SANTOS, Manoel Leonardo. Presidentes e parlamentos: quem controla... RIEL, Belo Horizonte, n.

1, 2010

Presidentes e Parlamentos: quem Controla a Atividade Legislativa na Amrica Latina?

Manoel Leonardo Santos

Garca Montero, Mercedes (2009) Presidentes y parlamentos: Quin controla la actividad legislativa en Amrica Latina? Centro de Investigaciones Sociolgicas CIS. Madrid, 2009.

Em que pese os relevantes esforos recentemente realizados, muito ainda h por saber sobre Executivo e Legislativo nos presidencialismos da Amrica Latina. Tudo leva a crer que a variao grande entre pases e que, em diferentes contextos e momentos, variveis polticas e institucionais interagem formando um mosaico diversicado e desaador. A prpria instabilidade poltica e econmica da regio, marcada por crises cclicas, j seria razo suciente para pensar assim e, consequentemente, desconar de qualquer anlise com caractersticas generalistas. Mais ainda, daquelas com pretenses generalizadoras. Somada a essa caracterstica idiossincrtica da regio, temos agora mais uma razo para acreditar nas limitaes das explicaes correntes. Trata-se do livro de Garcia Montero, que refora ainda mais essa desconana. Com um trabalho de escrutnio terico e emprico criterioso, sua anlise serve como um alerta para os no raros atropelos das diferenas. O alerta relativamente simples: s os rigores metodolgico e comparativo podem evitar que repitamos insistentemente o erro de tentar ajustar a realidade teoria. Tal como fazia Procusto com suas vtimas em seu leito. Juntando importantssimas peas desse quebracabea que se impe cada vez mais anlise poltica da regio, a autora examina criteriosamente a atividade legislativa em 15 pases latino-americanos com o objetivo de medir a inuncia dos presidentes e dos parlamentos nesses pases. O livro aborda o fenmeno de maneira cannica, unindo a anlise terica vericao emprica. Assim, conjugando teoria e mtodo: (i) elucida a atividade legislativa que dene o papel de ambos os poderes; (ii) fornece um ranking dos pases de acordo com a real inuncia do Congresso e dos presidentes sobre a produo legislativa e (iii) contrasta um modelo explicativo que contm dois
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fatores, os institucionais e os partidrios. Esses so, conforme demonstra a autora, em diferentes graus, os fatores explicativos determinantes da produo legislativa na Amrica Latina.

Um novo ndice para medir a fora das instituies

Para mensurar o peso do desenho institucional sobre a produo legislativa, a autora desenvolveu uma nova medida que denominou o ndice de Poder Institucional Legislativo (IPIL). Construdo a partir da anlise minuciosa do processo legislativo comparado entre os pases estudados, o ndice , seguramente, o mais completo at agora j 1 desenvolvido . O IPIL composto por regras constitucionais e regimentais que moldam o processo legislativo e que oferecem diferentes incentivos e constrangimentos aos atores polticos no curso de todo o processo decisrio. O IPIL mede o poder institucional a favor do Poder Executivo, ou seja, quanto mais altos os indicadores, mais o desenho institucional favorece o Executivo no processo decisrio. Est dividido em cinco dimenses que respeitam as fases do processo legislativo: a etapa de iniciativa, a etapa constitutiva, o bicameralismo (simetria), a etapa de eccia e os procedimentos extraordinrios. Cada uma dessas etapas aferida pelos procedimentos relacionados na gura 1. Tomado de forma agregada, o conjunto dessas dimenses de regras constitucionais e de regimentos parlamentares (que moldam decisivamente o processo decisrio), apresenta-se como uma varivel explicativa bastante esclarecedora sobre os outputs legislativos. Conforme os resultados apresentados pela autora, as instituies importam e a base emprica sob a qual ela sustenta essa armao bastante slida.

RIEL - ReVista Ibero-americana De EstUDos LegislatiVos Vol. 1, n.1, 117 p.,DeZ, 2010

Por outro lado, se tomados de maneira desagregada, os indicadores do ndice podem, separadamente, tambm ser vistos como variveis explicativas. dizer, os indicadores ajudam a responder qual (ou quais) desses conjuntos de atributos do desenho institucional podem ser eles mesmos, comparativamente, as causas individuais ou combinadas que determinam o sucesso legislativo. A pergunta quais as combinaes de fatores do desenho institucional podem estabelecer limites ao sucesso legislativo? Questo nada trivial, diga-se de passagem, ganha novo signicado no trabalho de flego da autora. Os resultados em relao ao peso de cada etapa do processo sobre os outputs legislativos so os que seguem. Quanto etapa de iniciativa, possvel vericar claramente que ela provoca mais diferenas nos resultados. dizer, nos pases onde o desenho institucional confere ao executivo exclusividade de iniciativa de leis em reas especcas, assim como a vantagem de interferir na formao da ordem do dia e da agenda legislativa, os resultados so mais favorveis aos interesses do presidente. O mesmo acontece com a etapa constitutiva que envolve os mecanismos de nomeao para as comisses, as regras de tramitao que podem excluir uma comisso do processo ou, ainda, a capacidade do executivo de solicitar urgncia.

Nesse contexto, onde o executivo pode interferir a seu favor, o indicador tambm mantm uma relao positiva com o resultado, de modo que os presidentes se veem favorecidos por contextos institucionais que apresentam tais caractersticas exatamente queles mais exitosos. No que diz respeito ao bicameralismo, ao contrrio do que se poderia esperar, no se observa inuncia deste componente. dizer, o desenho bicameral no est linearmente relacionado com o xito dos presidentes, embora esteja relacionado com a dominncia do Executivo. Nesse sentido, o grau de simetria entre cmara baixa e a cmara alta deixa de ter o status explicativo corrente na literatura, ou seja, o Senado no ser necessariamente mais um ponto de veto a contribuir com o conito no processo decisrio, caso a assimetria no seja assim to signicativa, pelo menos no na Amrica Latina. Em relao etapa de eccia, denida pelo poder de veto e pela capacidade de insistncia do Parlamento, os resultados encontrados evidenciam que essa uma fase do processo decisrio cuja variao no desenho institucional pouco relevante, sobretudo na hora de explicar o xito dos presidentes. Igualmente, o procedimento legislativo extraordinrio, conformado pelo poder de decreto e pela convocao de sesses extraordinrias, tampouco tem uma forte capacidade para explicar xito presidencial.

Figura 1. ndice de Poder Institucional Legislativo (IPIL).

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Em suma, a etapa de iniciativa e a etapa constitutiva, assim como o IPIL agregado, so os componentes do desenho institucional que favorecem o executivo. Aqui, temos uma questo relevante. O fato que o poder de veto e o poder de decreto so indicadores que vm sendo tradicionalmente utilizados para medir os poderes presidenciais em estudos comparados, o que no se conrma empiricamente neste trabalho. Nesse intrigante modelo, como vimos, as inuncias sobre o xito dessas caractersticas institucionais no esto claras como 2 as que so produzidas pelos outros componentes . Sabe-se, contudo, que as instituies importam, mas importam tambm fatores polticos. Mais ainda na Amrica Latina onde a informalidade continua sendo consideravelmente alta e o peso dos atores continua sendo relevante. exatamente a que o livro ganha em complexidade e sosticao, medida que apresenta uma anlise rica, multivariada e metodologicamente apurada.

proposies em anlise so a marca registrada desse trabalho. O tratamento metodolgico exaustivo das hipteses rigorosamente formuladas, assim como a explorao indutiva que a anlise emprica inevitavelmente estimula, fazem desse modelo explicativo uma reexo altamente instigante e provocadora. Induo e deduo equilibradamente conjugados so a marca registrada do tratamento emprico do fenmeno.

Concluses e Agenda de pesquisas

Os resultados evidenciam que as instituies so relevantes na hora de determinar controle da atividade legislativa, mas a poltica tambm importa. O trecho resume bem a tese:
Los Parlamentos latino-americanos que mantienen una participacin mayor en la legislacin, que muestran mayor capacidad proactiva son, sobre todo, aqullos que actan en diseos institucionales que les favorecen. Del mismo modo, los Ejecutivos consiguen una mayor inuencia si cuentan con benecios institucionales aunque tambin se ven ayudados si disponen de mayoras amplias y coherentes a nivel interno, si los partidos presentes en las Cmaras no estn polarizadas y si la distancia ideolgica del Presidente en relacin a la media de la Cmara no es extrema. (Montero, 2009)

O peso da poltica e o papel dos partidos

Quanto ao papel desempenhado pelos partidos polticos no processo decisrio, a anlise contrasta o peso partidrio, operacionalizando a teoria em seis diferentes fatores explicativos. Desses seis fatores, trs deles referem-se presena dos partidos no Parlamento: as maiorias Legislativas, a fragmentao partidria e a formao de coalizes. Os outros trs fatores esto concentrados nas atitudes e posies ideolgicas dos atores que determinam: a polarizao poltica, a coerncia ideolgica das coalizes e distncia ideolgica entre o presidente e o Parlamento. Como resultado, o trabalho mostra que os Poderes Executivo e Legislativo organizam suas estratgias, levando em conta os procedimentos e regras institucionais que conguram a sua interao poltica, mas o sucesso ou o fracasso em seu comportamento legislativo tambm depende das caractersticas contextuais. Como a composio poltica do Parlamento e do governo, por exemplo. Formar maiorias, governar em contextos de legislativo fragmentado, com coalizes inconsistentes e com preferncias muito heterogneas, pode gerar diferentes nveis de inuncia do Executivo sobre os outputs legislativos, ou seja, em sentido contrrio, quanto maior essa disperso comportamental maior a participao do Legislativo na produo legal. Nesse sentido, fazer poltica continua sendo muito importante. O resultado com relao aos efeitos das instituies e outras variveis partidrias sugere que, se bem o modelo explicativo das duas dimenses melhora com a introduo do fator institucional, os fatores polticos lograram explicar 35% da variao da participao do Legislativo. Assim, ao considerar o peso do IPIL, essa porcentagem se v incrementada at 45%. Em suma, a anlise multivariada, o rigor metodolgico e os fundamentos tericos slidos das
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Quanto ao impacto na agenda de pesquisa, os estudos sobre novas questes que envolvam as interaes entre instituies e poltica no processo decisrio passam a entrar na ordem do dia. Um debate estimulante e promissor parece ter sido provocado por este excelente trabalho.

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Notes
1 Sem se deixar levar pelo encantamento da inovao pura e simples, a autora coteja o resultado do seu novo ndice com os trabalhos mais relevantes da rea, entre eles Shugart e Carey (1992); Shugart e Haggard (2001); Samuels e Shugart (2003); Payne et al (2003); PNUD (2005) e Stein et al (2005). Com esse procedimento, a autora d provas de que sua discusso no apenas um arroubo de inovao pela inovao, seno um exerccio acadmico relevante de cumulatividade cientca e da melhor utilizao da comparao como mtodo. Especicamente para os interessados no caso do Brasil, esses resultados so ainda mais intrigantes. Ao apontarem para a fase de iniciativa legislativa e para a fase constitutiva como os componentes mais importantes disposio do Executivo, eles levam a crer que toda a reexo em torno das medidas provisrias e do poder de veto no Brasil pode ser uma caracterstica idiossincrtica desse sistema poltico. O que, obviamente, no seria difcil conrmar, visto que, tambm em termos de xito do Executivo, o Brasil um outlier, j que nenhum outro pas da Amrica Latina se aproxima das taxas de sucesso apresentadas no Brasil.

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