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Reflexes sobre os impactos do gerencialismo no Direito Administrativo brasileiro.

Entre a crise e a plasticidade evolutiva

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Publicado em 10/2011

Renato de Abreu Barcelos (http://jus.com.br/951098-renato-de-abreu-barcelos/artigos)

Com a implementao do gerencialismo a partir do governo FHC, as mudanas ocorridas afiguram-se como fator de crise ou de plasticidade evolutiva do direito administrativo brasileiro?
Resumo : o presente artigo tem por objetivo analisar as mudanas operadas no direito administrativo ptrio em razo da implementao, no decnio de 1990, sob gide do governo de Fernando Henrique Cardoso, dos postulados do gerencialismo. Nesse diapaso, busca-se arrolar as principais inovaes gerencialista do direito administrativo brasileiro, descrevendo-as, com o fito de melhor compreend-las e, ao final, ponderar se referidas mudanas afiguram-se como fator de crise ou de plasticidade evolutiva do direito administrativo brasileiro. Palavras-chave : Brasil. Direito administrativo. Gerencialismo. Crise. Evoluo. Sumrio : 1 INTRODUO; 2 INCURSO IMPOSTERGVEL: COMPREENDENDO O GERENCIALISMO; 2.1 Administraes Pblicas Patrimonialista, Burocrtica, Gerencial e Societal: contraposies; 2.2 O gerencialismo; 2.2.1 Escoro histrico; 2.2.2 Plano Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado; 2.2.3 Entre o projetado e o realizado: inovaes da Reforma Administrativa Gerencial; 2.2.3.1 Princpios da eficincia, razoabilidade/proporcionalidade/ponderao e subsidiariedade; 2.2.3.2 Privatizao; 2.2.3.3 Organizaes sociais; 2.2.3.4 Agncias reguladoras; 2.2.3.5 Contrato de gesto/agncias executivas; 2.2.3.6 Fragilizao da estabilidade; 2.2.3.7 Nova poltica remuneratria: subsdio; 2.2.3.8 Breves ilaes; 3 IMPACTOS DO GERENCIALISMO NO BRASIL: CRISE OU PLASTICIDADE EVOLUTIVA? 3.1 Promio; 3.2 O gerencialismo como crise; 3.2.1 A dinmica privatizadora da Administrao Pblica; 3.2.2 Multiplicao de autoridades administrativas independentes; 3.2.3 Descaracterizao da funo administrativa; 3.3 O gerencialismo como plasticidade evolutiva; 4 CONSIDERAES FINAIS; 5 REFERNCIAS; 6 NOTAS

1 INTRODUO O Brasil assistiu, na dcada de 1990, a mutaes significativas realizadas no mbito do direito administrativo nacional. Tais mutaes, contudo, no se restringiram apenas ao direito administrativo: tratou-se de uma faceta de uma mudana maior, operada com o propsito de situar o Estado brasileiro dentro dos domnios da ps-modernidade. O objetivo, destarte, foi engendrar um direito administrativo ps-moderno que se adequasse a um pretenso Estado brasileiro ps-moderno . Dentre as decantadas mudanas aponta-se: (i) a tentativa de conceder ao administrador pblico maior discricionariedade no trato dos assuntos administrativos; (ii) o feroz movimento de agencificao; (iii) elevao da eficincia como princpio constitucional; (iv) substituio do controle procedimental por um controle de resultados; (v) concesso de maior autonomia administrativa, financeira e oramentria a certos entes administrativos, por meio do contrato de gesto; (vi) a fermentao, em terras ptrias, do princpio da subsidiariedade; (vii) a onda de privatizao; (viii) a orientao deslegalizante; e (ix) a regulao. Todas essas inovaes foram veiculadas pela Emenda Constitucional 19, de 1998, e patenteiam a inteno de injetar os valores do gerencialismo no Brasil. Isso posto, o objetivo precpuo deste estudo verificar se as registradas inovaes constituem fator de crise para o direito administrativo brasileiro ou se, ao reverso, revestem-se de uma plasticidade evolutiva necessria aos tempos hodiernos, de modo a se rechaar qualquer sombra de crise. Todavia, para se desembaraar proficuamente da tarefa aqui colimada, faz-se necessrio compreender o que o gerencialismo e quais so seus postulados. Nessa medida, a presente composio cientfica est estruturada do seguinte modo: (i) de intrito, afigura-se de extrema importncia conhecer o gerencialismo, com os seus postulados e os seus objetivos; (ii) ulteriormente, verificar-se- a extenso da implementao do gerencialismo no Brasil, explanando-se seus institutos de modo genrico; (iii) emps, sero tecidas algumas reflexes

sobre os impactos do gerencialismo no direito administrativo ptrio, de modo a se optar por uma hiptese de crise ou uma hiptese de plasticidade evolutiva; (iv) enfim, sero registradas algumas consideraes, ditas finais, sobre o estudo ora empreendido, com o fito de arrolar as principais concluses logradas com a pesquisa. O gerencialismo, e suas conseqncias no direito brasileiro, no sero nesta seara debatidos e analisados de modo pormenorizado: isso demandaria novas pesquisas que, por seu turno, no calham s fronteiras desteartigo. Contudo, o assunto reveste-se de inequvoca importncia, razo pela qual merece as atenes da comunidade jurdica.

2 INCURSO IMPOSTERGVEL: COMPREENDENDO O GERENCIALISMO 2.1 Administraes Pblicas Patrimonialista, Burocrtica, Gerencial e Societal: contraposies Antes de se examinar a compostura do gerencialismo mais detidamente, mister contrapor as distintas formas de Administraes Pblicas, a saber, a Patrimonialista, a Burocrtica, a Gerencial e a Societal. A maior caracterstica da Administrao Pblica Patrimonialista a mixrdia entre pblico e privado: de fato, os limites entre um e outro so bastante porosos, de modo que a Administrao (Pblica) acaba sendo objeto de posse de variados grupos (privados). No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos so considerados prebendas. A res publica no diferenciada da res principis. Em conseqncia, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado (BRASIL, 1995, p. 15). V-se, portanto, que a Administrao Patrimonialista um anacronismo tipicamente absolutista, no podendo, destarte, ser tolerada nos dias de hoje, no obstante suas manifestaes persistentes[1] no cenrio brasileiro. A Administrao Pblica Burocrtica inspira-se na ideia de racionalizao, sendo, portanto, a Administrao Pblica por excelncia das sociedades contemporneas ao liberalismo. Assim, a Administrao Pblica Burocrtica tem como um dos principais mentores Max Weber: tal espcie de Administrao denotaria uma dominao do tipo legal-racional. A burocracia enquanto tipo ideal pode organizar a dominao racional-legal por meio de uma incomparvel superioridade tcnica que garanta preciso, velocidade, clareza, unidade, especializao de funes, reduo do atrito, dos custos de material e pessoal etc. Ela tambm deve eliminar dos negcios o amor, o dio e todos os elementos sensveis puramente pessoais, todos os elementos irracionais que fogem ao clculo. A organizao burocrtica hierrquica e o recrutamento para seus quadros d-se atravs de concursos ou de outros critrios objetivos. Funcionrios que pudessem ser eleitos pelos governados modificariam o rigor da subordinao hierrquica j que isto estabeleceria uma relativa autonomia frente ao seu superior. O tipo ideal do burocrata o do funcionrio que age em cooperao com outros, cujo ofcio separado de sua vida familiar e pessoal, regulamentado por mandatos e pela exigncia de competncia, conhecimento e percia e que no pode usar dos bens do Estado em proveito prprio ou apropriar-se deles (BARBOSA, QUINTANEIRO; 2003, p. 139-140). Em resumo, a Administrao Burocrtica tem como apangios "[...] a profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese, o poder racional-legal" (BRASIL, 1995, p. 15). Se na Administrao Patrimonialista inexiste controle, na Burocrtica ele rgidssimo , e desenvolve-se sempre a priori. Imputa-se Constituio Federal de 1988 a adoo de um modelo burocrtico de Administrao Pblica[2]. Por fim, tem-se a Administrao Gerencial. Essa se tornou a panacia para a crise do Estado Providncia, proclamando, destarte, justamente a desburocratizao do Estado, com o escopo de torn-lo mais flexvel e compatvel com a (ps)-modernidade que se delineava no horizonte. O paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios da confiana e da descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes, incentivos criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional. avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da orientao para o cidadocliente, do controle por resultados e da competio administrada (BRASIL, 1995, p. 17). Afirma-se, outrossim, a existncia de um outro tipo de Administrao Pblica, qual seja, a Societal. Tal espcie de Administrao Pblica seria genuinamente brasileira, tendo origem na ampla mobilizao popular ocorrida no Pas na dcada de 70, mobilizao essa que visava maior participao da sociedade nos rumos do Brasil, ao contrrio da prtica existente, consistente no domnio castrense sobre o aparato estatal. Nesse diapaso, a gesto pblica no seria sinnima de gesto estatal: tambm a sociedade deveria influenciar a conduo das polticas pblicas, at porque ela era a destinatria final de tais polticas. Conforme registra Ana Paula Paes de Paula (2005, p. 41) so caractersticas da Administrao Pblica Societal: (i) politicamente, uma forma de Administrao que prima pela participao

popular; (ii) a dimenso da gesto sociopoltica, e no econmico-financeira ou institucional-administrativa; (iii) inexiste uma clara proposta de funcionamento do aparelho estatal, dando-se nfase somente participao popular precipuamente em nvel local. Como exemplos de instrumentos da Administrao Pblica Societal apontam-se o oramento participativo, os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas e os Fruns Temticos. Todavia, por ser extremamente difusa em seu projeto, a Administrao Pblica Societal no logrou grande interesse da comunidade jurdica, afigurando-se como um projeto a ser construdo . Enfim, tendo-se por perspectiva os resumidos quadros tericos engendrados acima, podem-se fazer as seguintes contraposies entre os diversos tipos de Administrao Pblica: (i) se na Administrao Patrimonialista inexiste controle, este est presente na Burocrtica e na Gerencial; (ii) entrementes, o controle nas Administraes Burocrtica e Gerencial no se assemelham: na primeira o controle rgido e a priori; na segunda o controle mais flexvel e a posteriori; (iii) a Administrao Patrimonialista tpica aos Estados absolutistas; a Administrao Burocrtica tpica aos Estados liberais; a Administrao Gerencial, por sua vez, tpica aos Estados neoliberais; (iv) a centralizao, na Administrao Patrimonialista absoluta, recaindo na figura do prncipe; na Administrao Burocrtica a centralizao relativa, existindo ncleos hierarquizados de competncia; a Administrao Gerencial repudia, em geral, a centralizao, concedendo maior abono descentralizao. Ressalte-se, por fim, que no se vislumbra uma superao cabal dos diversos tipos de Administrao Pblica: o que se constata que um modelo ainda ostenta caracteres de outro. Logo, no existe uma Administrao Pblica puramente Patrimonial, Burocrtica ou Gerencial[3]. 2.2 O gerencialismo 2.2.1 Escoro histrico O gerencialismo, conjunto de idias que d azo Administrao Pblica Gerencial, surge, consoante aponta Diogo de Figueiredo Moreira Neto (1998, p. 41-42), como reao crise do Estado . Referida crise abarcou os aspectos poltico com a derrocada do megaEstado de cunho hegelino, que tutelava a nao , econmico com a falncia do modelo econmico keynesiano e social com a crise do Estado Providncia. Logo, o Estado, antes poderoso e onipotente, cai em crise, deixando no vcuo o referencial para a prpria Administrao Pblica: esse vcuo ser preenchido, ento, pelos mtodos de gesto privada. E, na gesto privada, o que d as cartas a eficincia, que pode assim ser sintetizada: fazer o mais com o menos. Assim ocorrendo, a administrao tende a passar de uma legitimidade intrnseca, decorrente de sua pertinncia ao Estado, a uma legitimidade extrnseca, fundada sobre a anlise concreta de sua ao: ser ela julgada sobre os resultados que for capaz de obter, tal como sobre a sua aptido para gerir melhor os meios de que ela dispe, visando a obter a melhor eficcia. Ela no mais investida de pleno direito da legitimidade; essa no adquirida antecipadamente, mas deve ser conquistada; ela depende da demonstrao permanentemente reiterada da convenincia das operaes engajadas e da qualidade dos mtodos de gesto utilizados (CHEVALLIER, 2009, p. 84). Foram nos Estados Unidos, capitaneados por Ronald Reagan, e na Gr-Bretanha, liderada por Margareth Thatcher, que o gerencialismo obteve seu pleno desenvolvimento. Assim, os mtodos de gesto privada transferem-se para a esfera pblica, num esdrxulo intento de igualar a Administrao Pblica empresa privada. Entretanto, o gerencialismo no restou confinado s fronteiras anglo-saxnicas: logo se alastrou por todo o mundo, logrando aconchego na Frana, Itlia, Argentina, Sucia, Nova Zelndia etc.[4]. Assim, no demorou muito para que os ventos gerencialistas aportassem na Amrica Latina, includo o Brasil. Consoante esclio de Maria Tereza Fonseca Dias (2003, p. 169), trs foram os movimentos reformistas de carter administrativo assinalveis na histria brasileira: (i) a Reforma Administrativa da Era Vargas (1930), que visava implantao de uma Administrao Pblica Burocrtica weberiana, cuja expresso mxima foi o DASP (Departamento Administrativo do Servio Pblico); (ii) Reforma Administrativa Castrense, empreendida na dcada de 60, cujo pice foi o Decreto-lei 200/67, que j continha elementos gerencialistas; (iii) a prpria Constituio Federal de 1988 apresentou-se como Reforma Administrativa, na medida em que representou uma inflexo do gerencialismo pretendido durante o governo militar. A isso acrescentaramos uma quarta tentativa de Reforma, atinente quela empreendida na dcada de 1990, que procurou (re)estabelecer o gerencialismo no Brasil. Como se pde entrever, o gerencialismo logrou adeptos no Brasil ainda sob o governo ditatorial. Todavia, tal movimento ostentou trs momentos distintos: (i) o Programa Nacional de Desburocratizao, liderado por Hlio Beltro, datado de 1979; (ii) emps, tem-se o Programa Federal de Desregulamentao, de 1990; (iii) culminando-se com a Reforma Administrativa Gerencial de 1998, capitaneada por Bresser Pereira.

Para se compreender otimamente os propsitos da Reforma Administrativa Gerencial de 1998, faz-se necessrio voltar as vistas para o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), fecundado no Governo de Fernando Henrique Cardoso, documento que contm todas as propostas fundamentais para o gerencialismo no Brasil. 2.2.2 Plano Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado O Plano Diretor comea por registra a crise do Estado Social, ocorrida nas dcadas de 70 e 80, reforando, ento, a necessidade de se buscar um novo aparato administrativo capaz de contornar os efeitos nefastos da crise, a saber, (i) a crise fiscal, (ii) a morte do intervencionismo estatal e (iii) a obsoleta Administrao Pblica Burocrtica. Nessa medida, no que tange Administrao Pblica, mister seria a implantao da Administrao Pblica Gerencial (BRASIL, 1995, p. 10-13). A Administrao Pblica Gerencial, destarte, no representa um rompimento drstico com a Administrao Pblica Burocrtica: pelo contrrio, apia-se nesta, no sentido de conservar suas virtudes, que so o recrutamento por critrios objetivos, o sistema remuneratrio, a existncia de carreiras, o prestgio ao mrito, a avaliao de desempenho e o treinamento constante. Contudo, distinguem-se na medida em que a Administrao Pblica Burocrtica obsequia o controle a priori e a Administrao Pblica Gerencial prestigia o controle a posteriori. Em outras palavras: a Burocrtica sustenta-se num controle formal-procedimental, ao passo que a Gerencial firma-se num controle de resultados (BRASIL, 1995, p. 15). Na administrao pblica gerencial a estratgia volta-se (1) para a definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa atingir os objetivos contratados e, (3) para o controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competio administrada no interior do prprio Estado, quando h possibilidade de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser permevel maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os fins (resultados) (BRASIL, 1995, p. 16). No entanto, a prpria Constituio Federal de 1988 constitua-se num retrocesso burocrtico , na medida em que se afastara dos seminais postulados gerenciais albergados pelo Decreto-lei 200/67 (BRASIL, 1995, p. 20-21). Em seguida, o Plano engendra um amplo diagnstico sobre a sua contempornea Administrao Pblica, analisando aspectos como a dimenso institucional-legal, os recursos humanos, o mercado de trabalho no setor pblico, a dimenso cultural e dimensogesto, ocasio em que se lavrou uma ilao: estava-se diante de uma Administrao Pblica em crise e inadequada aos desafios do porvir da (ps) modernidade . Em uma palavra: estava-se diante de um monstruoso anacronismo (BRASIL, 1995, p. 22-41). Para se propor os objetivos da Reforma Gerencial, o Plano Diretor buscou delimitar precisamente o aparelho do Estado, os tipos de gesto pertinentes (burocrtica ou gerencial) e as formas de propriedade estatais (BRASIL, 1995, p. 40-43). Nesse diapaso, so setores do Estado, aos quais se ligam os respectivos tipos de gesto e formas de propriedade: (i) Ncleo Estratgico , constitudo do governo e de suas funes tpicas, a saber, legislar, julgar e administrar, correspondendo aos Poderes Legislativo, Judicirio, Ministrio Pblico e Poder Executivo (Presidncia da Repblica e Ministrios); a gesto , no caso do Ncleo Estratgico, deveria ser burocrtica com temperamentos gerencialistas, assegurando-se, destarte, a efetividade e a eficincias, respectivamente; no campo da propriedade , como no poderia deixar de ser, dever ser estatal; (ii) Atividades Exclusivas, relativas s atividades que somente calham ao Estado , por envolverem, justamente, o poder extroverso do Estado , sendo exemplos a atividade de policiamento, o aparato tributrio, o controle do meio ambiente etc.; a gesto , aqui, deve pautar-se pela eficincia, donde que a forma gerencial mais adequada; a propriedade , por seu turno, tambm estatal; (iii) Servios No Exclusivos, em que se constata a atuao simultnea do Estado e da sociedade civil, como no caso dos hospitais, universidades, museus, etc.; a gesto , nestes domnios, outrossim deve ser gerencial, pois que a eficincia deve ser o norte dessas atividades; a propriedade desses servios pblica noestatal: "no propriedade estatal porque a no se exerce o poder de Estado. No , por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de servio por definio subsidiado" (BRASIL, 1995, p. 43); (iv) enfim, tem-se o setorda Produo de Bens e Servios para o Mercado , caracterizado por ser exercido por empresas que buscam o lucro; encontram-se agasalhadas no Estado ou porque o setor puramente privado no detm capital para financi-las ou porque so atividades eminentemente monopolistas; o tipo de gesto , neste ponto, evidentemente, tem que ser gerencial, vez que o escopo de tais atividades a eficincia; j a propriedade ser privada (no caso de atividades que o setor privado no consegue subsidiar ) ou estatal (no caso de atividades monopolistas). Vistas essas noes preliminares, vejamos, ento, os objetos veiculados no Plano Diretor relativamente a cada setor do aparelho do Estado. Objetivos Globais - Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado para o atendimento dos cidados.

- Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em princpio, os servios no exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a produo de bens e servios para o mercado para a iniciativa privada. - Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter local: s em casos de emergncia cabe a ao direta da Unio. - Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a Unio (BRASIL, 1995, p. 45). Objetivos para o Ncleo Estratgico - Aumentar a efetividade do ncleo estratgico, de forma que os objetivos democraticamente acordados sejam adequada e efetivamente alcanados. - Para isto, modernizar a administrao burocrtica, que no ncleo estratgico ainda se justifica pela sua segurana e efetividade, atravs de uma poltica de profissionalizao do servio pblico, ou seja, de uma poltica de carreiras, de concursos pblicos anuais, de programas de educao continuada permanentes, de uma efetiva administrao salarial, ao mesmo tempo que se introduz o sistema burocrtico uma cultura gerencial baseada na avaliao do desempenho. - Dotar o ncleo estratgico de capacitao gerencial para definir e supervisionar os contratos de gesto com as agncias autnomas, responsveis pelas atividades exclusivas de Estado, e com as organizaes sociais, responsveis pelos servios no exclusivos do Estado realizados em parceria com a sociedade (BRASIL, 1995, p. 45-46). Objetivos para as Atividades Exclusivas - Transformar as autarquias e fundaes que possuem poder de Estado em agncias autnomas, administradas segundo um contrato de gesto; o dirigente escolhido pelo Ministro, segundo critrios rigorosamente profissionais, mas no necessariamente de dentro do Estado, ter ampla liberdade para administrar os recursos humanos, materiais e financeiros colocados sua disposio, desde que atinja os objetivos qualitativos e quantitativos (indicadores de desempenho) previamente acordados. - Para isto, substituir a administrao pblica burocrtica, rgida, voltada para o controle a priori dos processos, pela administrao pblica gerencial, baseada no controle a posteriori dos resultados e na competio administrada. - Fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao popular tanto na formulao quanto na avaliao de polticas pblicas, viabilizando o controle social das mesmas (BRASIL, 1995, p. 46). Objetivos para os Servios No-exclusivos - Transferir para o setor pblico no-estatal estes servios, atravs de um programa de publicizao, transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do poder legislativo para celebrar contrato de gesto com o poder executivo e assim ter direito a dotao oramentria. - Lograr, assim, uma maior autonomia e uma conseqente maior responsabilidade para os dirigentes desses servios. - Lograr adicionalmente um controle social direto desses servios por parte da sociedade atravs dos seus conselhos de administrao. Mais amplamente, fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao da sociedade tanto na formulao quanto na avaliao do desempenho da organizao social, viabilizando o controle social. - Lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que continuar a financiar a instituio, a prpria organizao social, e a sociedade a que serve e que dever tambm participar minoritariamente de seu financiamento via compra de servios e doaes (BRASIL, 1995, p. 46-47). Objetivos para a Produo para o Mercado - Dar continuidade ao processo de privatizao atravs do Conselho de Desestatizao. - Reorganizar e fortalecer os rgos de regulao dos monoplios naturais que forem privatizados. - Implantar contratos de gesto nas empresas que no puderem ser privatizados (BRASIL, 1995, p. 47). As longas transcries acima se afiguram necessrias porquanto constituem o referencial de cotejo para se verificar o sucesso da transposio do gerencialismo no Brasil, conforme explanaes abaixo consignadas.

Percebe-se que, pelos objetivos acima colacionados, as maiores mudanas propostas pelo gerencialismo residem nos setores dos Servios No-Exclusivos e Produo para o Mercado: no primeiro caso, diagnostica-se uma mudana da esfera estatal para a esfera pblica no-estatal, atravs do programa de Publicizao ; no segundo caso, o setor alocado da esfera estatal para a esfera privada, por intermdio de um programa de Privatizao . J ao final do Plano Diretor, so vislumbradas as estratgias para a transio de uma Administrao Pblica Burocrtica para uma Administrao Pblica Gerencial, que perpassaria pela dimenso institucional-legal, por Emendas Constitucionais, pela reviso da legislao infraconstitucional e pela dimenso de gesto e cultural (BRASIL, 1995, p. 48-57). Apresentado, em linhas gerais, o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, pea-sntese das intenes gerencialistas para o direito administrativo ptrio, fique-se com um depoimento do lder do movimento gerencialista no Brasil, Luiz Carlos Bresser Pereira (1996, p. 25), onde expe as perspectivas da Reforma ento prenunciada:

Um ano depois de iniciada, posso afirmar hoje que as perspectivas em relao reforma da administrao pblica so muito favorveis. Quando o problema foi colocado pelo nosso governo, no incio de 1995, a reao inicial da sociedade foi de descrena, seno de irritao. Na verdade, caiu uma tempestade sobre mim. A imprensa adotou uma atitude ctica, seno abertamente agressiva. Vrias pessoas sugeriram-me que deveria falar menos e fazer mais, como se fosse possvel mudar a Constituio sem antes realizar um amplo debate[5]. Atribu essa reao natural resistncia ao novo. Estava propondo um tema novo para o pas. Um tema que jamais havia sido discutido amplamente. Que no fora objeto de discusso pblica na Constituinte. Que no se definira como problema nacional na campanha presidencial de 1994. Que s constava marginalmente dos programas de governo. Em sntese, que no estava na agenda do pas.

No prximo item ser confirmado ou no se a confiana de Bresser Pereira encontrou guarida na realidade ps-Reforma. 2.2.3 Entre o projetado e o realizado: inovaes da Reforma Administrativa Gerencial Neste tpico sero apresentadas as principais inovaes acrescentadas ao ordenamento jurdico-administrativo levadas a cabo por meio da Reforma Administrativa Gerencial. Tais inovaes no sero, contudo, dissecadas em pormenor, por fugirem aos propsitos firmados para este artigo. Ademais, alguns tpicos no se inserem como propostas eminentemente gerenciais; porm, por serem contemporneos ao movimento gerencialista, sero nesta seara analisados. 2.2.3.1 Princpios da eficincia, razoabilidade/proporcionalidade/ponderao e subsidiariedade De intrito, deve-se entender qual o sentido que a palavra princpio adquire nos tempos hodiernos, haja vista que a inteleco de princpio sofreu, nos ltimos anos, mudana radical, em razo dos extraordinrios trabalhos de Ronald Dworkin e Robert Alexy. Vejamos:

A diferena entre princpios jurdicos e regras jurdicas de natureza lgica. Os dois conjuntos de padres apontam para decises particulares acerca da obrigao jurdica em circunstncias especficas, mas distinguem-se quanto natureza da orientao que oferecem. As regras so aplicveis maneira do tudo-ou-nada. Dados os fatos que uma regra estipula, ento ou a regra vlida, e neste caso a resposta que ela fornece deve ser aceita, ou no vlida, e neste caso em nada contribui para a deciso. [...] Mas no assim que funciona com os princpios [...]. Os princpios possuem uma dimenso que as regras no tm a dimenso do peso ou importncia. Quando os princpios se intercruzam [...] aquele que vai resolver o conflito tem de levar em conta a fora relativa de cada um. Esta no pode ser, por certo, uma mensurao exata e o julgamento que determina que um princpio ou uma poltica particular mais importante que outra frequentemente ser objeto de controvrsia. No obstante, essa dimenso uma parte integrante do conceito de um princpio, de modo que faz sentido perguntar que peso ele tem ou quo importante ele (DWORKIN, 2007 p. 39-43).

O ponto decisivo na distino entre regras e princpios que princpios so normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel dentro das possibilidades jurdicas e fticas existentes. Princpios so, por conseguinte, mandamentos de otimizao, que so caracterizados por poderem ser satisfeitos em graus variados e pelo fato de que a medida devida de sua satisfao no depende somente das possibilidades fticas, mas tambm das possibilidades jurdicas. O mbito das possibilidades jurdicas determinado pelos princpios e regras colidentes. J as regras so normas que so sempre ou satisfeitas ou no satisfeitas. Se uma regra vale, ento, deve se fazer exatamente aquilo que ela exige; nem mais, nem menos. Regras contm, portanto, determinaes no mbito daquilo que ftica e juridicamente possvel (ALEXY, 2008, p. 90-91). V-se, portanto, que regras e princpios no se confundem[6].

Posta essa lio introdutria, avaliemos os princpios albergados pelo gerencialismo em apartado. O princpio da eficincia foi explicitado no arcabouo normativo ptrio por meio da Emenda Constitucional 19, de 1998. Diz-se que o referido princpio foi explicitado porquanto a doutrina, antes mesmo da citada Emenda Constitucional, afirmava a existncia do princpio da eficincia[7]. Eficincia, como j dito em passo pretrito, em eptome significa fazer mais com menos. O princpio da eficincia apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relao ao modo de atuao do agente pblico , do qual se espera o melhor desempenho possvel de suas atribuies, para lograr os melhores resultados; e em relao ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administrao Pblica, tambm com o mesmo objetivo de alcanar os melhores resultados na prestao do servio pblico (DI PIETRO, 2007, p. 75,). Perceba que o princpio da eficincia, consoante a exposio de objetivos da Reforma Gerencial, previstos no Plano Diretor, acima apresentado, insere-se mais amplamente nos objetivos globais a serem alcanados pela Reforma Gerencial. Agora, deve-se perquirir: o princpio da eficincia logrou efetividade na realidade social? A resposta, treze anos depois da explicitao do princpio no sistema jurdico nacional, amarga, contornando, obviamente, a negao. Nesse sentido, profticas foram as palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello (1999, p. 75): Quanto ao princpio da eficincia, no h nada a dizer sobre ele. Trata-se, evidentemente, de algo mais do que desejvel. Contudo, juridicamente to fluido e de to difcil controle ao lume do Direito, que mais parece um simples adorno agregado ao art. 37 ou o extravasamento de uma aspirao dos que buliram o texto. Logo, o princpio da eficincia, tal como desejado pelos gerencialistas, restou mais no projetado do que no realizado . Todavia, algo certo: ao tentar substituir o controle procedimental pelo controle de resultados apangio do gerencialismo a Reforma Administrativa Gerencial buscou, sua maneira, contemplar a eficincia nos domnios ptrios. J o princpio da razoabilidade/proporcionalidade/ponderao[8] no se paramenta como princpio curial ao gerencialismo: tal princpio impregnou-se no ambiente jurdico brasileiro em razo do prestgio alcanado pela razoabilidade/proporcionalidade/ponderao junto ao Tribunal Constitucional Alemo, merecendo guarida no Brasil concomitantemente ao gerencialismo. Em outras palavras: tanto o gerencialismo quanto o princpio em comento floresceram no Brasil no mesmo hiato, a saber, a dcada de 1990. Segundo explana Humberto vila (2007, p. 165-173), o postulado da proporcionalidade (o autor distingue razoabilidade, proporcionalidade e ponderao) firma-se em trs exames: (i) adequao, que a idoneidade do meio em relao ao fim; (ii) necessidade, que reclama a adoo dos meios menos restritivos e gravosos aptos a alcanar o fim colimado; (iii) proporcionalidade em sentido estrito, consistente no cotejo das vantagens e desvantagens da medida reivindicada. No se pode deixar de registrar as contundentes crticas reservadas utilizao indiscriminada desse princpio, engendradas, mormente, pelos adeptos do modelo habermasiano da Teoria Discursiva do Direito, a saber: a)desnaturao do princpio da separao dos poderes; b)limitao da supremacia constitucional, pela transformao dos Tribunais Constitucionais em Assemblias Constituintes; c)desnaturao dos direitos fundamentais e da unidade normativa da Constituio; d)politizao do Judicirio, por meio de decises utilitrias de custo/benefcio sociais; e)a deciso tornara-se campo para o arbtrio puro, de preferncias pessoais dos juzes; f)irracionalidade metodolgica (SOUZA CRUZ, 2004, p. 195). J o princpio da subsidiariedade granjeou assento de destaque junto Unio Europia, estando inclusive previsto expressamente no Tratado que constituiu a Comunidade Europia[9]. Segundo Chevallier (2009, p. 59-60), o princpio
[...] significa que a interveno do Estado somente legtima em caso de insuficincia ou falha de mecanismos de autorregulao social (supletividade), sendo entendido que convm naquela situao privilegiar os dispositivos mais prximos dos problemas a resolver (proximidade) e de apelar colaborao dos atores sociais (parcerias) [...].

Segundo Odete Medauar (2003, p. 245-246), a acepo acima colacionada refere-se distribuio de competncias entre os Estados-membros e a Unio Europia, sendo cognominado de subsidiariedade vertical. J a subsidiariedade horizontal atinente s recprocas interaes entre a esfera estatal de atuao e a iniciativa privada: nessa medida, a regra seria a atuao privada, sendo exceo a atuao estatal.

Tal princpio ostenta uma intimidade inequvoca com o gerencialismo brasileiro, na medida em que os programas de Publicizao (mudana do setor estatal para o pblico no-estatal) e de Privatizao (do setor estatal para o privado) acabam por reduzir o papel do Estado, em obsquio iniciativa privada, com mudanas significativas, portanto, para os setores Servios No-Exclusivos e Produo para o Mercado, respectivamente. Nesse ponto, evidente que o projeto foi realizado , tendo-se por perspectiva as inmeras privatizaes ocorridas e a proliferao de entidades pblicas no-estatais (como as organizaes sociais), ocorridas na dcada de 90. 2.2.3.2 Privatizao Conceitos bastante imbricados so os de liberalizao, desestatizao, desregulamentao e privatizao. Tendo-se em vista essa confuso conceitual generalizada, para fins do presente estudo com esteio nas lies de Odete Medauar (2003, p. 248-250) apresenta-se a seguinte proposta de sistematizao: (i) a liberalizao apresenta um sentido amplssimo, na medida em que designa a reduo de normas estatais reguladoras da atividade privada; (ii) a desestatizao ostenta um sentido amplo, na medida em que designa a maior participao da sociedade na conduo dos rumos do Pas, com o conseguinte encolhimento da presena estatal; (iii) j a desregulamentao possui um sentido estrito, vez que rotula a supresso de normas estatais do campo privado-econmico; (iv) por sua vez, a privatizao, outrossim com sentido estrito, indica a mudana da titularidade de empresas estatais: do setor pblico para o setor privado. Este o sentido eleito para fins deste artigo. Vrios fatores explicariam a privatizao de empresas estatais e a transferncia de servios pblicos execuo de particulares: financeiros, para conter o dficit pblico e reduzir despesas; jurdicos, ante o peso dos controles estatais; polticos nos governos de inspirao neoliberal, para reforar o setor privado, e nos de inspirao socialista, como reviso de dogmas polticos. De modo mais amplo, menciona-se a privatizao como uma das respostas crise do Welfare State (MEDAUAR, 2003, p. 249). Indubitavelmente, o projeto de privatizao buscado pela Reforma Gerencial de 1999 conseguiu alcanar seus objetivos, haja vista a longa lista de empresas pblicas privatizadas[10]: Banco do Estado do Cear (BEC); Banco do Estado do Maranho (BEM); Banco do Estado do Amazonas (BEA); Banco do Estado de Gois (BEG); Banco do Estado de So Paulo (BANESPA); Sistema de Processamento de Dados (DATAMEC); sistema TELEBRS; Banco Meridional do Brasil (MERIDIONAL); Companhia Vale do Rio Doce (CVRD); Ligh Servios de Eletricidade (LIGHT); Esprito Santo Centrais Eltricas (ESCELSA); Empresa Brasileira de Aeronutica (EMBRAER); Embraer Aircraft Corporation (EAC); Embraer Aviation International (EAI); Indstria Aeronutica Neiva (NEIVA); Minerao Caraba (CARABA); Petroqumica Unio (PQU); Ao Minas Gerais (AOMINAS); Companhia Siderrgica Paulista (COSIPA); Ultrafrtil Indstria e Comrcio de Fertilizantes (ULTRAFRTIL); Companhia Siderrgica Nacional (CSN); Fbrica de Estruturas Metlicas (FEM); Companhia Aes Especiais Itabira (ACESITA); Acesita Energtica (ENERGTICA); Forjas Acesita (FASA); Fertilizantes Forfatatos (FOSFRTIL); Gois Frtil (GOIASFRTIL); Companhia Siderrgica Tubaro (CST); Companhia Nacional de lcalis (CNA); lcalis do Rio Grande do Norte (ALCANORTE); Companhia Petroqumica do Sul (COPESUL); Petroflex Indstria e Comrcio (PETROFLEX); Aos Finos Piratini (AFP); Servio de Navegao da Bacia do Prata (SNBP); Companhia Siderrgica do Nordeste (COSINOR); Cosinor Distribuidora (COSINOR DIST.); Mafersa (MAFERSA); Companhia Eletromecnica (CELMA); Usinas Siderrgicas de Minas Gerais (USIMINAS); e Usiminas Mecnica (USUMEC). 2.2.3.3 Organizaes Sociais As organizaes sociais nasceram no direito brasileiro atravs do programa de Publicizao, cuja finalidade principal era transferir os chamados Servios No-Exclusivos do Estado do setor estatal para o setor pblico no-estatal: ocorrendo essa transferncia, surgiriam as organizaes sociais. O Programa Nacional de Publicizao foi veiculado atravs da Lei n. 9.637, de 1998. Organizaes sociais (OS) so um modelo de organizao pblica no-estatal destinado a absorver atividades publicizveis mediante qualificao especfica [o contrato de gesto]. Trata-se de uma forma de propriedade pblica no-estatal, constituda pelas associaes civis sem fins lucrativos, que no so propriedade de nenhum indivduo ou grupo e esto orientadas diretamente para o atendimento do interesse pblico (BRASIL, 1998a, p. 13). A principal vantagem das organizaes sociais reside no fato de que estas entidades no se encontram ligadas s rgidas vinculaes pblicas de controle previstas nas legislaes administrativas, como, por exemplo, as relativas a pessoal, contratos, licitaes, etc. Nenhuma entidade nasce com o nome de organizao social; a entidade criada como associao ou fundao e, habilitando-se perante o poder pblico, recebe a qualificao; trata-se de ttulo jurdico outorgado e cancelado pelo poder pblico (DI PIETRO, 2007, p. 461-462). Nesse diapaso, o processo de publicizao, donde emerge a organizao social, passa pelas seguintes etapas: - divulgao;

- protocolo de intenes; - preparao organizacional das atividades a serem publicizadas; - criao e composio da entidade no-estatal; - atos legais (extino e qualificao); - absoro de atividades pela OS mediante contrato de gesto. Uma vez implementado o contrato de gesto, a operao regular de organizaes sociais implica duas aes contnuas: - administrao do contrato de gesto; e - gesto das organizaes sociais (BRASIL, 1998a, p. 18-19). Como exemplos de organizaes sociais tm-se: Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncotron (ABTLuS), vinculada ao Ministrio de Cincia e Tecnologia; a Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto (ACERP), vinculada Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica; Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (ARNP), vinculada ao Ministrio de Cincia e Tecnologia; Centro de Gesto e Estudos Tecnolgicos (CGEE), vinculada ao Ministrio de Cincia e Tecnologia; Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau (IDSM), vinculado ao Ministrio de Cincia e Tecnologia; e o Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada (IMPA), tambm vinculado ao Ministrio de Cincia e Tecnologia. Pela ausncia de informaes relativas s organizaes sociais, no se pode afirmar pela efetividade ou no do programa de publicizao; contudo, algo certo: intuitiva a proliferao indiscriminada dessas entidades no direito brasileiro, porquanto se encontram livres das injunes administrativas. 2.2.3.4 Agncias reguladoras cedio que as agncias reguladoras do direito brasileiro tiveram por inspirao, no que tange sua compostura, as agencies estadunidenses[11]. As agncias reguladoras tornaram-se um imperativo no direito ptrio em razo do programa de privatizao realizado pela Reforma Gerencial que consiste na transferncia do setor Produo para o Mercado da esfera estatal para a esfera privada. Nesse diapaso, no poderia o Estado brasileiro assistir passivamente a uma livre atuao do setor privado em matria de servios pblicos outrora de sua alada: seria uma imoralidade. Logo, faz-se necessria a constante vigilncia estatal relativamente eficiente atuao do setor privado na conduo dos servios pblicos: ora, se o sistema Telebrs foi privatizado, mister que haja uma agncia que estipule as condies para uma atuao eficiente do servio de telecomunicaes destinado ao cidado-cliente, donde emerge o papel da atual ANATEL. Disso surge um movimento tpico da dcada de 1990, que o da deslegalizao que, no Brasil, assume a denotao de transferncia de atribuies normativas s agncias reguladoras (MEDAUAR, 2003, p. 251) porm, tais atribuies normativas no se traduzem, necessariamente, em lei. Mas no s o programa de privatizao indica a necessidade das agncias reguladoras:

Vrios fatores so indicados para explicar a agencificao, dentre os quais os seguintes: a liberalizao de mercados e a transferncia da execuo de servios pblicos ao setor privado acarretam a necessidade de regulao estatal nos respectivos setores; a percepo de que certas questes teriam melhor soluo se atribudos a rgos prximos do setor econmico e social concernente, garantindo relaes diretas entre Administrao e sociedade civil; a tomada de conscincia da importncia de descentralizar o poder, gerando, inclusive, uma organizao estrelada, um Estado-rede dotado de centros decisionais diversificados; a necessidade de adotar medidas em favor de uma pluralidade de modelos organizacionais, juntando-se ao modelo de ministrios o modelo das organizaes autnomas e agncias reguladoras; um movimento geral de deslegalizao, visando a transferir ao Executivo a disciplina de matrias at ento privativas de lei (votada pelo Parlamento); a necessidade de conferir estabilidade a regras que afetam o mercado, as quais no ficariam sujeitas a mudanas em decorrncia de alternncias dos comandos polticos; a necessidade de afastar das presses polticopartidrias certas atividades preponderantemente tcnicas [...] (MEDAUAR, 2003, p. 260).

O prprio nome das agncias reguladoras fixa a principal funo dessas entidades: regular. Mas o que significa regular? Em eptome, pode-se afirmar que o verbo regular abrange, no contexto das agncias reguladoras, as seguintes atividades: (i) emisso de normas para o setor que atuam; (ii) fiscalizao das atividades do setor e a conseqente imputao de sano, se for o caso; (iii) resoluo de conflitos que acaso surgirem ente os agentes atuantes no setor; (iv) fixao de mecanismos de participao popular, como forma de abertura do setor aos destinatrios dos servios ou atividades regulados, o que se d atravs de audincias e consultas pblicas (MEDAUAR, 2003, p. 257).

A forma pela qual tais agncias se revestem a de autarquia em regime especial: encontram-se em regime especial porquanto sobre elas recaem uma atividade que, a princpio, seria muito especfica e tcnica; dessa assertiva pode-se vislumbrar que o princpio norteador das agncias reguladoras o da especialidade . No Brasil existem, hodiernamente, as seguintes agncias reguladoras: Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL); Agncia Nacional do Cinema (ANCINE); Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL); Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA); Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS); Agncia Nacional de guas (ANA); Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ); Agncia Nacional do Petrleo (ANP). Est em vias de implementao a criao da Agncia Nacional de Minerao (ANM), em substituio ao Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), de modo a ensejar um novo marco regulatrio para o setor. Pode-se afirmar, com tranqilidade, que a instituio das agncias reguladoras foi um relativo sucesso, consoante o Projeto Gerencial, na medida em que tais agncias cumprem com eficincia e efetividade os papis que lhes foram atribudos. 2.2.3.5 Contrato de gesto/agncias executivas A Emenda Constitucional 19, de 1998, acrescentou ao texto constitucional a figura do contrato de gesto, nestes termos:

Art. 37 [...] 8. A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o Poder Pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I prazo de durao do contrato; II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidades dos dirigentes; III a remunerao do pessoal (BRASIL, 2011).

O contrato de gesto, nesse diapaso, significa a concesso de maior autonomia gerencial, oramentria e financeira (em prol de maior eficincia atuacional) entidade signatria (uma fundao ou autarquia): celebrado o contrato de gesto, a entidade signatria passa a ostentar a denominao de agncia executiva. No mbito federal, a regulamentao das agncias executivas (entidades que celebraram com o Poder Pblico um contrato de gesto, em que recebem desse autonomia gerencial, oramentria e financeira, devendo, em contraposio, ofertar maior eficincia em sua atuao) deu-se atravs dos Decretos 2.487 e 2.488, ambos de 1998, onde se encontra o procedimento para a obteno do ttulo de agncia executiva que perpassa, necessariamente, repita-se, pelo contrato de gesto. Os incisos do art. 37, 8, designam o contedo mnimo desse contrato. Destarte, o contrato de gesto e, por conseguinte, a constituio de agncias executivas um dos objetivos colimados pelo Plano Diretor para o setor Atividades Exclusivas. Enfim, de acordo com a gramtica dos gerencialistas
[...] o Projeto das Agncias Executivas visa promover, nas instituies candidatas qualificao como Agncia Executiva, a implementao de um modelo de administrao gerencial, caracterizado por decises e aes orientadas para os resultados, tendo como foco as demandas dos clientes e usurios da instituio, baseados no planejamento permanente e executadas de forma descentralizada e transparentes [...] (BRASIL, 1998b, p. 12).

Como exemplo de agncia executiva, tem-se o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (INMETRO), cuja qualificao deu-se por Decreto presidencial de 29/07/1998. Deve-se, aqui, registrar a dvida quanto ao sucesso[12] das agncias executivas, vez que o nico exemplo de agncia encontrado foi o INMETRO. 2.2.3.6 Fragilizao da estabilidade Inequivocamente, a Emenda Constitucional 19, de 1998, ao dar novel redao ao art. 41 da Constituio Federal, procedeu a uma fragilizao de uma das garantias tipicamente intrnsecas Administrao Pblica Burocrtica, a estabilidade. A estabilidade uma garantia constitucional atribuda aos servidores pblicos titulares de cargos efetivos segundo a qual somente podero perder ser cargos nas estritas hipteses previstas na Constituio Federal.

Diz-se que a Emenda Constitucional fragilizou tal garantia na medida em que operou as seguintes mudanas no art. 41 da Constituio Federal dispositivo-matriz da estabilidade no ordenamento jurdico brasileiro: (i) aumentou as hipteses de dispensa do servidor: antes da Emenda Constitucional 19/98, o servidor somente perderia o cargo no caso de sentena judicial transitada em julgado ou processo administrativo que lhe assegurasse ampla defesa; agora, alm dessas duas hipteses, o servidor pblico poder perder seu cargo tambm em virtude de procedimento de avaliao peridica de desempenho, prevista em lei complementar, assegurando-lhe ampla defesa e tambm por excesso de despesa art. 169 da Constituio Federal; (ii) ampliou o prazo do estgio probatrio, de 2 (dois) anos para 3 (trs) anos. Coteja-se o quadro hodierno, acima bosquejado, com aquele pretendido pela Reforma Gerencial:
[Atravs de Emenda Constitucional bucar-se-:] [...] - a flexibilizao da estabilidade dos servidores estatutrios, permitindo-se a demisso, alm de por falta grave, tambm por insuficincia de desempenho e por excesso de quadros; - nos dois ltimos casos o servidor ter direito a uma indenizao; - no caso de insuficincia de desempenho, que tem por objetivo levar o servidor a valorizar o seu cargo, e permitir ao administrador pblico cobrar trabalho, o funcionrio s poder ser demitido depois de devidamente avaliado, ter sempre direito a processo administrativo especfico com ampla defesa; - no caso de exonerao por excesso de quadros, a exonerao dever obedecer a critrios gerais estabelecidos em lei complementar, e os cargos correspondentes sero automaticamente extintos, no podendo ser recriados em prazo de quatro anos; [...] (BRASIL, 1995, p. 51).

Poder-se-ia dizer que os propsitos gerencialistas foram alcanados. Ledo engano. A um, porque a lei complementar que deveria regulamentar a demisso por insuficincia de desempenho ainda no foi editada, razo pela qual impede a plena incidncia do art. 41, III, da Constituio Federal; a dois porquanto a utilizao da demisso por excesso de quadros (no obstante regulamentada pela Lei Complementar 101, de 2000) tem sido utilizada, como intuitivo, com bastante parcimnia, haja vista os interesses polticos imbricados com a questo a utilizao desse tipo de demisso ensejaria um desgaste poltico monstruoso com a categoria. 2.2.3.7 Nova poltica remuneratria: subsdio A Emenda Constitucional 19, de 1998, inovou na poltica remuneratria dos servidores pblicos na medida em que implementou a figura do subsdio. Anteriormente referida Emenda, a regra era a remunerao de o servidor pblico dar-se atravs de vencimento. Vencimento, em sentido estrito, a retribuio pecuniria devida ao servidor pelo efetivo exerccio do cargo, correspondente ao padro fixado em lei; vencimento, em sentido amplo, o padro com as vantagens pecunirias auferidas pelo servidor a ttulo de adicional ou gratificao (MEIRELLES, 1996, p. 403). Logo, conforme a clssica lio de Hely Lopes Meirelles, o vencimento um padro remuneratrio composto de uma parte fixa e de uma parte varivel, relativa aos acrscimos de toda ordem. Assim, todos os agentes pblicos, antes da Emenda Constitucional 19, de 1998, auferiam vencimento. Contudo, a Emenda 19/98 concedeu nova redao ao art. 39, 4, da Constituio Federal, no sentido de que os ocupantes de cargos polticos membro de poder, detentor de mandato eletivo, Ministros de Estado e Secretrios Municipais e Estaduais teriam como padro remuneratrio o subsdio, caracterizado por ser em parcela nica, vedado qualquer espcie de acrscimo abono, adicional, gratificao, prmio, verba de representao ou outra espcie remuneratria. Todavia, queles que percebessem retribuio remuneratria na forma de subsdio eram asseverados a garantia de instituio e alterao do padro remuneratrio por lei especfica e o direito de reviso geral anual. Porm:

O sentido de parcela nica, sem qualquer acrscimo, atenuado pela prpria Constituio Federal: o 3 do art. 39 assegura aos ocupantes de cargos pblicos vrios direitos previstos para os trabalhadores do setor privado: dcimo terceiro salrio, salrio-famlia, adicional noturno, remunerao por servio extraordinrio, adicional de frias tais direitos representam acrscimos ao subsdio. Tambm ho de ser pagas aos agentes pblicos despesas decorrentes do exerccio do cargo, como o caso das dirias e ajudas de custo (MEDAUAR, 2009, p. 280-281).

Por seu turno, o art. 39, 8 faculta aos servidores pblicos organizados em carreira a opo do padro remuneratrio do subsdio[13]. 2.2.3.8 Breves ilaes A Emenda Constitucional 19, de 1998, que fertilizou no terreno constitucional os postulados do gerencialismo no Brasil, no se resumiu apenas a estes aspectos; outros, como a salutar instituio do teto remuneratrio posteriormente reformado pela Emenda 41, de 2003 , o respectivo direito adquirido remunerao, dispositivos atinentes participao popular, tambm advieram da Reforma Administrativa. No entanto, no sero aqui analisados por serem de somenos importncia para os fins deste artigo. Outrossim no foi analisada a Emenda Constitucional 20, de 1998, atinente aposentadoria no campo pblico, por igualmente ser estranha a este estudo. Cotejando-se os propsitos firmados no mbito do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), documento-sntese do movimento gerencialista no Brasil, perfaz-se que muito do projetado foi realizado : a Emenda Constitucional 19, de 1998, conseguiu implementar, com sucesso, vrios dos postulados gerencialistas; contudo, conforme se viu, em vrios aspectos, as inovaes gerencialistas no mereceram uma ampla guarida na prxis administrativa ptria. Mas algo indubitvel: o direito administrativo brasileiro j no era mais o mesmo no ps-Reforma Administrativa Gerencial da dcada de 1990.

3 OS IMPACTOS DO GERENCIALISMO NO BRASIL: CRISE OU PLASTICIDADE EVOLUTIVA? 3.1 Promio Constatou-se, em passo pretrito, que as inovaes implantadas no arcabouo jurdico-administrativo pelo gerencialismo no Brasil foram muitas. Destarte, o Direito Administrativo no poderia passar inclume a essas significativas mudanas. Assim sendo, pode-se afirmar, peremptoriamente, que o DNA do Direito Administrativo brasileiro j no mais o mesmo. Mister, ento, verificar a extenso das modificaes advindas do gerencialismo. Tais modificaes, por seu turno, podem paramentar-se, para fins deste estudo, como uma verdadeira crise ou uma profunda adaptao (ps) modernidade, no que cognominamos de plasticidade evolutiva. Nesse diapaso, sero tecidas algumas reflexes sobre tais alteraes, ora sob a contextualizao paradigmtica de uma verdadeira crise, ora sob o prisma de uma simples, mas nada desprezvel, acomodao s exigncias da atualidade. Aps tais consideraes, externaremos, por fim, nosso entendimento, em um sentido ou em outro. 3.2 O gerencialismo como crise Com o fito de afirmar e demonstrar que o direito administrativo, sob o influxo de valores gerencialistas, resulta em crise, adotarse-, nesse campo da pesquisa, como marco terico, a exuberante sistematizao elaborada pelo proponente portugus Paulo Otero, exposta em sua obra Legalidade e Administrao Pblica (2007). No nos ateremos a dizer o que , precisamente, crise no contexto administrativo. A definio de crise, por si s, mais intuitiva que descritiva; contudo, num certo esforo descritivo, pode-se dizer que crise um estado que acarreta a alterao da condio normal das coisas, seja por fatores internos ou por fatores externos. No campo do direito administrativo, a crise se manifestaria em distrbios na prpria identidade do direito administrativo: este, em estado de crise, vendo sua prpria face refletida no espelho, no se reconheceria. Assim, para Paulo Otero (2007), a crise de identidade do direito administrativo atual manifesta-se em trs perspectivas distintas: (i) a dinmica privatizadora da Administrao Pblica; (ii) a expanso desenfreada de autoridades administrativas independes; e (iii) a descaracterizao da funo administrativa. Cada uma dessas perspectivas ser analisada em apartado no espao abaixo, ilustrando-as como realidade no direito brasileiro atravs de exemplos. 3.2.1 A dinmica privatizadora da Administrao Pblica

Um dos primeiros fatores de crise para o direito administrativo consiste na presena cada vez mais robusta, em vrios de seus campos, da tnica privada. Conforme expe Otero (2007, p. 304), essa tnica privada no seio administrativo manifesta-se de quatro maneiras: (i) privatizao da estrutura organizacional administrativa; (ii) privatizao das funes administrativas; (iii) privatizao do direito regulador da atividade administrativa; e (iv) privatizao das relaes laborais intra-administrativas. Pela privatizao da estrutura organizacional administrativa, tem-se a indiscriminada criao de pessoas jurdicas administrativas privadas que perseguem atividades eminentemente pblicas[14]. Em todas estas situaes, podendo as mesmas envolver ou no a criao de sociedades comerciais, deparamos sempre com um fenmeno de privatizao dos sujeitos, servindo-se a Administrao Pblica das formas organizativas tpicas do Direito Privado, designadamente do Direito Comercial, para criar novas entidades, todas elas dotadas de uma personalidade jurdica de direito privado, e confiar-lhes tarefas que, directa ou indirectamente, as instrumentaliza aos fins de interesse pblico subjacentes entidade pblica que est na respectiva gnese (OTERO, 2007, p. 305). E em que isso contribui para a crise do direito administrativo? Vejamos. (i) A atividade administrativa, at ento confiadas a pessoas administrativas pblicas, passa a ser compartilhada com pessoas administrativas privadas; (ii) logo, a busca pelo interesse pblico no contexto administrativo no exclusiva de entidades pblicas, mas tambm de entidades privadas; (iii) isso, ento, apequena a noo de personalidade jurdica de direito pblico; (iv) o Direito Administrativo v-se compelido a, assim, conviver com o Direito Privado, o que um fator de enfraquecimento do primeiro (OTERO, 2007, p. 306-307). No acreditamos que, face realidade brasileira, tal contexto seja denotativo de crise. A prpria Constituio Federal, frente aos arts. 175 e 173, anui com a existncia de entidades privadas na Administrao Pblica que realizem atividades tipicamente pblicas. Como exemplo, tem-se Companhia de Saneamento de Minas Gerais (COPASA), sociedade de economia mista portanto, pessoa jurdica administrativa privada voltada para o saneamento bsico, prestao estatal de suma importncia para o bem-estar societal[15]. A privatizao das funes administrativas d-se em direo gesto ou explorao dessas funes. Nesse caso, a gesto ou explorao de atividades administrativas passa a ser desempenhada por pessoas jurdicas privadas. Difere-se, portanto, da primeira figura de privatizao acima vista, porquanto esta importa em alargamento da Administrao atravs da criao de pessoas jurdicas administrativas privado-pblicas; na forma de privatizao ora sob comento, a pessoa jurdica privada que explorar as atividades ou a gesto; no uma pessoa jurdica administrativa, mas uma pessoa privada[16], no sentido de que se encontra fora do aparelho do Estado (OTERO, 2007, p. 308). H na privatizao da gesto ou explorao de tarefas administrativas, no entanto, um elevado grau de precariedade decorrente de existir sempre uma pessoa colectiva pblica que mantm a responsabilidade ltima pelo efectivo e eficiente funcionamento das mesmas nas mos das entidades privadas a quem foram confiadas: alicerando-se em actos administrativos ou em contratos administrativos, a pessoa colectiva pblica por tais tarefas dotada de uma responsabilidade ltima de garantia goza de amplos poderes de conformao, fiscalizao e sancionamento sobre o modo como a gesto ou explorao dessas mesmas tarefas pblicas se encontra a ser desempenhada pela entidade privada a quem foram confiadas, incluindo a faculdade de colocar termo ao respectivo acto ou contrato permissivo (OTERO, 2007, p. 308-309). O principal fator de crise, aponta Otero (2007, p. 309), consiste na diminuio do campo operacional do Direito Administrativo, constituindo-se, portanto "[...] na mais sria ameaa ao Direito Administrativo do sculo XXI". Pelas transcries acima fica fcil entrever o apresentado fenmeno no Direito Administrativo brasileiro: trata-se das organizaes sociais, estimuladas pela Reforma Gerencial atravs do Programa de Publicizao, pelo qual os Servios No-Exclusivos so transferidos do setor estatal para o pblico no-estatal. A privatizao do Direito regulador da atividade administrativa corresponde ao uso cada vez mais patente do Direito Privado no campo do Direito Administrativo.

[...] a substituio do Direito Administrativo pelo Direito Privado na disciplina jurdica da actividade das entidades pblicas envolve uma privatizao que se pode considerar sui generis : o Direito Privado aplicado pela Administrao Pblica no idntico ao que rege as relaes entre os particulares, antes objeto de uma administrativizao ou publicizao, sujeito que est a um ncleo duro de vinculaes jurdico-pblicas inderrogveis, falando-se, por isso mesmo, em Direito Administrativo Privado (OTERO, 2007, p. 311).

nesse contexto que se fala em "fuga do Direito Administrativo para o Direito Privado"[17], sendo o fator de crise evidente, em ordem que se tornam mais porosas as fronteiras entre Direito Administrativo e Direito Privado, o que importa em mudana na prpria conceituao de Direito Administrativo, de modo a comportar conceituaes mais amplas ou estritas (OTERO, 2007, p. 312).

Perceba que a prpria noo da Administrao Pblica Gerencial comporta uma abertura do Direito Administrativo ao Direito Privado, ao apregoar que a Administrao Pblica deve funcionar nos moldes de uma administrao de empresas. Contudo, esse movimento no impulsionado somente pelo gerencialismo: o prprio fetichismo do equilbrio econmico-financeiro nos contratos de concesso j evidencia uma velada fuga para o direito privado, como bem exps Vincius Marins (2005, p. 15), por ocasio da anlise do contexto brasileiro. Por fim, relativamente dinmica privatizadora da Administrao, tem-se a privatizao das relaes laborais intraadministrativas. O Direito do Trabalho acaba por imiscuir-se no campo administrativo, importando uma mudana "[...] das formas tpicas da relao jurdica de emprego pblico por vinculaes contratuais regidas pelo Direito do Trabalho [...]" (OTERO, 2007, p. 313). Sem prejuzo da garantia institucional de que goza a funo pblica na Constituio, elemento este que exclui liminarmente a extino legal de um regime especfico da funo pblica ou a sua completa identificao material com o regime laboral jurdico-privado, mostra-se admissvel que o legislador, atendendo a razes de eficincia e flexibilidade , submeta certas zonas das relaes laborais existentes na Administrao Pblica a um regime jurdico de Direito Privado (OTERO, 2007, p. 313, grifos nossos). O fator de crise reside justamente no esmaecer dos confins entre Direito Administrativo e Direito do Trabalho no campo da funo pblica, privilegiando-se o segundo em detrimento do primeiro. Logo, desse embate, o Direito Administrativo queda-se enfraquecido. O gerencialismo, nesta seara, contribui decisivamente para uma crise no Direito brasileiro. A Emenda Constitucional 19, de 1998, tentou derrubar a exigncia constitucional do regime jurdico nico, de modo a permitir a uma expanso da contratao de servidores celetistas. Contudo, a Emenda 19, que deu nova redao cabea do art. 39 da Constituio Federal, foi objeto, nesse contexto, de uma Ao Direita de Inconstitucionalidade (ADI), a de n. 2135/2000. Em medida liminar, o Supremo Tribunal Federal (STF) suspendeu, liminarmente, a nova redao, em razo de suposta inconstitucionalidade formal, estando o julgamento da referida ADI em suspenso. Importa ainda registrar que a prpria idia de fragilizao da estabilidade encontra conexo intuitiva com a forma de privatizao acima explanada. Assim, contribui o gerencialismo para uma suposta crise do Direito Administrativo brasileiro. 3.2.2 Multiplicao de autoridades administrativas independentes No lxico de Paulo Otero (2007), as autoridades administrativas independentes correspondem aos entes cujas atividades encontram-se, teoricamente, livres de injunes poltico-administrativas do governo, vez que suas atividades so de extrema importncia para determinados compartimentos da comunidade estatal. Por serem to relevantes, tais atividades devem ser conduzidas e pautadas pela objetividade, pela imparcialidade e pela neutralidade poltica (OTERO, 2007, p. 319), apresentando-se imunes aos assdios vindos do espao poltico ordinrio. Assim, no obstante integrantes da comunidade administrativa estatal, encontram-se fora do crculo hierrquico caracterstico desta. Sucede, porm, que ao justificar-se a criao destas autoridades administrativas independentes na ideias de reforo da neutralidade, da imparcialidade e da objectividade decisrias da Administrao Pblica em certas matrias se lana uma correlativa suspeio de sinal contrrio sobre toda a restante Administrao, comprovando-se, por esta via, que a impregnao poltica das diversas estruturas administrativas, expressando a j mencionada politizao ou colonizao dos partidos polticos, resultante do actual Estado do partido governamental, j hoje uma realidade expressamente assumida pela ordem jurdica: o surgimento das autoridades administrativas independentes a resposta progressiva perda de neutralidade, imparcialidade e objectividade que uma Administrao dominada por maiorias poltico-partidrias oferece aos particulares, procurando-se salvar algumas reas particularmente sensveis dessa politizao descontrolada (OTERO, 2007, p. 320). Consignadas autoridades administrativas independentes caracterizam-se, portanto, pelo dficit democrtico que ostentam[18] [19], demonstrando-se, assim, a existncia de um "protagonismo tcnico-burocrtico" que menoscaba a legitimidade poltico-democrtica (OTERO, 2007, p. 293). Assim, a expanso descontrolada dessas autoridades desvincula-se da noo amplamente propalada da unidade administrativa e do suporte democrtico do direito administrativo pela presena do elemento poltico. Eis o quadro de crise. No Brasil, podem-se apontar como exemplos inequvocos dessas autoridades administrativas independentes as agncias reguladoras, multiplicadas no ordenamento jurdico nacional em razo da quebra dos monoplios estatais e pelo programa de Privatizao engendrado pela Reforma Gerencial da dcada de 90, estimulador da transferncia do setor Produo para o Mercado da esfera estatal para a esfera privada. 3.2.3 Descaracterizao da funo administrativa Conforme apresenta Paulo Otero (2007, p. 323-331), a descaracterizao da funo administrativa d-se em dois sentidos distintos: (i) a terceiridade de algumas funes administrativas e (ii) a progressiva intromisso do Judicirio na seara administrativa. Vejamos esses fenmenos apartadamente.

Relativamente funo cuja curadoria lhe foi reservada, a Administrao Pblica sempre esteve numa posio ingrata: atuava com parcialidade e, concomitantemente, deveria respeitar as prescries normativas. Contudo, isso no mais encontra espeque absoluto na realidade: a Administrao, precipuamente no que tange s autoridades administrativas independentes, vem cada vez mais se mostrando desinteressada da funo que lhe cabe, como se estivesse acima dela, paramentando-se, ento, como um rbitro. Uma tal aproximao entre a funo administrativa e a funo jurisdicional mostra-se hoje particularmente visvel no exerccio por estruturas da Administrao Pblica de poderes de interveno decisria no mbito de relaes jurdicas entre privados, fazendo com que os rgos administrativos desenvolvam uma actividade equivalente de um juiz (OTERO, 2007, p. 325). Portanto, resta modificada a configurao tradicional da funo administrativa: se antes ela pautava-se pela parcialidade, agora, em determinados casos, ela assume uma nota de terceiridade, confundindo-se, ento, as funes jurisdicionais e administrativas, de modo a descaracterizar, de certa maneira, o prprio Direito Administrativo, sendo lcito, portanto, falar em crise. Como exemplo desse fenmeno em terras brasileiras, pode-se apontar o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE). Veja-se que a prpria Lei n. 8.884, de 11 de junho de 1994 consigna, em seu art. 3, que o CADE um rgo judicante . Contudo, no se pode afirmar que o CADE ostenta uma ligao perspcua com o movimento gerencialista: porm, o CADE s se transformou em autarquia em 1994, atravs da citada Lei, sendo contempornea essa transformao ao movimento gerencialista[20] o CADE anteriormente Lei 8.884/94 era uma empresa pblica. Por fim, como ltima vertente para a descaracterizao da funo administrativa, de acordo com o modelo de Paulo Otero, emerge a jurisdicionalizao da funo administrativa. Tal fenmeno designa a progressiva intruso do Judicirio na funo administrativa; desse modo, o Judicirio conquista novos espaos dentro do mundo administrativo[21]. Ou seja: a jurisdicionalizao da funo administrativa traduz-se na transferncia para a esfera do poder judicial de tarefas ou decises tipicamente integrantes da funo administrativa, procedendo-se atravs desta fuga para o terceiro poder a uma amputao da rea material de incidncia do Direito Administrativo, isto por efeito, segundo um diferente ngulo de anlise, de um enriquecimento sem causa do poder judicial gerado por um empobrecimento da funo administrativa (OTERO, 2007, p. 329-330). O fator de crise dispensa maiores consideraes: imiscuindo-se o Judicirio na funo administrativa de maneira constante, nada restaria Administrao no campo operativo decisional, transformando-se esta num fantoche do Judicirio. Entrementes, no existe uma relao causa-efeito entre o ativismo jurisdicional no campo administrativo e gerencialismo, na perspectiva ptria. Mas que o protagonismo jurisdicional no campo administrativo na realidade brasileira uma verdade, quanto a isso, no existem dvidas[22]. 3.3 O gerencialismo como plasticidade evolutiva Antes de tecer as reflexes que concebem o gerencialismo como plasticidade evolutiva deve-se estabelecer o que evoluo e o que plasticidade. Lastreando-se em Niklas Luhmann (2002), pode-se dizer que a evoluo ocorre quando as estruturas dos sistemas sociais normalizam o improvvel. (LUHMANN, 2002, p. 205). No por outra razo que Marcelo Neves (2008, p. 1) assevera que e evoluo de corte luhmanniano d-se quando "[...] o improvvel torna-se provvel [...]". Destarte, o processo evolutivo jurdico luhmanniano percorre as seguintes etapas: (i) variao, que o surgimento de uma comunicao inesperada no sistema; (ii) seleo, que consiste na no-rejeio da comunicao desviante pelas estruturas do sistema, permitindo a continuidade da expectativa comunicacional surpreendente; (iii) restabilizao, quando o sistema produz, autopoieticamente, a comunicao improvvel, tornando-a, portanto, provvel (LUHMANN, 2002, p. 173) [23]. Visto, ainda que sucintamente, o processo evolutivo bosquejado por Niklas Luhmann, deve-se compreender o que plasticidade. A plasticidade pressupe uma modificao do estado natural das coisas em razo de elementos externos sem, contudo, desaguar em crise. Nesse diapaso, trata-se de uma adaptao s novas condies do sistema. Assim, pode-se dizer que a plasticidade evolutiva denomina a capacidade de um sistema de evoluir conforme as necessidades e presses de um contexto histrico, poltico e econmico. E isso , justamente, uma caracterstica da ps-modernidade: transformaes outrora impensveis tornam-se naturais a uma velocidade incrvel imprimida pelos meandros da globalizao. Assim, no podemos nos assustar com as repentinas inovaes ocorridas no nosso tempo, vez que o nosso tempo se caracteriza justamente por essas repentinas inovaes. A sociedade contempornea seria assim caracterizada pela complexidade, a desordem, a indeterminao, a incerteza: novas figuras, tais como aquelas do rizoma, do labirinto ou da rede agora promovida ao nvel de paradigma dominante nas cincias sociais so fornecidas para dar conta de uma organizao social que abandonou os caminhos bem balizados da simplicidade, da ordem e da

coerncia (CHEVALLIER, 2009, p. 17-18). Diramos mais: nossa sociedade ps-moderna corresponderia complexificao do complexo, a uma desordem impassvel a priori de ordenao, determinao s indeterminaes e incertezas certificao das indeterminaes ou determinao s incertezas. Ora, assim que ps-modernidade deve ser enxergada: como hiperbolizao das caractersticas da modernidade. Nesse contexto, a globalizao assume papel especial. como se fosse um pulverizador das inovaes ocorridas em diferentes espaos sociais, donde que se esmaecem as fronteiras desses espaos. Nesse modelo, a globalizao seria o instrumento pelo qual a complexificao do complexo, a desordem impassvel a priori de ordenao e a determinao s indeterminaes e incertezas so espraiada por todos os contextos, havendo, contudo, nveis distintos de adaptabilidades s caractersticas da ps-modernidade. imperioso reconhecer que o Direito Administrativo no poderia passar inclume a estes contextos de ps-modernidade e globalizao. Destarte, o Direito Administrativo recebe os influxos desses movimentos, o que acaba por alterar sua composio e compostura clssicas. Todavia, isso no seria sinal de crise, mas de evoluo ; uma evoluo cujo ritmo ditado pela psmodernidade e exportado para todos os contextos pela globalizao . O direito administrativo olha-se no espelho e reconhece-se, no obstante as constantes intervenes plsticas. Tudo o que foi dito calha fiveleta ao Direito Administrativo brasileiro, em relao aos impactos nele causados pela implementao dos postulados gerencialistas. As principais inovaes introduzidas no Direito Administrativo brasileiro cuja paternidade creditada ao movimento gerencialista afiguram-se como sinais de evoluo. O fenmeno da privatizao, em seus mltiplos coloridos, a expanso das autoridades administrativas independentes e a descaracterizao da funo administrativa recorrendo-se, novamente, gramtica da crise engendrada por Paulo Otero (2007) esto intumescidos de elementos desviantes que passaram pelo processo evolutivo acima apresentado: (i) primeiro surgiram tais elementos desviantes; (ii) segundo, tais elementos acabaram por encontrar adaptabilidade no sistema administrativo; (iii) onde, por fim, resistiram e reproduziram, no obstante as crticas endereadas. Logo, o que era improvvel ao Direito Administrativo em seu classicismo impermevel tornou-se provvel, decorrendo, da, evoluo . Todavia, essa evoluo no se deu naturalmente. A influncia de fatores externos permitiu que o gerencialismo se tornasse um imperativo no contexto brasileiro de 1990. Como se viu, o gerencialismo foi concebido como a forma adequada para suplantar os pontos negativos intrnsecos Administrao Pblica Burocrtica: tornar a Administrao mais flexvel e mais eficiente, atravs de uma srie de medidas que contemplassem mais os resultados do que os processos eis o mago do gerencialismo. Na viso gerencialista, a Administrao Pblica brasileira tinha tudo, menos flexibilidade e eficincia, o que abriu as portas s reformas da dcada de 1990. Assim, o gerencialismo era o remdio contra uma Administrao Pblica Burocrtica que no mais respondia aos anseios dos tempos hodiernos. Mister, ento, se afigurava reformar a Administrao Pblica brasileira para que a mesma se enquadrasse s exigncias da atualidade, decorrendo, desse contexto, uma plasticidade, no sentido de serem alteraes necessrias (a Reforma Administrativa) frente a novos contextos (em sntese, a crise do Estado, um smbolo da ps-modernidade). E, como se viu, o gerencialismo foi amplamente adotado na modernidade central (mormente Estados Unidos e Gr-Bretanha), aportando no Brasil justamente atravs da globalizao . Logo, os impactos do gerencialismo no Brasil no importam em crise, mas numa plasticidade evolutiva[24] profunda. Esse momento revela mudanas que vm se realizando no direito administrativo no sentido de sua atualizao e revitalizao, para que entre em sintonia com o cenrio atual da sociedade e do Estado. Algumas tendncias podem ser extradas: a)desvencilhamento de resqucios absolutistas, sobretudo no aspecto da vontade da autoridade impondo-se imponente; b)absoro de valores e princpios do ordenamento consagrados na Constituio; c)assimilao da nova realidade do relacionamento Estado-sociedade; d)abertura para o cenrio scio-poltico-econmico em que se situa; e)abertura para conexes cientfica interdisciplinares; f)disposio de acrescentar novos itens temtica clssica (MEDAUAR, 2003, p. 267). Tais alteraes no passaram despercebidas por Sabino Cassese. Sem utilizar o vocbulo crise, o autor italiano vale-se das seguintes palavras-chave hermenuticas em relao ao contexto atual do Direito Administrativo: contraddizioni [contradies] e paradossi [paradoxos]. Veja-se[25]:

O direito administrativo apresenta-se como um mosaico de contradies. Sujeito por uma parte a uma veloz mudana, para outros o emblema da estabilidade. Tradicionalmente unitrio, tornou-se pluralista. Filho da centralizao, sobrevive a uma intensa descentralizao. Exemplo de unilateralismo, tem sido capaz de resistir onda contratualista. Reino do formalismo, vale-se da informalidade. Hospeda no seu seio nacionalizao e privatizaes, regulao e desregulao. Filho do interesse nacional, porm instrumento da cooperao regional e global. Sofre, do mesmo modo, limites estatais, regionais[26] e globais. Todas essas oposies e contradies vivem, como muitas camadas superpostas e misturadas (segundo o modelo do institutional layering), em tenso permanente no direito administrativo, rendendo uma difcil compreenso numa investigao isolada dos seus mltiplos ingredientes (CASSESE, 2009, p. 3, traduo nossa).

Nesse diapaso Cassese (2009, p. 13-28) fala em tenses, paradoxos e contradies entre poltica e administrao , entre o pblico e o privado , entre o estatal e o universal e o nacional e transnacional (regional). Em eptome: de fato, o direito administrativo brasileiro apresenta elementos desviantes de sua configurao clssica, que terminam por ensejar, no contexto administrativo, vrios paradoxos, contradies ou mesmo tenses. Tais elementos desviantes foram introduzidos no arcabouo nacional na dcada de 1990, pela Reforma Administrativa Gerencial, cujo escopo era atualizar a Administrao Pblica brasileira, livrando-a dos excessos burocrticos. O gerencialismo, surgido nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, aporta em terras nacionais atravs da globalizao de novas engenharias institucionais que visam a adequar o Estado aos novos apetites de um capitalismo ps-moderno com a promessa de inserir a Administrao ptria na ps-modernidade. Mas isso, de modo algum, representou um fator de crise para o direito administrativo brasileiro, posio qual manifestamos nossa adeso .

4 CONSIDERAES FINAIS O objetivo deste artigo foi analisar se as alteraes produzidas pelo gerencialismo no Brasil constituram-se em fator de crise ou em uma plasticidade evolutiva. O caminho percorrido at estas consideraes foi longo, e passa a ser abaixo sintetizado. De incio verificaram-se quais as formas ou tipos de Administrao Pblica que se contrapem Administrao Pblica Gerencial. Esta se caracteriza pela eficincia e flexibilidade, onde o controle procedimental substitudo por um controle de resultados. Os outros dois tipos de Administrao Pblica so: (i) Administrao Pblica Patrimonialista, em que a coisa pblica vista como propriedade do prncipe, o que importa em confuso do pblico com o privado; (ii) Administrao Pblica Burocrtica, que se caracteriza pela existncia de um rgido controle procedimental, alm de regras objetivas que visam a apartar o pblico e o privado no domnio administrativo. A Reforma Administrativa empreendida na dcada de 1990 pelo Governo Fernando Henrique Cardoso buscou a implementao de postulados gerencialistas no Brasil, em ordem a constituir uma Administrao Pblica Gerencial. O gerencialismo que d ensejo Administrao Pblica Gerencial nasce na dcada de 80 em resposta crise do Estado . Os pilares do gerencialismo podem ser resumidos na seguinte assertiva: a Administrao Pblica deve funcionar do mesmo modo que uma administrao de uma empresa. Nesse sentido, para que tal aspirao seja alcanada, mister so dois pontos: (i) a eficincia e (ii) um controle de resultados, em detrimento do controle procedimental burocrtico. Destarte, como forma de adequar a Administrao Pblica nova realidade circundante, que exigia uma atuao mais eficiente, o Governo Fernando Henrique elaborou o Plano Diretor de Reforma Administrativa do Aparelho do Estado , documento que nortearia a progressiva implantao do gerencialismo na Administrao Pblica ptria. Tal Plano Diretor possua as seguintes diretrizes: (i) busca por maior eficincia na atuao estatal; (ii) substituio de um formal e rgido controle procedimental por um flexvel controle de resultados; (iii) estabelecer, para o Ncleo Estratgico, alm de eficincia, efetividade ; (iv) conceder maior autonomia para o administrador pblico, principalmente para aquele inserido no setor Atividades Exclusivas; (v) instituir um programa de Publicizao, pelo qual o setor dos Servios No-Exclusivo passaria da esfera estatal para a esfera pblica no-estatal; (v) instituir um programa de Privatizao, pelo qual o setor Produo para o Mercado passaria do setor estatal para o setor privado . Tendo-se em vista tais diretrizes, promulgou-se a Emenda Constitucional 19, de 1998, marco terico-constitucional do gerencialismo no Brasil. Logo, durante a dcada de 1990, o Brasil assistiu a uma onda gerencialista, que resultou: (i) na emergncia de novos princpios, como os da subsidiariedade e eficincia; (ii) na implementao do programa de Privatizao , pelo qual 40 (quarenta) entidades passaram da esfera estatal para a esfera privada; (iii) na criao da figura das organizaes sociais, conforme os postulados do programa de Publicizao ; (iv) na constituio de agncias reguladoras, que deveriam regulamentar e fiscalizar os setores que foram transferidos da esfera estatal para a esfera privada; (v) por intermdio do contrato de gesto , nas agncias executivas, entidades s quais eram conferidas maiores prerrogativas com o fito de atuarem mais eficientemente; (vi) na fragilizao da estabilidade , com a ampliao das hipteses de demisso e do prazo do estgio probatrio; (vii) numa nova poltica remuneratria, a saber, o subsdio . O rol apresentado no exaustivo, mas constitui-se nas principais inovaes do gerencialismo brasileiro da dcada de 1990.

O Direito Administrativo brasileiro, ento, sofreu mutaes em sua estrutura; restava saber se tais mutaes seriam bosquejos de uma crise ou de uma plasticidade evolutiva. Foram ento apresentados os argumentos segundo os quais o gerencialismo constituir-se-ia num fator de crise do Direito Administrativo ptrio , que podem ser assim sintetizados: (i) as inmeras privatizaes, dos diversos vieses, confundiria o prprio Direito Administrativo , em razo da presena cada vez mais constante do Direito Privado ; (ii) a proliferao de autoridades administrativas independentes prejudicaria a clssica noo de unidade orgnico-administrativa e provocaria um afastamento da legitimidade democrtica no contexto administrativo; (iii) a descaracterizao da prpria funo administrativa, com a emergncia de uma Administrao Pblica marcada pelo signo da terceiridade (ao invs da parcialidade) e pela crescente intromisso do Judicirio nos assuntos administrativos, o que, ento, banalizaria a prpria Administrao Pblica. Esses trs fenmenos que albergam, com certa extenso, as diretrizes gerencialistas introduzidas no Brasil na dcada de 1990 seriam a dbcle do Direito Administrativo. Contudo, outra perspectiva que mereceu expressamente nossa adeso foi apresentada. Por esse horizonte, o gerencialismo implementado no Brasil no se constituiria em um fator de crise para o Direito Administrativo brasileiro: no seria, pois, um caso de crise, mas de plasticidade evolutiva. Essa plasticidade evolutiva poderia, ento, ser assim explicada: o gerencialismo traz consigo alguns elementos desviantes da noo clssica de Direito Administrativo , porquanto improvveis. Tais elementos desviantes improvveis tornam-se, justamente com o gerencialismo , provveis, donde se extrai a evoluo . Todavia, essa evoluo deu-se sob a presso dos novos tempos, marcados pela ps-modernidade , no que se pina a plasticidade . Assim, o gerencialismo uma engenharia institucional que adequa o aparelho do Estado s necessidades de um capitalismo ps-moderno ento globalizado , sendo transferido para outros contextos polticos, sociais e econmicos. Mas algo inequvoco: o gerencialismo deveras altera o perfil do Direito Administrativo clssico. Mas isso no sinnimo de crise . Enfim, podemos dizer com a sonoridade devida: o gerencialismo brasileiro da dcada de 1990 representou uma mudana profunda com os postulados clssicos do Direito Administrativo, sem que se paramentasse, contudo, como crise: ao reverso, trata-se de uma plasticidade evolutiva. Esperamos, desse modo, ter contribudo para desmistificar , em alguns pontos, o gerencialismo brasileiro. No entanto, novas pesquisas sobre o tema ainda so bem-vindas, principalmente quanto efetividade da Reforma Administrativa da dcada de 1990. Mas isso assunto para outra ocasio.

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6 NOTAS [1] Manifestao perspcua do patrimonialismo deu-se no incio do governo Lula. A esposa do ento presidente, Dona Marisa, cultivou, nos jardins do Palcio da Alvorada residncia oficial do Presidente da Repblica , slvias vermelhas em formato de estrela, numa aluso ntida ao Partido dos Trabalhadores (PT). [2] Os gestores do projeto gerencialista brasileiro tacharam a Constituio de 1988 como "retrocesso burocrtico" (BRASIL, 1995, p. 20). Como exemplo desse "retrocesso burocrtico" tem-se a estabilidade do servidor pblico. [3] Percebe-se tal assertiva no contexto ptrio: a nota de rodap 2 evidencia o patrimonialismo na Administrao Pblica; a nota 3 consagra a Administrao Burocrtica. Por seu turno, institutos do gerencialismo foram inseridos na Constituio pela Emenda 19/98, cujo exemplo o contrato de gesto art. 37, 8. [4] Perspicaz a observao de Chevallier (2009, p. 86-87): os postulados gerencialistas foram impostos pela OCDE e Banco Mundial aos pases em desenvolvimento como forma de lograr recursos financeiros para atenuar desequilbrios econmicos; j para os pases em transio precipuamente da Europa Oriental tais postulados foram impostos pela Unio Europia. [5] "A proposta de Reforma Administrativa gerencial, mais uma vez, criada, proposta, posta (e imposta?) pelo prprio Estado sem qualquer participao da sociedade. Como gestao interna do Poder Executivo, a Reforma Administrativa foi vislumbrada sob um nico ngulo" (DIAS, 2003, p. 213, grifo nosso). [6] Seria leviano, pelas transcries acima, afirmar que as concepes de Alexy e Dworkin so similares. No o so. Dworkin concede um sentido deontolgico para os princpios, de modo que, na coliso de princpios, somente um prevalecer, em razo de sua maior dimenso de peso; j Alexy concede um sentido teleolgico aos princpios, de modo que, na coliso de princpios, todos devem ser considerados pela deciso, denotando-se, portanto, a chamada otimizao. [7] Ora, no se pode vislumbrar a criao ou organizao de uma Administrao Pblica voltada para a ineficincia. [8] Existe doutrina que distingue a proporcionalidade, a razoabilidade e a ponderao; no entraremos, entretanto, nestes pormenores. Enxergamos os termos, portanto, como similares. [9] Art. 5 do Tratado da Comunidade Europia: "[...] Nos domnios que no sejam das suas atribuies exclusivas, a Comunidade intervm apenas, de acordo com o princpio da subsidiariedade, se e na medida em que os objectivos da aco prevista no possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros, e possam pois, devido dimenso ou aos efeitos da aco prevista, ser melhor alcanados ao nvel comunitrio". [10] A lista indica as empresas federais privatizadas desde o incio da dcada de 90; assim, algumas empresas foram privatizadas antes do Governo Fernando Henrique Cardoso. A lista, com outras informaes adicionais, encontra-se no stio do Ministrio do Planejamento, no seguinte endereo: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/dest/090105_ESTA_Univ_privatizadas.pdf (http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/dest/090105_ESTA_Univ_privatizadas.pdf) [11] Interessante observar o quanto as agncias reguladoras, modelos americanos amplamente exportados para todo o Ocidente, constituem-se numa espcie de globalizao hegemnica do tipo localismo globalizado , conforme o rico lxico de Boaventura de Souza Santos (2006, p. 438). [12] Celso Antnio Bandeira de Mello (1999, p. 146-154) apresenta severas e procedentes crticas ao contrato de gesto. [13] A Lei 18.975, de 29 de junho de 2010, do Estado de Minas Gerais, institui o padro remuneratrio do subsdio para as carreiras do grupo de atividades de Educao Bsica do Poder Executivo Estadual e do pessoal civil da Polcia Militar do Estado de Minas Gerais. [14] Vincius Marins (2010, p. 87) chama essa privatizao de orgnica. In verbis: "[privatizao orgnica ocorre quando] [...] uma entidade privada investida do exerccio de um poder pblico, figurando como depositria da responsabilidade pela execuo de uma tarefa que a lei confiou Administrao Pblica". [15] Ora, bem lembrou Jos Maria Boquera Oliver (1963, p. 127), que a personalidade jurdica do Estado una, ao contrrio de sua capacidade, que dupla: uma atinente ao Direito Pblico e outra ao Direito Privado.

[16] Sobre a privatizao funcional, de uma maneira um pouco distinta daquela apresentada, veja-se o esclio de Vincius Marins (2010, p. 87): "[a privatizao funcional] corresponde a uma mera contribuio dos particulares, com sua capacidade e competncia, para a execuo de uma funo pblica pela prpria Administrao [...]". [17] Expresso cunhada pela portuguesa Maria Joo Estorninho, por ocasio de sua tese de doutoramento na Faculdade de Direito de Lisboa. [18] "A convico de que existe [uma] competncia moral acima da competncia tcnica o pressuposto ideal da democracia" (BOBBIO, 2000, p. 424). [19] "[...] entre adultos, no h ningum to inequivocamente mais bem preparado do que outros para governar, a quem se possa confiar a autoridade completa e decisiva no governo do estado" (DAHL, 2001, p. 89). [20] No Caderno MARE 15, que trata dos avanos da Reforma na Administrao Pblica, existe meno em transformar o CADE em uma agncia executiva, estando, naquela ocasio, na fase de preparao para assinatura do protocolo de intenes (BRASIL, 1998c, p. 89). [21] Deveras ilustrativo disso a diminuio da esfera de discricionariedade no direito administrativo, o que se contrape s intenes gerencialistas, na medida em que a dilatao da discricionariedade essencial eficincia administrativa e, por conseguinte, a um controle de resultados. [22] Basta lembrar as constantes decises judiciais que determinam a obrigatoriedade de o SUS fornecer, gratuitamente, remdio de alto custo populao carente, com gravames inequvocos para o oramento pblico. [23] Conforme as palavras do prprio Luhmann (2002, p. 173): "Por consiguiente, la evolucin se efecta cuando se cumplen diferentes condiciones y cuando stas se acoplan entre s de manera condicional (= no necesaria), a saber: 1) La variacin de un elemento autopoitico respecto de los patrones de reproduccin que haban sido, hasta el momento, vigentes. 2) La seleccin de la estructura que hace posible que dicha variacin se constituya en condicin de las siguientes reproducciones. 3) La estabilizacin del sistema, en el sentido de mantenerlo dinmicamente estable para que sea posible la reproduccin autopoitica de esa forma (determinada estructuralmente) que ha experimentado mutacin". [24] Note-se que em momento algum no texto se qualificou a evoluo provocada pelo gerencialismo no contexto brasileiro como algo positivo ou negativo; o prprio Luhmann (2002, p. 192) registra que a evoluo pode no ser positiva, vez que inexistente uma teleologia da evoluo; esta pode ser planificada, mas no determinada. [25] "Il diritto amministrativo si presenta come un mosaico di contraddizioni. Soggetto per una parte a un veloce cambiamento, per altre parti l'emblema della stabilit. Tradizionalmente unitario, diventato pluralista. Figlio dell'accentramento, sopravvive ad un intenso decentramento. Esempio di unilateralismo, ha saputo resistire all'ondata contratualistica. Regno del formalismo, si valle dell'informalit. Ospita nel suo seno nazionalizzazione e privatizzazioni, regolazione e de-regolazione. Figlio dell'interesse nazionale, per anhe strumento della cooperazione sovrastatale e globale. Subisce allo stesso modo limiti statali e limiti sovrastatali e globali. Tutte queste opposizioni e contraddizioni vivono, come tanti strati sovrapposti e mescolati, secondo il modello dell'"institutional layering, in una tensione permanente, nel diritto amnistrativo, rendendo difficile afferrarne, in un esame unitario, le molte componenti." [26] O texto original fala em "sovrastatali", que pode ser vertido em portugus como "supra-estatais". Contudo, seria um reducionismo tolo dizer "supra-estatais" e "globais" na mesma frase, por serem palavras praticamente sinnimas. Se o autor indicou trs palavras, estas s podem ser distintas. Logo, optamos pelo termo "regionais", atinente s limitaes impostas pelo direito comum europeu.

Autor

Renato de Abreu Barcelos (http://jus.com.br/951098-renato-de-abreu-barcelos/artigos)

Graduado em Direito pela Universidade de Itana. Ps-graduando em Direito pela PUC Minas.

Informaes sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT): BARCELOS, Renato de Abreu. Reflexes sobre os impactos do gerencialismo no Direito Administrativo brasileiro. Entre a crise e a plasticidade evolutiva. Jus Navigandi, Teresina, ano 16 (/revista/edicoes/2011), n. 3023 (/revista/edicoes/2011/10/11), 11 (/revista/edicoes/2011/10/11) out. (/revista/edicoes/2011/10) 2011 (/revista/edicoes/2011) . Disponvel em: <http://jus.com.br/artigos/20206>. Acesso em: 4 fev. 2014.