menos, na metodologia anterior de fixao do mencionado sobrepreo. 9. Diante desses novos dados, percebe-se, claramente, o equvoco da rea total construda, que, ao invs de 35.500 m, totalizaria 46.446 m, alm de ficar demonstrado que, tomando como referncia os mesmos presdios selecionados pela Secob, o custo do metro quadrado da penitenciria de Goinia seria inferior, em mdia, 18%. 10. Sobre essa constatao, reproduzo, a seguir, excertos da 2 anlise da Secob datada de 10/9/2004, em que, apesar de reconhecer o equvoco, entende agora ser absolutamente secundria a discusso em torno do custo por metro quadrado, verbis : 210. No presente caso, ainda que as informaes trazidas pelos responsveis sejam procedentes, o custo calculado por macro indicadores (custo por metro quadrado) no pode sobrepujar o oramento elaborado por uma equipe de tcnicos altamente especializados, os quais levantaram praticamente todos os preos unitrios e os quantitativos executados e medidos, por meio de projetos e medies de servios in loco. 211. Diante do exposto, na medida em que foi feito estudo detalhado dos custos da obra, contemplando tanto levantamento de preos como de todos os quantitativos executados, torna-se absolutamente secundria a discusso em torno do custo por metro quadrado do empreendimento, razo pela qual dispensa-se conferir a procedncia das alegaes dos responsveis acerca da rea total construda e dos custos de outros presdios no Estado de So Paulo . 12. Constata-se, assim, j neste primeiro ponto, que a questo estaria a merecer uma definio a respeito da contemporaneidade do critrio de comparao a ser aceito, uma vez que, por ocasio da emisso do Relatrio de 5/9/2003 da Secob, ainda permanecia vlida a verificao, proposta pela Deciso 1003/2002-Plenrio, no sentido de se apurar a compatibilidade de preos do metro quadrado de construo de penitencirias erguidas nos Estados, uma vez que o intervalo da faixa de preos unitrios (aceitos pelo Depen) seria muito extenso. 13. No particular, independentemente de tambm concordar que mais valioso o levantamento de preos dos quantitativos executados e medidos, estou de acordo, em princpio, que a metodologia que serve para apurar possvel ocorrncia de sobrepreo deve, igualmente, servir para sua eventual descaracterizao e, ao mesmo tempo, para compor, legitimamente, alegao de que os preos apresentados estariam dentro (ou abaixo) dos padres de outras penitencirias referenciadas. 14. Logo, no posso deixar de reconhecer que a Empresa Fuad Rassi apresentou os documentos oficiais das respectivas licitaes e empenhou-se em proceder minuciosa comparao do preo de sua obra com outras similares, mediante percia tcnica e documental, demonstrando que o parmetro ento proposto revelou que seu preo/m de rea construda estava 18% inferior aos preos de referncia escolhidos pela prpria Secob. 15. Por isso, mais uma vez, o TCU ter que cobrar a realizao da auditoria determinada anteriormente (Cf. Deciso 1003/2002-Plenrio e Acrdo 496/2004-2 Cmara), para que no continue premido pela falta de confiabilidade dos dados na avaliao dos preos praticados em construes de
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penitencirias, tendo em vista as peculiaridades de cada obra. Veja-se, por exemplo, que no existem, para tais construes, o mesmo conjunto de referncias que existe para outros tipos de obras (v.g. Sicro, Pini, Sinape etc.). 16. Nestas circunstncias, nada impede que se leve em conta o primeiro critrio de anlise proposto pela Secob, no Relatrio de 5/9/2003, que, alis, serviu de base para defesa e o contraditrio dos responsveis. II 17. Uma outra discrepncia do posicionamento da Secob seria quanto aos preos contratuais, que reajustados com base no INCC, teriam gerado sobrepreo, quando comparados com os constantes em tabelas de referncia selecionadas. 18. Esse sobrepreo estaria, objetivamente, fundado na diferena verificada entre os valores pagos e os custos apurados pelos tcnicos da Caixa Econmica Federal, em se considerando como referncia preos de mercado das diversas tabelas, em especial a da antiga EMOP (depois CRISA e, atualmente, AGETOP), sem as atualizaes feitas em julho de 1995, para dar continuidade a obra paralisada desde 1993, de acordo com o Termo Aditivo de Re-Ratificao de 29/12/1995 (Clusula Primeira): nos termos estabelecidos pela Lei n 9.069 de 29.06.95, para converso dos valores do Contrato, mencionado no prembulo deste, em Real, e, aps atualizao dos preos pelo ndice e frmula previstos no Edital ficaram os mesmos retificados ", consignando, ainda, que, verbis : CLUSULA NONA DO REAJUSTE: A periodicidade mnima de reajuste ou reviso dos valores das parcelas do cronograma fsico-financeiro da proposta ser de 01 (um) ano, contado a partir da assinatura do contrato. Este perodo poder ser modificado por ato do Governo Federal . 19. Como se v, em termos prticos, a Secob no aceita a previso contratual de reajustamento dos preos, pelo INCC, correspondente ao perodo de outubro/1992 a julho/1995, seguindo-se da correo anual pelo mesmo ndice, e opta pela utilizao da referida tabela CRISA, conforme metodologia empregada pela CEF, procurando retroagir e retratar a realidade dos custos praticados, no mercado em dezembro de 1995, desprezando todos os valores pagos com base no critrio estabelecido no Edital de 1992 (Item 7), no Termo Aditivo de 1995 (Clusulas Primeira e Nona) e no Contrato inicial de 1993 (Clusula Nona), este ltimo, originariamente, redigido: 10.1. Na impossibilidade de obter os ndices na poca dos pagamentos aplica-se s partes a portaria n 429 de 03 de junho de 1991 do Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento, ficando pactuado como mecanismo para aplicao dos reajustes o seguinte: 10.1.1. Os valores das parcelas do cronograma fsico-financeiro da proposta ou das medies sero corrigidos pela frmula: M = V ( I / Io ) em que M = Montante da parcela, ou seja valor da parcela corrigida (valor inicial + reajuste) V = Valor da parcela do cronograma fsico-financeiro ou valor das medies preos iniciais (...). 20. Exatamente contra toda essa metodologia na definio do valor global do contrato, a partir de julho de 1995, resultante da converso para Real, prevista na Lei n 9.069, de 29/6/1995 (seguido da evoluo do INCC/FGV), insurge-se a unidade tcnica, propugnando e aderindo a uma nova planilha, elaborada, com base nos preos levantados de tabelas especficas, a fim de se verificar eventuais desconformidades nos preos utilizados pela Contratante, os quais seriam responsveis pelas diferenas por ela apontadas. 21. Destarte, ao tempo da contratao, dois critrios de definio de preos acabaram por alterar a situao contratual: de 1992 a 1995 esteve em vigncia o reajustamento pela Lei n 8.178/91 e a Portaria/MEFP n 429/91 e, a partir de 1995, qualquer reviso teria que seguir a periodicidade contemplada na Lei n 9.069/95 (seguida da Lei n 10.192/2001, art. 2, 1 e 2). S voltando a ocorrer mudana na legislao envolvendo preos em obras pblicas com a supervenincia das Leis ns 10.524/2002 (art. 93) e 10.707/2003 (art. 101). 22. Ademais, no se poderia perder de vista que, na hiptese, a lei de regncia da licitao e do contrato subseqente era o Decreto-Lei n 2.300/86 (ex vi do art. 121 da Lei n 8.666/93), que previa o princpio da vinculao ao instrumento convocatrio (art. 3, caput), o qual, forosamente, em matria de
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reajustamento, remetia ao ento vigente Decreto n 94.684/87, que trazia a definio de trs importantes itens: NDICE de custos ou preos o nmero ndice adotado para cada tipo de fornecimento, obra ou servio; NDICE inicial o ndice de custos ou preos definidos no item anterior, para efeito da fixao da data-base dos reajustes; DATA-BASE data inicial estabelecida no contrato para clculo da variao do ndice de custos ou preos. 23. Por outro lado, como ressaltado naquela ocasio, o contrato sub examine estava vinculado expressamente Portaria/MEFP n 429, de 3/6/1991, prevendo reajustes dos preos de acordo com as clusulas pactuadas, baseadas em ndices setoriais ou que refletissem a variao de custos de produo ou custo dos insumos. No caso de obras pblicas com recursos da Unio, era seguida a orientao do OfcioCircular/DSG/SAF n 30, de 12/8/1991, dispondo que os contratos com clusulas de reajustamento baseadas em ndices setoriais ou que reflitam a variao de custos de produo ou do custo dos insumos utilizados, podero ser reajustados normalmente, a partir de 1 de maio de 1991, observando as clusulas de reajuste baseadas no INCC (ndice Nacional de Construo Civil) , adotando-se, logo aps, o disposto na Lei n 9.069, promulgada em 29/6/1995, que, tratando das regras do Plano Real, determinou a periodicidade anual e a data-base para o reajustamento dos contratos vigentes e futuros, nos seguintes termos (art. 28), verbis : Art. 28. Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com clusula de correo monetria por ndices de preo ou por ndice que reflita a variao ponderada dos custos dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicao dessas clusulas ser anual. 24. Cumpre consignar ainda que, mesmo para as licitaes instauradas e os contratos firmados sob a gide do Decreto-Lei n 2.300/86, o art. 121 da Lei n 8.666/93 mandou aplicar, expressamente, as disposies previstas, dentre outras, no 8 do art. 65, verbis : A variao do valor contratual para fazer face ao reajuste de preos previsto no prprio contrato, as atualizaes, compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu valor corrigido, no caracterizam alterao do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebrao de aditamento. 25. Assim, constata-se que, com referncia a reajustamento dos preos, alm das disposies acima destacadas, tambm eram aplicveis e imperativos outros princpios, em especial aqueles no tocante ao fato de que o contrato deveria ser idntico ao previsto nos editais de licitao ? art. 33 do Decreto-Lei n. 2.300/86 e art. 8 do Decreto n 30/91. O primeiro para fixar que a Administrao no poderia descumprir as normas e condies do edital, a que se achava estritamente vinculada, e o segundo para estatuir que as clusulas que estabelecessem reajustamentos de preos s poderiam ser includas nos contratos se houvessem sido previstas nos respectivos editais. De ressaltar, todavia, que, posteriormente, tal incluso (de ndice gerais, setoriais ou que refletissem a variao de custos) foi vedada com a edio do Decreto n 2.271, de 7 de julho de 1997 (Cf. art. 4, I, e art. 5), verbis : Art . 4 vedada a incluso de disposies nos instrumentos contratuais que permitam: I - indexao de preos por ndices gerais, setoriais ou que reflitam a variao de custos; (...) Art . 5 Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a prestao de servios executados de forma contnua podero, desde que previsto no edital, admitir repactuao visando a adequao aos novos preos de mercado, observados o interregno mnimo de um ano e a demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada. 26. Dentro dessa compreenso, pelo princpio da legalidade estrita, seria perfeitamente possvel acolher as alegaes de defesa, consoante a jurisprudncia pacfica do TCU, que vinha admitindo, ao contrrio do posicionamento esposado na instruo da Secob, o reajustamento de preos contratuais pelos
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ndices previstos nos prprios contratos, desde a data-base a que se referisse a proposta at a data do adimplemento, observado o disposto no citado art. 28 da Lei n 9.069/95, exigindo-se, apenas, que a mencionada reviso acontecesse um ano depois da ltima ocorrncia verificada: a assinatura, a repactuao, a reviso ou o reajustamento do contrato. 27. Diga-se de passagem que esse entendimento mereceu o apoio unnime da doutrina, sem embargo do temperamento sofrido pelo j citado Decreto n 2.271/97 (arts. 4, I, e 5) e, em caso de obra pblica custeada com recursos federais, pelas disposies legais constantes nos artigos 93 da Lei 10.524/2002 e 101 da Lei n 10.707/2003: A Lei 8.666, de 1993, determina que o edital deve conter os critrios de reajuste, nos termos do seu art. 40, XI, que admite a partir da data de apresentao da proposta at os pagamentos devidos. Quando este dispositivo foi promulgado o pas vivia sob inflao acelerada. Posteriormente, com o advento da legislao que introduziu o Plano de estabilizao da Moeda (Plano Real, Leis 8.880, de 1994, 9.096, de 1995, 10.192, de 1995, e legislao subseqente), ficou proibido o reajuste para perodos inferiores a um ano. Todavia, esta proibio, a nosso ver, no impede a reviso ou recomposio de preos eventualmente devidas, destinadas a manter o equilbrio econmico-financeiro do contrato, uma vez que so hipteses diversas (...). Esse reajuste de preos uma conduta contratual autorizada por lei, para corrigir os efeitos ruinosos da inflao. No decorrncia de impreviso das partes contratantes; ao revs, previso de uma realidade existente, que vem alterando a conjuntura econmica em ndices insuportveis para o executor de obras, servios ou fornecimentos de longa durao. Diante dessa realidade nacional, o legislador ptrio institucionalizou o reajuste de preos nos contratos administrativos, facultando s partes adot-lo ou no, segundo as convenincias da Administrao, em cada contrato que se firmar. No se trata de uma imposio legal para todo contrato administrativo, mas sim, de uma faculdade concedida Administrao de incluir a clusula de reajustamento de preos em seus ajustes, quando julgar necessrio para evitar o desequilbrio financeiro do contrato (Lei 8.666, de 1996, art. 40, XI, c/c o art. 55, III) (Cf. HELY LOPES MEIRELLES, in Licitaes e contratos administrativos. 13 ed. So Paulo: Malheiros, 2002 , p. 195). 28. Portanto, tambm por isso, deve-se reconhecer que as significativas diferenas apontadas pela unidade tcnica, seguramente motivadas pelos reajustes contratuais, ento, vigentes, passam a exigir do TCU, conforme preconizado pelo Eminente Procurador-Geral, Dr. Lucas Rocha Furtado, em sua derradeira manifestao nos autos, determinaes especficas para que, uma vez possibilitado o prosseguimento da obra at a sua concluso (por ser medida menos gravosa ao errio), os sobrepreos verificados sejam descontados das faturas que vierem a ser emitidas futuramente, isso, obviamente, aps a necessria repactuao de preos, com vistas compatibilidade com os de mercado. Veja-se a sua manifestao: A medida que ora defendemos tambm pretende evitar a incidncia do Estado em custos que uma nova licitao e um novo contrato normalmente acarretam, tais como mobilizao e desmobilizao do novo e do atual contratado, respectivamente, a reelaborao e reviso de projetos da obra, alm de outros custos tpicos de uma resciso contratual cujo valor poder se mostrar at mesmo superior ao esperado ganho a ser obtido com a realizao da licitao pertinente e a contratao de nova construtora. Toma-se tambm por argumento que os valores que incidiriam sobre a parcela que ainda est por ser construda (Presdio Regional) seriam calculados com base em tabela de preos isenta de superfaturamento. Depreende-se tal compreenso do fato de que os preos da obra computados a partir do ano de 1999 so resultado de repactuao geral havida em todos os contratos da AGETOP, o que motivou a Unidade Tcnica a desconsiderar a ocorrncia de dbito por confronto de tabelas a partir daquele ano (...) Enfim, nosso posicionamento diante da proposta de anulao no sentido de que tal medida deve ser substituda por outra que possibilite o prosseguimento das obras em questo (...) Ficam, outrossim, prejudicadas as determinaes dirigidas ao Ministrio da Justia no sentido de que aquela Pasta adote medidas com vistas anulao dos convnios firmados para realizao das obras em referncia, uma vez que a ausncia dos correspondentes recursos financeiros implicaria efeito prtico semelhante ao de uma anulao contratual, haja vista que inviabilizaria a efetivao da medida sugerida por este Ministrio Pblico de continuidade das obras .
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29. Como se v, tal soluo permitiria, alm da retomada do curso das obras, o julgamento da regularidade das respectivas contas, sobretudo em razo da descaracterizao, como irregularidade, da variao a maior do ndice contratualmente estabelecido, entendimento este j acatado pelo TCU, em hiptese idntica, quando se apreciou o processo TC-006.356/2000-0 (Deciso n 424/2000-2 Cmara, Rel. Ministro Benjamin Zymler), referente obra de construo da Barragem de Santa Cruz/RN, diante de clusula contratual anterior edio da Lei n 8.880/94 prevendo reajustamento de preos contratados pelo ndice estabelecido no Edital e no Contrato, na conformidade do art. 28 da Lei n 9.069/95. Aquela foi a oportunidade colhida pelo TCU para reconhecer que a Administrao no tinha como prever que tal variao do ndice utilizado no contrato possibilitaria a elevao dos preos pactuados, ficando expresso no voto condutor da referida deliberao, cujo excerto reproduzo: 8. Em relao utilizao do ndice Nacional de Construo Civil como fator de reajustamento dos preos contratuais relacionados Barragem de Santa Cruz (...) em consonncia ao disposto no caput do art. 28 da Lei n 9.069/95, onde se dispe que a periodicidade do reajuste ser anual. 9. Em que pese no haver se mostrado mais favorvel economicamente Administrao do que o ndice tomado como paradigma pela Equipe de Auditoria (IGP-DI), no perodo em anlise (1994/2000), cumpre salientar que a adoo do INCC no contrato, mostra-se consentnea aos ditames legais pertinentes (inciso XI do art. 40 da Lei n 8.666/93). Ressalte-se, ademais, que a expressividade dos reajustamentos apontados pela Auditoria deveu-se, em parte, no escolha do ndice a ser utilizado, mas sim ao perodo a que se referiu o reajuste, qual seja, 1994 a 1999. III 30. Uma terceira questo decorrente da anterior remete, forosamente, a outra que tambm precisa ser enfrentada nesta assentada: ausncia de critrios de aceitabilidade de preos unitrios, em se considerando estes elevados, em relao aos levantados nas tabelas de referncia. 31. Para um melhor detalhamento da matria, observe-se que a licitao em exame, na modalidade de Concorrncia, sob o regime de empreitada global, ocorreu em 1992, cujo Edital previu, como condio de julgamento, homologao e contratao, o menor preo global, o que, certamente, na vigncia da Lei n 8.666/93 (art. 40, X) seria inaceitvel, ante a obrigatoriedade da indicao de critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global, conforme o caso, permitida a fixao de preos mximos e vedados a fixao de preos mnimos, critrios estatsticos ou faixas de variao em relao a preos de referncia (...) . 32. Ora, apesar desta Corte sempre ter manifestado preocupao com eventuais distores nos preos unitrios de obras pblicas, haja vista as possibilidades de manipulao da planilha de preos artificiais em itens que venham a ser objeto de alteraes em seus quantitativos (Cf. Decises Plenrias ns 13/1996, 343/2001, 879/2001, 1028/2001, 1054/2001, 1092/2001, 1093/2001, 179/2002, 417/2002, 855/2002, 1287/2002, 1453/2002, 1640/2002 e Acrdos do Plenrio ns 159/2003, 312/2003, 727/2003, 583/2003, 1252/2003, 1564/2003, 1844/2003), em todas essas apreciaes os casos examinados referiamse a contrataes ou aditamentos decorrentes de licitaes instauradas j na vigncia da Lei n 8.666/93, evidenciando, assim, situao diferente da hiptese dos presentes autos, por envolver, concretamente, clusulas contratuais vinculadas sistemtica regida pelo Decreto-Lei n 2.300/86 e, portanto, anteriores ao Decreto n 2.271/97. 33. Bem de ver que tudo isso torna o tema ainda mais relevante, posto que, consoante decidido pelo TCU (Cf. Deciso n 1640/2002-Plenrio) na sistemtica da Lei n 8.666/93, a economicidade perseguida segundo a verificao de preos unitrios. Tanto que a oramentao deve basear-se em planilhas de quantitativos e preos unitrios, alm da necessidade de utilizao dos critrios de aceitabilidade de preos unitrios (inciso X do caput e inciso II do 2 do art. 40). 34. Por todos esses mo tivos, tenho por correto, inclusive, na anlise do tpico em debate, incorporar a este voto as oportunas consideraes externadas neste Plenrio pelo eminente Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, ao relatar o TC-004.724/2001-5 (Cf. Deciso n 1054/2001), no qual se discutiu a questo da compatibilidade do preo global em relao aos preos unitrios que apresentaram variao a maior na comparao ento feita com tabela de referncia para espcie, verbis : A experincia da fiscalizao de obras pblicas demonstra que so recorrentes situaes como a descrita, que envolvem a conjugao dos seguintes fatores: m qualidade do projeto bsico; falta
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de definio de critrios de aceitabilidade de preos unitrios; contratao de proposta de menor preo global, compatvel com a estimativa da Administrao, mas com grandes disparidades nos preos unitrios, alguns abaixo dos preos de mercado - justamente os de maiores quantitativos no projeto bsico - e outros muito acima dos preos de mercado, de pouca importncia no projeto bsico; e, finalmente, o aditamento do contrato com o aumento dos quantitativos dos itens de preos unitrios elevados e a diminuio dos quantitativos dos itens de preos inferiores. (...) O n de toda a questo reside, a meu ver, no descumprimento ou, com vnias pelo neologismo, no mal-cumprimento de comandos da Lei de Licitaes por parte de rgos licitantes em geral (...), mais especificamente dos dispositivos referentes s caractersticas e elementos constitutivos do projeto bsico (art. 6, inciso IX) e da definio de critrios de aceitabilidade dos preos unitrios (art. 40, inciso X). Em tese, o descumprimento desses dois dispositivos seria suficiente, a meu ver, para justificar a anulao do procedimento licitatrio, bem assim do contrato dele decorrente. Todavia, no caso concreto, essa providncia no se me parece a mais apropriada, haja vista encontrar-se o contrato em plena execuo, cuja interrupo ensejaria maiores delongas, com prejuzo para a populao-alvo do empreendimento. Ademais, isso poderia ensejar contestaes judiciais, pedidos de indenizao e outros inconvenientes que reforam o sentimento de incompatibilidade da medida com o interesse pblico. (...). O saneamento do contrato por meio da anulao das distores dos preos unitrios decorrente da ausncia de critrio de aceitabilidade poderia ser feito mediante o estabelecimento de regra, como condio para a celebrao de aditamentos contratuais com alterao de quantitativos, no sentido de que os preos dos itens aditivados sejam os constantes da tabela de referncia do DNOCS. Assim, caso a contratada aceite a condio, mediante assinatura de termo aditivo, abriria mo dos preos contratuais, quando da aditivao de quantitativos, para adotar os constantes da tabela de referncia da autarquia federal. (...). Sob o aspecto jurdico, esse critrio tambm se me afigura apropriado na medida em que respeitar os preos definidos em licitao no tocante ao contrato principal e estabelecer um parmetro em defesa da Administrao, mediante acordo com o particular, por meio de termo aditivo, na eventualidade de alteraes de quantitativos. Essa soluo, todavia, requer ateno do Tribunal, por meio da SECEX/PI, compatibilidade dos preos constantes da tabela do DNOCS com os praticados pelo mercado, especialmente em relao aos itens objeto de aditivao, de modo a se evitar que a deciso do Tribunal acabe por legitimar a prtica de preos incompatveis para maior, com prejuzo para a Administrao, ou para menor, com risco para a viabilidade econmico-financeira da obra. 35. Naquela mesma assentada, o Colegiado deliberou, em face da ausncia de definio, no edital, de critrios de aceitabilidade dos preos unitrios e globais, pela determinao no sentido de condicionar a continuidade da execuo do Contrato, passvel de anulao, celebrao de termo aditivo, prevendo que as futuras alteraes contratuais em que constem acrscimos de quantitativos de itens devam tomar como base os preos constantes da Tabela de Referncia indicada (Item 8.1. da Deciso n 1054/2001Plenrio). 36. Posteriormente, outras deliberaes deste Tribunal Pleno passaram a seguir esse mesmo posicionamento, deixando de anular o certame e aproveitando o contrato j celebrado, mais das vezes parcialmente executado, sem prejuzo de se determinar s correes devidas de rumos, sendo que, na hiptese, em se tratando de licitao regida pelo Decreto-Lei n 2.300/86 e clusulas anteriores ao Decreto n 2.271/97, com maior razo deve-se considerar razovel a manuteno dos custos unitrios que deram suporte respectiva obra, se compatvel, pelo menos, com os preos de mercado. 37. Note-se que, para se levantar as elevaes dos preos unitrios contratados, a Secretaria de Obras no procedeu comparao com uma Tabela de Preos de Referncia Nacional, como, por exemplo, a Pini (Tabela de Custos e Preos de Obras-TCPO) ou o Sinapi (da CEF), ao contrrio, procurou sustentar que somente a utilizao retroativa da Tabela CRISA/AGETOP, conforme metodologia empregada pela CEF, se mostrava mais adequada realidade dos custos praticados no mercado em dezembro de 1995, chegando a afirmar que: Nesse contexto, caso sejam detectadas discrepncias significativas entre os preos da tabela Crisa e da tabela Pini, ser utilizada uma terceira referncia de custo a fim de subsidiar a emisso de juzo de valor acerca da tabela mais adequada para retratar os custos da obra, acrescentando que no incio da execuo do contrato (dez/95), o Sinapi ainda no estava integralmente implementado.
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38. De todo modo, para que haja uma completa compreenso das particularidades do presente caso, cumpre relembrar os motivos indicados pela Secob para no aceitar a comparao com Tabela Pini, dividindo, como proposto, as informaes em edificaes, terraplanagem e concreto armado (este ltimo analisado separadamente dos servios de edificaes, por ser mais representativo ? cerca de 30% do total contratado). 39. Eis que, segundo apurou a Secob, o preo Pini, no tocante a terraplanagem, seria 186% superior ao Crisa, assim como o preo contratual, que, embora abaixo da cotao da Pini, tambm se mostrou muito acima da referncia utilizada pela Caixa (Crisa - 104%). J numa comparao mais especfica, a unidade tcnica verificou que os custos do servio concreto armado de acordo com as duas referncias prximas de preos (Sinapi e Crisa) so, em mdia, 28% mais baixos que o preo Pini, concluindo que, verbis : Os preos apresentados pela Empresa Fuad Rassi de um modo geral guardam conformidade com os preos das tabelas TCPO e Revista da Construo da Editora Pini. Exceto com relao aos servios relacionados movimentao de terra, verificou-se a compatibilidade entre os preos Pini apresentados pela empresa Fuad Rassi e os preos Pini pesquisados na revista. 40. Logo, a efetiva diferena, no entender da Secretaria, estaria no preo contratual do concreto armado, fixado em R$ 503,85/m (51,16% acima da cotao retroativa dada pela Caixa, que foi de R$ 333,31/m), embora tenha sido admitida a necessidade de ajuste desse preo em funo do fck, posto que o projeto de clculo estrutural especificou para a obra concreto fck 20 Mpa, enquanto o concreto utilizado na composio da Pini apresenta fck 15 Mpa, de menor custo. 41. A partir disso e aps uma detida recapitulao, levantou-se novos preos aceitveis, no ms base (dezembro/1995): a) R$ 346,49 ? Tabela Crisa (dez/95), concreto armado fck 20Mpa usinado bombeado para estrutura aparente, conforme especificaes de projeto; b) R$ 392,33 ? Tabela Crisa em maro 1999 retroagido para dezembro de 1995, concreto armado fck 20Mpa usinado bombeado para estrutura aparente, conforme especificaes de projeto; c) R$ 399,61 ? Preo Pini fck 15Mpa. 42. Com as devidas vnias, a unidade tcnica, ao adotar o preo mximo de R$ 399,61, vis a vis esses novos custos possveis, acima descritos, diferentes do valor apontado pela CEF para indicar o sobrepreo inicial, acaba por concordar, implicitamente, que a percia da Caixa, no mnimo, no apresentou aquilo que anunciei, no incio deste voto ? certeza e confiabilidade nos parmetros escolhidos para definir a comparao de custos ? deixando para uma anlise posterior a busca de outra fundamentao, mais ou menos tcnica. 43. Por outro lado, mesmo que no se acolha como sendo a alternativa definitiva ou mais adequada, no se poder perder de vista uma outra frmula, como salientado no parecer da Secob, desta feita, extrada de composio da prpria AGETOP (que sucedeu ao CRISA) a qual, em outubro de 2003, estimou para o mesmo servio, naquela data, o valor de R$ 880,61/m, que, deflacionado para dezembro de 1995, viria a perfazer R$ 428,57/m, podendo-se dizer que esse valor, como consta nos autos, faria com que o preo unitrio contratual se enquadrasse na faixa de 30% para cima ou para baixo do preo de mercado estipulado no art. 93, da Lei n 10.524/2002 (LDO 2002). 44. Outrossim, tambm sou obrigado a discordar, em parte, da anlise da unidade tcnica, quando entende que o fato de a percia da Caixa desconsiderar o fck especificado no projeto (20Mpa) acabaria por no acarretar alteraes no preo do servio. E o fao em razo de uma simples e lgica considerao: se o preo unitrio acatado na ltima instruo da unidade tcnica seria o de R$ 399,62, conforme Tabela Pini (de fck 15 Mpa), para se chegar a um preo do concreto de fck 20 Mpa, uma vez que no fornecido tabela comparativa para fck 20Mpa, o novo preo aceitvel, automaticamente, ficaria na ordem de 5% acima, ou seja, R$ 419,60. 45. Dessa maneira, chega-se a concluso que, realmente, seria temerosa a afirmao de que teria ocorrido irregularidade nas contas em tela, pois os valores acima encontrados no consideraram as diversas condies que deveriam estar presentes nos referidos clculos (perodo de ocorrncia, analogia
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de tabelas, impreciso de clculos retroativos, mudana de moedas, ndices contratuais, mudana de legislao etc). 46. Ademais, em complementao, tem-se, tambm, pacfica a jurisprudncia do TCU no sentido de que eventual dano ao errio, em empreendimentos de grande porte, apenas pode ser aquilatado quando considerados os custos globais do objeto contratado, e no itens especficos do projeto tomados isoladamente (Cf. Decises Plenrias 33/1997, 469/1999, 170/2000, 1028/2001, 111/2002 e Acrdos 1658/2003-P, 583/2003-P). 47. Alm disso, sem sombra de dvida, o que dificulta ainda mais a certeza e a confiabilidade da metodologia utilizada, o reconhecimento de que a Tabela Pini poderia, sim, ser utilizada para justificar valores praticados e oramentaes de obras pblicas em situaes da espcie, notadamente se anteriores a 2002, porquanto, ao tempo, no havia ainda sequer sido aprovado o novo critrio legal, expressamente adotado pela LDO, ao fixar o Sinapi como referncia de preos de mercado, e assim mesmo sem perder de vista que, como parmetro inicial, aceitou-se uma variao de at 30% (trinta por cento) nos custos orados (art. 93 da Lei 10.524/2002). Ressalte-se, por outro lado, que somente a partir da Lei n 10.707, de 30 de julho de 2003, tornou-se menos complacente esse novo critrio, salvo condies especiais devidamente justificadas em relatrio tcnico circunstanciado . 48. A verdade que problemas dessa natureza tm sido, freqentemente, identificados pelo TCU na construo de penitencirias, quando vem aceitando, sem controvrsia, que os valores utilizados, como paradigma para comparao, sejam os levantados junto tabela Pini, tanto que at j se determinou ao Departamento Penitencirio Nacional - Depen (Cf. item 9.3.2 do Acrdo n 1.461/2003-Plenrio) que exija de cada licitante de obras pblicas, nos instrumentos convocatrios, a documentao que comprove a compatibilidade dos custos dos insumos com os de mercado, segundo o art. 48, inciso II, da Lei n 8.666/93, tais como: composio unitria de preos; curva ABC de insumos e servios; tabelas de preos consagradas, como SINAPI, PINI, DNIT etc.; e demonstrativo de clculo dos encargos sociais e do BDI utilizados na composio dos preos . 49. Mais a mais, as principais inovaes relativas atuao do Tribunal, na rea de obras pblicas com recursos da Unio, s recentemente foram introduzidas: a nova conceituao de indcio de irregularidade grave e a insero do limite de tolerncia em relao aos preos unitrios de materiais e servios. E, quanto a esta ltima, o limite inicial de 30% do Sinapi deu lugar, atualmente, ao chamado preos medianos (art. 101 da Lei n 10.707/2004), os quais tero que refletir, como preos mais adequados, os resultantes de tratamento estatstico de dados coletados em tabelas consagradas que revelem preos de mercado. 50. Assim, para os preos praticados antes da vigncia da Lei n 10.707/2003, esta Corte vem aceitando a aplicao do critrio ento estabelecido no art. 93 da Lei n 10.524/2002 (Cf. Acrdos 159/2003, 394/2003, 1297/2003 e 1742/2003, todos do Plenrio). Alis, mesmo quando se fez referncia vigncia da atual Lei 10.707/2003, admitiu-se, para contratos celebrados anteriormente, a aplicao do teto de 30% do Sinapi (Cf. Acrdos do e. Tribunal Pleno ns 1461/2003, 1564/2003 e 1658/2003, 1394/2004 e 1431/2004, e Acrdo da 2 Cmara n 1686/2004). 51. Outrossim, dentre os casos acima mencionados, destaca-se um que retrata situao praticamente idntica (licitao e clusulas de contrato anteriores Lei n 8.666/93), em que o Egrgio Plenrio acolheu voto deste Relator (Acrdo 394/2003-P), adotando a seguinte metodologia: (a) afastamento de todos os itens orados como verba; (b) desconsiderao de todos os itens cujos preos unitrios no so encontrados no sistema de preos do Sinapi/CEF; (c) aplicao do disposto no art. 93 da Lei 10.524/2002; (d) atualizao dos valores pagos desde 1990 at a data-base selecionada, para clculo do valor total da obra e percentual de participao financeira da Unio; (e) clculo do sobrepreo somando-se tanto os valores superiores quanto os inferiores tabela de comparao (Sinapi). 52. Alis, na referida assentada, este Plenrio tambm acolheu a variao de at 15%, para mais ou menos, do custo global da obra, o que tornaria ainda mais complexa e passvel de estudos detalhados, em caso de retomada das obras, as diferenas apontadas pela Secob, independentemente da adeso aos critrios de preos unitrios acima aludidos: O percentual mximo de sobrepreo retromencionado aplica-se aos custos unitrios apenas. A adequao do custo global da obra dever ser avaliada com base em outros parmetros que reflitam as variaes normais de preos praticados no mercado. A Resoluo 361/91 do CONFEA, que dispe sobre a conceituao e caractersticas de Projeto Bsico, estabelece verbis: Art. 3. As principais caractersticas de um Projeto Bsico so:
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(...) f) definir as quantidades e os custos de servios e fornecimentos com preciso compatvel com o tipo e porte da obra, de tal forma a ensejar a determinao do custo global da obra com preciso de mais ou menos 15% (quinze por cento). Assim, a faixa aceitvel de variao de custos na elaborao do Projeto Bsico situa-se em um patamar significativamente acima do percentual de superfaturamento apontado (2,2% do valor da obra), o que se constitui em mais um indicativo da adequao do custo global da obra ao valor de mercado. IV 53. Por fim, restaria ainda uma ltima questo, relacionada deficincia do projeto bsico da obra objeto desta deliberao. 54. Como j anotado anteriormente, o processo revela uma das maiores causas de anormalidades na gesto de convnios do Depen/MJ falta de projeto bsico adequado e completo. 55. Alis, tais preocupaes j foram tambm por mim externadas. Como j me referi quando da apreciao das Contas da Repblica, exerccio 2003, existe uma premente necessidade de criao de um banco de modelos bsicos de projetos de engenharia no Depen, a ser colocado disposio dos estados, quando necessrio, de modo a minimizar os problemas verificados no que se refere deficincia quanto a estudos prvios e grau de preciso adequado. 56. Com efeito, mais do que sabido que as deficincias de projetos bsicos repercutem na atividade e na gesto pblicas e acabam gerando gastos maiores na execuo de obras. No caso concreto, os elementos constantes dos autos confirmam que os acrscimos contratuais decorreram, acima de tudo, dessa realidade, to comumente constatada pelo TCU (Cf. Acrdos do Pleno ns 24/1999, 77/2002, 287/2002, 364/2003, 393/2003, 670/2003, 903/2003, 938/2003, 1684/2003, 1696/2003, 329/2004, 1303/2004 e 1447/2004), cuja responsabilidade, regra geral, deveria ser atribuda aos administradores pblicos que autorizaram a realizao de licitao e a subseqente contratao com base em projetos bsicos deficientes. 57. Leia-se, a propsito, do Acrdo n 329/2004 (Rel. Ministro Adylson Motta), acima citado, verbis : A falta ou a incompletude do projeto bsico d ensejo a alteraes contratuais no previstas na seleo da proposta vencedora, escondendo possibilidades, que, se conhecidas pelos licitantes vencidos, poderiam resultar na adjudicao do objeto sob condies mais vantajosas Administrao. 58. Entretanto, quando as obras j se encontram iniciadas ou em estgio avanado, a eventual apurao da responsabilidade teria que levar em conta outros fatores no examinados, em especial sobre as razes da injustificvel ocorrncia, inclusive da ausncia de estudos antecedentes sua elaborao. Tudo isso, sem falar que, in casu, o empreendimento refere-se e tem a participao de recursos e administradores estaduais, assim como no teria havido execuo ou alterao contratual que possam ser classificadas como temerrias ou deletrias ao interesse pblico, na constatao feita pelo prprio Representante do Ministrio Pblico, verbis : O caso concreto apresenta peculiaridades que o diferem significativamente de outros processos j enfrentados por este Ministrio Pblico e por este Tribunal em que a Unio costuma participar com a quase integralidade dos recursos aplicados no objeto do convnio municipal ou estadual. Diferentemente disso, os convnios firmados neste caso pelo Ministrio da Justia com o ente federativo em questo custeia pouco mais de 40% do total do projeto, o que de fato nos faz refletir sobre os efeitos jurdicos a que provavelmente estaria sujeita a Unio pela adoo de medida que fosse alm da mera exigncia de ressarcimento dos valores federais repassados obra. 59. De conseguinte, a anlise da Secob confirma que as alteraes, embora no atendessem aos pressupostos estabelecidos na Deciso n 215/1999-Plenrio, foram, efetivamente, realizadas e decorreram de adaptaes para adequar os quantitativos licitados s reais necessidades da obra, uma vez que o projeto bsico que serviu de base para a licitao da obra era por demais impreciso e incompleto, acrescentando, ao ensejo, que: 241. As imprecises do projeto bsico so indiscutveis, a ponto de no terem sido orados nem mesmo os muros externos do presdio, fato que consenso entre os responsveis (fl.05, vol.36).
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242. Ora, na medida em que o projeto bsico no contempla os estudos prvios e o detalhamento suficiente para se especificar os servios necessrios, o aparecimento de surpresas durante a execuo da obra ser inevitvel. 60. Da mesma forma, tambm nesse ponto, louvo-me na jurisprudncia da Casa; no caso em tela, a deficincia de configurao do projeto bsico deixava aberta a possibilidade de ser necessria a incluso de servios novos ou o acrscimo de novas quantidades aos j existentes (Cf. precedente j citado - Acrdo n 1461/2003-P, Rel. Ministro Augusto Sherman Cavalcanti). 61. Ao finalizar estas consideraes, no se pode deixar de proclamar, como tem sido feito em outros precedentes, que a mencionada irregularidade seria passvel de provocar a anulao do contrato, por ter acarretado inmeras alteraes, tanto de quantitativos inicialmente licitados, como tambm pela criao de uma srie de novos servios no previstos inicialmente, independentemente da alegao oficial dos gestores estaduais, que s decidiram por promover acrscimos qualitativos e quantitativos de obras e servios em virtude de situao excepcional e inevitvel surgida com rebelies ocorridas no antigo Cepaigo, exatamente, para viabilizar, naquele momento, a construo do Hospital de Custdia e do Presdio Regional. 62. Nesse particular, estou de acordo com a unidade tcnica; as deliberaes desta Egrgia Corte, a comear pela Deciso n 215/1999-Plenrio, sucessivamente seguida pelas de ns 778/2000-Plenrio, 813/2001-Plenrio, 90/2001-1Cmara e Acrdo n 293/2000-Plenrio, referem-se a situaes excepcionalssimas de alteraes qualitativas consensuais, diante de acontecimento anmalo ou imprevisto, o que no se confirma em caso de falhas administrativas na elaborao do projeto bsico (no caso em exame, no ano de 1992) e no prosseguimento das obras (em 1995), sem que se realizassem os necessrios estudos, razo pela qual no se autoriza a incidncia de tal jurisprudncia, que, com clareza e explicitamente, fixa como um dos pressupostos que as alteraes decorram de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades no previstas ou imprevisveis por ocasio da contratao inicial . 63. Todavia, no gostaria de desprezar por completo as alegaes e demonstraes dos gestores estaduais, quando invocam a supremacia e indisponibilidade do interesse pblico como preceitos norteadores das questionadas alteraes. Para tanto, assinalo que, em recente deliberao, esta Corte, na Sesso de 26/5/2004, ao ter presente o TC-004.544/2001-9 (Acrdo n 635/2004-Plenrio - Rel. Ministro Marcos Vinicios Vilaa), relativamente s obras de construo, reforma e ampliao de penitencirias no Estado do Mato Grosso, cujos autos, igualmente, tinham sido convertidos em tomada de contas especial, no s aceitou comparao com a Tabela Pini, como tambm reconheceu erro de perspectiva no entendimento da Unidade Tcnica de considerar as contas irregulares em razo da celebrao de termos aditivos sem licitao de servios que no se encontravam no projeto da obra por ocasio de seu certame, ficando, mais uma vez, expressa e firme a orientao no sentido de que, regra geral, as alteraes contratuais devem ocorrer dentro do mbito da discricionariedade administrativa, sem prejuzo de eventuais determinaes aos gestores pblicos no sentido de obedincia aos ditames legais em vigor. Destaco, a propsito, o seguinte esclio, verbis : 15.No h nenhuma ilegalidade na celebrao de aditivos contratuais. Ao contrrio, a Lei n 8.666/93 prev a possibilidade de alterao contratual em seu art. 65, I, 'a', e 6. A modificao unilateral do contrato consiste numa das prerrogativas da Administrao e uma das expresses da supremacia do interesse pblico no que diz respeito aos contratos administrativos. 16.A alterao, evidentemente, deve ocorrer dentro do mbito da discricionariedade do gestor. A modificao deve decorrer ainda de motivo superveniente e devidamente comprovado. Vejamos o que diz Maral Justen Filho acerca do assunto ('Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos', 10 edio, pg. 524): '(...) A alterao do contrato retrata, sob alguns ngulos, uma competncia discricionria da Administrao. No existe, porm, uma liberdade para a Administrao impor a alterao como e quando melhor lhe aprouver. (...) a contratao antecedida de um procedimento destinado a apurar a forma mais adequada de atendimento ao interesse pblico. Esse procedimento conduz definio do objeto licitado e determinao das regras do futuro contrato. Quando a Administrao pactua o contrato, j exercitou a competncia discricionria correspondente. A Administrao, aps realizar a contratao, no pode impor alterao da avena merc da simples invocao da sua competncia discricionria. Essa discricionariedade j se exaurira porque exercida em momento anterior e adequado. A prpria Smula 473 do STF representa obstculo alterao contratual que se reporte apenas discricionariedade administrativa.
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A Administrao tem de evidenciar, por isso, a supervenincia de motivo justificador da alterao contratual. Deve evidenciar que a soluo localizada na fase interna da licitao no se revelou, posteriormente, como a mais adequada. Deve indicar que os fatos posteriores alteraram a situao de fato ou de direito e exigem um tratamento distinto daquele adotado. Essa interpretao reforada pelo disposto no art. 49, quando ressalva a faculdade de revogao da licitao apenas diante de razes de interesse pblico decorrente de fato superveniente.... Como princpio geral, no se admite que a modificao do contrato, ainda que por mtuo acordo entre as partes, importe alterao radical ou acarrete frustrao aos princpios da obrigatoriedade da licitao e isonomia (...)'. 17.A alterao do objeto contratual no vedada, portanto. Apenas o administrador, em sua discricionariedade, deve seguir os balizamentos dados pela lei e pelos princpios administrativos. 18.Assim, a irregularidade no est na ausncia de licitao, mas possivelmente no fato de o convenente ter alterado radicalmente o objeto da licitao sem a aprovao do rgo repassador. (...). Registro, por derradeiro, que presentes os autos em meu gabinete, deu entrada o Ofcio n. 0062/2005, subscrito pelo Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Gois (TCE/GO), Conselheiro Carlos Leopoldo Dayrell, no qual solicita-se o fornecimento de cpias dos processos que estejam tramitando no TCU acerca das obras de construo do Complexo Prisional de Goinia/GO, isso objetivando subsidiar a concluso de auditoria realizada pela referida Corte de Contas estadual no tocante ao processo licitatrio e aos contratos dele decorrentes firmados para a realizao daquele empreendimento. Nesse sentido, sendo idntico o objeto dos presentes autos, entendo pertinente determinar o envio ao TCE/GO de cpia do relatrio, voto e acrdo que venham a ser prolatados por este Colegiado. Ante todo o exposto, pedindo vnias por divergir, em parte, da proposta da Secob, acolho, na essncia, o parecer do douto Ministrio Pblico junto ao Tribunal e VOTO por que seja adotado o Acrdo que ora submeto apreciao deste e. Tribunal Pleno. Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 11 de maio de 2005.
GUILHERME PALMEIRA Ministro-Relator

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ACRDO N 554/2005 - TCU - PLENRIO 1. Processo n TC-007.441/2001-5 (com 48 volumes) Apensos: TC-004.168/2002-7 e TC-010.074/2003-2) 2.

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ADYLSON MOTTA Presidente

GUILHERME PALMEIRA Ministro-Relator

PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral, em substituio

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Custo (R$) 2.948.300 943.297 3.891.597 0% 0% 0%

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Apiloamento do mdulo de vivncia

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Diferena Percentual 89.736,64 37% 73%

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Diferena 6.942.027,67 2.576.684,09 9.518.711,77

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Diferena 3.860.026,12 1.476.290,30 5.336.316,43

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Valor (R$) 960.000,00

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