Livro Territoriometropolitano

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
Editores Bernardo Alves Furtado Cleandro Krause Karla Christina Batista de Frana
Braslia, 2013
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013
Territrio metropolitano, polticas municipais : por solues conjuntas de problemas urbanos no mbito metropolitano / editores: Bernardo Alves Furtado, Cleandro Krause, Karla Christina Batista de Frana.- Braslia : Ipea, 2013. 338 p. : mapas, grfs., tabs. Inclui bibliograa. ISBN 978-85-7811-176-2 1.Regies Metropolitanas. 2. Municpios. 3.Polticas Pblicas. 4. Gesto Urbana. 5. Brasil. I. Furtado, Bernardo Alves. II. Krause, Cleandro Henrique. III. Frana, Karla Christina Batista de. IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 307.7640981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
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SUMRIO
APRESENTAO..................................................................................7 HIPTESE, SUA DEFESA E AES PROPOSTAS: O PLANO DO LIVRO............................................................................9

Bernardo Alves Furtado Cleandro Krause Karla Christina Batista de Frana
PaRte 1 DIVERSIdadE OU IdIOSSINcRaSIa CAPTULO 1 METRPOLES E REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL: CONCILIAO OU DIVRCIO?....................................................................21
Olga L. C. F. Firkowski
CAPTULO 2 INGOVERNABILIDADE METROPOLITANA E SEGREGAO SOCIOESPACIAL: RECEITA PARA A EXPLOSO DA VIOLNCIA......................53

Ana Lcia Rodrigues
CAPTULO 3 POR QUE AS REGIES METROPOLITANAS CONTINUAM TO INGOVERNVEIS? PROBLEMATIZANDO A REESTRUTURAO E O REESCALONAMENTO DO ESTADO SOCIAL-DESENVOLVIMENTISTA EM ESPAOS METROPOLITANOS.................................................................83
Jeroen Klink
CAPTULO 4 REDISCUTINDO A DELIMITAO DAS REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL: UM EXERCCIO A PARTIR DOS CRITRIOS DA DCADA DE 1970............115
Maria Luisa G. Castello Branco Rafael Henrique Moraes Pereira Vanessa Gapriotti Nadalin
PaRte 2 TRaNSbORdaNdO a ANlISE SEtORIal E algUmaS EVIdNcIaS
CAPTULO 5 MUNICPIOS AUTRQUICOS E REGIO METROPOLITANA: A QUESTO HABITACIONAL E OS LIMITES ADMINISTRATIVOS ..................157
Luciana de Oliveira Royer
CAPTULO 6 TRANSPORTES E METRPOLES: UM MANIFESTO PELA INTEGRAO ...........................................................................................195

Frederico Ferreira Fonseca Pedroso Vicente Correia Lima Neto
captUlO 7 O SaNEamENtO BSIcO cOmO qUEStO mEtROpOlItaNa: h cOOpERaO?...................................................................................225

Vanessa Gapriotti Nadalin Vicente Correia Lima Neto Cleandro Krause
CAPTULO 8 A METRPOLE BRASILEIRA NAS POLTICAS PBLICAS SETORIAIS..............259

Mariana Fix Alvaro Luis dos Santos Pereira
CAPTULO 9 FATOS ESTILIZADOS DAS FINANAS PBLICAS MUNICIPAIS METROPOLITANAS BRASILEIRAS ENTRE 2000 E 2010...............................291
Bernardo Alves Furtado Lucas Ferreira Mation Leonardo Monasterio
CAPTULO 10 HETEROGENEIDADES, FRAGILIDADES E ALTERNATIVAS: INSTITUCIONALIDADES DA GOVERNANA METROPOLITANA NOS PASES DESENVOLVIDOS E NA NDIA.................................................313
Karla Frana Bernardo Alves Furtado
NOTAS BIOGRFICAS......................................................................335
APRESENTAO
com satisfao que o Ipea entrega sociedade o produto de mais um projeto de pesquisa: Metropolizao: caracterizao, institucionalidades e indicativos de poltica pblica no Brasil. A relevncia do tema pacfica entre os especialistas da rea. Todavia, embora o fenmeno metropolitano esteja largamente consolidado na literatura como diagnstico, a discusso pragmtica de poltica pblica, pela prpria natureza inerente ao tema, de difcil resoluo. Este livro elaborado por autores da prpria casa, bem como por membros da academia busca ser ousado ao longo de seus captulos e defende, no captulo de introduo, a urgncia de uma proposta de definio de poltica pblica federal e regulao do financiamento para o conjunto das regies metropolitanas brasileiras. Da forma como se encontra no momento, os poucos casos de associao intermunicipal metropolitana ocorrem de forma voluntria, naquelas situaes de claros benefcios mtuos. A discusso dos captulos deste livro demonstra, tambm, que a distribuio de nus e bnus entre os municpios metropolitanos, integrados do ponto de vista socioeconmico, objetiva e quantitativamente desigual e perversa seja do ponto de vista de recursos fiscais, seja da presena da violncia, das dificuldades de mobilidade urbana ou do acesso ao saneamento. relevante mencionar que o livro como um todo busca atingir um objetivo explcito, qual seja, integrar o tanto quanto possvel temticas usualmente separadas na literatura e na poltica, tais como: i) a anlise setorial (habitao e mobilidade); ii) a anlise intraurbana e regional; iii) a anlise terica e a pragmtica, ou programtica; e iv) a anlise de finanas pblicas, no contexto de limites poltico-administrativos rgidos e historicamente construdos. Nesse sentido, o livro consolida o esforo do Ipea de sistematizar a produo temtica urbana, luz das questes metropolitanas. Esta publicao cumpre o objetivo de trazer anlises e recomendaes inditas que possam efetivamente contribuir com o entendimento sobre o tema metropolitano e, como fim ltimo, influenciar a melhoria da execuo da poltica pblica. Na conduo deste projeto, a presidncia do Ipea gostaria de expressar seu agradecimento pelo suporte pessoal e institucional dos diretores, diretores-adjuntos, coordenadores, tcnicos, instituies parceiras, bolsistas e apoio administrativo. Marcelo Crtes Neri Presidente do Ipea
HIPTESE, SUA DEFESA E AES PROPOSTAS: O PLANO DO LIVRO

Bernardo Alves Furtado Cleandro Krause Karla Christina Batista de Frana
1 CONTEXTO, OBJETIVO E PANORAMA
As regies metropolitanas (RMs) se institucionalizam no Brasil em 1973-19741 no mbito de polticas centralizadas e controladas nacionalmente. Ao mesmo tempo, o momento de crescimento econmico e consolidao da populao urbana.2 A criao das RMs efetiva e alcana resultados prticos, com a criao de autarquias de planejamento e operao,3 com transferncias de recursos da Unio. O fim do regime autoritrio, em conjuno com a promulgao em 1988 da Constituio Cidad, altera de forma significativa competncias, recursos e legitimidade dos municpios brasileiros. As relaes institucionais e operacionais entre municpios metropolitanos, estados e Unio complexificam-se. Se, de um lado, as relaes intraurbanas tornam-se mais complexas, de outro lado, a instncia de intermediao entre os entes desaparece, decai ou se extingue. Entretanto, os fenmenos derivados da maior integrao territorial, social e econmica aumentam. no intermdio dessa contradio latente de intensificao da interdependncia entre municpios e de dissoluo das instncias institucionais ou pragmticas que se apresenta este livro. Constitui-se, portanto, objetivo central do livro analisar a questo metropolitana, detalhando seus efeitos no mbito de polticas pblicas setoriais urbanas, seus condicionantes financeiros e a realidade observada, em esforo explcito para estender as fronteiras da literatura existente, do debate acadmico e da teoria disponvel. De outra forma, este livro busca analisar a questo metropolitana na esfera brasileira considerando os aspectos polticos, institucionais e financeiros na sua interface com as recentes polticas setoriais no territrio metropolitano.
1. A Lei Complementar no 14 de 1973, promulgada pela Unio, estabelece oito RMs: Belo Horizonte, Belm, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Salvador e So Paulo. A criao da RM do Rio de Janeiro ocorre no ano seguinte, tambm com o objetivo de propor aes na rea do planejamento cooperado a partir das funes pblicas de interesse comum. 2. A populao urbana ultrapassa a rural j no Censo de 1970, chegando a 55,92% do total. 3. Para o caso da RM de Belo Horizonte, cite-se a criao da Superintendncia de Planejamento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Plambel) e da Companhia de Transportes Urbanos da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Metrobel).
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Territrio Metropolitano, Polticas Municipais
O conjunto de captulos que integram o livro, alm de caracterizar a questo metropolitana em seus aspectos conceituais, analisa na escala metropolitana as recentes polticas setoriais e fiscais, de modo a trazer subsdios ao fomento a polticas pblicas na dimenso metropolitana brasileira. A edio do livro foi iterativa, de modo que os editores foram construindo e reconstruindo a coeso entre os captulos e o objetivo de pesquisa em dilogo com os autores. O processo completo de edio do livro envolveu: i) construo da proposta de chamada pblica para contratao de consultores; ii) seleo; iii) avaliao de proposta de texto inicial; iv) participao em sete seminrios; v) reavaliao dos textos preliminares entregues, luz do debate;4 e vi) reviso de textos finais. No conjunto da obra, alguns temas caros ao projeto no puderam ser cobertos por consultores e contaram com a participao de tcnicos e bolsistas da coordenao. Em todos os momentos, comunicou-se aos autores a necessidade de contribuies ousadas, que propusessem avanos em relao farta literatura j existente, embora no totalmente consensual, no pas. No intuito de alcanar o objetivo proposto, o livro se divide em duas partes, alm do prembulo e desta defesa do argumento.5 A parte I, Diversidade ou idiossincrasia, caracteriza: i) o divrcio do fenmeno metropolitano e de sua institucionalizao e operacionalizao; ii) sua ingovernabilidade e a exploso da violncia no mbito das periferias; e iii) a permanncia desta mesma ingovernabilidade no contexto de alterao de paradigma do Estado. A srie dos trs captulos iniciais, embora enfatize em conjunto as dificuldades de governana metropolitana, constitui-se com coeso nos seguintes passos: conceituao, justificativa, contexto presente e alternativas para o futuro, consolidando a reviso terica deste livro. O ltimo captulo desta parte inicial refora a conceituao realizada no primeiro captulo, utilizando-se de critrios definidos originariamente na implementao das primeiras RMs e testando-os contra a institucionalidade que se observa no momento. A segunda parte do livro, denominada Transbordando a anlise setorial e algumas evidncias, busca listar os elementos no mbito metropolitano que, embora tratados setorialmente e municipalmente, deveriam ser objeto de polticas pblicas territorialmente mais amplas. H uma hiptese claramente sendo defendida nesse caso: habitao, mobilidade e saneamento, em municpios metropolitanos conforme definio do captulo 1 , so elementos de ao pblica que podem ser mais eficientes quando
4. O captulo 8 no passou pela reavaliao do texto preliminar. 5. Ver detalhes de cada captulo a seguir.
Hiptese, sua Defesa e Aes Propostas: o plano do livro
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tratados para alm de limites administrativos, observando-se interdependncias econmicas. Esta hiptese no apenas geral ao livro todo, reiterada, individualmente, ao longo de cada um dos captulos. Adicionalmente s questes setoriais e seu rebatimento nas polticas pblicas correntes, o penltimo captulo desta parte acrescenta evidncia cabal da precariedade das receitas municipais das periferias em relao s sedes metropolitanas ou aos municpios no metropolitanos. O captulo enfatiza a perversidade vivenciada pelas periferias metropolitanas, que convivem com a violncia extrema (captulo 2) e as dificuldades de habitao e mobilidade (captulos 5 e 6), e, ainda assim, dispem de recursos financeiros em ordem de grandeza inferior aos polos metropolitanos. Aps esta contextualizao, descrevem-se aspectos centrais de cada um dos captulos e se conclui com uma breve seo de recomendaes, baseada nas contribuies de todos os captulos.
2 OS CAPTULOS
Olga Firkowski, no captulo 1, Metrpoles e regies metropolitanas no Brasil: conciliao ou divrcio, prope um primeiro olhar sobre a metrpole contempornea, resgatando, em uma perspectiva histrica, a discusso conceitual dos contedos que configuram a metrpole e do processo de metropolizao que a conforma, confrontando-os com a institucionalidade da regio metropolitana no Brasil. O texto traz elementos para a reflexo sobre o fenmeno urbano-metropolitano, realando a crescente complexidade da metrpole, associada ao ganho de importncia da funo de comando sobre as regies, em diversas escalas. Alm disso, mostra que a institucionalidade da regio metropolitana marcada por permanncias e, s vezes, refere-se a recortes apenas convencionais. Ao leitor caber avaliar as possibilidades de divrcio ou conciliao, espacial e institucional, entre os fenmenos metropolitanos, especialmente ao deparar-se com a diversidade de casos de conurbaes existentes no Brasil no incio do sculo XXI, que podem, ou no, comportar o rtulo de regio metropolitana. A exemplo do primeiro texto, o captulo 2, de Ana Lcia Rodrigues, intitulado Ingovernabilidade metropolitana e segregao socioespacial: receita para a exploso da violncia, inclui na anlise espaos metropolitanos e espaos apenas conurbados, mas que apresentam processos caracteristicamente metropolitanos de segregao socioespacial tanto em uns como em outros, os padres de interao social mostram-se fragmentados. Resulta que a criminalidade e a violncia seriam os produtos mais expressivos e significativos da segregao socioespacial, conforme demonstrado por dados que situam as maiores ocorrncias de homicdios em municpios, que no o ncleo da RM, de muito alta integrao metropolitana.
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O problema da violncia poderia ser mais bem enfrentado se fossem constitudos instrumentos formais no mbito metropolitano ou da mancha urbana que permitissem faz-lo. Para a autora, trata-se, pois, de transformar a metrpole funcional na metrpole institucional, de modo a haver o reconhecimento de que os problemas so comuns, sendo necessrio pensar a existncia concreta de uma dinmica metropolitana, que possa mobilizar aes sociais. Contudo, a autora ope-se ao consenso, identificado com a poltica neocorporativa e a prpria fragmentao metropolitana, e prope o dissenso, devendo ser convocados os sujeitos ainda no identificados com o combate poltico. O texto concludo com consideraes finais para aes iniciais, em tom de clamor imediato por aes que viabilizem, institucionalmente, a ao nas periferias. Como parte constituinte da ingovernabilidade metropolitana retratada pelo descolamento entre o funcional e o institucional em territrios caracterizados pela anomia, conforme apontado por Rodrigues , est tambm presente ou ausente o Estado. Este Estado se constitui em ambiente social e poltico de social-desenvolvimentismo, marcado historicamente por privilgios das localizaes centrais sobre as perifricas.6 No captulo Por que as regies metropolitanas continuam to ingovernveis: problematizando a reestruturao e o reescalonamento do Estado social-desenvolvimentista em espaos metropolitanos, Jeroen Klink expe a trajetria institucional e poltica dos espaos metropolitanos, desde o incio da dcada de 1970, para os quais foram atribudos diferentes papis, com maior ou menor presena do Estado. Em um primeiro momento, fortes institucionalidades, compulsrias, no puderam impedir o crescimento de contradies socioespaciais. Na sequncia, verificou-se a gesto de um empresariamento dos espaos, de modo a posicionar algumas metrpoles no cenrio global, simultaneamente com o enfraquecimento do arcabouo institucional. Hoje, as RMs estariam vivenciando embrionrio social-desenvolvimentismo metropolitano, talvez mais propcio ao fortalecimento institucional, mas ainda no efetivado. O perodo atual ilustrado por alguns exemplos: i) a discusso sobre o Estatuto da Metrpole; ii) a metropolizao da gua e os conflitos socioambientais correlatos; e iii) o surgimento de novas institucionalidades, com destaque para os consrcios pblicos, e de novas formas de atuao do Estado, sobretudo a partir dos investimentos em infraestrutura do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), quase sempre negociados diretamente com os municpios. Assim, Klink mostra que as tentativas de rearticulao disputada da escala metropolitana, realizadas por um nmero maior de atores e interesses, continuam a reproduzir contradies socioespaciais histricas.
6. Essa separao espacial est bem descrita na literatura de economia urbana (Alonso, 1964; Brueckner, 1987; Fujita, Krugman e Venables, 1999) e tambm em outros campos das cincias (Burgess, 1925).
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Em comum, os trs autores dos ensaios da primeira parte deste livro, implcita ou explicitamente, enumeram elementos para uma agenda de pesquisa. Olga Firkowski pragmtica em suas propostas, no sentido de reforar o entendimento e a distino das realidades urbanas e metropolitanas, incluindo a discusso de critrios nacionais para a criao de RMs, de modo a evitar disparidades irreconciliveis. No projeto de pesquisa que gerou este livro, tal recomendao est contemplada no captulo Rediscutindo a delimitao das regies metropolitanas no Brasil, de Maria Luisa Gomes Castello Branco, Rafael Henrique Moraes Pereira e Vanessa Gapriotti Nadalin. Ana Lucia Rodrigues, entre as aes iniciais propostas, destaca a necessidade de aes preliminares de planejamento e informaes, resultando em um sistema idealizado como o conjunto de interpretantes aos fatos sociais nas diferentes categorias metropolitanas, capaz de criar a cartografia dos modos de produo do capital social das metrpoles brasileiras. Klink prope inverter a premissa de haver algo inerente escala metropolitana e, ao mesmo tempo, abrir uma perspectiva concreta para pesquisas interdisciplinares mais especficas, com recortes setoriais ou territoriais-regionais sobre como os diversos agentes disputam hegemonia na construo da escala metropolitana. O captulo Rediscutindo a delimitao das regies metropolitanas no Brasil: um exerccio a partir dos critrios da dcada de 1970 conclui a primeira parte do livro, apontando quais seriam as RMs atuais caso fossem adotados os critrios utilizados na dcada de 1970 para a definio das nove primeiras RMs brasileiras. Os resultados da simulao mostram a formao de menor nmero de RMs, com abrangncia de menos municpios, em comparao com as existentes na atualidade, na maioria dos estados. Mais que um exerccio, o captulo d elementos para a discusso de quais seriam os critrios tcnicos mais adequados para delimitar reas efetivamente integradas em termos econmicos e sociais. A segunda parte delineia evidncias da complexidade de gesto pblica setorial de problemas urbanos. No primeiro caso, da habitao, o leitor poderia vir a questionar se a habitao seria um problema metropolitano. De fato, a questo da habitao competncia concorrente, tratada pelos trs Entes Federativos.7 Entretanto, a hiptese que se defende que a demanda habitacional metropolitana gestada no bojo da dinmica econmica da regio como um todo, distribuindo-se desigualmente entre os municpios o nus de oferecer solues de habitao e urbanidade, bem como de oferta de servios pblicos decorrentes do incremento populacional.
7. De acordo com a Constituio de 1988, Artigo 30, inciso VIII, de competncia do ente municipal prover ordenamento territorial adequado, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano, o que gera diculdades em articulao cooperada (Brasil, 1988).
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Nesse sentido, no captulo 5, Municpios autrquicos e regio metropolitana: a questo habitacional e os limites administrativos, Luciana Royer analisa a questo habitacional em sua interface com a dimenso metropolitana, considerando as relaes entre o planejamento metropolitano e habitacional nos trs nveis de governo da Federao. Royer estrutura suas reflexes considerando a expanso da precariedade da moradia no Brasil, os dados do dficit habitacional (2008) e a execuo recente de unidades habitacionais financiadas pelos programas e polticas habitacionais fomentados pelo Estado brasileiro, em que hegemnica a dinmica do programa Minha Casa, Minha Vida, que reitera a histrica distribuio desigual da funo habitar, conforme ilustrado pelo exame das RMs de Belo Horizonte, Rio de Janeiro e So Paulo. Ressalte-se ainda que a autora apresenta diversos argumentos para a busca de solues colaborativas para a habitao, para as quais caberia uma srie de arranjos adaptveis de governana. Tais arranjos poderiam representar avanos em relao s institucionalidades metropolitanas mais consolidadas ou permanentes ou complement-las em suas ineficincias. No captulo 6, Transportes e metrpoles: um manifesto pela integrao, Frederico Pedroso e Vicente Correia Lima Neto esclarecem aspectos tcnicos que ratificam a necessidade fundamental da integrao institucional, enfraquecida no ps-1988. A integrao defendida no apenas como elemento processual, mas como item necessrio, dada a natureza intrinsecamente conflituosa entre usurios, prestadores de servio e reguladores envolvidos, e dada a caracterstica de rede do servio em si. Os autores relatam ainda alguns estudos de caso do sistema de transporte metropolitano em metrpoles brasileiras e sua efetividade. No captulo 7, O saneamento bsico como questo metropolitana: h cooperao?, Vanessa Gapriotti Nadalin, Vicente Correia Lima Neto e Cleandro Krause partem do entendimento de que no h dvidas de que o saneamento bsico uma questo metropolitana, haja vista as peculiaridades que distinguem a prestao destes servios nestes territrios. Assim, ganham relevncia aspectos como as economias de escala e uma possvel escala tima de prestao dos servios, sem esquecer que as RMs so o palco por excelncia das presentes discusses sobre gesto associada e titularidade dos servios. Desigualdades na prestao dos servios, seja por tipo de prestador, seja por localizao no ncleo ou na periferia metropolitana, esto expressas em dados de cobertura dos sistemas, receitas, despesas e investimentos. Por fim, buscam-se iniciativas locais de adeso poltica nacional de saneamento, enquanto indcios da titularidade dos servios exercida pelos municpios; soma-se a isto o exame da participao de municpios em consrcios pblicos de saneamento, forma de gesto associada ainda pouco frequente e, portanto, indicadora da limitada cooperao que os municpios metropolitanos vm estabelecendo no setor.
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O captulo 8, intitulado A metrpole brasileira nas polticas pblicas setoriais, de autoria de Mariana Fix e Alvaro Luis dos Santos Pereira, busca resgatar, para os temas discutidos nos captulos anteriores, como est a interface de planejamento setorial com a questo metropolitana. Revisitando a histria recente das vrias polticas e planos federais, os autores reafirmam a distncia entre o diagnstico terico proposto pelos especialistas, sua institucionalizao e a realidade legal e operacional observada. Alm disso, resgatam para cada um dos temas a presena ou ausncia de menes questo metropolitana. O texto, de cunho referencial para a anlise das polticas, reafirma com bastante clareza a necessidade de articulao temtica e territorial, intermunicipal e intrametropolitana. Dizem os autores: Parece claro que o municpio no mais a unidade adequada para o enquadramento territorial da maioria dos processos econmicos e sociais. O captulo 9, Fatos estilizados das finanas pblicas municipais metropolitanas brasileiras entre 2000 e 2010, elaborado por Bernardo Alves Furtado, Lucas Ferreira Mation e Leonardo Monasterio, retrata, sob vrios aspectos, a distncia em termos de receitas oramentrias existente entre sedes metropolitanas, suas regies perifricas e municpios no metropolitanos. Utilizando-se de dados organizados para a dcada de 2000-2010, constatam explicitamente a disparidade de recursos que municpios distintos obtm para prestar os servios pblicos urbanos. Esta disparidade se acentua se consideradas as competncias descritas nos trs captulos anteriores e quando analisadas as RMs mais consolidadas e economicamente mais fortes. Os autores concluem que, adicionalmente s virtudes oriundas das economias de aglomerao, as sedes metropolitanas recebem mais recursos por cidado, alm de arrecadarem mais tributos prprios e gastarem menos com sua prpria mquina administrativa. No captulo 10, Heterogeneidades, fragilidades e alternativas: institucionalidades da governana metropolitana nos pases desenvolvidos e na ndia, Karla Frana e Bernardo Alves Furtado analisam as experincias de governana metropolitana em pases europeus e norte-americanos e trazem apontamentos da experincia indiana. Diversidade de estruturas institucionais, direcionamentos compulsrios ou voluntrios, nveis de pactuao das esferas governamentais e conflitos de competncia so elementos presentes nas experincias internacionais analisadas. Os autores buscam compreender a governana metropolitana questionando como os pases esto enfrentando os problemas metropolitanos luz das questes institucionais, destacando os distintos nveis de insero do Estado e suas estratgias para o fomento a aes cooperadas em territrio metropolitano. Ademais, ressaltam que os pases desenvolvidos apresentam dificuldades para o fortalecimento da coeso territorial em reas metropolitanas pelo caminho institucional compulsrio; tambm identificam reduzidas experincias em andamento para pactuar a construo de uma poltica nacional
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metropolitana. Ao mesmo tempo, observam-se pluralidades de direcionamentos institucionais voluntrios, inclusive da Unio Europeia, para a construo de uma agenda metropolitana coesa. Uma nota ou advertncia final. Como poder ser visto ao longo da leitura deste livro, o recorte brasileiro de RMs mostra-se distinto nos diversos captulos que o compem, havendo diferenas seja no nmero de RMs, seja no nmero de municpios que as integram. Considerando-se que todos os captulos constituem contribuies inditas e de elaborao recente, podem-se explicar estas diferenas pela velocidade com que novas RMs so institudas e novos municpios so a elas anexados, sem haver atualizao automtica destas informaes em algum sistema oficial que centralize o conhecimento sobre o fenmeno metropolitano, espacial ou institucional. A ltima atualizao realizada pelo Ipea ([s.d.]), compreendendo buscas exaustivas nas legislaes estaduais, relativa a agosto de 2012 e mostra a existncia de 54 RMs no Brasil, alm de trs regies integradas de desenvolvimento (Rides), em comparao com 36 RMs e trs Rides no Censo Demogrfico 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Isto demonstra a volatilidade do tema.
3 RECOMENDAES
As contribuies do livro podem ser sumariamente resumidas da seguinte forma. Questes urbanas, ou intraurbanas, consideradas de competncia exclusiva municipal no podem, terminantemente, ser responsabilidade nica de municpios, quando inseridos em dinmica territorial mais ampla, vinculada a outros municpios e polos. De uma parte, porque no obtm recursos minimamente compatveis (captulo 9); de outra parte, porque a demanda por servios urbanos tradicionalmente, caracterizados por setores criada no conjunto de municpios e no pode ser satisfeita de forma eficiente e independente (captulos 5, 6, 7 e 8). Alm disso, nem conceitualmente, nem institucionalmente, h definies nacionais para a questo metropolitana (captulo 1). Esta prpria definio careceria de elementos de justificativa que abarquem a multiplicidade de conurbaes observadas e seus adequados recortes de polticas pblicas (captulos 4 e 8). Na prtica, isto se reflete com clareza exagerada na multiplicidade e fragmentao de polticas pblicas, considerado o territrio metropolitano (captulo 8). indicao dos editores, aps a reviso de todo o material, que a questo seja minimamente definida em legislao federal,8 com critrios explcitos (captulo 4), mas de modo a deixar espao para as experincias locais respeitadas as autonomias estaduais e a diversidade de modelos. Isto porque no h consenso
8. Para alm do Estatuto da Metrpole, que, na avaliao dos editores, no atende aos requisitos mnimos necessrios. Ver os captulos 2 e 3 deste livro e Moura e Firkowsky (2008).
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na literatura aqui apresentada, ou na literatura em geral, sobre algum modelo, supostamente ideal, de governana metropolitana (captulos 1, 2, 3 e 10). A legislao federal, todavia, deveria consolidar as corresponsabilidades de provimento de servios pblicos. Sem pactuao de responsabilidades e alocao de recursos oramentrios (captulo 9), as periferias metropolitanas tm muito poucas chances de atender aos preceitos maiores da Constituio Cidad. Inegavelmente, a omisso por parte da Unio de ao propositiva, eficaz e temporalmente urgente de encaminhamento da questo metropolitana prejudicial pujante populao que reside nas periferias (captulo 2) e, por conseguinte, prejudicial tambm continuidade do desenvolvimento econmico sustentvel brasileiro que se tem almejado na histria recente.
REFERNCIAS
ALONSO, W. Location and land use: toward a general theory of land rent. Cambridge: Harvard University Press, 1964. BRASIL. Constituio Federal da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia: Presidncia da Repblica, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. BRUECKNER, J. The structure of urban equilibria: a unified treatment of the Muth-Mills model. In: HENDERSON, J. V.; THISSE, J. F. Handbook of regional and urban economics. Amsterdam: Elsevier Science Publishers, 1987. p. 821-845. BURGESS, E. W. The growth of the city. In: PARK, R. E. et al. The city: the heritage of sociology. London: The University of Chicago Press, 1925. p. 47-62. FUJITA, M.; KRUGMAN, P.; VENABLES, A. The spatial economy: cities, regions and international trade. Cambridge, United States: MIT Press, 1999. IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Rede Ipea. Governana metropolitana. [s.d.]. Disponvel em: <http://www.ipea.gov. br/redeipea/index.php?option=com_content&view=article&id=97:governanca -metropolitana&catid=89:projetos-de-pesquisa&Itemid=206>. MOURA, R.; FIRKOWSKI, O. Estatuto da metrpole: contribuio ao debate. Rio de Janeiro: Observatrio das Metrpoles, 2008. Disponvel em: <http://www. observatoriodasmetropoles.ufrj.br/download/ESTATUTO-METROPOLE _Rosa_Olga.pdf>.
CAPTULO 1
METRPOLES E REGIES METROPOLITANAS nO BRASIL: CONCILIAO OU DIVRCIO?*

Olga L. C. F. Firkowski
1 INTRODUO
Qualquer anlise sobre as regies metropolitanas no Brasil no pode se furtar ao enfrentamento da discusso acerca do conceito de metrpole e de regio metropolitana. Isto porque, no Brasil, h uma recorrente confuso conceitual entre ambos, sobretudo no meio poltico-administrativo, embora tambm observvel no meio acadmico. Esse , pois, o objetivo principal deste texto: refletir sobre o contedo contemporneo do conceito de metrpole e do processo de metropolizao, tendo como pressuposto a crescente concentrao de pessoas nas cidades e o reconhecimento da ampliao dos espaos de vida cotidianos de seus habitantes e das atividades. Alm disso, este captulo visa diferenciar, no caso brasileiro, o processo de metropolizao daquele de criao de regies metropolitanas, apontando para a conciliao ou o divrcio destes dois processos, um de natureza espacial e outro institucional. Desse modo, em um texto que se pretende introdutrio ao estudo das regies metropolitanas e tendo em vista a diversidade de configuraes territoriais que levam esta denominao, a autora pretende apresentar elementos que recuperem a historicidade do conceito de metrpole, sua origem e suas transformaes nos variados contextos espaciais e temporais que resultaram na maior complexidade do fenmeno metropolitano e em sua compreenso. objetivo deste captulo, tambm, discutir processos que, embora aparentem semelhana com os de metropolizao em funo da proximidade ou mesmo contiguidade de manchas urbanas , ocorrem em escalas distintas destes, carecendo igualmente de ateno especial. Assim, o ttulo proposto, ao evocar a oposio entre conciliao ou divrcio no mbito da compreenso do fenmeno metropolitano no Brasil, pretende contribuir para o esclarecimento das similaridades e diferenas entre os recortes
* A autora agradece a colaborao de Maurcio Polidoro, doutorando em geograa pela Universidade Federal do
Paran (UFPR), na elaborao das guras.
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espaciais constitudos por regies metropolitanas e metrpoles. Embora, em algumas situaes, estes recortes se mostrem sobrepostos, prevalece a dissociao entre ambos, com a proeminncia das regies metropolitanas como fato institucional. Para faz-lo, o texto se divide em quatro partes, alm da introduo e das consideraes finais, sendo elas: Revisitando conceitos; Da complexidade da urbanizao metropolizao: diferentes escalas de um processo concentrador; Entre a dinmica espacial e os marcos legais; e Complexidade urbana e polticas pblicas: metropolizao e alm dela.
2 REVISITANDO CONCEITOS
Uma das primeiras providncias para compreenso de um fenmeno, isto , de algo que se mostra, revela ou manifesta na experincia (Blackburn, 1997, p. 146), tentar situ-lo no mbito daquilo que j conhecido a seu respeito; portanto, de formulaes que permitem reconhec-lo a partir do que aqueles que vieram antes j elaboraram. Desse modo, por conceito possvel compreender:
Um termo, em particular um predicado. Possuir um conceito ter a capacidade de usar um termo que o exprima ao fazer juzos; essa capacidade est relacionada com coisas como saber reconhecer quando o termo se aplica, assim como poder compreender as consequncias de sua aplicao. O termo ideia foi inicialmente usado da mesma maneira, mas hoje evitado devido a suas associaes com as imagens mentais subjetivas, que podem ser irrelevantes para a posse de um conceito (Blackburn, 1997, p. 66).
Contudo, os conceitos no podem ser compreendidos descontextualizados de um tempo e um espao especficos, sobretudo quando estes so construes sociais, e no formulaes cuja preciso independe do quando ou do onde. Sendo construes sociais, seu contedo mvel ao longo do tempo e do espao, contudo, por vezes, o mesmo termo utilizado para expressar fenmenos distintos daqueles para os quais foram originalmente pensados, portanto, em outro tempo e em outro espao. Fourez (1995), para fundamentar sua posio a respeito da assertiva de que os conceitos so construdos, e no dados naturalmente, utiliza-se do conceito de cidade e do fato de este ser fruto de uma construo intelectual e de no ter sido construdo por acaso, mas em funo de interesses precisos, historicamente determinados e dependente de uma certa viso do mundo e de sociedade (Fourez, 1995, p. 108). Ainda, para Fourez, a definio construda cientificamente uma traduo da noo corrente ligada a este termo. Porm, ela no lhe equivalente (...) na medida em que se quer precisa e determinada dentro de um mbito terico, jamais recobrir a noo global que ns possumos (Fourez, 1995, p. 109).
Metrpoles e Regies Metropolitanas no Brasil
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Tambm preciso ressaltar que, para alm de contextos espaciais e temporais, a lngua tambm concorre para a apreenso do conceito, sobretudo porque as tradues so aproximaes entre distintas realidades, e as palavras, na maioria das vezes, no conseguem capturar com a mesma competncia a complexidade de noes que esto por trs de um conceito. O objeto central deste texto um desses conceitos que existem h muito tempo, mas que ganha significados novos no contexto atual. Trata-se da metrpole e do processo que a conforma: a metropolizao. Impossvel desconhecer esse termo, cuja noo de uso corriqueiro no cotidiano; difcil, porm, sua transposio para um conceito que expresse aquilo que se quer qualificar. Por isto a dificuldade em tratar de um tema aparentemente banal, mas que guarda uma grande complexidade em seu interior e ao qual novos sentidos vm sendo incorporados. Mais complexo ainda buscar um consenso para sua qualificao, seja na perspectiva terica, seja perspectiva aplicada no mbito das polticas pblicas, por exemplo. A histria mostra que um dos autores que primeiro tratou da complexidade urbana e que props novos termos para apreend-la foi Geddes, no incio do sculo XX. Dois destes termos, porm, se transformaram em conceitos e continuam largamente utilizados na atualidade, a saber: conurbao e megalpole. O interesse em traz-los para o incio desta reflexo tem relao direta com o contedo originalmente proposto por Geddes e a complexidade vislumbrada poca de sua formulao. Assim, Geddes (1994 [1915]) 1 botnico de origem acadmica, mas cuja contribuio para as discusses de planejamento urbano e regional o tornou um nome de referncia no urbanismo, na geografia e na sociologia apresenta uma proposio da realidade urbana que, guardadas as propores de tempo e espao, continua aplicvel ao mundo atual. Baseado na experincia da cidade de Londres do final do sculo XIX e incio do XX, a qual, em meio a realidades urbanas incipientes, despontava como um caso mpar, o autor problematiza acerca de sua extenso e de como a cidade vai, pouco a pouco, absorvendo cidades menores, em uma dinmica complexa, para a qual faltavam palavras ao vocabulrio cientfico da poca. Assim, afirma Geddes:
a cidade aqui apresentada como a Grande Londres , com sua imensa populao se estendendo em todas as direes leste, oeste, norte e sul , inundando todos os nveis, passando pelo vale principal do Tamisa e pelos menores, at inund-los (...). Esse polvo, ou melhor, esse plipo que Londres, algo bastante curioso, um enorme crescimento irregular, sem precedente no mundo (...). E ele
1. Embora a verso utilizada neste captulo seja de 1994, o texto original data de 1915.
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avana, timidamente, a princpio; os matizes plidos crescendo mais que os outros, mas os matizes mais densos, em maior nmero, prosseguem em cada ponto (Geddes, 1994, p. 43-44).
Ao se defrontar com a imensido do urbano em Londres, Geddes esboa ainda uma crtica pertinncia dos limites dos velhos condados, traados no passado e existentes at a poca da anlise feita pelo autor. Assim, afirma:
hoje, o que nos importam esses velhos limites dos condados, penosamente traados no passado e at hoje rigorosamente mantidos, tm utilidade prtica, servem a algum propsito? Que importncia tm hoje as divises entre inmeras vilas oficiais e vilarejos, cujos nomes histricos desapareceram, aparentemente para sempre, como plantas microscpicas, pequeninas plantas e animais, implacavelmente devorados por uma imensa e envolvente ameba? (Geddes, 1994, p. 44).
Para alm da linguagem organicista, que caracteriza o autor e revela suas origens e as determinaes de seu tempo, h o reconhecimento de uma nova realidade, que cada vez mais deixa imprecisos os limites entre a cidade e o campo e entre as prprias cidades. A tal ponto de tambm questionar as necessidades oriundas de tal realidade, sobretudo quando se trata de gesto, assim Geddes chama a ateno para as providncias comuns que deveriam ser tomadas para a vida, a sade e a ao eficaz (Geddes, 1994, p. 45), pois, do contrrio, continuaremos a ter atritos locais, justaposies e desperdcios. O ponto alto de seu trabalho est na constatao de que, diante da realidade urbana apresentada, das novas demandas e das necessidades, preciso propor novas formas de expresso; assim, afirma Geddes:
para enfocar esses desenvolvimentos, na verdade transformaes, da tradio geogrfica da cidade e do campo, onde crescemos, e express-los com maior propriedade, precisamos de um pequeno aumento do nosso vocabulrio; a expresso de uma nova ideia, para a qual ainda no existe um vocbulo, merece uma nova palavra. Essas cidades-regio, essas cidades-agrupamento pedem um nome. No podemos cham-las constelaes; o vocabulrio conglomeraes parece mais prximo da realidade presente, mas ainda no pertinente. E conurbaes? Essa talvez seja a palavra necessria, a expresso dessa nova forma de agrupamento demogrfico, que j est, subconscientemente, desenvolvendo novas formas de agrupamento social, e, em seguida, de governo e administrao bem definidos (Geddes, 1994, p. 48).
Observaes importantes devem ser feitas sobre as proposies de Geddes, entre as quais se pode destacar que, na traduo para o portugus, a palavra conurbao perdeu um pouco do sentido original (conurbation = con + urb + ation), talvez porque a realidade brasileira, poca que o conceito foi introduzido, ainda era incipiente e o conceito foi associado mais juno de manchas urbanas de cidades diferentes que a um verdadeiro processo de constituio de uma cidade-regio, como props o autor. Ademais, vale observar que tambm
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pode ser atribudo a Geddes a proposio deste termo, o qual ganha relevncia na atualidade, sobretudo com o trabalho de Scott et al. (2001). Para Geddes, a conurbao era reveladora de uma dinmica complexa da vida urbana, com repercusses no apenas no cotidiano das pessoas mas tambm nas formas de gesto deste espao ampliado, e seus limites seriam definidos pelo tempo de viagem necessrio para que as pessoas se deslocassem cotidianamente, de modo a desenvolver suas atividades. Quanto melhores os meios e as vias, mais distante do trabalho se poderia morar, sem que isto produzisse impactos negativos em seu dia de trabalho. Para Villaa (1998), no contexto brasileiro, a conurbao foi entendida como fuso de reas urbanas, e o autor preferiu este termo aos de metrpole e regio metropolitana, apontando ainda que a expresso rea metropolitana poderia revelar melhor sua inteno de anlise do processo de expanso espacial dos ncleos urbanos e as contradies ocorridas entre essa expanso e os limites poltico-administrativos municipais (Villaa, 1998, p. 49). Para Villaa, a dcada de 1920 foi a portadora da novidade da conurbao no Brasil, porm, de modo restrito a poucas cidades. Neste contexto, segundo ele, residiria a contradio entre a cidade como organismo fsico e socioeconmico e a cidade do ponto de vista poltico-administrativo (Villaa, 1998, p. 51). Meyer, por sua vez, afirma o seguinte:
historicamente reconhecido que a origem das metrpoles modernas foi em grande medida um movimento de agregao, e a palavra conurbao traduz do ponto de vista semntico a ao de reunir em um todo diversos ncleos e cidades pela unificao das suas malhas urbanas, respeitando uma hierarquia funcional (Meyer, 2000, p. 7).
Tambm atribuda a Geddes a formulao de outro conceito que, embora em sentido diferente do originalmente proposto, encontra-se no cerne de muitas discusses atuais sobre o urbano e o metropolitano: o conceito de megalpole, recuperado por Gottmann em 1961, mas originalmente formulado por Geddes para designar um dos estgios degenerativos do desenvolvimento urbano na era das grandes cidades. No incio da dcada de 1960, Jean Gottmann recupera o termo, mas o aplica na descrio do nordeste urbanizado dos Estados Unidos. De modo oposto ao seu antecessor, quis com ele expressar um lugar de vitalidade, o prenncio de um futuro melhor (Short, 2007, p. 2). A principal megalpole americana pode ser entendida, atualmente, como uma vasta conurbao, com cerca de 32 mil km2 e perto de 50 milhes de habitantes. Nova Iorque sua cidade principal, possuindo uma das maiores densidades urbanas dos Estados Unidos e sendo reconhecida como um hub do mundo globalizado (Short, 2007, p. 1), embora seja de difcil definio.
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O prefixo mega utilizado com o objetivo de qualificar a grandeza metropolitana, sobretudo do ponto de vista da enorme concentrao que representa tanto populacional quanto de rea. Chicago tambm se destaca como a cidade principal de uma megalpole de quase 40 milhes de habitantes em 2000. Na perspectiva de propor uma espcie de atualizao do conceito de megalpole, em consonncia com a natureza das mudanas urbanas ocorridas ao longo do tempo, Short afirma que a megalpole
uma grande metrpole lquida, cujos limites so sempre provisrios. Uma regio metropolitana gigante sempre em estado de transformao (...) como linhas slidas em volta de um fenmeno lquido, os limites podem ser identificados como uma aproximao, incertamente fixada de objetos em movimento (Short, 2007, p. 16-17).
Sobre esse espao, de dimenses gigantescas, recaem tanto aes individuais quanto decises coletivas e escolhas polticas das mais variadas escalas e interesses, muitas vezes setorizados e incapazes de reconhecer o todo, por isso mesmo, quase sempre ineficazes. Davis (2006) tambm se vale de diferentes denominaes para qualificar a realidade urbana atual, com destaque para o que o autor denomina de megacidades consideradas aquelas com mais de 8 milhes de habitantes e hipercidades aquelas com mais de 20 milhes de habitantes , alm de se referir tambm ao surgimento de estruturas ps-urbanas na sia, comparveis s megalpoles urbano-industriais existentes no Japo, na Europa e nos Estados Unidos. Portanto, mais que marcar o processo de passagem entre rural e urbano, est-se diante de um movimento de passagem predominantemente urbano-urbano ou urbano-metropolitano, entendendo, aqui, o metropolitano como a complexificao do urbano, conforme ser visto posteriormente.
3 DA COMPLEXIDADE DA URBANIZAO METROPOLIZAO: DIFERENTES ESCALAS DE UM PROCESSO CONCENTRADOR
Ressaltando a afirmao sobre a historicidade dos conceitos feita anteriormente, preciso chamar a ateno para o fato de que a metrpole de Geddes no possui o mesmo contedo da metrpole atual. Antes mesmo, preciso marcar a passagem da metrpole moderna, da indstria nascente, para a metrpole contempornea, da terceira modernidade, do sculo XXI, impregnada pelos novos contedos do capitalismo cognitivo, como afirma Ascher (2004). Dessa forma, embora as metrpoles no sejam fenmenos recentes na histria urbana, seu contedo se altera na medida em que os processos histricos se sucedem, conforme destacado anteriormente.
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Etimologicamente, a palavra metrpole remete Grcia Antiga, e seu sentido estava relacionado designao da cidade-me, grande cidade que tinha funes das quais dependiam as demais. Assim, a metrpole estava relacionada ao domnio de um territrio, oferta de bens e servios diferenciados para uma regio (Di Mo, 2008). Embora o contexto histrico de sua origem e o atual sejam completamente diversos, o termo foi mantido e continua associado importncia funcional de uma cidade. O ressurgimento do termo com fora se deu na primeira modernidade, em que a indstria nascente fez emergir cidades mais complexas que as existentes anteriormente, dotadas de funes antes inimaginveis para uma cidade, sobretudo por concentrar a atividade produtiva, que, pela primeira vez, se deslocava do campo para a cidade. Cidades com acelerado crescimento populacional e que ao mesmo tempo so sinnimo daquilo que havia de mais moderno no mundo: novos meios de transporte, novos bens de consumo, novas formas de vida, alm de diferentes tipos de precariedade, que caracterizaram esta fase da concentrao de pessoas nas cidades. Na atualidade, o processo de globalizao, aliado intensificao da concentrao de pessoas nas cidades no mais predominantemente vindas do campo, mas de outras cidades; portanto, com experincias urbanas j definidas, embora em contextos e escalas diferentes , mudana nas atividades econmicas pois se passava da indstria para os servios e emergncia do setor financeiro, entre outras caractersticas, resulta na maior complexidade de funes caractersticas de uma metrpole. Se comparadas ao passado, igualmente, do ponto de vista do nmero de habitantes, possvel afirmar que as metrpoles de hoje so multimilionrias, embora no exista qualquer consenso sobre o limiar inferior para tal. Tambm sua forma espacial corresponde a estas mudanas, com nfase na acelerao dos transportes e mesmo na emergncia de formas virtuais de comunicao, que dispensam, por vezes, o contato fsico. Ainda sobre limiares, importante ressaltar que h grande divergncia entre os autores acerca do tamanho populacional como definidor da metrpole, isto porque, como nunca antes na histria, grandes cidades surgem em pases com pouca tradio urbana, como os da frica, por exemplo, em cujas cidades difcil identificar elementos de um quadro tpico de cidades, para alm da concentrao de pessoas. Assim, metrpole esto associados elementos definidores, como seu peso na economia, sua concentrao de atividades superiores e conexo a uma rede urbana cada vez mais mundial. Benko (2002) sintetiza o poder da metrpole no mundo atual salientando a profunda relao entre os processos de metropolizao e de mundializao, em uma relao dialtica na qual as metrpoles atuais expressam a mundializao
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da economia, tanto pelos seus novos objetos caractersticos com nfase naqueles oriundos das novas tecnologias da informao e comunicao (NTICs) como pela emergncia de um modo de vida, do qual resultam valores e experincias singulares. Nesse contexto, a metropolizao pode ser compreendida como o processo de concentrao e urbanizao massivas e que reforam as funes econmicas superiores em matria de deciso, de direo e de gesto dos sistemas econmicos e de sua concentrao em alguns centros urbanos maiores (Leroy, 2000, p. 79). Ascher (1995, p. 33) entende o processo de metropolizao como a crescente concentrao de homens, atividades e riquezas nas aglomeraes de vrias centenas de milhares de habitantes, multifuncionais, fortemente integradas na economia internacional. O autor realiza uma detalhada anlise das transformaes recentes. Alm de apontar significativas alteraes na dinmica urbana, tambm apresenta sua contribuio ao debate propondo o termo metpoles, uma contrao da palavra metametrpole, definida como um
conjunto de espaos onde todos ou parte dos habitantes, das atividades econmicas ou dos territrios esto integrados no funcionamento cotidiano de uma metrpole. Uma matpoles constitui geralmente uma s bacia de empregos, de habitantes e de atividades. Os espaos que compem uma metpoles so profundamente heterogneos e no necessariamente contguos. Uma metpoles compreende ao menos algumas centenas de milhares de habitantes (...) [metpoles] se formam a partir de metrpoles pr-existentes muito diversas, e integrantes de um conjunto heterogneo de espaos novos e variados, sendo elas mesmas necessariamente muito variadas. So mono ou polinucleares, mais ou menos aglomeradas ou espalhadas, heterogneas, polarizadas ou segmentadas, densas ou esparsas; seguem dinmicas de crescimento radiocntrico, como dedos de luva, linear, em cacho ou ainda metastsica (Ascher, 1995, p. 34).
Na perspectiva de Scott et al. (2001), a cidade-regio se revela como a expresso da expanso e da complexidade urbana na atualidade, reconhecendo a existncia atualmente de
mais de 300 cidades-regies no mundo com populaes de mais de um milho de habitantes. (...) As cidades-regies funcionam, cada vez mais, como ns espaciais essenciais da economia global e como atores polticos especficos na cena mundial. De fato, em vez das cidades-regies estarem se dissolvendo como objetos sociais e geogrficos pelo processo de globalizao, elas esto se tornando progressivamente centrais vida moderna e, cada vez mais, a globalizao vem reativando a sua importncia como base de todas as formas da atividade produtiva, seja na indstria ou nos servios, seja nos setores de alta e de baixa tecnologia (Scott et al., 2001, p. 11).
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possvel observar, contudo, que a escala de proposio de Ascher (1995) no a mesma de Scott et al. (2001), pois ao inserir o termo metametrpole, aquele o faz na perspectiva de compreender um tipo especfico de grande cidade, constituda por metrpoles preexistentes. O limiar de 1 milho de habitantes das cidades-regio, por sua vez, torna o conceito mais operacional e aplicvel a uma variedade maior de realidades urbanas. Assim, ambos os conceitos, embora motivados pela mesma perspectiva de abranger e explicar o novo, e embora tenham muitos pontos de convergncia, no so completamente sobrepostos. Na perspectiva de inserir as realidades do sul nessa problemtica, Mattos (2004) demonstra que as novas formas urbanas complexas no se restringem aos pases centrais, mas so visveis tambm nas principais aglomeraes metropolitanas latino-americanas. preciso, porm, ressaltar que a temporalidade da constituio das cidades deste contexto outra, muito embora estejam submetidas ao mesmo processo de globalizao, que tem papel decisivo na modificao da organizao e do funcionamento de tais aglomeraes, provocando transformaes no apenas no mbito de suas articulaes externas, mas tambm de sua dinmica e configurao internas. Para Mattos, essas aglomeraes se tm constitudo, cada vez mais, em ns da dinmica econmica globalizada, articulando-se a um modelo celular em rede que promove, por um lado, uma ampla disperso territorial e, por outro, a concentrao de funes de comando e coordenao em certos lugares, reforando sua centralidade e fortalecendo o que o autor denomina de tendncia a uma metropolizao expandida ou dilatada (Mattos, 2004, p. 170). Ferrier (2001), assim como Ascher (2004), prefere situar a contemporaneidade no mbito das diferentes modernidades. Para o autor, a novidade territorial que caracteriza a terceira modernidade tem resultado em uma criativa proposio de termos, cuja inteno aproximar a realidade do contedo conceitual noo global, conforme afirmado por Fourez (1995). Desse modo, a correlao entre os processos espaciais e os distintos perodos histricos resulta, na primeira modernidade, no processo espacial caracterstico cidade-campo; na segunda modernidade, no processo espacial urbano; e na terceira modernidade, no processo espacial da metropolizao. Assim, a metropolizao se apresenta como uma realidade territorial dominante, caracterizada pelos seguintes fatores:
A mobilidade das pessoas e dos bens e servios materiais e imateriais; a diversidade espacial das cidades-territrios ligadas a metropolizao e a grande dimenso das reas abrangidas; o alargamento das bacias de emprego; o grande tamanho das bacias miditicas, culturais, de consumo e de servios (Ferrier, 2001, p. 43).
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Pelo exposto, as transformaes no se circunscrevem ao mbito da forma, mas so tambm estruturais, capazes de subverter as concepes e os conceitos anteriormente forjados para a realidade urbano-metropolitana da atualidade. No que concerne literatura brasileira, Meyer (2000, p. 7) ressalta a necessria diferenciao entre a metrpole moderna e a contempornea, conforme afirmao a seguir.
Metrpole contempornea ao mesmo tempo uma forma de organizao da fora de trabalho qualificada, um equipamento cientfico do desenvolvimento econmico, uma estrutura econmico-financeira, um mercado, um centro global de poder poltico e um centro de irradiao de conhecimento e cultura. (...) Em suma, a metrpole acima de tudo a expresso de um processo de articulao e no de desarticulao do territrio urbanizado. esse o atributo que a distingue das demais formas de organizao territorial. Na metrpole moderna o crescimento ilimitado produziu um organismo expandido, extenso, multifacetado e setorizado, em que o traado virio buscava reforar a estrutura e fazer perante a disperso, j na metrpole contempornea a forma e a continuidade do tecido urbano deixam de ser metas para tornarem-se condicionantes. As duas palavras-chave utilizadas para descrever fsica e funcionalmente o novo organismo, desde os anos 70 quando o fenmeno se tornou patente, so fragmentao e disperso. Ambas apontam a tendncia do territrio a romper as continuidades urbanas tradicionais (fragmentao) e, como resposta, gerar ncleos de atividades difusos e insulados (disperso).
No mesmo sentido de reflexo, Sandra Lencioni tambm faz referncia metrpole contempornea como distinta daquela que existiu anteriormente, e afirma que:
a metrpole contempornea, a que exprime um novo tempo, pode ser considerada uma espcie de traduo urbana da manifestao socioespacial da globalizao. Ela apresenta uma forma territorial nova, que pode ser descrita como uma ampliao da metrpole moderna, herdada do processo de urbanizao e industrializao. Ela produto do processo de metropolizao, que nada mais do que uma metamorfose do processo de urbanizao (Lencioni, 2011, p. 135). Estamos vivendo um novo contexto cujo processo dominante o de metropolizao do espao. Este processo corresponde a um momento mais avanado do processo de urbanizao, sem significar, contudo, que no haja mais o processo de urbanizao. Este continua existindo e transformando o territrio; no entanto, o processo de metropolizao que se constitui numa determinao histrica da sociedade contempornea. Esse processo expresso de uma nova poca, na qual a metrpole se coloca ao mesmo tempo como uma condio para a reproduo do capital, um meio utilizado para a sua reproduo e, ainda, um produto do prprio capital. Isso, num quadro de profundas alteraes na dinmica do capital imobilirio e financeiro, como estratgias de renovao da reproduo capitalista (Lencioni, 2011, p. 136).
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Para Ribeiro, a metrpole

corresponde cidade principal de uma regio, aos ns de comando e coordenao de uma rede urbana que no s se destacam pelo tamanho populacional e econmico, como tambm pelo desempenho de funes complexas e diversificadas (multifuncionalidade), e que estabelecem relaes econmicas com vrias outras aglomeraes (Ribeiro, 2009, p. 3).
Como visto, a despeito de o termo ser o mesmo, seu contedo alterou-se significativamente no atual momento, resultando em um conceito distinto. No Brasil para alm das diferenas entre a realidade socioeconmica da Europa, dos Estados Unidos ou do Japo , o processo de metropolizao tambm realidade, embora permeado por questes especficas. Estas questes, por sua vez, concorrem para a apreenso, por vezes equivocada, do seu sentido, principalmente em razo da disseminao da expresso regio metropolitana. Isto porque esta expresso conflita, em muitos casos, com a realidade que Lencioni (2003) denominou um novo fato urbano de carter metropolitano, cuja dimenso cada vez mais regional, desencadeando, assim, a necessidade de reflexo sobre as tradicionais escalas de anlise do urbano. A perspectiva regional dos espaos urbanos, dada por sua dimenso espacial ampliada, no pode ser confundida com as regies metropolitanas brasileiras, haja vista que estas so perpassadas por uma questo legal, institucional. Portanto, no caso brasileiro, faz-se mister distinguir se e para qual parte das regies metropolitanas a discusso sobre metropolizao faz sentido, sob pena do equvoco da generalizao de um processo que est circunscrito a algumas pores do territrio nacional.
4 ENTRE A DINMICA ESPACIAL E OS MARCOS LEGAIS
O processo de urbanizao e o contemporneo processo de metropolizao apresentam caractersticas marcantes e que colocam em xeque as compreenses que existiam no passado, no apenas sobre os limites das cidades como tambm sobre as formas mais adequadas para sua gesto. Para alm do desenrolar da vida urbana em uma escala cotidiana, h outra escala que interfere diretamente na primeira e que, contudo, pouco se alterou ao longo do tempo. Deste modo, embora haja, por um lado, uma nova realidade urbano-metropolitana que faz surgir uma constelao de nomes para adjetiv-la, h, por outro lado, a permanncia das mesmas estruturas legais e administrativas para gerir as cidades de hoje, porm criadas luz de outra realidade. Assim, por um lado, h a acelerao do processo de urbanizao e de metropolizao como sua fase superior e, por outro, a estagnao das possibilidades de intervir e administrar os espaos resultantes deste processo acelerado.
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Os marcos legais que pautam a discusso das cidades no Brasil so, comumente, oriundos do incio do sculo XX. Tal o caso do Decreto-Lei no 311, de 1938, segundo o qual as sedes dos municpios teriam a categoria de cidades; isto porque a compreenso anterior, contida na Constituio de 1824, diferenciava cidades de vilas, porm, sem a prevalncia de critrios funcionais, mas baseada apenas em sua origem. Deste modo, a fundao de uma cidade era um direito exclusivo da Coroa, enquanto as vilas podiam se originar de aes dos donatrios, capites e governadores (Silva e Lima, 2011, p. 2). Assim, desde 1938, a estrutura territorial brasileira passa a ser composta pelas cidades sedes dos municpios e pelas vilas sedes dos distritos , cujas reas urbanas seriam estabelecidas pelos municpios. Em 1967, uma lei complementar define os critrios para a criao de municpios, enquanto na Constituio Federal de 1988 (CF/88) os estados passam a definir os requisitos mnimos para a criao de novos municpios, o que gerou uma grande diversidade de critrios e de limiares para faz-lo. Como resultado, embora haja marco legal e critrios assemelhados ao que poderia ser chamado de funcionais nmero de habitantes, equipamentos urbanos e edificaes , o que prevalece so interesses polticos, muitas vezes eleitoreiros, que resultaram em uma acelerada ampliao no nmero de municpios no Brasil desde 1988, passando de 3.992, na dcada de 1980, para 5.507, em 2000, e 5.565, em 2010. Ainda na Constituio de 1988, foi inserida a possibilidade de os estados criarem regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, igualmente sem uma definio global de critrios, resultando, na mesma perspectiva dos municpios, em discrepncias estaduais flagrantes e na ausncia de critrios que tenham o conjunto federativo como horizonte. Na perspectiva legal, uma das poucas possibilidades concretas de ultrapassar a estrutura territorial tradicional a Lei no 11.107/2005, a Lei dos Consrcios Pblicos, que permite a gesto associada de servios pblicos entre dois ou mais Entes da Federao e que possibilita a busca de solues em conjunto para problemas em comum. Embora o tipo mais frequente de consrcio abrangido pela lei tenha sido o de sade, tambm possvel utilizar este expediente legal para temas como o desenvolvimento regional e os projetos urbanos, alm de saneamento e resduos. Assim, enquanto as estruturas espaciais se modificam de modo acelerado, as estruturas administrativas continuam lentas e amarradas a uma realidade passada, tal qual j sugeria Geddes h um sculo. O reconhecimento desse descompasso entre a permanncia das estruturas e a dinmica dos fenmenos foi um dos motivadores de estudo realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), ainda no final da dcada de 1960, refletindo sobre a premncia da proposio de regies metropolitanas
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no Brasil e propondo, mais que uma reflexo terica, critrios objetivos para a identificao destas (Galvo et al., 1969). Revisitando tal estudo, possvel notar a pertinncia e a clareza das proposies nele contidas, revelando que o divrcio entre a questo metropolitana e a criao das regies metropolitanas no se deu por falta de norteadores tcnicos e tericos, mas sim, em algum momento, entre a proposio tcnica e a viabilidade poltica. O refinamento analtico pode ser observado quando so propostos dois recortes espaciais distintos ou duas escalas de anlise: a rea e a regio metropolitana; a primeira definida como a rea efetivamente metropolitana e a segunda, como a rea que poderia se tornar metropolitana a mdio prazo cerca de uma ou duas dcadas. Portanto, neste recorte estariam includos municpios ainda no to expressivos ou mesmo sem uma real dinmica metropolitana, mas que, luz da perspectiva do planejamento, deveriam ser considerados. Assim, explicita-se no apenas a preocupao com o presente mas tambm com o futuro, razo de ser de qualquer ao de planejamento. Nesse estudo, entende-se por rea metropolitana o conceito descrito a seguir.
O conjunto de municpios integrados econmica e socialmente a uma metrpole, principalmente por dividirem com ela uma estrutura ocupacional e uma forma de organizao do espao caracterstica e por representarem, no desenvolvimento do processo, a sua rea de expanso prxima ou remota. Um conjunto de problemas de interesse comum, principalmente os de infraestrutura econmica e social, criam as motivaes para a organizao de instituies que procurem resolver ou orientar a soluo dos problemas que tal concentrao populacional pode criar (Galvo et al., 1969, p. 55-56).
A compreenso do processo de metropolizao igualmente explicitada e reconhece-se na metrpole uma grande diversificao funcional portanto, cujo limiar de difcil definio. Para os autores, o processo de metropolizao nada mais do que o prprio processo de urbanizao que, a partir de certo momento, atinge um estgio de maior complexidade, gerando graves problemas de integrao entre o ncleo central da rea e os municpios vizinhos (Galvo et al., 1969, p. 59). Do ponto de vista operacional, trs grupos de critrios foram propostos como norteadores da definio dos municpios que comporiam as reas metropolitanas, respectivamente: 1) De natureza demogrfica: cidade central com, pelo menos, 400 mil habitantes (isto porque, poca, Curitiba e Belm tinham esta populao e foram definidas como limiar inferior) e densidade de populao de 500 habitantes/km2; municpios vizinhos com densidade de populao de 60 habitantes/km2; e variao de populao de, pelo menos, 45% entre 1950 e 1960.
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2) De natureza estrutural: pelo menos 10% da populao ativa ocupada na indstria; 20% da populao deslocando-se diariamente; e valor da produo industrial trs vezes maior que da agrcola. 3) De natureza de integrao: 10% da populao deslocando-se diariamente para a cidade central; e intensidade de ligaes telefnicas entre a cidade central e os demais municpios props-se a quantidade de oitenta ligaes por aparelho por ano. Embora a maioria dos critrios possa ainda ser considerada pertinente, alguns pontos devem ser destacados: observam-se, nitidamente, o peso da indstria na definio do processo de metropolizao e a fora da migrao, sendo o crescimento populacional definido como o resultado mais da migrao que do crescimento vegetativo. No contexto da terceira modernidade e em pases de industrializao recente, como o Brasil, tais critrios no se mostram decisivos, isto porque a indstria, embora importante, desde h muito no o setor motor da economia urbana, tendo sido superado pelo tercirio. Do mesmo modo, o crescimento populacional, por fora da migrao, tem-se diludo por vrios municpios e no se apresenta mais concentrado na cidade central. Assim, o ritmo menos intenso de crescimento populacional nas cidades centrais no pode ser associado, automaticamente, freada no processo de metropolizao, mas sim ampliao da escala espacial do processo. Contudo, a despeito do estudo apontado anteriormente, as regies metropolitanas foram criadas por fora de uma legislao que definiu, em 1973, nove regies metropolitanas, todas capitais de seus respectivos estados.2 A possibilidade de insero, excluso e criao de municpios no mbito das regies metropolitanas brasileiras foi atribuio do governo federal at 1988, quando da promulgao da nova Constituio brasileira. A partir de ento, o governo federal delegou aos estados a responsabilidade pela alterao das regies metropolitanas existentes, bem como pela criao de outras. At esse momento, havia certa coordenao das aes, embora questionvel, o que se transforma por completo aps 1988, quando alguns estados passaram a criar regies metropolitanas que pouco ou nada tm de metropolitano. Outros ampliaram sobremaneira os limites de sua(s) regio(es), a ponto de se perderem a integrao e a vida de relaes metropolitanas como seu elemento definidor. Surgiram, ento, regies metropolitanas nas quais as relaes definidoras do metropolitano esto ausentes em grande parte dos municpios componentes.
2. Na verdade, foram criadas, em 1973, oito regies metropolitanas, sendo a nona a do Rio de Janeiro, criada em 1974, aps a fuso dos estados do Rio de Janeiro e da Guanabara.
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A limitada viso de mdio e longo prazo, a hibernao do planejamento no pas e a ausncia de uma coordenao nacional do processo resultaram na perda de uma viso nacional para a questo das regies metropolitanas, resultando em que a compreenso da espacialidade do processo de metropolizao no Brasil passasse a no poder ser capturada pelo recorte regio metropolitana. Isto porque nem todas as unidades institucionalizadas enquanto regio metropolitana decorrem efetivamente do processo de metropolizao. Assim, no Brasil, parte das regies metropolitanas se aproxima mais de um recorte regional convencional, sem qualquer evidncia de caractersticas metropolitanas, resultando no divrcio entre metropolizao e regio metropolitana, bem como em seus respectivos processos constitutivos. Poucos estados desencadearam processos amplos de discusso da temtica e se apoiaram em orientaes terico-conceituais e tcnicas para enfrentar a questo. Entre os exemplos positivos, destaca-se a Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A. (Emplasa), na busca de critrios capazes de nortear a proposio de regies metropolitanas no estado de So Paulo. Nesse contexto, ressalta-se a preocupao em definir regio metropolitana, que, no caso paulista, passou a ser compreendida como precedida de uma
metrpole, com alto grau de diversidade econmica e alta especializao em atividades urbanas, com posio ntida de liderana do polo sobre a rea de influncia e sobre outras reas do prprio estado e do pas. Presena de conurbao, dada pelo adensamento da ocupao urbana, alta concentrao populacional, elevado grau de urbanizao e de densidade demogrfica, resultando em espaos contguos de interesse comum, exigindo planejamento integrado para funes de interesse comum e arranjos institucionais para administrao de questes de interesse comum (Rede..., 2011, p. 28).
Nota-se a prevalncia dos seguintes elementos: i) a existncia de uma metrpole, reconhecida pela diversidade, liderana e influncia; ii) conurbao, dada pela contiguidade espacial; e iii) densidades de pessoas e superfcies construdas, conformando espaos que requerem aes coordenadas pelas caractersticas e demandas que possuem em comum. Na literatura internacional, observa-se a aderncia entre a expresso regio, ou rea metropolitana, e a espacialidade metropolitana, na medida em que a regio metropolitana pode ser definida como zona de extenso de relaes cotidianas de uma grande cidade. Corresponde regio urbana funcional ou ainda a bacia de empregos (Pumain, Paquot e Kleinschmager, 2006, p. 11). Assim, alm da dissociao entre metropolizao e regio metropolitana, acrescenta-se outro elemento importante para a compreenso do estado das discusses sobre a temtica no Brasil: trata-se do estudo do IBGE denominado
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Regies de Influncia das Cidades 2007 (REGIC 2007), o qual define a existncia de trs tipos de metrpoles, diretamente relacionadas ao seu papel como centros de gesto do territrio.3 So elas:
Metrpoles so os 12 principais centros urbanos do pas, que caracterizam-se por seu grande porte e por fortes relacionamentos entre si, alm de, em geral, possurem extensa rea de influncia direta. O conjunto foi dividido em trs subnveis, segundo a extenso territorial e a intensidade destas relaes: a) grande metrpole nacional So Paulo, o maior conjunto urbano do pas, com 19,5 milhes de habitantes, em 2007, e alocado no primeiro nvel da gesto territorial; b) metrpole nacional Rio de Janeiro e Braslia, com populao de 11,8 milhes e 3,2 milhes em 2007, respectivamente, tambm esto no primeiro nvel da gesto territorial. Juntamente com So Paulo, constituem foco para centros localizados em todo o pas; e c) metrpole Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Goinia e Porto Alegre, com populao variando de 1,6 (Manaus) a 5,1 milhes (Belo Horizonte), constituem o segundo nvel da gesto territorial. Note-se que Manaus e Goinia, embora estejam no terceiro nvel da gesto territorial, tm porte e projeo nacional que lhes garantem a incluso neste conjunto (IBGE, 2008, p. 11).
Desse modo, enquanto as metrpoles, segundo a pesquisa REGIC 2007 (IBGE, 2008), so aquelas definidas anteriormente, as regies metropolitanas atuais, na maioria dos casos, no possuem como centralidade mxima uma metrpole, mas centros urbanos classificados nos nveis inferiores da hierarquia urbana, com reas de influncia regional, e no nacional, e cujos bens e servios que oferecem so de menor complexidade. O mapa 1 mostra o nvel de centralidade dos centros urbanos principais das regies metropolitanas brasileiras em 2012, evidenciando que no apenas as metrpoles segundo a pesquisa REGIC 2007 (IBGE, 2008) capitaneiam regies metropolitanas.
3. Segundo a pesquisa Regies de Inuncia das Cidades 2007 REGIC 2007 (IBGE, 2008, p. 9), os centros de gesto do territrio caracterizam-se como aquelas cidades onde se localiza uma grande diversidade de rgos do estado e sedes de empresas, a partir das quais so tomadas decises que afetam direta ou indiretamente um dado espao (Corra, 1995). Para a denio dos centros da rede urbana brasileira, buscam-se informaes de subordinao administrativa no setor pblico federal, para denir a gesto federal, e de localizao das sedes e liais de empresas, para estabelecer a gesto empresarial. A oferta de distintos equipamentos e servios capazes de dotar uma cidade de centralidade informaes de ligaes areas, de deslocamentos para internaes hospitalares, das reas de cobertura das emissoras de televiso, da oferta de ensino superior, da diversidade de atividades comerciais e de servios, da oferta de servios bancrios, e da presena de domnios de internet complementa a identicao dos centros de gesto do territrio.
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Mapa 1
Brasil: regies metropolitanas e regies integradas de desenvolvimento (Rides) institucionalizadas (2012) e respectiva posio dos centros urbanos na pesquisa REGIC 2007
Fonte: assembleias legislativas estaduais; Observatrio das Metrpoles; Emplasa; Balbim et al. (2011). Elaborao: Laboratrio de Dinmica Metropolitana da Universidade Federal do Paran (LadiMe/UFPR). Obs.: 1. No inclui reas de expanso das regies metropolitanas. 2. Mapa confeccionado em novembro de 2012, sob a organizao de Maurcio Polidoro.
Observa-se que das 54 unidades de carter regional mapeadas, 51 so regies metropolitanas e trs so regies integradas de desenvolvimento, que se distribuem da seguinte maneira, luz da hierarquia definida na pesquisa REGIC 2007 (IBGE, 2008): doze so metrpoles; dez so capitais regionais de nvel A; oito so capitais regionais de nvel B; onze so capitais regionais de nvel C; oito so centros sub-regionais de nvel A; duas so centro de zona, um de nvel A e um de nvel B; e trs so centros locais.
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Tais nveis hierrquicos so definidos como segue: Capital regional: subdividida em trs grupos: capital regional A, capital regional B e capital regional C; so centros urbanos cuja importncia em relao gesto encontra-se em nvel imediatamente inferior ao nvel das metrpoles e sua rea de influncia regional, e no nacional. Centro sub-regional: composto por centros urbanos que apresentam atividades de gesto menos complexas que os nveis anteriores; subdivide-se em dois grupos: centro regional A e centro regional B. Centro de zona: formado por centros urbanos de menor porte e atividades elementares de gesto, com pequena rea de influncia; subdivide-se em dois grupos: centro local A e centro local B. Centro local: nesta classificao encontram-se todos os demais centros urbanos do pas, cuja centralidade e influncia esto circunscritas aos limites do respectivo municpio. A questo, portanto, complexa no Brasil. H trs vetores que norteiam as discusses sobre a temtica metropolitana e as foras de cada um por vezes, antagnicas, direcionando a discusso para lados opostos e inconciliveis. Os trs vetores so: i) a compreenso terico-conceitual de metrpole como uma grande cidade, que possui funes superiores de comando e gesto articulada economia global, atuando como porta de entrada dos fluxos globais no territrio nacional e na qual se ancoram interesses internacionais, ao mesmo tempo que emite, para o territrio nacional, vetores de modernidade e complexidade; ii) a compreenso institucional de regio metropolitana, definida por fora de leis estaduais, relacionadas aos interesses polticos, por vezes, motivadas pela necessidade de ordenamento do territrio na escala regional e cuja cidade-polo no necessariamente uma metrpole; e iii) a compreenso oficial de metrpole, dada pelos estudos do IBGE, que analisa a realidade brasileira luz da viso conceitual, tambm utilizando metodologia prpria e particularizando a classificao para a escala nacional. Desse jogo de foras, alguns dilemas se apresentam, conforme apresentado a seguir. 1) Tratar a regio metropolitana como espacialidade significa recuperar o sentido de processo socioespacial inerente ao termo, ou seja, significa reconhecer que existe uma espacialidade na qual o fato metropolitano predominante e articulador das relaes existentes, conformando uma regio. Prevalecendo este sentido, afinado inclusive literatura internacional, haveria poucas regies metropolitanas no Brasil.
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2) Tratar a regio metropolitana como institucionalidade, luz do quadro atual de criao destas, significa atribuir ao termo um carter mais relacionado a uma perspectiva de desenvolvimento regional que urbano-metropolitano. Neste sentido, sua formao no prioriza o processo de metropolizao, mas sim o poltico-institucional, ou seja, sua definio legalmente atribuda por fora de uma lei. Como resultado, cada vez maior o nmero de regies metropolitanas institucionalizadas no Brasil e por todos os estados da Federao, pois a dinmica de sua criao no guarda vinculao com a realidade metropolitana.4 Assim, se a possibilidade de implantao de regies metropolitanas no Brasil tem sido compreendida como uma ferramenta estadual visando formulao de uma poltica de desenvolvimento regional, cabe questionar a aderncia entre as escalas espaciais e os Entes Federados, talvez na perspectiva da legitimao de uma nova escala de autonomia e deciso, mediando aquela dos estados e dos municpios. Talvez isto mostre o processo acelerado de criao de regies metropolitanas no Brasil: a busca pelo ordenamento do territrio por meio de novos entes, capazes de articular com maior agilidade os interesses existentes, sejam eles de natureza urbano-metropolitana ou no. Nesta perspectiva, o processo de criao de regies metropolitanas deve se acelerar, motivado pela crescente proximidade entre as reas urbanas dos municpios brasileiros. Tambm preciso ponderar sobre a pertinncia do desencadeamento de um novo olhar sobre os arranjos institucionais possveis no Brasil, sua limitao luz da Constituio Federal e sua incompatibilidade com o movimento da realidade.
5 COMPLEXIDADE URBANA E POLTICAS PBLICAS: METROPOLIZAO E ALM DELA
Compreendendo o quadro de mudanas apontadas anteriormente e reconhecendo que h um divrcio entre metrpole e regio metropolitana no Brasil, outra ordem de questes se coloca, sobretudo quando o objetivo nortear a proposio de polticas pblicas em contextos de urbanizao crescente, quais sejam: i) a grande e contnua concentrao de pessoas nas cidades faz que a dimenso urbana seja prioritria; ii) h diferentes escalas abrangidas pelo processo de urbanizao e cujo tratamento deve ser tambm diferenciado; e iii) h uma dimenso mais complexa da urbanizao, que realidade em certas pores do espao urbano brasileiro trata-se do processo de metropolizao, cujo olhar deve ser mais especfico ainda que nos demais contextos urbanos.
4. Entre os 26 estados federados, apenas Tocantins, Mato Grosso do Sul, Rondnia e Acre no possuem regies metropolitanas. Entre os demais, destacam-se: Santa Catarina, com nove regies metropolitanas; Paraba, com seis; e Alagoas, com cinco.
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Dados do Censo 2010 do IBGE apontam que o grau de urbanizao no Brasil passou de 81,2%, em 2000, para 84,4%, em 2010, revelando, assim, ainda um processo de concentrao de pessoas em cidades, ressalvadas as consideraes anteriores acerca do sentido de urbano no Brasil e sua defasagem funcional. Em estados do Norte e Nordeste, verificam-se, contudo, as menores taxas de urbanizao, tais como: 63,08% no Maranho; 68,48% no Par; 72,07% na Bahia; e 76,55% em Roraima. Enquanto no Sul e Sudeste so registradas as maiores taxas de urbanizao, tais como: 96,71% no Rio de Janeiro; 95,94% em So Paulo; e 85,33% no Paran. Moura e Cintra (2011, p. 7), ao analisarem os dados preliminares do Censo 2010, afirmam que
as transformaes demogrficas da dcada de 2000 consolidam um processo de transio e projetam um pas cada vez mais urbano no s em relao ao crescente grau de urbanizao e horizontalidade do processo, mas principalmente do ponto de vista da estrutura e distribuio da populao. Ao mesmo tempo, reforam e ampliam as pores j densamente povoadas, particularmente grandes cidades e aglomeraes urbanas, com poucas, mas importantes, novas aglomeraes no interior do territrio (Moura e Cintra, 2011, p. 7).
Com esse perfil de concentrao populacional, portanto, as polticas pblicas de carter urbano so, sem dvida, as mais urgentes e aquelas capazes de impactar a vida da maioria da populao. O processo de urbanizao tem provocado o surgimento de situaes urbanas distintas daquelas que ocorriam no passado. Villaa (1998) chama a ateno para o fato de que o crescimento dos ncleos urbanos forma, cada vez mais, um tipo particular de cidade, pertencentes a outras unidades polticoadministrativas: isso no havia entre ns at por volta da dcada de 1920. At ento, a uma cidade correspondia um e apenas um municpio, e vice-versa (op. cit., 1998, p. 49). Assim, embora a realidade urbana em outros pases j testemunhasse a alterao entre a escala do processo e a escala da administrao, isto se apresentava como novidade no Brasil. Com a crescente urbanizao, este fenmeno se tornou cada vez mais frequente, ao ponto de hoje haver inmeros exemplos desta situao. Sem o compromisso de esgotar as possibilidades, mas entendendo necessria a abordagem de contextos urbanos com distintos graus de complexidade, sobretudo no mbito da gesto, a autora escolheu alguns casos de realidades urbanas que se apresentam neste incio de sculo, variando dos mais elementares aos mais complexos, como possvel observar nos mapas 2 a 7.
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Na perspectiva da gesto, entende-se que a complexidade dada pelo fato de as manchas urbanas ultrapassarem os limites de um municpio, conformando cidades cuja dinmica no est circunscrita a uma nica esfera de deciso. Assim, a maioria das realidades apresentadas demanda novos arranjos institucionais para sua gesto, sob pena da inviabilidade de cumprirem suas funes sociais mais elementares. As realidades retratadas encontram-se, tambm, em diferentes estgios de seu processo de constituio, embora no seja possvel afirmar que sua evoluo seja automtica, ou seja, que a mais elementar ganhar paulatinamente elementos de complexidade at alcanar o caso mais complexo, representando, qual seja, aquele em que se verifica o processo de metropolizao. O que se quer demonstrar que nem tudo aquilo que conurbado metropolitano, embora parea claro que a conurbao no o nico elemento definidor da metropolizao, como salientado no incio deste texto. Deste modo, foram selecionados tanto os casos cujos municpios no estivessem inseridos diretamente em contextos metropolitanos, e que no fizessem parte de regies metropolitanas, quanto aqueles cujos municpios pertencessem a tais recortes espaciais. Esta abordagem visa demonstrar que a complexidade urbana contempornea no se resume problemtica metropolitana, muito embora esta seja, sem dvida, sua expresso mxima, e que as espacialidades concentradoras so cada vez mais frequentes e podem ser encontradas de norte a sul do pas. Deve-se chamar a ateno, tambm, para o crescente nmero de cidades gmeas transfronteirias, o que torna a problemtica urbana mais difcil de ser enfrentada em conjunto, tendo em vista o fato de se tratar de dois (ou mais) pases distintos. O mapa 2 retrata uma poro do norte do estado do Paran e revela uma realidade de predomnio de isolamento de manchas urbanas, ou seja, esto contidas nos limites municipais, embora seja perceptvel o esboo de uma situao de maior complexidade, que dever se manifestar, de fato, a mdio prazo: trata-se da linha urbana que parece se formar entre Umuarama e Cruzeiro do Oeste, acompanhando o traado de uma rodovia. Contudo, as manchas urbanas tomadas aqui como sinnimo da rea urbana principal esto predominantemente longe de conformarem realidades urbanas contnuas.
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Mapa 2
Manchas urbanas1 isoladas em poro do norte do Paran (2012)
Fonte: GCS South American 1969. Elaborao: LaDiMe/UFPR. Nota: 1 Mancha urbana: Umuarama, Cruzeiro do Oeste e Cianorte. Obs.: m apa confeccionado em junho de 2012 a partir de imagem capturada em 4 de junho de 2011 pelo satlite LANDSAT 5 do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), sob a organizao de Maurcio Polidoro.
O mapa 3 retrata a divisa dos estados de Gois e Minas Gerais e revela que h uma integrao entre as manchas urbanas dos dois municpios lembrando que o meandro da linha municipal o mesmo do rio que divide os municpios; deste modo, h um elemento natural que deixa descontnua a mancha, mas que no compromete a real integrao, inclusive com forte predomnio da dimenso da mancha de Itumbiara sobre a de Arapor. J o mapa 4 retrata a poro noroeste do estado de So Paulo e revela maior complexidade, pois possvel observar, sobretudo no quadrante sudoeste do mapa, uma continuidade da mancha urbana, nitidamente influenciada pela rodovia como vetor principal de expanso. Neste caso, o corredor urbano ao longo da rodovia perpassa e integra entre quatro e cinco municpios.
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MAPA 3
Mancha urbana contnua entre Gois e Minas Gerais (2012)
Fonte: GCS South American 1969. Elaborao: LaDiMe/UFPR. Nota: 1 Mancha urbana: Arapor-MG e Tumbiara-GO. Obs.: mapa confeccionado em junho de 2012 a partir de imagem capturada em 19 de abril de 2011 pelo satlite LANDSAT 5 do INPE, sob a organizao de Maurcio Polidoro.
MAPA 4
Manchas urbanas de realidade complexa ao noroeste de So Paulo (2012)
Fonte: GCS South American 1969. Elaborao: LaDiMe/UFPR. Nota: 1 Mancha urbana: Mesorregio de Piracicaba. Obs.: mapa confeccionado em outubro de 2012 a partir de imagem capturada em 12 de junho de 2011 pelo satlite LANDSAT 5 do INPE, sob a organizao de Maurcio Polidoro.
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O mapa 5 tem sua complexidade correlacionada no a sua conformao urbana per se, mas a sua peculiar formao a partir da mancha urbana de duas cidades situadas em pases distintos, respectivamente Brasil e Paraguai. Este exemplo foi inserido porque cada vez mais forte o peso das cidades transfronteirias, realidade que no pode ser esquecida no mbito da formulao de polticas urbanas no Brasil.
MAPA 5
Mancha urbana transfronteiria entre Brasil e Paraguai (2012)
Fonte: GCS South American 1969. Elaborao: LaDiMe/UFPR. Nota: 1 Mancha urbana: Ponta Por-MS e Pedro Juan Caballero (Bella Vista Norte BVN), no Paraguai. Obs.: mapa confeccionado em junho de 2012 a partir de imagem capturada em 19 de abril de 2009 pelo satlite LANDSAT 5 do INPE, sob a organizao de Maurcio Polidoro.
Os mapas 6 e 7 representam exemplos do pice da complexidade entre os casos analisados, nos quais a mancha urbana se estende por diversos municpios, criando formas desde a aglomerada at a linear.
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MAPA 6
Mancha urbana complexa na Regio Metropolitana de Belo Horizonte-MG (2012)
Fonte: GCS South American 1969. Elaborao: LaDiMe/UFPR. Nota: 1 Mancha urbana: Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Obs.: mapa confeccionado em agosto de 2012 a partir de imagem capturada em 1o de agosto de 2010 pelo satlite LANDSAT 5 do INPE, sob a organizao de Maurcio Polidoro.
mapa 7
Mancha urbana complexa na Regio Metropolitana de Recife-PE (2012)
Fonte: GCS South American 1969. Elaborao: LaDiMe/UFPR. Nota: 1 Mancha urbana: Regio Metropolitana de Recife. Obs.: mapa confeccionado em agosto de 2012 a partir de imagem capturada em 17 de maro de 2011 pelo satlite LANDSAT 5 do INPE, sob a organizao de Maurcio Polidoro.
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Pelo exposto, cada caso apresenta um nvel distinto de complexidade, que tem de ser observado, sob pena de se homogeneizarem o processo de urbanizao e as formas dele decorrentes. Nem tudo o que foi apresentado se refere realidade metropolitana; porm, parte dos casos demandam formas inovadoras de gesto, tendo em vista sua conformao espacial. Transformar todos os casos em regio metropolitana um equvoco; porm, no reconhecer a existncia destas novas realidades, tambm o . No mbito do processo de metropolizao, a complexidade urbana inerente ao momento histrico atual, no qual as interaes escalares possveis so inmeras, no se reduzindo s grandes cidades. Os dados do Censo 2010 confirmam
a importncia e a participao das dinmicas da metropolizao nas formas atuais de distribuio da populao e da organizao do territrio no Brasil. As aglomeraes urbanas de maior dimenso, sejam ou no de natureza metropolitana, mantm em ascenso sua participao no conjunto da populao brasileira. Entre elas, poucas se situam fora da faixa do Atlntico entendida neste texto como at 100 km da linha da costa (Moura e Cintra, 2011, p. 7).
As regies metropolitanas, tais como se apresentam hoje, no podem ser tomadas como sinnimo da complexidade metropolitana, posto que h profundas discrepncias tanto na sua definio quanto na realidade urbana que estas expressam. A tabela 1 que apresenta apenas dois elementos diferenciadores do conjunto: populao total (2010) e posio do principal centro urbano na pesquisa REGIC 2007 (IBGE, 2008) permite vislumbrar a dimenso das diferenas entre este conjunto.
TABELA 1
Populao total e posio na pesquisa REGIC 2007 das regies metropolitanas e Rides
Regio metropolitana So Paulo-SP Rio de Janeiro-RJ Belo Horizonte-MG Porto Alegre-RS Recife-PE Fortaleza-CE Salvador-BA Curitiba-PR Campinas-SP Posio na pesquisa REGIC 2007 Grande metrpole nacional Metrpole nacional Metrpole Metrpole Metrpole Metrpole Metrpole Metrpole Capital regional A Populao total (2010) 19.683.975 11.835.708 4.883.970 3.958.985 3.690.547 3.615.767 3.573.973 3.174.201 2.797.137 (Continua)

(Continuao) Regio metropolitana Vale do Paraba-SP e Litoral Norte-SP (So Jos dos Campos) Goinia-GO Manaus-AM Belm-PA Vitria-ES Baixada Santista-SP (Santos) Natal-RN So Lus-MA Joo Pessoa-PB Macei-AL Florianpolis-SC Aracaju-SE Cuiab-MT Londrina-PR Campina Grande-PB Maring-PR Feira de Santana-BA Agreste-AL (Arapiraca) Cariri-CE (Crato) Norte e Nordeste Catarinense-SC (Joinville) Macap-AP Vale do Itaja-SC (Blumenau) Vale do Ao-MG (Ipatinga, Coronel Fabriciano e Timteo) Foz do Rio Itaja-SC (Itaja) Sudoeste Maranhense-MA (Imperatriz) Chapec-SC Carbonfera-SC (Cricima) Zona da Mata-AL (Unio dos Palmares) Santarm-PA Posio na pesquisa REGIC 2007 Capital regional C Metrpole Metrpole Metrpole Capital regional A Capital regional C Capital regional A Capital regional A Capital regional A Capital regional A Capital regional A Capital regional A Capital regional A Capital regional B Capital regional B Capital regional B Capital regional B Capital regional C Capital regional C Capital regional B Capital regional C Capital regional B Capital regional C Centro sub-regional A Capital regional C Capital regional B Capital regional C Centro de zona A Capital regional C Populao total (2010) 2.264.594 2.173.141 2.106.322 2.101.883 1.687.704 1.664.136 1.351.004 1.331.181 1.198.576 1.153.364 877.116 835.816 833.766 801.817 736.381 690.303 673.637 601.049 564.478 540.098 499.466 486.379 451.670 439.520 345.873 344.591 331.281 315.128 310.898
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(Continua)
48 (Continuao) Regio metropolitana Capital-RR (Boa Vista) Umuarama-PR Alto Vale do Itaja-SC (Rio do Sul) Patos-PB Vale do Paraba-AL (Atalaia) Guarabira-PB Lages-SC Cajazeiras-PB Palmeira dos ndios-AL Esperana-PB Tubaro-SC Central-RR (Caracara) Sul do Estado-RR (Caroebe) Regies integradas de desenvolvimento Distrito Federal e entorno (Braslia) Grande Teresina Petrolina-PE e Juazeiro-BA Brasil
Posio na pesquisa REGIC 2007 Capital regional C Centro sub-regional A Centro sub-regional A Centro sub-regional A Centro local Centro sub-regional A Centro sub-regional A Centro sub-regional A Centro de zona A Capital regional B Centro sub-regional A Centro local Centro local Posio na pesquisa REGIC 2007 Metrpole nacional Capital regional A Capital regional C
Populao total (2010) 298.215 290.752 269.424 224.550 202.726 193.671 171.512 167.971 151.725 134.085 129.544 27.094 21.633 Populao total (2010) 3.717.728 1.150.959 689.410 190.755.799
Fonte: Sistema IBGE de Recuperao Automtica Sidra (disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/listabl. asp?z=t&o=25&i=P&c=3145>); banco de dados do Censo Demogrco 2010 (disponvel em: <http://www.ibge.gov. br/home/estatistica/populacao/censo2010/sinopse/sinopse_tab_uf_pdf.shtm>); e Emplasa ([s.d.]). Nota: Dados relativos s regies metropolitanas, excludos os municpios do colar e/ou reas de expanso metropolitanas, quando existentes.
Nota-se que, considerando-se apenas as regies metropolitanas, a variao populacional imensa entre a mais populosa So Paulo, com quase 20 milhes de habitantes (a grande metrpole nacional) e a menos populosa Sul do Estado (Roraima), com pouco mais de 21 mil habitantes e polarizada por um centro local, qual seja, Caroebe. Realidades, portanto, completamente distintas, em termos da complexidade urbana, e com polticas pblicas igualmente diferenciadas, alm da impossibilidade de reconhecer ambas como inseridas na problemtica metropolitana.
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6 CONSIDERAES FINAIS
Pelo exposto, possvel vislumbrar os desafios deste projeto, que se prope a estudar as regies metropolitanas no Brasil, entre os quais podem ser destacados os listados a seguir. Distinguir o que efetivamente metropolitano daquilo que, embora receba a denominao de regio metropolitana, no pode ser assim reconhecido. Propor polticas pblicas que contemplem as vrias realidades urbanas existentes na atualidade no pas e seus diferentes nveis de complexidade. Estimular a discusso de critrios nacionais para a criao de regies metropolitanas, de modo a evitar disparidades irreconciliveis. Fortalecer o reconhecimento de recortes supramunicipais para a soluo de problemas comuns, entre os quais as aglomeraes urbanas, tambm previstas na Constituio Federal. Parece evidente a necessidade da deciso entre a conciliao das discusses em torno da problemtica metropolitana, fazendo convergir a compreenso da metrpole como fenmeno socioespacial, condio fundamental para sua aderncia definio das regies metropolitanas; ou o divrcio, entendendo que a complexidade do pas resulta em uma diversidade de possibilidades e que a autonomia dos estados concorre para a proposio de regies metropolitanas muito mais relacionadas a perspectivas de recortes regionais latu sensu, na grande maioria dos quais, a despeito de realidades urbanas com certo grau de complexidade serem possveis, no se trata de uma problemtica verdadeiramente metropolitana. A deciso anteriormente referida tambm poltica na medida em que se trata ou do reforo de estruturas poltico-institucionais ora existentes ou do esforo de criao de novas, qui contribuindo para que a problemtica metropolitana assuma a centralidade que necessita, tendo em vista a possibilidade de romper com os arranjos existentes, e que pouco respondem s demandas impostas pela vida metropolitana, entre outras, a gesto, a mobilidade, a moradia e o emprego.
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CAPTULO 2
INGOVERNABILIDADE METROPOLITANA E SEGREGAO SOCIOESPACIAL: RECEITA PARA A EXPLOSO DA VIOLNCIA

Ana Lcia Rodrigues
1 INTRODUO
A anlise desenvolvida neste trabalho objetiva contribuir para os estudos que buscam subsidiar a efetividade da poltica metropolitana no Brasil. Os argumentos utilizados visam demonstrar o imperativo de construir mecanismos institucionais de governabilidade metropolitana, frente aos desafios sociais engendrados nestes territrios. A proposta pela cartografia, pelo planejamento, pela configurao e pela gesto de arranjos institucionais transformadores do fazer poltica nas reas metropolitanas brasileiras poderia ser manifestada por quaisquer representantes de mltiplas tendncias polticas; disto decorre a necessidade de fazer-se distinguir, pelo rigor dos conceitos, em busca do estabelecimento de um corpo de regras (Durkheim, 1988), que responda profunda fragmentao socioespacial da metrpole. No entanto, interessa, ainda, formular alguma articulao dialtica existente entre os modos de produo das subjetividades, enquanto capital social, e a superestrutura da sociedade capitalista. Os dados escolhidos so importantes aliados para esta anlise, estes indicam as duas direes tomadas habitual e cotidianamente pelas prticas polticas: uma, a do consenso neoliberal, s portas da qual se abarrotam os projetos de ocupao, otimizao, redistribuio, autossegregao e cidadelizao dos espaos metropolitanos brasileiros; outra, a prtica poltica do cultivo das zonas de anomia, no interior das quais, no mais das vezes, reina o estado de exceo. Ambas as prticas so movimentos estratgicos que pressupem que s h algum padecendo nestas reas urbanas anmicas porque quer, visto que o livre arbtrio no reino do indivduo s exige dele sua escolha: ou o consenso, alcanando, assim, o Olimpo da salvao; ou o dissenso que lhe condenar aos grilhes, como Prometeu, para que tenha o fgado eternamente devorado. A metodologia adotada neste trabalho de inspirao explicitamente durkheimniana e transversa, na medida em que visa cercar de interpretantes os eixos estruturantes desta pesquisa; quais sejam, a relao entre o desenvolvimento anmico e os altos ndices de violncia nas unidades regionais urbanas, bem como as relaes perigosas mantidas pela poltica consensual neocorporativista entre os opostos das polarizaes: riqueza-pobreza, sob o aspecto econmico;
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institucional-funcional, sob o poltico; territorialidade-desterritorialidade, sob aspectos diversos, sobretudo no da economia da subjetividade como capital social. A multiplicidade metropolitana de territorialidades transversais nas quais se entrecruza, paradoxalmente, um s territrio em muitos conceitos advm de diversos lugares e se expressa em diversos campos de conhecimento: antropologia, histria, sociologia, geografia, ecologia, filologia, filosofia, economia, semitica, poltica, arte etc. O objeto prprio deste estudo o territrio em especfico, o territrio metropolitano; portanto, precisa-se de um meio de compartilhar o dilema social das territorialidades metropolitanas, no mnimo, com mais algumas cincias, alm das cincias sociais. nesta circunstncia que aparece a luva perfeita para vestir a mo multidisciplinar, produtora de interpretantes consistentes aos efeito e fator anmicos: o corpo de regras de Durkheim (1990). Segundo Durkheim (1990), as relaes que se estabelecem espontaneamente entre as funes sociais passam por graus de formas, com o tempo, mas assumem a forma definida em um corpo de regras, com o qual os rgos solidrios se mantm em contato bastante e suficientemente prolongado, impossibilitando-se, a priori, o estado de anomia. E, neste ponto, novamente, o conceito ou antes , sobre o corpo de regras que regem os conceitos, em geral, que se precisa falar um pouco nesta introduo. Um exemplo, o conceito de anomia: enquanto Durkheim (1990) determina o estado de anomia apresentado pela falta de solidariedade entre as diversas cincias em especial, as humanas , nas quais se assiste ao espetculo de uma agregao de partes distintas que no cooperam entre si; nesta pesquisa, a anomia sai do campo da relao anmica entre cincias, to somente, e entra no fragmentado e minado campo dos desvalorizados na bolsa de subjetividades e dos marcados para morrer na bolsa da criminalidade. No entanto, com Durkheim o aprendizado mais fecundo, o motor para o desenvolvimento e a defesa da metodologia transversal da qual se ocupa e, deste posicionamento em favor da vizinhana entre autores diferentes, para a defesa entre atores em aes sociais diversas: se a diviso do trabalho no produz a solidariedade que as relaes dos rgos no so regulamentadas, que elas esto num estado de anomia (Rodrigues, 1988, p. 97). No fundo, a grande reiterao, o mais insistente ritornelo desta anlise, esta: se existe anomia, h falta de institucionalidade; e com este esprito que se decidiu iniciar esta incitao pelo trabalho contnuo de anlises transversais das territorialidades metropolitanas, para contribuir e promover entre os diversos pesquisadores da rea a elaborao conjunta de solues multidisciplinares. Destaca-se a presena neste trabalho, direta ou indiretamente, de dados, resultados, informaes e reflexes que perfazem o conjunto dos estudos realizados no mbito da rede de pesquisadores do Observatrio das Metrpoles Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) da Universidade Federal
Ingovernabilidade Metropolitana e Segregao Socioespacial
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do Rio de Janeiro (UFRJ) e Institutos Nacionais de Cincia e Tecnologia (INCTs) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).1 Estes autores vm destacando os impactos que o aprofundamento das desigualdades socioespaciais que os processos de diferenciao, segmentao e segregao socioespacial tm ocasionado na vida social, nas instituies democrticas, nos padres de interao e na cultura cvica das grandes cidades (Azevedo, Ribeiro e Santos Junior, 2012, p. 39-40).
2 CARACTERIZAO DO PROCESSO DE METROPOLIZAO DO BRASIL
As reas metropolitanas concentram o nus da estrutura desigual do pas, ainda que a presena da desigualdade e da segregao social como componentes do processo de desenvolvimento urbano nacional no se restrinja apenas a estas regies. Contudo, so nestas em que a consequncia da urbanizao desigual mais aguda, pois onde est uma significativa concentrao demogrfica expressa em uma tambm significativa densidade de relaes sociais, econmicas, culturais, ambientais etc. Atualmente, so 47 regies metropolitanas (RMs) no Brasil, onde residem 88,7 milhes de habitantes ou 46,5% do total da populao brasileira; e, ainda, trs regies integradas de desenvolvimento (Rides), nas quais residem 4,5 milhes de habitantes, o equivalente a 3% da populao do pas (FNEM e Emplasa, 2012). Estudos do Observatrio das Metrpoles (2008; 2009) demonstraram que as RMs brasileiras apresentam perfis social e territorial caracterizados por fragmentao e segregao socioespaciais; alm disso, estas concentram os maiores ndices de criminalidade violenta, com as mais altas taxas de homicdio. Estes fatos distinguem estas territorialidades dos demais espaos urbanos do pas. Por isto, tomar-se- tal fenmeno como indicador de fragilizao da coeso social, pressupondo-se a criminalidade violenta como a expresso mais contundente da fragmentao e da desigualdade social em curso no pas. Os estudos revelam que o processo de metropolizao brasileiro bastante heterogneo, conforme demonstra a sistematizao da hierarquia dos espaos urbanometropolitanos no Brasil (Observatrio das Metrpoles, 2005a).2 Nesse trabalho, foram identificadas unidades regionais distintas em relao ao efetivo processo de metropolizao, o que se configura, ao mesmo tempo, em obstculo e desafio para
1. Rede que congrega pesquisadores de quinze RMs brasileiras, os quais produziram, nos ltimos anos, um acervo relevante de pesquisas e o acmulo dos saberes sobre distintos aspectos da questo metropolitana brasileira, produo esta que pode oferecer subsdios construo de uma efetiva governabilidade metropolitana para o pas. Assim, trabalhos de alguns pesquisadores da rede foram adotados como referncia neste estudo; em especial, os de Azevedo, Ribeiro e Santos Junior (2012) e Garson (2009), bem como relatrios de pesquisa produzidos pelo conjunto dos pesquisadores dos ncleos regionais no mbito dos projetos do CNPq (Institutos do Milnio 2006-2008 e Institutos Nacionais 2009-2013). Diversos dados utilizados constam de relatrios de pesquisa disponveis em: <www.observatoriodasmetropoles.net>. 2. Esse relatrio foi recentemente publicado em Ribeiro (2012).
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a construo de sistemas de governana metropolitana, inclusive porque reas onde os processos de metropolizao so mais frgeis, por no possurem quaisquer arranjos compartilhados, demandariam ainda mais aes neste sentido. Tal trabalho resultou na construo de hierarquizao dos grandes espaos urbanos brasileiros, bem como na identificao de seis categorias de grandes espaos, sendo quatro com perfil metropolitano e dois com perfil no metropolitano. Para a construo desta hierarquia dos espaos metropolitanos brasileiros, foram utilizados indicadores econmicos, sociais e territoriais representativos do fenmeno metropolitano sobre as RMs institucionalizadas, o que permitiu demonstrar o conjunto de territrios que exercem funes de maior complexidade na rede urbana nacional. A identificao desta hierarquia ocorreu em 37 unidades de espaos urbanos ento constitudos, as quais, por meio de dois processos classificatrios, se agruparam em seis categorias que expressam sua hierarquia.3 As seis categorias distintas de reas metropolitanas no pas foram construdas tomando como pressupostos sua centralidade e sua natureza metropolitana. A centralidade foi definida por indicador do grau de importncia aferido pela complexidade, pela diversidade de funes e pela circunscrio espacial de cada rea institucional; e a natureza metropolitana definiu-se pelos nveis elevados de concentrao demogrfica e de atividades e fluxos econmicos em especial, pela oferta de bens e servios mais raros e avanados (Observatrio das Metrpoles, 2009a, p. 9). A hiptese principal adotada pelo conjunto dos estudos desenvolvidos que os processos socioespaciais compreendidos por meio dos conceitos de diferenciao, segmentao e segregao , em curso no pas e especialmente nas reas metropolitanas, tm significativa importncia para a compreenso dos mecanismos societrios e de seus efeitos sobre a estruturao da sociedade brasileira. Os estudos buscam aferir tais processos de segregao nas reas metropolitanas urbanas por meio da metodologia das tipologias dedutivas e das categorias scio-ocupacionais (CATs),4 a qual vem possibilitando a identificao dos padres de
3. Essas classicaes foram elaboradas por meio de indicadores de evoluo demogrca, uxos de deslocamentos pendulares, densidade e caractersticas ocupacionais, o que permitiu a delimitao da abrangncia efetiva da aglomerao em cada unidade pesquisada. A distribuio territorial de indicadores populacionais, de equipamentos e servios nanceiros, das ocupaes formais em atividades de ponta e da massa de rendimentos assim como a presena de grandes empresas e a incidncia dos uxos de passageiros em transportes areos orientou a avaliao do grau de concentrao dos polos das aglomeraes. 4. O ponto de partida para a construo da tipologia socioespacial a distribuio das categorias scio-ocupacionais (CATs) pelas reas censitrias do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), agregadas, conforme caractersticas homogneas dos moradores, nas reas de expanso demogrca (AEDs). Isto se realiza com o uso do seguinte conjunto de tcnicas estatsticas adaptado ao estudo da organizao social do espao geogrco: i) anlise em componentes principais (ACP); ii) anlise fatorial de correspondncia (AFC); e iii) classicao ascendente hierrquica (CAH). O software estatstico o SPSS, e o de geoprocessamento das unidades espaciais o ArcGis. A construo da tipologia scio-ocupacional ofereceu um recurso tcnico-metodolgico de representao sinttica dos princpios gerais de estruturao social do territrio das metrpoles e de suas transformaes.
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organizao social das metrpoles que, a despeito das propores distintas, apresentam semelhanas especialmente no referente aos problemas sociais deflagrados pelo processo de segregao socioespacial, caracterstico da urbanizao do pas. A tipologia socioespacial construda ofereceu uma representao dos princpios gerais de diviso social do territrio das metrpoles e das transformaes em curso, servindo de base para indicar a configurao espacial da desigualdade presente na estrutura social do pas. Pressupe-se que os efeitos da segregao isolam grandes contingentes populacionais e produzem idnticos resultados corrosivos nas estruturas das relaes de convivncia em comunidades territoriais, interferindo sobre a sociabilidade produzida. Os resultados revelam que os processos de desenvolvimento das comunidades urbanas atuais so caracterizados pela segregao socioespacial, o que impacta a produo e a reproduo das desigualdades e, consequentemente, a formatao de novas e contraditrias relaes de interao e sociabilidade entre os grupos e classes sociais. Este mecanismo permitiu ainda o desdobramento dos estudos concernente temtica da criminalidade e da violncia, admitindo-se serem estes os produtos mais expressivos e significativos da segregao socioespacial.5 A descrio de uma RM para cada categoria funcional suficiente para demonstrar a dinmica do processo de segregao socioespacial, que se repete, igualmente, aos casos apresentados, em todas as reas metropolitanas brasileiras de acordo, portanto, com as concluses dos estudos realizados pelo Observatrio das Metrpoles (Ribeiro, 2012). Assim como nas demais RMs das seis categorias, em cada RM analisada neste estudo, a configurao social das territorialidades marcada por processo de segregao socioespacial. A categoria 1 inclui apenas a RM de So Paulo, com os resultados mais expressivos em todos os indicadores, que apresentam
uma ntida segmentao social no territrio metropolitano: uma mancha de perfil superior no centro da metrpole, sobrepondo-se capital. Conforme nos distanciamos dessa mancha, percebe-se uma hierarquia descendente de tipos socioespaciais. Esta hierarquia quebrada por alguns borres do tipo superior na Zona Oeste da Grande So Paulo, alm de pequena mancha a leste, em Mogi das Cruzes. As reas superiores centrais so circundadas por reas mdias, localizadas tambm preferencialmente no municpio da capital (Observatrio das Metrpoles, 2009b, p. 13).
5. Tais estudos esto em desenvolvimento no projeto Organizao Social do Territrio e Criminalidade Violenta, no mbito do seminrio Observatrio das Metrpoles: territrio, coeso social e governana democrtica (Observatrio das Metrpoles, 2011), motivados pela constatao de que a criminalidade vem se revelando cada dia mais um fenmeno metropolitano. Para essa comparao, a taxa de homicdios por 100 mil habitantes o indicador mais adequado, uma vez que introduz um padro comum a regies com contingentes populacionais to diferenciados. Enquanto a taxa mdia de vtimas de homicdios por 100 mil habitantes nas regies metropolitanas, entre 1998 e 2002, foi de 46,7, a mdia nacional para o mesmo perodo foi de 28,6 vtimas por 100 mil habitantes. Alm dessa concentrao, observa-se tambm um crescimento dos homicdios. Em 1980, a taxa de homicdios por 100 mil habitantes nas regies metropolitanas era de 19,0 e, em 2002, passou para 46,0 (Andrade e Figueiredo, 2005, p. 2).
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A RM do Rio de Janeiro com a segunda maior pontuao em todos os indicadores compe, individualmente, a categoria 2, caracterizada pela reproduo das histricas caractersticas de segregao, cujas alteraes socioespaciais verificadas nos anos 80 consolidaram-se nos anos 90. Destacamos as duas principais tendncias: nas reas superiores valorizadas, elitizao com favelizao, e na periferia, diversificao social (Observatrio das Metrpoles, 2009b, p. 4). Na categoria 3, enquadram-se RMs j consolidadas e, com exceo da Ride do Distrito Federal, todas as demais foram institucionalizadas por lei federal. O exemplo que se extrai da RM de Belo Horizonte pode ser replicado para as demais que compem o grupo: Porto Alegre, Braslia, Curitiba, Salvador, Recife e Fortaleza, pois todas apresentam caractersticas equivalentes quando se trata do processo de segregao socioespacial que caracteriza o atual desenvolvimento de suas reas urbanas:
a estrutura socioespacial metropolitana tem apresentado permanncias, no nvel macro, com elitizao dos espaos centrais e pericentrais, onde se consolida a concentrao dos grupos dirigentes e profissionais de nvel superior, e o espraiamento das classes mdias em direo s periferias mais imediatas, em especial, o chamado eixo industrial, a oeste de Belo Horizonte. Os trabalhadores e segmentos populares vo sendo empurrados para as periferias mais distantes. J em relao aos grupos de alta renda, observa-se uma particularidade: sua proximidade fsica com a regio onde tradicionalmente se localizam os grupos superiores. Trata-se na verdade da expanso da chamada zona sul de Belo Horizonte, e no da criao de enclaves nas periferias sociais da metrpole (Observatrio das Metrpoles, 2009, p. 9b).
Na categoria 4, enquadram-se unidades cujo fenmeno espacial metropolitano mais recente, assim como sua institucionalizao. Descreve-se a seguir o processo de segregao socioespacial da RM de Goinia que compe este grupo juntamente com as RMs de Campinas, Manaus que se constitui em grande espao distinto dos demais, por no conformar qualquer aglomerao em seu entorno , Vitria, Belm e Florianpolis. Sobre Goinia, o estudo realizado revela que:
o cenrio que se projeta a tendncia de se aumentar a segregao socioespacial na metrpole goianiense que se expressa atravs da produo de territrios elitizados que estimula parcelas da classe mdia a se isolar do conjunto da populao. A segregao espacial se espelha fortemente na diferena da qualidade dos vnculos com o mercado de trabalho dos residentes de diferentes bairros. A insero no mercado de trabalho, por sua vez, est diretamente ligada ao nvel educacional do indivduo. A partir da pode se afirmar que existe uma correlao entre a composio social de um bairro, a sua localizao na cidade e a relao que seus habitantes estabelecem com o mercado de trabalho (Observatrio das Metrpoles, 2009b, p. 12).
Os espaos componentes dessas quatro primeiras categorias foram classificados como metropolitanos, dado que apresentam indicadores com expressividade sensivelmente superior aos das duas categorias seguintes (5 e 6), classificadas como
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no metropolitanas. A RM de Natal inclui-se no que se denominou de categoria 5, com as RMs do Norte-Nordeste catarinense, da Baixada Santista, de Londrina, de So Lus, de Macei, de Cuiab, de Campo Grande, de Joo Pessoa e de Aracaju. A segregao socioespacial tambm componente do processo de ocupao metropolitana de Natal:
a principal concluso a que chegamos foi a de que (...) h uma total dependncia dos municpios metropolitanos em relao a Natal, alm do que h uma desigualdade socioespacial de grande monta entre a realidade da cidade do Natal e os demais municpios metropolitanos (Observatrio das Metrpoles, 2009b, p. 7).
A dependncia dessas populaes no deriva de nenhum hbito vicioso dessas RMs; pelo contrrio, engendrada pelos prprios processos de segmentao socioespacial em curso, os quais separam classes e grupos sociais em espaos de abundncia e da integrao virtuosa e em espaos da concentrao da populao vivendo em mltiplos processos de excluso social (Ribeiro, 2012, p. 10). Por fim, o conjunto de RMs includas na categoria 6, de carter no metropolitano, composto pelas RMs do Vale do Itaja, de Teresina, de Foz do Itaja, do Vale do Ao, de Carbonfera, de Porto Velho, de Rio Branco, de Palmas, de Boa Vista, de Tubaro, de Macap e de Maring. Esta ltima figura como uma das reas metropolitanas que, apesar de no se constituir como capital de estado e ter como polo uma cidade de porte mdio, tambm apresenta processos de segregao socioespacial na sua constituio urbano-metropolitana:
a produo do espao urbano constitudo pela atual Regio Metropolitana de Maring (PR) obedeceu, desde sua gnese, a uma orientao que reproduziu, no territrio, processos de desigualdade social pela ao do mercado imobilirio formal. Ao segmentar as reas a serem comercializadas, segundo as especificidades socioeconmicas dos adquirentes, esse mercado fomentou, ao longo de mais de meio sculo, uma ocupao residencial tambm segmentada (...). O processo de segregao socioespacial que caracteriza a ocupao urbana nesta espacialidade metropolitana manteve-se na dcada de 1990 e pode-se dizer, inclusive, que se acentuou, pois diminuiu o nmero das reas de ocupao superior, com uma concentrao de moradores de alta renda e de alta qualificao (Observatrio das Metrpoles, 2009b, p. 5-7).
Em suma, o que se presencia, indistintamente, nas seis categorias de RM, a tendncia a promover a segmentao social, ainda que os meios para chegar a este fim possam variar um pouco. Pode ocorrer por regras e normas gerais do mercado que elitizam a economia da estrutura socioespacial urbana, ou por determinao das regras especficas do mercado de trabalho que possui seus critrios de segregao; ou, ainda, por outras determinaes do Judicirio, da educao, da cultura, enfim, das inteligncias que nem sempre veem com bons olhos o ato de agregar o outro ao seu ponto de vista.
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Pode-se dizer que a principal marca da metropolizao brasileira a segregao, seja por meio da autossegregao o que ocorre na concentrao territorial das classes proprietrias , seja por meio da segregao compulsria que resta aos que ocupam as posies mais vulnerveis da estrutura social (Observatrio das Metrpoles, 2009, p. 75). Caldeira aponta a segregao como componente do crescimento das reas urbanas, em que as formas de excluso e encerramento sob as quais as atuais transformaes espaciais ocorrem so to generalizadas que se pode trat-las como parte de uma frmula que as elites em todo o mundo vm adotando para reconfigurar a segregao espacial de suas cidades (Caldeira, 2000, p. 9). Ribeiro (2007) destaca que o processo de desenvolvimento urbano do pas generalizou uma urbanizao cujos territrios so organizados por comunidades divididas entre os de dentro e os de fora das cidades, uns e outros incapazes de constituir comunidades coesas (Ribeiro, 2007, p. 22). Assim, em vez de a cidade consolidar os padres de interaes sociais que esto na sua origem, desenvolve-se no sentido de fragmentar tais interaes, tornando-se um mundo social de precariedade e pobreza; anmico e regressivo; de violncia e insegurana; e do indivduo atomizado (op. cit., p. 23). Os pressupostos presentes nesse raciocnio admitem ainda que a acelerada urbanizao brasileira gerou um passivo social localizado, principalmente nas grandes reas metropolitanas, a despeito de reconhecer que a pobreza e a precariedade esto manifestas em todo o territrio nacional.6 Maricato qualifica e reitera a dimenso deste passivo encontrado sobretudo nas periferias urbanas:
ainda que a pobreza medida por indicadores nacionais diminua com a urbanizao, de um modo geral, o nmero absoluto de moradores de favelas cresce mais do que o crescimento da populao urbana (Um-Habitat, 2010). A concentrao de pobres em gigantescas favelas (...) com baixa taxa de emprego, com elevados ndices de violncia, apresenta um aspecto qualitativo que a difere da dispersa pobreza rural. So verdadeiras bombas socioecolgicas (Maricato, 2012, p. 2).
As espacialidades perifricas estabelecem-se a partir de processos de ocupao urbana caracterizados por profunda fragmentao socioespacial, visvel a olhos nus. Em uma caminhada por qualquer cidade que componha uma das reas metropolitanas brasileiras, percebe-se a desigualdade nas caractersticas urbansticas, na tipologia das construes, no paisagismo implantado, na presena ou, mormente, na ausncia de equipamentos sociais e urbanos. No conjunto de todos os aspectos que puderem ser observados, esta ecologia urbana e metropolitana
6. Conforme pesquisa realizada pelo Ipea a partir de recentes dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE, que aponta a possibilidade de os municpios da periferia metropolitana resguardarem condies de vida mais bencas que as de municpios de caractersticas rurais do interior do pas (Ipea, 2011).
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constri um sistema de desigualdade que est longe de poder ser naturalizado, como se faz de costume. Neste sentido, compreensvel que Maricato (2012) fale em bombas socioecolgicas para se referir a esta receita explosiva de pobreza: na inversa proporo do ndice de emprego e na direta proporo do aumento da violncia. No fundo, a violncia j equivale bomba detonada; e, assim, em vez de liquidada, apenas ocorre a rolagem da dvida, no assumida pela anmica urbanizao, mas que fora contrada por esta com o tempo. A anomia,7 no entanto, no se apresenta enquanto alguma coisa a evitar, pelo menos no no universo das elites, visto que estas conhecem, desde a Grcia Antiga, a anomia e as formas por meio das quais esta se torna til, podendo realmente ser a melhor frmula utilizando-se as palavras de Caldeira (2000) para reconfigurar a segregao ou seja, administrar ou gerir a desordem, como diria Giorgio Agamben. Compreende-se tambm, quando se observa um sistema de gerncia dos fragmentos, porque, em todas as seis categorias funcionais, existe a imagem do centro que se move pelos espaos, transformando-os, por implantes de extenses centrais administrativas, econmicas e coercitivas. Estes centros mveis superiores clivam, assim, os territrios menores, desenvolvendo em sua periferia as reas mdias e empurrando a pobreza para longe destes, constituindo-se em um perverso devir. Tais componentes tm sua fundamentao na hierarquia social e gerencial dos territrios urbanos e, em especial, dos metropolitanos do pas: a abundncia se localiza onde esto as classes sociais de rendas altas e mdia-altas; e a precariedade, onde esto as classes sociais de baixas e baixssimas rendas. Rodrigues (2004, p. 229) demonstra que este processo de polarizao riqueza-pobreza caracteriza a urbanizao no Brasil, reproduzindo o tradicional modelo de ocupao do espao urbano centro-periferia (...), ainda que outras tendncias se encontrem em curso tal como o processo desencadeado pela implantao de condomnios fechados, espaos estes cercados por altos muros que, muitas vezes, at espantam o desenvolvimento de reas mdias ao redor, pois so equipados de to forte aparato tecnolgico de coero que recriam os sistemas de cidadelas da nova idade mdia. Nesse sentido, afirma-se que so as periferias das reas metropolitanas brasileiras que assumem o nus deste modelo de urbanizao, pois,
h fortes indcios de que as periferias metropolitanas concentram o pior dos mundos. De um lado, contribuem efetivamente com a mo de obra para alavancar a gerao de riqueza concentrada nos grandes centros urbanos. Ou seja, so centrais para o desenvolvimento dinmico de economias urbanas. De outro, entretanto, no participam, ou participam em escala bem menor, dos benefcios econmicos
7. Termo moderno utilizado, sobretudo, por socilogos para indicar ausncia ou decincia de organizao social e, portanto, de regras que assegurem a uniformidade dos acontecimentos sociais.
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gerados pela sua produo, j que a receita oramentria per capita consistentemente menor nas periferias. A menor participao dos benefcios econmicos das metrpoles, todavia, no exclui as periferias de sofrer as consequncias das chamadas deseconomias urbanas, especialmente congestionamento de trnsito, poluio, degradao ambiental e violncia (Ipea, 2001, p. 29).
De fato, se a urbanizao anmica no assume o peso da dvida, justamente a populao em estado de anomia que a assume, no existindo nisto nenhuma contradio. O processo de urbanizao no prev no mais das vezes a soluo de problemas sociais, mas sim a restaurao das malhas urbanas para ocupao de foras produtivas do capitalismo, gerando, na entrada, as zonas de classes altas e mdias e, na sada, as zonas de exceo e excluso. Neste contexto, o espao metropolitano caracteriza-se tambm por concentrar as maiores taxas de homicdio do pas, o que permite inferir ser tal processo de ocupao urbana uma das causas da fragilizao dos laos de coeso social, as quais se desfazem na fragmentao socioespacial presente nestes territrios. Admite-se que a fragmentao do tecido urbano seja produto da desigualdade que caracteriza a prpria estrutura social capitalista; que, por sua vez, reproduz e aprofunda esta caracterstica, em um crculo perverso prprio das sociedades capitalistas de mercado em que so elevados os riscos sociais para a populao. Ribeiro (2007, p. 39) aponta mecanismos que se reforam e transformam a segregao aprofundando-a, quantitativa e qualitativamente, criando concentraes com moradores que acumulam vrios processos de vulnerabilizao social. Para ele, o termo segregao residencial denota a ideia de separao e de excluso de determinados grupos sociais do conjunto da sociedade, situaes nas quais ocorre ausncia de relaes que vinculem estes grupos com o conjunto social (Ribeiro, 2003, p. 163). Essa dimenso esfacelada do real se constitui dos territrios precrios e desintegrados geogrfica e socialmente, no mbito do demonstrado processo de segregao. o local onde significativos contingentes da populao encontram a nica opo para moradia acompanhada, geralmente, de situaes de desamparo que chegam a perpassar mais de uma gerao. Nesse sentido, destaca-se o papel que o capital imobilirio e a indstria da construo civil exercem, no processo de manuteno e/ou utilizao da desigualdade social capturada para o territrio , por via da segregao socioespacial, com os fins de manipular, de modo anmico, o preo da terra, manter a especulao imobiliria e atender aos seus interesses de lucros vultosos. Maricato (2012, p. 2) enfatiza este processo enquanto componente dos pases que denomina de capitalismo perifrico, para os quais a renda imobiliria alcana significativa centralidade no mbito da urbanizao capitalista, em que a prpria cidade se transforma em mecanismo de reproduo da riqueza (Arantes, Vainer e Maricato, 2000).
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Todos esses fatores no podiam resultar em outra coisa, seno na expresso mais contundente da fragmentao social do territrio urbano e principalmente do metropolitano, que a violncia. As ltimas dcadas assistem ao crescimento constante deste fenmeno nos territrios urbanos e metropolitanos, especialmente relacionado ao aumento da ocorrncia de homicdios. Isto gera demandas especficas, explicitando-se a necessidade de trabalhar em conjunto neste territrio onde as demandas so geradas. O acmulo dos problemas sociais nesses territrios expressa-se, para cada municpio, na porcentagem da ocorrncia mais extrema apresentada por meio da taxa de homicdios, a relao que mede o nmero de homicdios por 100 mil habitantes. Cano (2007, p. 83) afirma que os estudos sobre o crescimento das taxas de homicdio no pas revelam que a varivel que parece ter forte ligao com a taxa de homicdio a urbanizao. Segundo ele, a urbanizao o componente mais significativo no processo de incremento de tal fenmeno; e refora que as municipalidades com alta proporo de populao urbana detm taxas muito mais altas de homicdio, o que consolida cada vez mais as premissas de que a urbanizao exerce forte influncia sobre a violncia letal. Nesse sentido, ao refletirem acerca dos padres regionais do homicdio no pas, Beato Filho e Marinho (apud Cano, 2007) afirmam que a dinmica dos homicdios no Brasil se concentrou a partir dos anos 1980 na RM de So Paulo e na RM do Rio de Janeiro e a partir de meados de 1990 tambm em outras capitais e cidades de mdio porte. Os autores afirmam: hoje, ao lado das regies com taxas tradicionalmente elevadas de homicdios, assistimos a uma disseminao delas (...) por regies metropolitanas outrora tranquilas, como Belo Horizonte, Curitiba, Florianpolis, Natal, Joo Pessoa e Salvador (Beato Filho e Marinho apud Cano, 2007, p. 188). Esses pesquisadores apontam a necessidade de aprofundar os estudos sobre a desorganizao social em vastas reas de nossos centros urbanos, para compreender o processo de crescimento da violncia letal. Respaldados pela teoria da desorganizao social de Shaw e MCkay (1942), na qual o aumento da criminalidade analisado no que concerne fragilidade ou ausncia de instituies capazes de adensarem suficientemente as relaes comunitrias e cooperativas entre as pessoas que convivem em um certo territrio, consoante aos pressupostos relacionados ao capital social e desempenho institucional de Putnam (2006). Um recente estudo revela que h diferenas significativas entre a incidncia de homicdios no ncleo metropolitano e nos municpios do entorno (Observatrio das Metrpoles, 2012). Em algumas RMs, o polo, que antes concentrava as maiores taxas, foi substitudo por estes municpios; em geral, aqueles com populao entre 100 mil e 500 mil habitantes.
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Nas RMs, os homicdios concentram-se em alguns municpios ou seja, no est uniformemente distribudo. H forte correlao entre o grau de integrao metropolitana e as taxas altas de homicdios; ou seja, os municpios que mantm alta integrao com o polo metropolitano apresentam as mais elevadas taxas de violncia letal, inclusive em relao s taxas das cidades-polo. Como se observa no grfico 1, nos municpios com baixo ou muito baixo grau de integrao na dinmica metropolitana, ou, ainda, nos municpios brasileiros no metropolitanos, as taxas de homicdio estabelecem-se em patamares abaixo de vinte por 100 mil habitantes. Com taxas mdias entre vinte e trinta homicdios (a taxa mdia do pas), observam-se os municpios de alta e mdia integrao metropolitana; e, por fim, os municpios com taxas mdias acima de quarenta homicdios por 100 mil habitantes so os que apresentam muito alta taxa de integrao metropolitana.
Taxas mdias1 de homicdios nos municpios brasileiros, segundo seu nvel de integrao metropolitana2 (1999-2006)
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GRFICO 1
(Em 100 mil habitantes)
50
40
30
20
10
0 1999 2000 Muito baixo Baixo 2001 Mdia Alta 2002 2003 Muito alta Polo metropolitano 2004 2005 2006
No metropolitano Brasil
Fonte: Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM) do Datasus/MS (dados de 2011) e Observatrio das Metrpoles/INCT/CNPq. Notas: 1 Mdia mveis (Tx = (Yai-1+Yai+Yai+1)/3). 2 Nvel de integrao metropolitana elaborado pelo Observatrio das Metrpoles.
As taxas mais altas so as dos municpios com muito alta integrao com o polo, seguidas pelas taxas dos prprios municpios-polo e as dos que apresentam alta e mdia integrao. A dinmica dos homicdios nos municpios no metropolitanos muito semelhante s do total do Brasil. Cresce desde 1999, mas as taxas so muito inferiores s dos municpios metropolitanos.
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Enquanto as taxas dos municpios-polo oscilam entre trinta e 35 homicdios por 100 mil habitantes, os de muito alta integrao esto sempre acima de quarenta por 100 mil. As taxas de homicdio dos espaos no metropolitanos no alcanam quinze homicdios por 100 mil habitantes. Ou seja, as grandes aglomeraes urbanas atuais estariam produzindo efeitos opostos gerao de capital social e conservao dos complexos de solidariedade que favoream a produo e o adensamento do exerccio da cidadania, bem como dos laos de coeso social (Putnam, 2006). As condies urbanas e sociais precrias presentes nas reas metropolitanas, especialmente nos municpios s bordas dos polos, vulnerabilizam as condies de vida de imensos contingentes de moradores destes territrios, compostos por indivduos que isoladamente no so capazes de gerir as contingncias sociais (Ribeiro, 2007, p. 37). A manuteno da segregao e das suas perversas consequncias atende a pequenas parcelas da sociedade, quanto s expectativas de valorizao de determinadas pores do solo urbano de sua propriedade. A estruturao poltica da sociedade mantm atendidas tais expectativas, reproduzindo o processo, justificado por meio de conceitos clssicos formulados pelos intrpretes da sociedade brasileira, como o de patrimonialismo alicerado na posse da terra , composto pelas elites econmicas, cuja fonte de reproduo da prpria riqueza ocorre pelo fcil acesso aos recursos pblicos controlados pelo Estado nacional; e como o conceito de clientelismo, prtica entre polticos e eleitores, em que estes ltimos, em geral, so os clientes. O desenvolvimento urbano brasileiro insere-se nas relaes econmicas e polticas que asseguraram, historicamente, o atendimento aos interesses do capital e, especialmente, do capital alicerado na propriedade da terra, tanto rural quanto urbana. Esta lgica respaldou a estrutura do patrimonialismo, a forma por meio da qual as elites econmicas locais em todo o pas acessaram e acessam os recursos pblicos controlados pelo Estado nacional, que se constitui, concomitantemente, na principal garantia de reproduo de riqueza e poder. Brando (2007) descreve esse processo demonstrando que o desenvolvimento urbano no pas ocorre entre elites locais, dependentes dos fundos pblicos para se reproduzirem como poder em um crculo no interior do qual sua manuteno no poder garante acesso aos recursos do Estado, que, por sua vez, ratifica e reproduz este poder. A partir de meados do sculo XX, os fundos pblicos nacionais passaram a sustentar o processo de acumulao de riqueza, auferido na indstria da construo das cidades, por meio de obras pblicas. Neste circuito, alimentam-se as empreiteiras, as construtoras, as loteadoras e todas as atividades imobilirias, alm das concessionrias dos servios pblicos.
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Essas foram as bases de sustentao da economia e da poltica no pas, resultando em uma burguesia nacional sem autonomia, que fundou cidades igualmente no autnomas e que no expressam o mesmo significado expresso na origem das cidades europeias. Oliveira (1999, p. 60) utiliza vrias referncias para falar da formao da sociedade no Brasil; entre estas, privatizao do pblico e patrimonialismo, s quais se agrega tambm a prtica denominada de clientelismo que, segundo Carvalho, perpassa toda a histria poltica do pas, indicando
um tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais, isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto (...). Clientelismo seria um atributo varivel de sistemas polticos macro e podem conter maior ou menor dose de clientelismo nas relaes entre atores polticos (Carvalho, 1997, p. 5).
A prtica do clientelismo, nesses moldes, sustenta e legitima o empresariamento das cidades e, tambm, mantm as periferias intra e interurbanas em completa carncia de servios bsicos. Se as elites so estes clientes dos agentes polticos que ocupam os planos executivos, o Legislativo o brao do poder poltico no pas, fato que impacta de igual modo o comprometimento dos atores legislativos com a implementao de instrumentos de governabilidade metropolitana.
3D ESAFIOS DO PLANEJAMENTO METROPOLITANO PARA UMA GESTO COMPARTILHADA
O desafio central para enfrentar a questo metropolitana brasileira transformar a metrpole funcional na institucional, pois isto implicar constituir os instrumentos formais para enfrentar os problemas concretos presentes nestes novos territrios. So as foras polticas responsveis pela construo do real metropolitano que estabelecem os primeiros obstculos para a implantao de uma institucionalidade consoante com o territrio econmico e com o social efetivamente metropolitano. A ampliao das fronteiras econmicas, que de um modo geral incrementa a metropolizao, alastra o processo social pelo territrio das periferias, promovendo ajuntamentos demogrficos cujas necessidades transbordam para uma alada institucional ainda inexistente. A ausncia da repercusso dessas necessidades em alguma instituio constituda impacta as condies de vida da populao, cada vez mais assinaladas por carncias de servios urbanos, de educao, de sade etc.; e, ao mesmo tempo, geradoras de demandas que, segundo Garson (2009, p. 204), no correspondem aos limites jurisdicionais a que se referem. Estas novas conformaes territoriais so, assim, desprovidas de competncias para atender aos prprios pleitos que suscita.
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Assim, tal dissociao decorre de uma incompatibilidade crescente entre a geografia econmica, a geografia social e a geografia institucional. Diante das dificuldades de ajustar a geografia institucional, redesenhando as escalas e competncias de governo, o que se daria com a incluso do ente metropolitano no pacto federativo, a sada seria a urgente elaborao de um sistema de cooperao metropolitana entre os municpios e tambm entre os atores da economia e da sociedade (Ribeiro, 2007). A Constituio Federal (CF) de 1988 previu a descentralizao e a democratizao da gesto metropolitana, diferentemente da forma centralizada como a questo era conduzida anteriormente. Assim, as relaes entre os Entes Federativos (Unio, estados e municpios) devem se constituir neste mbito para definir e, ao mesmo tempo, enfrentar a problemtica metropolitana apontada na seo anterior deste trabalho. Para tratar das questes metropolitanas, necessrio, portanto, a implantao de arranjos institucionais, de articulaes internas ao prprio poder pblico, alm de mecanismos de interlocuo com os atores sociais, os movimentos populares, as organizaes no governamentais (ONGs) e as entidades privadas. Todavia, apresenta-se nesse ponto um desafio especfico que a implementao de processos de governabilidade metropolitana enfrenta, diante do pacto federativo nacional. Quando a Constituio de 1988 transferiu aos estados a prerrogativa de instituir RMs e de coordenar as aes nesta esfera mas, ao mesmo tempo, reconheceu os municpios como Entes Federados dotados de plena autonomia , tambm retirou dos entes estaduais legitimidade para interferir no territrio constitudo pelas municipalidades. A despeito desse obstculo, a consolidao de instrumental de governabilidade e governana metropolitanas necessria, sobretudo, para delinear respostas questo social engendrada pela dinmica metropolitana que aprofunda a fragmentao do tecido urbano e faz implodir o tecido social. Para superar os problemas que a dinmica metropolitana suscita, a unificao funcional e institucional dos atuais e desconexos territrios metropolitanos seria a principal ao, para superar os impasses da implementao dos instrumentos que garantiro efetividade ao planejamento e ao cooperada na esfera metropolitana. H uma histrica ausncia de capacidade metropolitana. Quais os obstculos para que se constitua a governana metropolitana? Governana metropolitana a esfera composta por distintas formas de dotar as reas metropolitanas de ferramentas, mecanismos, instrumentos e ordenamentos que as tornem governveis (Lefvre, 2005, p. 200 apud Garson, 2009, p. 83). Com esses pressupostos, pode-se caracterizar a questo, balizando-a na discrepncia identificada entre a metrpole como territrio funcional e
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a metrpole como territrio institucional ou seja, o territrio enquanto escala de governo. Em termos funcionais a metrpole um territrio integrado como escala de produo, distribuio e acumulao de riqueza e de reproduo social. No entanto, enquanto territrio institucional fragmentado em termos do papel das instncias governamentais que devem assegurar com o mercado as condies necessrias a que estas duas funes sejam plenamente realizadas. Mas, para que estas funes sejam concretizadas, ser necessrio redefinir as configuraes territoriais dos atuais arranjos metropolitanos em todo o pas, sob pena de lhes manter como peas de fico. Concomitantemente ao desenvolvimento do conjunto das atividades econmicas e sociais nestas reas emergiu a necessidade de construir condies para a efetividade da governabilidade metropolitana. Mas no h instrumentos e institucionalidades sistematizados que possibilitem a implementao de uma efetiva governana metropolitana. A novidade neste sentido poderiam ser os parmetros que o Estatuto da Metrpole Projeto de Lei (PL) no 3.460/2004 , em tramitao no Congresso Nacional, apresenta. Trata-se do conjunto de instrumentos regulatrios para a questo metropolitana no pas, regulamentando a ao dos Entes Federados nos territrios em que as funes pblicas de interesse comum devam ser compartilhadas.
No entanto, o PL no avana na definio das RMs, tratando exclusivamente da continuidade da urbanizao entre municpios e da dimenso populacional destes. Pode-se entender que nessa matria o legislador foi cauteloso ao no avanar na definio de critrios e indicar a necessria elaborao de pesquisas que apontem quais so, efetivamente, as regies metropolitanas no Brasil. O Art. 5o define como de competncia da Unio a elaborao destes estudos, a serem revisados a cada dez anos, sendo que o primeiro deveria ser concludo no prazo de trs anos aps a promulgao da lei em discusso. No que concerne gesto do territrio, o PL no apresenta instrumento que possa colaborar na superao dos impasses metropolitanos amplamente conhecidos no pas. Verifica-se, atualmente, que na ausncia de qualquer instrumento legal nacionalmente aceito para a conceituao de RMs, o governo federal acata a definio feita pelos seus estados-membros, ocasionando dificuldades de adaptao e destinao das aes, polticas e investimentos pblicos que tendem a priorizar as RMs em funo da importncia relativa destes territrios no cenrio nacional. H um distanciamento da Unio da gesto metropolitana, o que reflete tanto as condicionantes institucionais do federalismo brasileiro quanto a dimenso poltica da questo integrante destas espacialidades (Ipea, 2011, p. 18-19).
Destaca-se que o federalismo brasileiro, ao qual o trabalho se refere, no foi desenhado para responder procura do sistema de financiamento das RMs, composto na maioria dos casos por polticas de proviso de bens pblicos infraestruturais que, alm de apresentarem alto impacto oramentrio em longo
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prazo de execuo, tm altos efeitos de externalidade, favorecendo a todos sem favorecer a ningum especialmente. Claro que este favorecer sem favorecer tem sua origem na posio indefinida da Unio, que, ao mesmo tempo em que acata as definies dos estados-membros, tambm no favorece para favorecer. E de fato favorece, por meio das decises fragmentadas em vrios centros de poder. Os cenrios da poltica metropolitana so marcados por centros de poder poltico, que se multiplicam e se fragmentam entre governos e no interior destes; h diversificao de tais centros de poder e das escalas de poder de deciso, alm de sobreposio destes centros. Qual seria, ento, o melhor governo para a metrpole? A questo est aberta; sabe-se apenas que urgente mudar a tica da no governabilidade para a governabilidade ideal e, aps isto, implementar o possvel. Importante frisar que o pacto federativo brasileiro se realiza nos domnios da histrica conformao poltica patrimonialista e clientelista do pas, que assegura parcelas aos que tm parcelas, como afirma Oliveira (1999). Juntando a fome com a vontade de comer, este pacto faz, assim, uso digno do tempero, originrio da culinria de jurssicos donos de terras e nome parcelas aos que tm parcelas , no prato que a Unio ofereceu aos seus centros dispersos de poder para deleitarem-se, a iguaria no favorecer para favorecer. Resumo do banquete: na falta de uma instituio, institucionaliza-se a anomia. A possibilidade do estabelecimento de aes cooperadas no mbito metropolitano viabiliza-se pela identificao de objetivos comuns. Todavia, s existiro objetivos comuns compartilhados por entes municipais distintos se, e somente se, forem sistematizados os problemas a serem enfrentados; distinguindo-se os que no so, daqueles que so, unificados pelo conjunto dos fenmenos metropolitanos que, em geral, englobam a definio do prprio territrio metropolitano. Com isso, configura-se o primeiro obstculo implementao de governabilidade metropolitana, pois a maioria dos atuais arranjos territoriais metropolitanos (geografia institucional) agrega municpios no integrantes das dinmicas metropolitanas (geografia funcional). Ou seja, o atual desenho territorial da maioria das institucionalidades metropolitanas inclui municpios que no tm problemas em comum com os que participam da dinmica metropolitana. Fazer a justaposio dos territrios metropolitanos funcional e institucional, alm de definir competncias, um dos mais importantes desafios para a implementao da governabilidade metropolitana. A jurisdio metropolitana deve abarcar todo o territrio funcional. Enquanto isso no acontece, os estudos continuaro a apontar para a relao direta entre ocupao anmica dos territrios urbanos e os processos de desintegrao social, reforados pela fragilizao da coeso social, mecanismo este que fator de consolidao de todos os organismos sociais. As relaes entre subjetividades clivadas da vida cotidiana, s quais so submetidos grandes
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conjuntos da populao nas cidades, fragilizam a densidade dos laos que vinculam um indivduo ou um grupo aos demais. Tanto entre os indivduos quanto no conjunto das instituies, so os mesmos mecanismos que segregam e clivam as subjetividades e que isolam e abandonam as pessoas nos mundos precrios; estes colocam as cidades em competio para atrair investimentos e negcios objetivando insero privilegiada na escala global da economia e, ainda, cooptam os agentes polticos no sentido de consolidar leis e aes (gestes) comprometidas com a hegemonia do capital, assegurada no receiturio neoliberal (Vainer, 2000), no qual as aes do Estado privilegiam os interesses privados em detrimento dos interesses coletivos e pblicos. Enquanto permanecem as dificuldades de ajustar a geografia institucional redesenhando-se escalas e competncias de governo para enfrentar os problemas que a metropolizao impe , a sada vislumbrada a execuo de um sistema de cooperao entre os atores que operam nesta escala, incluindo-se os da economia e da sociedade civil. O que tambm apresenta empecilhos frente aos cenrios apresentados. Por isto, ganha relevncia refletir sobre o capital social e as instituies a partir das formulaes conceituais elaboradas por Putnam (2006), o que reafirma a coeso social e a territorial como as condies para a implementao de ao cooperada no planejamento e na gesto metropolitanos. Reafirma-se que s a partir dessa condio, a cooperao pode ser levada a cabo. importante explicitar que ambientes urbanos em que no h coeso interna e que no so integrados sob todos os aspectos tm sido preteridos, inclusive pelos investimentos. Sobre isto, Ribeiro afirma:
Estudos mostram que as metrpoles onde prevalecem menores ndices de dualizao e de polarizao do tecido social so as que tm levado vantagens na competio pela atrao dos fluxos econmicos, ou seja, as que recusaram a lgica da competio buscando oferecer apenas governos locais empreendedores e as virtudes da mercantilizao da cidade. As metrpoles devem, portanto, constituir-se em meios sociais capazes de promoverem a inovao, a confiana e a coeso social, tornando-se veculos da juno entre Estado e Nao (Ribeiro, 2008, p. 2).
As informaes precedentes apontam alguns desafios oriundos da questo metropolitana nacional: i) diminuio das taxas de homicdio por meio da incluso social; ii) estabelecimento de instrumentos de cooperao entre os entes metropolitanos e os atores da sociedade civil; iii) diminuio das desigualdades intra-regionais por meio da criao de instncias de cooperao; iv) supresso do patrimonialismo e do clientelismo por intermdio da criao de instituies pblicas de carter metropolitano; v) incluso do ente metropolitano no pacto federativo; e vi) formatao de polticas metropolitanas a partir da identificao de objetivos comuns entre os governos locais.
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4 ASPECTOS RELEVANTES QUE JUSTIFICAM A INSTITUCIONALIDADE METROPOLITANA
Nesta ltima seo do estudo, so retomados alguns elementos estruturantes da discusso para demonstrar a relevncia da gesto metropolitana, adotando-se como principal desafio a unificao do territrio funcional com o territrio institucional da metrpole. Diante da problemtica exposta, evidencia-se que tal unificao se apresenta como a principal articulao para equacionar a questo social presente nos aglomerados metropolitanos, esfera em que as partes devem evidenciar-se e na qual deve acontecer a negociao dos passivos da dinmica metropolitana, com base nos ativos que esta tambm produz. As questes apontadas na caracterizao do fenmeno metropolitano produzem desafios que somente podero ser respondidos por meio de institucionalidade permanente, mas adequada dinmica funcional das regies, justapondo a linha da norma aos novos arranjos espaciais que ainda no so compreendidos em nenhuma das leis atuais, sejam estas municipais ou estaduais, nem sequer nas configuraes expressas nas RMs oficiais. Ainda que a ausncia de institucionalidade, ou anomia, possa ser inscrita em marcos legais, o principal objetivo deste trabalho pensar a existncia concreta de uma dinmica metropolitana que possa mobilizar aes sociais, para definir as medidas e os parmetros institucionais que os regulamentem. Justificar a institucionalidade metropolitana enquanto jurisdio para a dinmica do territrio funcional significa, objetivamente, algo mais que aceitar serenamente a aplicao do PL no 3.460/2004, o Estatuto da Metrpole. Agrega-se a esta a necessidade de definir critrios para inserir no arranjo institucional aquela territorialidade espacial e existencialmente fragmentada. Com efeito, segundo o PL, mais especificamente no Artigo 6o, define-se a RM como uma unidade regional urbana; entre as demais unidades, constam a aglomerao urbana, a microrregio e a Ride, esta ltima com poderes de fazer composies com as outras trs unidades regionais. Um simples exerccio de justaposio destas quatro unidades regionais urbanas institucionalizadas no PL sobre as seis categorias funcionais comentadas no comeo deste trabalho constitui-se, contudo, em tarefa complexa, diante da prtica predominante de gerncia corporativista na distribuio dos recursos, destinados por lei a estas unidades. A complexidade derivada, entre outros fatores, de limitaes impostas por termos inocentes, como os presentes no pargrafo nico do inciso V do Artigo 7o: compatibilizar, no que couber (Brasil, 2004, Artigo 7o). O compatvel, sendo a qualidade do que pode existir conjuntamente, deveria ser adjetivo inconteste sobretudo quando figura entre as regras de conveno , mas no se revela to despretensioso assim. Note-se: os municpios integrantes das unidades regionais urbanas devem compatibilizar no que couber
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seus projetos e suas diretrizes s metas, s diretrizes e aos objetivos estabelecidos em planos e programas federais e estaduais, regionais e setoriais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social (Brasil, 2004, Artigo 7o). No entanto, observando-se as diretrizes gerais, entende-se que o compatibilizar quer dizer tornar compatvel para poder integrar todos os planos em uma s complementaridade, no sentido do consenso. Ou seja, a compatibilidade significa ausncia de contradio como condio de validade, sentido este que lana os pesquisadores sobre os exerccios de lgica do organon aristotlico. Sim, neste sentido, necessrio compatibilizar, se ainda no compatvel, primeiro o ideal neoliberal mximo, explcito no inciso IV do Artigo 8o: a competitividade entre regies nacionais e internacionais (op. cit.); e, depois, as prprias diretrizes gerais da poltica nacional de planejamento regional urbano, que acaba de entregar, por meio do PL, s unidades regionais urbanas todos os poderes para a adoo de medidas que objetivem aes (op. cit.) neste mbito. Enfim, o cdigo diz: se no houver contradio, poder haver validao no que couber ou seja, em que for oportuna a validao. Quem decidir ou no a validao a livre concorrncia entre metrpoles, e isto equivale a dizer que o estatuto determina: chora menos quem pode mais. O fato que, para alm da anlise semitica dos termos da lei, um servio ainda a ser implementado deveria ser o de medir o real aspecto das medidas adotadas nas diversas unidades regionais, para verificar at que ponto estas sero induzidas a reprogramar seus planos diretores e seus planejamentos territoriais regionais urbanos em funo da compatibilizao com o Estatuto da Metrpole; e conferir a verdadeira extenso do impacto que este exerce sobre a cultura urbana, e sobre as subjetividades constituintes do capital social das metrpoles. At mesmo correndo o risco de antecipao precipitada, possvel, desde j, ver que os resultados de um estudo dessa natureza conduziriam ao aspecto dessas medidas adotadas pela prtica poltica atual: estas devem ter os olhos voltados para o consenso do mercado globalizado, o nariz apoiado sobre a universal constituio neoliberal e o umbigo enfeitado com o piercing do assistencialismo social. deste modo que muitos dos avanos conquistados por meio das polticas de distribuio de renda no pas podem estar se perdendo na reproduo das desigualdades, nas condies de habitao e nas oportunidades de educao e trabalho. No se pode esquecer que a poltica moderna considerada, pelos vitoriosos da globalizao, como a sabedoria consensual nas palavras de Rancire (1996, p. 408) , a qual foi engendrada pela necessidade de combater o mtodo comunista: a antiga forma de poltica, a do conflito, forma esta que, segundo eles, caducou. Esta sabedoria aparece como uma tese sobre a evoluo do
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poltico e ilustrada, em seu enunciado cotidiano, pela sua forma moderna da poltica, que a do concerto, para lidar entre parceiros responsveis, com os dados objetivos da situao que se impe a todos (Rancire, 1996, p. 378). inegvel que existe alguma coisa de zen nesta prtica da poltica, tal a beleza da sua filosofia de base. No entanto, pode-se oferecer qualquer denominao a esta beleza ritualstica da sabedoria consensual, menos a de poltica, nome este que deve ser reservado ao
conjunto das atividades que vm perturbar a ordem da polcia pela inscrio de uma pressuposio que lhe inteiramente heterognea. Essa pressuposio a igualdade de qualquer ser falante com qualquer outro ser falante. Essa igualdade (...) no se inscreve diretamente na ordem social. Manifesta-se apenas pelo dissenso, no sentido mais originrio de termo: uma perturbao no sensvel, uma modificao singular do que visvel, dizvel, contvel (Rancire, 1996, p. 372).
Essa definio da poltica singular, pois afirma que h uma ordem de polcia a ser perturbada, mas tudo se esclarece quando se entende o que o autor quer dizer por polcia, nome dado por ele a o que se denomina ordinariamente de poltica: o conjunto de processos pelos quais se operam a agregao e o consentimento das coletividades, a organizao dos poderes e a gesto das populaes, a distribuio dos lugares e das funes e o sistema de legitimao dessa distribuio (Rancire, 1996, p. 372). Tal distino filosfica entre as duas faces da poltica, no sentido mais comum, tem importncia norteadora para a resoluo das questes que envolvem a institucionalidade metropolitana e, mais especificamente, o estabelecimento de uma efetiva governana na parte ejetada dos territrios de gesto neocorporativista. Sem jamais perder de vista os dados que apresentam a relao direta entre a integrao metropolitana e as altas taxas de homicdio e nem deixar de considerar o fato de o controle das aes do poder pblico estar em mos concessionrias e concessoras , passar-se- a tomar cincia de como desencadear a necessidade da ao social em favor da institucionalidade da parte anmica ejetada no processo produtivo do capitalismo. O ponto de vista da autora deste estudo abarca no a cristalizao do consenso ou a pressuposio de uma objetivao total dos dados presentes e dos papeis a distribuir , mas, sim, o dissenso ou o conflito sobre a prpria configurao do sensvel que no pode, porm, ser confundido com a mera oposio entre um governo e pessoas que o contestam (Rancire, 1996, p. 373). Se se optar pela segunda, que a primeira viso, a do consenso, corresponde poltica neocorporativa que suprime todo cmputo dos no contados, toda parte dos sem-parte, e visa transformar os litgios polticos em tantos problemas circunscritos s condies de objetivao que vo determinar a margem de escolha que comportam, os saberes requeridos e os parceiros que devem ser reunidos para a
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sua soluo. Disso, supe-se decorrer a composio dos interesses e das opinies no sentido da soluo mais razovel (op. cit., p. 379). Portanto, a soluo mais razovel descobrir, no prprio corpo social e poltico, institucional e funcional, como fazer emergir o movimento necessrio para a gerao de dinmicas de cooperao para a implementao da governabilidade permanente, e flexvel, de reas fragmentadas socioespacialmente. No entanto, ao se falar de institucionalidade metropolitana, cabe observar que objetiva este trabalho a ruptura com a tradio de desenvolvimento descontrolado e anmico do tecido urbano perifrico. Esta a razo da adoo deste motor poltico dos segmentos populares, de trabalhadores, o dissenso, para instigar uma ao social pela democratizao da configurao do mundo sensvel urbano: O dissenso tem assim por objeto o que chamo de recorte do sensvel, a distribuio dos espaos privados e pblicos, dos assuntos de que neles se trata ou no, e dos atores que tm ou no motivos de estar a para deles se ocupar (Rancire, 1996, p. 273). Assim, a construo da governabilidade metropolitana implica mudanas de forte contedo poltico e, por isto, demanda intenso envolvimento dos atores interessados em acompanhar ativamente as decises sobre os recortes do sensvel urbano, visando interferir decisivamente na distribuio dos espaos para no permitir a ocupao injusta e anmica destes. Uma ao social desta envergadura deve ser capaz de mobilizar as foras voltadas incluso daqueles atores historicamente excludos, para se contrapor ao clientelismo poltico to praticado na histria da governabilidade do pas. Porm, tal mobilizao s poder ser engendrada sob a condio de no reduzir o dissenso o que d ensejo a situaes de conflito ordenadas e a situaes de discusso e de argumentao ao consenso que esvazia o prprio conflito , encarando-o como confrontao de parceiros j constitudos sobre a aplicao de uma regra geral a um caso particular (Rancire, 1996, p. 374). O fato que no existem regras gerais que possam se encarregar da multiplicidade de problemas enfrentados por estas RMs nas quais a anomia a governanta. Outro fato, mais preocupante que o anterior, a no existncia, por parte dos adeptos da sabedoria consensual, da predisposio a discutir com aquela classe que ainda precisa provar que h algo a argumentar, um objeto, parceiros, um mundo que os contm (op. cit., p. 374). Esta a primeira questo, portanto, a ser enfrentada pelos protagonistas de uma luta em vias de ser construda e praticada, com a inteno de tornar explcito o novo mundo litigioso que a elite insiste em no querer enxergar; tornar visvel, dizvel e contvel o que o poder no v, no diz e no leva em conta em suas polticas neocorporativistas. O encontro com o foco deste estudo, neste sentido, implica denunciar e condenar a violncia simblica representada por esta indiferena do poder em relao ao objeto que se deve conduzir discusso pblica. Ainda que no se tenha alardeado sobre isso antes, essa violncia simblica da negao do objeto do dissenso parte integrante dos mecanismos de segregao e clivagem das subjetividades, sobre os quais se falou na segunda seo
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deste trabalho e por meio dos quais a violncia urbana montada e detonada. Observa-se, assim, como tais mecanismos anulam a possibilidade da formao do sujeito poltico nos espaos urbanos ejetados do sistema cristalizado da poltica, que Rancire (1996) denomina de polcia; e nota-se tambm quais so os motivos para esta anulao sistemtica: trata-se de eliminar o cmputo litigioso dos no contados. Afinal, o neocorporativismo no nega suas origens (o sculo XIX saudosista das corporaes romanas e medievais). Ainda hoje, considera a luta de classes uma ao desagregadora, que deve ser destruda por meio da conciliao dos interesses conflitantes criados pelo capitalismo. Se o antigo corporativismo serviu, na prtica, para desmantelar o pluralismo sindical acusado de promover atividades antissociais e para instituir o sindicato enquanto apndice do Estado (funcionando to somente como instrumento de conciliao e paz social), o neocorporativismo completa o trabalho, impedindo a emergncia de qualquer potencial novo sujeito poltico logo, de qualquer no classe que tenha pretenses de tornar-se classe organizada com reivindicaes inoportunas. Por meio dessa coero, ele realiza a supresso da poltica, atrelando a si o poder do Estado, o qual perde, na prtica, seu poder de autoridade estatal para transferi-lo iniciativa dos atores sociais; ou seja, faz o Estado renunciar s suas prerrogativas para deixar que se opere no ncleo da sociedade a adaptao tima dos interesses e dos direitos (Rancire, 1996, p. 380). A grande falha do neocorporativismo no aceitar que:
quando se quer suprimir o povo dissensual da poltica pela populao consensualmente gerida, v-se aparecer em seu lugar um outro povo, mais antigo, mais intratvel, o povo da etnia que se declara incompatvel com a etnia vizinha. Quando se quer substituir a conduo poltica dos litgios pelo tratamento gestionrio dos problemas, v-se reaparecer o conflito sob uma forma mais radical, como impossibilidade de coexistir, como puro dio do outro (Rancire, 1996, p. 380).
E, por essa razo, se est em contato com a pior forma de violncia, aquela que faz das metrpoles brasileiras uma terra de ningum, o territrio da anomia e da fragmentao existencial, em que a convivncia com o dio racista ou xenfobo que visa ao outro como tal (Rancire, 1996, p. 380) se tem tornado cada vez mais frequente e banal, sem contar outras aes gratuitamente odiosas. Em suma, a falta de institucionalidade para a escala metropolitana diretamente responsvel pela excessiva incidncia da violncia nestas reas; mas as solues para a anomia destas regies no viro da sabedoria consensual, pois esta a me coruja desta anomalia. Se, da parte da autora deste trabalho, entende-se que somente aes cooperadas tm o poder de combater o desenvolvimento anmico das aglomeraes urbanas, sabe-se tambm com quais atores no se pode contar nesta ao social: com os donos das prticas autrquicas de gerncia pblica e seus instrumentos de coero do dissenso ou de sua reabsoro em consenso. Torna-se
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imperativo, assim, convocar para esta ao social em regies anmicas das grandes metrpoles os sujeitos ainda no identificados com tal combate poltico; neste ponto que a questo metropolitana sai de um campo j explorado e cai no plano ainda incipiente de base. Entretanto, no h somente nuvens nebulosas neste comeo, uma vez que os potenciais sujeitos polticos devero erguer-se das cinzas, assim que os problemas sejam devidamente determinados e colocados pela luz da racionalidade poltica para a recomposio das subjetividades clivadas. Sabe-se o quanto a crise dessa racionalidade poltica se tem perseverado em nome dos interesses da alta classe mdia, por meio de especulaes imobilirias e redes concessionrias de servios urbanos; no entanto, urge recuperar a poltica para sua razo de colocar em debate o dissenso. Assim como a metrpole diversificada, a poltica tambm o encontro de mltiplas tendncias. Por isto, as reas metropolitanas constituem-se como o lcus privilegiado nas quais se entrecruzam todos os tipos de indues s aes de cooperao, tanto para o desenvolvimento quanto para o travamento social.
Metrpoles, regies metropolitanas e aglomeraes urbanas representam a concentrao dos principais problemas sociais, econmicos e ambientais brasileiros. De igual forma constituem uma pujante concentrao de foras sociais, de agentes inovadores, de reinveno poltica, cultural e social, de oportunidades e possibilidades, bem como locus principal de enfrentamento entre os distintos projetos poltico-econmico-sociais em disputa pela hegemonia nos diversos nveis do aparelho do Estado e da formao social brasileira (Soares, 2005, p. 5).
Assim, para quem no se contenta em simplesmente identificar-se com a ambiguidade do ambiente metropolitano brasileiro e as decises impostas pelo poder da economia global, vale a pena procurar entre os escombros do medocre desenvolvimento social das reas ejetadas e fragmentadas das periferias aquelas subjetividades sobreviventes, com as quais a ao social pode ser efetivada. Sim, a partir disto ser possvel pensar em novos modos de produo de vida material e espiritual para todos os cidados, elevando-os a protagonistas do processo geral de sua vida e do meio social em que vivem.
5 CONSIDERAES FINAIS PARA AES INICIAIS
Um perigo constante, diante das relaes insensveis de grupos sociais entre si, movidas pelo interesse de morder a melhor parte na distribuio da pizza dos lugares e das funes e pela desesperada corrida para garantir seu pedao e legitimar a distribuio: tal perigo mora entre a distribuidora e a pizzaria, mas quem se arrisca neste no nem o pizzaiolo, nem o distribuidor, o intrpido motoboy. O risco de tornar-se tambm insensvel grande nestas circunstncias; por isto, h de se buscar alguma tica enquanto indivduos sensveis e racionais que travam suas lutas polticas no campo do dissenso democrtico.
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Nesses momentos, autores como Putnam (2006) portadores de algo mais que a pesada reflexo , inflamadores das paixes associativas de participao poltica, impulsionam seus estudiosos em direo cultura cvica pelo elementar exerccio da confiana social nos contextos modernos e complexos, na confiana de que se visualizaro estoques de capital social nos territrios onde os crculos virtuosos redundam em equilbrios sociais com elevados ndices de reciprocidade (Putnam, 2006, p. 186), diminuindo as incertezas. Capital social, neste contexto, so as caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas (op. cit., p. 177). Para este autor, as regras de reciprocidade generalizada e os sistemas de participao cvica so fundamentais insero de atos e comportamentos funcionais do indivduo no interior de sistemas de institucionalidade, promovendo aes sociais ao justapor as territorialidades funcional e institucional. O certo que as regras de reciprocidade geralmente conduzem os recprocos, apaixonadamente, para o campo da mobilizao coletiva, em prol dos interesses dos agregados, o que nem sempre se configura em ao social; mas quando os interesses se voltam aos da sociedade como um todo, a mobilizao coletiva dita ao ou fato social, o qual, muitas vezes, resultado da luta pela institucionalidade da prpria mobilizao coletiva. A natureza da vida cvica, para Putnam (2006), a comunidade cvica na qual a confiana e a colaborao compem a estrutura social; as relaes polticas so igualitrias e ocorrem em contexto no qual os cidados atuantes so imbudos de esprito pblico. Nesse tpico, Rancire (1996) parece de pleno acordo, quando recorda que a democracia o poder do povo, do demos. Ele demonstra que demos em Atenas, constitudo primeiramente pelos pobres ou, mais rigorosamente, as pessoas reles, as que no possuem nada, nenhum ttulo para governar, nenhum ttulo de valor, a no ser o fato de terem nascido ali, e no alhures (op. cit., p. 370). Ou seja, so os nascidos na cidade de Atenas, os cidados, as referncias para o significado de demos; por isto, no fundo interpretativo da palavra democracia, pode-se ler: governam, especificamente os que no tm nenhum ttulo para governar (op. cit., p. 370). assim que Rancire (1996) se aproxima de Putnam (2006), ao afirmar: a reciprocidade cvica das posies de governante e de governado s pensvel como consequncia desta ruptura radical de toda lgica da dominao legitima (op. cit., p. 370). E, no entanto, quando se analisam os dados da atualidade metropolitana brasileira, alm das tendncias problemticas apontadas para todos os lados, partindo-se de mltiplos centros nos devires da urbanizao anmica e, ainda, quando se observam os interesses do capital neocorporativo coordenarem a reproduo indefinida da desorganizao social, consequentemente, da fragmentao das subjetividades e da violncia brutal , logo se pergunta: quais os impactos que estes fatos acarretam sobre o capital social das territorialidades espacial e existencialmente ejetadas do capitalismo? No mais das vezes, este
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capital social utilizado estatisticamente para estabelecer, de acordo com sua maior ou menor presena, correlaes entre questes sociais; as quais, quando advindas dos formuladores de polticas pblicas, facilitam a interpretao de problemas complexos, como a criminalidade, as crises higinicas, a pobreza e o desemprego; e pelas quais se chega concluso de que estes problemas so o reflexo da distribuio desigual de capital social, podendo, assim, servir de base para argumentos, a favor ou contra, na disputa por recursos urbanos. Para atingir esse objetivo, porm, de enfrentar os problemas enumerados neste estudo, no se pode restringir-se definio de capital social enquanto caracterstica da organizao social (Putnam, 2006), mas, antes, este depende da constituio do sujeito tico e moral, por intermdio do qual o capital social formado, por meio de produo de subjetividades, como os agenciamentos de enunciao criadores de instncias locais de subjetivao coletiva capazes de recompor a corporeidade existencial (op. cit.). Se as tcnicas do poder moderno so totalizantes e abarcam os procedimentos de um governo por individuao ou normalizao, o indivduo bom-moo condicionado e regido pela moral capitalista tende a tornar-se assujeitado, cedendo aos mecanismos de clivagem e fragmentao da intentio e autoaniquilando esta parte do capital social. Para a funo de aferimento e distribuio desse capital social assim definido, os meios de produo das subjetividades sobretudo, os agenciamentos maqunicos do capitalismo apresentam um conjunto funcional que associa a mquina ao homem, formado pelos componentes materiais e energticos, pelos componentes semiticos como os clculos e os algoritmos , pelos componentes sociais de organizao e distribuio do trabalho e dos espaos, pelos componentes de fluxos e intensidades do corpo humano, pelos componentes de informaes e representaes mentais, pelos componentes das mquinas desejantes e pelas mquinas abstratas que instauram transversalmente todos os demais componentes. A consistncia formal de todos os componentes dever ser capaz de indicar, com relativa preciso, se a regio analisada apresenta tima, mdia ou baixa proporo de capital social. A aparente abstrao complicada da definio mltipla deste conjunto funcional ser desfeita quando este puder passar por instrumentos capazes de interpretar os tais componentes, os quais, neste ponto, podem ser encarados no mais como um conceito de Guattari (1992), mas, antes, como nveis maqunicos computveis pela maior ou menor ocorrncia entre os agenciamentos sociais de determinada territorialidade metropolitana, seja espacial ou existncia, seja ecolgica ou etolgica, seja material ou intensiva. Que essas consideraes finais para aes iniciais signifiquem o seguinte: ter, por fim, aes no sentido de tornar imperativa a necessidade de planejamento, informaes e instrumentos que consolidem a governabilidade da metrpole por meio de aes sociais voltadas ruptura com a velha poltica neocorporativista, pa-
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trimonialista e clientelista, o que exequvel pela via do transversalismo embasado em vrias cincias humanas convocadas por Durkheim (Rodrigues, 1988) para a luta pela regulamentao da solidariedade. Entre estas, as que ainda sofrem com o estado de anomia na diviso do trabalho interpretativo dos fenmenos sociais, diante da imperiosa necessidade de colocar a poltica urbana e no seu bojo, a metropolitana, na agenda poltica brasileira.
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CAPTULO 3
POR QUE AS REGIES METROPOLITANAS CONTINUAM TO INGOVERNVEIS? PROBLEMATIZANDO A REESTRUTURAO E O REESCALONAMENTO DO ESTADO SOCIALDESENVOLVIMENTISTA EM ESPAOS METROPOLITANOS
Jeroen Klink
1 INTRODUO
Aps um longo perodo de silncio, o debate sobre a governana das reas metropolitanas est de volta agenda poltica e acadmica, tanto no Brasil quanto no cenrio internacional. De forma geral, a literatura hegemnica sobre o tema depara-se com dois paradoxos. O primeiro, mais conhecido, refere-se concentrao pelas metrpoles de parcela importante da riqueza e do dficit social do pas, enquanto lhes faltam arranjos institucionais e um sistema de planejamento adequado para nortear uma trajetria rumo sustentabilidade socioambiental. O debate brasileiro sobre a governana metropolitana aps 1990 emblemtico ao tratar desse paradoxo. Em grandes linhas, assinala que, aps o esvaziamento do planejamento metropolitano tecnocrata, centralista e autoritrio, que caracterizava o Regime Militar, emergiu um vazio institucional. Isto ocorreu porque, no bojo da redemocratizao e da descentralizao, os novos atores, principalmente os prefeitos eleitos e os movimentos sociais, no pautaram uma agenda metropolitana. No debate sobre a governana, a regio metropolitana ficou rf no pacto federativo brasileiro. Sua trajetria caracterizada pela proliferao de arranjos como os consrcios setoriais particularmente em reas temticas como a sade , pelo esvaziamento ou extino das autarquias estaduais, criadas nos anos 1970, e pela ocorrncia de rarssimas inovaes entre elas, o sistema de governana regional participativa no ABC Paulista, na Grande So Paulo. No que se refere especificamente ao quadro brasileiro, na ltima dcada, evidenciou-se um segundo paradoxo, em um cenrio de pleno crescimento econmico, ancorado em uma retomada da interveno do Estado no planejamento e na gesto de cidades e regies. Esta nova fase refletiu-se na ampliao dos macrofinanciamentos via programas como o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e o Minha Casa Minha Vida (MCMV) e no fortalecimento institucional. Construiu-se novo arcabouo jurdico para nortear a rea de desenvolvimento
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urbano-regional a qual inclui, por exemplo, o setor de tratamento de resduos slidos e o de saneamento bsico , bem como institucionalizar os mecanismos de participao. As reas metropolitanas foram tambm beneficiadas por essa retomada do planejamento. A nova Lei Federal dos Consrcios Pblicos reforou a estrutura jurdica destas entidades. A injeo de volumosos recursos financeiros pela Unio para infraestrutura urbana e moradia privilegiou grandes cidades e reas metropolitanas. O governo federal reforou as estruturas de gesto interfederativa, o que resultou em iniciativas como o Comit Gestor do PAC e o Comit de Assuntos Federativos, ambos estruturados para melhorar o dilogo e a coordenao entre os Entes Federativos em torno da implementao de projetos e programas de interesse comum. Ao mesmo tempo, aps um silncio de quase duas dcadas, vrios estados tambm retomaram a agenda metropolitana. Desde meados da dcada de 2000, Minas Gerais desencadeou a discusso sobre o novo desenho institucional da regio de Belo Horizonte, o que resultou na criao de um conselho deliberativo, uma assembleia e uma agncia metropolitana, e na aprovao, em 2011, de um novo Plano de Desenvolvimento Integrado (PDI) participativo. So Paulo formalizou por lei, em junho de 2011, a reorganizao de sua Regio Metropolitana, assim como criou, em janeiro de 2012, a nova Regio Metropolitana do Vale do Paraba e do Litoral Norte. Impulsionado pelo dinamismo dos investimentos pblicos e privados e dos grandes eventos esportivos principalmente a Copa do Mundo de Futebol de 2014 e as Olimpadas de 2016 , mas tambm pelo agravamento dos problemas de desarticulao setorial, o Rio de Janeiro criou um Comit Interno para Assuntos Metropolitanos. Este rgo prepara proposta para um novo desenho institucional a ser discutido com a sociedade regional e os prefeitos vencedores das eleies municipais de 2012. Entretanto, e da o segundo paradoxo, esse ambiente macroinstitucional e poltico, j rotulado como o social-desenvolvimentismo (Oliva, 2010), no desencadeou uma agenda mais consistente para a governana metropolitana. A maioria das reas metropolitanas continua marcada por desconexes e contradies nas diversas polticas pblicas que produzem ou reproduzem o espao urbano-regional, bem como pelo dinamismo econmico, acompanhado por grandes disparidades socioespaciais e de acesso aos servios urbanos e ambientais. Neste captulo, argumenta-se que os desafios que cercam a governana metropolitana devem ser analisados a partir de uma leitura geogrfica e histrica. Devem-se privilegiar as transformaes e permanncias quanto organizao e atuao ou omisso do Estado desenvolvimentista na produo e reproduo do espao urbano-regional, assim como as suas confluncias com a construo contestada da prpria escala metropolitana.
Por que as Regies Metropolitanas Continuam to Ingovernveis
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Particularmente, diferentemente do fordismo espacial que vigorava nos pases centrais, no Brasil ocorreram transformaes na atuao do Estado desenvolvimentista no espao metropolitano desde suas formas tecnoburocratas centralizadas e homogeneizadas, no perodo 1964-1985, o seu reescalonamento e desestruturao, nos anos 1990, e sua reemergncia, a partir da dcada de 2000. Entretanto, argumenta-se aqui que, apesar das transformaes verificadas, este Estado sempre privilegiou o crescimento econmico seletivo em alguns espaos-polo, sem que isto gerasse muita irradiao nos espaos perifricos. Relegou, assim, para segundo plano, a agenda de redistribuio e coeso espacial, associada ao direito cidade na metrpole, agravando um quadro de metropolizao ex-post, marcado pelas contradies socioespaciais e ambientais que vinham se acumulando, desde os anos 1930, com o crescimento das grandes cidades brasileiras. Alm disso, o debate sobre a governana metropolitana caiu em uma armadilha epistemolgica ao assumir, a priori, a escala regional-metropolitana como algo inerente para nortear o planejamento e a gesto dos servios de interesse comum na metrpole. De acordo com este ponto de partida, a evidente fragilidade do arranjo escalar regional-metropolitano nas principais metrpoles brasileiras gera um impasse, e torna necessrio justificar, na maioria das vezes por meio de estudos empricos detalhados, os motivos subjacentes ao descompasso entre o arranjo escalar projetado e a trajetria metropolitana efetivamente herdada e construda em um processo poltico, socioeconmico e ideolgico. A partir da inverso desta perspectiva, supondo-se que no h nada inerente escala regional-metropolitana, que permanentemente construda, desarticulada e recriada pelos agentes sociais em funo dos seus projetos polticos, apresenta-se aqui a hiptese terica da escala metropolitana contestada para avanar na explicao deste impasse no debate sobre a governana colaborativa (Vainer, 2002; Brown e Purcell, 2004). Aps esta introduo, este captulo se organiza em quatro sees. Na primeira, com base nas tendncias dos pases centrais, sintetiza-se a reflexo terica acerca das transformaes que ocorrem, aps os anos 1970, na forma de organizao e interveno do Estado no espao urbano e regional os chamados regimes espaciais. Apresenta-se um resumo do debate sobre a natureza das escalas no atual estgio do capitalismo mundial. Esta seo apresenta um primeiro ponto de partida para avanar na discusso sobre a governana metropolitana. Na seo seguinte, adapta-se esse referencial para sintetizar a trajetria metropolitana brasileira a partir dos anos 1970 e diferenci-la em relao evoluo geogrfica e histrica no contexto dos pases da Europa e dos Estados Unidos. Na quarta seo, ilustra-se a potencialidade de uma perspectiva escalar proporcionar uma compreenso terica mais aprimorada acerca dos impasses que
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cercam a governana regional-metropolitana. Usam-se trs exemplos o Estatuto da Metrpole; a governana das guas; e as novas institucionalidades que, de certa forma, so emblemticos para o debate contemporneo sobre o tema no cenrio brasileiro. Na concluso, apresentam-se algumas consideraes para a agenda de pesquisa sobre a governana metropolitana, bem como para o debate sobre a nova prxis transformadora nestes territrios no Brasil.
2 O DEBATE SOBRE ESCALAS E REGIMES DE ORGANIZAO E ATUAO TERRITORIAL DO ESTADO
Presencia-se, principalmente a partir dos anos 1970, uma proliferao de debates sobre os entrelaamentos das dinmicas urbano-metropolitanas, da organizao e da interveno territorial do Estado, nas mltiplas escalas, e da reestruturao da economia mundial. Em sua contribuio pioneira, inspirada pelo materialismo histrico e geogrfico, Harvey (1989) analisou as relaes imbricadas entre as transformaes do capitalismo mundial no perodo posterior a 1970 e as mudanas no regime de atuao do Estado sobre o espao. Segundo Harvey, o modo de atuao passou de gerenciamento para empresariamento urbano. No primeiro, os governos municipais limitavam-se gesto burocrtica de um conjunto predefinido de servios urbanos, enraizado em um sistema relativamente rgido de planejamento e zoneamento compreensivos. O segundo caracterizava-se por um estilo empreendedor de governana, em um cenrio mundial de turbulncias e incertezas, que fazia que os governos locais assumissem mais riscos, calculados, e adotassem uma postura gerencial de flexibilidade, em busca de insero urbana na economia mundial. Lanavam mo de projetos estratgicos de revitalizao urbano-regional selecionando, para este objetivo, corredores industriais, reas centrais e porturias abandonadas, rios poludos etc. , articulados e implementados no mbito de coalizes locais compostas por agentes da sociedade civil e do empresariado. Influenciado pela teoria da regulao (Boyer, 1990) e pelo materialismo histrico e geogrfico de Lefebvre e Harvey, Brenner (2004) procurou ampliar as bases do trabalho deste ltimo sobre o empresariamento urbano.1 Brenner enraizou sua reflexo sobre reestruturao produtiva e territorial na Europa e nos Estados Unidos em uma anlise sobre a transformao do que chamou de regimes de organizao e interveno territorial do Estado. Em um determinado regime, os projetos correspondem organizao administrativa interna das polticas pblicas territoriais; as estratgias, s intervenes efetivas do Estado nas mltiplas escalas na produo do espao, especialmente mediante programas de investimento e
1. Na viso de Brand (2008, p.14), os trabalhos de autores como Brenner situam-se na escola de desenvolvimento geogrco desigual, que se inspira no materialismo histrico-geogrco de Harvey (1985) e Smith (2002) e nas anlises espaciais de processos de acumulao ps-fordista.
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modelos de regulao. Uma de suas teses mais conhecidas foi que, a partir dos anos de 1970, o chamado regime keynesiano de organizao e interveno do Estado na produo do espao, composto por projetos e estratgias, evoluiu para um regime estatal-espacial competitivo e reescalonado. Os projetos e as estratgias do keynesianismo espacial concentraram-se nos objetivos de redistribuio de ativos, renda e infraestrutura, e na manuteno da coeso territorial na escala nacional, coordenados pelo Estado-nao mediante intervenes e instituies relativamente homogneas e centralizadas. O regime reescalonado e competitivo, no entanto, representava uma mudana para arranjos institucionais descentralizados, baseados em componentes adaptados, com um papel proeminente das estratgias e intervenes territoriais em prol da competitividade urbano-regional. Brenner, embora reconhea uma proeminncia crescente das escalas subnacional e supranacional, no descartou a funo do Estado-nao. Na viso dele, na escala nacional, o Estado continuou moldando as estratgias regulatrias, financeiras e territoriais que influram sobre a produo do espao urbano. Ainda de acordo com este autor, o regime competitivo e reescalonado aumentou as instabilidades e disparidades inter-regionais nas economias nacionais e na economia espacial europeia, particularmente por meio do crescimento do empreendedorismo competitivo em nvel local e metropolitano. A reflexo sobre regimes espaciais tambm influenciou o debate sobre a governana metropolitana, principalmente na Europa e nos Estados Unidos (Brenner, 2003). Cabe destacar trs elementos relacionados. Primeiramente, a teoria dos regimes gerou uma leitura geogrfica e histrica mais refinada, de acordo com a qual os arranjos institucionais esto imbricados em um processo dinmico de reestruturao produtiva e de transformao da organizao e interveno do Estado no espao, moldados pelas foras sociopolticas e econmicas. Mais especificamente, durante o keynesianismo espacial nos pases centrais, as regies metropolitanas representavam a espinha dorsal e os polos de crescimento no modo utilizado pelo economista Franois Perroux, a partir dos quais se irradiava o crescimento para dar coeso s economias nacionais. Por meio de arranjos institucionais metropolitanos uniformes, buscava-se, a partir da escala nacional, garantir a eficincia coletiva e a economia de escala no planejamento e na gesto dos servios urbanos de interesse comum. Na Europa, o perodo marcou a era das estruturas institucionais consolidadas, como a rea metropolitana porturia de Rijnmond (Roterd, Holanda), a autoridade metropolitana em Madri, o Conselho Metropolitano de Londres e arranjos correlatos em cidades como Manchester e Birmingham, entre outros exemplos. Com a emergncia de um regime reescalonado e competitivo, presencia-se um crescimento de arranjos localistas de planejamento e gesto do territrio. Como consequncia disso,
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as institucionalidades keynesiano-fordistas passaram por uma crise de legitimidade ou foram simplesmente extintas.2 Em segundo lugar, o reescalonamento e a reestruturao da organizao e interveno do Estado no espao no podem ser analisados como processos lineares (Brenner e Theodore, 2002). Neste sentido, a retomada da agenda metropolitana, nos anos 1990, na Europa e nos Estados Unidos sob bandeiras diferenciadas, como o novo regionalismo, o crescimento compacto-inteligente ou smart growth etc. representa seno uma resposta parcial e contraditria do Estado, induzida pela percepo dos efeitos colaterais negativos das disputas neolocalistas predatrias e generalizadas, associadas ao empresariamento urbano da fase anterior. Por exemplo, a retomada da agenda metropolitana pelo governo trabalhista de Tony Blair, na Inglaterra, nos anos 1990, mediante a institucionalizao de uma Agncia Regional de Desenvolvimento e a eleio de um prefeito para a metrpole de Londres, deve ser analisada luz da emergncia do tema da governana metropolitana como projeto poltico para melhorar a coordenao entre escalas e atores para respaldar as estratgias de competitividade regional em um mercado europeu ampliado e unificado. Entretanto, esta nova agenda metropolitana, construda em torno de um pacto da cooperao para a competio, internalizou e agravou as disparidades socioespaciais na economia europeia como um todo (Brenner, 2004).3 Em terceiro lugar, a teoria dos regimes espaciais, ao mesmo tempo que representou um avano em termos de endogeneizar as relaes imbricadas entre a dinmica econmica, a atuao do Estado e a produo do espao urbano-metropolitano, evidenciou uma lacuna na compreenso da prpria natureza das escalas, e tambm na da escala metropolitana, ironicamente elemento que perpassou este programa de pesquisa. Nesse sentido, a reflexo terica sobre o conceito de escala, que recebeu novos impulsos, principalmente a partir dos anos 1990, gerou uma srie de contribuies relevantes para o debate sobre o reescalonamento e as transformaes do regime de organizao e interveno do Estado no espao (Brando, 2011). Jessop (1994) desenvolveu a conhecida tese sobre o duplo esvaziamento do Estado-nao no ps-fordismo (hollowing out). Enquanto a escala nacional perdia paulatinamente responsabilidades para as agncias internacionais de financiamento em temas como a poltica monetria e fiscal, o comrcio internacional e a segurana pblica, a escala subnacional cidades, regies, reas metropolitanas era construda
2. Os exemplos mais emblemticos so a rea de Rijnmond, em Roterd, e o Conselho Metropolitano de Londres, que foram extintos. 3. Brenner (2000) discute o cenrio alemo a partir do conceito de standort-politik (poltica de competitividade local). Analisa a construo de novas governanas cooperativas em prol da competio intermetropolitana a partir dos fundos regionais europeus. Para uma discusso das contradies no cenrio ingls, ver Pike e Tomaney (2009).
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como um arranjo que concentrava novas funes, como a gerao de trabalho e renda e o fortalecimento das economias locais e regionais. Na viso de Peck e Tickel (1994), muito mais que uma nova ordem simtrica global-local, esta reconfigurao escalar embrionria era intrinsecamente instvel, pois era marcada pelas contradies acumuladas aps o colapso do sistema de Bretton Woods, em nvel global, e por estratgias largamente reativas de conteno de crise, lanadas a partir da escala local. Estas ltimas deveriam ser colocadas no seu devido lugar, considerando-se que a grande dificuldade reside no fato de tentar estabelecer ordem local luz de uma desordem global (Peck e Tickel, 1994, p. 298, traduo nossa). Em um artigo pioneiro, Swyngedouw (1997) relativizou a fora de conceitos como o global e o local (glocalizao) e enfatizou a importncia de compreender as foras sociais, econmicas e polticas subjacentes ao que chamou a poltica das escalas.
Em outras palavras, a escala espacial precisa ser entendida em termo de algo que construdo; um processo que sempre profundamente heterogneo, carregado de conflitos e contestado. Escala, portanto, ao mesmo tempo o resultado e o produto de uma disputa social pelo poder e controle (Swyngedouw, 1997, p. 140, traduo nossa).4
Swyngedouw, Moulaert e Rodriguez (2002), em uma amostra de treze experincias, argumentaram que as transformaes na poltica urbana na Europa estavam imbricadas com os processos de reestruturao econmica e poltica que ocorriam nas escalas nacional e europeia. Segundo os autores, as transformaes caminhavam rumo a uma abordagem de grandes projetos urbanos pautada pela revitalizao de reas-territrios e no pela preocupao com as pessoas (op. cit., p. 216, traduo nossa). Neste cenrio, os grandes projetos urbanos (GPUs) no apenas representavam o resultado de mudanas na estrutura de financiamento de projetos locais, priorizando editais que estimulavam a concorrncia entre os lugares, e na poltica urbana e econmica, mas tambm catalisavam transformaes mais amplas no ambiente urbano e poltico, pois
os GPUs produzem e incorporam processos que operam nas mltiplas escalas, do local ao regional, nacional, europeia at o global. De acordo com a nossa viso, o projeto urbano vir a ser a lente pela qual conseguimos analisar como o entrelaamento entre as escalas produz espao urbano, e, por sua vez, como estes projetos expressam as foras pelas quais uma variedade de escalas intersecciona na produo de novos ambientes socioambientais (Swyngedouw, Moulaert e Rodriguez, 2002, p. 199, traduo nossa).
Na mesma linha, Smith (2002) analisou a mudana geogrfica nas relaes sociais e econmicas a partir dos processos de reescalonamento e a emergncia de novos significados para as escalas, privilegiando os entrelaamentos na escala
4. Para o caso do Brasil, ver tambm Vainer (2002).
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local-global. Particularmente, enquanto as cidades-regio, durante o auge do pacto fordista-keynesiano, representavam o lcus privilegiado para a reproduo social, o consumo coletivo e a acumulao em escala nacional, verifica-se que, no perodo ps-1970, estas cidades-regio desvincularam-se dos circuitos nacionais coordenados pelo Estado-nao. Portanto, em tempos de crise e reestruturao das antigas reas industriais nos pases centrais mediante o ajuste espacial (Harvey, 2005) , a territorializao das cadeias produtivas no apenas abria perspectivas para os pases emergentes, mas tambm privilegiava as reas metropolitanas estendidas nestes pases:
[o ajuste espacial] prioriza reas metropolitanas estendidas, ao invs das grandes regies; a escala metropolitana novamente comea a dominar a escala regional, ao invs do contrrio. Em vez do Nordeste dos Estados Unidos, o Centro-Oeste ingls e o Vale de Ruhr produtos clssicos do capitalismo industrial moderno temos as cidades de So Paulo, Bangcoc, Cidade do Mxico, Xangai, Mumbai e Seoul (Smith, 2002, p. 87, traduo nossa).
Por fim, a ecologia poltica tambm comeou a aproximar-se do programa de pesquisa sobre a natureza das escalas territoriais de poder (Brown e Purcel, 2004). O ponto de partida da ecologia poltica foi a anlise das disputas materiais, discursivas, culturais sobre a distribuio e o acesso aos recursos socioambientais, de acordo com um recorte que priorizou as relaes de poder e as disparidades sociais, polticas e econmicas na produo do espao e na transformao da natureza e do prprio homem (Swyngedouw e Heynen, 2003). Enquanto a primeira gerao de pesquisas da ecologia poltica incorporava uma noo relativamente esttica e determinista dos arranjos, privilegiando determinadas escalas (local, nacional, global) sobre outras, os debates mais recentes apontam para uma perspectiva relacional e estratgica, mostrando que as disputas sobre as florestas, o ar, as guas e a terra so travadas em funo de projetos polticos e estratgias que articulam uma variedade de escalas (Ioris, 2011). A sntese efetuada nesta seo mostra que a perspectiva escalar potencialmente apresenta trs contribuies para o debate sobre a governana metropolitana. Primeiramente, de modo alinhado ao princpio da economia poltica, a escala uma construo social, poltica e simblico-imaterial (Pike e Tomaney, 2009), articulada pelos agentes sociais em funo do seu projeto poltico. Em vez de assumir as caractersticas inerentes de determinada escala, preciso entender as estratgias e os projetos polticos dos agentes que a constroem. O segundo ponto, ligado ao anterior, que a escala apresenta, ao mesmo tempo, caractersticas de fluidez e de arranjo ou rigidez, considerando-se que arena de disputas contnuas materiais e imateriais ou simblicas entre agentes sociais sobre a hegemonia de determinada escala e arranjo escalar. Portanto, os agentes com mais poder e capacidade de articulao avanam ou rodeiam escalas em funo dos seus projetos
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polticos, marginalizando atores confinados determinada escala. Em terceiro lugar, as escalas (local, regional, nacional, global) so imbricadas e relacionadas. Considerando-se a capacidade de determinados agentes articularem escalas no quadro de uma economia crescentemente interconectada e financeirizada (Swyngedouw, 1997), impossvel avanar na compreenso de uma escala de forma dissociada das outras. A seguir, problematiza-se o debate sobre a governana metropolitana brasileira luz do referencial terico sobre regimes espaciais e a natureza das escalas. Na prxima seo, descrevem-se as principais etapas histricas que nortearam a trajetria metropolitana brasileira, enquanto na quarta seo utiliza-se, a partir de trs breves exemplos concretos, a perspectiva escalar para elucidar o debate sobre a governana metropolitana.
3A REESTRUTURAO DO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA E A TRAJETRIA DOS ESPAOS METROPOLITANOS BRASILEIROS: UMA PRIMEIRA APROXIMAO
Conforme argumentou-se aqui, as sucessivas transformaes institucionais e organizacionais entrelaam-se com mudanas mais amplas no regime de desenvolvimento. No caso brasileiro, adotaram-se trs etapas a partir das quais se buscou dialogar com a evoluo do regime de desenvolvimento, isto , a etapa tecnoburocrtica centralista, em vigor durante o nacional-desenvolvimentismo (1970-1985), a neolocalista competitiva, no perodo que a sucedeu (1985-2000), e, a partir de 2000, uma etapa rotulada neste captulo como um embrionrio social-desenvolvimentismo. O objetivo no apresentar informao nova, mas sistematiz-la, considerando as relaes entre a evoluo histrica e geogrfica do modelo de desenvolvimento, a atuao territorial do Estado e a produo social do espao metropolitano.
3.1 O desenvolvimentismo e a trajetria tecnoburocrtica centralista (1970-1985)
Nesta fase, as regies metropolitanas foram desenhadas como peas-chave. Elas eram os polos de desenvolvimento em uma estratgia de desenvolvimento que buscou consolidar uma economia espacial nacional com maior integrao e complementaridade entre as economias regionais. Mediante o aprofundamento da substituio de importaes e da industrializao, desencadeava-se um salto qualitativo de bens de consumo para bens intermedirios e de capital. A Lei Complementar no 14, de 8 de junho de 1973, que regulamentou o Artigo 164 da Emenda Constitucional (EC) no 1, de 17 de outubro de 1969, e institucionalizou, de forma compulsria, as primeiras regies metropolitanas no Brasil em pleno Regime Militar, era emblemtica da abordagem (Souza, 2003).
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Criou um modelo funcionalista uniforme de regulamentao de servios de interesse comum, com destaque para o planejamento integrado de desenvolvimento econmico e social e os servios correlatos de infraestrutura urbana, proporcionando as condies de urbanizao adequadas industrializao e s economias de aglomerao.5 No havia diferenciao de arranjos institucionais de acordo com as especificidades territoriais, nem espaos de representao, considerando-se que os principais representantes dos conselhos deliberativo e consultivo eram nomeados pelo governo federal. A Unio desempenhou papel central no planejamento, na gesto e no financiamento dos espaos metropolitanos, principalmente por meio da coordenao dos macrofinanciamentos setoriais para reas temticas como a habitao e o desenvolvimento urbano, particularmente saneamento bsico, mobilidade e transporte, alocados por organismos como o Banco Nacional de Habitao (BNH). Embora na estratgia discursiva se priorizasse uma alocao dos recursos para a habitao de interesse social, a necessidade de garantir um retorno financeiro mnimo aos recursos investidos no Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) fez que este sistema deslocasse a sua carteira para a classe mdia mais abastada e as cidades e regies mais dinmicas do pas (Rolnik e Klink, 2011; Maricato, 1996). Ao mesmo tempo, os governos estaduais enquadravam-se nesse regime mediante a estruturao de autarquias e secretarias de planejamento metropolitano, que concentravam a tecnocracia responsvel pela coleta de informaes e elaborao dos planos diretores metropolitanos compreensivos (Monte-Mr, 2008), um passo necessrio para ser privilegiado com recursos financeiros da Unio. No obstante a proliferao destes planos, verificou-se uma metropolizao ex-post (Rolnik e Klink, 2011), marcada pelo crescimento perifrico e pela urbanizao dispersa por meio de loteamentos clandestinos, favelizao e uso e ocupao em reas de risco e de preservao ambiental. Estes processos frequentemente eram impulsionados pela presena ou implantao de distritos industriais pelo Estado desenvolvimentista na periferia de vrias reas metropolitanas (Gusmo, 2010; Maricato, 1996; Smith, 2002).6 No objetivo aqui retomar a vasta literatura sobre as deficincias e o esgotamento desse arranjo socioinstitucional (Brasil, 2004; Azevedo e Mares-Guia, 2004; Klink, 2010). Cabe destacar que as principais regies metropolitanas, embora contassem com fortes institucionalidades compulsrias, significativos
5. Faria (2008), citando Mares-Guia (2001), menciona o vis produtivista da referida lei, considerando que ela deixa de incorporar servios essenciais para a reproduo social e o consumo coletivo, como habitao. 6. Em uma variao ao tema, Maricato (1996) dene essa trajetria como uma urbanizao e metropolizao de baixos custos. Smith (2002) argumenta que a urbanizao dispersa nas cidades emergentes da sia e da Amrica Latina, nesse perodo, gerou uma tenso contnua entre a produo econmica e a reproduo social, e uma resilincia desesperada que tem sido absorvida num contexto de desestruturao social e de desenvolvimentos desintegradores (Smith, 2002, p. 89, traduo nossa).
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recursos financeiros e estabelecimento de prioridades geopolticas e econmicas pelo governo federal, presenciaram o agravamento das suas contradies socioespaciais e ambientais. Havia uma srie de polticas setoriais desconectadas, sem preocupao do Estado em desencadear uma trajetria metropolitana rumo sustentabilidade social e ambiental. Em pleno milagre brasileiro (1968-1972), testemunhou-se um crescimento da favelizao e da ocupao desordenada nas principais metrpoles brasileiras (Oliveira, 2003).
3.2 A reestruturao produtiva e a emergncia de um regime reescalonado e contestado (1985-2000)
O nacional-desenvolvimentismo autoritrio enfrentou, a partir de meados dos anos 1980, uma srie de desafios em funo da democratizao e descentralizao, do colapso da estratgia de expanso macroeconmica financiada por dvida e da globalizao dos sistemas produtivos. Essa fase apresentou movimentos contraditrios de reestruturao de escalas e formas de organizao e atuao do Estado sobre o espao urbano-metropolitano (Maricato, 2011). Encontra-se uma tendncia descentralizao de responsabilidades e recursos tributrios da Unio para os municpios e a emergncia de novos agentes locais que reivindicaram maiores espaos de representao. Alm disso, ocorreu uma reforma urbana institucionalizada (Maricato, 2010), que culminou na aprovao de um captulo para a poltica urbana na Constituio de 1988 e, em 2001, na aprovao do Estatuto da Cidade. A escala local transformou-se em arena de disputa sobre a funo social da propriedade e da cidade. Entretanto, os anos 1990 sinalizaram a reestruturao do prprio desenvolvimentismo, marcado pela abertura comercial, desregulamentao e privatizao sem polticas tecnolgicas e industriais compensatrias (Arajo, 2000). A crise macroeconmica e a da dvida externa fizeram que a Unio, diante da necessidade de efetuar um ajuste fiscal, empregasse estratgias para compensar as perdas de recursos tributrios, associadas descentralizao tributria garantida pela Constituio, mediante uma recentralizao dos recursos no tributrios (contribuies sociais), repassados para os governos subnacionais via financiamentos subsidiados, convnios e transferncias voluntrias (Klink, 2001). A reestruturao produtiva tambm provocou novas dinmicas territoriais dentro da economia espacial nacional (Pacheco, 1998), preparando o terreno para uma influncia crescente das foras centrfugas da economia internacional sobre o espao brasileiro, mediadas e articuladas por formas mais competitivas de atuao do Estado. Vrios autores chamaram a ateno para o empresariamento dos espaos institucionais, caracterizado por um recuo do Estado e uma ampliao dos mecanismos de mercado, e apresentado como soluo para problemas complexos de coordenao das atividades econmicas e de proviso de servios sociais
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e de infraestrutura. Tambm se verificou um alinhamento dos processos de planejamento e gesto territorial com os princpios de competitividade e concorrncia interurbana (Fernandes, 2001). Presenciaram-se, nesse perodo, guerras fiscais envolvendo municpios e estados; estratgias locais pautadas pela flexibilizao da regulamentao local por exemplo, as leis do uso e ocupao do solo; e uma abordagem mais estratgica e empresarial de planejamento, que buscava posicionar as cidades no cenrio internacional. A estratgia discursiva do planejamento estratgico da cidade do Rio de Janeiro, lanado no perodo de 1993-1995, talvez tenha sido um dos primeiros exemplos desta abordagem (Vainer, 2000). No cenrio macroinstitucional especfico dos anos 1990, isso culminou no que Fiori (1995, p. 36) denominou, de forma provocativa, como a federao emergente dos mercadores. As reas metropolitanas, especificamente, que concentravam parcela importante do esforo de industrializao durante o nacional-desenvolvimentismo, se transformaram em arenas privilegiadas de rearticulao dos sistemas globais de produo e regulao. Montou-se a cena para um neolocalismo competitivo, marcado pela concorrncia acirrada entre cidades, cidades-regio e at estados no Brasil (Fernandes, 2001). Para agravar tal cenrio, o arcabouo institucional que deveria nortear a organizao, a gesto e o financiamento das regies metropolitanas brasileiras evoluiu para um sistema cada vez mais deficiente (Brasil, 2004; Garson, 2009). A Constituio de 1988 efetivamente delegou a atribuio para a criao e a organizao das regies metropolitanas aos governos estaduais. Ao mesmo tempo, o ajuste fiscal e estrutural do governo federal fez que os macrofinanciamentos setoriais para saneamento, transporte e habitao alocados para as regies metropolitanas cessassem. A prpria falncia do BNH simbolizou o fim de uma era, implicando tambm a perda de capacidade de induzir os prefeitos, em um cenrio de redemocratizao, a engajarem-se em um jogo metropolitano cooperativo. Sem financiamento e rumo definido, a prpria poltica habitacional e urbana do governo federal passou por uma fase de interrupes e retomadas, caracterizada por descontinuidades e sucessivas mudanas institucionais, consolidando uma autonomizao da poltica habitacional no nvel dos municpios (Arretche, 1996). A Unio passou a responsabilidade pela organizao e criao das regies metropolitanas para a esfera estadual. Contudo, esta no conseguiu avanar, tambm em funo de os novos atores os prefeitos eleitos e os movimentos sociais terem associado a questo metropolitana herana de gesto centralizada e tecnocrata do Regime Militar e adotado uma postura de municipalismo autrquico
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(Rolnik e Somekh, 2004).7 Algumas das instituies estaduais de planejamento que resistiram extino, mas sofreram um processo de esvaziamento de prestgio e de recursos financeiros, coexistiram com um neolocalismo competitivo. Alm disso, havia ainda algumas poucas inovaes pontuais, como o arranjo do ABC Paulista (Rodrguez-Pose, Tomaney e Klink, 2001) e o associativismo territorial nos estados do Sul (Abrucio et al., 2010), alm dos consrcios monotemticos criados principalmente nos estados de Minas Gerais e So Paulo. Em sntese, consolidou-se um cenrio de impasses, contestaes e conflitos entre governos locais e estaduais, e de coordenao frgil das polticas de desenvolvimento urbano, ambiental e econmico entre as diversas escalas, interesses e atores que moldavam o territrio metropolitano, em pleno quadro de reestruturao produtiva e territorial da economia brasileira.
3.3 Rumo ao social-desenvolvimentismo metropolitano?
Como mencionado, aps um perodo marcado pela reestruturao produtiva defensiva da economia brasileira e um recuo das estratgias de regulao e interveno do Estado na produo do espao, encontram-se, na dcada de 2000, indcios de uma inflexo na trajetria de desenvolvimento socioespacial brasileiro (Rolnik e Klink, 2011; Oliva, 2010). No entanto, argumenta-se, na prxima seo, que o ambiente social-desenvolvimentista, primeira vista, mais propcio ao fortalecimento institucional e produo de espaos sustentveis, no gerou uma agenda metropolitana mais consistente. Usando-se trs exemplos entrelaados, raciocina-se que a escala metropolitana tem sido uma arena de disputas contnuas pela hegemonia sobre o norte da poltica para a metrpole. Isto, na prtica, dificultou avanos mais sustentveis rumo a uma reforma urbana na metrpole, alm de reproduzir histricas contradies socioespaciais e ambientais no espao urbano-regional.
4 CONSTRUO E DESCONSTRUO DE ESCALAS E REPRODUO DO ESPAO METROPOLITANO 4.1 Armadilhas escalares e a funo social da metrpole
A Subcomisso de Metrpole na Cmara Federal dos Deputados, criada em 2004 a partir de uma iniciativa parlamentar da Comisso de Desenvolvimento Urbano, iniciou discusses sobre um projeto de lei (PL) para a criao do Estatuto da Metrpole. O objetivo do PL seria preencher as lacunas do Estatuto da Cidade
7. Alguns estados federados ainda criaram novas regies metropolitanas que, em um caso curioso de dependncia da rota, assemelhavam-se aos arranjos institucionais altamente criticados da fase tecnoburocrtica centralista (Souza, 2003).
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referentes articulao dos servios de interesse comum em escala urbano-regional, assim como proporcionar um sistema nacional de planejamento urbano e regional prevendo instrumentos para a gesto e financiamento das metrpoles. Aps dificuldades iniciais de tramitao, o debate ganhou novamente impulso a partir de 2010.8 No objetivo deste captulo analisar em detalhes o PL do Estatuto da Metrpole. Entretanto, argumenta-se aqui que os desafios que cercam sua aprovao e, principalmente, sua efetiva aplicao remetem paulatina desarticulao da escala urbano-metropolitana como projeto poltico pautado pela funo social da terra e, no fundo, pelo direito cidade na metrpole.9 Passados mais de dez anos, cabe lembrar as armadilhas que cercaram a implementao do Estatuto da Cidade, que j foi objeto de um balano preliminar (Santos Jnior e Montandon, 2011). Nesse sentido, o movimento da reforma urbana conseguiu avanos, considerando-se a institucionalizao e a democratizao de uma agenda em torno da regulamentao e aplicao dos instrumentos urbansticos no mbito do Estatuto das Cidades (Santos Jnior, 2008). Ao mesmo tempo, o movimento realizou esta disputa na escala local, na qual iria encontrar agentes sociais e econmicos, dentro e fora do Estado, com significativa capacidade e poder de articulao de escalas em torno de um projeto alternativo voltado para o desenvolvimento econmico e a competitividade a qualquer custo. O primeiro balano ps-Estatuto da Cidade nas principais metrpoles brasileiras no foi animador. Apesar da propagao dos planos diretores locais participativos formalmente alinhados com o estatuto, a maioria dos municpios enfrentou dificuldades de efetivamente regulamentar e usar os instrumentos urbansticos que proporcionam maior alavancagem do Estado sobre o mercado imobilirio e fundirio. Mesmo as cidades preparadas tcnica e politicamente para enfrentar interesses enraizados em torno do ambiente construdo, e que, de fato, discutiram e aprovaram um plano diretor que previa os instrumentos e sua aplicao no territrio local, apresentaram dificuldade para consolidar avanos, como foi o caso da cidade de Santo Andr, no perodo de 2003 a 2007 (Denaldi, 2012). De certa forma, preciso mencionar que a escolha da escala local como arena privilegiada para efetuar o projeto da reforma urbano-social, quando das discusses que culminaram na Constituio de 1988, mostrou-se ser o que se pode chamar de uma armadilha. Considerando-se os desafios reais para viabilizar a funo social da cidade, na escala da metrpole, os obstculos apenas se agravaram. A maioria das cidades no se articulou em torno da definio de
8. O Frum das Entidades Metropolitanas (FEM), composto pelas autarquias e secretarias estaduais responsveis pelo planejamento metropolitano, tambm colocou o projeto de lei na pauta de suas discusses. 9. Para uma anlise inicial dos principais eixos da proposta de lei, ver Moura e Firkowski (2008). Ver tambm Cadernos metrpole (2012) para o debate a respeito deste tema.
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metodologias e ndices urbansticos comuns a serem usados no plano diretor, o que fragilizou a capacidade de garantir um controle social mnimo sobre a atuao e organizao do mercado imobilirio em escala urbano-metropolitana. Por sua vez, o mercado imobilirio, aps a ruptura do sistema de regulao monetria de Bretton Woods e o aprofundamento da globalizao financeira, ganhou, principalmente a partir da emergncia das novas engenharias financeiras (securitizao, emergncia dos mercados secundrios) e da crescente confluncia entre mercado imobilirio e financeiro, capacidade de articular as diversas escalas e circuitos econmicos, desde o regional-metropolitano at o nacional-global (Shimbo, 2010; Royer, 2009; Gotham, 2009). O encolhimento da escala da metrpole como espao da reproduo social, do valor de uso e da prpria vida no foi apenas um desdobramento da estratgia subversiva do capital imobilirio-financeiro ou da armadilha local dos agentes alinhados com a reforma urbana. Este estreitamento do horizonte foi tambm reforado pelo deslocamento da agenda pautada pelo planejamento da funo social da terra e da cidade mais complexa, demorada e contestada para a construo de novas engenharias financeiro-institucionais em torno do planejamento e da execuo de projetos de infraestrutura e de empreendimentos habitacionais, principalmente a partir da aprovao do PAC e do MCMV (Rolnik e Nakano, 2011; Leito, 2009). Em uma anlise mais histrica, Royer (2009) e Shimbo (2010) problematizam tal abordagem para alm do MCMV e do PAC e argumentam que esta deve ser inserida em uma trajetria mais geral de financeirizao da poltica urbana e habitacional brasileira, alinhada com uma tendncia internacional marcada pela confluncia entre Estado nacional e capital imobilirio e financeiro na execuo destas polticas pblicas. Portanto, contrariamente aos objetivos proclamados pela reforma urbana, as primeiras evidncias apontam que a ampliao dos financiamentos e da produo imobiliria apenas aumentaram os preos finais. Por sua vez, os financiamentos no alcanaram o principal grupo do pblico-alvo indivduos com renda per capita de at trs salrios mnimos. Aproximadamente 90% desta camada na populao que sofre com o dficit habitacional est concentrada em reas metropolitanas (Cardoso, Arago e Arajo, 2011). Para agravar as contradies nessa dinmica, a retomada de crescimento econmico transformou as reas metropolitanas em arena-escala privilegiada do setor privado e dos governos estaduais e federal para a implementao de um conjunto de grandes projetos urbanos, novos ou engavetados em ciclos anteriores, os quais, sem controle sobre a valorizao imobiliria, tendero a agravar as disparidades socioespaciais (Oliveira et al., 2012).
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4.2 A metropolizao da gua e as sustentabilidades contestadas
A gua desempenha um papel central no debate crtico da ecologia poltica e da economia poltica das escalas, o qual aborda o entrelaamento do processo da reestruturao socioeconmica das metrpoles com a transformao da prpria natureza e do ambiente urbano. Deste debate reemerge uma viso acerca da indissociabilidade entre sociedade e natureza a socionatureza. Na realidade, a prpria natureza representa um processo geogrfico e histrico, moldado por uma metrpole intrinsecamente hbrida. Swyngedouw (2009, p. 115), lanando mo de um raciocnio em torno do que chama de urbanizao ciborgue, argumenta que se poderia reconstituir
o processo de urbanizao, enquanto um processo poltico ecolgico, tendo a gua como ponto de partida; uma gua que encarna, simultaneamente e inseparavelmente, propriedades bioqumicas e fsicas, significados culturais e simblicos e caractersticas socioeconmicas.
Ao mesmo tempo, na escala global, o tema das guas no pode ser dissociado da agenda internacional da sustentabilidade, em voga desde a dcada de 1970, a partir da qual so tambm pautadas as boas prticas de planejamento e gesto em prol da sustentabilidade das metrpoles. Tal agenda internacional traz os contornos de um amplo programa material e imaterial-simblico de modernizao ecolgica das cidades. Este programa inclui ajustes de estoques e fluxos (Acselrad, 2009, p. 38) e uma representao da sustentabilidade em termos tcnicos e materiais (ecoeficincia, racionalidade ecoenergtica etc.) e em termos de qualidade de vida, construda por meio de pactos sociopolticos e institucionais locais em torno do patrimnio natural e cultural.10 No que se refere mais especificamente ao cenrio brasileiro, o sistema de planejamento e gesto de recursos hdricos foi influenciado pelas discusses internacionais sobre a governana participativa das guas e pelas vises acerca da sustentabilidade mencionadas. Isto culminou, a partir dos anos 1990, na aprovao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e da Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Estes instrumentos consolidaram um arranjo de comits de bacias tripartites como unidade territorial legtima de gesto, com participao dos governos federal, estaduais e municipais , usurios e entidades da sociedade civil com atuao nas bacias. De acordo com este arranjo, compete aos comits, dentro da sua rea geogrfica de atuao, mediar os conflitos em torno da utilizao da gua, aprovar e acompanhar a implementao do Plano de Recursos Hdricos da bacia e estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso da gua, entre outras atribuies.
10. Na viso de autores como Acselrad (2009, p. 38), verica-se uma conuncia entre o empresariamento urbano, o pensamento nico urbano e a agenda da modernizao ecolgica que emerge a partir dos debates internacionais sobre a sustentabilidade. Por exemplo, a noo de sustentabilidade, atrelada construo de pactos locais em torno do patrimnio natural-cultural, pode inscrever-se em um processo de promoo da economia da beleza em nome da beleza da economia (Rodriguez da Costa, 1997, p. 15 apud Acselrad, 2009, p. 60).
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No cabe aqui analisar os desafios de esse sistema colaborativo articular as diversas funes tcnicas e socioambientais do sistema de recursos hdricos (drenagem, abastecimento, irrigao, energia, uso industrial etc.), assim como coordenar os agentes que produzem ou reproduzem as diversas escalas e representaes que influem sobre a produo e consumo de recursos hdricos nas metrpoles (Carneiro, 2008; Carneiro e Britto, 2009). No entanto, argumenta-se aqui que a escala regional-metropolitana da bacia hidrogrfica, assim como sua representao em termos de um arranjo institucional capaz de gerar determinadas sustentabilidades, representam arenas sociais e polticas contestadas, que se entrelaam com projetos polticos articulados pelos agentes em outras escalas. Emerge, portanto, um arranjo institucional formalmente norteado pela racionalidade ecolgica e ecoeficincia e pela cooperao socioinstitucional, mas que, na prtica, moldado pelas dinmicas socioambientais e pela dialtica da socionatureza que produz e reproduz a metrpole contempornea (Swyngedouw e Heynen, 2003). Vejamos alguns exemplos desse raciocnio. Em primeiro lugar, conforme visto anteriormente, na ausncia de alavancagem do Estado sobre os mercados imobilirios em escala regional-metropolitana, as camadas sociais menos abastadas sofrem um processo contnuo de excluso socioespacial para as reas menos valorizadas na metrpole, frequentemente localizadas em reas de proteo a mananciais, reas de proteo permanente (APPs), encostas e reas de risco, gerando uma srie de conflitos entre a agenda da sustentabilidade ambiental e o direito moradia na metrpole (Refinetti, 2006). O embate socioespacial em torno do binmio moradia-mananciais, uma constante nas grandes cidades brasileiras, remete tambm s representaes conflitantes, no seio dos prprios movimentos sociais, sobre a constituio do espao e da escala da metrpole, em geral, e a apropriao desigual dos recursos naturais e da gua, em particular. Conforme relata Ioris (2011), para a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, os representantes das organizaes ambientais, ao menos em relao ao movimento de moradia, vm de uma base socioeconmica diferente, apresentam geralmente maior escolaridade e familiaridade com a linguagem tecnocrata do Estado. Estes representantes incorporam uma perspectiva menos politizada da problemtica da gua, impregnada pelos discursos nacionais e internacionais sobre a ecoeficincia e a sustentabilidade das cidades. Contribuem tambm, frequentemente, em confluncia com os rgos ambientais do prprio Estado, para a construo de uma representao do espao e do arranjo escalar das bacias hidrogrficas baseada na sustentabilidade tcnica e fsica. Apoiam-se em um constructo ideolgico de um ecossistema esttico, isolado das relaes imbricadas entre a produo capitalista do espao pelo homem e a transformao da natureza (Swyngedouw e Hyenen, 2003). No surpreende, portanto, que referidos conflitos socioespaciais entrelacem-se com a prpria trajetria problemtica
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da temtica ambiental no planejamento urbano-regional, em geral, e a atuao contraditria do Estado na aplicao da legislao urbanstica (por exemplo, do prprio Estatuto da Cidade) em reas ambientalmente frgeis, em particular. O embate de racionalidades distintas no seio do aparelho do Estado, frequentemente, tambm inviabiliza programas de desadensamento e melhoria socioambiental em assentamentos precrios localizados na beira de crregos ou rios, em APPs e outras reas ambientalmente frgeis marcas generalizadas nas cidades brasileiras j comprometidas por um padro de urbanizao predatria (Costa, 2008; Maricato, 1996; 2011; Refinetti, 2006). Em segundo lugar, relacionado ao ponto anterior, o Estado transforma-se em uma arena contraditria que busca mediar interesses associados ampliao da circulao do capital, de um lado, e universalizao de acesso aos servios socioambientais e agua, de outro (Acselrad, 2009; Ioris, 2011). Considerando-se o atual cenrio de reestruturao e transformao da economia brasileira, verifica-se um aumento de presso para o Estado intervir na produo e no consumo da gua. Nesse sentido, a maioria das bacias hidrogrficas em reas metropolitanas transformou-se em arena de disputas em torno da apropriao da gua (Refinetti, 2006). A cidade de Curitiba, a autoproclamada capital ecolgica do mundo (Klink e Denaldi, 2012), talvez seja exemplo paradigmtico do papel contraditrio do Estado na produo dessa metropolizao da socionatureza. O sistema integrado de monitoramento e fiscalizao do uso e ocupao do solo nas reas de mananciais deveria nortear e sustentar o arranjo escalar urbano-regional da bacia hidrogrfica de Guarituba, no municpio de Piraquara, zona leste na Regio Metropolitana de Curitiba. Mas ele tem sofrido um processo sistemtico de desestruturao pelos diversos agentes sociais que produzem escala e espao urbano-metropolitano. De um lado, apesar da existncia de planos diretores municipais, alinhados com as premissas do Estatuto da Cidade, e um de PDI metropolitano atualizado em 2007, em nenhum momento o Estado conseguiu articular um sistema de planejamento urbano-regional que desencadeasse um mnimo de alavancagem sobre os mercados imobilirios. Na prtica, portanto, tanto a cidade quanto a regio metropolitana tiveram expressivas taxas de crescimento de assentamentos precrios, inclusive nas proximidades da bacia de Guarituba, provocando ameaas ao abastecimento de gua da populao metropolitana. De outro lado, a partir de uma escala mais ampla, o projeto poltico do ento governador Jaime Lerner, nos anos 1990, privilegiou a atrao de indstrias automotivas mediante subsdios, incentivos creditcios e fiscais, frequentemente flexibilizando a legislao ambiental e os procedimentos de licenciamento. A localizao das montadoras na cidade de So Jos dos Pinhais gerou muita polmica e, alm de aumentar a poluio ambiental, induziu a um crescimento no adequado na direo da zona leste da rea metropolitana, fora dos parmetros dos diversos planos elaborados desde a dcada de 1960, inclusive nas proximidades da rea de Guarituba (Lima, 2001).
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A maioria das reas metropolitanas brasileiras depara-se com transformaes socioecolgicas urbanas semelhantes (Acselrad, 2009, p. 29) em torno da gua. O cenrio aponta no apenas a proliferao de disputas pela hegemonia sobre o prprio arranjo institucional-escalar que norteia a governana das guas mas tambm a existncia de mltiplas representaes contestadas sobre o que constitui a sustentabilidade urbano-metropolitana, em geral, e o lugar da gua dentro de um projeto de sustentabilidade, em particular (Carneiro e Britto, 2009). O resultado destas disputas no est inscrito no espao metropolitano ou no arranjo escalar das bacias hidrogrficas, mas mostra um embate contnuo entre a tecnificao e a politizao do espao e do tempo (da durabilidade da metrpole), com convivncia de projetos voltados simples reproduo das estruturas existentes como estratgias que cultivem na cidade o espao por excelncia da inveno de direitos e inovaes sociais (Acselrad, 2009, p. 67).
4.3 As novas institucionalidades entre a poltica dos arranjos e os arranjos da poltica
A retomada do crescimento econmico, na dcada de 2000, possibilitou Unio lanar iniciativas para preencher parte do vazio institucional que cercava as reas metropolitanas, com o objetivo de ganhar ascenso sobre a formulao e a constituio de uma nova agenda metropolitana, principalmente aps o recuo que marcou a atuao federal ao longo dos anos 1990. Considerando-se que a Constituio de 1988 reserva esfera estadual a iniciativa para a criao e organizao de reas metropolitanas, o governo Lula avanou de forma pragmtica, priorizando a articulao direta com os municpios em torno da gesto e execuo de projetos e servios de interesse comum. O momento para isso tambm era propcio luz da expanso da base de recursos voluntrios e no tributrios em mos da Unio, fruto direto da recentralizao iniciada na dcada anterior e do lanamento do PAC e do MCMV. Nesse sentido, a Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, mais conhecida como a Lei dos Consrcios Pblicos, regulamentou a EC no 19, de 4 de junho de 199811 e consagrou a possibilidade da institucionalizao dos consrcios pblicos interfederativos (Dias, 2010). Ela representou uma inovao no quadro federativo, pois no apenas permitiu uma governana colaborativa voluntria entre os diversos Entes Federados mas tambm fortaleceu a segurana jurdica e contratual em relao aos consrcios de direito privado ento existentes, particularmente no que diz respeito capacidade de executar, e no apenas planejar, servios e projetos de interesse comum mediante autarquias interfederativas.
11. A referida emenda surgiu no bojo da reforma administrativa do Estado implementada durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, sob a coordenao do ento ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado Luiz Carlos Bresser-Pereira.
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Cabe lembrar que a discusso sobre a verso preliminar do PL no 3.884, de 25 de junho de 2004, que surgiu a partir de uma demanda do consrcio dos prefeitos da regio do ABC Paulista (Grande So Paulo), em 2003, junto ao governo federal, envolveu uma srie de polmicas de carter jurdico-econmico sobre as relaes entre o processo de consorciamento e o arranjo institucional metropolitano em vigor (Dias, 2010, p. 214). Vrios governadores contestaram a legitimidade de criar consrcios pblicos intermunicipais em reas metropolitanas em funo da preocupao de que as cidades pudessem formar consrcios regionais de saneamento, esvaziando as rentveis companhias estaduais de saneamento.12 Referido temor no estava sem fundamento, considerando-se as pendncias jurdicas no Supremo Tribunal Federal (STF) acerca da titularidade dos servios de saneamento em reas metropolitanas.13 Uma negociao entre os principais partidos no Congresso culminou no arquivamento deste projeto, com o aproveitamento de alguns de seus pontos no encaminhamento de outra proposio, mais concisa, j aprovada pela Cmara e em tramitao perante o Senado Federal. Entretanto, a contratualizao da gesto compartilhada de servios e projetos, vislumbrada pela lei, em um cenrio geopoltico ainda marcado pelo reescalonamento competitivo dos anos 1990, um processo demorado e envolve diversos custos transacionais (Machado, 2009).14 Portanto, considerando-se a baixa disseminao da figura do consrcio em vrios setores,15 o governo federal lanou mo de arranjos mais flexveis para coordenar e monitorar o avano na execuo de projetos que contavam com recursos repassados pela Unio. Desse modo, o Comit Gestor do PAC, que contou com participao de representantes das diversas escalas do Estado brasileiro envolvidas nos projetos, foi emblemtico (Denaldi, Klink e Souza, 2010). Ao mesmo tempo, o governo federal buscou, em 2003, um canal direto de dilogo com os municpios sobre o papel da repactuao federativa no projeto de desenvolvimento nacional. Foi criado o Comit de Articulao Federativa (CAF), composto de forma paritria por representantes de rgos do governo federal com maior incidncia sobre a escala local e por representantes de cada uma das trs entidades nacionais de representao de prefeitos. A primeira fase do CAF mostrou uma pulverizao em torno de demandas e discusses pontuais dos municpios (Ravanelli, 2010, p. 274). Alm disso,
12. Dias (2010, p. 207-215) proporciona uma sntese das principais estratgias discursivas e polmicas envolvidas na discusso da verso inicial do PL, que encobriam interesses conitantes em torno dos servios rentveis de saneamento bsico. 13. At hoje, o STF no chegou a uma posio se a titularidade do saneamento em reas metropolitanas municipal, intermunicipal ou estadual, ou se passaria a uma nova entidade pblica, de gesto compartilhada, que nasce em funo da criao e formalizao da regio metropolitana. 14. Para formar um consrcio pblico preciso que os Entes Federativos pactuem a lista de servios e projetos de interesse comum mediante um protocolo de intenes, que precisa ser aprovado pelo Legislativo de cada ente que compe o consrcio. A engenharia nanceiro-econmica da entidade precisa ser referenciada por um contrato de rateio. 15. No setor de habitao, por exemplo, quase no se encontram consrcios intermunicipais (Arretche et al., 2012).
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o by-pass16 da escala estadual no mbito do comit tinha contribudo para aumentar as tenses no pacto federativo. No segundo mandato do governo Lula, o CAF abriu-se parcialmente para a escala estadual mediante um grupo de trabalho interfederativo sobre a gesto das regies metropolitanas, com participao paritria dos representantes do Frum das Entidades Metropolitanas (FEM) e um representante do Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Planejamento. O grupo foi institudo com a misso de submeter ao presidente da Repblica, dentro de um prazo de 180 dias, um relatrio com propostas referentes ao modelo de gesto para as reas metropolitanas. Considerando as grandes divergncias internas, o grupo entregou um documento com diretrizes genricas e, depois desta etapa, desarticulou-se e nunca mais se reuniu (Ravanelli, 2010, p. 279). Diante do quadro de crescimento dos custos de oportunidade, associados fragmentao institucional e metropolizao ex-post, e de proliferao de iniciativas de articulao direta entre a Unio e as cidades em torno de projetos concretos, os governos estaduais tambm iniciaram um movimento em busca da retomada do protagonismo na construo da escala metropolitana. A retomada do FEM foi um primeiro passo, por meio do qual os estados, via participao no CAF, tambm buscaram relativizar a importncia dos consrcios e a nova Lei dos Consrcios Pblicos, apontando para o papel primordial da esfera estadual, conforme previsto na Constituio Federal, na criao e organizao das regies metropolitanas.17 Um conjunto de estados tambm se utilizou de iniciativas novas para nortear a organizao institucional das reas metropolitanas. Nesse sentido, o novo arranjo metropolitano da Grande Belo Horizonte emergiu, em meados da dcada de 2000, como uma experincia inovadora, e tornou-se objeto de um nmero crescente de estudos comparativos, inclusive com outros casos considerados de vanguarda, como o ABC Paulista (Machado, 2009). Facilitada pelas lacunas institucionais existentes e pela aproximao entre o governador do estado filiado ao Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e o prefeito da capital filiado ao Partido dos Trabalhadores (PT) , a construo de uma assembleia, um conselho deliberativo e uma agncia metropolitana assinalava uma transio negociada do hipermunicipalismo simtrico (Faria, 2008, p. 66) dos anos 1990, para uma integrao assimtrica. O arranjo garantia peso maior no arranjo institucional metropolitano para o estado, a cidade-polo e as cidades que compunham a espinha dorsal da aglomerao econmica, alm de proporcionar uma abertura mais ampla para a representao da sociedade civil no
16. O termo foi empregado no sentido de contornar a escala estadual, isto , fazer uma articulao direta com os municpios sem envolver os estados. 17. Ver, nesse sentido, os debates realizados no seminrio de 11 de novembro de 2008 reas metropolitanas: desaos e perspectivas de trabalho para o BID, sobre regies metropolitanas, organizado em Braslia em parceria entre o CAF, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o FEM (BID, 2008).
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conselho deliberativo. A Agncia Metropolitana coordenou, em parceria com a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), a elaborao de um plano diretor participativo que buscou dialogar com os preceitos do Estatuto da Cidade e da sustentabilidade socioambiental (Tonucci Filho, 2012). Entretanto, como em muitas outras regies metropolitanas, o novo arranjo da Grande Belo Horizonte tem sido objeto de contestao contnua, no apenas em funo do enfraquecimento da coalizao entre os principais partidos polticos que deram sustentao aproximao entre a capital e o estado mas tambm pelo peso menor das cidades perifricas no novo pacto metropolitano. No que se refere ao primeiro aspecto, a Rede 10, um agrupamento de dez cidades composto pela capital e nove cidades conurbadas, surgiu, em 2009, como arranjo intermunicipal pautando a coordenao de temas de interesse comum como o planejamento urbano, a participao na elaborao do PDI, a poltica tributria e a gerao de trabalho e renda. Quanto segunda questo, a associao dos municpios da Grande Belo Horizonte, que conta com participao dos municpios menores, acompanha ativamente os passos da nova institucionalizao, com receio de um alijamento dos municpios menores da dinmica metropolitana. Referido temor no hipottico, considerando-se que, no Projeto de Lei Estadual Complementar no 57, de 31 de dezembro de 2004, a proposta, retirada posteriormente, era que a Regio Metropolitana de Belo Horizonte fosse composta pelas quinze cidades da aglomerao econmica (Faria, 2008, p. 68). Ao mesmo tempo, o estado protagonizava uma srie de grandes projetos urbansticos, como a ampliao e a transformao do aeroporto de Confins, no intuito de transformar a Grande Belo Horizonte em uma aerotrpolis; a criao do centro administrativo na zona norte; e a implantao da linha verde, que conecta a cidade-polo e o aeroporto. Todos estes projetos geravam tenses com os pressupostos subjacentes ao PDI participativo e funo social da metrpole (Oliveira et al., 2012). Em outras metrpoles brasileiras, presenciam-se processos semelhantes de rearticulao disputada da escala metropolitana, com elementos entrelaados de tentativas de protagonismo estadual, proliferao de consorciamentos intermunicipais e grandes projetos urbanos impulsionados por parcerias pblico-privadas, reproduzindo as histricas contradies socioespaciais e ambientais no espao urbano-metropolitano. No caso da Grande Rio de Janeiro, assistiu-se extino do organismo de planejamento metropolitano, a Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana (Fundrem), em 1991. A seguir, verificou-se o crescimento exponencial da carteira de projetos pblicos e privados, como o Arco Metropolitano, o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ, da Petrobras), a indstria de siderurgia e minerao (Vale e Thyssen-Krupps) e os
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investimentos no complexo porturio (Sepetiba e Itagua). Somem-se a isto os investimentos previstos no PAC e no PMCMV e os grandes investimentos esportivos.18 Assim, o governo do estado do Rio de Janeiro, mediante a Secretaria Estadual de Obras, viu-se perante o desafio de retomar certa iniciativa no jogo institucional metropolitano. Ao mesmo tempo, vrios municpios empreenderam iniciativas setoriais, como os municpios do leste do estado, que formaram o Consrcio Intermunicipal de Desenvolvimento do Leste Fluminense (Conleste) para avanar na negociao com a Petrobras sobre os projetos compensatrios e os recursos financeiros previstos para a explorao da bacia do pr-sal. No entanto, na prtica, o emergente novo desenvolvimentismo carioca no gerou transformaes, e apenas reestruturou uma trajetria historicamente conhecida, marcada pelo dinamismo econmico e pelo agravamento das contradies socioespaciais e ambientais na periferia metropolitana (Klink, 2012). Portanto, o balano preliminar do mosaico de experimentao institucional voltada para a desfragmentao da gesto pblica (Faria, 2008, p. 56) ou o associativismo territorial (Abrucio, Sano e Sydow, 2010) em reas metropolitanas, em um contexto marcado pela maior presena do Estado brasileiro em geral, e dos governos estaduais em particular, no animador. O permanente estgio entre o arranjo e a fluidez (Magalhes, 2008, p. 23) das novas institucionalidades no pode ser dissociado do fato de que, em comparao fase tecnoburocrata dos anos 1970, presencia-se atualmente uma reestadualizao mitigada (Faria, 2008). Este processo est cercado por um nmero maior de atores e interesses (Unio, governos locais, empresas, movimentos etc.) que disputam a hegemonia sobre a construo da escala urbano-metropolitana, sem que isto tenha desencadeado uma agenda metropolitana mais consistente em torno do planejamento e gesto dos servios de interesse comum.
5 CONCLUSO
Neste captulo argumentou-se que o debate sobre os desafios da governana metropolitana poderia beneficiar-se de uma anlise mais crtica acerca da atuao e organizao do Estado no espao metropolitano, assim como da construo e desconstruo da prpria escala metropolitana pelos agentes sociais. A partir desse prisma, mostrou-se que o Estado brasileiro embora se observem transformaes na forma de sua atuao desde o regime tecnoburocrtico centralista sempre privilegiou um projeto poltico centrado na produo econmica em detrimento da reproduo social. Isto gerou um espao metropolitano comprometido pelas contradies socioespaciais e ambientais.
18. A Autoridade Pblica Olmpica (APO) do Rio de Janeiro, composta pela Unio, o estado e a cidade do Rio de Janeiro, foi um dos primeiros consrcios pblicos interfederativos.
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O atual estgio de retomada de planejamento social-desenvolvimentista tampouco culminou na construo de uma agenda metropolitana mais consistente. A atuao estatal na escala metropolitana, alm de carregar uma herana histrica no sentido de privilegiar o crescimento econmico em si, mostrou-se uma arena altamente contestada e instvel. Ela tornou-se objeto de contnuas estratgias, materiais e imateriais, de desarticulao e reestruturao pelos agentes sociais. Discutiram-se trs exemplos o planejamento do uso e da ocupao do solo, a gesto dos recursos hdricos e a construo de novas institucionalidades e apontou-se que no h nada inerente ao arranjo metropolitano. Este no se consolidou como construo poltica para o planejamento e a gesto dos servios de interesse comum e o direito cidade na metrpole, reproduzindo, de certa forma, uma trajetria de projetos sem planos e planos sem projetos (Maricato, 2012). A anlise tem, ao mesmo tempo, implicaes para a agenda de pesquisa sobre a governana metropolitana e para o debate sobre uma prxis transformadora para a metrpole. No que diz respeito pesquisa, afirma-se aqui que se deveria inverter a premissa de haver algo inerente escala metropolitana. No se deve supor que a dinmica de produo e reproduo do espao urbano-metropolitano possa encaixar-se, quase naturalmente, a partir de um ajuste da engenharia tcnico-institucional, em um desenho ou arranjo que minimize os descompassos entre o espao administrativo e o espao funcional, e entre os espaos de representao e os da prpria vida na metrpole. Tal inverso tambm abriria uma perspectiva concreta para pesquisas interdisciplinares mais especficas, com recortes setoriais terra, gua, mobilidade e transporte, entre outros e territoriais-regionais sobre como os diversos agentes constroem, desconstroem, articulam e disputam a hegemonia sobre a escala regional-metropolitana em funo de seus projetos polticos. No que se refere ao debate sobre as perspectivas para uma nova prxis transformadora para as reas metropolitanas, so inegveis os desafios associados montagem de um projeto alternativo em torno do direito cidade na metrpole. Este projeto no passa apenas pela articulao de escalas polticas, circuitos econmicos por exemplo, o primrio, secundrio e tercirio de Harvey e de tempos pois, no capitalismo de dbito e crdito, a renda associada ao trabalho futuro j foi hipotecada. Ele inclui tambm a elaborao de estratgias discursivas e prticas espaciais contra-hegemnicas em tempos de globalizao financeira. O raciocnio desenvolvido neste captulo no explicitou esta dimenso ttica e operacional, mas trouxe uma srie de implicaes para a elaborao de uma agenda metropolitana mais concreta para o pas, que possa ser objeto de pesquisas especficas. Nesse sentido, urgente a retomada do debate e das pesquisas sobre a poltica nacional para as reas metropolitanas. Requer-se uma poltica que considere as diversidades entre estas reas, assim como as disparidades intrametropolitanas brasileiras, e utilize uma gama de instrumentos de induo financeiro-institucionais
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mais amplos que os usados atualmente para lidar com as heranas e os novos desafios do pas na etapa atual da reestruturao da economia mundial.
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CAPTULO 4
REDISCUTINDO A DELIMITAO DAS REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL: UM EXERCCIO A PARTIR DOS CRITRIOS DA DCADA DE 1970
Maria Luisa G. Castello Branco Rafael Henrique Moraes Pereira Vanessa Gapriotti Nadalin
1 INTRODUO
A importncia das regies metropolitanas (RMs) brasileiras em termos populacionais e econmicos suscita uma crescente demanda por estudos comparativos entre estas regies e por estatsticas confiveis que orientem o planejamento e a avaliao de polticas pblicas nestas reas. Contudo, as RMs no Brasil contemporneo no so definidas sobre uma base metodolgica comum, o que tende a comprometer seriamente a preciso daquelas anlises. Desde a Constituio Federal de 1988 (CF/1988), cada governo estadual tem institudo as suas prprias RMs ou alterado as preexistentes, em geral, sem explicitar os critrios utilizados para justificar a delimitao dos municpios nestas regies. At a data do Censo Demogrfico 2010, o Brasil possua 36 RMs institucionalizadas (IBGE, 2010). Como a delimitao destas regies feita seguindo diferentes procedimentos e sem explicitar os critrios adotados em cada caso, no possvel avaliar os prs e contras de cada metodologia, nem mesmo conhecer o grau de comparabilidade entre elas. Assim, ficam comprometidas as anlises comparativas acerca do desempenho de indicadores sociais e econmicos nestas reas. Alm disso, uma delimitao que no corresponda dinmica funcional existente na regio pode afetar a capacidade de se utilizar informaes estatsticas para orientar e avaliar de maneira adequada as polticas pblicas destinadas a estas reas. Em anos mais recentes, alguns estudos acadmicos vm se dedicando a essa questo defendendo a utilizao de um nico conjunto de critrios para a delimitao de RMs e aglomeraes urbanas em todo o pas (Castello Branco, 2003; Moura et al., 2007; Ojima, 2011; Observatrio das metrpoles, 2012). Contudo, pouco tem se enfatizado na literatura as consequncias, para a caracterizao do Brasil metropolitano, da utilizao de uma metodologia nica em contraposio delimitao oficial das RMs estaduais. Alm disso, a maneira como os estudos anteriores utilizaram os dados de deslocamentos pendulares para medir o nvel de integrao dos municpios s reas metropolitanas poderia ser considerada limitada. Isto porque, conforme discutido nas experincias internacionais
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(Freeman e Cheshire, 2006; Garcilazo, 2007; Casado-Daz e Coombes, 2011), o clculo deste nvel de integrao deveria considerar apenas os deslocamentos internos cada regio, seguindo um processo iterativo capaz de captar exclusivamente a sua coeso interna. O objetivo deste captulo se desdobra em duas partes: i) identificar quais seriam as RMs estimadas para o Brasil em 2010 caso fosse aplicado um nico conjunto de critrios e seguindo uma mesma metodologia para todo o pas; e ii) comparar os resultados obtidos quelas RMs estaduais reconhecidas oficialmente na data do Censo Demogrfico 2010 e quelas primeiras oficializadas na dcada de 1970. Neste exerccio, adotaram-se como referncia os mesmos critrios utilizados na dcada de 1970 para a definio das nove primeiras RMs brasileiras com pequenas adaptaes. Naquela ocasio, a legislao federal que definiu as primeiras RMs federais se baseou nos critrios propostos por Galvo et al. (1969). Embora tenham sido elaborados para uma fase anterior do processo de urbanizao no Brasil, a utilizao destes critrios como referncia para o momento atual de urbanizao no pas se justificaria por duas razes: i) o resultado da delimitao das nove primeiras RMs obtido a partir da proposta de Galvo et al. (1969) amplamente utilizado no meio acadmico nacional, dada a quantidade expressiva de estudos que baseiam suas anlises nestas regionalizaes (Ribeiro e Santos Jnior, 2007; Ribeiro e Bogus, 2010; Pereira e Furtado, 2011); ii) os critrios originais da dcada de 1970 foram concebidos para um momento inicial do processo de metropolizao acelerada no pas. Assim, alguns dos limites mnimos estabelecidos nos anos 1970 em termos de tamanho populacional, densidade demogrfica, fluxos casa-trabalho e principalmente porcentagem da populao economicamente ativa ocupada em atividades industriais poderiam ser considerados inadequadamente baixos para os atuais padres de urbanizao. Dessa forma, a utilizao daquela metodologia criada em fase anterior ao atual processo de urbanizao do pas significa utilizar critrios pouco restritivos como referncia de comparao com as atuais RMs, cujas delimitaes municipais foram definidas pelos estados. Uma discusso dos critrios para a delimitao de RMs no Brasil se faz extremamente oportuna, uma vez que tramita no Congresso Nacional, desde 2004, o Projeto de Lei no 3.460/2004. Conhecido como Estatuto da Metrpole, este projeto prope, entre outros pontos, uma metodologia nica para a definio e delimitao das RMs e das aglomeraes urbanas do pas. Em que pese o mrito de se estabelecer uma nica base metodolgica para a delimitao oficial de RMs no Brasil, os critrios propostos pelo Estatuto da Metrpole parecem descolados da realidade urbana brasileira.1 Esta discusso acerca dos critrios estabelecidos permite ponderar as experincias observadas na definio da configurao territorial
1. De acordo com o Projeto de Lei no 3.460/2004, um municpio precisaria ter um tamanho populacional equivalente a pelo menos 5% da populao nacional para ser classicado como ncleo metropolitano o mesmo que ter uma populao de 9,5 milhes em 2010. Assim, So Paulo seria a nica regio metropolitana (RM) no Brasil que atenderia aos critrios estabelecidos neste projeto de lei.
Rediscutindo a Delimitao das Regies Metropolitanas no Brasil
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das reas metropolitanas no pas, em diferentes esferas governamentais, e deve subsidiar a discusso de uma nova proposta mais adequada a atual dinmica urbana brasileira. Na primeira parte do captulo, apresenta-se um breve histrico da criao e delimitao das primeiras RMs no Brasil na dcada de 1970. Em seguida, expe-se um panorama sobre como esta questo vem sendo tratada aps a CF/1988. Na terceira parte do estudo, apresenta-se a metodologia de Galvo et al. (1969), utilizada para a delimitao das primeiras RMs no Brasil, bem como as adaptaes adotadas neste trabalho. Na quarta parte, os resultados obtidos da sua aplicao aos dados do Censo Demogrfico 2010 so analisados e comparados com as 36 RMs oficiais e as regies integradas de desenvolvimento (Rides) institucionalizadas poca da coleta dos dados do censo.
2 O CONTEXTO ATUAL DE CRIAO E DELIMITAO DAS RMs NO BRASIL
A definio das RMs estabelecida por legislao federal na dcada de 1970 foi mantida at a CF/1988, quando foi facultado s Unidades da Federao (UFs) o poder de definir quais seriam suas RMs e aglomeraes urbanas para fins de planejamento e execuo de funes pblicas de interesse comum.
Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (Brasil, 1988, Artigo 25, 3o).
Desde ento, cada estado tem adotado procedimentos prprios para estabelecer as suas RMs, no havendo um critrio nico para a criao e delimitao destas reas em escala nacional. A prpria nomenclatura da estrutura territorial estabelecida para as RMs difere de estado para estado. No caso de Minas Gerais, alm do ncleo metropolitano e dos municpios do entorno metropolitano, foi criado ainda um colar metropolitano com municpios contguos mais distantes; em Santa Catarina, para cada ncleo metropolitano, existe uma rea de expanso metropolitana; e em Mato Grosso, a RM do Vale do rio Cuiab possui o ncleo e o entorno metropolitano. Outra caracterstica interessante da legislao em nvel estadual que muitas vezes o ncleo metropolitano composto por vrios municpios, como o caso das RMs nos dois ltimos estados citados. Como consequncia, tem-se um conjunto de RMs extremamente heterogneas. At a data-base do Censo Demogrfico 2010, estavam institucionalizadas 36 RMs e trs Rides.2 A tabela 1 sumariza algumas caractersticas destas regies que do um indcio inicial do grau de heterogeneidade ente elas. Em alguns
2. Diferentemente das Constituies anteriores, a de 1988 no abriu a possibilidade da existncia de RMs englobando municpios de diferentes Unidades da Federao (UFs). Assim, foi criada para estes casos uma nova unidade territorial, as regies integradas de desenvolvimento (Rides), que so criadas por decreto e legislao complementar em nvel federal. A Ride do Distrito Federal foi criada em 1998, e as de Teresina, Petrolina e Juazeiro, em 2001.
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casos, o carter metropolitano atribudo a algumas destas regies chega a ser questionvel,3 mesmo considerando o quesito de porte populacional, como nos exemplos das RMs das regies de Lages e Tubaro que possuem menos de 200 mil habitantes. O anexo B apresenta uma lista destas RMs e seu ano de criao.
TABELA 1
Caractersticas das 36 reas metropolitanas estaduais e das trs Rides na data do Censo Demogrco de 2010
Caractersticas Populao total rea territorial (km) Densidade (habitantes/km) Nmero de municpios Grau de urbanizao (%) PIB per capita Mnimo 1.253 15 0,4 2 21,0 7.017 Mediana 23.784 263 90,2 14 84,0 12.208 Mximo 11.253.503 37.771 13.024,5 48 99,8 39.419 Desvio-padro 565.161 2.258 1.547,9 9,7 20,3 35.991
Fonte: Censo Demogrco de 2010 (IBGE, 2010). Obs.: as reas classicadas como colar metropolitano ou rea de expanso metropolitana nas legislaes estaduais no foram contabilizadas nesses valores.
Alm disso, existe pouca transparncia acerca dos critrios utilizados para justificar a incluso ou excluso de municpios nos permetros metropolitanos. Isto porque, em geral, as definies estabelecidas pelos estados no explicitam a metodologia utilizada para a delimitao destas reas.4 Esta falta de transparncia prejudica o estudo destas regies, uma vez que no permite que se saiba se as delimitaes oficiais estaduais so realmente compatveis com a aglomerao urbana efetivamente integrada em termos econmicos e sociais. As delimitaes das regies que no se baseiam em critrios tcnicos capazes de identificar a rea efetivamente integrada em termos econmicos e sociais podem ainda prejudicar a utilizao de informaes estatsticas para orientar e avaliar as polticas pblicas destinadas a estas reas de maneira adequada. Por fim, esta falta de transparncia nas legislaes estaduais acerca dos procedimentos utilizados para a definio dos municpios que devem fazer parte de uma RM compromete o ponderamento dos prs e dos contras das metodologias utilizadas.
3. Um dos casos mais clamorosos o de Santa Catarina. Do total de 293 municpios do estado, apenas sete no pertencem a uma das onze RMs ociais do estado. 4. So excees as legislaes estaduais que criaram as RMs de Macei, Vale do rio Cuiab, Fortaleza, Cariri e Sudoeste Maranhense. Nestas regies, a incluso de novos municpios no conjunto metropolitano est prevista caso o municpio a ser includo apresente: evidncia ou tendncia de conurbao; funes urbanas de interesse comum e integrao funcional. As legislaes no estabelecem, contudo, como medir estes critrios ou quais patamares mnimos deveriam ser atingidos. Nas RMs de Goinia, Manaus, Baixada Santista e Joo Pessoa, a previso de incluso de municpios na RM se daria por fuso ou desmembramento municipal. As legislaes no apresentam, contudo, os critrios que justicaram a delimitao inicial estabelecida em lei.
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3 HISTRICO DA CRIAO E DELIMITAO DAS RMs NO BRASIL ANTES DE 1988
Uma das primeiras referncias legais sobre o agrupamento de municpios no Brasil para a administrao de servios pblicos comuns consta da Constituio Federal de 1937, o que poderia ser apontado como um embrio das RMs no Brasil (UFPE, 2007). Entretanto, especificamente a preocupao com os estudos sobre metrpoles e suas respectivas reas metropolitanas no pas datam do final da dcada de 1950. Na poca, foi um marco deste debate o simpsio O Habitat Urbano no Brasil: Problemas do Estudo das Metrpoles, promovido pela Associao dos Gegrafos Brasileiros, em Viosa, em 1959. Nesse simpsio, duas questes emergiram com grande destaque: as discusses sobre a rede urbana hierarquia e centralidade e a respeito das reas metropolitanas do pas como defini-las e delimit-las. Entre os trabalhos do simpsio, destacam-se os estudos de Penteado (1960) e Soares (1960), que apresentaram, respectivamente, algumas das primeiras discusses para a delimitao da rea suburbana de So Paulo e dos limites externos do Grande Rio de Janeiro. Entre os pontos abordados no evento, Melo (1960, p. 122-123) destacou particularmente:
reas metropolitanas: sua caracterizao e delimitao: Faixas perifricas. Cidades Satlites. Conurbaes. Deslocamento das populaes metropolitanas: Os problemas das migraes alternantes. Cidades dormitrios. Populaes Metropolitanas; seus movimentos: O problema do xodo rural no Brasil e o crescimento das metrpoles. Exame da tendncia brasileira formao de megalpoles.
Ainda na dcada de 1960, Juillard (1961) chamava a ateno para o processo de metropolizao em curso no pas, em que algumas manchas urbanas se espalhavam como uma mancha de leo ultrapassando limites administrativos dos municpios. Em sua seminal publicao Evoluo da rede urbana brasileira, Geiger (1963) define as reas metropolitanas como gigantescas aglomeraes urbanas constitudas por uma cidade principal as cabeas da rede urbana e ncleos ao seu redor. desse trabalho tambm umas das primeiras proposies acerca de quais seriam as principais RMs do Brasil, incluindo as regies do Rio de Janeiro (op. cit., p. 143), So Paulo (op. cit., p. 189-190), Porto Alegre (op. cit., p. 284), Salvador (op. cit., p. 324), Recife (op. cit., p. 351) e Belm (op. cit., p. 407). A premncia desse tema na agenda dos gegrafos ao longo de toda a dcada de 1960 se mostrou muito oportuna, uma vez que a Constituio Federal de 1967 passou a prever que caberia ao governo federal a criao e a delimitao das RMs do pas.
A Unio, mediante lei complementar, poder estabelecer regies metropolitanas, constitudas por Municpios que, independentemente de sua vinculao administrativa, integrem a mesma comunidade socioeconmica, visando realizao de servios de interesse comum (Brasil, 1967, Artigo 157, 10).5
5. Nota-se no texto constitucional da poca que uma rea metropolitana poderia ser composta por municpios de diferentes UFs, como o caso do Rio de Janeiro, cuja rea metropolitana englobava o ento estado da Guanabara e o do Rio de Janeiro.
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Em setembro de 1968, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) promoveu no Rio de Janeiro a I Conferncia Nacional de Geografia e Cartografia (I Confege), que teria entre seus principais temas a questo das reas metropolitanas. Embora este tema fosse abordado como uma questo estratgica e vinculado poltica de descentralizao urbana no nvel nacional e regional (Zahn, 1983, p. 220), a I Confege abrigou diferentes estudos que propuseram critrios para a criao e delimitao das primeiras RMs brasileiras. Entre os trabalhos apresentados, destacam-se as propostas de Soares (1968b) e Monteiro (1968). Embora ligeiramente diferentes, os estudos destes autores convergem no sentido de que as reas definidas como metropolitanas no Brasil deveriam ser caracterizadas por: pequena parcela da populao ocupada em atividades agrrias, contiguidade na ocupao do espao urbano, alta densidade populacional e considervel nvel de integrao mensurvel por fluxos pendulares entre os municpios. Como recomendao da I Confege, o IBGE criou o Grupo de reas Metropolitanas (GAM), com o objetivo de identificar e delimitar as reas metropolitanas que seriam institucionalizadas por legislao federal. O documento que marca a proposta oficial do GAM foi o artigo de Galvo et al. (1969). Com base nos critrios propostos neste artigo, foram definidas e delimitadas as nove primeiras RMs brasileiras: Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre.6 Como ponto de partida da metodologia proposta por Galvo et al. (1969, p. 55-56), uma RM caracterizava-se por relaes intrametropolitanas assim definidas: um conjunto de municpios integrados econmica e socialmente a uma metrpole, principalmente por dividirem com ela uma estrutura ocupacional e uma forma de organizao do espao caracterstica e por representarem, no desenvolvimento do processo, a sua rea de expanso prxima ou remota. A metrpole era definida por Galvo et al. (1969) como uma grande cidade com relaes em nvel nacional, funes urbanas diversificadas e especializadas. A cidade central da RM deveria ter grande volume populacional, acima de 400 mil habitantes e densidade demogrfica igual ou superior a 500 habitantes/km no seu distrito-sede. Segundo estes autores, este corte populacional foi estabelecido a partir de um estudo do departamento de geografia tudo indica que teria sido a pesquisa das regies funcionais urbanas, realizada pelo IBGE em 1967 que somente teria encontrado equipamento urbano e maior grau de diversificao em cidades acima do porte populacional de 400 mil habitantes, classificando-as como metrpoles nacionais e regionais. Apenas a ttulo de comparao, esse patamar de 400 mil habitantes poderia ser considerado elevado quando comparado aos patamares de 50 mil ou 100
6. As nove primeiras RMs do Brasil foram institudas pelas Leis Complementares nos 14/1973 e 20/1974 com o objetivo de promover o planejamento integrado e a prestao de servios comuns de interesse metropolitano. No anexo A, apresenta-se a congurao original dos municpios que compunham estas primeiras RMs.
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mil habitantes colocados tanto por outras propostas da poca (IUR, 1959 apud Soares, 1968a;7 Soares, 1968b; Galvo et al., 1969) quanto pelas metodologias atualmente adotadas por pases como Estados Unidos, Canad e Frana (OCDE, 2002). Uma alternativa proposta posteriormente por Davidovich e Lima (1975), seria classificar as grandes aglomeraes urbanas segundo diferentes nveis: i) as metropolitanas, que seriam subdivididas em reas metropolitanas, reas metropolitanas incipientes e aglomeraes submetropolitanas; e ii) as aglomeraes urbanas abaixo do nvel metropolitano, que seriam subdivididas em aglomeraes com uma cidade central, aglomeraes por processo de conurbao, aglomeraes de cidades geminadas e aglomeraes sem espao urbanizado contnuo. Na metodologia de Galvo et al. (1969), a incorporao de outros municpios RM dependia da condio de o municpio atender a pelo menos um dos quatro critrios, apresentados a seguir. 1) Densidade demogrfica: os municpios contguos deveriam possuir uma densidade demogrfica igual ou superior a 60 habitantes/km para serem incorporados RM. Este nvel de densidade foi escolhido por estar usualmente associado, segundo os autores, a uma predominncia da populao urbana sobre a rural naquela poca. 2) Crescimento populacional: interessante notar ainda a incluso de um critrio de alto crescimento populacional, fenmeno marcadamente presente naquele perodo de desenvolvimento do pas, que apresentava altas taxas de fecundidade e acelerado ritmo de urbanizao, com importante componente de fluxos migratrios do campo para as cidades. Pelos critrios de Galvo et al. (1969), o municpio precisaria ter apresentado crescimento populacional de no mnimo 45% entre 1950 e 1960 para ser incorporado RM. 3) Estrutura econmica: do ponto de vista da estrutura ocupacional das reas urbanas brasileiras, a incluso de um municpio no entorno metropolitano poderia ocorrer caso o municpio apresentasse uma das seguintes caractersticas: volume da produo industrial pelo menos trs vezes maior que o da produo agrcola, ou pelo menos 10% de populao potencialmente ativa empregada em atividades industriais (Galvo et al., 1969, p. 62). Embora seja comum s diversas metodologias de delimitao de RMs a incluso de critrios que indiquem um perfil econmico menos agrcola (Soares, 1960; IUR, 1959 apud Soares, 1968a; Soares, 1968b; Monteiro, 1968; OCDE, 2012), a definio destes patamares para o Brasil na dcada de 1970 no justificada por Galvo et al. (1969).8
7. (IUR) International Urban Research. The worlds metropolitan areas. Berkeley; Los Angeles: University of California Press, 1959. 8. Segundo Galvo et al. (1969, p. 32), as metodologias do Bureau do Censo Americano e do IUR utilizavam como patamar mnimo 75% e 65% da populao ocupada em atividades no agrcolas para identicar uma estrutura econmica de carter metropolitano.
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4) Integrao por deslocamentos pendulares: por fim, Galvo et al. (1969) propuseram a utilizao de dados de fluxos de deslocamento pendular ou de ligaes telefnicas entre os municpios como medida do nvel de integrao entre eles. Para os autores, um municpio A poderia ser incorporado RM caso o volume total de seus residentes que se deslocam diariamente para trabalhar em outros municpios da regio somados aos moradores da regio que se deslocam para trabalhar em A correspondam a pelo menos 10% da populao total residente em A.9 A incorporao dos dados de fluxo pendular como medida de integrao entre as cidades um ponto comum em diversas metodologias de delimitao de RMs no Brasil e no mundo (Soares, 1968b; Monteiro, 1968; Freeman e Cheshire, 2006; Moura et al., 2007; Casado-Daz e Coombes, 2011; Ojima, 2011; OCDE, 2012). A definio do patamar mnimo de deslocamentos, contudo, costuma ser feita ad hoc variando entre 10% e 20% e seguindo diferentes formas de clculo. Ainda nos dias de hoje, existe muita divergncia entre os mtodos utilizados pelos diversos pases para a definio e delimitao de suas RMs. Muitos pontos de divergncia emergem fundamentados na busca por critrios que melhor se ajustem s particularidades dos sistemas urbanos e respectivas divises poltico-administrativas de cada pas (OCDE, 2002; Freeman e Cheshire, 2006; Garcilazo, 2007; Casado-Daz e Coombes, 2011). Diante dessa diversidade de mtodos, Casado-Daz e Coombes (2011) afirmam que existe pouca clareza sobre como avaliar qual a melhor opo. Esta falta de clareza tambm persiste no caso brasileiro no momento de se analisar o grau de adequao das delimitaes oficiais das RMs brasileiras. Dessa forma, este estudo tomou como referncia as RMs que se delineariam nos dados do Censo Demogrfico 2010 caso se utilizassem os mesmos critrios propostos por Galvo et al. (1969) e com um mnimo de adaptao s informaes disponveis atualmente. No tpico a seguir, so apresentadas adaptaes feitas proposta original utilizada na dcada de 1970 e uma anlise comparativa dos resultados obtidos com as RMs estaduais.
9. Devido falta de acesso aos dados de uxos pendulares e ligaes telefnicas na poca da pesquisa, Galvo et al. (1969, p. 63) utilizaram somente as informaes de movimento de passageiros entre municpios informados na poca pelas empresas de transporte rodovirio e contabilizaram os deslocamentos realizados nos dois sentidos de cada linha de transporte.
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4 AS RMs DE HOJE SEGUNDO OS CRITRIOS DA DCADA DE 1970
Neste tpico, apresentam-se os resultados de quais seriam as RMs existentes atualmente caso fossem adotados os mesmos critrios utilizados na dcada de 1970 para a definio das primeiras RMs brasileiras. Para tanto, so utilizados os dados do Censo Demogrfico 2010 e os critrios propostos por Galvo et al. (1969). Contudo, como os critrios propostos pelos autores deste estudo foram originalmente pensados para outro perodo da urbanizao brasileira, algumas pequenas adaptaes foram feitas (quadro 1).
4.1 Adaptao dos critrios originalmente propostos
Para a delimitao das RMs, o critrio I-4, apresentado no quadro 1, por exemplo, aponta que um municpio deveria ter apresentado um alto crescimento populacional para poder pertencer a uma RM. Embora este critrio fizesse sentido para aquele perodo de altas taxas de crescimento populacional e rpida urbanizao, com importante componente migratrio, parece razovel descart-lo nesta pesquisa, uma vez que estas caractersticas no so mais aderentes ao atual estgio de desenvolvimento urbano e dinmica populacional no Brasil. Os critrios II.1 e II.3, ainda do quadro 1, por sua vez, refletem como o carter industrial era tido como parte essencial da urbanizao brasileira, particularmente na segunda metade do sculo XX. Dadas as atuais caractersticas observadas na economia do pas, adaptou-se o critrio II.1, considerando apenas aqueles municpios com pelo menos 70% de sua populao ocupada em atividades urbanas, seja nos setores industriais, seja nos servios, seja no comrcio excluindo-se assim aquelas ocupaes agrcolas e de extrao vegetal ou mineral; quanto ao critrio II.3, foi descartado. Quanto ao critrio II.2, Galvo et al. (1969) no explicitam o que se entende por um ncleo dormitrio e, ainda hoje, esta definio parece pouco estabelecida na literatura (Ojima, Pereira e Silva, 2007). Assim, este critrio tambm foi descartado neste estudo. Por fim, cabe observar que o critrio III.1 original restringia-se apenas aos deslocamentos realizados diariamente. No entanto, esta restrio no feita neste estudo, uma vez que fluxos com frequncias mais espaadas acabariam tambm sendo excludos (duas, trs ou quatro vezes por semana, por exemplo) mas indicam, ainda assim, certo grau de integrao espacial do mercado de trabalho. Cabe observar ainda que mais de 80% dos deslocamentos pendulares no Brasil em 2010 foram declarados como deslocamentos dirios; isto leva a crer que esta restrio no alteraria significativamente o resultado final deste estudo.
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QUADRO 1
Dimenso
Critrios utilizados neste estudo para estimao de RMs (2010)

Critrio originalmente proposto por Galvo et al. (1969) Critrios utilizados 1. Populao municipal de pelo menos 400 mil habitantes. 2. Densidade do distrito-sede de pelo menos 500 habitantes/km. (I) Demogrca 3. Densidade municipal de pelo menos 60 habitantes/km. Mantido. Densidade dos setores censitrios urbanos de pelo menos 500 habitantes/km. Densidade municipal de pelo menos 60 habitantes/km.
4. Variao da populao do decnio anterior deve ser de no mnimo 45%, no municpio ou em um Descartado. distrito contguo. 1. Pelo menos 10% da populao potencialmente Pelo menos 70% da sua populao ocupada em ativa do municpio ocupada em atividades industriais. atividades urbanas. 2. No caso dos chamados ncleos dormitrios, esta porcentagem substituda por um ndice de movimento pendular, igual ou superior a 20% da populao, deslocando-se diariamente para qualquer municpio da rea. 3. Quando o valor da produo industrial municipal for trs vezes maior que o da agrcola. 1. Pelo menos 10% da populao municipal total deslocando-se diariamente, em viagens intermunicipais, para qualquer municpio da rea considerando uxos de entrada e sada do municpio. 2. Quando tiver um ndice de ligaes telefnicas para a cidade central superior a oitenta, por aparelho, durante um ano.
(II) Estrutural
Descartado.
Descartado. Pelo menos 10% da populao municipal total deslocando-se em viagens intermunicipais para trabalhar em qualquer outro municpio da rea (considerando uxos de entrada e de sada do municpio). Descartado por indisponibilidade de dados.
(III) Integrao
Fonte: Galvo et al. (1969). Obs.: os critrios foram adaptados a partir da proposta original de Galvo et al. (1969).
Para um municpio ser considerado sede metropolitana, ele precisa atender simultaneamente aos critrios I.1 e I.2. Para a incluso de municpio em um dado permetro metropolitano, necessrio que este atenda a pelo menos um dos critrios I.3 ou II.2, e, necessariamente, ao critrio III.1.
4.2 Metodologia de aplicao dos critrios
A metodologia de aplicao dos critrios seguiu as quatro etapas descritas a seguir. Os resultados obtidos em cada etapa so ilustrados no mapa 1. 1) Na primeira etapa, identificam-se todos os municpios com mais de 400 mil habitantes. 2) Em seguida, para cada centro obtido na etapa anterior, selecionam-se todos os municpios em um raio de 200 km que possuam densidade acima de 60 habitantes/km ou mais de 70% de populao ocupada em atividades urbanas.10
10. A denio de 200 km para o raio foi feita ad hoc, mas buscando-se um limite de distncia sucientemente grande de modo a incorporar aqueles municpios que apresentariam maior potencial de integrao por deslocamentos cotidianos casa-trabalho.
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3) Na terceira etapa, so calculadas as matrizes origem-destino de cada grupo de municpios selecionados na etapa anterior e excluem-se aqueles municpios cujo volume de fluxos pendulares trocados com seu respectivo grupo somando-se entradas e sadas ao municpio seja menor que 10% da populao total residente no municpio. Cabe observar que todos os valores da matriz origem-destino so recalculados a cada vez que se exclui da rea um municpio que no atenda ao critrio de 10%. Estas excluses so feitas sucessivamente at que todos os municpios remanescentes atendam ao limite mnimo de 10%. 4) Na quarta etapa, excluem-se os municpios no contguos aos grupos formados na etapa anterior e incluem-se aqueles municpios enclaves independentemente do seu nvel de fluxos pendulares. Neste caso, considerou-se que a presena de massas de gua no interrompe a contiguidade. Aps a aplicao dos procedimentos da quarta etapa, so estimadas novas matrizes origem-destino recalculando-se os valores dos fluxos e ento se reinicia o passo (3) novamente. Por fim, repetem-se as etapas (3) e (4) sucessivamente at que todas as reas sejam compostas apenas por municpios que atendam ao limite mnimo de 10% de fluxos e por seus enclaves.
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Mapa 1
Etapas para a estimao das RMs Brasil (2010)
Fonte: Censo Demogrco 2010 (IBGE, 2010). Elaborao dos autores.
4.3 Resultados
A anlise dos resultados permitiu que as RMs estimadas fossem classificadas com base no grau de metropolizao, caracterizado pela alta especializao do uso do solo urbano (Davidovich e Lima, 1975). Estas aglomeraes apresentam estrutura espacial tpica, em que se encontram equipamentos e servios urbanos de alta complexidade e grande capacidade de polarizao, revelada por fluxos de movimento pendular em direo aos seus ncleos e subncleos. Na proposta das autoras, foram definidas as seguintes categorias de aglomeraes metropolitanas compostas: reas metropolitanas constitudas pelas metrpoles nacionais e regionais; reas metropolitanas incipientes e aglomeraes submetropolitanas. Para as
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aglomeraes abaixo do nvel metropolitano, as autoras distinguem: aglomeraes com uma cidade central, aglomeraes por processo de conurbao, aglomeraes de cidades geminadas e ainda aglomeraes sem espao urbanizado contnuo. No estrato metropolitano propriamente dito, destaca-se primeiramente a macrometrpole paulista, formada pela juno de vrias reas metropolitanas contguas com ligaes muito fortes entre os municpios que as compem. Neste nvel metropolitano, alm da macrometrpole paulista, encontram-se metrpoles identificadas na pesquisa Regies de Influncia das Cidades (REGIC) 2007 e que conformavam com o seu entorno uma rea metropolitana: Rio de Janeiro, Braslia, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre e Goinia. Algumas das RMs estimadas neste estudo poderiam ser classificadas como reas metropolitanas incipientes: So Lus, Teresina, Natal, Joo Pessoa, Macei, Vitria, Ribeiro Preto, Londrina, Florianpolis, Joinville e Cuiab. Nesta pesquisa, foi introduzida a categoria de reas metropolitanas no consolidadas e ainda em formao, em substituio noo de reas submetropolitanas: Porto Velho, Aracaju, Juiz de Fora, So Jos do Rio Preto e Caxias do Sul (Davidovich e Lima, 1975). No anexo C deste trabalho, encontra-se uma lista das RMs estimadas com seus respectivos municpios. 11 O anexo D apresenta a tabela-sntese com estatsticas descritivas dos critrios utilizados na metodologia de delimitao destas reas. Por fim, o anexo E mostra um conjunto de mapas em que se comparam as delimitaes das RMs estimadas neste trabalho com a delimitao original definida na dcada de 1970 e as demarcaes estaduais oficiais existentes na data de realizao do Censo Demogrfico 2010. Em uma breve anlise regional dos resultados da aplicao dos critrios da dcada de 1960 e 1970 aos resultados do Censo 2010, pode-se verificar que: a regio Norte apresentava em 2010 um total de 2.473.582 pessoas vivendo em reas metropolitanas, tendo sido identificadas duas reas metropolitanas com diferentes caractersticas: Porto Velho e Belm. A ocupao de Rondnia relativamente recente e segue as caractersticas gerais da regio Norte, com municpios de extensa rea territorial e ocupaes com menor densidade. A RM de Porto Velho parece estar em um estgio inicial de formao, constituda pelo prprio municpio de Porto Velho e por Candeias de Jamari, somando um total de 448.306 habitantes em 2010. Como estes dois municpios apresentam suas sedes bastante prximas, isto possibilita uma troca razovel de fluxos dirios casa-trabalho entre os dois municpios. Belm se mostra uma RM consolidada e situada em rea de maior densidade de ocupao. Tendo sido institucionalizada na dcada de 1970, quando era composta apenas por Belm e Ananindeua, nas estimativas para 2010, a regio incorporaria tambm os municpios de Benevides e Marituba,
11. O arquivo em formato Shapele dos limites dos municpios pertencentes s regies metropolitanas estimadas neste trabalho est disponvel em: <https://docs.google.com/le/d/0BwDnAiF8PF5ZMm5ZOFNDNG9zdXM/ edit?usp=sharing>.
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congregando 2.025.276 habitantes. Entre as metrpoles identificadas, a partir da pesquisa REGIC 2007 (IBGE, 2008), a nica que no apresenta rea metropolitana Manaus, ncleo urbano de grande porte populacional e uma enorme rea de influncia que consolida sua posio como metrpole. Entretanto, o fato de estar contida em um municpio de tamanha extenso territorial no possibilitou a formao de uma ocupao urbana densa que extravasasse os limites do municpio. Assim, Manaus parece ser um caso particular de uma metrpole sem RM. Na regio Nordeste, o processo de ocupao antigo e consolidado e a caracterstica a metropolizao dos grandes centros urbanos regionais, especialmente das capitais estaduais, apresentando nove RMs com 16.915.182 habitantes, vivendo em 64 municpios. Destas RMs, trs j haviam sido institudas na dcada de 1970 por lei federal: Fortaleza, Recife e Salvador. Cabe ressaltar, no entanto, que alguns dos municpios que compunham estas regies na sua delimitao original, na dcada de 1970, ficaram excludos das reas metropolitanas estimadas neste estudo por no atenderem ao critrio mnimo de integrao pelos dados de movimento pendular em 2010 o municpio de Maranguape, na RM de Fortaleza, e Itaparica e Vera Cruz, na RM de Salvador. O processo de urbanizao da regio Sudeste, por sua vez, se mostrou mais difundido com uma rede urbana mais densa no seu territrio. Como consequncia da aplicao da metodologia, no estado de So Paulo, as reas identificadas no entorno das cidades de mais de 400 mil habitantes se mostram contguas, no permitindo uma clara identificao dos limites de cada rea. Dessa forma, adotou-se para este grande aglomerado urbano a denominao de macrometrpole paulista, conforme originalmente proposto na dcada de 1970 (Souza, 1999).12 Esta macrometrpole se desenvolveu ao redor da cidade de So Paulo e, atualmente, abrange um conjunto polinucleado de cinco reas metropolitanas: a de So Paulo propriamente dita, Campinas, Santos, Sorocaba e So Jos dos Campos, envolvendo um total de 75 municpios. Este trabalho identificou ainda duas outras RMs em So Paulo em 2010. So elas a RM de Ribeiro Preto, considerada ainda incipiente, com doze municpios; e a RM, em processo de formao, de So Jos do Rio Preto, com dezessete municpios, que contavam com respectivamente 819.496 e 593.993 habitantes. Em Minas Gerais, alm da RM de Belo Horizonte composta por cerca de 4,8 milhes de habitantes em 25 municpios, a aplicao da metodologia identificou uma nova rea metropolitana em formao, composta por Juiz de Fora e
12. Em certa medida, esse fenmeno se assemelharia s reas Metropolitanas Consolidadas, identicadas pelo Bureau of The Census dos Estados Unidos (OMB, 2010), formadas pela juno de vrias reas metropolitanas contguas com ligaes muito fortes entre os municpios que as compem.
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outros dois municpios, somando uma populao de cerca de 533 mil habitantes. Por sua vez, no Esprito Santo, a RM de Vitria foi identificada com uma populao de cerca de 1,56 milho de habitantes e localizada em seis municpios. O Rio de Janeiro segue como segunda maior RM nacional com seus quase 12 milhes de habitantes e dezenove municpios. Assim, a regio Sudeste contaria com sete RMs em 2010, um incremento de quatro regies no perodo 1970-2010. Cabe destacar que, apesar de o municpio de Uberlndia ter atendido ao critrio de porte populacional acima de 400 mil habitantes em 2010, no foram identificados municpios contguos com suficiente troca de fluxos pendulares. Consequentemente, Uberlndia no foi identificado como metrpole, embora se acredite que este municpio possa se tornar nas prximas dcadas um ncleo de uma regio metropolitana em formao (Davidovich e Lima, 1975). A regio Sul, que na dcada de 1970 contava com duas RMs, teria hoje, segundo os critrios adotados, um total de cinco RMs, envolvendo 78 municpios. Tm-se ento no Paran duas RMs: a de Curitiba, com quinze municpios, e a de Londrina, com quatro, com um total populacional de 3.668.485 habitantes; em Santa Catarina, foram identificadas duas RMs: a de Florianpolis, com sete municpios, e a de Joinville, com dois, e populao de 1.404.208. No Rio Grande do Sul, por sua vez, a RM estimada para Caxias do Sul apresentou considervel sobreposio RM estimada para Porto Alegre. Embora no haja uma troca significativa de fluxos pendulares entre as duas cidades, h um considervel nmero de municpios polarizados simultaneamente por estes dois ncleos. Por esta razo, foram consideradas conjuntamente, abrangendo um total de cinquenta municpios e 4.535.092 habitantes. Em contraste com a dcada de 1970, quando a regio Centro-Oeste no apresentava nenhum centro com populao acima de 400 mil habitantes, em 2010, trs municpios satisfaziam esta condio, o que permitiu a identificao de trs RMs: Braslia, classificada pela REGIC (IBGE, 2008) como metrpole nacional, com sete municpios em seu entorno pertencentes ao estado de Gois e somando 3.332.881 habitantes; Cuiab, cuja capital formava, desde a dcada de 1970, uma aglomerao urbana com Vrzea Grande e em 2010 apresentavam contingente populacional de 803.694; e Goinia, com seu entorno composto por treze municpios e abrangendo 2.046.060 habitantes em 2010.
4.3.1 Resultados da estimao versus RMs estaduais ociais e RMs originais das leis de 1973 e 1974
A aplicao da metodologia descrita na seo 4.2 aos dados do Censo Demogrfico 2010 resultou na identificao de um total de 328 municpios metropolitanos, somando uma populao de 80,985 milhes de pessoas. Comparando-se as RMs estimadas com aquelas 36 regies institudas por leis estaduais e as trs Rides, ob-
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serva-se que as regies estimadas so compostas por um nmero consideravelmente menor de municpios quase metade , possuem uma populao menor em cerca de 10 milhes de pessoas e uma rea territorial trs vezes menor (ver as duas primeiras colunas da tabela 2). Poder-se-ia dizer que a utilizao do critrio de densidade mnima fez a diferena, pois a densidade mdia das RMs estimadas quase trs vezes maior que a das RMs definidas por legislao estadual.
TABELA 2
Caractersticas dos municpios pertencentes s reas metropolitanas e s Rides brasileiras, segundo diferentes metodologias de delimitao Brasil (2010)
RMs Caractersticas Estaduais e Rides1 (A: 243 + 428 = 671) 39 671 90.411.572 47,4 483.327,60 5,7 187,06 96,1 13,5 25.388 2.295.332.416 60,9 Estimadas (B: 243 + 85 = 328) 26 328 80.985.895 42,5 146.460,10 1,7 552,96 98,0 14,6 26.972 2.184.386.414 57,9 Municpios das RMs estaduais que no atendem critrios (A - A B: 428) 428 14.708.533 7,7 397.055,60 4,7 37,04 85,1 5,8 17.702 260.373.492 6,9 Municpios includos nas RMs estimadas (B - A B: 85) 85 5.282.856 2,8 60.188,10 0,7 87,77 95,7 9,6 28.285 149.427.490 4,0
Nmero total de RMs Nmero total de municpios Populao total residente Porcentagem em relao populao total do pas rea territorial (km) Porcentagem do total da rea territorial do pas Densidade mdia (habitantes/km) Populao em ocupaes urbanas (%) Deslocamento pendular mdio (%) PIB per capita (R$) PIB de 2010 a preos correntes (mil reais) Porcentagem do PIB total do pas
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Fonte: Censo Demogrco de 2010 (IBGE, 2010). Elaborao dos autores. Notas: 1 Inclusive a aglomerao urbana do nordeste do Rio Grande do Sul. 2 Volume dos uxos intermunicipais para trabalho para qualquer municpio da rea (entradas mais sadas) em relao populao residente do municpio.
Por sua vez, observam-se menores diferenas em termos de produto interno bruto (PIB), PIB per capita, fluxos pendulares e proporo da populao em ocupaes urbanas. Em parte, isto se deve ao fato de que as RMs estaduais e as estimadas compartilham um nmero grande de municpios, 243. Ou seja, o cerne das atividades produtivas se concentra nestes municpios que ambas as regionalizaes captam, tanto em termos do valor produzido PIB quanto dos deslocamentos por motivo de trabalho que estas atividades suscitam. Com o intuito de ilustrar como o Brasil Metropolitano pode ter caractersticas diferenciadas a depender da metodologia utilizada, analisaram-se estas variveis tambm para outros dois conjuntos de municpios. Os 428 municpios
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das RMs definidas por legislao estadual que no foram captados pela estimao deste estudo e os 85 municpios que no fazem parte destas RMs estaduais em vigor em 2010, mas que pertenceriam s reas metropolitanas estimadas (figura 1). Cabe esclarecer aqui que das 39 RMs/Rides institucionalizadas existentes na data do Censo Demogrfico 2010, quinze regies com seus 250 municpios ficaram totalmente excludas das reas metropolitanas estimadas com base nos critrios de Galvo et al. (1969).13 Consequentemente, nenhum de seus 250 municpios foi considerado metropolitano. Os outros 78 municpios sem caractersticas metropolitanas fazem parte das demais RMs institucionalizadas pelos estados.
FIGURA 1
Comparao dos municpios que pertencem s RMs ociais estaduais e s RMs estimadas
Fonte: Censo Demogrco de 2010 (IBGE, 2010). Elaborao dos autores.
A terceira e quarta colunas da tabela 2 ressaltam as diferenas entre esses dois grupos de municpios. Nota-se como o conjunto dos municpios incorporados pela nova metodologia quase trs vezes menor em termos de populao e mais de seis vezes menor em termos de territrio ocupado. No obstante, os municpios incorporados apresentam valores consideravelmente maiores em termos de densidade demogrfica, populao em ocupao urbana, fluxos pendulares e PIB per capita, que podem ser considerados bons descritores do carter metropolitano das cidades. Assim, foram descartados os municpios que no atendiam aos critrios para integrar uma RM e que pela legislao estadual foram includos nas RMs institucionalizadas.
13. Em ordem alfabtica: RM do Agreste, de Campina Grande, Carbonfera, do Cariri, de Chapec, da Foz do rio Itaja, de Lages, Macap, Manaus, Maring, Ride Petrolina/Juazeiro, RM do Sudoeste Maranhense, de Tubaro, do Vale do Ao e do Vale do Itaja.
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Como o nmero de municpios das RMs estimadas bem menor que o das RMs institucionalizadas, como se a demarcao para todo o Brasil das RMs com base nos critrios originais da dcada de 1970 permitisse mais preciso na delimitao do fenmeno metropolitano no pas. Identificou-se um nmero muito menor de municpios em um territrio muito mais compacto e densamente ocupado, mas com caractersticas metropolitanas marcadamente mais presentes. Diante desses resultados, os casos particulares das RMs mais consolidadas merece uma comparao mais detida, aquelas que j haviam sido institudas originalmente por lei federal nos anos 1970 e foram posteriormente modificadas por leis estaduais (tabela 3). Mesmo no caso destas reas, nota-se que seus limites foram bastante alterados (mapas do anexo E). Uma exceo a RM estimada para Recife, que mantm na composio os mesmos municpios da RM oficializada por legislao estadual em 1994 e alterada pelo desmembramento de Araoiaba em 1997. Alm de Recife, a metrpole do Rio de Janeiro tambm muda muito pouco seus limites. O nmero de municpios o mesmo, apenas com divergncia sobre a incluso e/ou excluso de dois municpios Paracambi e Mangaratiba.
TABELA 3
Caractersticas das RMs consolidadas: delimitao ocial estadual e estimada Brasil (2010)
RM estadual (agosto de 2010) RMs consolidadas Populao total (1 mil) 2.102 3.616 3.691 3.574 5.415 4.884 11.836 24.145 3.174 4.675 67.111 190.756 Densidade Nmero de PIB 2010 (habitantes/ municpios (R$ milhes) km) 6 15 14 13 48 34 19 67 26 41 283 5.565 829 624 1.330 821 375 516 2.222 1.725 206 350 798 22 23.273 50.606 61.443 75.606 132.889 4.788 120.834 275.189 847.636 94.018 134.162 1.815.656 3.770.085 11.825 25.665 3.005 4.535 62.304 19 75 15 50 220 2.150 1.642 472 408 1.136 275.631 920.504 91.802 129.206 1.742.720 25 816 119.407 RM estimada para 2010, seguindo critrios de Galvo et al. (1969) Populao total (1 mil) 2.025 3.330 3.691 3.440 Densidade Nmero de PIB 2010 (habitantes/ municpios (R$ milhes) km) 4 9 14 9 1.314 1.140 1.330 1.107 22.889 48.006 61.443 73.831
Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte com colar metropolitano Belo Horizonte sem colar metropolitano Rio de Janeiro So Paulo/Campinas/ Baixada Santista1 Curitiba Porto Alegre/ Caxias do Sul2 Total das RMs consolidadas Brasil
Fonte: Censo Demogrco de 2010 (IBGE, 2010). Notas: 1 Conjunto das RMs ociais de So Paulo, da Baixada Santista e de Campinas versus macrometrpole paulista.
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Conjunto da RM ocial de Porto Alegre com a aglomerao urbana do nordeste do Rio Grande do Sul versus RM estimada de Porto Alegre/Caxias do Sul.
Os casos de So Paulo e Porto Alegre se destacam dos demais, pois a estimao identificou nestas regies reas de metrpoles consolidadas (OMB, 2010), em que se observa uma tendncia de mais integrao entre reas metropolitanas contguas. Nestes casos, as RMs oficiais foram consideradas em conjunto de modo a proporcionar uma comparao mais apropriada. Nestas duas regies, o nmero de municpios das reas estimadas muito maior que a do conjunto das RMs oficiais consideradas. No caso de So Paulo, isto se explica devido estimao captar tambm as metrpoles de Sorocaba e So Jos dos Campos.14 No caso da rea estimada para Porto Alegre e Caxias do Sul, isto se explica por terem sido acrescentados os municpios que esto localizados no espao entre uma delimitao oficial e a outra. Em ambos os casos, as regies estimadas possuem populao total menor que o conjunto das oficiais, mas o nmero bastante prximo. O valor do total do PIB tambm prximo, sendo que na macrometrpole paulista a incluso de Sorocaba e So Jos dos Campos faz alguma diferena, aumentando o PIB em 8%. Para todas as demais RMs estimadas, houve queda na populao e no nmero total de municpios e um aumento bastante expressivo na densidade mdia em comparao s regies oficiais. A diminuio do nmero de municpios includos nas RMs estimadas explica a queda do PIB, que no maior que 5%. Aqui fica claro para cada RM o que se havia notado no conjunto de todas elas, o patamar de densidade muito maior indica como o fenmeno metropolitano foi captado com mais preciso. Neste sentido, vale a pena comentar o caso de Curitiba, cuja RM oficial perderia onze municpios, enquanto a RM estimada teria mais que o dobro da densidade da oficial. Ainda nessa tendncia, cabe comentar o caso de Belo Horizonte e seu colar metropolitano. Comparando-se com a RM estimada observa-se certa semelhana em termos de porte populacional, embora a delimitao estadual apresente uma densidade demogrfica mdia 58% menor e nove municpios a mais que a da RM estimada. Por fim, a ltima comparao realizada neste estudo visa ilustrar a evoluo das RMs consolidadas, comparando seu retrato em 1970 com o de 2010. O exerccio tentador, e no poderia deixar de ser feito, j que houve um esforo para repetir em 2010 os mesmos procedimentos para a delimitao feita na dcada de 1970, com as adaptaes necessrias s informaes disponveis em 2010. Uma grande diferena em relao ao contexto urbano da dcada de 1970 a distribuio de municpios-ncleo de mais de 400 mil habitantes em 2010 mais prximos uns dos outros, alguns at conurbados, como no caso de
14. A RM do Vale do Paraba e do Litoral Norte, em que So Jos dos Campos est includo, foi criada em 2012, e por isso no foi considerada neste estudo.
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So Paulo e Guarulhos. Em 1970, isto no se observava, e, em 2010, isto levou necessidade de delimitar as reas polinucleadas de So Paulo e Porto Alegre. Tambm se pode levantar a hiptese de que os deslocamentos que antes aconteciam prioritariamente de maneira radial, do ncleo para as reas de abrangncia, agora se tornam mais complexos devido tendncia das reas urbanas se tornarem mais policntricas. Como se poderia esperar, em todos os casos, as metrpoles tiveram sua rea ampliada entre 1970 e 2010, incorporando vrios municpios em seu processo de expanso (tabela 4). Embora isto se deva em parte ao prprio processo de expanso da dinmica metropolitana, por seu turno, o processo de emancipao municipal tambm contribuiu para a ampliao do nmero de municpios destas reas. Ainda, observa-se aumento expressivo na densidade e no total populacional das RMs consolidadas. Pode-se dizer tambm que o Brasil se tornou mais metropolitano. A proporo da populao que reside nestas reas aumentou de 25% em 1970 para 32,7% em 2010. Com isso, praticamente um em cada trs brasileiros vivia em uma destas reas metropolitanas consolidadas na data do ltimo censo. Cabe destacar os casos do Rio de Janeiro e de Curitiba. A RM do Rio de Janeiro a nica que apresenta tendncia inversa das outras RMs estaduais, com perda relativa de participao populacional no pas15 Curitiba, por sua vez, destaca-se por ter apresentado nos ltimos quarenta anos o maior crescimento populacional (266%) e o maior aumento de densidade populacional (504%).
TABELA 4
Regies metropolitanas consolidadas: delimitao original nos anos 1970 versus delimitao estimada em 2010
RM das leis de 1973-1974 RMs consolidadas Nmero de municpios 2 5 9 8 14 14 Populao 1970 655.901 1.036.779 1.791.322 1.147.821 1.605.306 7.080.661 Brasil (%) 0,7 1,1 1,9 1,2 1,7 7,6 Densidade em 1970 537 298 814 526 437 1.095 Nmero de municpios 4 9 14 9 25 19 RM estimada em 2010 Populao 2010 2.025.276 3.330.485 3.690.547 3.440.462 4.787.542 11.825.040 Brasil (%) 1,1 1,7 1,9 1,8 2,5 6,2 Densidade em 2010 1.314 1.140 1.330 1.107 816 2.150 (Continua)
Belm Fortaleza1 Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro
15. A RM do Rio de Janeiro, instituda na dcada de 1970, tambm a nica que a legislao estadual excluiu quatro municpios desde a promulgao da Constituio de 1988 (CF/1988): Itagua excludo em 2002; Mangaratiba, em 2001; Petrpolis, em 2001; e Maric, em 2002.

(Continuao) RM das leis de 1973-1974 RMs consolidadas Nmero de municpios 36 14 14 117 3.991 Populao 1970 8.139.730 821.233 1.531.257 23.810.010 93.130.683 Brasil (%) 8,7 0,9 1,6 25,6 100 Densidade em 1970 1.024 94 264 570 11,1 Nmero de municpios 75 15 50 220 5.565 RM estimada em 2010 Populao 2010 25.664.787 3.004.978 4.535.092 62.304.209 190.755.799 Brasil (%) 13,5 1,6 2,4 32,7 100
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Densidade em 2010 1.642 472 408 1.136 22,4
So Paulo2 Curitiba Porto Alegre3 Total das RMs consolidadas Brasil
Fonte: Censo Demogrco de 2010 (IBGE, 2010) e Davidovich e Lima (1975). Notas: 1 Em 1970, no foi includo o municpio de Maracana, por no constar da composio apresentada por Davidovich e Lima (1975). 2 Composio da RM de So Paulo em 1973 e da macrometrpole paulista em 2010. 3 Composio da RM de Porto Alegre em 1973 e da regio de Porto Alegre/Caxias do Sul em 2010.
Aplicando-se para todo o Brasil uma nica metodologia de delimitao de RMs, com base nos mesmos critrios utilizados para a criao das primeiras RMs brasileiras nos anos 1970 (Galvo et al., 1969), observa-se um Brasil metropolitano muito diferente daquele retratado pelas RMs oficiais delimitadas pelos estados. Mesmo tomando-se como referncia um conjunto de critrios pouco exigentes, por terem sido concebidos, originalmente, para uma fase inicial do processo de metropolizao nacional, os resultados apontam para um nmero menor de RMs 26 versus 39 englobando cerca de metade do nmero de municpios 328 versus 671 , com maior nvel de integrao por deslocamentos casa-trabalho e uma rea territorial cerca de trs vezes mais compacta e densa. No obstante, o conjunto das regies estimadas possui 90% do tamanho das RMs estaduais em termos de populao e aproximadamente o mesmo porte em termos econmicos 95% do PIB total e 106% do PIB per capita. Apesar dessas diferenas, as RMs estimadas permanecem com uma distribuio regional bastante desigual no territrio nacional, o que reflete o processo de ocupao do pas. Nesse sentido, o processo de metropolizao no pas ainda se caracteriza por uma marcada concentrao espacial nas regies Sul, Sudeste e no litoral nordestino, com os ncleos metropolitanos centrando-se, em geral, nas capitais estaduais. Um ponto que vale destacar a identificao de reas metropolitanas com sobreposio de significativa parcela de seus territrios. Este o caso das regies de Porto Alegre e Caxias do Sul e o caso mais notvel da macrometrpole paulista, identificado nos anos 1970 por Souza (1999). De qualquer maneira, os resultados encontrados sugerem a importncia de
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se repensar o significado das RMs no Brasil e utilizar critrios nicos para todas as UFs, a fim de se adotar polticas e programas de governo que atinjam todas as reas de maior densidade de ocupao, polarizadoras e disseminadoras de medidas adotadas para o desenvolvimento social e econmico. A grande questo no o nmero de RMs, mas sim o papel que desempenham em suas respectivas reas de influncia, como polos disseminadores de inovaes, prestadores de servios pblicos, entroncamento de eixos de transporte etc. Embora a utilizao dos critrios propostos por Galvo et al. (1969) tenham resultado em um grupo de RMs e municpios bem menos heterogneos que aquele que consta das legislaes estaduais, ainda se faz necessrio discutir a proposta de uma nova metodologia e/ou critrios para a delimitao de reas metropolitanas no Brasil que considerem as transformaes ocorridas na dinmica urbanoregional das ltimas dcadas. Invariavelmente, seja a proposta de uma nova metodologia, seja uma atualizao dos critrios de Galvo et al. (1969) para o atual estgio de desenvolvimento urbano no Brasil, ainda se faz necessrio contextualizar estas propostas de metodologias de delimitao no cenrio de experincias semelhantes de outros pases. Nas ltimas dcadas, surgiu uma srie de iniciativas que buscam a compatibilizao das metodologias utilizadas em diversos pases na definio de suas reas metropolitanas, como as iniciativas da OCDE (2002, 2012), UN-Habitat com o Large Cities Statistics Project e as iniciativas da Unio Europeia por meio da sua agncia de estatstica Eurostat com o Urban Audit Project , da Rede Europeia de Regies e reas Metropolitanas (Metrex/ESPON) e do Grupo para Anlises Comparativas de Regies Metropolitanas Europeias (Gemaca). Embora estas metodologias compartilhem diversos pontos comuns como a utilizao de dados de deslocamento casa-trabalho, densidade demogrfica, contiguidade do tecido urbano etc. , ainda no h um consenso sobre os prs e contras de cada metodologia (Garcilazo, 2007) e falta clareza inclusive sobre como avaliar qual o melhor mtodo (Casado-Daz e Coombes, 2011). Em todo caso, a utilizao de uma nica metodologia para a delimitao de RMs no pas se mostra extremamente til no sentido de garantir a comparabilidade das estatsticas oficiais destas reas. Alm disso, se o papel constitucional das RMs o propsito de integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum, ento a delimitao dos limites destas reas se justificaria para alm de uma formalidade de rigor cientfico, mas principalmente pelas implicaes que esta delimitao teria para a organizao e oferta de servios pblicos essenciais, como transporte pblico, saneamento etc. Neste caso, ficar para futuros estudos a sugesto de que, para cada funo pblica de interesse comum saneamento,
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transporte urbano etc. , deveria haver uma regionalizao mais adequada s especificidades do servio em questo. Enfim, espera-se com este captulo que esta discusso possa ser aprofundada no bojo da produo de estatsticas oficiais e da discusso do projeto de lei sobre o estatuto da metrpole.
REFERNCIAS
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138
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139
RIBEIRO, L. C. Q.; BOGUS, L. M. M. Configurao urbana. Cadernos metrpole, So Paulo, v. 12, n. 24, p. 295-605, 2010. SOARES, M. T. S. Divises principais e limites externos do Grande Rio de Janeiro. In: ASSOCIAO DOS GEGRAFOS BRASILEIROS, 12. 19581959, 1960, So Paulo. Anais... So Paulo: AGB, 1958-1959, 1960. p. 187-205. ______. Critrio de delimitao de reas metropolitanas e a possibilidade de sua aplicao ao Brasil. In: SIMPSIO DE GEOGRAFIA URBANA, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: IPGH, 1968a. p. 91-106. ______. Critrio de delimitao de reas metropolitanas e a possibilidade de sua aplicao ao Brasil. In: CONFERNCIA NACIONAL DE GEOGRAFIA E CARTOGRAFIA, 1. Rio de Janeiro: Fundao IBGE, 23-30 set. 1968b. Mimeografado. SOUZA, M. A. A. O II PND e a poltica urbana brasileira: uma contradio evidente. In: DEK, C.; SCHIFER, S. R. (Orgs.). O processo de urbanizao no Brasil. So Paulo: Editora da USP, 1999. p. 111-143. UFPE UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO; ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. Proposta de modelo de gesto da Regio Metropolitana de Natal: Plano estratgico de desenvolvimento sustentvel para Regio Metropolitana de Natal: Natal metrpole 2020: Produto 8. Recife: Fade/UFPE, nov. 2007. p. 150. ZAHN, C. E. Poltica de desenvolvimento urbano: condicionante para o processo de planejamento local e municipal. In: BRUNA, G. C.; BIRKHOLZ, L. B. Questes de organizao do espao regional. So Paulo: Nobel; USP, 1983. p. 215-223.
ANEXOS ANEXO A QUadRO A.1

Belm Ananindeua
reas metropolitanas criadas na dcada de 1970 e sua composio

Curitiba Almirante Tamandar Araucria Belo Horizonte Betim Caet Contagem Ibirit Lagoa Santa Nova Lima Pedro Leopoldo Raposos Ribeiro das Neves Rio Acima Sabar Santa Luzia Vespasiano Bocaiva do Sul Campo Largo Colombo Contenda Piraquara So Jos dos Pinhais Rio Branco do Sul Campina Grande do Sul Quatro Barras Mandirituba Balsa Nova Salvador Candeias Lauro de Freitas So Francisco do Conde Simes Filho Camaari Itaparica Vera Cruz Fortaleza Caucaia Maranguape Maracana Pacatuba Aquiraz
Porto Alegre Alvorada Cachoeirinha Campo Bom Canoas Estncia Velha Esteio Gravata Guaba Novo Hamburgo So Leopoldo Sapiranga Sapucaia do Sul Viamo
Recife Cabo Jaboato Olinda Paulista So Loureno da Mata Igarassu Itamarac Moreno
Rio de Janeiro Duque de Caxias tabora Itagua Mag Maric Nilpolis Niteri Nova Iguau Paracambi Petrpolis So Gonalo So Joo do Meriti Mangaratiba (Continua)

(Continuao) So Paulo Aruj Barueri Caieiras Cajamar Carapicuba Cotia Diadema Embu Embu-Guau Ferraz de Vasconcelos Francisco Morato Franco da Rocha Guarulhos Fonte: Brasil (1973; 1974). Elaborao dos autores. Itapecerica da Serra Itapevi Itaquaquecetuba Jandira Mau Mogi das Cruzes Osasco Pirapora do Bom Jesus Po Ribeiro Pires Rio Grande da Serra Santana de Parnaba Santo Andr So Bernardo do Campo So Caetano do Sul Suzano Taboo da Serra Biritiba-Mirim Guararema Juquitiba Mairipor Salespolis Santa Isabel
141
ANEXO B QUADRO B.1

Dcada de criao Belm (1973) Belo Horizonte (1973) Curitiba (1973) Fortaleza (1973)
RMs estaduais e Rides existentes na data da realizao do Censo Demogrco 2010

RMs (ano de criao)
1970
Porto Alegre (1973) Recife (1973) Salvador (1973) So Paulo (1973) Rio de Janeiro (1974)
1980
Aracaju (1995) Grande Vitria (1995) Ride da Grande Teresina (1995) Baixada Santista (1996) Natal (1997)
1990
Grande So Lus (1998) Londrina (1998) Macei (1998) Maring (1998) Ride do Distrito Federal e entorno (1998) Vale do Ao (1998) Campinas (2000) Ride de Petrolina (PE) e Juazeiro (BA) (2001) Joo Pessoa (2003) Macap (2003) Sudoeste Maranhense (2005)
2000
Chapec (2007) Manaus (2007) Agreste (2009) Campina Grande (2009) Cariri (2009) Vale do rio Cuiab (2009) Carbonfera (2010) Florianpolis (2010) Foz do rio Itaja (2010) Goinia (2010) Lages (2010) Norte/Nordeste Catarinense (2010) Tubaro (2010) Vale do Itaja (2010) Fonte: Brasil (1973; 1974) e Censo Demogrco de 2010 (IBGE, 2010). Elaborao dos autores.
2010
ANEXO C QUadRO C.1

Belm Ananindeua Benevides Marituba
Composio das RMs estimadas no Brasil (2010)

Fortaleza Aquiraz Caucaia Eusbio Horizonte Porto Velho Candeias do Jamari Itaitinga Maracana Pacajus Pacatuba Recife Abreu e Lima Araoiaba Cabo de Santo Agostinho Aracaju Barra dos Coqueiros Carmpolis General Maynard Laranjeiras Maruim Nossa Senhora do Socorro Riachuelo Rosrio do Catete Santo Amaro das Brotas So Cristvo Macei Messias Rio Largo Santa Luzia do Norte Satuba Joo Pessoa Bayeux Cabedelo Conde Santa Rita Camaragibe Igarassu Ipojuca Ilha de Itamarac Itapissuma Jaboato dos Guararapes Moreno Olinda Paulista So Loureno da Mata Teresina Timon So Lus Pao do Lumiar Raposa So Jos de Ribamar Natal Parnamirim Extremoz Macaba So Gonalo do Amarante Salvador Camaari Candeias Dias dvila Lauro de Freitas Madre de Deus Mata de So Joo So Francisco do Conde Simes Filho
(Continua)
144
(Continuao) Belo Horizonte Betim Brumadinho Caet Capim Branco Conns Contagem Esmeraldas Ibirit Igarap Juatuba Lagoa Santa Mrio Campos Matozinhos Nova Lima Pedro Leopoldo Raposos Ribeiro das Neves Rio Acima Sabar Santa Luzia So Joaquim de Bicas So Jos da Lapa Sarzedo Vespasiano Macrometrpole paulista Alumnio Ferraz de Vasconcelos Mairipor Santo Antnio de Posse (Continua) Ribeiro Preto Barrinha Brodowski Cravinhos Dumont Guatapar Jardinpolis Lus Antnio Pradpolis Santa Cruz da Esperana Serra Azul Serrana Juiz de Fora Ewbank da Cmara Matias Barbosa Rio de Janeiro Belford Roxo Duque de Caxias Guapimirim Itabora Itagua Japeri Mag Mangaratiba Maric Mesquita Nilpolis Niteri Nova Iguau Queimados So Gonalo So Joo de Meriti Seropdica Tangu Vitria Cariacica Fundo Serra Viana Vila Velha So Jos do Rio Preto Bady Bassitt Blsamo Cedral Guapiau Icm Ipigu Jaci Mirassol Mirassolndia Neves Paulista Nova Aliana Nova Granada Onda Verde Orindiva Paulo de Faria Uchoa

(Continuao) Americana Araariguama Araoiaba da Serra Artur Nogueira Aruj Barueri Cabreva Caieiras Cajamar Campinas Campo Limpo Paulista Carapicuba Cosmpolis Cotia Cubato Diadema Embu das Artes Embu Francisco Morato Franco da Rocha Guarulhos Holambra Hortolndia Iper Itapecerica da Serra Itapevi Itaquaquecetuba Itupeva Jacare Jaguarina Jambeiro Jandira Jarinu Jundia Louveira Mairinque Mau Mogi das Cruzes Monteiro Lobato Monte Mor Nova Odessa Osasco Paulnia Pirapora do Bom Jesus Po Praia Grande Ribeiro Pires Rio Grande da Serra Salto de Pirapora Santa Brbara dOeste Santa Branca Santa Isabel Santana de Parnaba Santo Andr Santos So Bernardo do Campo So Caetano do Sul So Jos dos Campos So Loureno da Serra So Paulo So Roque So Vicente Sorocaba Sumar Suzano Taboo da Serra Valinhos Vargem Grande Paulista Vrzea Paulista Vinhedo Votorantim
145
Porto Alegre/Caxias do Sul Alvorada Araric Bom Princpio Cachoeirinha Campo Bom Canela Canoas Gramado Gravata Guaba Harmonia Igrejinha Ivoti Lindolfo Collor Parob Picada Caf Porto Porto Alegre Presidente Lucena Salvador do Sul Santa Maria do Herval (Continua) Trs Coroas Triunfo Tupandi Vale Real Viamo
146 (Continuao) Capela de Santana Caxias do Sul Dois Irmos Eldorado do Sul Estncia Velha Esteio Feliz Glorinha Linha nova Montenegro Morro Reuter Nova Hartz Nova Petrpolis Nova Santa Rita Novo Hamburgo Pareci Novo
So Jos do Hortncio So Leopoldo So Pedro da Serra So Sebastio do Ca So Vendelino Sapiranga Sapucaia do Sul Taquara
Curitiba Almirante Tamandar Araucria Balsa Nova Campina Grande do Sul Campo Largo Campo Magro Colombo Fazenda Rio Grande Itaperuu Pinhais Piraquara Quatro Barras Rio Branco do Sul So Jos dos Pinhais
Florianpolis Biguau Governador Celso Ramos Palhoa Santo Amaro da Imperatriz So Jos So Pedro de Alcntara
Braslia guas Lindas de Gois Cidade Ocidental Luzinia Novo Gama Planaltina Santo Antnio do Descoberto Valparaso de Gois
Goinia Abadia de Gois Aparecida de Goinia Aragoinia Bonnpolis Brazabrantes Caldazinha Goianira Guap
Londrina Camb Ibipor Jataizinho Cuiab Vrzea Grande
Hidrolndia Santo Antnio de Gois Senador Canedo Trindade
Joinville Araquari
ANEXO D
TABELA D.1
Densidade (habitantes/km) Proporo (%) Mxima 57,4 39,9 66,8 39,0 23,7 24,6 28,8 19,6 40,3 27,4 17,1 41,7 59,4 8,0 1,2 97,5 95,5 97,2 99,2 76,2 96,8 255 927 352 449 360 13 314 11 92,4 69,0 89,8 93,0 76,9 98,7 97,3 96,2 97,2 98,2 97,1 92,5 95,2 97,7 96,6 97,1 95,8 96,1 97,8 96,9 91,9 5,7 2,4 7,1 15,2 4,1 1,9 5,1 4,2 0,9 0,5 0,6 40,0 15,3 20,8 12,5 24,4 30,8 18,5 21,9 20,1 18,4 19,5 19,3 12,5 3 6,6 19,3 15,7 9,7 24,9 8,1 11,9 2,4 8,8 4,0 14,9 22,2 6,8 8,2 8,2 6,9 1,8 1,0 1,1 10,4 6,3 19,1 2.007 4.272 13.788 4.627 2.346 320 6.892 1.973 697 9.272 796 2.378 19.487 475 897 273 10.675 1.989 2.294 4.848 724 2.467 19,5 247 20,7 1.457 15,7 4.226 649.263 387.251 258.440 277.732 79.353 167.151 93.045 253.818 156.843 89.840 136.804 18.371 64.292 11.118 41.101 19.487 63.945 71.615 24.708 55.383 26.029 42.906 4.848 2.713 2.467 16,2 439 1.006.592 Mdia Mnima Mxima 4,9 10,3 10,2 1,1 10,5 3,0 6,5 3,8 14,5 9,9 6,4 11,6 4,5 Valores absolutos Total 4.155.485 1.860.443 990.796 882.419 706.568 215.782 345.710 220.151 578.742 320.981 195.663 393.685 47.926 141.138 24.417 97,7 89.687 38.973 96,4 137.824 191.662 78,6 56.007 66.058 189 54.271 89.960 9.696 5.426 4.933 36 Mnima 12 103 40 21 151 63 32 151 32 13 275 61 12 136 138 124 89 49 34 13 164 75 409 64 1.216 306 284 928 219 1.388 394 3.141 576 75,7 585 309 90,5 3.421 870 72,6 98,9 1.854 1.043 80,8 98,2 4.808 998 83,0 98,5 97,1 947 126 72,3 98,4 95,2 3.328 912 79,7 97,8 97,1 2.478 1.314 92,0 98,1 97,9 1.777 441 78,9 98,4 97,7 4.025 472 81,8 99,2 97,3 7.787 1.140 84,9 99,0 97,8 2.197 237 92,7 98,9 97,6 3.859 1.107 87,2 98,8 98,2 9.068 1.330 81,0 99,4 98,0 2.918 408 51,1 99,5 96,9 7.167 816 81,4 98,9 97,8 13.025 2.150 91,2 99,5 98,7 12.519 1.642 68,2 99,8 99,0 Mxima Mdia Mnima Mxima Mdia Mnima Fluxo de deslocamento ida e volta
Sntese dos critrios utilizados na delimitao das RMs estimadas (2010)

Porcentagem da populao ocupada em atividades urbanas (%)
RMs estimadas
Populao total Populao no municpio (milhares) central (milhares)
Macrometrpole paulista
25.665
11.254
Rio de Janeiro
11.825
6.320
Belo Horizonte
4.788
2.375
Porto Alegre/Caxias do Sul
4.535
1.409
Recife
3.691
1.538
Salvador
3.440
2.676
Braslia
3.333
2.570
Fortaleza
3.330
2.452
Curitiba
3.005
1.752
10 415 804 933 724 814 571 421 605 551 507 408 515 516 429
Goinia
2.046
1.302
11
Belm
2.025
1.393
12
Vitria
1.582
13
So Lus
1.309
1.015
14
Natal
1.188
15
Macei
1.038
16
Joo Pessoa
1.023
17
Teresina
970
18
Aracaju
925
19
Florianpolis
864
20
Ribeiro Preto
819
21
Cuiab
804
22
Londrina
664
23
So Jos do Rio Preto
594
24
Joinville
540
147
25
Juiz de Fora
533
26
Porto Velho
448
ANEXO E MAPA E.1

Comparativos entre as delimitaes das RMs originais na dcada de 1970, das RMs ociais estaduais em 2010 e das RMs estimadas para 2010 E.1A Regio Metropolitana (RM) de Belo Horizonte e macrometrpole paulista
149
E.1B RMs de Recife, de Belm e de Fortaleza
150
E.1C RMs de Porto Alegre e de Curitiba
151
E.1D RMs de Porto Velho, de Cuiab, de Goinia, de Braslia, de Juiz de Fora e de Vitria
152
E.1E RMs de So Lus, de Teresina, de Natal, de Joo Pessoa, de Macei e de Aracaju
153
E.1F RMs de So Jos do Rio Preto, de Ribeiro Preto, de Joinville, de Florianpolis e de Londrina
Fonte: base cartogrca e microdados do Censo Demogrco de 2010 (IBGE, 2010). Elaborao dos autores.
154
REFERNCIAS
BRASIL. Lei Complementar no 14, de 8 de junho de 1973. Estabelece as regies metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza. Braslia: 1973. ______. Lei Complementar no 20, de 1o de julho de 1974. Dispe sobre a criao de estados e territrios. Braslia: 1974. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo Demogrfico 2010: primeiros resultados. 29 nov. 2010. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/>.
CAPTULO 5
MUNICPIOS AUTRQUICOS E REGIO METROPOLITANA: A QUESTO HABITACIONAL E OS LIMITES ADMINISTRATIVOS*

Luciana de Oliveira Royer
1 INTRODUO
Este captulo procura articular a conformao da poltica habitacional produo do territrio metropolitano e aos limites e s possibilidades da construo de um padro institucional capaz de atender aos desafios do fenmeno regional metropolitano sob o ponto de vista de uma poltica pblica setorial, a habitacional. O projeto proposto insere-se na linha de pesquisa Estudo das Regies Metropolitanas do Brasil, tendo como objetivo analisar a poltica pblica de habitao em sua relao com o territrio, com o urbano metropolitano e com uma eventual institucionalidade metropolitana. O objetivo do presente trabalho, nesse sentido, examinar as tenses existentes entre a produo do espao urbano e os limites institucionais apresentados atuao do Estado na gesto do uso do solo urbano e metropolitano. Desta forma, o artigo procura contribuir para o estudo dos impedimentos e dos limites de uma gesto compartilhada em um territrio que perpassa os limites administrativos. A habitao constitucionalmente uma das matrias de competncia concorrente, ou seja, que pode ser tratada pelos trs entes governamentais. Por sua vez, a competncia da gesto do uso e ocupao do solo exclusivamente municipal, o que pode gerar dificuldade na articulao entre os Entes Federados. Alm disto, a Federao brasileira difere da mexicana ou argentina, visto que, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, o municpio se tornou o terceiro Ente da Federao, com atribuies e competncias especficas, sem, no entanto, ter de fato as condies materiais de gesto para estas novas atribuies. A institucionalizao das regies metropolitanas reflete este momento, tanto no estabelecimento das regies metropolitanas no pas no perodo do regime autoritrio quanto na constituio de regies metropolitanas depois de 1988. No entanto, a partir de dados do IBGE, que sero apresentados ao longo deste captulo, pode-se constatar que a questo habitacional de fato metropolitana, perpassando os limites municipais institucionais e impondo desafios para a gesto desta poltica pblica, superando estes limites e traando regionalmente sua soluo.
* A autora gostaria de agradecer os relevantes comentrios feitos pesquisa e ao texto pela equipe do Ipea e tambm a elaborao dos mapas feitos pelo arquiteto Carlos Eduardo Gomes Carneiro.
158
O texto versar sobre a questo habitacional em sua interface com a dimenso metropolitana das principais capitais brasileiras. A partir da pesquisa de dados primrios das trs maiores regies metropolitanas do pas, So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, sero abordadas as relaes entre o planejamento metropolitano, urbano e habitacional nos trs nveis de governo da Federao, no mbito da reestruturao produtiva em curso. So objetivos especficos do trabalho: contribuir para a compreenso da dinmica da poltica habitacional na estruturao das regies metropolitanas, discutindo avanos e limites de uma poltica pblica setorial como integradora de espaos urbanos; discutir as potencialidades de uma institucionalidade metropolitana na questo habitacional; analisar a poltica habitacional brasileira e suas disposies especficas para o contexto metropolitano, procurando atentar para sua capacidade de redesenhar as instituies setoriais que regulam a produo do espao; e analisar alguns dos impactos e resultados do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) na reconfigurao de espaos metropolitanos. O captulo se inicia com uma breve caracterizao da questo habitacional e do processo de urbanizao do pas para, em seguida, tratar sobre as conceituaes de dficit, precariedade e necessidades habitacionais no Brasil. A partir desta contextualizao, defende-se o entendimento da precariedade habitacional como uma questo metropolitana e, ento, volta-se a anlise para o papel dos principais programas e polticas pblicas de abrangncia nacional, destinados habitao e sua relao com a questo metropolitana. Por fim, discute-se a questo da governana metropolitana para, por fim, concluir que os conflitos e problemas existentes neste tecido urbano no sero equacionados e solucionados no estrito mbito municipal, e que a colaborao e os pactos interinstitucionais so fundamentais para sua superao. Importante ressaltar que, quando se utiliza a expresso regio metropolitana neste texto, est-se referindo forma institucional, delimitada por lei federal e leis estaduais. No sero discutidas aqui as diversas acepes da expresso ou seu conceito, apenas se faz uso dos dados e das caracterizaes feitas a partir das agregaes nacionais e regionais elaboradas com base em legislaes estaduais que definiram formalmente este agrupamento de municpios.
Municpios Autrquicos e Regio Metropolitana
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2 A QUESTO HABITACIONAL E AS CARACTERSTICAS DO PROCESSO DE URBANIZAO BRASILEIRO
O processo de urbanizao no Brasil um exemplo tpico dos processos de urbanizao nos capitalismos tardios, com industrializao acelerada e com grandes fluxos migratrios do campo para a cidade. Definidor de uma sociabilidade moderna, com a manuteno de arcasmos em vrias dimenses da vida social, este processo foi responsvel pela criao de desigualdades estruturais que integraram apenas marginalmente as populaes mais pobres, marcando-se por seu carter excludente e opressor.2 A urbanizao brasileira, marcada por profundas desigualdades, um fenmeno relativamente recente, que teve seu impulso principal a partir dos anos 1940. Entretanto, foi s na dcada de 1970, em pleno milagre brasileiro, que as cidades e metrpoles assumiram a feio que se observa atualmente. De acordo com Maricato (1996, p. 31),
o processo de urbanizao, acelerado e concentrado, marcado pelo desenvolvimento moderno do atraso, cobrou, a partir dos anos 80, aps poucas dcadas de intenso crescimento econmico do pas, um alto preo, mediante a predao ao meio ambiente, baixa qualidade de vida, gigantesca misria social e seu corolrio, a violncia.
O trecho citado salienta o carter da misria social e da violncia que marca a urbanizao no Brasil. A industrializao com baixos salrios, independentemente da formalidade das relaes de trabalho e emprego, gerou como subproduto cidades ilegais e precrias. Os nmeros absolutos do processo de urbanizao auxiliam a compreender sua dimenso: em 1940, o Brasil tinha 18,8 milhes de habitantes residindo em cidades, enquanto, em 2000, este nmero era de 138 milhes. Em um curto espao de tempo, a populao urbana cresceu mais de sete vezes, sem que este crescimento fosse acompanhado da infraestrutura e dos servios que fazem da cidade o signo da superao do arcaico e do atraso nas sociedades ocidentais. Em vez de vir acompanhado dos ares livres da cidade, a urbanizao recria o atraso atravs de novas formas, como contraponto dinmica de modernizao (Maricato, 1996, p. 15). Em perodo semelhante, de 1940 a 1980, registra-se um crescimento mdio do produto interno bruto (PIB) do pas de 7% ao ano, ndice que denota um aumento de riqueza de grandes propores, um dos maiores crescimentos comparados do PIB mundial no perodo.
2. Sobre esse tema, ver os trabalhos de Maricato (1996), Ribeiro (2010) e Mello (1998).
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Considerando-se apenas estas duas informaes, o aumento da populao urbana e do PIB, no perodo de 1940 a 1980, poder-se-ia concluir que o Brasil ingressaria no sculo XXI como um pas rico, moderno e urbanizado, alm de deter recursos naturais privilegiados. O retrato, porm, do que se v e se vive no pas est distante desta suposio, ainda que algumas destas caractersticas ajudem a mont-lo fidedignamente. A distribuio de renda no Brasil auxilia a compreender o que a industrializao com baixos salrios significou. Em 1960, segundo o censo demogrfico, os 20% mais pobres detinham 3,5% da renda nacional, enquanto os 10% mais ricos, detinham 39,7% desta renda. Em 1990, esta relao mudou para 2,3% da renda para os 20% mais pobres, e 49,7% para os 10% mais ricos (Bonelli e Ramos, 1993). Nota-se, assim, que a despeito dos nmeros do PIB no perodo, sua distribuio no logrou elevar o pas a uma categoria de distribuio de riquezas compatvel com os pases desenvolvidos. A entrada do Brasil na industrializao, proporcionando um inegvel crescimento de sua riqueza interna, deu-se em uma base j profundamente desigual da sociedade, e o que o processo de modernizao fez, na verdade, foi aprofundar esta desigualdade, fato espelhado nas cidades brasileiras:
como parte integrante das caractersticas que assume o processo de acumulao capitalista no Brasil, o urbano se institui como polo moderno ao mesmo tempo em que objeto e sujeito da reproduo ou criao de novas formas arcaicas no seu interior, como contrapartidas de uma mesma dinmica (Maricato, 2001, p. 15).
Moradias improvisadas embaixo de pontes e viadutos, ocupao de morros, vrzeas, mangues, igaraps, encostas, fundos de vale, beira de crregos, rios e represas, poluio de recursos hdricos, poluio do ar, impermeabilizao da superfcie do solo, desmatamento de reas, enchentes, desmoronamentos, incndios em edificaes deterioradas, alta densidade habitacional, doenas de veiculao hdrica, doenas respiratrias e violncia urbana compem o que Maricato classifica como a tragdia urbana brasileira. Uma das faces mais visveis desse processo foi a exploso de moradias subnormais nas cidades brasileiras, seja pela ausncia de polticas pblicas de interveno no territrio (dentro do paradigma da moradia digna), seja pela desvinculao da questo habitacional do regime de composio salarial. Segundo o Censo Demogrfico 2010 Aglomerados Subnormais Primeiros Resultados (IBGE, 2010), 88,6% dos domiclios brasileiros em aglomerados subnormais esto em vinte regies metropolitanas do pas, especialmente nas de So Paulo, Rio
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de Janeiro e Belm, que, juntas, respondem por 43,7% do total destes domiclios no Brasil.3 No entanto, essas mesmas regies metropolitanas so territrios de gerao de riquezas do pas. A pesquisa PIB dos Municpios 2005-2009, conduzida pelo IBGE, mostrou que, em 2009, aproximadamente 25% de toda a gerao de renda do pas estava concentrada em cinco municpios: So Paulo (12,0%), Rio de Janeiro (5,4%), Braslia (4,1%), Curitiba (1,4%) e Belo Horizonte (1,4%) (IBGE, 2011, p. 21). Todos estes so municpios-sede de regies metropolitanas. Alm disso, excluindo-se as capitais,
12 municpios geravam individualmente mais do que 0,5% do PIB, contribuindo, em conjunto, com 9,3% da renda gerada no pas, quase todos no Sudeste: Guarulhos (SP), 1,0%; Campinas (SP), 1,0%; Osasco (SP), 1,0%; So Bernardo do Campo (SP), 0,9%; Barueri (SP), 0,8%; Duque de Caxias (RJ), 0,8%; Betim (MG), 0,8%; Santos (SP) e So Jos dos Campos (SP), ambos com 0,7%, Campos dos Goytacazes (RJ), 0,6% e Jundia (SP) e Canoas (RS), ambos com 0,5% (op. cit., p. 21).
Ou seja, pode-se afirmar que o valor adicionado bruto da riqueza da indstria e dos servios no Brasil gerado em suas regies metropolitanas. As disparidades regionais advindas da grande desigualdade territorial, no entanto, exigem uma atuao do poder pblico no sentido de melhorar a produo e distribuio de riquezas.4
3 DFICIT, PRECARIEDADE E NECESSIDADES HABITACIONAIS NO BRASIL
Segundo o estudo do Centro de Estudos da Metrpole (CEM) do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP), feito para o Ministrio das Cidades (MCidades) em 2007 (Brasil, 2008b), h mais de 3,2 milhes de moradias em assentamentos precrios. Por seu turno, uma pesquisa elaborada pela Fundao Joo Pinheiro (FJP), tambm para o MCidades (Brasil, 2009), estimou que um dficit habitacional de cerca de 7,9 milhes de unidades habitacionais constitui o quadro numrico da precariedade habitacional no pas. Segundo o Plano Nacional de Habitao PlanHab (Brasil, 2008a), a maior parte deste dficit urbano, 6,6 milhes de domiclios, e fortemente concentrado nas famlias que auferem renda de at R$ 1.200 (92%).
3. Segundo o IBGE (2010, p. 26), o conceito de aglomerado subnormal foi utilizado pela primeira vez no Censo Demogrco de 1991 (...) de forma a abarcar a diversidade de assentamentos irregulares existentes no pas, conhecidos como: favela, invaso, grota, baixada, comunidade, vila, ressaca, mocambo, palata, entre outros. Para o Censo de 2010, o IBGE atualizou e aprimorou a identicao dos aglomerados, utilizando, em especial, imagens de satlite de alta resoluo, representando uma mudana qualitativa para a identicao das reas em relao aos censos passados. 4. A publicao completa do PIB dos municpios, com todos os dados e tabelas, pode ser acessada na pgina do IBGE, disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2005_2009/default.shtm>.
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O PlanHab caracteriza os assentamentos precrios e informais pela informalidade na posse da terra, ausncia ou insuficincia de infraestrutura, irregularidade no processo de ordenamento urbano, falta de acesso a servios e moradias com graves problemas de habitabilidade, construdas pelos prprios moradores sem apoio tcnico e institucional. H tambm a ocorrncia dos loteamentos irregulares e ocupaes espontneas, outros tipos de alternativas habitacionais, como a locao informal de barracos, a subdiviso dos lotes e a venda ou cesso de lajes para a produo de novas unidades, agravando as condies de habitabilidade (Brasil, 2008a, p. 36). O Censo de 2010 informa que 6% de toda a populao brasileira neste ano morava em aglomerados subnormais, distribuda em 5,6% de todos os domiclios do pas. Destes domiclios, quase a metade estava na regio Sudeste do pas. O estado de So Paulo, por exemplo, possua, em 2010, sessenta municpios com aglomerados subnormais e 748.801 domiclios particulares permanentes em aglomerados subnormais, totalizando 2.715.067 pessoas. O estado de Minas Gerais possua 33 municpios com aglomerados subnormais e 171.015 domiclios particulares permanentes em aglomerados subnormais, totalizando 598.731 pessoas. O estado do Rio de Janeiro, por sua vez, com 42 municpios, possua 617.466 domiclios particulares permanentes em aglomerados subnormais e 2.023.744 pessoas vivendo nestas condies. Segundo o IBGE, 88,2% dos domiclios em aglomerados subnormais estavam em regies metropolitanas com mais de 1 milho de habitantes e apenas 11,8% destes domiclios estavam em municpios isolados ou em regies metropolitanas com menos de 1 milho de habitantes (IBGE, 2010, p. 40). Desta forma, o prprio IBGE estabeleceu as regies metropolitanas como uma unidade privilegiada de anlise, por conta do predomnio metropolitano na distribuio dos aglomerados subnormais (op. cit.).5 importante ressaltar que a pesquisa conduzida pelo CEM/CEBRAP sobre assentamentos precrios no Brasil urbano, a partir dos dados do Censo de 2000, partindo da confiabilidade da pesquisa censitria do IBGE e utilizando de tcnicas quantitativas, construiu uma
proxy da presena dos setores precrios que permite delimitar outros setores como similares aos classificados na condio de subnormal pelo IBGE. Os resultados apontam para a existncia de um nmero muito maior de moradores nesses tipos de assentamento do que quando consideradas apenas as informaes dos levantamentos censitrios (Brasil, 2007, p. 7).
5. Ver publicao do IBGE sobre aglomerados subnormais (Brasil, 2010; IBGE, 2010).
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Com essa metodologia, chegou-se a uma estimativa que dobrou os setores que concentravam condies habitacionais precrias em 2000: a classificao de aglomerados subnormais do IBGE apontava 7,5%, e a pesquisa do CEM/CEBRAP apontou 14,3%. Ressaltar a pesquisa citada refora o argumento de que, mesmo com a magnitude da precariedade habitacional no pas, o conhecimento preciso da questo ainda um desafio para pesquisadores e formuladores de poltica pblica. Estudos, anlises e aproximaes neste sentido devem ser feitas em todos os nveis, desde a esfera local at a nacional. importante tambm incluir o conceito de dficit e de necessidades habitacionais quando tratamos de assentamentos precrios. Apesar de uma possvel simplificao que o conceito econmico de dficit transmite do objeto da poltica habitacional, o dficit habitacional pode auxiliar na quantificao e estabelecimento de metas no mbito de polticas e programas. No entanto, o conceito de necessidades habitacionais, desenvolvido pela FJP no comeo dos anos 1990 e consubstanciado em documento de 1995 (Brasil, 1995), parece mais adequado para analisar a parte mais visvel da urbanizao brasileira. O dimensionamento das necessidades habitacionais engloba no apenas a necessidade de produo de novas unidades mas tambm a adequao, a melhoria, a qualificao das unidades existentes, incorporando, desta forma, uma dimenso urbana, ainda que restrita, moradia. A metodologia da FJP conceitua dficit como a noo mais imediata e intuitiva de necessidade de construo de novas moradias para a soluo de problemas sociais e especficos de habitao detectados em certo momento (Brasil, 1995, p. 7). A inadequao de moradias, por sua vez, considera, no mbito de necessidades habitacionais, o parque j construdo de milhares de unidades habitacionais, que devem, na verdade, sofrer outro tipo de interveno que no sua pura e simples reposio.
O conceito de inadequao de moradias reflete problemas na qualidade de vida dos moradores: no esto relacionados ao dimensionamento do estoque de habitaes e sim a especificidades internas do mesmo. Seu dimensionamento visa ao delineamento de polticas complementares construo de moradias, voltadas para a melhoria dos domiclios existentes (Brasil, 2011, p. 15).
A necessidade de construo de novas unidades advm de uma srie de fatores: coabitao familiar forada (famlias conviventes secundrias com inteno de constituir domiclio exclusivo); moradores de baixa renda sem condies de suportar o pagamento de aluguel (nus excessivo com aluguel); moradores de baixa renda que vivem em casas e apartamentos alugados com grande densidade de pessoas (domiclios alugados com adensamento excessivo de moradores por dormitrio);
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moradia em imveis e locais com fins no residenciais (domiclios improvisados); cmodos alugados e cedidos (domiclios improvisados); e domiclios rsticos. Os quatro primeiros itens so conceituados pela FJP como dficit por incremento do estoque, e os dois ltimos, por dficit por reposio de estoque. De acordo com a pesquisa efetuada, tendo por base a PNAD 2007,
o dficit habitacional estimado em 2007 de 6,273 milhes de domiclios, dos quais 5,180 milhes, ou 82,6%, esto localizados nas reas urbanas. Relativamente, corresponde a 11,1% do estoque de domiclios particulares permanentes do pas, sendo 10,8% nas reas urbanas e 12,9% nas rurais (Brasil, 2011, p. 24).
Portanto, aproximadamente, mais de 10% do estoque de domiclios do pas deve ser construdo para que a necessidade de novas habitaes seja atendida. No entanto, a demanda por estas novas unidades habitacionais vem de diferentes realidades urbanas e sociais, requerendo diferentes tipologias habitacionais e arquiteturas financeiras para que o problema possa de fato ser resolvido. Afinal, a poltica pblica que visa construir uma unidade para repor um domiclio rstico que muito provavelmente se encontra em um aglomerado subnormal, como discrimina o IBGE, muito distinta da poltica pblica destinada a promover o incremento de estoque habitacional para uma famlia oriunda de uma coabitao familiar forada. So distintas realidades sociais que demandam distintas tipologias habitacionais e distintas polticas de acesso moradia. Porm, em toda a discusso conceitual sobre assentamentos precrios, dficit e necessidades habitacionais, difcil notar a incluso da questo locacional da moradia. Impem-se, assim, algumas questes a esclarecer acerca, por exemplo: da localizao dos assentamentos em relao ao conjunto de relaes de emprego e sociais que o cidado estabelece; e da mensurao do impacto de polticas de remoes e construes de novas moradias com base nessa teia de relaes urbanas estabelecidas pelos moradores. Em um trabalho sobre o ndice de vulnerabilidade das famlias, Furtado aponta a importncia de se considerar a habitao sob o ponto de vista de sua localizao na capacidade de superao dessa situao de vulnerabilidade:
a proximidade da moradia a locais de oferta de empregos, servios e comrcio no est colocada. Dados os custos de deslocamento, tanto financeiros quanto em gasto de tempo, famlias com reduzidas flexibilidades financeiras podem comprometer
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sua qualidade de vida sobremaneira se o acesso a oportunidades de trabalho e consumo fica restringido pela distncia a esses servios (Furtado, 2012, p. 27).6 4 PRECARIEDADE HABITACIONAL COMO UMA QUESTO METROPOLITANA
Segundo o resultado do Censo de 2010 para os aglomerados subnormais, observamos que o maior nmero absoluto de domiclios particulares ocupados em aglomerados subnormais est localizado nas capitais das regies metropolitanas, como se pode ver pelo exemplo de So Paulo, no mapa 1. Porm, quando se analisa a relao entre o nmero de domiclios em aglomerados subnormais e o nmero total de domiclios, v-se que a maior porcentagem se encontra nos municpios limtrofes ao municpio-polo. Pode-se observar esta relao na Regio Metropolitana (RM) de So Paulo, na RM de Belo Horizonte e na RM do Rio de Janeiro, ainda que nesta o municpio do Rio de Janeiro tenha a segunda porcentagem mais alta da regio.7 O impacto dessa precariedade parece ser relativamente maior nos municpios limtrofes, requerendo um olhar para todo o conjunto da regio na qual ele se insere para compreender a questo da precariedade.
MAPA 1
Domiclios em aglomerados subnormais em relao ao total de domiclios RM de So Paulo (Em %)
Fonte: Censo Demogrco de 2010 do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE, 2010). Elaborao: Carlos Eduardo Gomes Carneiro.
6. O ndice de vulnerabilidade das famlias um ndice multidimensional que busca retratar a capacidade da famlia de prover sua sustentabilidade, tanto nanceira quanto de forma mais ampla. 7. Ver relatrios do projeto Anlise das Regies Metropolitanas do Brasil, realizado pelo Observatrio das metrpoles (2005a; 2005b) com o apoio do Ministrio das Cidades, em especial os volumes relativos a So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte.
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Ao analisar a distribuio intraurbana dos assentamentos precrios, observase que os assentamentos no respeitam limites institucionais dos municpios, como no caso de So Paulo.
MAPA 2
Distribuio espacial dos setores censitrios de aglomerado subnormal RM de So Paulo
Fonte: Censo Demogrco de 2010 (IBGE, 2010). Elaborao: Carlos Eduardo Gomes Carneiro.
Observa-se um anel ou coroa de assentamentos precrios em volta do centro expandido do municpio de So Paulo (em vermelho), perpassando a rea das represas Billings e Guarapiranga ao sul, a rea da serra da Cantareira ao norte, e o alto Tiet ao leste. Essa forma de distribuio dos assentamentos precrios no tem relao direta com os limites municipais, mas sim com a proximidade de vias de ligao com o centro expandido da cidade de So Paulo, na qual se localizam os empregos e servios especializados. Ainda que existam estudos recentes no campo da demografia que procuram estabelecer outras relaes para os movimentos pendulares metropolitanos,8 o desenho e a estrutura conformada da metrpole mostram que a mobilidade e o movimento pendular dizem respeito aos centros de emprego localizados nos municpios-polo. Na RM de Belo Horizonte, por exemplo, o municpio-polo Belo Horizonte possui 307.038 pessoas morando em aglomerados subnormais, segundo o Censo de 2010, o que corresponde a 13% de toda a populao moradora do municpio. Verificando-se o restante da populao moradora de aglomerados subnormais,
8. Ver Ojima et al. (2010). Ver tambm Lago (2007).
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v-se uma disperso ao longo da coroa/anel metropolitano, indicando um importante vetor de crescimento da cidade e da regio metropolitana para o norte, noroeste e oeste da capital mineira.
MAPA 3
Domiclios em aglomerados subnormais em relao ao total de domiclios RM de Belo Horizonte (Em %)
Fonte: Censo Demogrco de 2010 do IBGE. Elaborao: Carlos Eduardo Gomes Carneiro.
De fato, a proximidade dos locais de trabalho e servios tende a ser o principal motivador da permanncia da populao no municpio-polo, ainda que em assentamentos precrios. A pesquisa dos PIBs municipais, j citada, mostra a importncia dos municpios-polo das regies metropolitanas. No caso especfico de Belo Horizonte e sua RM, segundo estudo conduzido por pesquisadores do Cedeplar, o municpio de Belo Horizonte tem na dinmica econmica a sua centralidade.
[Os] servios avanados, intermediao bancria e financeira, seguros, distributivos modernos, etc. levam caracterizao da RMBH como um espao urbano conurbado eminentemente especializado. (...) Belo Horizonte ainda concentra a esmaga-
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dora maioria do tercirio moderno e at mesmo tradicional da RMBH. (...) O que surpreende negativamente a intensidade desta concentrao mesmo em setores vinculados dinmica produtiva geral de Minas Gerais. Mais que isso, grande parte dos servios pblicos de maior complexidade ainda tem na capital seu maior foco de fornecimento (Simes, Oliveira e Amaral, 2008, p. 172). MAPA 4
Distribuio espacial dos setores censitrios de aglomerado subnormal RM de Belo Horizonte
Fonte: Censo Demogrco 2010 do IBGE. Elaborao: Carlos Eduardo Gomes Carneiro.
Analisando o crescimento demogrfico da RM de Belo Horizonte dos anos 1960 aos anos 2000, os pesquisadores do ncleo de Minas Gerais do Observatrio das Metrpoles informam que
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durante o perodo 1986-1991, os municpios da RMBH que mais receberam imigrantes do restante da regio foram (...) ou municpios com grande participao do setor industrial, ou aqueles com maior oferta de moradias populares. (...) No perodo 1986/1991 Contagem tem um papel importante como municpio industrial, ao passo que o crescimento populacional de Ribeiro das Neves, como um prolongamento de Venda Nova, distrito ao norte da capital, apresentou excepcional incremento, principalmente devido ao fato de que l se concentrou a maior parte, 45%, da oferta de novos loteamentos populares da RMBH durante os anos 1970 (...) a maioria da populao ocupada de Ribeiro das Neves era composta por empregados no setor de servios pessoais, comrcio e construo civil (Caetano e Rigotti, 2008, p. 37).
Acrescentam, ainda, que no perodo seguinte, 1995-2000, houve forte adensamento da interao migratria entre os municpios no segundo perodo. elucidativo da relao entre habitao e regio metropolitana o caso especfico de Ribeiro das Neves, conforme estudado por Souza (2008). Ao explicar o crescimento de Ribeiro das Neves de 1950 a 1980, a autora refora o papel reservado ao municpio no quadro metropolitano:
carente de atividades econmicas relevantes e, portanto, desprovido de empregos e com baixa capacidade de arrecadao de tributos, entre outras consequncias capazes de lhe conferir algum dinamismo, Ribeiro das Neves tornou-se palco privilegiado da especulao imobiliria posta em prtica pelo segmento do mercado que se volta para o atendimento da demanda da populao de baixa renda. O poder pblico municipal (...) permaneceu omisso ao longo dos anos frente a esse processo (...) no oferecendo resistncia atuao dos agentes imobilirios. (...) Apesar da distncia significativa, a maior parte dos moradores desse eixo tambm se referencia diretamente a Belo Horizonte (op. cit., p. 269).
A partir de anlises feitas pela Plambel9 em 1987, a autora demonstra como a industrializao da RM de Belo Horizonte, a partir dos anos 1950, fez que municpios de Contagem e Betim tivessem uma explosiva alta no preo dos terrenos. No mesmo perodo, outras frentes de expanso ocorreram, gerando uma ocupao extensiva e descontnua nos municpios da RM, supervalorizando as reas, estratificando e segregando os espaos. Ao se observar a RM do Rio de Janeiro, pode-se notar a concentrao dos aglomerados subnormais no municpio do Rio de Janeiro. No entanto, em relao ao Censo de 1991, houve um aumento de municpios da RM do Rio de Janeiro com aglomerados subnormais,10 municpios que antes no apresentavam
9. Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, 1974-1987. Em 1987 foi transferido para a Secretaria de Assuntos Metropolitanos. 10. Ver publicaes do Censo Demogrco de 1991 no site do IBGE. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/ estatistica/populacao/censodem/default_censo1991.shtm>.
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estes assentamentos. Em 1991, segundo Preteceille e Valladares (2000, p. 459485), apenas quatro outros municpios tm um nmero significativo de domiclios em favelas: Duque de Caxias, Niteri, Nova Iguau e So Joo de Meriti.
MAPA 5
Distribuio espacial dos setores censitrios segundo tipo de assentamento RM do Rio de Janeiro
Segundo o Censo de 2010, a RM do Rio de Janeiro possui uma populao residente de 11.793.174 de pessoas. Destas, 1.702.073 em domiclios particulares ocupados em aglomerados subnormais, o que corresponde a 14,4% de pessoas residentes em domiclios nos aglomerados em relao populao total.
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MAPA 6
Domiclios em aglomerados subnormais em relao ao total de domiclios RM do Rio de Janeiro (Em %)
Se os dados do Censo de 1991 mostram que em 1991 as favelas so ainda um fenmeno concentrado no municpio do Rio de Janeiro, sendo necessrio ter cautela ao falar de periferizao das favelas em relao metrpole (Preteceille e Valladares, 2000, p. 465), os dados do Censo de 2010 mostram que um nmero muito maior de domiclios est hoje em aglomerados subnormais distribudos em quase toda a RM. O municpio de Maric, por exemplo, que, em 1991, possua 36 domiclios em aglomerados subnormais,11 o que correspondia a menos de 0,5% do total de domiclios particulares permanentes, em 2010, apresentava 3.002 domiclios nestas condies, correspondendo a 7% do total de domiclios no municpio. Ainda que se possam discutir os critrios metodolgicos e as mudanas do Censo de 1991 para o de 2010 (que foram significativas), o que importa ressaltar a tendncia de aumento de assentamentos subnormais ou, ainda, da precariedade habitacional em municpios de regio metropolitana, reforando o argumento da questo habitacional como uma questo de trato metropolitano, e no apenas municipal.
11. Segundo o texto de Preteceille e Valladares, j citado, esses domiclios no deveriam ser categorizados como favela. O texto faz uma discusso sobre os conceitos de favela e no favela e os dados do IBGE para o Censo de 1991. O interessante no contexto em que se est trabalhando aqui , no entanto, a mudana na tendncia de aumento dos aglomerados subnormais em municpios que no apresentavam dados signicativos a este respeito no comeo da dcada de 1990.
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5 POLTICA NACIONAL DE HABITAO, PROGRAMAS MUNICIPAIS DE HABITAO E A QUESTO METROPOLITANA
A implantao de programas e aes de uma poltica habitacional mobiliza uma srie de instituies jurdicas o direito de propriedade, os contratos, a regulao do fundo pblico, o uso e a ocupao do solo, as divises de competncia entre os Entes da Federao, entre outras. O prprio espao territorial definido a partir deste aparato jurdico, constituindo um territrio juridicamente regulado, conformado em municpios, regies metropolitanas, estados, que no necessariamente expressam o desenvolvimento territorial das cidades e podem criar verdadeiras barreiras ao desenvolvimento de polticas pblicas setoriais. Como foram institudas por diferentes legislaes legislaes estaduais e legislao federal , as regies metropolitanas so unidades que apresentam homogeneidade nacional apenas pelo fato de serem institudas por lei. A situao territorial difere consideravelmente, com aglomeraes urbanas que possuem fluxos intermunicipais estabelecidos, com reconhecida complementaridade funcional, e outras com situaes de vida urbana somente nos municpios-polo. Os documentos institucionais da Poltica Nacional de Habitao e da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, publicados em 2004, contm o diagnstico do fenmeno da metropolizao do Brasil, dos problemas associados, das tendncias sociais e econmicas implcitas nesse processo e da necessidade de um tratamento especial, do ponto de vista do formulador da poltica pblica, para a questo das polticas urbanas setoriais nesse contexto (Brasil, 2004a; 2004b; 2004c; 2004d). Outro problema fundamental para as polticas urbanas setoriais a capacidade administrativa dos municpios. Em estudo realizado em 2007, pelo CEM/ CEBRAP para o Ministrio das Cidades, justamente sobre as capacidades administrativas dos municpios brasileiros, vrios obstculos foram identificados para a completa implementao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), como propugnado pela Poltica Nacional de Habitao. Destaca-se um deles, que diz respeito habitao e questo metropolitana: ausncia de instncia regional que articule a ao de estados e municpios nas aglomeraes urbanas e regies metropolitanas (Brasil, 2008b). A assuno desse obstculo pelo prprio Plano Nacional de Habitao demonstra o que, em termos acadmicos e de pesquisa, j se averigua desde o comeo dos anos 2000: a dificuldade institucional de execuo de uma poltica setorial que no pode prescindir de sua dimenso territorial. O prprio SNHIS, sistema que objetiva integrar e privilegiar o papel do setor pblico em sua implementao, tem, nos municpios e nos estados, seus pontos fundamentais.
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O PlanHab explicita em sua Estratgia 3 dimensionar a terra necessria para a produo de HIS e integrar a regularizao fundiria nos Planos Locais de Habitao de Interesse Social, como as instncias envolvidas, deveriam tratar da questo fundiria:
nas regies metropolitanas e aglomerados urbanos, em se constatando a inexistncia de quantidade de terra necessria para atender s necessidades habitacionais de interesse social em cada municpio isoladamente, o dimensionamento dever ser feito de maneira articulada, se possvel em planos estaduais ou metropolitanos onde se possa ter uma viso do territrio regional como um todo e planejar o dimensionamento das terras necessrias na regio para HIS (Brasil, 2008a, p. 127).
Tambm nas metas estabelecidas pelo plano, na Premissa 3, distribuio dos produtos habitacionais por tipologia de municpios, est presente a preocupao com a questo metropolitana:
j nas regies metropolitanas e municpios de maior porte, embora possam existir alternativas baseadas no lote, em funo do custo e da carncia de terra, a opo prioritria a unidade pronta, prevendo-se inclusive a possibilidade de unidade em reas centrais. Como mencionado, esta distribuio apenas uma referncia para fins de simulao, clculo dos recursos necessrios (de financiamento e de subsdio) e das metas. Cabe aos planos locais uma definio mais precisa, mas as diretrizes estabelecidas pelo PlanHab permitem definir regras mais justas e orientar a definio dos tetos de financiamento e de subsdio (Brasil, 2008a, p. 172).
De fato a incorporao de critrios regionais e de tamanho de populao a partir da leitura do dficit habitacional est presente nas diretrizes e normas das polticas habitacionais do governo federal e tambm nas normas dos programas e linhas de financiamento exaradas pelo Conselho Curador do FGTS. Mesmo o principal programa de produo habitacional, o Minha Casa Minha Vida, tem em sua normativa valores-limite de financiamento diferentes para regies metropolitanas, o que, na verdade, traduz o aumento do preo final da unidade financiada e/ou repassada nos desenvolvidos e pujantes mercados imobilirios das principais regies metropolitanas do pas. O MCMV um programa do governo federal que tem como objetivo expresso reduzir o dficit habitacional, garantir o acesso casa prpria e melhorar a qualidade de vida da populao. Atualmente, na segunda fase, o MCMV foi incorporado ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), formando o PAC Minha Casa, Minha Vida. As metas do programa so ambiciosas, e nesta segunda fase o investimento previsto de R$ 279 bilhes. O programa est atualmente dividido em trs grandes linhas: urbanizao de assentamentos precrios (R$ 30,5 bilhes); construo de unidades (R$ 72,5 bilhes); e financiamento habitacional pelo Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SBPE (R$ 176 bilhes).
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Em relao construo de unidades, o programa, nesta etapa, est dividido em trs faixas: famlias com renda bruta at R$ 1.600 Faixa I 1,2 milho de unidades habitacionais (UHs); famlias com renda bruta at R$ 3.100 Faixa II 600 mil UHs; e famlias com renda bruta at R$ 5.000 Faixa III 200 mil UHs. Na primeira etapa do programa, as metas eram de 400 mil unidades para a Faixa I; 400 mil para a Faixa II; e 200 mil unidades para a Faixa III.12 Para a Faixa I, renda bruta familiar de at R$ 1.600 (aproximadamente trs salrios mnimos), e em regies metropolitanas, os recursos so oriundos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), e so no onerosos, tanto para o municpio quanto para o beneficirio do programa. No entanto, e a critrio do municpio participante do programa, pode ser solicitado ao beneficirio um retorno dos recursos aplicados, como forma de pagamento mensal pela moradia. De acordo com as regras mais recentes do programa,13 o retorno, neste caso, se limitaria a R$ 25 por ms. O desenho do programa prev que todo o relacionamento do beneficirio, bem como a estruturao do empreendimento, seja da prefeitura, colocando o municpio como o protagonista deste processo, ao menos segundo as normas do programa. Para as faixas de renda acima de R$ 1.600, os recursos so, em sua maioria, do FGTS, e a relao do muturio/beneficirio direta com o agente financeiro, ficando o municpio com as responsabilidades de regulador do uso do solo e regulador edilcio. A partir de dados fornecidos diretamente ao Ipea pelo MCidades, possvel visualizar, por meio dos mapas e tabelas, em quais municpios das regies metropolitanas esto localizadas as unidades j contratadas (construo e aquisio de unidade pronta). Sero analisadas brevemente as RMs de So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte. As tabelas com os resultados para as regies metropolitanas de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Curitiba e Porto Alegre encontram-se no apndice A. O maior nmero de unidades financiadas das nove regies metropolitanas est na RM do Rio de Janeiro. Nesta RM, o nmero de unidades financiadas tem na capital seu pice: mais de 47 mil unidades. Os municpios de Belford Roxo e So Gonalo tm aproximadamente 10% deste total. Mesmo quando se analisa os municpios com maior nmero de unidades financiadas pelo FAR, o municpio do Rio de Janeiro tem o maior nmero de unidades. Isto se deve, em grande parte,
12. Ver: <http://www.brasil.gov.br/pac/o-pac/pac-minha-casa-minha-vida>. 13. Ver Decreto no 7.795, de 27 de agosto de 2012, que xa em at 95% o valor do subsdio para as famlias com renda de at R$ 1.600, beneciadas pelo PMCMV. A parcela mnima passou de 10% para 5% da renda mensal e a prestao mnima caiu de R$ 50 para R$ 25. O decreto regulamenta alteraes j previstas na Medida Provisria no 561/2012, convertida na Lei no 12.693/2012.
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ao nmero de unidades construdas no mbito dos reassentamentos das urbanizaes de favela produzidas no PAC. No entanto, segundo Cardoso, Arago e Araujo (2011), muitos dos empreendimentos destinados a esta faixa de renda no municpio esto sendo implantados em locais com problemas de infraestrutura, mobilidade e oferta de emprego.
TABELA 1
Produo habitacional do MCMV na RM do Rio de Janeiro, conforme fonte de recursos (Em unidades habitacionais)
Cdigo do IBGE 3300456 3301702 3301900 3302007 3302502 3302700 3302858 3303203 3303302 3303500 3304144 3304557 3304904 3305109 3305554 Unidade da Federao (UF) Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Municpio Total FGTS Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) 4.616 2.849 0 411 2.000 0 0 0 547 812 2.126 26.406 3.825 808 646 45.046
Belford Roxo Duque de Caxias Itabora Itagua Mag Maric Mesquita Nilpolis Niteri Nova Iguau Queimados Rio de Janeiro So Gonalo So Joo de Meriti Seropdica Total RM do Rio de Janeiro
5.718 3.333 1.011 508 2.000 7 44 196 1.487 1.899 2.126 47.622 4.956 808 646 72.361
1.102 484 1.011 97 0 7 44 196 940 1.087 0 21.216 1.131 0 0 27.315
Fonte: Ministrio das Cidades maio/2012. Elaborao da autora.
Em relao RM de Belo Horizonte, o maior nmero de unidades financiadas est no municpio-polo, seguido de Contagem, Ribeiro das Neves e Betim. No entanto, o maior nmero de unidades financiadas pelo FAR, ou seja, para famlias com rendimentos de at R$ 1.600, est em Betim, seguido por Ribeiro das Neves e depois a capital. Os financiamentos para renda acima de R$ 1.600 foi 31% maior que para a renda abaixo desse patamar. Interessante notar que Santa Luzia, que aparece no Censo de 2010 com mais de 8% de seus domiclios em aglomerados subnormais, no teve nenhuma unidade do FAR.
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TABELA 2
Produo habitacional do MCMV na RM de Belo Horizonte, conforme fonte de recursos (Em unidades habitacionais)
Cdigo do IBGE 3105400 3106200 3106705 3110004 3118601 3124104 3130101 3133808 3137601 3141108 3147105 3144805 3149309 3154606 3154804 3162922 3162955 3165537 3157203 3157807 3167202 3171204 UF Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Minas Gerais Municpio Baro de Cocais Belo Horizonte Betim Caet Contagem Esmeraldas Igarap Itana Lagoa Santa Matozinhos Par de Minas Nova Lima Pedro Leopoldo Ribeiro das Neves Rio Acima So Joaquim de Bicas So Jos da Lapa Sarzedo Santa Brbara Santa Luzia Sete Lagoas Vespasiano Total RM de Belo Horizonte Fonte: Ministrio das Cidades maio/2012. Elaborao da autora. Total 74 7.591 3.483 400 5.120 356 264 786 620 208 484 112 80 3.054 192 64 144 96 80 732 968 884 25.792 FGTS 74 6.121 1.087 0 4.552 0 0 346 0 0 0 112 80 1.414 0 0 0 0 80 732 93 568 15.259 FAR 0 1.470 2.396 400 568 356 264 440 620 208 484 0 0 1.640 192 64 144 96 0 0 875 316 10.533
Por sua vez, na RM de So Paulo nota-se a discrepncia existente entre os nmeros de unidades financiadas pelo FAR e pelo FGTS no municpio de So Paulo. Uma das hipteses para este baixssimo desempenho de unidades destinadas Faixa I no municpio com maior dficit habitacional do pas pode ser o custo do terreno em uma cidade cujo mercado imobilirio um dos mais pujantes do pas. A ausncia de terrenos disponveis com preos compatveis ao limite do MCMV Faixa I um dos principais motivos apontados na imprensa por empresrios da construo civil e mesmo por dirigentes do setor pblico como dificultador para a execuo de unidades habitacionais para esta faixa de renda. As contrataes no mbito do FAR s foram maiores comparativamente com as do FGTS nos municpios de Embu e Mogi das Cruzes.
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TABELA 3
Produo habitacional do MCMV na RM de So Paulo, conforme fonte de recursos (Em unidades habitacionais)
Cdigo do IBGE 3505708 3509205 3510609 3513009 3513801 3515004 3515707 3516408 3518800 3522505 3523107 3525003 3529401 3530607 3534401 3539806 3547809 3548708 3550308 3552502 3552809 UF So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo Municpio Barueri Cajamar Carapicuba Cotia Diadema Embu Ferraz de Vasconcelos Franco da Rocha Guarulhos Itapevi Itaquaquecetuba Jandira Mau Mogi das Cruzes Osasco Po Santo Andr So Bernardo do Campo So Paulo Suzano Taboo da Serra Total RM de So Paulo Fonte: Ministrio das Cidades maio/2012. Elaborao da autora. Total 513 2.858 1.826 1.139 964 224 1.123 200 10.714 163 584 367 2.093 5.909 3.119 81 2.317 3.285 26.973 2.114 563 67.129 FGTS 513 2.858 1.826 1.139 732 0 1.123 200 7.554 163 584 367 2.093 2.909 2.297 81 1.789 3.285 23.337 1.078 403 54.331 FAR 0 0 0 0 232 224 0 0 3.160 0 0 0 0 3.000 822 0 528 0 3.636 1.036 160 12.798
Somente uma pesquisa detalhada em cada RM ser capaz de avaliar mais precisamente os resultados das contrataes feitas no mbito do MCMV. A anlise mais acurada dos planos locais de habitao de cada municpio, bem como o conhecimento da localizao intraurbana, confrontada com a oferta de emprego na regio poder iluminar a questo do acesso moradia digna e sua relao com a dinmica metropolitana. No entanto, possvel fazer uma rpida anlise buscando compreender o comportamento do dficit habitacional de 2008, calculado pela Fundao Joo Pinheiro, o ltimo disponvel para regies metropolitanas, e os nmeros de contrataes do MCMV.
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Pode-se observar, como uma tendncia geral nas regies metropolitanas analisadas, que a produo habitacional equivale ou supera numericamente o dficit habitacional na faixa acima de trs salrios, parecendo haver mais oferta que demanda. No entanto, para a maior parte do dficit habitacional, de zero a trs salrios mnimos, ainda h necessidade de uma atuao mais efetiva por parte do poder pblico, de acordo com a governana proposta para o programa. Este ponto ser retomado mais adiante.
TABELA 4
Dcit habitacional em regies metropolitanas e oferta de unidades habitacionais do MCMV
Dcit por faixa de renda FGTS Unidades habitacionais (UHs) Proporo (%) Unidades habitacionais (UHs) Proporo (%) FAR Total (UHs) Total do dcit em 2008 At 3 salrios mnimos Unidades habitacionais (UHs) Proporo (%) Acima de 3 salrios mnimos Unidades habitacionais (UHs) Proporo do dcit atingido (%) Acima At 3 de 3 salrios salrios Propor- mnimos mnimos o (%)
RM de Belm RM de Fortaleza RM de Salvador RM de Recife RM de Belo Horizonte RM do Rio de Janeiro RM de So Paulo RM de Curitiba RM de Porto Alegre
10.403 4.852 12.250 9.534
62,6 26,9 28,0 68,4
6.217 13.154 31.454 4.406
37,4 73,1 72,0 31,6
16.620
83.909
73.840 98.260 108.705 121.496
88 94,5 93,7 97
10.069 5.719 7.309 3.758
12,0 5,5 6,3 3,0
8,4 13,4 28,9 3,6
103,3 84,8 167,6 253,7
18.006 103.979 43.704 116.014 13.940 125.254
15.259
77,6
4.406
22,4
19.665 115.689
106.665
92,2
9.024
7,8
4,1
169,1
27.315
37,7
45.046
62,3
72.361 320.091
281.040
87,8
39.051
12,2
16,0
69,9
54.331 12.870
80,9 68,6
12.798 5.889
19,1 31,4
67.129 510.326 18.759 64.635
429.694 52.807
84,2 81,7
80.632 11.828
15,8 18,3
3,0 11,2
67,4 108,8
19.514
68,5
8.970
31,5
28.484
97.133
80.523
82,9
16.610
17,1
11,1
117,5
Fonte: Fundao Joo Pinheiro; Ministrio das Cidades maio/2012. Elaborao da autora.
Importante salientar que as contrataes no mbito do FGTS contam com a participao do poder pblico municipal como agente fiscalizador do uso e ocupao do solo e fiscalizador edilcio apenas. Ou seja, para estas contrataes, o municpio deve aprovar o empreendimento por meio do alvar e do Habite-se na finalizao. Porm, para as contrataes no mbito do FAR, a participao do poder pblico decisiva, visto que a organizao da demanda, a escolha do terreno e a articulao das eventuais contrapartidas so de competncia do
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municpio. O desenho do programa depara-se, desta forma, com a grande dificuldade que tm os municpios para uma gesto efetiva da questo habitacional, articulando diferentes atores e interesses. O empreendedor privado acaba tendo um papel mais destacado que deveria, ao assumir parte das funes tcnicas que caberiam aos municpios. A elevao do preo da terra nos municpios, bem como a elevao dos limites de produo do programa, mostra um dos principais problemas para o equacionamento da questo da produo habitacional em mbito municipal. As estatsticas disponveis mostram que houve um expressivo aumento do preo do imvel em pelo menos trs cidades-sede de RM: Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte. De abril de 2009 a fevereiro de 2012, a cidade de So Paulo teve um aumento de 87% nos preos de imveis pesquisados, enquanto no Rio de Janeiro foi de 127% e em Belo Horizonte, 64%, no mesmo perodo. A inflao no perodo, medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), foi de 16,84%, e o ndice Nacional de Custo da Construo (INCC), 20,67% (Mendona e Sachsida, 2012).14 O aumento no limite de financiamento do MCMV da Fase 1 para a Fase 2 foi de 46,15%,15 enquanto o INCC, no mesmo perodo, foi de 26,84% e o IPCA foi de 20,3%. Quando se considera os valores regionalizados dentro das faixas de atendimento, os aumentos percentuais so ainda maiores. Este aumento dos limites dos financiamentos do MCMV impe srios desafios continuidade da poltica de subsdios, impactando o acesso a famlias de menor renda ao crdito (Eloy, Costa e Rossetto, 2012). Alguns estudos tm sido conduzidos buscando explicar a elevao destes preos. Segundo Sgolo (2012, p. 9),
muitas especulaes so feitas e as justificativas de representantes do setor imobilirio se sustentam em 4 pilares: (1) na existncia de uma demanda reprimida, (2) no aumento do preo do solo urbano, (3) na elevao do custo da construo e (4) no crescimento da participao do capital financeiro nos circuitos imobilirios.
Este artigo no objetiva se aprofundar nessa questo. No entanto, importante salientar que esse aumento de preos, especialmente o aumento do preo do solo urbano, colabora de forma expressiva para o aumento da segregao urbana, contribuindo para o deslocamento da populao de mais baixa renda para reas
14. Os dados utilizados so do ndice desenvolvido pela Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe) em conjunto com o portal ZAP Imveis (ver: <http://www.zap.com.br/imoveis/pe-zap/>, elaborado a partir de estatsticas de preo e aluguel de imvel. O clculo da inao foi feito com base nos dados do IBGE para o IPCA, calculando-se a taxa de juros simples, que como o governo federal cobra a taxa do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (SELIC). O INCC o ndice utilizado para medir a inao especicamente no setor da construo. 15. De R$ 52 mil a R$ 76 mil, na Faixa 1, e de R$ 130 mil a R$ 190 mil nas Faixas 2 e 3, de abril de 2009 a setembro de 2012, tomando os limites de nanciamento para apartamentos em So Paulo.
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mais distantes de centros de emprego e precrias do ponto de vista da infraestrutura urbana. Este deslocamento notado de forma expressiva nas regies metropolitanas. Segundo Sgolo (2012), a quase inexistncia de uma gesto integrada de abrangncia metropolitana agrava ainda mais este quadro (op. cit., p. 14). Um planejamento metropolitano de uso e ocupao do solo, com equipes tcnicas que fizessem a interlocuo entre os municpios e pudessem fortalecer as equipes municipais para a construo de um pacto intermunicipal, poderia ser um caminho promissor para auxiliar os executivos locais a evitar a disperso e a pulverizao no territrio dos milhares de reais destinados construo de unidades habitacionais. A pactuao local e regional pode auxiliar tambm na negociao junto a empreendedores privados, buscando garantir economia de escala e o atendimento s reais necessidades habitacionais dos municpios e da regio.
6 GOVERNANA METROPOLITANA E A QUESTO DA HABITAO
Um prefeito da RM de Belo Horizonte d uma declarao a pesquisadores do Observatrio das metrpoles sobre o programa de urbanizao do municpio de Belo Horizonte:
eles resolvem o problema deles l mandando ele pra c. As famlias recebem do Vila Viva indenizaes de 15 mil reais: com mil compram um barraco aqui e com os 14 que restam compram um carro para poder ir e voltar de BH todos os dias (Magalhes, Tonucci Filho e Silva, 2011, p. 34).
O exemplo citado acerca dos programas de urbanizao de favelas que esto em andamento no municpio de Belo Horizonte lapidar no que diz respeito imperiosa necessidade de uma governana metropolitana na questo habitacional. A ausncia de um planejamento e uma atuao regional concertada acerca da questo habitacional gera uma espcie de cegueira ou um comportamento de avestruz por parte dos poderes locais. Algo como eu vou arrumar aqui o meu cantinho, sem perceber que as dinmicas sociais e econmicas atuais do pas no permitem mais essa viso de curto alcance por parte dos dirigentes polticos. A deciso do gestor pblico quanto ao encaminhamento de problemas habitacionais relacionados a reassentamentos de famlias em rea de risco, reas ambientalmente frgeis entre outras, ao optar por tratar com programas indenizatrios em dinheiro, como no exemplo citado, no pode ignorar a dinmica metropolitana e o funcionamento dos mercados formais e informais de habitao. A chamada soluo habitacional definitiva deve ser negociada no incio de uma ao do poder pblico. Muitas vezes, no h uma soluo vivel tecnicamente no mbito de um municpio, devendo ser tratado de forma regional. A importncia da estruturao de uma esfera institucional estadual para fomentar e promover instrumentos de gesto e de sistemas de planejamento metropolitanos
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parece impor-se atual realidade metropolitana. A estrutura de planejamento e gesto organizada pelo Ente Federado estado supriria lacunas estruturais no pacto federativo entre estados e municpios. No entanto, como apresenta Villaa em seu mais recente livro, caso o planejamento metropolitano fosse para valer, a entidade metropolitana por ele responsvel deteria um poder poltico que ofuscaria o do prprio governador do Estado. Isso seria politicamente inimaginvel (Villaa, 2012, p. 235). A caracterstica do federalismo brasileiro e as competncias municipais que se estabeleceram depois da Constituio de 1988 agregam ainda mais complexidade para a governana das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas no pas. certo que a governana metropolitana requer sistemas e instrumentos de planejamento conduzidos pelo governo estadual. Porm, a associao voluntria dos municpios envolvidos e o pacto poltico construdo a partir desta associao so fundamentais. A experincia de planejamento tecnocrtico e centralizado do pas mostra quo necessrios so o arranjo e a concertao entre os Entes Federados, respeitando a autonomia e criando legitimidade para a ao conjunta. Uma das sadas desse impasse poltico seria a cooperao fomentada por um planejamento participativo das polticas em regies metropolitanas, por meio dos consrcios pblicos. Segundo alguns autores, esta poderia ser, por exemplo, a forma institucional desse pacto entre os municpios. Denaldi, Klink e Souza (2010), ao buscarem analisar os arranjos de governana e a questo metropolitana, adaptaram a classificao de arranjos colaborativos metropolitanos de Rodrguez e Oviedo (2001) para a especificidade brasileira. Ao fazerem este exerccio, os autores constataram que consrcios pblicos e regies metropolitanas institucionalizadas por lei (tanto lei federal como lei estadual) so apenas dois instrumentos em uma srie de arranjos colaborativos mais complexos, podendo se articular com as diferentes instncias de governo, ou englobando atores no governamentais.16 Citando os avanos recentes em nvel nacional na questo habitacional e urbana, tais como o aumento significativo de investimentos e a institucionalizao de uma poltica nacional de habitao, Denaldi, Klink e Souza (2010) sublinham a experincia de arranjo de gesto do PAC e dos gabinetes de gesto integrada, os GGIs. Para que os investimentos do PAC pudessem ser de fato realizados no territrio, outra forma de concertao que no apenas a simples administrao do repasse dos recursos do Oramento Geral da Unio ou mesmo do crdito do FGTS teve de ser criada:
16. Segundo Denaldi, Klink e Souza (2010), esses arranjos podem tomar a forma de consrcios pblicos, consrcios de direito privado, acordos e convnios intermunicipais e tambm com presena de estados e/ou Unio, contratos de gesto, nanciamentos e repasse de recursos voluntrios, regio metropolitana (regulamentada de acordo com as constituies estaduais), comit de bacias, cmaras setoriais, conselhos, fundos e fruns setoriais, grupos gestores setorial, agncias de desenvolvimento econmico.
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a fragilidade dos arranjos institucionais regionais no Brasil imps a necessidade de o governo federal (Casa Civil, Ministrio das Cidades e CEF) reunir municpios e Estados para pactuar a definio das prioridades na fase de planejamento (...) Um dos obstculos institucionais execuo do PAC a inexistncia de um instrumento de organizao e gesto das regies metropolitanas (Denaldi, Klink e Sousa, 2010, p. 263).
Os GGIs podem ser considerados um avano da Unio na promoo de uma governana regional na implementao de uma poltica setorial. Os GGIs foram, em especial, laboratrios de gesto compartilhada entre Unio, estados e municpios, contando com a participao de diversos atores destes trs entes, entre eles a Caixa Econmica Federal. Por sua capilaridade no territrio nacional e por ser agente executor dos programas de repasse obrigatrios e voluntrios da Unio, a burocracia estvel da Caixa pode mediar muitas destas reunies e auxiliar na construo do pacto conjuntamente, alm de contribuir na estratgia de concertao regional e metropolitana dos programas de fomento. Uma anlise mais aprofundada desta experincia de gesto ainda est por ser construda e se constitui numa importante agenda de pesquisa sobre governana metropolitana. Ainda sobre o papel da Caixa Econmica Federal, por suas atribuies programticas na poltica habitacional e urbana, caberia uma ateno especfica por parte do formulador de poltica pblica. O banco pblico no tem, obviamente, a competncia constitucional de regulao de uso e ocupao do solo, nem mesmo de executor direto das polticas do governo federal. Este um papel inviolvel dos estados e municpios. Porm inegvel o papel muito presente da empresa na estruturao do espao metropolitano, visto que a maior parte do crdito imobilirio concedido no pas executado pela Caixa, por meio das linhas de financiamento que instituem como protagonista do processo o empreendedor imobilirio privado. Ainda que todas as normas e regras urbansticas e edilcias sejam cumpridas, o compromisso do empreendedor privado se d com o produto final, e no com a construo de cidades sustentveis. A desigual correlao de foras entre sistemas de planejamento municipais, a recente implementao de um Sistema Nacional de Habitao e os volumes financeiros do crdito imobilirio viabilizados por meio de linhas de crdito direto aos empreendedores privados podem causar uma distoro na estruturao do espao urbano no pas. No governo federal, por mais que os planos e os programas tenham sido feitos com correo no diagnstico, estabelecendo proposies alinhadas com o fenmeno urbano, todos esbarram na competncia constitucional dos municpios para o uso e ocupao do solo, bem como a determinao das demandas habitacionais, eixos e vetores de crescimento das cidades. O SNHIS um sistema que s pode operar por adeso voluntria dos municpios e estados. A obrigatoriedade dos planos para quem aderiu foi e est sendo um esforo histrico do estabelecimento de
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um incio de planejamento municipal para a questo habitacional em uma escala indita no pas. Apesar disso, muitos dos planos municipais, ainda que feitos sob estrita competncia tcnica, podem virar peas de fico no caso de municpios de regies metropolitanas. Em exemplo citado pelo coordenador do PlanHab e professor da FAU-USP Nabil Bonduki, na audincia pblica Sudeste do Estatuto da Metrpole,17 questiona-se: como o PLHIS de Taboo da Serra pode delimitar precisamente a demanda habitacional de seu prprio municpio sendo que a demanda no vem s de Taboo, mas vem tambm dos municpios lindeiros; e como trabalhar conjuntamente com os outros municpios sobre demanda habitacional e relacionar com as normas de uso e ocupao do solo que so distintas, de acordo com cada cdigo de obras. Algumas experincias desenvolvidas em pases federativos como o Brasil podem apontar alguns caminhos para essa concertao metropolitana. Relatando e analisando o Canad, Boothroyd18 apresenta um breve histrico das iniciativas levadas a cabo na provncia de Ontario, com rgos setoriais e de finalidades especficas sendo desenhados e operacionalizados no mbito de uma grande regio. A provncia de Ontario criou em 1953 um novo nvel de governo, o Metropolitan Toronto, que ficava com as funes de mbito regional, preservando a prestao de servios locais aos treze governos constituintes da Metro. Aps a mudana do arranjo, em 1998, com a extino da Metropolitan Toronto, a eleio de representantes de bairros e a constituio de conselhos distritais procuram atender s especificidades locais dos integrantes desta regio metropolitana. Todo o processo e o histrico da experincia mostra o papel central que a colaborao desempenha na governana metropolitana.
7 CONCLUSO
Ainda que a interveno do estado em mbito federal e estadual tenha se qualificado de forma significativa ao longo dos ltimos anos, ao incorporar critrios regionais para a destinao de recursos e investimentos habitacionais para os municpios, o planejamento destes recursos e o investimento propriamente dito ainda so estritamente municipais. Ainda que existam rgos de planejamento e de apoio aos municpios de regio metropolitana na caracterizao e na qualificao do planejamento, ele feito de forma quase isolada, municpio a municpio, quando feito. A despeito da autonomia municipal constitucionalmente garantida, a questo urbana exige uma concertao metropolitana, com a fundamental participao do municpio polo neste arranjo.
17. Audincia pblica realizada em 14 de junho de 2012 na Assembleia Legislativa de So Paulo. 18. Sobre a experincia canadense e sua comparao com a situao brasileira, ver Boothroyd (2010).
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Apesar de todo o diagnstico do urbano que espraia os limites municipais, do fenmeno metropolitano como marca indelvel do processo de insero do pas no capitalismo contemporneo, de normas e regras programticas em nvel federal incorporando o metropolitano, o fato que no dia a dia da administrao municipal, ainda regida pelo Decreto-Lei no 200/1967, com oramento ainda regido pela Lei no 4.320/1964, o quadro jurdico e institucional ainda o da restrio da atuao aos estritos limites municipais, com todas as competncias e obrigaes advindas com a Constituio de 1988, no mbito de um municipalismo autrquico, como querem alguns autores (Daniel, 2001 apud Abrucio, Sano e Sydow, 2010).19 A poltica habitacional responsvel pela gerao de externalidades que extrapolam os limites dos municpios. Da questo ambiental mobilidade urbana, muitos so os efeitos positivos e negativos associados produo de unidades habitacionais. Assim, apesar de a disciplina do uso e ocupao do solo ser da competncia dos municpios, inegvel que a gesto da poltica habitacional exige outro olhar sobre a gesto do espao, que no coincide com os limites polticos das fronteiras federativas. A questo fundiria, por exemplo, no pode ser regulada nos estritos limites dos territrios municipais. Do mesmo modo que o mercado imobilirio no respeita os limites entre os municpios na formao do preo das unidades habitacionais, a gesto poltica do espao demanda uma interveno a partir de outras estruturas de governana. Em seu j clssico estudo sobre a Operao Urbana gua Espraiada, conduzida no municpio de So Paulo, a urbanista Mariana Fix (2001) demonstra como a desocupao da favela do Jardim Edith, na zona sul de So Paulo, ocasionou uma migrao intensa para as favelas da rea de mananciais da regio metropolitana. Este deslocamento levou ocupao de reas ambientalmente frgeis do municpio de So Paulo e de outros que compem a mesma bacia hidrogrfica. No h, portanto, como compreender a dinmica habitacional e de mobilidade urbana sem olhar para todo o conjunto da metrpole. Os limites municipais h muito no so suficientes como lcus territorial das polticas pblicas, pois o fato urbano metropolitano, no municipal. Desta forma, os conflitos e problemas existentes neste tecido urbano no tm como ser equacionados e resolvidos no mbito municipal. Os limites legais impostos aos gestores pblicos municipais, na maioria das vezes, impedem-nos de atuar de forma efetiva na conduo e na resoluo de problemas dessa natureza. No entanto, no mais possvel pensar formas de acesso moradia sem superar barreiras legais e institucionais.
19. Daniel, Celso. Autonomia municipal e as relaes com os estados e a Unio. In: Hofmeister, W.; Carneiro, J. M. B. (Orgs.). Federalismo na Alemanha e no Brasil. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001.
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Conselhos metropolitanos, consrcios pblicos, arranjos e pactos de gesto nos moldes dos GGIs podem ser caminhos a trilhar para superar essa insana forma de administrar institucionalmente a questo habitacional nas regies metropolitanas atualmente. Dessa forma, uma gesto metropolitana de uma poltica como a habitao no pode prescindir de negociaes e pactos que venham do local para o regional, sendo construdos conjuntamente por municpios, conselhos e comits regionais e governos estaduais com uma possvel e bem-vinda participao da Unio.
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APNDICE
APNDICE A TABELA A.1

Produo habitacional do MCMV na RM de Porto Alegre (Em unidades habitacionais)
Cdigo do IBGE 430060 430310 430390 430460 430676 430770 430920 431306 431340 431480 431490 431870 432000 432120 432300 4312401 4317608 4319901 Unidade da Federao (UF) Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Municpio Alvorada Cachoeirinha Campo Bom Canoas Eldorado do Sul Esteio Gravata Nova Hartz Novo Hamburgo Porto Porto Alegre So Leopoldo Sapucaia do Sul Taquara Viamo Montenegro Santo Antnio da Patrulha Sapiranga Total de RMs de Porto Alegre Fonte: Ministrio das Cidades maio/2012. Elaborao da autora. Total 1.640 2.065 72 5.284 22 847 1.773 14 1.619 492 9.116 2.757 1.717 20 166 160 240 480 28.484 FGTS 1.140 2.065 72 4.064 22 255 1.773 14 963 192 6.656 995 1.117 20 166 160 240 480 20.394 Fundo de Arrendamento Residencial 500 1.220 592 656 300 2.460 1.762 600 8.090
191
TABELA A.2
Produo habitacional do MCMV na RM de Salvador (Em unidades habitacionais)

Cdigo do IBGE 2.905.701 2.906.501 2.910.057 2.919.207 2.921.005 2.925.204 2.927.408 2.929.206 2.929.503 2.930.709 UF Bahia Bahia Bahia Bahia Bahia Bahia Bahia Bahia Bahia Bahia Municpio Camaari Candeias Dias dvila Lauro de Freitas Mata de So Joo Pojuca Salvador So Francisco do Conde So Sebastio do Passe Simes Filho Total de RMs de Salvador Fonte: Ministrio das Cidades maio/2012. Elaborao da autora. Total 10.005 1.764 2.960 7.426 1.051 892 15.400 320 500 3.386 43.704 FGTS 3.722 384 3.523 4.621 12.250 FAR 6.283 1.380 2.960 3.903 1.051 892 10.779 320 500 3.386 31.454
TABELA A.3
Produo habitacional do MCMV na RM de Fortaleza (Em unidades habitacionais)

Cdigo do IBGE 2.301.000 2.303.501 2.303.709 2.303.956 2.304.400 2.305.233 2.306.256 2.307.650 2.307.700 2.309.607 UF Cear Cear Cear Cear Cear Cear Cear Cear Cear Cear Municpio Aquiraz Cascavel Caucaia Chorozinho Fortaleza Horizonte Itaitinga Maracana Maranguape Pacajus Total de RMs de Fortaleza Fonte: Ministrio das Cidades maio/2012. Elaborao da autora. Total 296 160 5.416 312 7.444 936 176 1.968 640 658 18.006 FGTS 48 4.548 256 4.852 FAR 296 160 5.368 312 2.896 936 176 1.712 640 658 13.154
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TABELA A.4
Produo habitacional do MCMV na RM de Belm (Em unidades habitacionais)

Cdigo do IBGE 150140 1.500.800 1.501.501 1.504.422 1.506.351 1.506.500 UF Par Par Par Par Par Par Municpio Belm Ananindeua Benevides Marituba Santa Brbara do Par Santa Isabel do Par Total de RMs de Belm Fonte: Ministrio das Cidades maio/2012. Elaborao da autora. Total 2.005 7.913 808 4.523 221 1.150 16.620 FGTS 2.005 5.586 96 2.716 10.403 FAR 2.327 712 1.807 221 1.150 6.217
TABELA A.5
Produo habitacional do MCMV na RM de Recife (Em unidades habitacionais)

Cdigo do IBGE 260005 260345 260680 260720 260790 260960 261070 261160 261370 2.609.402 UF Pernambuco Pernambuco Pernambuco Pernambuco Pernambuco Pernambuco Pernambuco Pernambuco Pernambuco Pernambuco Municpio Abreu e Lima Camaragibe Igarassu Ipojuca Jaboato dos Guararapes Olinda Paulista Recife So Loureno da Mata Moreno Total de RMs de Recife Fonte: Ministrio das Cidades maio/2012. Elaborao da autora. Total 2.362 896 1.080 1.328 1.555 696 3.212 1.743 568 500 13.940 FGTS 58 896 326 1.328 1.555 696 2.364 1.743 568 9.534 FAR 2.304 754 848 500 4.406
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TABELA A.6
Produo habitacional do MCMV na RM de Curitiba (Em unidades habitacionais)

Cdigo do IBGE 410040 410180 410400 410420 410580 410690 411915 412550 412760 4.105.201 4.107.652 4.113.205 UF Paran Paran Paran Paran Paran Paran Paran Paran Paran Paran Paran Paran Municpio Almirante Tamandar Araucria Campina Grande do Sul Campo Largo Colombo Curitiba Pinhais So Jos dos Pinhais Tijucas do Sul Cerro Azul Fazenda Rio Grande Lapa Total de RMs de Curitiba Fonte: Ministrio das Cidades maio/2012. Elaborao da autora. Total 160 437 88 378 461 12.984 424 2.906 47 99 501 274 18.759 FGTS 160 437 88 378 213 8.811 424 2.312 47 12.870 FAR 248 4.173 594 99 501 274 5.889
CAPTULO 6
TRANSPORTES E METRPOLES: UM MANIFESTO PELA INTEGRAO

Frederico Ferreira Fonseca Pedroso Vicente Correia Lima Neto
1 INTRODUO
Os avanos legais e institucionais da poltica urbana nos ltimos vinte anos1 e a importncia do deslocamento urbano para a populao tm exercido presso para a busca de uma visao mais integrada entre o planejamento urbano e a mobilidade. No contexto do transporte urbano, o discurso baseado em uma visao setorial passa a dar lugar a uma perspectiva mais ampla, que busca conjugar os diversos instrumentos do planejamento urbano como planos diretores e leis de uso e ocupao do solo , poltica de transporte, no sentido de se aprimorar conceitos e prticas para uma melhor mobilidade. A despeito dos recentes avanos, a prtica do transporte urbano nas cidades brasileiras tem enfrentado srios desafios para atender as necessidades da populaao. No contexto dos aglomerados urbanos, estes desafios ampliam-se em razo da complexidade inerente s institucionalidades existentes. Tais questes perpassam outras ligadas ao arcabouo legal e institucional, prprio dos servios de transporte nos municpios pertencentes a aglomeraes urbanas, como regioes metropolitanas (RMs) e regies integradas de desenvolvimento (Rides). Esses aglomerados urbanos, notadamente as RMs, concentram o desenvolvimento do pas, o que se reflete no produto interno bruto (PIB), na frota de veculos e nos deslocamentos da sua populao. Em 2010, segundo a Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP, 2011), nos municpios com mais de 60 mil habitantes, foram realizadas 59,5 bilhes de viagens, sendo aproximadamente 200 milhes de viagens por dia; deste total, cerca de 40% realizadas a p e 29% em transporte coletivo. Para os municpios com mais de 500 mil habitantes, o total de passageiros anualmente transportados pelo sistema de transporte coletivo de 7,74 bilhes, correspondendo a aproximadamente 45% do total para municipalidades acima de 60 mil habitantes. Esta concentrao de viagens
1. Os principais avanos legais se referem previso, na Constituio Federal, dos captulos que tratam da poltica urbana, bem como da aprovao, em 2001, do Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257), e a promulgao da Lei no 12.587, de 5 de janeiro de 2012, que instituiu a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana.
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resulta, sobremaneira, em um elevado mercado para atuao da iniciativa privada na prestao do servio de transporte no mbito municipal, considerando-se no somente o mercado atual, mas tambm o mercado futuro deste servio. Embora compartilhem cotidianamente os fluxos de mercadorias e pessoas do aglomerado metropolitano, via de regra, os municpios integrantes de uma RM nao atuam de forma colaborativa e compartilhada no tema. As solues para as questoes regulatrias e financeiras das polticas de investimento, de planejamento e gerenciamento so desenvolvidas, em grande parte das RMs, exclusivamente pelos titulares do servio neste caso, os municpios , no se utilizando, portanto, dos instrumentos existentes, como os consrcios pblicos, por exemplo. Tal padro da gesto de transporte pblico est associado questo federativa, que permeia a autonomia e titularidade do municpio quanto prestao do servio nestes espaos metropolitanos. A esses desafios de competncia, somam-se aspectos de carter operacional dos sistemas de transporte que envolvem, por exemplo, a integraao tarifaria e operacional no mbito metropolitano, a competiao entre sistemas metropolitanos e municipais, o equacionamento da distribuiao de receitas e subsdio cruzado em ambientes integrados, entre outros. Apesar dos diferentes mecanismos criados para enfrentar os problemas de gesto no integrada de sistemas de transporte pblico de passageiros (STPPs), o transporte pblico nas RMs brasileiras continua a apresentar problemas sistmicos. Entre eles, se destaca a baixa eficincia das operaes, devido s dificuldades de planejamento, dada a necessidade de atendimento de diferentes requisitos legais para uma mesma RM, bem como a forte competio imposta pelo advento do modo privado. Este captulo tem como objetivo analisar as peculiaridades da gesto de transporte e mobilidade urbana em aglomeraes metropolitanas, que lhe do o carter de funo pblica de interesse comum, e os desafios que isto implica para o seu planejamento em mbito metropolitano. Logo, acredita-se que um melhor entendimento dos problemas de transportes associados questo da mobilidade urbana no Brasil, segundo os modelos de planejamento e gesto de transportes adotados pelos governos dos grandes centros urbanos, ir subsidiar um melhor entendimento da temtica no mbito nacional. Para isto, realizar-se- uma anlise de estudos de caso, a fim de contribuir para a identificao de potenciais falhas no planejamento, operao e gesto de STPPs no Brasil. O captulo foi divido em cinco sees. Aps esta breve introduo, discute-se o arranjo poltico-institucional brasileiro no tocante implementao de sistemas integrados de gesto de STPP para, na terceira seo, se traar um diagnstico geral do problema de mobilidade nas RMs brasileiras. Na quarta seo, apresentam-se algumas recomendaes, elaboradas a partir da anlise dos estudos de casos e da base legal, poltica e institucional do setor, de forma que se possa
Transportes e Metrpoles: um manifesto pela integrao
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promover uma gesto compartilhada do sistema de transportes em RMs. Por fim, as concluses do estudo se encontram na quinta seo, que, em suma, apontam para a no existncia de uma situao ou modelo timo de gesto metropolitana, mas orientam para uma retomada do papel do Estado como incentivador da criao de arranjos institucionais que permitam a integrao do transporte no mbito metropolitano.
2 A ORGANIZAO POLTICO-INSTITUCIONAL E A ESPECIFICIDADE TCNICA NA GESTO DE TRANSPORTES NO BRASIL
A estrutura poltico-institucional de gesto de transportes no Brasil, em especfico de TPP, est organizada em torno de trs principais atores: i) poder pblico; ii) operador; e iii) usurio. A figura do poder pblico se desdobra nas trs esferas de poder (federal, estadual e municipal), de acordo com as particularidades impostas pelo planejamento e gesto do sistema de TPP e seu arcabouo legal. O operador composto pelas empresas vencedoras de processos de licitao (isto , pessoas jurdicas), empresas pblicas, ou empresas pblicas de direito privado para prestao direta do servio de transportes, responsveis pela operacionalizao e manuteno do STPP empresas transportadoras de passageiros. Por fim, o usurio corresponde parte da populao que depende diretamente do transporte pblico para a sua locomoo na RM em que reside. De forma geral, as relaes podem ocorrer segundo o ilustrado na figura 1.
FIGURA 1
Esquema geral das relaes entre Estado, operador e usurio na gesto de transportes pblicos
Poder pblico
Monitora atividades e garante o desenvolvimento de medidas para assegurar o equilbrio econmiconanceiro do sistema
Gerencia os contratos e controla o cumprimento dos prazos e a qualidade e manuteno da operao do sistema
Operador
Garante qualidade, conforto, segurana e modicidade de tarifa
Usurio
Fonte: adaptao de ARTESP (2012).
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A formao desse modelo iniciou-se na dcada de 1960, por meio do Cdigo Nacional de Trnsito (CNT) de 1966, o qual, em seu Artigo 44, alnea c, designou o municpio como entidade legtima para autorizar, permitir ou conceder linhas locais para o servio de transporte pblico. Cerca de vinte anos depois, a Constituio Federal de 1988 atribuiu a competncia aos municpios para organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial (Brasil, 1988, Artigo 30, inciso V). O estabelecimento do modelo ilustrado na figura 1 ocorre em meados da dcada de 1990, em razo da impossibilidade tcnico-administrativa-financeira do poder pblico em planejar, operar e manter os STPPs nas regies metropolitanas (RMs) do Brasil. Assim, a iniciativa privada foi definitivamente incorporada para assegurar a oferta do servio de transportes em reas urbanas. Apesar de aparentemente simples, o modelo de grande complexidade, dada a necessidade de gesto de uma srie de interesses conflitantes dos diferentes atores. Por exemplo, enquanto o poder pblico e o usurio tm por objetivo assegurar os diversos princpios norteadores definidos para a prestaao de servios pblicos (regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na prestao e modicidade da tarifa), o operador visa lucratividade e ao retorno de investimento, o que pode afetar diretamente na queda dos indicadores de avaliaao do servio se o sistema no for bem administrado. Nesse contexto, esta seo apresenta anlises no mbito poltico-institucional de forma a moldar o arcabouo no qual o planejamento e a gesto de STPPs se encontram inseridos.
2.1 Da ordem jurdico-institucional
A problemtica na prestao do servio de transporte pblico perpassa uma leitura histrica da base legal constitucional no que diz respeito titularidade do servio e da poltica de transporte pblico nacional. A compreenso desta evoluo necessria para a anlise do atual momento brasileiro, com a promulgao da Lei no 12.587/2012, que instituiu a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana. A anlise pode ser realizada em dois momentos distintos, cujo marco a Constituio Federal de 1988. No momento anterior Constituio Federal de 1988, observa-se que a situao institucional e jurdica do setor de transporte pblico alterava-se conforme a Constituio em vigor. No momento anterior a 1967, as constituies de 1891, 1934, 1937 e 1946 estabeleciam que era competncia da Unio legislar sobre o trfego internacional, incluindo todos os modais existentes, no sendo explcita a questo do transporte urbano (Morais et al., 2009), tampouco as questes dos
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servios pblicos e do interesse comum. Especificamente, tanto a Constituio Federal de 1891 como a de 1934 no trataram da questo do transporte, tampouco dos servios de interesse comum. No entanto, na Carta de 1934 aparece a figura do servio pblico, mas sem a determinao do que viria a ser este conceito, tampouco os papis de cada Ente Federado Unio, estados e municpios. A Constituio de 1937 tratou o transporte de forma mais abrangente, determinando o papel da Unio para legislar sobre o assunto, sem, contudo, mencionar a escala municipal, focando apenas no carter internacional e interestadual. Este normativo avanou no que diz respeito ao servio pblico, determinando, em seu Artigo 26, alnea c, o papel dos municpios na organizao dos servios pblicos de carter local. Ainda no mbito deste documento, surge a possibilidade de formao de parcerias entre municpios integrantes de uma mesma regio para instalao, explorao e administrao de servios pblicos de interesse comum estabelecendo, inclusive, sua forma de implementao por meio de uma pessoa jurdica criada para este fim, conforme o Artigo 29. Por conseguinte, a Constituio Federal de 1946, apesar de sinttica na questo do transporte, reiterou a atribuio do municpio no que diz respeito aos servios pblicos, de acordo com a Constituio Federal de 1937. Esta estruturao legal dos papis dos dois Entes Federados a Unio e os estados gerou reflexo nos demais instrumentos de lei, como o CNT. A Constituio Federal de 1967, por sua vez, estabeleceu que so atribuies da Unio explorar, diretamente ou mediante autorizao ou concesso, as vias de transporte entre portos martimos e fronteiras nacionais ou que transponham os limites de um estado ou territrio; e legislar sobre o trfego e trnsito nas vias terrestres (Brasil, 1967, Artigo 8o, XV, d e XVII, n); no entanto, sem qualquer meno ao territrio de abrangncia. Este normativo reitera a independncia dos municpios quanto organizao dos servios pblicos locais (Brasil, 1967, Artigo 16) e a possibilidade de celebrao de convnios para a realizao de obras ou explorao de servios pblicos de interesse comum, sendo o primeiro momento em que se utiliza o termo convnio com esta finalidade em uma Constituio. A Constituio Federal de 1937 previa a elaborao de parcerias para a execuo dos servios de interesse comum, mas no definia o formato de convnios, como o fez a Constituio Federal de 1967. Ainda na Constituio Federal de 1967, foi determinada a possibilidade de a Unio estabelecer RMs com vistas realizao de servios de interesse comum, desde que integrassem a mesma comunidade socioeconmica (Brasil, 1967, Artigo 157, 10). Porm, um aspecto importante, at ento no tratado no mbito das constituies federais, refere-se s especificidades da prestao do servio pblico pelas concessionrias. O Artigo 160 da Constituio Federal de 1967 define que a lei
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deve dispor sobre: i) o regime destas empresas e estabelecer a obrigao de manter servio adequado; ii) as tarifas que permitam a justa remunerao do capital; iii) o melhoramento e a expanso dos servios; iv) o equilbrio econmico e financeiro do contrato; e v) a necessidade de fiscalizao permanente e reviso peridica das tarifas, ainda que estipuladas em contrato anterior. Entretanto, a definio de regras, previstas desde 1967, de certo modo, ficou ausente no que diz respeito poltica de transporte pblico at o presente, conforme ser tratado adiante. Por fim, na Constituio Federal de 1988, o tema transporte coletivo urbano introduzido no mais de forma geral como nas constituies federais anteriores, mas em diversos dispositivos, como no Artigo 30, que trata da competncia do municpio como Ente Federado. Complementarmente, aos estados cabe a possibilidade de (...) instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies (...) para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (Brasil, 1988, Artigo 25, 3o), enquanto resta Unio tratar do transporte interestadual e internacional de passageiros, bem como instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (Brasil, 1988, Artigo 21, XX). Nesse momento, a Unio passa a atribuio de organizao e prestao do servio de transporte coletivo urbano para os municpios, podendo enquadrar tais atribuies como funo pblica de interesse comum. Porm, o assunto tratado sem maiores detalhes. Os municpios, com suas diversas peculiaridades, passam ento a ter a responsabilidade pelo planejamento e gesto dos servios de transporte pblico; no entanto, a Constituio Federal de 1988 abre a prerrogativa aos estados da Federao para institurem uma nova forma de organizao do territrio, de modo a planejar estas funes pblicas entre os limites geopolticos municipais. Assim, um conflito se coloca, pois a Carta no define os procedimentos para que esta nova forma de organizao ocorra de forma coordenada e minimamente efetiva; tampouco estabelece os critrios necessrios para qualificao destas regies. No h dvida quanto ao fenmeno de metropolizao nem quanto necessidade de integrao do planejamento, no obstante, a forma de ocorrncia no territrio distinta, tendo em vista a intensidade dos fluxos entre os municpios e o porte das cidades que passam a integrar as RMs. Quanto prestao de servios pblicos, destaque-se o Artigo 175, que incumbe ao poder pblico a prestao de servios pblicos diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre por meio de licitao, determinando ainda o contedo desta lei, assim como estabeleceu a Constituio Federal de 1967, restando a ausncia de lei federal tratando especificamente sobre os servios de interesse comum. O setor somente passou a contar com um marco normativo a partir da aprovao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana.
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A Constituio Federal de 1988, portanto, constitui-se como um certo avano no que diz respeito ao transporte urbano, no somente em funo dos dispositivos que tratam especificamente sobre o tema mas por ter posto na pauta a questo urbana, como os Artigos 182 e 183, que tratam sobre desenvolvimento urbano, regulamentados apenas em 2001, pelo Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001). Observa-se, no entanto, a reiterao de dispositivos que datam da dcada de 1970, os quais, de fato, no trouxeram contribuies prticas para o setor, resultando em um lapso legal relevante no contexto da poltica pblica. Este lapso, que diz respeito prestao do servio pblico, passa a ser mitigado com a Lei no 8.987/1995 (Lei das Concesses), que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios e, entre outros aspectos, estabelece regras para a licitao dos servios pblicos, como poltica tarifria, qualidade de servio prestado e direitos e obrigaes dos usurios. A partir de sua promulgao, grande parte dos contratos de permisso, ou outros instrumentos de delegao do servio de transporte utilizados pelos municpios, necessitaria passar por uma readequao luz deste novo instituto jurdico, que definiu prazo mximo at o fim de 2010 para que o poder concedente procedesse regularizao. A implicao desse marco legal, em termos prticos, de difcil mensurao, seja em razo de ser atribuio municipal a concesso, seja pela inexistncia de um sistema de controle e acompanhamento na esfera federal do servio local de transporte de passageiros. No mbito dos servios interestaduais, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) o agente regulador do servio, mantendo um sistema de acompanhamento e gesto dos contratos de concesso sob sua responsabilidade. Apesar de constituir a base normativa para concesso do servio, a Lei n 8.987/1995 no trouxe qualquer instrumento especfico para a questo da gesto de servio integrado no mbito dos municpios e dos aglomerados urbanos metropolitanos.
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De fato, essa falta de definio permanece at 2005, com a promulgao da Lei dos Consrcios Pblicos (Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005). Esta lei dispe sobre as normas gerais para a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de objetivos de interesse comum. Nos termos desta lei, o consrcio pblico constitui-se como personalidade jurdica de direito pblico ou privado que poder outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras ou servios pblicos mediante autorizao prevista no contrato de consrcio pblico, que dever indicar de forma especfica o objeto da concesso, permisso ou autorizao (Brasil, 2005). Nesse sentido, a lei cria a possibilidade para que arranjos institucionais especficos possam ser criados com o objetivo claro de permitir que os servios pblicos de interesse comum, como o transporte pblico, possam ser realizados de forma conjunta.
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A constituio de um consrcio pblico precede outras etapas, que devem ser formalizadas at a constituio do contrato do consrcio, sendo o protocolo de intenes a etapa inicial. Entre os diversos aspectos constantes do protocolo, cabe destacar a composio do consrcio e do seu quadro de funcionrios, a forma de remunerao, os critrios de representatividade nas esferas superiores quando se tratar de tema de interesse comum , os critrios tcnicos para clculo do valor das tarifas e outros preos pblicos, bem como seu reajuste e sua reviso. Enfim, todos os requisitos constantes em lei devem ser seguidos para a consecuo do consrcio, que, aps contratualmente estabelecido, dever firmar contratos de programa com os respectivos Entes da Federao, sem, contudo, repassar o exerccio de planejamento, regulao e fiscalizao. No se pretende discutir a totalidade das peculiaridades da aplicao desta lei no mbito do transporte pblico coletivo nas metrpoles, mas sim destacar a factibilidade de utilizar este instrumento para a gesto integrada do transporte metropolitano, reconhecendo de antemo as relaes existentes dos aglomerados urbanos, as condicionantes socioeconmicas da populao, a distribuio das atividades econmicas no territrio, entre outros aspectos. Destarte, a concesso do servio de forma conjunta deve ocorrer concomitante ao planejamento integrado do sistema de transporte, devendo ser realizados estudos de demanda, de clculo tarifrio e de estruturas de gesto e regulao para que o servio, de fato, passe pelo processo de concesso segundo os condicionantes legais existentes. Acerca dos consrcios pblicos, a grande dificuldade de estes se viabilizarem decorrente de a titularidade do servio ser municipal, conforme previsto pela Constituio Federal de 1988 e tambm pela prpria Lei dos Consrcios Pblicos, o que impede que estes repassem as suas atribuies de regulao e planejamento aos consrcios. Este fato, atrelado a outros aspectos como a manuteno da autonomia poltica entre os Entes Federados, os conflitos existentes quanto a competies por atividades econmicas e de localizao de moradias, para citar alguns , acaba por dificultar o acesso voluntrio de um Ente Federado a um consrcio pblico. As regras para dirimir conflitos na estrutura de um consrcio pblico devem ser claras, de modo a evitar e facilitar a adeso pelos municpios. Muitas vezes, as prprias externalidades da inexistncia de uma gesto compartilhada no so computadas ou notadas pelo gestor pblico, uma vez que o custo deste excesso de deslocamento, ou gasto com tarifas, internalizado pelas famlias que moram em um municpio, mas realizam as atividades em outro. Vale destacar que, antes da aprovao da Lei dos Consrcios Pblicos, aps um longo processo de discusso e debate, foi aprovado o Estatuto da Cidade que regulamentou os Artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988 , o qual estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso
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da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental (Brasil, 2001, Artigo 1o). Parte integrante do principal objetivo do Estatuto da Cidade, a poltica de transportes abordada no captulo das diretrizes gerais da poltica urbana (Brasil, 2001, Artigo 2o), que estabelece que esta deve ser realizada de forma integrada, de modo que haja garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes (Brasil, 2001, Artigo 2o, I), e que exista um planejamento da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do municpio e do territrio sob sua rea de influncia (op. cit., Artigo 2o, II). Para este ltimo ponto, no contexto do municpio, que titular do planejamento do seu territrio, importante ressaltar que as atividades econmicas em sua rea de influncia impactam no territrio vizinho e, consequentemente, na forma como os indivduos realizam deslocamentos. Apesar de estar implcita a questo do uso e da ocupao do solo em contextos de aglomerados urbanos, no consta na lei qualquer instrumento que, objetivamente, trate da questo. Com relao aos transportes e mobilidade, estes so tratados por meio dos planos diretores de transportes urbanos (PDTUs) ou so incorporados aos planos diretores municipais para municpios acima de 500 mil habitantes no territrio nacional.2 No entanto, assim como nos PDTUs, a questo metropolitana passa ao largo, apesar de representar um dos principais desafios no planejamento de mobilidade nas cidades. Por fim, a Lei no 12.587/2012 trata a questo do transporte e da mobilidade em aglomerados urbanos e em RMs. atribuio da Unio fomentar projetos em RMs, alm de apoiar e estimular aes coordenadas e integradas entre municpios e estados nas reas destinadas a polticas comuns de mobilidade urbana. A autonomia municipal respeitada, sendo sua atribuio principal o planejamento, a execuo e a avaliao da poltica de mobilidade, bem como a regulamentao dos servios de transportes urbanos, alm da prestao, de forma direta, indireta ou por gesto associada, do servio de transporte no seu territrio. No entanto, a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana abre a possibilidade de os estados serem protagonistas no processo da gesto do transporte metropolitano, haja vista que
2. Segundo os dados do Censo 2000, trinta municpios brasileiros encontravam-se obrigados a desenvolver Planos Diretores de Transportes Urbanos, grande parte concentrada nas regies Sudeste e Nordeste. Em dez anos, considerando o recorte estabelecido no Estatuto da Cidade, seis municpios se juntaram aos que deveriam desenvolver tal instrumento. A Lei no 12.587/2012, que trata da Poltica Nacional de Mobilidade, ampliou o recorte de desenvolvimento dos Planos Diretores de Transporte e Mobilidade (PDTM) para municpios acima de 20 mil habitantes e todos aqueles obrigados, na forma da lei, a elaborarem os Planos Diretores segundo o Estatuto. Assim, passou-se de 36 municpios para mais de 1.650 municpios no Brasil com obrigao legal de desenvolver os PDTMs, espacialmente concentrados nas regies Nordeste e Sudeste do pas.
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estes podem delegar aos municpios a organizao e a prestao dos servios de transporte pblico coletivo intermunicipal de carter urbano, desde que constitudo consrcio pblico ou convnio de cooperao. Dessa maneira, o Estado repassa uma de suas atribuies ao consrcio, qual seja, a promoo e a integrao dos servios nas reas que ultrapassem os limites de um municpio. Nesse sentido, pode-se julgar que o grande marco relativo prestao do servio de transportes , de fato, o desenvolvimento dos consrcios pblicos. Nesse contexto, de forma pragmtica, so deveres inerentes ao Estado, na figura de poder concedente, os elencados a seguir. 1) Planejamento: linhas, itinerrio, frequncias, tecnologia veicular etc. 2) Delegao: segundo arcabouo legal e resolues federais, estaduais e municipais. 3) Fiscalizao: assegurar que os contratos firmados estejam sendo cumpridos. 4) Administrao tarifria: estabelecer nveis de tarifas e assegurar a modicidade destas. 5) Comunicao social: integrar a sociedade no planejamento e nas discusses acerca dos sistemas. 6) Sistemas de informao: desenvolver e administrar o sistema de fiscalizao e cadastro do STPP. 7) Administrao de terminais: construo, operao e manuteno de terminais e pontos de parada.
3 PLATAFORMA INSTITUCIONAL E GESTO COMPARTILHADA EM RMS
Conforme apresentado nas sees anteriores, pode-se observar a complexidade que envolve o planejamento, a operao e a gesto de STPPs. Neste sentido, assume-se que para a mitigao dos problemas de transportes nas RMs no Brasil, os municpios integrantes de uma RM devem ter como meta implementar formas de gesto integrada de STPP. Aes neste sentido implicam uma srie de desafios institucionais e operacionais, na maioria das vezes decorrentes das especificidades legais e institucionais existentes. A integrao de sistemas de transporte pblico nas RMs do Brasil, no que tange ao planejamento compartilhado do servio, implica problemas em diferentes esferas por exemplo, jurdica, econmica e operacional. Explicitar tais problemas no contexto brasileiro auxiliaria na identificao de medidas de reduo das deseconomias de aglomerao associadas gesto individualizada por parte de municpios e/ou operadores.
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Em um primeiro plano, uma das caractersticas mais marcantes do servio de transporte pblico so seus traos de monoplio natural por exemplo, economia de escala, em que os investimentos necessrios para entrada no mercado so muito elevados. Outra peculiaridade importante do setor a economia (efeitos) de rede, que consiste, em teoria, em o preo do servio de transporte pblico (a tarifa cobrada) ser inversamente proporcional ao nmero de usurios, resultando em uma escala de atendimento de servio, haja vista que o custo fixo relativo o mesmo, independentemente do volume de passageiros transportados. Neste contexto, a concorrncia entre duas ou mais empresas prestadoras de servio de transporte de passageiros em uma mesma regio de uma cidade, por exemplo, gera uma ineficincia na execuo do servio de transportes pblicos, uma vez que as duas, a priori, estariam disputando o mesmo passageiro e compartilhando uma mesma demanda. A garantia de demanda a partir da adoo de bolses, bacias ou linhas exclusivas algo polmico, uma vez que estes mecanismos restringem a concorrncia e reduzem a busca, por parte dos operadores, por mais qualidade dos servios prestados. Nestes mercados, a atuao do poder pblico tem a funo primordial, e importante, de regular o mercado. Uma prtica comum observada, neste sentido, a limitao do nmero de empresas que operam simultaneamente em uma rea urbana por meio de processos licitatrios.3 Em um segundo plano, observa-se que a demanda por transporte urbano, em um determinado municpio, pertencente a um aglomerado urbano, pode ser afetada de maneira significativa por mudanas na dinmica urbana de municpios vizinhos. Alteraes no uso de solo de outro municpio da regio, como a construo de um polo gerador de viagens (por exemplo, hospital, expanso de um campus universitrio, conjunto habitacional, centros comerciais), pode afetar de maneira substancial a quantidade e o perfil das viagens que passam por uma cidade vizinha. Na prtica, isto significa que mudanas na legislao de zoneamento de um municpio de uma RM exercem influncia indireta sobre a demanda de transporte ou seja, nos movimentos de ir e vir da populao , a qual ultrapassa os limites puramente administrativos dos municpios. Conforme j mencionado, no entanto, a gesto integrada do sistema de transporte pblico e os investimentos necessrios implementao de alteraes podem implicar uma srie de dificuldades de cooperao entre municpios, haja vista a atribuio das atividades de gesto/planejamento, regulao e concesso do transporte pblico urbano ser municipal. Logo, no caso de aglomeraes urbanas que envolvem vrios municpios, a gesto daquelas linhas de transporte de passageiros ganha uma maior complexidade, gerando a necessidade de utilizar
3. A ideia fundamental do processo licitatrio a promoo da competio entre as empresas prestadoras de servio no momento de entrada no mercado, porm no durante a operao do servio (Gomide, 2005).
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arranjos diversos de gesto de servios pblicos, como consrcios ou convnios. Ressalta-se que o Estado tem papel importante na gesto do sistema de transporte metropolitano, sendo de sua responsabilidade a concesso, o planejamento e, por vezes, a operao do transporte entre os municpios das RMs. O processo de conurbao torna imperceptvel a diferenciao dos limites municipais aos olhos dos usurios do transporte pblico e residentes de uma RM, que no conseguem notar os limites administrativos de diferentes municpios. Para o poder pblico e para os operadores, entretanto, esta diferenciao deve ser observada por razes operacionais, institucionais e administrativas. De forma pragmtica, a autonomia municipal conferida pela legislao pode ser um componente na justificativa para no cooperao no sentido do planejamento e operao compartilhada do STPP restando, ao fim, o nus para o usurio do sistema, que despender mais tempo e dinheiro para realizar o seu deslocamento , haja vista que atribuio do estado, e no do municpio, a gesto do transporte intermunicipal. De forma complementar, a separao dos papis de cada esfera de poder (federal, estadual e municipal) pode ser muito tnue, chegando ao ponto de indefinio de atribuies especficas para os servios intermunicipais que requerem regulao especfica, dada a sobreposio de atribuies, como o caso do Distrito Federal, cujo transporte interestadual, regulado pela ANTT, possui caractersticas de intermunicipal, apesar de interligar dois Entes Federados: Gois e o Distrito Federal. Entre os casos que sero explicitados, observa-se uma necessidade de gesto integrada de STPPs, de forma a conferir um processo de planejamento operacional racional ao sistema de transporte pblico em seus diferentes modais, facilitando o deslocamento da populao nesses aglomerados. A unificao dos procedimentos de planejamento e gesto so, acima de tudo, desafios institucionais e administrativos, mas possibilitariam que operadores e usurios sejam submetidos a regras, procedimentos e servios similares. Nesse contexto, demais entraves administrativos na gesto compartilhada de TPP advm do no cumprimento dos preceitos fundamentais do planejamento de transportes, tais como aes com foco em um horizonte futuro, alm das dificuldades de planejamento urbano integrado dos municpios pertencentes a aglomerados urbanos, entre outros. Estudos do Ministrio das Cidades (Brasil, 2006) apontam para uma srie de falhas no setor pblico em reconhecer o carter metropolitano e seus reflexos nas polticas ou ausncia destas. O quadro 1 aponta um resumo dos problemas segundo uma srie de tpicos relacionados a STPPs. Observe-se que o quadro no possui a inteno de esgotar o assunto, mas apenas citar, de forma mais sinttica, os pontos discutidos relacionados falta de uma gesto integrada.
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QUADRO 1
rea Legislao Integraao
Problemas de gesto no integrada de transportes pblicos de passageiros

Consequncia Conito de competncias no exerccio da coordenao dos modos de transportes pblicos e privados. Ausncia de poder municipal sobre o modo ferrovirio urbano legalmente sob a tutela federal. Falta de integraao tarifria e modal. Falta de autonomia politica e nanceira das organizaes metropolitanas. Planejamento deciente Distribuio heterognea das redes de transportes pblicos com excesso de oferta nas reas centrais e baixa oferta em reas perifricas. Sobreposio excessiva de linhas, gerando competio e consequentemente prejuzos operacionais. Fonte: Brasil (2006).
3.1 As RMs e a gesto do sistema de transporte pblico
Existem, no Brasil, 55 RMs e 3 Rides legalmente institudas, seja por meio de lei federal, seja estadual. Em cada uma, as peculiaridades da demanda do transporte e da oferta do servio so distintas, adotando arranjos institucionais especficos ou no. Tentou-se na anlise dos aglomerados incorporar aqueles de mdio e grande portes, situao em que os problemas advindos da falta de integrao so mais urgentes. Assim, sero observadas as seguintes RMs brasileiras: Goinia, So Paulo, Rio de Janeiro e Recife. A anlise tem como foco identificar a forma como os trs atores (poder pblico, operador e usurio) interagem e se organizam, bem como possibilitar a caracterizao e identificao dos desafios na gesto compartilhada de STPPs, quer existam arranjos institucionais, quer no, que deem soluo questo. Alguns aspectos foram tomados como norte na anlise, quais sejam: i) existncia de integrao tarifria entre os sistemas; ii) modais em operao; e iii) a institucionalidade presente para o planejamento e operao do STPP.
3.1.1 Regio Metropolitana de Goinia
A RM de Goinia composta por vinte municpios, com 2,13 milhes de habitantes de acordo com o ltimo censo. O sistema de transporte pblico desta regio estruturado em torno da Rede Metropolitana de Transportes Coletivos (RMTC), criada pela Lei Complementar no 27, de 30 de dezembro de 1999, e suas alteraes. De acordo com esta lei, a rede corresponde a uma unidade sistmica regional composta por todas as linhas e servios de transportes coletivos, de todas as modalidades ou categorias (Brasil, 1999, Artigo 1o, 3o), que servem a RM legalmente instituda; ou seja, todos os municpios integrantes da RM de Goinia compem a RMTC. Esta lei, portanto, institucionaliza a questo do servio de transporte metropolitano, passando as atribuies constitucionais do estado e dos municpios integrantes das RMs Cmara Deliberativa de Transportes
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Coletivos (CDTC). Esta, por sua vez, em ao conjunta com o estado e os municpios, tem como funo a outorga de concesses, permisses e autorizaes a qualquer ttulo, bem como a organizao, o planejamento, o gerenciamento, o controle a fiscalizao dos servios de transportes coletivos (Brasil, 1999, Artigo 1o, 5o), alm da definio da poltica tarifria. Nesse ponto, cabe ressaltar a fora das constituies estaduais, que, no caso do estado de Gois, a mesma lei complementar que cria a RM j estabelece a entidade responsvel que atuar na gesto do sistema de transporte metropolitano, bem como define que todos os municpios que integram a RM fazem parte, guardadas as especificidades de participao, da entidade que gere o sistema. A RMTC responsvel por todo o sistema de transporte pblico, englobando aspectos de infraestrutura fsica e logstica (linhas, trajetos etc.) do modelo de operao e acesso aos servios tarifas, formas de pagamento e controle etc (Estado de Goinia, [s.d.]). Ela opera apenas o modal rodovirio por nibus, estruturado conforme uma rede de linhas troncais, expressas e alimentadoras, totalizando 266 linhas em operao na RM. A operao definida por zonas, sendo a tarifa calculada segundo a distncia da zona para o centro da cidade, constituindo anis concntricos. O modelo institucional da RMTC composto por Cmara Deliberativa de Transportes Coletivos da Regio Metropolitana de Goinia; Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos, empresa pblica que se configura como brao executivo da CDTC; concessionrias, responsveis pelo servio na RMTC; Consrcio Privado da Rede Metropolitana de Transportes Coletivos, que atua na operao da central de controle operacional, no servio de informaes e nos terminais de integrao da rede; e Sindicato das Empresas de Transporte Coletivo Urbano de Passageiros de Goinia, responsvel pela arrecadao tarifria. A CDTC, conforme mencionado, a entidade responsvel pela gesto do sistema, sendo supramunicipal, com a seguinte composio (Brasil, 1999, Artigo 6o, 4o): i) secretrio de Estado de Desenvolvimento da RM de Goinia; ii) presidente da Agncia Goina de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos (AGR); iii) prefeito do municpio de Goinia; iv) secretrio de Planejamento do municpio de Goinia; v) superintendente de Trnsito e Transportes do municpio de Goinia; vi) presidente da entidade gestora de RMTC; vii) prefeito do municpio de Aparecida de Goinia; viii) um prefeito municipal, representando os demais municpios componentes da RMTC, eleito pelos prefeitos; e ix) um representante da Assembleia Legislativa do Estado de Gois, por ela designado. Tal composio garante assento, mesmo que no paritrio, a todos os municpios integrantes da RM de Goinia, restando apenas um assento para a participao dos usurios do sistema e das entidades da sociedade civil.
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Conforme os termos da lei estadual de criao, ela no se configura como um consrcio pblico, segundo preconiza a lei federal; entretanto, apesar de no utilizar este instrumento, no acarreta perdas para o sistema e os usurios. Por tratar a RMTC na lei de criao da RM, a adeso dos municpios compulsria, sendo obrigatria a participao de todos os municpios que compem a RM definidos em lei. Assim, o rito de constituio de um consrcio pblico, nos moldes definidos pela Lei no 11.107, de 2005, simplificado a partir de uma posio proativa do Estado na organizao do servio de interesse comum na RM.
3.1.2 Regio Metropolitana de So Paulo
A RM de So Paulo conta com mais de 17 milhes de habitantes em seus 38 municpios vizinhos cidade de So Paulo. Cerca de 55% das viagens motorizadas (ou 6 milhes de passageiros) so realizadas por meio do STPP, sob a gesto da empresa pblica municipal So Paulo Transporte (SPTrans, [s.d.]), fundada em 1995. Complementar a esta, So Paulo conta ainda com entidades administradas pelo governo estadual, na figura da Secretaria Estadual de Transportes Metropolitano (STM). A STM responsvel pelo planejamento do transporte metropolitano nas RMs de So Paulo, da Baixada Santista e de Campinas. So vinculadas STM a Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU), empresa estadual responsvel pelo servio de nibus que integra a capital a outras regies; a Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM); e a Companhia do Metropolitano, responsvel pelo transporte metrovirio na regio.
QUADRO 2
Resumo do sistema sob a responsabilidade da STM e SPTrans
Companhia Paulista de Trens Metropolitanos Quantidade de municpios: 22 Passageiros por dia: 2,12 milhes Extenso dos trilhos: 260,8 km Quantidade de linhas: 6 Quantidade de estaes: 89 Companhia do Metropolitano Quantidade de municpios: toda So Paulo Passageiros por dia: 4 milhes Extenso dos trilhos: 65,3 km Quantidade de linhas: 5 Quantidade de estaes: 62 Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos Quantidade de municpios: 67 (3 RMs) Passageiros por dia: 2,2 milhes Quantidade de nibus: 6.051 Quantidade de linhas: 822 Quantidade de terminais: 12 SPTrans Quantidade de municpios: toda So Paulo Passageiros por dia: 6 milhes Quantidade de veculos: 15 mil Quantidade de linhas: 1,3 mil Quantidade de terminais: 31
Fonte: EMTU e Estado de So Paulo (2011). Elaborao dos autores.
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A rede metropolitana sob gesto da STM responsvel por aproximadamente 8,32 milhes de viagens por dia sendo mais de 6 milhes apenas na RM de So Paulo no servio municipal de TPP. Assim, pensar no servio de transporte pblico em So Paulo reconhecer a complexidade deste arranjo institucional e operacional, no qual coexistem servios municipais e estaduais, cada um com esferas de atuao complementares e especficas. No mbito municipal, a operacionalizao do atual sistema municipal foi realizada por meio da licitao de 1,3 mil linhas, hoje operadas com 15 mil veculos de dezesseis consrcios (SPTrans, [s.d.]). A rede de transportes pblicos, projetada em 2003 pela Secretaria Municipal de Transportes (SMT) e pela SPTrans, composta por dois subsistemas: i) estrutural: operado por veculos de alta e mdia capacidades, com o objetivo de conectar as diversas reas ao centro da RM; e ii) local: sistema alimentador com a funo de atender a demanda por deslocamentos internos dos diferentes subcentros. Conforme mencionado, a oferta de transporte coletivo na RM de So Paulo complementada pelos sistemas de trens urbanos, sob a gesto da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM) e do sistema metrovirio, gerido pela Companhia do Metropolitano. O sistema de trens corresponde a quase totalidade de passageiros atendidos pelo sistema de nibus do municpio de So Paulo regulados pela SPTrans, configurando, assim, uma pea vital do TPP nesta RM. Neste contexto, observa-se a grande dimenso do processo de gesto dos sistemas de transporte pblico, que demanda a integracao de diferentes instituies, bem como de diferentes modais. Note-se o exemplo da operao privada da linha 5 do metr e os diferentes consrcios e cooperativas que compem a rede de nibus. Mesmo diante desta realidade de investimentos e aes nos STPPs, a cidade de So Paulo vive um dos maiores problemas de mobilidade urbana de sua histria. Em 2009, o maior congestionamento da histria foi registrado: 294 km de lentido, sendo, ao longo da ltima dcada, a mdia diria da ordem de 118 km (Rolnik e Klintowitz, 2011). Por fim, o tempo mdio dirio de viagem do paulistano para todos os deslocamentos dirios est estimado em 2h42, o que implica perda de dois dias e seis horas por ms para a grande maioria da populao (Nossa So Paulo e Ibope Inteligncia, 2010). O contrassenso das polticas de transporte na cidade se d ao se observarem valores limitados de investimento em infraestrutura de transportes (figura 2), notadamente entre 2005 e 2008. Cabe ressaltar que, comumente, no caso do transporte, os investimentos em infraestrutura so de responsabilidade do poder pblico, cabendo iniciativa privada a aquisio dos veculos, segundo especificaes determinadas pelo poder concedente.
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FIGURA 2
Oramento empenhado pelas secretarias do municpio de So Paulo por obras virias (Em %)
8 7 6 5 4 3 2 1 0 3,27 3,77 3,91 3,30 2,06 1,40 1,74 5,81 5,81 7,14
1,90
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fonte: Rolnik e Klintowitz (2011).
No mbito do sistema metropolitano paulista, cuja caracterstica principal o papel do estado no planejamento e na operao do sistema intermunicipal, os conflitos existentes entre os municpios so, em sua grande maioria, de simples resoluo, em razo de uma clara distribuio dos papis dos entes envolvidos no transporte metropolitano.
3.1.3 Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
O atual sistema de transporte pblico por nibus do Rio de Janeiro operado por 47 empresas, sob o regime de permisso, a cargo da administrao da Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro. O rgo gestor a Superintendncia Municipal de Transportes Urbanos (SMTU), autarquia da Secretaria Municipal de Transportes (SMTR) criada em 1986. Complementar ao servio local, o governo estadual criou a Agncia Metropolitana de Transportes Urbanos, um rgo colegiado, representativo do Estado, dos municpios que compem a RM do Rio de Janeiro e das instituies, pblicas ou privadas, responsveis pelo planejamento, gesto e operao de transportes pblicos na regio (Estado do Rio de Janeiro, [s.d.]). Apesar da existncia desta entidade, ela atua mais no nvel estratgico, servindo como local para dirimir conflitos existentes entre os municpios e no mbito estadual. A Secretaria Estadual de Transportes outro aspecto importante no contexto do estado do Rio de Janeiro. Ela desenvolveu, ainda em 2005, um Plano Diretor de Transporte da Regio Metropolitana, de forma que as polticas de transporte e mobilidade estivessem pautadas em um planejamento
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que considerasse o horizonte at 2013. Este fato, o desenvolvimento de um plano que considera as demandas e dinmicas intermunicipais, de suma importncia no contexto do planejamento do sistema de mobilidade, uma vez que foram estabelecidas as diretrizes que seriam observadas segundo seis grandes aspectos: i) operacional; ii) infraestrutura de transporte; iii) tecnolgico; iv) tarifrio; v) institucional; e vi) infraestrutura viria. Ao contrrio do que ocorre em So Paulo, o governo do Rio de Janeiro no opera um servio de transporte pblico por nibus, sendo responsvel pela operao da Companhia do Metropolitano do Rio de Janeiro (Metr-RJ) a concesso do servio de trens metropolitanos e pelo servio de transporte martimo. A rede metroviria possui duas linhas, com 48 km e 35 estaes. A rede de trens urbanos composta por cinco linhas, com 258 km de extenso e 108 estaes. Por fim, a cidade conta com um sistema hidrovirio de transporte que interliga o centro da cidade do Rio de Janeiro cidade de Niteri e s Ilhas Cariocas. Estes trs sistemas so de propriedade privada e operam de forma no integrada, o que prejudica substancialmente a qualidade e eficincia do STPP. Em meio as urgentes necessidades de melhoria no sistema, tem-se observado, na RM do Rio de Janeiro, uma iniciativa para a integrao dos sistemas de transporte (rodovirio, metrovirio e hidrovirio), o que implica no estabelecimento de cooperaes entre diferentes sistemas e operadores de naturezas distintas a implementao do bilhete nico. Esta foi uma medida de integraao tarifria que conseguiu mitigar algum dos problemas do transporte pblico na cidade, mas acabou por ressaltar os graves problemas de integracao fsica que os diferentes sistemas possuem disponveis populao. Diante das oportunidades de financiamento e das necessidades de melhoria do sistema para os grandes eventos que iro ocorrer at 2016, a cidade vem executando um plano de reestruturao e integrao dos sistemas. Entre as medidas, destacam-se a proposta de novos sistemas de bus rapid transit (BRT) e aes de carter institucional. Segundo estudos da Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU, 2012), as obras de BRT preveem a construo de faixas exclusivas esquerda, para evitar conflito com o uso do solo, e otimizao operacional dos corredores, de forma a maximizar a eficincia do sistema. O quadro 3 apresenta trs dos quatro principais projetos de BRT para a cidade do Rio de Janeiro bem como o rgo responsvel pela sua execuo e prazo de trmino das obras.
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QUADRO 3
Corredor TransOeste TransBrasil TransCarioca
Principais projetos de bus rapid transit para o Rio de Janeiro

Recursos (R$ milhes) 770 1.300 1.300 Extenso (km) 74 27 39 Previso de trmino 2012 2014 2014 rgo responsvel Governo municipal Governos federal, estadual e municipal Governo municipal
Fonte: Associao Nacional das Empresas de Transporte Urbano (NTU, 2012).
A integrao tarifria e operacional apenas uma parte de um processo, que deve ser complementado por um planejamento estratgico constitudo, se possvel, por um plano de mobilidade desenvolvido em conjunto pelos municpios integrantes da RM, alm de instrumentos institucionais e processos de gesto adequados ao arranjo da cidade existente e desejada.
3.1.4 Regio Metropolitana de Recife
A gesto do sistema de transporte pblico de Recife tomou novas direes em 2007, quando foi extinta a antiga Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU) e instituda a Grande Recife Consrcio de Transporte. Fundamentado na Lei no 11.107 (apresentada e discutida anteriormente neste captulo), o consrcio configurou-se como a primeira experincia brasileira na formao de um consrcio pblico para a realizao de objetivos de interesse comum (Grande Recife, 2012), apesar de contar, inicialmente, com apenas dois dos municpios que compem a RM Recife e Olinda. O processo de criao do consrcio demandou intensa negociao, segundo os ritos da Lei dos Consrcios Pblicos, bem como consultas s cmaras municipais dessas duas cidades. Como resultado, foram aprovadas a Lei Estadual no 13.235, de 24 de maio de 2007, que ratifica o Protocolo de Intenes celebrado entre o Estado de Pernambuco e os Municpios do Recife e de Olinda, visando criao do consrcio pblico denominado Consrcio de Transportes da Regio, e suas correspondentes municipais, a Lei Municipal no 17.360, de 10 de outubro de 2007, do municpio de Recife, e a Lei Municipal no 5553, de 4 de julho de 2007, de Olinda. Ademais, foi aprovada na Assembleia Legislativa Estadual a Lei no 13.461, de 09/06/2008, a qual atribuiu Agncia Reguladora de Pernambuco (Arpe) a atividade de regulao do servio de transporte pblico de passageiros intermunicipal. Entre os principais objetivos do consrcio se destaca a gesto plenamente compartilhada, a qual deve trazer maior integrao ao sistema, garantindo a ampliao e a melhoria na prestao de servios (Grande Recife, 2012). Ao consrcio cabem as funes de planejar e gerir o sistema de TPP da RM de Recife,
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assegurar a qualidade e a universalidade dos servios, contratar os servios de transportes (por meio de licitao pblica), regulamentar as atividades concedidas e fiscalizar e atualizar os contratos de concesso (Grande Recife, 2012). Nessa viso, o consrcio possibilita: i) maior integraao do processo de planejamento e operao do transporte pblico; ii) maior transparncia aos usurios, em razo da divulgao das informaes relativas ao planejamento do sistema de transporte metropolitano; e iii) auxlio aos empresrios, na medida em que se forma uma empresa nica, o que facilita o equilbrio fsico do sistema, bem como o acesso a linhas de financiamento. No quesito participao, salutar a incorporao do Conselho Metropolitano de Transportes Urbanos estrutura do consrcio, com o nome do Conselho Superior de Transporte Metropolitano (CSTM), que conta com participao da sociedade, mesmo que de forma desequilibrada (Teixeira e Gouva, 2009). A falta de paridade no conselho constitui-se como elemento que diminui a participao mais ativa dos usurios, tendo em vista que grande parte dos assentos so destinados a entidades pblicas dos Entes Federativos envolvidos, restando apenas quatro representantes dos usurios do sistema, sendo que dois representam os usurios comuns, um os que possuem gratuidades e o outro representa os idosos. Atualmente, o consrcio conta com dezoito empresas, as quais foram selecionadas via processo de licitao. Quando da sua instalao, a Grande Recife proveu a possibilidade de no somente o estado de Pernambuco planejar e gerir o sistema de TPP. Com a atribuio de poderes municipais na gesto do sistema, houve possibilidade de inserir no processo de planejamento e gesto peculiaridades intrnsecas dos diferentes municpios da RM, bem como integrar de forma racional e sistemtica o processo de planejamento, alm de conferir ganhos de escala, dada a institucionalizao de uma empresa nica, a Grande Recife, responsvel pelo planejamento, gesto e operao do servio. Segundo Best (2011), a Grande Recife Consrcio de Transporte vem sanar a problemtica de conflito de interesses pblicos, sociais e econmicos observados em RMs, ao viabilizar um arranjo intergovernamental pautado no compartilhamento de poder. A iniciativa tambm nica no pas, pois exigiu a dissoluo da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU), que no mais atendia as necessidades de gesto impostas pela RMR e, ao mesmo tempo, conferiu a oportunidade de criao de uma nova entidade. O arranjo promovido pelo consrcio potencialmente mais eficiente e dinmico quando comparado ao modelo da EMTU em Recife, o qual substituiu em 2007 (quadro 4). Porm, indcios de baixa confiabilidade e eficincia so constatados por pesquisas de opinio pblica (Coutinho, 2012), bem como opinies de especialistas indicam que o sistema poderia ter sua eficincia aumentada caso a ele fosse dada prioridade por meio da implantao de faixas exclusivas de trfego (ou corredores) e sistemas de bus rapid transit (BRTs).
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Quadro 4
Item Gesto do Sistema
Comparao entre EMTU e Grande Recife

EMTU EMTU + municpios Limitada Por meio de convnios Empresa estadual Difcil Precria (permisses) Menos slido Consrcio Conjunta Ativa Como scio Empresa pblica multifederativa Mais fcil Slida (contratos de concesso) Mais slido
Nvel de participao municipal na gesto metropolitana Forma de participao municipal na gesto metropolitana Estrutura jurdica Obteno de nanciamentos para o sistema Relao contratual com operadores do sistema Posicionamento frente a terceiros (usurio/governo federal) Fonte: Grande Recife (2012).
O quadro 5 apresenta, de forma no exaustiva, as caractersticas intrnsecas de cada um dos sistemas analisados. Pode-se concluir que, a despeito da existncia de ferramentas, o gestor pblico tem fcil acesso a diferentes meios de constituir uma capacidade de planejamento e operao integrados no mbito metropolitano, a fim de oferecer transporte de qualidade aos usurios. Seja atravs dos consrcios pblicos, como visto em Recife, ou por meio das constituies estaduais, no caso de Goinia, h elementos e instrumentos capazes de assegurarem a integrao necessria ao transporte metropolitano. No entanto falta, nos casos analisados, uma maior relao entre o setor de transporte com outras reas importantes, como a de planejamento urbano e a de desenvolvimento econmico.
Quadro 5
Comparao entre os sistemas de gesto das RMs de So Paulo, Rio de Janeiro, Goinia e Recife
RM Goinia Integrao tarifria Existente Modos em operao nibus Metr, trem urbano de superfcie e nibus Metr, trem urbano de superfcie e nibus nibus Planejamento e operao Cmara deliberativa Estado e municpio Entidades envolvidas Estado, municpios e empresas privadas. Companhia do Metropolitano de So Paulo, Companhia Paulista de Trens Metropolitanos e Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos. Governo estadual (Agncia Metropolitana de Transportes Urbanos) e governos municipais. Grande Recife governo estadual e governos municipais. Instrumento legal -
So Paulo
Existente
Rio de Janeiro
Existente
Municpio
Consrcio pblico
Recife
Existente Elaborao dos autores.
Consrcio
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Enfim, pode-se concluir que o principal entrave ao planejamento e operao de sistemas de TPP em RMs brasileiras de natureza institucional, visto que opes de tecnologia ou mesmo a integrao do planejamento urbano ao de transportes de que exemplo a cidade de Curitiba so realidades no pas.
4 A PROMOO DE UMA GESTO COMPARTILHADA DOS SISTEMAS DE TRANSPORTE PBLICO
No obstante a compreenso da necessria integrao entre transporte e uso do solo, e do quanto a organizao do territrio e o desenho do espao urbano impactam no deslocamento das pessoas fato amplamente estudado e discutido na literatura (Cervero, 1998; Taaffe, Gauthier e OKelly, 1996; Vasconcellos, 2001; Cervero et al., 2004; Owen, 2009) , outros aspectos influenciam diretamente na promoo de uma gesto compartilhada do servio do transporte pblico, especialmente no contexto metropolitano. Em relao qualificao tcnica e iniciativa de gesto de transportes, em uma pesquisa com quarenta cidades conduzida pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedu) da Presidncia da Repblica, em 2002, foi identificado que as prticas de gesto eram bastante diversificadas (Brasil, 2006). Enquanto alguns municpios desenvolviam modelos de gesto com profissionais da rea, outros consideravam a gesto de transportes como um nus, sendo os dirigentes incapazes de identificar sequer seus papis e obrigaes. Nesse sentido, a grande heterogeneidade entre as capacidades tcnicas de gesto dos municpios pode dificultar a cooperao entre municpios que estejam em condies distintas. Alm disso, na dcada de 1990 houve um processo de retrao de investimentos federais em infraestrutura de transportes, alm do aumento das atribuies do poder local, conforme apresentado anteriormente neste captulo. Este quadro acabou por gerar uma srie de desafios para o planejamento e gesto de sistemas de TPP, desde entraves legais e institucionais, at processos logsticos e fsicos pouco eficientes. Em parte, a restrio oramentria existente para investimentos em infraestrutura de transportes foi equalizada por meio do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que continuamente aloca recursos para este fim. Em seguida, observa-se uma multiplicidade de instituies pblicas nos diferentes nveis de governo (federal, estadual e municipal) com atribuies na rea de transportes secretarias de transportes (estaduais e municipais), departamentos de transportes estaduais, Departamento Nacional de Transportes (Denatran), Ministrio dos Transportes, Ministrio das Cidades, entre outras entidades. Frente a esta realidade, pouca importncia dada ao planejamento conjunto, uma vez que cada instituio h de cumprir atribuies especficas, bem como atender a interesses polticos distintos. H de se ressaltar que a lei que instituiu a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana definiu as atribuies de cada
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Ente Federado no contexto da mobilidade urbana, na tentativa de dirimir os conflitos de atribuies existentes e orientar uma possvel coordenao metropolitana do servio de transporte pblico. Sabe-se que h diferentes condicionantes do servio de transporte pblico no mbito metropolitano, quais sejam, as polticas de uso e ocupao do solo, as diversas institucionalidades existentes por vezes, conflitantes , a necessidade de integrao do servio prestado, a retomada do investimento e as possibilidades de organizao do servio decorrente da base legal existente. Neste sentido, so apresentadas, a seguir, algumas opes com foco em uma maior integraao de sistemas de TPP de acordo com boas prticas internacionais, bem como a possibilidade de sua implementao no ambiente jurdico-institucional brasileiro.
4.1 Alternativas para a integraao de sistemas de TPP
A operao e gesto de um sistema de TPP compreende dois principais componentes: i) processos lgicos relacionados gesto, segundo a definio institucional; e ii) infraestrutura fsica. Frota de veculos, vias, equipamentos e obras de apoio configuram a infraestrutura fsica, enquanto os processos gerenciais e regras normativas correspondem aos aspectos lgicos para operao do sistema de acordo com o arranjo institucional existente para o TPP. A integraao pode ser alcanada por meio de obras de infraestrutura e/ou processos gerenciais. Observa-se que a adoo de uma ou ambas as formas de integrao em RMs vital em razo dos seguintes cenrios: i) em regies com escassez de rea necessria para implantao de infraestruturas, tem-se uma maior demanda que operaes sejam melhor coordenadas (isto , a integraao lgica do sistema); ou ii) em regies com disponibilidade de rea para construo de infraestruturas de terminais de integraao ou similares, os processos lgicos devem ser bem estruturados, de modo a se possibilitar que o sistema opere de forma tima, fazendo valer a gama de possibilidades de operao.
4.1.1 Integrao lgica e institucional
O planejamento integrado confere a possibilidade de operao em redes do sistema de transporte pblico de passageiros. A operao em rede demanda que ambos, poder concedente (municpios, estado ou consrcios) e operadores, aperfeioem seus interesses em uma plataforma comum que venha a melhor atender as especificaes contratuais e as expectativas do usurio. Surge, assim, a integraao lgica, conceito que diz respeito tanto ao poder concedente quanto aos operadores, cujo objetivo a reduo de custos operacionais por meio da gesto conjunta do sistema de TPP. Por exemplo, a formao de um consrcio de empresas que operam um sistema de transporte visa uma srie de benefcios, a
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saber: i) compra de materiais; ii) manuteno veicular; iii) reduo de quadro de funcionrios para a administrao; iv) racionalizao do uso da infraestrutura etc. Independentemente de seu foco, as categorias citadas se beneficiam da economia de escala proveniente da formao dos consrcios pblicos. Associados ao ganho para as empresas decorrente da constituio de consrcio, tambm se devem citar os benefcios da gesto integrada para os municpios, os quais obtm vantagens semelhantes s provenientes da economia de escala. Em um segundo plano, porm no menos importante, encontra-se a integraao tarifria entre servios, operadores ou modais. Utilizando-se de simples solues tecnolgicas (carto, bilhetagem eletrnica etc.), as viagens de usurios com diferentes necessidades de transportes podem ser realizadas de modo mais eficiente e econmico. Assim, o desafio no reside na soluo tecnolgica, mas no planejamento operacional, o que define, por exemplo, qual a tarifa que remunera o servio prestado e como distribuda, entre os operadores, a receita proveniente do sistema. No contexto da integrao lgica, o ambiente institucional primordial para que se possa realizar uma organizao eficiente e coerente do servio de TPP. Assim, esferas adequadas para as decises de planejamento e gesto do sistema de transporte metropolitano devem ser definidas, com a participao dos envolvidos no processo, inclusive dos usurios do servio prestado. Conforme observado nos estudos de casos, diversas alternativas podem ser pensadas para tal fim, como a utilizao da figura do consrcio, no caso do municpio de Recife, ou de uma cmara deliberativa, como na RM de Goinia. O importante a existncia de um espao para que as decises colegiadas sejam tomadas e publicadas. Complementarmente, a Lei dos Consrcios Pblicos prev a criao de assembleias nas quais os assuntos inerentes ao consrcio e ao setor de transporte pblico podem ser discutidos. A configurao de participao, no entanto, no se encontra bem definida nos arranjos analisados. Na RM de Goinia, por exemplo, garantida maior participao ao governo do estado e aos maiores municpios que integram a RM, sendo que no so garantidos assentos aos municpios menores, devendo estes votarem em um representante escolhido entre os prefeitos. Enfim, frente necessidade de se atribuir maior poder de deciso aos municpios mais afetados, diversos arranjos podem ser pensados, podendo-se configurar um sistema de pesos aos votos (ou poder decisrio) de cada poder municipal, de forma a balancear o processo de planejamento integrado de sistemas de transportes. Caso adotado pelo poder concedente, este mtodo de ponderao de votos pode tambm refletir no processo de licitaes das linhas de transporte pblico e repasse de verbas ou subsdios.
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Enfim, os investimentos conjuntos em sistemas de tecnologia e informao podem contribuir na melhor gesto do transporte. Sistemas de informao possibilitam a aquisio e armazenamento de dados para um melhor controle, bem como subsidiam propostas de alteraes do sistema de transportes, segundo necessidades especficas identificadas. De forma complementar, informao operacional de grande valia para o usurio, que pode ento melhor planejar suas viagens ou adapt-las segundo as oscilaes operacionais do sistema. Porm, a configurao de um robusto sistema de informao e gesto por meio da construo de um centro de controle operacional (CCO) representa grande nus para um nico operador, demandando, ento, investimentos conjuntos que o viabilizem.
4.1.2 Integrao fsica
A necessidade de se considerar o sistema de TPP em uma RM segundo uma viso sistmica implica a integraao das infraestruturas de apoio, como terminais. Assim, procura-se integrar diferentes linhas a fim de facilitar o transbordo de passageiros de forma mais eficiente e controlada. Terminais tambm podem ser utilizados para a integraao multimodal (nibus, metr, trem urbano etc.) quando se faz necessria a transposio de sistemas de acordo com as particularidades de uma determinada regio. A integraao fsica pode tambm permitir que sistemas de diferentes operadores sejam mais eficientes quando se tratar de corredores exclusivos ou segregao viria, dada a agregao de demanda e oferta do servio de transportes. De forma indireta, investimentos conjuntos asseguram a possibilidade de se alcanar economias de escala que podem contribuir significativamente para um sistema de melhor qualidade, em razo de maiores retornos de investimentos. Alguns autores justificam que o aumento na produtividade de um sistema pode gerar maior qualidade, visto que menores custos operacionais incentivam a operao de um melhor sistema.4
A reviso realizada acerca do arcabouo poltico-institucional da gesto e dos sistemas de TPP no Brasil aponta para problemas de integrao e gesto compartilhada, bem como assinala um conflito de atribuies entre os estados, os municpios e a Unio, situao habitual quando se trata dos servios pblicos de interesse comum. O arranjo poltico institudo para o setor, com a dicotomia entre estados e municpios quanto titularidade do servio de transporte pblico, a partir de meados da dcada de 1990, acaba por ir de encontro aos preceitos fundamentais
4. Discusses mais alentadas sobre o conceito de qualidade e produtividade podem ser encontradas em Juran (1990), Deming (1991), Zeithaml e Bitner (1996) e Lima e Ferraz (1995).
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de planejamento e gesto de transportes. Complementarmente, a ausncia de uma figura que centralizasse a tomada de decises sobre o tema neste perodo, o no desenvolvimento de planos de longo prazo para o setor no mbito da RM e a inexistncia da sinergia necessria com as dinmicas do desenvolvimento urbano contriburam para o atual quadro, caracterizado pela ausncia de um sistema de mobilidade metropolitano na maior parte das RMs. Os estudos de caso realizados apontam para os desafios na gesto compartilhada, todavia, polticas de governo isoladas a exemplo da reduo de IPI para veculos e a extino da Cide tm gerado efeitos secundrios danosos mobilidade urbana (Carvalho, 2011). Assim, o aumento descontrolado da frota de veculos privados para o transporte individual e o baixo investimento em infraestrutura viria so alguns desafios adicionais (Vasconcellos, Carvalho e Pereira, 2011) a serem enfrentados, a fim de se oferecerem sistemas de TPP que venham a reduzir os problemas de mobilidade nas RMs do Brasil. Frente ao exposto e discutido neste captulo, indica-se que os problemas de mobilidade so decorrentes, em grande medida, do conflito institucional, o qual implica, em muitos casos, a inexistncia de uma gesto integrada dos transportes. Nos casos onde o governo estadual toma para si a responsabilidade, como So Paulo e Gois, o servio de transporte metropolitano acaba por ser prestado, independentemente da adeso dos municpios. Enquanto na constituio de um consrcio pblico, como observado na RMR, o processo de construo acaba por ser mais colaborativo entre os envolvidos, ressaltando-se, tambm nesse caso, um importante papel do governo do estado na iniciativa. Trs apontamentos se fazem necessrios no que concerne ao transporte metropolitano, com o objetivo de reduo dos problemas de mobilidade. Ressalta-se, no entanto, que se trata de recortes do tema, ainda que simplificadamente tentem dar conta da complexidade desta temtica em aglomeraes urbanas. 1) O planejamento integrado dos transportes em RMs no deve estar condicionado s polticas de governo. O ponto principal nesse caso que as polticas de governo (entendidas como de curto prazo) devem se subordinar a polticas de Estado. Logo, os sistemas de transportes devem ser fundamentados em polticas de Estado, de forma a se assegurar seu correto planejamento, execuo e operao segundo objetivos de longo prazo que promovam desenvolvimento social e obedeam aos princpios norteadores dos servios pblicos. 2) Complementarmente ao exposto no item anterior, observa-se que na maioria dos casos a integrao de sistemas de transportes no mbito fsico j possui solues tecnolgicas disponveis e a custos acessveis no Brasil. Portanto, o problema da falta de integraao no tocante a transportes
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se d em razo do pouco ou inexistente compartilhamento dos processos lgicos de planejamento e operao nas diferentes organizaes envolvidas na gesto de transportes em uma RM. Deve-se buscar, por conseguinte, a organizao das instituies envolvidas no quesito lgico, ou seja, o planejamento operacional, o sistema de informaes etc. 3) Exemplos de sucesso quanto integrao fsica apontam para o papel fundamental da governana, evitando-se a prevalncia de polticas de governo prejudiciais aos sistemas de transportes. Ressalta-se tambm a necessidade de associar aos sistemas de TPP as atividades econmicas necessrias ao fomento da demanda. Isto pode ser realizado, por exemplo, com o compartilhamento de comrcio e servios nas infraestruturas de transporte pblico.
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CAPTULO 7
O SANEAMENTo BsICo CoMo QUEsTo METRoPoLITANA: H CooPERAo?*

Vanessa Gapriotti Nadalin Vicente Correia Lima Neto Cleandro Krause
1 INTRODUO
O setor de saneamento bsico vem passando por mudanas em seu marco legal e institucional que motivam uma srie de discusses acerca das alternativas de proviso de servios e viabilidade de atingir as metas de universalizao colocadas pela ainda recente Lei Nacional de Saneamento Bsico (LNSB). Este processo de mudanas assume caractersticas especficas no contexto da questo metropolitana, abordada neste livro. Os novos desafios institucionais do setor se pautam de forma peculiar, assim como a meta da universalizao, com qualidade, enfrenta desafios distintos dos enfrentados por municpios no metropolitanos, conforme ser apresentado no decorrer deste captulo. Desta maneira, tem-se como objetivo fazer um apanhado das principais questes que envolvem o setor de saneamento, com consequncias para a realidade da proviso dos servios nas regies metropolitanas (RMs), principalmente no que diz respeito cooperao entre os entes envolvidos. Ressalte-se que o tema metropolitano por excelncia, sem questionamentos relativos a ser ou no uma das funes pblicas de interesse comum. Este texto empreende, inicialmente, uma breve reviso do marco institucional e tcnico do setor, com ilustrao da literatura relevante sobre o tema. Em seguida, so apresentados os dados disponveis sobre o setor que representam a situao nas RMs. Para tanto, ser tomado como recorte de espaos metropolitanos todas as RMs e as regies integradas de desenvolvimento (Rides, que agrupam municpios de mais de uma Unidade da Federao) institudas por legislao federal, bem como as RMs institudas por leis estaduais, criadas a partir da Constituio Federal de 1988.1
* Os autores agradecem professora Ana Lucia Britto por seus comentrios ao texto e pelas importantes informaes
apresentadas por meio de depoimento pessoal. 1. O recorte compreende 632 municpios em 39 espaos metropolitanos (36 RMs e trs Rides, correspondentes denio ocial do Censo Demogrco 2010); inclui os chamados colares metropolitanos e as reas de expanso; no inclui as aglomeraes urbanas, ainda que nelas tambm possa haver denio de funes pblicas de interesse comum.
226
O recorte adotado inclui, portanto, a chamada metropolizao institucional (Balbim et al., 2012), a qual mostra, conforme Moura e Gorsdorf (2009), unidades nem sempre espacialmente correlacionadas ao fato urbano que se configura no processo de metropolizao do pas, mas delimitadas em funo de interesses territorializados. No obstante este descasamento, o recorte institucional das RMs, ainda que certamente ampliado, julgado adequado para o presente esforo de prospeco de iniciativas de cooperao entre municpios e tambm de algum protagonismo no exerccio da titularidade dos servios de saneamento bsico. Cabe justificar, ainda, que ser adotado o recorte do setor de saneamento ambiental limitado a servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Este recorte reflete os setores de atuao tradicional dos prestadores de servio de saneamento bsico, mesmo sabendo-se que seria importante abordar os resduos slidos, a drenagem urbana e o manejo de guas pluviais, de modo a aproximar as anlises abordagem integrada preconizada pela LNSB. Por razes de espao, tais aspectos do saneamento, com o mesmo escopo metropolitano, sero tratados em outro trabalho. Na prxima seo, contextualiza-se o problema em relao realidade das RMs brasileiras. Em seguida, apresentam-se caracterizaes do setor que devem ser vistas de modo interdependente: a primeira subseo traz o arcabouo legal do setor; a segunda, aspectos tcnicos, relativos chamada escala tima de proviso de servios de saneamento bsico; e a terceira faz um apanhado da discusso da titularidade dos servios de saneamento bsico em RMs. Todas estas categorias so importantes para analisar a viabilidade da constituio de gesto associada. Na sequncia, a terceira seo traz anlises regionais da presena de prestadores de diferentes tipos e das condies da oferta de seus servios, a partir de indicadores de cobertura e perdas dos sistemas, bem como a comparao entre receitas e despesas operacionais e investimentos. As comparaes do municpio-ncleo aos demais municpios da rea de abrangncia metropolitana permitem obter retratos de quem ganha e quem perde, o que, evidentemente, tem implicaes para a eventual gesto associada do saneamento nestes espaos. Os dados de cobertura domiciliar dos servios de saneamento provm do Censo Demogrfico 2010 do IBGE,2 e os da operao dos sistemas de saneamento, do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento SNIS, disponibilizados pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental SNSA (Brasil, 2012). Nos termos do que se pretende neste captulo fornecer um panorama do saneamento bsico nas RMs , tambm parece fundamental buscar meios de captar a existncia do interesse dos municpios metropolitanos brasileiros em atuar
2. Disponvel em: <http://www.censo2010.ibge.gov.br/>.
O Saneamento Bsico como Questo Metropolitana
227
como titulares no planejamento, na regulao e fiscalizao, na delegao da prestao e na articulao do controle social dos servios de saneamento bsico. Para tanto, a quarta seo apoia-se em informaes recentes obtidas junto aos municpios pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) realizada em 2011 (IBGE, 2012), especificamente sobre arranjos institucionais entre municpios metropolitanos, bem como dados sobre saneamento. A ltima seo traz consideraes finais sobre o tema.
2 CARACTERSTICAS DISTINTIVAS DO SANEAMENTO BSICO EM ESPAOS METROPOLITANOS
As RMs do Brasil so reas cujas peculiaridades justificam um olhar mais atento para o saneamento bsico. Em primeiro lugar, segundo o Censo Demogrfico 2010, a se encontram 48% da populao brasileira em municpios que ocupam apenas 7% do territrio nacional. Em segundo lugar, os quantitativos de consumo de gua e, consequentemente, de gerao de esgotos sanitrios so altos nos espaos metropolitanos, refletindo em importante atividade econmica para este setor. Segundo o SNIS (Brasil, 2012), as RMs so responsveis por um mercado que soma receitas operacionais dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no valor de aproximadamente R$ 20,76 bilhes, restando aos demais municpios brasileiros uma receita operacional total de R$ 11,08 bilhes. Observa-se, com isto, o peso do mercado metropolitano na gerao de receitas destes servios, correspondendo a cerca de 65% do total brasileiro, sendo, deste total, 65% concentrados nos municpios ncleos das metrpoles. As altas densidades que decorrem da aglomerao de populao em espaos metropolitanos exigem solues compatveis de saneamento, uma vez que a so grandes as chances de ocorrer contaminao de fontes de gua pela disposio inadequada do esgoto sanitrio e dos resduos slidos. A prpria disponibilidade de recursos hdricos v-se comprometida pela enorme demanda que, frequentemente, chega a ser superior sua oferta, situao que j particularmente grave em Recife e So Paulo (Britto, 2009, p. 132), por exemplo, e que exige, muitas vezes, a captao de gua distante dos locais de consumo neste sentido, o Atlas Brasil de Abastecimento de gua, da Agncia Nacional de guas (ANA, 2010), lista catorze RMs que requerem novos mananciais, alm da Ride do Distrito Federal. Examinando-se a oferta dos servios em contextos metropolitanos, no grfico 1, nota-se que as mdias das coberturas domiciliares por rede de abastecimento de gua e soluo adequada de coleta (por rede) ou destinao (por fossa sptica, seguida de filtrao ou infiltrao) de esgoto so superiores s observadas em contextos no metropolitanos.
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GRFICO 1
Cobertura de gua e esgotamento sanitrio nas RMs e demais municpios (2010) (Em % de domiclios)
1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 gua Esgoto por rede geral Regies metropolitanas Esgoto por fossa sptica 0,12 0,11 0,44 0,76 0,68 0,90
Demais municpios
Fonte: Censo Demogrco 2010 do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Isto no deve, contudo, ser tomado como caracterstica homognea dos espaos metropolitanos, uma vez que h iniquidades na prestao dos servios. Assim, dentro de um mesmo espao, h tanto reas com alta como com baixa cobertura, geralmente to mais baixa quanto mais longe do municpio-ncleo. Como exemplo, a figura 1 traz um mapa de cobertura de esgotamento sanitrio, via rede geral ou fossa sptica, para as RMs (incluindo colar metropolitano) de Belo Horizonte e do Vale do Ao, em Minas Gerais. Nota-se que a cobertura bastante dspar, variando de nenhuma cobertura completa.
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FIGURA 1
Cobertura de esgotamento sanitrio via rede geral ou fossa sptica, por domiclios particulares permanentes RM e colar metropolitano (2010) (Em %)
Fonte: Censo Demogrco 2010 do IBGE. Elaborao dos autores.
Tambm necessrio esmiuar o que se entende por soluo adequada de coleta do esgoto. Os censos demogrficos e as pesquisas por amostra de domiclios do IBGE no permitem distinguir, na categoria rede geral, se o sistema unitrio (os esgotos so coletados pela rede de drenagem, por ausncia de rede de coleta especfica) ou separador absoluto (quando existe rede de coleta dos esgotos sanitrios). No caso das RMs, os sistemas unitrios so mais frequentes em municpios perifricos, de modo que os esgotos so escoados pelas redes de drenagem, no passam por tratamento e, em consequncia, contribuem para a poluio dos corpos hdricos. Outra desigualdade tambm se expressa nas diferenas regionais do pas. O municpio-ncleo de metrpole, por exemplo, poder tanto ter alta cobertura por rede geral de abastecimento de gua, chegando a 99,5% dos domiclios no municpio de Belo Horizonte, por exemplo, como baixa, no municpio de Belm, onde apenas 75,4% dos domiclios so atendidos desta forma.
2.1 O arcabouo legal
A contiguidade e a conurbao dos municpios nos espaos metropolitanos sugerem que haja alguma forma de interferncia ou interdependncia do saneamento bsico entre os municpios. Este um dos principais argumentos para justificar que a oferta dos servios de saneamento deixe de ser vista como de interesse local,
230
passando a ser de interesse comum destes municpios. Conforme o Artigo 25 da Constituio Federal, em seu 3o, os estados podem instituir RMs (ou regies no metropolitanas, como aglomeraes urbanas e microrregies), agrupando municpios, de modo a integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. O mesmo dispositivo legal que normatiza a instituio do agrupamento de municpios pode definir quais so as funes pblicas de interesse comum de cada RM. Neste sentido, haveria fortes razes para classificar o saneamento como uma destas funes. De fato, verificou-se que o saneamento bsico , juntamente com o uso do solo, o transporte pblico e o sistema virio, uma das funes pblicas de interesse comum definida por todas as normas legais estaduais consultadas, relativas instituio de RMs, ainda que apenas quinze estados explicitem seu entendimento sobre o que so estas funes (Balbim et al., 2012). Por seu turno, promover a melhoria das condies de saneamento bsico , entre outras, competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, conforme o inciso IX do Artigo 23 da Constituio Federal. Ou seja, a Constituio tambm aponta, explicitamente, os trs Entes Federados como responsveis pelo setor, alm da instncia metropolitana do Artigo 25. Assim, como aponta Arretche (2004, p. 22 apud Heller, 2009, p. 91),3 caracteriza-se no Brasil uma situao contraditria em que, ao mesmo tempo, qualquer Ente Federado est constitucionalmente autorizado a implementar polticas pblicas, inclusive de saneamento, mas nenhum deles est obrigado a faz-lo.4 Dado esse panorama legal de competncias constitucionais, parece importante examinar como a implementao de polticas de saneamento vem sendo feita. Um primeiro ponto a destacar a prestao dos servios, que, na maioria dos municpios metropolitanos, realizada por companhias estaduais de saneamento bsico (CESBs). Esta situao foi estruturada pelos governos militares por meio do Plano Nacional de Saneamento (Planasa), ao longo de toda a dcada de 1970 e parte da dcada de 1980 e, segundo Heller (2009, p. 91), baseia-se em um pacto que claramente se deu com os governadores, mediante a estadualizao da poltica. O mesmo autor reconhece que
no momento atual, no se pode afirmar que tal pacto tenha sido rompido ou refeito, na medida em que os estados mais importantes vm procurando fortalecer a gesto estadual do Saneamento Bsico em seu territrio (...), sem demonstrao de disposio para abrir mo dessa prerrogativa (idem, ibidem).
3. Arretche, M. Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia. So Paulo em perspectiva, v. 18, n. 2, p. 17-26, 2004. 4. Veja-se, adiante, um relato sobre os conitos de titularidade dos servios de saneamento bsico em RMs.
231
importante destacar que tal pacto se mantm mesmo com a vigncia da Lei no 11.445/2007, conhecida como Lei Nacional de Saneamento Bsico (LNSB), que estabeleceu diversas condies que dizem respeito s CESBs, na situao definida pela lei como prestao regionalizada, ou seja, aquela em que dois ou mais titulares forem atendidos pelo mesmo prestador, no caso as CESBs, o que, como j afirmado, frequente em RMs. Por exemplo, o conjunto dos municpios abrangido pela prestao regionalizada poder elaborar um nico plano de saneamento bsico e designar conjuntamente entidade de regulao e fiscalizao. A existncia desta entidade condio para a validade dos contratos que tenham por objeto a prestao de servios pblicos de saneamento, conforme o Artigo 11 da LNSB. Tambm se deve ressaltar que certas possibilidades de gesto associada dos servios de saneamento previstas pela LNSB somente podem se viabilizar pela vigncia da Lei no 11.107/2005, conhecida como Lei dos Consrcios. Neste sentido, em seu Artigo 3o, a LNSB define gesto associada como associao voluntria de Entes Federados, por convnio de cooperao ou consrcio pblico. As implicaes da associao voluntria e no compulsria sero discutidas adiante. Por ora, importa destacar que, na prestao regionalizada, consrcios pblicos podero exercer atividades de regulao e de fiscalizao (Artigo 15 da LNSB). Com isto, entende-se que os consrcios pblicos possam, em espaos metropolitanos, vir a ser preponderantes no desempenho destas atividades. Como afirma Montenegro (2009, p. 154),
o consrcio ser mais adequado quando a cooperao envolver vrios municpios interessados em atuar conjuntamente como titulares no planejamento, na regulao e fiscalizao, na delegao da prestao e na articulao do controle social. A presena do estado integrando o consrcio ser necessria quando para alguns dos servios o prestador a ser contratado for rgo estadual, como o caso das CESBs. Mas mesmo quando no for esta a inteno, a participao do estado pode ser conveniente para o reforo institucional do consrcio.
A propsito, a LNSB, em seu Artigo 15, pargrafo nico, preconiza que o titular possa receber cooperao tcnica do respectivo estado e basear-se em estudos fornecidos pelos prestadores. Mas, como tambm aponta Montenegro (op. cit., p. 147),
a funo dos estados, neste novo momento, no est bem definida na Lei 11.445/2007. Em parte porque no so titulares dos servios,5 em parte porque o legislador no quis correr o risco de invadir a atribuio estadual na regulamentao da competncia de promover programas de melhoria das condies de Saneamento Bsico, conforme inciso IX do Art. 23 da Constituio Federal.
5. A questo da titularidade dos servios ser discutida na subseo 2.3.
232
Assim, ainda que o foco de anlise esteja mais fortemente sobre os municpios, caber tambm discutir o papel dos estados, especialmente enquanto agentes de cooperao tcnica e institucional junto aos municpios, e as implicaes de sua presena (ou ausncia) em instncias de gesto associada do saneamento bsico.
2.2 Monoplio natural, economias de escala e a escala tima para a proviso dos servios em espaos metropolitanos
Os servios pblicos de abastecimento de gua e de coleta e tratamento de esgoto sanitrio possuem algumas caractersticas tcnicas que pem em discusso qual seria a escala tima na qual prov-los. Ambos os servios de gua e de esgoto so disponibilizados por meio de um conjunto de dispositivos de armazenamento e tratamento, assim como por redes de transporte do produto que implicam grandes custos fixos para o prestador dos servios. Em termos econmicos, no faz sentido construir tamanha infraestrutura mais de uma vez, inviabilizando a concorrncia entre prestadores. Por outro lado, so servios de alta demanda, inelstica ao preo e que, por resoluo constitucional, devem ser oferecidos a todos os cidados com a mesma qualidade. Assim, o fato de se tratar de um monoplio natural indica a necessidade da regulao estatal, caso haja concesso para explorao do servio por empresa privada ou a prestao direta por rgo pblico. Os custos elevados da construo da infraestrutura tambm indicam a existncia de economias de escala. Por exemplo, necessrio um nmero mnimo de consumidores que justifiquem a instalao de um equipamento de armazenamento ou de tratamento. Este raciocnio leva em conta: i) o quanto os consumidores poderiam pagar pelo servio (a demanda); e ii) que o custo de construir a infraestrutura seria recuperado pelas tarifas cobradas. Em termos da escala como delimitao territorial da rea de abrangncia dos servios de um prestador, possvel cogitar primeiramente a das bacias ou subbacias hidrogrficas, lembrando que a LNSB as adota como unidades de referncia para o planejamento das aes da poltica federal de saneamento bsico. Esta foi tambm a escala tima definida na Itlia pela Lei Galli em 1994, dentro da concepo de gesto de guas integrada de recursos hdricos, de modo a serem superados os limites administrativos e institucionais. As economias de escala so respeitadas e obtm-se tambm um equilbrio na distribuio dos recursos hdricos. Em consequncia, se, antes da lei, havia aproximadamente 10 mil servios municipais de abastecimento de gua, aps sua vigncia eram 91 os organismos pblicos de gesto de gua na Itlia (Britto, 2009). Britto (2009) tambm argumenta a favor da gesto dos servios de gua e esgoto integrada dos recursos hdricos e ao planejamento urbano. A mesma autora prope que nas grandes metrpoles este seria o papel do planejamento metropolitano, pautando a expanso urbana, garantindo a ordenao do territrio e a universalizao dos servios com qualidade nessas reas.
233
Em termos estritamente econmicos da proviso do abastecimento de gua ou da coleta e tratamento do esgoto, no h nenhum argumento para defender que a escala da bacia hidrogrfica coincida com a escala territorial tima. Isto porque a delimitao territorial do servio depende, essencialmente, das solues tcnicas, que variam bastante de localidade para localidade, assim como varia o custo destas solues. Da mesma maneira, varia a capacidade de pagamento dos consumidores que poderiam arcar com esse custo. E, finalmente, se a escala da bacia hidrogrfica pode ser pertinente para sistemas compartilhados em RMs, ela provavelmente no ser adequada para sistemas isolados. Conforme j observado, dever constitucional do Estado garantir que o servio seja universalizado mesmo que no haja capacidade de pagamento para tanto. Ento, a escala tima seria a de proviso do servio com a qualidade mnima aceitvel pelos usurios, incorrendo nos menores custos para o prestador. H casos em que a escala tima envolveria a utilizao de redes ou componentes de infraestrutura por mais de um municpio. Conforme Nascimento e Heller (2005, p. 45),
a cooperao intermunicipal indispensvel em regies metropolitanas, por razes intrinsecamente tcnicas dos sistemas hidrulicos de infraestrutura urbana, e em decorrncia da necessidade de harmonizao de polticas de desenvolvimento urbano, de habitao, ambiental e de recursos hdricos na escala espacial de grandes conglomerados urbanos.
At aqui mencionou-se a existncia de caractersticas tcnicas que levam a economias de escala na proviso dos servios de gua e esgoto. No entanto, cabe notar que estes efeitos tambm se encontram nas funes de regulao, controle de qualidade e planejamento dos servios em questo. Estas so funes que requerem alto preparo tcnico. Por exemplo, em muitos casos, no vale a pena para um municpio sozinho formar uma equipe que desempenhe estas funes a contento, o que refora o argumento de que estas funes, a exemplo da utilizao de infraestruturas de saneamento, seriam beneficiadas pela cooperao intermunicipal. Conforme Montenegro (2009, p. 157), a nica opo para os pequenos municpios se consorciar para exercer o seu papel de titular dos servios. Ainda que nem todos os municpios metropolitanos sejam propriamente pequenos, h entre eles diferenas considerveis de porte populacional e, tambm e especialmente, de capacidades administrativas para essas funes,6 as quais apenas costumam apresentar-se mais integralmente nos municpios-ncleo. Na maioria dos municpios perifricos, elas no esto presentes, o que seria uma boa razo para trat-los como equivalentes aos pequenos municpios citados pelo autor.
6. Conforme ser apresentado na quarta seo deste captulo.
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O tema da escala tima tambm pode ter um tratamento a partir da escala estadual. Pressupe-se a que os estados conheam as caractersticas tcnicas da proviso e as possibilidades de expanso desta, assim como as caractersticas da demanda, seu crescimento e sua capacidade de pagamento. Somente assim o estado seria capaz de estabelecer quais municpios se beneficiariam do compartilhamento de um mesmo sistema. Ainda que seja mais frequente a situao em que a poltica estadual de saneamento se atenha apenas s aes das prprias CESBs e seja, portanto, limitada tanto em abrangncia geogrfica quanto temtica (conforme Heller, 2009, p. 95), os estados podem
definir os arranjos territoriais timos, a soluo de regionalizao que otimiza a gesto dos servios nas suas mltiplas dimenses (...). O sucesso dessa empreitada pressupe um olhar abrangente sobre todo o territrio estadual para propor uma regionalizao tima que integre todos os municpios em um certo nmero de regies, desenhada com base em critrios tcnicos, culturais e polticos apropriados. Um cenrio [que] potencialmente superior quele onde proliferam diferentes iniciativas de cooperao intermunicipal obedecendo a lgicas peculiares (Montenegro, 2009, p. 158).
Montenegro (2009, p. 158-161) chega a propor um sistema estadual de consrcios regionais interfederativos de saneamento bsico; cada um dos consrcios seria constitudo pelos municpios, cuja adeso poderia se dar progressivamente, e pelo prprio estado. O mesmo autor prope, como um dos pressupostos do sistema, que os municpios so titulares desses servios pblicos. Este no um tema livre de controvrsias, conforme ser visto a seguir.
2.3 Discusso sobre a titularidade dos servios e a gesto associada em RMs
A Constituio Federal de 1988 foi marcada por um processo de democratizao que garantiria a possibilidade e o dever de proviso dos servios de utilidade pblica como o saneamento nos municpios. Isto quer dizer que a titularidade dos servios teria passado aos municpios. Na Constituio Federal, o Artigo 30, inciso V, que indicaria a titularidade do municpio ao dizer:
Art. 30. Compete aos municpios: V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial.
No entanto, h casos em que essa titularidade no est clara. Segundo Galvo e Paganini (2009):
O principal impasse para o estabelecimento dessa poltica (setorial) deve-se interpretao da Constituio Federal quanto titularidade dos servios nos sistemas integrados e nas regies metropolitanas, cuja deciso encontra-se sob anlise do Supremo Tribunal Federal.
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A brecha para a dvida quanto titularidade dos servios de saneamento acontece com relao ao que poderia ser tomado como de interesse local. Em situaes em que o servio de saneamento de um municpio interfere no desempenho dos servios de seus vizinhos, o que seria de interesse local pode passar a ser visto como de interesse comum. por isso que a questo est no Supremo Tribunal Federal (STF). Ainda no h deciso final sobre as aes diretas de inconstitucionalidade (Adins) no 1.842, de 1998, e no 2.077, de 1999. Elas questionam a definio, respectivamente por parte dos estados do Rio de Janeiro e da Bahia, do poder sobre os servios de saneamento.7 A constituio da Bahia teria institudo a titularidade dos servios para o estado, e o Rio de Janeiro definido a titularidade para o estado no mbito da RM. Os ministros tm votado pela inconstitucionalidade. No caso do Rio de Janeiro, h ministros que indicam a possibilidade da gesto associada, pois a manuteno integral do poder aos municpios poderia esvaziar o Artigo 25 da Constituio Federal, que dispe sobre a criao, pelos estados, de RMs para gerir as funes de interesse comum. H bons argumentos de defesa da permanncia da titularidade exclusivamente com os municpios. Moura e Gosdorf (2009) indicam que quanto mais prxima a instncia federativa gestora dos servios esteja do nvel local, mais efetividade pode conseguir com as suas aes (p. 154). Sem dvida, claro identificar como intuito do Artigo 30 da Constituio Federal facilitar o controle social, a participao da sociedade civil nas decises das polticas e aproximar a ao do Estado das circunstncias especficas locais, sejam as necessidades, as condicionantes ou as demandas diferenciadas. Moura e Gosdorf (2009) ainda indicam como a titularidade municipal viabilizaria a articulao com outras atuaes locais como sade e regulao do uso do solo. No entanto, os mesmos autores tambm identificam problemas desta disperso na prestao municipal dos servios. Um deles seria a falta de capacidade tcnica adequada de planejamento, e a necessidade e apoio por parte dos demais Entes Federados. Voltando-se para a anlise da soluo alternativa de cooperao, parece que somente a possibilidade de associao dos municpios via adeso voluntria a consrcios no garantir que todos os municpios que tm efeitos mtuos sobre os servios de saneamento participem dos consrcios. Muitas vezes, o municpio-ncleo de uma RM no ter incentivos para participar, como ser visto nas prximas duas sees deste captulo. Para complicar a questo, se, automaticamente, a titularidade do servio passasse para os estados, no momento da instituio de RMs, haveria um estmulo para cri-las com o intuito de favorecer sua CESB na manuteno da concesso
7. Conforme Montenegro (2009, p. 155), chama ateno que a disputa resume-se titularidade dos servios de interesse das CESBs, e no se estende aos servios pblicos de manejo dos resduos slidos e das guas pluviais.
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dos servios nos municpios destas regies. Isto parece plausvel, uma vez que os estados podem instituir as RMs sem condicionantes objetivos para a definio do que seriam funes pblicas de interesse comum. Por seu turno, o interesse comum de fato existe. A corrente dos urbanistas que defende o planejamento integrado, por exemplo, preconiza que a gesto seja integrada regionalmente e setorialmente, como j dito: recursos hdricos, saneamento ambiental e ordenamento da expanso urbana. Segundo Silva e Porto (2003, p. 137),
a necessidade de integrao entre os sistemas de gerenciamento de recursos hdricos e o planejamento metropolitano decorre do reconhecimento de que a lgica estrita das localidades, aplicada s bacias urbanizadas, leva irracionalidade no investimento e na gesto dos sistemas setoriais. A gesto de sistemas setoriais a partir de uma lgica predominantemente local d a iluso de que, por tratar de diferentes setores convergindo para uma unidade geogrfica restrita, promove a integrao entre setores. No entanto, isso no verdade se analisado luz da funcionalidade dos sistemas setoriais em seu todo (e no em segmentos).
A gesto associada do saneamento em escala metropolitana deveria garantir a representatividade de todos os municpios e o poder de voz das populaes locais. Parece que, assim, seria possvel afastar-se da tradio autoritria de criao das RMs dos anos 1970 e caminhar em direo democratizao e ao fortalecimento do poder local, em respeito ao empoderamento dos municpios advindo da Constituio de 1988. Mas isto no deveria ser impeditivo nem se sobrepor tomada de decises que influenciam mais de um municpio. A propsito, Britto (2009) apresenta a experincia da Frana na gesto dos servios de saneamento. Naquele pas, h uma fragmentao municipal muito grande, sendo que os municpios possuem a titularidade do servio. Existe a possibilidade de cooperao entre municpios desde o fim do sculo XIX. Dos 34.500 municpios com servios, 12.500 so servios pblicos municipais, e os outros 22 mil municpios so providos por 4 mil sindicatos intercomunitrios, espcie de consrcios de municpios. Ou seja, houve um grande movimento de associao voluntria entre muitos dos municpios. Em 1999, a Lei Chevenement instituiu um tipo de consrcio para aglomeraes urbanas de mais de 500 mil habitantes em que as competncias sobre os servios de saneamento, entre outros, so obrigatoriamente transferidas dos municpios constituintes para uma comunidade urbana (Britto, 2009).8
8. Conforme Britto (comunicao pessoal), a comunidade urbana uma forma de instituio pblica de cooperao intermunicipal (EPCI), com scalidade prpria (impostos que so repassados para a EPCI) o que proporciona uma integrao importante de municpios-membros. Alm dos servios de saneamento, outras competncias transferidas para a comunidade urbana so o desenvolvimento econmico social e cultural e ordenamento do territrio, a gesto de habitao social, de meio ambiente e qualidade de vida. A Lei Chevenement foi substituda em 2010 pela Loi de Rforme des Collectivits Territoriales, que reduziu o limite mnimo para criao de comunidades urbanas para 450 mil habitantes e criou uma nova forma de cooperao intermunicipal, a metrpole, aplicvel s EPCIs com mais de 500 mil habitantes. As metrpoles, alm das competncias de municpios listadas acima, assumem competncias de departamentos (nvel administrativo superior ao municpio, responsvel pelo transporte escolar, gesto de estradas e rodovias) e das regies (promoo externa do territrio e suas atividades econmicas). A adeso a essas formas de cooperao intermunicipal voluntria, mas existem estmulos scais e presso do prfet du dpartement.
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Essa experincia indica como pode haver casos em que a gesto associada seja necessria, mas no resulte naturalmente das vontades individuais de cada municpio. A necessidade de criar incentivos identificada por Motta (2004, p. 27):
uma poltica tarifria que embuta um forte componente de produtividade criaria incentivos formao de consrcios municipais, em reas metropolitanas ou no, toda vez que os municpios percebessem que as economias de escala a serem atingidas compensariam os custos de transao mais elevados da gesto compartilhada ante os limites tarifrios e as necessidades de aumento de produtividade.
Aqui j foram mencionadas as grandes diferenas de capacidades administrativas entre o municpio-ncleo e os municpios do entorno em aglomeraes urbanas conurbadas. Mesmo havendo interdependncias na prestao dos servios entre municpios, pode haver escala tima de produo dentro de um nico municpio, muitas vezes, de maior porte populacional, e atendido por companhia local de saneamento, em soluo vivel econmica e financeiramente. Esta situao levar ao desinteresse de adeso do municpio-ncleo a alguma estrutura de cooperao intermunicipal. No Brasil, no caberia a aplicao de adeso compulsria se houvesse, poderia ferir o pacto federativo e a autonomia dos municpios. Coloca-se, pois, a tarefa de buscar incentivos para a cooperao. J se afirmou que a conurbao implica a existncia do interesse comum, uma vez que a ao de um municpio impacta o desempenho dos servios de outro municpio. Mas os interesses de diferentes municpios podem ser conflitantes. Uma possvel fonte de conflitos pode ser a maior cobrana de tarifas versus a necessidade de maior montante de investimentos. Os municpios do entorno metropolitano so, geralmente, aqueles onde se d com maior intensidade a expanso urbana e a concentrao de reas de moradia de populao de baixa renda, demandando, portanto, a expanso dos sistemas. Assim, onde maiores investimentos (per capita ou no) necessitariam ser feitos, uma vez que, no municpio-ncleo, os sistemas j esto mais consolidados e, possivelmente, amortizados. No entanto, como ser mostrado na prxima seo deste captulo, nos municpios-ncleo que se concentram as maiores arrecadaes tarifrias dos servios de saneamento. Por um lado, a LNSB estabelece como componente da tarifa a ampliao do acesso dos cidados e localidades de baixa renda. Por outro, o Artigo 31, inciso III, da mesma lei abre a possibilidade de subsdios para baixa renda internos a cada titular ou entre localidades, nas hipteses de gesto associada e de prestao regional. Assim, outra grande questo para justificar a participao do municpio-ncleo na gesto dos servios em mbito regional a questo dos subsdios cruzados: mediante estes subsdios, quem j mora em municpios com sistemas mais consolidados ajudaria a pagar a expanso dos sistemas para municpios da franja da mancha urbana.
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A prpria delimitao geogrfica outro fator importante para o equilbrio econmico-financeiro das estruturas de cooperao intermunicipal. Em sua proposio de sistema estadual de consrcios regionais interfederativos de saneamento bsico, Montenegro aponta que idealmente, cada regio deve ser autossuficiente do ponto de vista tarifrio, com subsdios cruzados intermunicipais apenas no mbito de seu territrio e sugere considerar um fundo estadual quando no for possvel atender esta condio (2009, p. 161). Fica claro que o fundo estadual proposto serviria para realizar compensaes entre regies no estado, podendo-se discutir se a mesma soluo seria factvel para compensaes internas s RMs, que pudessem servir de incentivo adeso de todos os municpios. Por fim, ressalta-se que o futuro da prestao de servios de saneamento em RMs muito sensvel deciso do STF com relao titularidade dos servios. Ao mesmo tempo, devem ser garantidos o controle social e a meta de universalizao com qualidade para as metrpoles como um todo. A deciso afetar fortemente a possibilidade de subsdios cruzados e as formas de financiamento da expanso da infraestrutura, assim como afetar a gesto integrada regionalizada dos recursos hdricos, saneamento e ordenamento territorial.
3 QUEM GANHA E QUEM PERdE No sANEAMENTo EM RMs ANLIsE dos PREsTAdoREs dE sERvIos
A discusso realizada at aqui apresenta alguns pontos que merecem ateno quando se discute o saneamento em RMs. Caracterizam-se situaes em que pode haver tanto disputa como desinteresse, por parte dos Entes Federados, sobre a titularidade do servio. Estes conflitos ou omisses se acirram em RMs dadas as j citadas interdependncias existentes entre os municpios integrantes destes arranjos. Alm disso, como j mencionado anteriormente, as RMs concentram 65% da receita operacional do setor no pas, justificando a atratividade deste mercado em termos de negcio. O quadro da prestao do servio, nas 39 RMs ou Rides definidas como recorte de anlise, bastante diverso, mas com uma presena forte dos prestadores estaduais. Dos municpios que integram RMs, em aproximadamente 77% destes, a responsabilidade da prestao de um prestador regional as companhias estaduais de saneamento (CESBs); em 20% dos municpios, o servio prestado por uma empresa local de direito pblico, e o restante dividido entre empresas de abrangncia local de direito privado e empresas estritamente privadas. A tabela 1 apresenta a distribuio dos prestadores conforme as Grandes Regies brasileiras, tendo-se agregado, em uma s tipologia, os prestadores locais e as empresas privadas, de modo a tornar mais objetiva a informao.
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TABELA 1
Distribuio dos prestadores segundo regies e localizao dos municpios dentro da RM ou Ride municpios atendidos (2010)
Municpios-ncleo de RM ou Ride Regio Local (%) 50,00 13,33 14,29 50,00 33,33 Regional (%) 50,00 86,67 85,71 50,00 66,67 Total 4 15 7 12 3 Demais municpios integrantes de RM ou Ride Local (%) 45,45 11,72 24,22 26,89 12,50 Regional (%) 54,55 88,28 75,78 73,11 87,50 Total 11 145 161 212 40
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Brasil (2012).
Regionalmente, o quadro no altera a predominncia dos prestadores regionais, que esto mais presentes, todavia, no Nordeste (86,67% dos municpios ncleo dos espaos metropolitanos) e no Sudeste (85,71%). Nas demais regies, observa-se uma presena mais equilibrada de outras formas de prestao de servio, como o caso da regio Centro-Oeste, que apresenta um servio dividido entre prestadores regionais e empresas locais (de direito privado, especificamente), sendo a regio onde estas ltimas aparecem em maior proporo. Nas reas de abrangncia desses espaos metropolitanos, a prestao pelas CESBs maior, seja em funo da aqui j mencionada continuidade do pacto entre governo federal e estados, ou da inexistncia de interesse, capacidade econmica ou de gesto por parte dos municpios em tomar para si a gesto e operao dos servios de saneamento. A exceo deste caso a regio Norte, onde a distribuio entre os prestadores regionais e locais mais paritria. Nas demais regies, a predominncia para os prestadores regionais mais acentuada. Como visto, as diferenas entre as regies justificam esse recorte para a agregao dos dados, fazendo-se o mesmo para o exame dos indicadores de cobertura dos sistemas, a seguir, haja vista as enormes desigualdades internas na prestao dos servios de saneamento.
3.1 Indicadores de cobertura dos sistemas
Quando se analisam os ndices de cobertura de abastecimento de gua e esgoto segundo o tipo de prestador por regio, alguns aspectos se destacam. No caso do abastecimento de gua, conforme a tabela 2, comum os ncleos dos espaos metropolitanos apresentarem melhores indicadores do que os dos municpios de sua rea de abrangncia.
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TABELA 2
Cobertura de abastecimento de gua segundo tipo de prestador (local ou regional) nas Grandes Regies domiclios particulares permanentes em municpios-ncleo e nos demais municpios integrantes de RM ou Ride (2010) (Em %)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Municpios-ncleo de RM ou Ride Local 52,75 97,10 87,26 90,66 86,08 Regional 36,30 75,05 86,16 92,20 92,81 Demais municpios integrantes de RM ou Ride Local 85,54 88,67 87,90 87,41 82,40 Regional 23,41 77,09 82,23 88,89 75,38
Contudo, tal comportamento no regra. Na regio Norte, por exemplo, a porcentagem de cobertura nos municpios de rea de abrangncia, atendidos por prestadores locais, bastante superior dos municpios-ncleo com o mesmo tipo de prestador. No Sudeste, tambm considerando os prestadores locais, as porcentagens praticamente se igualam entre ncleos e demais municpios metropolitanos, enquanto, nas demais regies, as porcentagens so sempre maiores nos municpios-ncleo, estando a maior diferena, pr-ncleos, no Nordeste. Ao observarem-se somente os municpios atendidos por prestadores regionais, o Nordeste a nica regio que mostra tendncia inversa, com porcentagem ligeiramente maior de cobertura nos municpios de rea de abrangncia metropolitana, que no o ncleo. Nas demais regies, e especialmente no Centro-Oeste e no Norte, as diferenas so bastante favorveis aos municpios-ncleo, em que pesem as baixas porcentagens apresentados pela ltima regio. Observa-se que os prestadores locais apresentam melhores indicadores de cobertura de servio de abastecimento de gua na maior parte dos contextos analisados regio e localizao dentro do espao metropolitano , somente sendo superados pelos prestadores regionais nas regies Sul e Centro-Oeste (nesta ltima, apenas nos municpios-ncleo). No caso do esgotamento sanitrio, o comportamento observado para o abastecimento de gua se repete, com uma maior cobertura nos municpios ncleos de metrpoles, conforme se depreende da anlise da tabela 3.
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TABELA 3
Cobertura de esgotamento sanitrio segundo tipo de prestador (local ou regional) nas Grandes Regies domiclios particulares permanentes em municpios-ncleo e nos demais municpios integrantes de RM ou Ride (2010) (Em %)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Municpios-ncleo de RM ou Ride Local 48,04 66,19 84,84 84,45 75,72 Regional 35,07 61,27 83,98 87,44 84,90 Demais municpios integrantes de RM ou Ride Local 28,54 50,59 86,08 82,71 43,94 Regional 20,32 44,97 78,61 82,26 38,68
Desta vez, a preponderncia dos municpios-ncleo mais evidente, havendo maior cobertura nos demais municpios metropolitanos apenas na regio Sudeste. As diferenas pr-ncleo so maiores no Centro-Oeste, especialmente entre municpios atendidos por prestador regional; neste modo de prestao, os municpios-ncleo tm mais que o dobro da cobertura dos municpios da rea de abrangncia metropolitana. Seguem-se a regio Norte, onde, alm das diferenas, pesam as baixas coberturas, de modo geral, e a regio Nordeste, na qual, a exemplo do Centro-Oeste, contrastam mais as baixas coberturas do esgotamento sanitrio frente s relativamente altas coberturas do abastecimento de gua. Repetindo o observado para o abastecimento de gua, as porcentagens de cobertura mais altas do esgotamento sanitrio so observadas em contextos de prestao de servio por empresas locais, novamente apenas superadas por prestadores regionais do Sul e do Centro-Oeste, em municpios-ncleo dos espaos metropolitanos destas regies. As melhores coberturas, em ambos os servios, podem estar correlacionadas, possivelmente: i) a uma maior proximidade da gesto dos prestadores locais s caractersticas dos seus usurios, resultando em uma operao mais racional; ii) a um maior ajuste e integrao ao planejamento municipal; e/ou iii) a uma menor complexidade das redes de atendimento. No se busca, neste momento, obter inferncias conclusivas sobre a discusso da escala tima de prestao do servio ou se esta escala seria (ou se seria exclusivamente) resultante da prestao regionalizada; contudo, a partir das observaes, constata-se que no existe um modelo ou arranjo nico em RMs, e que as capacidades tcnicas e financeiras dos municpios que integram as RMs refletidas em sua capacidade de criar e manter empresas locais so fundamentais na definio do modelo de operao a ser adotado.
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O que fica claro que a lgica de operao um desafio que necessita ser tratado no contexto metropolitano. Como a racionalizao dos sistemas deve caminhar junto com sua ampliao para reas ainda no atendidas, fundamental incluir na discusso alguns indicadores financeiros, o que ser feito a seguir.
3.2 Indicadores nanceiros: receitas, despesas e investimentos
Em termos financeiros, a operao tambm se d diferentemente entre os tipos de prestadores e sua rea de atuao nas regies e dentro dos espaos metropolitanos. Os valores per capita, tanto da arrecadao quanto das despesas de operao, so superiores nos municpios-ncleo, em relao aos demais municpios integrantes de RMs, conforme mostra a tabela 4.
TABELA 4
Sntese nanceira segundo o tipo de prestador (local ou regional) em municpios-ncleo e nos demais municpios integrantes de RM ou Ride Grandes Regies (2010) (Em R$ per capita)1
Municpios-ncleo de RM ou Ride Regio Arrecadao Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 62,61 85,65 444,67 218,57 161,57 Local Despesa 87,20 76,29 425,27 164,70 195,21 Investimento 10,13 7,60 92,40 81,11 9,27 Arrecadao 63,01 172,11 370,32 255,65 351,11 Regional Despesa 126,77 185,75 300,85 166,32 332,33 Investimento 58,06 79,27 65,97 59,90 67,42
Demais municpios integrantes de RM ou Ride Regio Arrecadao Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 28,60 57,93 226,48 165,44 68,30 Local Despesa 28,50 54,62 181,42 121,53 96,43 Investimento 2,35 1,70 63,92 40,71 17,22 Arrecadao 16,43 94,28 182,86 184,87 113,82 Regional Despesa 37,44 98,45 198,31 202,98 121,86 Investimento 8,49 27,78 83,30 62,05 72,26
Fonte: Brasil (2012). Nota: 1 Valores mdios.
Em primeiro lugar, h que se observar a grande disperso dos valores de arrecadao e despesa de operao entre as regies brasileiras, com mnimos no Norte e mximos no Sudeste. Quanto arrecadao, os valores so sempre maiores nos municpios-ncleo que nos demais municpios integrantes de RMs de cada regio, o que independe do tipo de prestador. A despesa tambm maior nos municpios-ncleo, havendo uma s exceo, na regio Sul, onde o valor maior nos demais municpios metropolitanos, atendidos por prestadores regionais.
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A tabela permite tambm verificar situaes de supervit e dficit na prestao dos servios: no Norte, apenas as operaes de prestadores locais em municpios integrantes de RM, que no o ncleo, resultam em equilbrio financeiro, estando todas as demais em situao deficitria. No Centro-Oeste, tambm mais comum o dficit, havendo supervit apenas entre as prestadoras regionais, em municpios integrantes de RM, que no o ncleo. O Nordeste apresenta supervit entre prestadores locais e dficit entre prestadores regionais, independentemente da localizao do municpio. Por sua vez, no Sudeste e no Sul, as situaes de dficit do-se apenas entre prestadores regionais em municpios de rea de abrangncia metropolitana. Assim, vistas as regies em seu todo, pode-se apontar apenas uma tendncia de que as maiores coberturas dos servios coexistam com maior frequncia de supervit financeiro. Se colocado o foco no tipo de prestador, chamam ateno os maiores valores per capita de arrecadao e despesa das prestadoras regionais no Nordeste e Centro-Oeste e, em menor grau, no Sul, em relao s companhias locais das mesmas regies. No Sudeste, por sua vez, a arrecadao e a despesa, que j so elevadas entre as prestadoras regionais, so ainda maiores entre as empresas locais de saneamento. Entre os investimentos per capita, tambm merece destaque a disperso dos valores, novamente com mximos no Sudeste e mnimos no Norte e, no caso dos prestadores locais, no Centro-Oeste. Observa-se que nos municpios com prestadores regionais, tanto nos ncleos quanto nos demais integrantes de RMs, o investimento tem menor variao e, de modo geral, bastante superior ao observado entre os prestadores locais. O inverso ocorre apenas nos municpios-ncleo do Sudeste e do Sul, com investimentos de prestadores locais que esto entre as maiores mdias do pas, em contraste com os menores valores dos investimentos de prestadores locais no Norte e Nordeste. Outro fato peculiar da prestao regionalizada que o investimento no se concentra apenas no ncleo metropolitano, estando presente tambm nos municpios integrantes de sua rea de abrangncia, inclusive com valores per capita superiores, como o caso das regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul. A maior capacidade de investimento, nestes casos, pode estar relacionada capacidade de endividamento do tomador de emprstimos, no caso, as companhias estaduais de saneamento, os governos estaduais ou, simplesmente, a uma gesto mais organizada e integrada do prestador, j que ele atua em um territrio que supera os limites de um nico municpio, resultando, no caso das RMs, em investimentos em rede nos municpios sob sua gide de atuao.
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3.3 Indicadores de perdas nos sistemas
Segundo a mesma estrutura e recorte de anlise, observa-se, inicialmente, uma grande variao dos indicadores de perda dos sistemas de abastecimento de gua, segundo os dados apresentados na tabela 5.
TABELA 5
Sntese das perdas dos sistemas de abastecimento de gua, segundo tipo de prestador (local ou regional) em municpio-ncleo e nos demais municpios integrantes de RM ou Ride Grandes Regies (2010) (Em %)
Municpios ncleos de metrpole Regio Mdia Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 53,03 40,89 19,46 30,31 58,82 Local Mnimo 46,55 20,00 19,46 18,93 58,82 Mximo 59,50 61,78 19,46 48,20 58,82 Mdia 62,38 54,50 33,25 35,61 24,20 Regional Mnimo 47,52 27,29 12,66 24,22 23,47 Mximo 77,23 71,59 49,22 50,69 24,92
Demais municpios integrantes de RM Regio Mdia Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 41,75 24,59 37,01 25,98 32,29 Local Mnimo 12,43 4,80 15,20 1,42 15,68 Mximo 79,03 62,90 57,27 59,25 62,01 Mdia 61,60 48,71 34,41 35,58 31,03 Regional Mnimo 44,97 1,72 8,68 7,73 15,15 Mximo 74,03 80,51 65,32 74,78
54,29
Para os valores mdios dos prestadores regionais em cada regio, so pequenas as diferenas entre as perdas existentes nos ncleos e nos demais municpios metropolitanos. Contudo, se observados os valores mximos, as diferenas so mais significativas, com maiores perdas nos municpios integrantes de RMs, que no o ncleo, em quase todas as situaes, excetuando-se a regio Norte. No caso das empresas locais, na mdia, h diferenas maiores entre ncleos e demais municpios, com maiores perdas, nos primeiros, em todas as regies, menos no Sudeste. Os valores mximos, por sua vez, esto sempre em algum municpio da rea de abrangncia metropolitana que no o ncleo. No caso das perdas nos sistemas de abastecimento de gua, notvel, portanto, que os valores mximos mostrados em municpios da rea de abrangncia sejam, com exceo de prestadores regionais no Norte, maiores que
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o valor mximo encontrado entre os municpios-ncleo de cada regio. No entanto, os valores mnimos dentre os municpios da rea de abrangncia so menores que os mnimos dos municpios-ncleo, em situaes excepcionais, especialmente no Nordeste e no Sul, e que no seguem a tendncia observada nesses agrupamentos.
4 INDCIOS DE EXERCCIO DA TITULARIDADE E DE COOPERAO ANLISE DE MUNICPIOS METROPOLITANOS
O recorte de RMs e Rides aqui utilizado abrange, em todo o Brasil, 632 municpios inseridos nestes arranjos institucionais, e servir para o exame de aspectos gerais relativos poltica municipal de saneamento bsico e, especificamente, s caractersticas dos prestadores dos servios e dos rgos responsveis pela regulao e fiscalizao de servios de saneamento e, tambm, existncia de plano municipal de saneamento bsico. A seguir, o mesmo recorte ser utilizado para a anlise da presena de consrcios pblicos com atuao na rea do saneamento.
4.1 Poltica municipal de saneamento bsico
A MUNIC 2011 informa a existncia de poltica municipal de saneamento bsico, independentemente de ter sido instituda por lei ou no, em 263 municpios (41,6% dos municpios metropolitanos). Interessa examinar trs aspectos da poltica: i) se contempla a forma de prestao de servios de saneamento bsico e/ ou a definio do prestador dos servios; ii) se contempla a forma de regulao e fiscalizao de servios de saneamento e/ou a definio do rgo responsvel pela regulao e fiscalizao; e iii) se contempla plano municipal de saneamento bsico. Assim, dos 263 municpios que informaram ter poltica municipal de saneamento bsico, 151 (57,4%) atendem primeira condio, relativa prestao dos servios; 131 (49,8%) atendem segunda, relativa regulao e fiscalizao dos servios de saneamento; e 162 (61,6%) atendem terceira condio, relativa ao plano municipal. Ainda, apenas 114 municpios atendem simultaneamente s duas primeiras condies. Portanto, so indicativos das propores reduzidas, at o momento, do quadro de municpios que esto exercendo sua titularidade no saneamento bsico. Entre os municpios que informaram no ter poltica municipal de saneamento bsico, mais frequente a prestao regional, em relao aos municpios que informaram ter a poltica, conforme pode ser observado na tabela 6.
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TABELA 6
Municpios que informaram ter ou no ter poltica municipal de saneamento bsico, segundo tipo de prestador de servios de saneamento (2010-2011) (Em %)
Local No Sim 17,89 26,25 Fonte: Brasil (2012) e IBGE (2012). Elaborao dos autores. Regional 75,61 66,80 No informado 6,50 6,95 Total geral 100,00
100,00
Estes nmeros podem indicar que os municpios menos ativos no exerccio de sua titularidade so aqueles em que seria mais provvel que uma CESB continuasse prestando seus servios nos termos de antigos contratos sucessivamente renovados, sem preocupao com regularizar a situao atravs de um contrato de programa, por exemplo. Por sua vez, os municpios que informaram ter poltica parecem mais conscientes das mudanas institucionais trazidas pela nova LNSB, estando mais propensos escolha ou constituio de um prestador local. Esta associao mais forte entre presena de poltica e prestao local, em uma anlise regional, poderia corroborar o observado anteriormente no contexto dos indicadores de cobertura, situao financeira e perdas. Neste contexto, aqueles municpios com prestadores locais apresentam, em muitas situaes, melhores indicadores que aqueles cujo servio est sob a responsabilidade dos prestadores regionais de saneamento.
4.2 Regulao e scalizao dos servios
Independentemente da existncia de poltica municipal de saneamento, a MUNIC tambm informa sobre a especificao da natureza do rgo responsvel pela regulao e fiscalizao dos servios. Inicialmente, para o abastecimento de gua, tem-se que, dos 632 municpios, 498 (78,8%) informaram algum rgo (o questionrio admitia mltipla marcao). Por seu turno, em relao ao esgotamento sanitrio, 405 municpios (64,1%) informaram algum rgo. Ambos quantitativos apontam que tais definies so mais frequentes que a existncia de uma poltica municipal de saneamento; tem-se tambm um indcio de prioridade do servio de abastecimento de gua, uma vez que teve maior nmero de menes. Ainda, os quantitativos so bem maiores que aqueles de nmero de municpios que, tendo informado a existncia de poltica de saneamento bsico, informaram, ainda, que a poltica contempla a forma de regulao e fiscalizao destes servios. possvel inferir da a relevncia local das aes de regulao e fiscalizao para o poder pblico municipal, pois o exerccio destas funes condio para
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a delegao da prestao dos servios e, portanto, para a fixao das tarifas dos servios, no esquecendo que os dirigentes devem prestar contas a seus eleitores com relao a isto. Destas definies, conforme a LNSB (Artigo 11, inciso III), depende tambm a validade dos contratos para a prestao dos servios de saneamento. Deste modo, pode-se dizer que uma simples especificao do(s) rgo(s) responsvel(is) pela regulao e fiscalizao tenha maior concretude (por estar diretamente associada tarifa) que a existncia de uma poltica municipal de saneamento, a qual demandaria tarefas de maior complexidade.9 A meno regulao e fiscalizao por entidade reguladora estadual mais frequente no servio de abastecimento de gua e, no esgotamento sanitrio, s perde para a meno de rgo municipal (tabela 7). A regulao por entidade, no mbito estadual, coincide em cerca de 93% dos municpios tanto com a prestao do servio de abastecimento de gua como do esgotamento sanitrio por companhia de abrangncia regional. Este fato permite cogitar que haja a algum grau de sombreamento entre prestao e regulao dos servios.10
TABELA 7
Frequncias das formas de regulao e scalizao dos servios de saneamento, e da presena de prestao regional, por servio (2010-2011)
Abastecimento de gua Forma de regulao e scalizao Nmero de menes de cada tipo de rgo responsvel pela regulao e scalizao 146 73 49 271 31 570 1,14 Nmero de municpios com prestao regional Esgotamento sanitrio Nmero de menes de cada tipo de rgo responsvel pela regulao e scalizao 167 60 43 155 23 448 1,11 Nmero de municpios com prestao regional
rgo municipal (secretaria, departamento, diviso, setor ou similar) Autarquia municipal Consrcio pblico Entidade reguladora estadual Outro Total Nmero de rgos responsveis/nmero de municpios
95 10 36 252 26 -
120 11 31 144 20 -
Fonte: Brasil (2012) e IBGE (2012). Elaborao dos autores.
9. Alm disso, a LNSB no obriga explicitamente a formulao de poltica municipal, mas condiciona a delegao existncia de regulao, o que explicaria, em parte, a maior presena, na MUNIC, da ltima em relao primeira. 10. Com efeito, h CESBs que ofereceram aos municpios, com vistas renovao da delegao da prestao dos servios, um pacote que inclui contrato de programa, convnio de cooperao com o estado e delegao entidade reguladora estadual, o que explicaria essa alta porcentagem.
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Quanto ao esgotamento sanitrio, h maior frequncia de regulao e fiscalizao por rgo municipal. Note-se que a presena de prestao regionalizada tambm alta entre os municpios que declararam a regulao por rgo municipal. Havendo alguma confuso entre prestao e regulao dos servios, pode-se supor que a meno mais frequente regulao do esgotamento em mbito local esteja associada a sua conduo compartilhada com redes de drenagem urbana em sistemas unitrios, situao frequente e j apontada aqui sem esquecer que a implantao da drenagem urbana , geralmente, de responsabilidade municipal. Menos frequentes so as menes a autarquia municipal que, inversamente ao que foi apontado anteriormente, aparece associada s mais baixas ocorrncias de prestao regionalizada. Neste caso, tambm poderia se tratar de um indcio de confuso entre prestao e regulao, mas estando ambas em mbito local. As menes a consrcio pblico, por sua vez, ainda menos frequentes, esto muito desigualmente distribudas no Brasil, sendo mais numerosas em Santa Catarina (abastecimento de gua em 23 municpios e esgotamento sanitrio em 22), seguindo-se Gois (nove municpios, todos na Ride do DF e Entorno), So Paulo (seis municpios), Minas Gerais (apenas abastecimento de gua, em quatro municpios) e Rio Grande do Sul (dois municpios); nos demais estados em que houve esta resposta, apenas um municpio informou consrcio pblico, ou dois municpios em diferentes RMs deram esta resposta, caracterizando situaes que colocam em dvida a efetiva existncia de algum consrcio. Podemos considerar este um indcio de que a opo do consrcio para regulao e fiscalizao no esteja sendo to utilizada quanto o desejado ou esperado. Lembre-se que esta forma seria uma das principais solues para contornar a falta de capacidade tcnica e financeira dos municpios isolados ao exercerem estas funes. Alm disso, essas observaes denotam a pouca efetividade da titularidade pelos municpios que, em sua maioria, estariam delegando a entidades estaduais a regulao e fiscalizao de servios que, tambm em sua maioria, so prestados por companhias estaduais. Como alerta Montenegro (2009, p. 157),
como alternativa opo claramente invivel de criao indiscriminada por parte de municpios de entes reguladores municipais, alguns estados vm colocando essas agncias [reguladoras estaduais, de carter multissetorial] como opo de regulador de servios pblicos de competncia local, como os de S[aneamento] B[sico]. (...) preciso estar atento ao risco de [esses rgos estaduais] extrapolarem seu campo de atuao (como as CESBs), assumindo burocraticamente o papel de gestor dos servios que cabe ao municpio e reduzindo as possibilidades de efetivo controle social dos servios.
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4.3 Planos de saneamento bsico
Quanto aos planos de saneamento, Britto (2009, p. 136-137) aponta que,

no caso das regies metropolitanas, onde existem infraestruturas compartilhadas, [a prestao de servios regionalizada] tende a ser o modelo dominante. Nestes casos, a lei induz a construo de um plano metropolitano, instrumento fundamental para a construo da gesto integrada.
Com efeito, conforme mencionado na seo anterior deste trabalho, h prestao regional em aproximadamente 77% dos municpios metropolitanos que compem o presente recorte. Se considerados apenas os municpios das nove RMs originais, institudas na dcada de 1970 por legislao federal, esta proporo ultrapassa 85%. Um valor alto como este esperado, considerando que estas RMs esto no topo da hierarquia urbana e constituem aglomerados urbanos mais consolidados, com conurbaes mais extensas que as outras, de modo que as interdependncias entre os municpios justificam a prestao regionalizada. Com vistas gesto integrada, as informaes disponveis sobre a elaborao de planos de saneamento com algum recorte metropolitano do conta de alguns esforos realizados. Conforme o Observatrio das Metrpoles,11 h no Brasil pelo menos quatro tratamentos distintos questo, conforme discriminado a seguir. 1) O saneamento bsico tratado como um captulo do plano diretor da RM: o caso dos planos diretores de desenvolvimento das RMs de Belo Horizonte e de Natal. 2) A RM tratada na regionalizao do plano estadual de saneamento: o caso do Rio de Janeiro e de Belm. 3) Um rgo estadual apoia municpios de bacias hidrogrficas metropolitanas na elaborao de seus planos municipais: o caso da Secretaria Estadual de Meio Ambiente do Rio de Janeiro, que, juntamente com os comits de bacia, apoia os municpios das bacias do Guandu e da Baa de Guanabara. 4) O governo federal contrata a elaborao de estudos e planos para os municpios das Rides: o caso do Ministrio das Cidades, que dever dar este tratamento s Rides do Distrito Federal e Entorno, da Grande Teresina e de Juazeiro-Petrolina. No entanto, no possvel, neste momento, captar de modo exaustivo todos os processos de elaborao de planos metropolitanos de saneamento que possam estar em andamento. Uma alternativa factvel o exame, tambm na MUNIC, das respostas apresentadas pelos municpios quanto eventual elaborao conjunta, com outros municpios, de seus planos de saneamento.
11. Depoimento pessoal de Ana Lucia Britto.
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Assim, dos 632 municpios analisados, 107 (16,9%) informam a existncia do plano, enquanto outros 255 (40,3%) informam que o plano est em elaborao. Inicialmente, nota-se que a soma destes valores excede em muito o nmero de municpios (162) que, ao informar dispor de poltica municipal de saneamento, informou tambm que a poltica contempla o plano de saneamento. Examinando-se exclusivamente os 107 municpios que informaram a existncia do plano, v-se que 85 deles informaram que a poltica compreendia o plano, revelando-se, assim, algum grau de incoerncia entre ambas as informaes. Mais uma vez, a exemplo da comparao feita anteriormente entre regulao e poltica, tem-se um indcio da maior concretude de um instrumento (o plano) sobre outro (a poltica). No se deve esquecer tambm que a existncia do plano condio de validade dos contratos de prestao de servios de saneamento (conforme o Art. 11, inciso I, da LNSB), o que pode gerar algum vis de aquiescncia (tendncia a fornecer resposta afirmativa) na aplicao da pesquisa. Dos 107 municpios que j tm o plano, apenas treze informam que o elaboraram em conjunto com outros municpios. Especificamente, cabem algumas observaes, relacionadas a seguir. Em quatro estados, apenas um municpio informou ter elaborado o plano em conjunto com outro municpio; como no h informao recproca, provavelmente isto caracterizaria uma inconsistncia, ainda que outro(s) municpio(s) pudessem estar elaborando o plano ao tempo da pesquisa (contudo, tal informao no est disponvel entre os municpios que informaram estar elaborando o plano). Em Santa Catarina, os trs municpios esto em RMs diferentes, o que tambm caracteriza alguma inconsistncia quanto informao de elaborao conjunta do plano de saneamento. Em So Paulo, h dois municpios em cada uma de trs RMs, situao que confere alguma consistncia s informaes apresentadas. Como se v, h situaes semelhantes s j anotadas em relao pretensa regulao por consrcios pblicos entre municpios no adjacentes. Como a MUNIC apresenta uma seo especfica sobre articulaes institucionais, caber outro olhar sobre os consrcios, como se apresenta a seguir.
4.4 Consrcios pblicos de saneamento
Na MUNIC 2011 no h especificao sobre a competncia dos consrcios pblicos de saneamento quanto aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Por outro lado, frequente o consorciamento de municpios para a gesto dos resduos slidos, seguindo poltica implementada pelo Ministrio
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do Meio Ambiente (MMA). Quanto aos consrcios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, levantamento recente do Observatrio das Metrpoles mostra que esto presentes em apenas trs regies, nos seguintes estados, e no necessariamente envolvendo municpios metropolitanos:12 regio Nordeste: Piau (Coresa) e Cear (Cisan Sul e Cisan Norte); regio Sudeste: Minas Gerais (CISAB), Esprito Santo (Cisabes) e So Paulo (Consrcio Intermunicipal de Saneamento Bsico da Regio do Circuito das guas e o PCJ); regio Sul: Paran (Cismasa e Cismae), Santa Catarina (Cisam Sul, Cisam Meio Oeste e Aris) e Rio Grande do Sul (Pr-Sinos). Feitas essas ressalvas, a MUNIC d conta de que, dos 632 municpios considerados, oitenta informam participar de consrcio pblico intermunicipal de saneamento, 49 participam de consrcio pblico com o estado, e vinte participam de consrcio pblico com a Unio. H situaes de simultaneidade: assim, dez municpios participam de consrcio com outro(s) municpio(s) e o estado (sendo cinco no Cear, na RM do Cariri), e trs municpios, de consrcio com outro(s) municpio(s) e a Unio, em trs estados diferentes (um por estado, denotando, assim, inconsistncia da informao). Os municpios que participam de consrcios intermunicipais so, portanto, mais numerosos. Neste trabalho, a ateno ser prioritria para eles, de modo a apontar situaes de cooperao intermunicipal. Como argumentado na segunda seo deste texto, os consrcios seriam uma soluo conciliadora entre deixar as decises sobre o saneamento unicamente na esfera regional/estadual ou na local/municipal algo como uma escala geogrfica intermediria de decises da poltica pblica. Aqui foram realizados cruzamentos da participao dos municpios em consrcios com as mesmas informaes sobre a poltica municipal de saneamento j apresentadas. Assim, examinando-se apenas os oitenta municpios que participam de consrcio intermunicipal, verifica-se que 45 informam a existncia de poltica municipal de saneamento bsico; a proporo, 56,25%, maior que a do total de municpios metropolitanos que forneceram a mesma resposta (41,6%). Quanto especificao da natureza do rgo responsvel pela regulao e fiscalizao dos servios de saneamento, 66 municpios definiram para o abastecimento de gua, e 56 para o esgotamento sanitrio; mais uma vez so propores maiores que as observadas dentre todos os municpios metropolitanos. A tabela 8 apresenta informaes sobre a natureza dos rgos de regulao e fiscalizao, bem como sobre a presena de prestador de abrangncia regional.
12. Depoimento pessoal de Ana Lucia Britto.
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TABELA 8
Frequncias das formas de regulao e scalizao dos servios de saneamento e da presena de prestao regional, por servio1 (2010-2011)
Abastecimento de gua Forma de regulao e scalizao Nmero de menes do tipo de prestador Nmero de municpios com prestao regional 13 0 7 27 1 Esgotamento sanitrio Nmero de menes do tipo de prestador Nmero de municpios com prestao regional 12 0 7 16 1 -
rgo municipal (secretaria, departamento, diviso, setor ou similar) Autarquia municipal Consrcio pblico Entidade reguladora estadual Outro Total Nmero de rgos responsveis/ nmero de municpios
16 13 16 28 2 75 1,14
17 9 16 17 2 61 1,09
Fonte: Brasil (2012) e IBGE (2012). Elaborao dos autores. Nota: 1 Foram considerados apenas os municpios que participam de consrcios pblicos intermunicipais de saneamento.
O grupo de municpios participantes de consrcios intermunicipais mostra algumas diferenas em relao ao grupo que inclui todos os municpios metropolitanos, destacando-se: i) um maior equilbrio entre as formas de regulao e fiscalizao, ainda que com alguma preponderncia das entidades reguladoras estaduais, especialmente no abastecimento de gua; e ii) a meno relativamente reduzida a rgo municipal, talvez compensada pela meno relativamente mais frequente de consrcio pblico, ainda que a proporo observada esteja aqum do que seria de se esperar em um grupo integrado apenas por municpios que informaram participar de consrcios. Em outras palavras, a constituio dos consrcios no parece ter, como principal finalidade, a regulao e fiscalizao dos servios. Outro aspecto reiterando o que foi observado para a totalidade dos municpios metropolitanos, e que refora a j cogitada ausncia de distino entre prestao do servio e sua regulao depreendido da observao da meno a autarquia municipal, em que, tanto para o abastecimento de gua como para o esgotamento sanitrio, esto ausentes os prestadores regionais e presentes, em sua maioria, servios municipais de saneamento. Quanto ao plano de saneamento, treze municpios informam a existncia, e mais 46 o estariam elaborando, mas apenas dois informam ter elaborado o plano em conjunto com outro municpio. Mais uma vez, a proporo de municpios com plano finalizado ou em elaborao (73,75%) maior que a observada entre
253
todos os municpios metropolitanos (57,28%). No entanto, o pertencimento a um consrcio pblico intermunicipal parece no contribuir para a elaborao conjunta dos planos de saneamento mais uma vez, trata-se de apenas um municpio por estado que informou t-lo feito, sem informao recproca, portanto.
Este captulo apresentou aspectos do saneamento bsico que distinguem a prestao destes servios em espaos metropolitanos. Da insuficiente explicitao das funes pblicas de interesse comum pelos estados, ao institurem RMs, passando pela reorganizao do setor fomentada pela LNSB e demais instrumentos legais e financeiros institudos e em operao no perodo recente Lei dos Consrcios, PLANSAB em finalizao, Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) etc. , at questes de escala e de indefinio da titularidade dos servios, so todos aspectos que contribuem para tornar ainda mais complexo o tema. A meta de alcanar a universalizao dos servios de saneamento bsico, com qualidade, incontestvel. Neste sentido, os dados aqui examinados indicam que a poltica de saneamento bsico necessria para alcanar tal meta encontra-se em reconstruo ou, talvez mais propriamente, em processo de requalificao. Por um lado, observou-se que, atualmente, as RMs so a maior parte do negcio do setor, cabendo, portanto, a estes espaos, um papel relevante no alcance da meta. Por outro lado, dentro das RMs, as carncias se acumulam nas periferias. Como enfrentar este desafio? Este trabalho ilustra essa situao primeiramente trazendo a anlise dos dados do SNIS. Muitas informaes no correspondem ao esperado e, para atingir um diagnstico, seria necessria uma anlise mais aprofundada do setor. Por exemplo, com relao carncia das periferias, preciso investigar por que h to maior cobertura do esgotamento sanitrio no ncleo, em comparao com o servio de abastecimento de gua, que mostra distribuio menos desigual. Explicaes para isto deveriam ser buscadas no histrico dos investimentos do Planasa, que priorizaram o abastecimento de gua em relao ao esgotamento sanitrio, alm da prpria essencialidade do abastecimento de gua a justificar a reivindicao por maior acesso aos servios nas periferias.13 A universalizao dos servios passa especialmente pelo aumento da cobertura nos municpios perifricos. Viu-se que o quadro intrametropolitano de desigualdade nas receitas, o que exigir mecanismos para sua redistribuio, de modo a viabilizar maiores investimentos nas periferias. Entrando na discusso sobre qual tipo de prestador, se local ou regional, seria mais adequado s RMs, cabe mencionar que, na maior parte das situaes
13. Os autores reiteram o agradecimento professora Ana Lucia Britto por suas contribuies a estas reexes.
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analisadas, os prestadores locais apresentaram melhor cobertura e, com relao aos regionais, a vantagem ainda maior na periferia. Tal constatao poderia indicar que prestadores locais contribuiriam mais para a meta da universalizao. No entanto, os prestadores regionais so os que investem mais, de modo geral. Cabe lembrar a discusso sobre a escala tima e levantar novamente a hiptese de que os prestadores regionais conseguiriam maior eficcia dos seus investimentos, pois otimizam as externalidades de sua rede implantada. A anlise mais aprofundada do setor aqui se faz necessria para indicar por que os prestadores locais que tm boa cobertura investem menos. Seria falta de capacidade de endividamento? Explorando a provvel ciso entre a situao dos municpios-ncleo, presumivelmente mais bem-dotados de infraestrutura e de capacidade de pagamento, e dos demais municpios metropolitanos, buscou-se encontrar indcios de cooperao entre os municpios de RMs. A motivao para tanto decorreu da anlise da mudana institucional a partir da LNSB e da Lei dos Consrcios. A ideia seria de que poderia haver subsdio cruzado entre o municpio-ncleo e os demais, de maneira a compensar a menor capacidade de pagamento nos ltimos. Foi constatado que a indefinio sobre o compartilhamento da titularidade eximiria o municpio-ncleo desta responsabilidade. De fato, ao analisar os dados da MUNIC referentes aos consrcios na poltica de saneamento bsico, encontra-se um nmero muito reduzido deles, indicando a falta de incentivos para que esta cooperao se realize. H tambm indcios de que a passagem da titularidade para os municpios garantiria melhor controle social. Entre os municpios que declararam ter poltica de saneamento, maior a presena de prestadores locais. Por sua vez, os municpios com prestadores regionais so mais atendidos por agncias reguladoras estaduais, situao que pode diminuir a proximidade da poltica com a escala local. Nesse contexto, mais uma vez, preciso no esquecer o peso do passado. Os pactos firmados ao tempo do Planasa e a mirade de contratos de concesso dos servios, renovados por anos a fio, sem questionamentos ou controle social, at hoje, impactam o setor. Tais situaes somente sero revertidas lentamente. A comparao com outra poltica pblica que tambm passou por reorganizao recente a habitao de interesse social, que, a partir de 2005, teve institudo um sistema nacional, ao qual passaram a aderir municpios e estados mostra que a simples previso legal de instrumentos locais de gesto (fundos e conselhos) providncia relativamente rpida, em comparao com a elaborao mais ampla da poltica local, por meio de planos de ao, que demandam conhecimento de situaes-problema, elaborao de estratgias para enfrent-las e, principalmente, pactuao com a sociedade. Em mbito local, tambm no se pode esquecer que ter a poltica no implica necessariamente dar efetividade
255
a ela, razo pela qual deveria haver acompanhamento prximo dos espaos nos quais se explicitem conflitos, por exemplo, as instncias de controle social do saneamento envolvidas em sua regulao e fiscalizao. Para tanto, so importantes a continuidade da poltica atual e a deciso definitiva sobre aspectos como a titularidade do saneamento, como destacado ao longo do texto, aguardando deciso do STF.
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APNDICE
APNDICE A
Post scriptum
Pouco tempo aps a concluso deste captulo, a ADI no 1.842, referente transferncia da titularidade dos servios de saneamento para o estado do Rio de Janeiro, no mbito da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e da Microrregio dos Lagos, foi julgada. Com isto, justifica-se a atualizao do captulo referente ao tema e a exposio de algumas questes adicionais decorrentes desta nova situao. Foi decidido que a titularidade ser compartilhada entre municpios e estado, e que nenhum dos participantes poder impor sua vontade aos demais. Assim, seria preservada a autonomia municipal, mantendo o papel do estado principalmente como instituidor de entes regionais que atuem como poder concedente, planejem, regulem e fiscalizem as funes pblicas de interesse comum. A deciso consoante a vrios pontos defendidos ao longo deste captulo. Por exemplo, leva em conta a existncia das externalidades e do monoplio natural, no setor de saneamento, que fazem com que o interesse seja comum e no somente local. Por outro lado, a partir desta soluo, no ficam to claros os possveis encaminhamentos para as questes colocadas no captulo referentes compulsoriedade da adeso dos municpios ao ente regional. O voto do ministro Ricardo Lewandowski cita outras decises do STF (ADIs nos 796/ES e 1.841/RJ), nas quais entende-se que, aps institudo o ente regional pelo estado, os municpios pertencentes no podem abandon-lo por iniciativa prpria. Ou seja, a adeso tornar-se-ia compulsria. O captulo mostrou como os municpios metropolitanos podem apresentar interesses conflitantes, apesar de interdependentes, principalmente os municpios-ncleo. Alm disso, o ministro Nelson Jobim pontuou a necessidade de que o instituidor da regio metropolitana observe a viabilidade de subsdios cruzados e tarifas sociais. Aqui se argumenta em favor da adequao destes instrumentos para a universalizao dos servios de saneamento. Mesmo assim, seria possvel obrigar os municpios a cooperar? Tambm mencionou-se a falta de incentivos para tanto. Em termos pragmticos pode-se trazer baila o caso da RM de Porto Alegre. O municpio-ncleo servido por uma autarquia municipal, superavitria e com capacidade de investimento. Isto no necessariamente se repete nos municpios da periferia daquela regio metropolitana.
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Resta saber se deciso do STF implicar que o conjunto dos municpios e o estado possam resolver que esta capacidade de investimento do municpio-ncleo deixe de ser aplicada apenas em seu territrio e passe a ser feita tambm nos demais municpios que compem a RM. Seria uma forma de cooperao compulsria? Outra questo se refere ao poder discricionrio exclusivo do estado em instituir os entes regionais, sem a obrigatoriedade de comprovar a existncia da funo pblica de interesse comum. Suponha-se a seguinte situao: a existncia de um municpio cuja escala tima de proviso de servios pblicos no ultrapasse seus limites. Este municpio poder no querer que a companhia estadual de saneamento (CESB) seja a provedora dos servios e, exercendo sua titularidade, desejar criar uma prestadora local. No entanto, a CESB provavelmente no desejar perder este mercado. O governo do estado, atuando em consonncia de interesses com a CESB, poderia instituir um ente regional englobando este municpio, que deixaria de ter a possibilidade de exercer sua titularidade do servio de modo independente. Examinando-se mais uma realidade brasileira, para concluir este adendo ao captulo, o estado de Santa Catarina j instituiu regies metropolitanas na extenso quase total de seu territrio, o que leva a que quase nenhum municpio tenha titularidade absoluta sobre os servios pblicos. Neste caso, difcil conceber que, em todos estes municpios, apenas por se acharem includos em regies metropolitanas, todos os servios sejam efetivamente de interesse comum metropolitano o que no seria o caso, por exemplo, nas situaes em que a escala tima de proviso no ultrapassasse os limites municipais. Vanessa Gapriotti Nadalin Em 8 de maro de 2013.
CAPTULO 8
A METRPOLE BRASILEIRA NAS POLTICAS PBLICAS SETORIAIS*

Mariana Fix Alvaro Luis dos Santos Pereira
1 INTRODUO
No incio do governo Lula (2003-2010), diversos acadmicos, funcionrios pblicos, militantes de movimentos sociais e cidados foram convocados a contribuir para a formulao de novas polticas para cada uma das reas do governo. Centenas de documentos foram produzidos para subsidiar a formulao das polticas, e depois, para institu-las e implement-las. Este texto tem como objetivo contribuir para a anlise de como o fenmeno metropolitano tratado nas polticas nacionais setoriais no Brasil, a partir de 2003, com nfase nas reas de habitao, saneamento, mobilidade urbana, resduos slidos e planejamento urbano e regional.1 O trabalho incluiu o levantamento de estudos de subsdio, leis, decretos, resolues, normativas e outros textos articulados a essas polticas nacionais. A anlise panormica ao abarcar um conjunto grande de polticas pblicas e ao mesmo tempo transversal ao procurar identificar, em cada uma delas, um mesmo aspecto: o tratamento conferido questo metropolitana. As referncias explcitas ao fenmeno metropolitano foram destacadas para cada poltica. Em seguida, foram levantadas referncias indiretas como, por exemplo, menes feitas s aglomeraes, aos principais centros urbanos, relao entre os Entes Federativos etc. Vale ressaltar que a falta de referncias explcitas questo metropolitana no foi interpretada necessariamente como indcio de ausncia de tratamento conferido a este fenmeno. O conjunto de diretrizes propostas pode ter efeitos no antecipados ou explicitados sobre o fenmeno metropolitano. Ou seja, o desenho de um plano, poltica ou programa
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Os autores agradecem os comentrios da equipe do Ipea, Rosa Moura, Nabil Bonduki, Luciana Royer, Jos Baravelli e Raul Ventura Neto. 1. Sobre a questo da habitao como uma questo metropolitana, ver artigo de Luciana Royer neste volume, que procura examinar as tenses existentes entre a produo do espao urbano e os limites institucionais apresentados atuao do Estado na gesto do uso do solo urbano e metropolitano.
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tem frequentemente consequncias do ponto de vista territorial, na escala metropolitana, possivelmente contraditrias entre si algo que obriga a um cuidado redobrado na leitura dos documentos. A pesquisa no se props a avaliar de modo sistemtico se as diretrizes expressas no plano foram de fato aplicadas algo que seria invivel dentro dos limites impostos a este estudo , mas busca identificar alguns desdobramentos para pesquisas a serem realizadas neste sentido. Um exemplo a sequncia de documentos produzidos para a Poltica Nacional de Habitao e a distncia que separa as formulaes iniciais do caderno produzido pelo Ministrio das Cidades, em 2004, e a lei que institui o programa Minha Casa Minha Vida, em 2009. Os planos e polticas analisados foram: Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR); Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT); Plano Nacional de Habitao (PlanHab), Minha Casa Minha Vida (MCMV); Plano Federal de Saneamento Bsico (PLANSAB); Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS); e Plano Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU). Foram selecionados devido a seu rebatimento territorial, mas, certamente, no esgotam o universo que poderia ser objeto de uma investigao deste tipo. Como os documentos consultados encontram-se dispersos em diversos locais, ao final deste texto pode ser encontrada uma listagem, que visa facilitar eventuais consultas e complementaes de outros autores. A metropolizao um processo vivenciado em larga escala no Brasil. A necessidade de considerar este fenmeno nas vrias instncias de planejamento e a importncia da cooperao entre os Entes Federados praticamente uma unanimidade, reiterada por diversos pesquisadores e por equipes tcnicas que formulam as polticas pblicas. Entretanto, as dificuldades que se colocam so tambm repetidamente assinaladas.2 Por isto a importncia da elaborao de um quadro analtico sobre o tratamento conferido ao fenmeno metropolitano por planos e polticas setoriais. Este quadro poder contribuir para se compreender o aparente paradoxo entre a clareza com a qual o problema j foi analisado e exposto, e a dificuldade de ser enfrentado, mesmo no plano da formulao das polticas. Parece claro que o municpio no mais a unidade adequada para o enquadramento territorial da maioria das polticas pblicas, dos processos econmicos e sociais, bem como das questes ambientais. Transporte, emprego, saneamento e terra urbana adequada para habitao e equipamentos pblicos so alguns exemplos de problemas urbanos que no se resolvem dentro dos limites administrativos dos municpios, como assinalam diversos estudos que subsidiaram a elaborao das polticas nacionais setoriais.
2. Ver Klink (2010) e Sol (2009), entre outros.
A Metrpole Brasileira nas Polticas Pblicas Setoriais
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A metropolizao , por si s, um indicador claro de que os problemas urbanos dificilmente podero ser enfrentados por polticas setoriais desarticuladas entre si e aes desencontradas dos Entes Federados. As dificuldades que as administraes municipais enfrentam em contratar financiamento e planejar fora de seus limites so j bastante conhecidas. As aglomeraes e conurbaes so formas urbanas que expressam a contradio entre as cidades enquanto entes fsicos e socioeconmicos e enquanto estruturas poltico-administrativas. Podem ser entendidas como um processo devorador de cidades, segundo Flvio Villaa (1998), e criam novos problemas e desafios para o planejamento urbano e regional. Nelas se explicitam, ainda, as diversas escalas da cidade como suporte e produto da acumulao de capital; e como lugar da articulao das diversas lutas polticas e sociais. A seguir, cada uma das polticas estudadas sero examinadas.
2 HABITAO
A Poltica Nacional de Habitao (PNH) foi instituda em 2004 e apresentada em um caderno do Ministrio das Cidades (MCidades) como parte de um conjunto de publicaes referentes Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, elaboradas pelo governo com o objetivo de promover o debate sobre as polticas e propostas formuladas e alimentar a Conferncia Nacional das Cidades, prevista para novembro de 2005.3 A proposta foi elaborada no MCidades, criado no incio do governo Lula, em 2003. O ministrio havia sido proposto no Projeto Moradia, um documento produzido no Instituto Cidadania (2000) quando o presidente era ainda candidato. O Projeto Moradia reconhecia que a conurbacao e proximidades entre cidades alem das regioes metropolitanas exigem uma abordagem regional, especialmente para definir aspectos da captacao e tratamento da agua, destino do lixo e do esgoto, transportes viarios, ferroviarios e aereos, moradia, abastecimento, politica industrial e de servios, infraestrutura de comunicao avanada etc.. O projeto defendia, ainda, a ideia de que o planejamento poderia liberar as potencialidades e iniciativas ao inves de cercea-las (Instituto Cidadania, 2000, p. 46). No ano seguinte publicao do caderno que traou as diretrizes fundamentais da PNH, foi aprovado o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), que cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e institui o Conselho Gestor do FNHIS. O fundo era resultado de uma longa luta do movimento social, e deveria constituir-se em pea-chave da
3. Sobre a questo da habitao como uma questo metropolitana, ver, neste volume, o artigo de Luciana Royer, que procura examinar as tenses existentes entre a produo do espao urbano e os limites institucionais apresentados atuao do Estado na gesto do uso do solo urbano e metropolitano.
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poltica. Algo que de fato acontece na formulao do Plano Nacional de Habitao (PlanHab), que ser elaborado pelo governo em conjunto com um consrcio contratado para esta finalidade. O plano foi realizado por meio de uma metodologia participativa da qual fizeram parte: a identificao das instncias participativas, as etapas de discusso, as dinmicas de participao, considerando o conjunto de agentes da sociedade civil, de governo, entidades e rgos integrantes do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, conforme estabelecido pela Lei 11.124/2005 e representantes de estados e municpios (Brasil, 2007a, p. 1).4 O PlanHab foi elaborado em torno de quatro eixos estruturadores da poltica habitacional: modelo de financiamento e subsidio; politica urbana e fundiaria; arranjos institucionais e cadeia produtiva da construcao civil. O horizonte temporal era de quinze anos, com revises peridicas nos anos de elaborao dos Plano Plurianuais (PPAs). O texto de apresentao do Plano critica o modelo de urbanizacao baseado na expansao horizontal e na ampliacao permanente das fronteiras, na subutilizacao da infraestrutura e da urbanidade ja instaladas e na mobilidade centrada na logica do automvel particular (Brasil, 2009, p. 40). Problematiza a expanso das cidades sobre as areas rurais e os perimetros urbanos, o esvaziamento populacional das reas centrais e o adensamento dos assentamentos precrios e irregulares.5 O documento discute, ainda, o circulo vicioso que ocorre quando o preo da terra tem a maior incidencia no custo final da habitacao; o alto valor dos terrenos em areas urbanas centrais gera a ocupacao da periferia, espalhando a malha urbana, criando vazios e inviabilizando a cidade equipada para a populao de baixa renda (Brasil, 2009, p. 41). O plano baseou-se em estudos contratados anteriormente pelo governo como insumos poltica habitacional: o deficit habitacional, elaborado pela Fundacao Joao Pinheiro (FJP, 2005); sobre assentamentos precrios, elaborado pelo Centro de Estudos da Metrpole (CEM) do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento CEBRAP (Brasil, 2007b); e sobre as estimativas acerca da demanda futura por novas moradias, elaborado pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e publicado pelo MCidades (Cedeplar, UFMG e Brasil, 2007). Apesar da qualidade deste conjunto de estudos, o plano aponta a carncia ainda de um estudo consistente sobre a producao publica e privada no pais, com quantificacao,
4. O processo est descrito no relatrio Estrutura e mecanismos de participao durante a elaborao do PlanHab e denio das verses para discusso com as instncias participativas (Brasil, 2007a). 5. O desao de se conter a expanso horizontal acelerada e favorecer a formao de cidades mais compactas tambm tomado como ponto de partida em outras polticas setoriais, conforme ser analisado ao longo deste captulo.
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tipologias adotadas, apropriacao de custos (terra, edificacao, infraestrutura, entre outros aspectos), localizacao, demanda atendida etc. (Brasil, 2009, p. 10). O texto do plano vincula o sucesso no atingimento de suas metas ao fortalecimento institucional dos coordenadores do SNHIS, ou seja, os orgaos governamentais do setor habitacional dos tres ambitos federativos, responsaveis pela politica, pelo planejamento, pela gesto e promoo habitacional (op. cit., p. 48). Considera essencial garantir recursos, inclusive para subsdio, e tambm interferir nas outras dimenses, como regular o mercado fundirio, para evitar que o subsdio seja desviado para a especulao, e capacitar os agentes pblicos e privados para responder ao desafio de uma produo massiva (Brasil, 2009, p. 83). Assim justifica os quatro eixos nos quais o plano se estrutura. O PlanHab prope uma variedade grande de linhas programticas, incluindo regularizao e urbanizao, produo e aquisio de moradia, melhoria, assistncia tcnica e desenvolvimento institucional (op. cit., p. 146). A linha de promoo de novas unidades habitacionais urbanas inclui: promoo pblica de locao social de unidades habitacionais em centros histricos e reas urbanas consolidadas; promoo pblica e privada de loteamentos urbanos associada oferta de materiais de construo e assistncia tcnica; aquisio de unidades habitacionais e promoo pblica ou por autogesto de unidades habitacionais rurais. Em 2009, contudo, pouco antes do trmino da elaborao do PlanHab, foi lanado o pacote habitacional Minha Casa Minha Vida (MCMV), que daria origem ao programa com mesmo nome, elaborado na Casa Civil. O texto de divulgao do PlanHab publicado depois do lanamento do programa procura conferir certa coerncia ao processo, incorporando o MCMV como um desdobramento do plano supostamente condizente com suas diretrizes, afirmando que seu lanamento colocou em curso um conjunto de diretrizes e acoes previstas no PlanHab, representado pelos novos patamares de investimentos publicos no setor habitacional (R$ 34 bilhes ate o final do PPA 2008-2011), com impacto direto na alavancagem do setor da construo civil (Brasil, 2009, p. 5). inegvel que o MCMV ala a habitao condio de problema de escala nacional, e direciona investimentos considerveis poltica habitacional. Ao mesmo tempo, o MCMV esvazia, de certo modo, o principal fundo que deveria alimentar a Poltica Nacional de Habitao, o FNHIS. O prprio documento de divulgao do PlanHab insere o programa no item mudana no contexto recente, sugerindo a importncia de fatores conjunturais (p. 190). conhecido o fato do MCMV ter sido elaborado na Casa Civil e
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atropelado o desenvolvimento do PlanHab (Bonduki, 2009).6 O MCMV no resultado de um processo coletivo e participativo de elaborao da poltica, que caracterizou os documentos anteriores. Para alm da problemtica habitacional, o programa foi concebido com o intuito de conter os efeitos da crise financeira mundial, que se iniciou em 2008, visando aquecer a economia nacional por meio do estmulo indstria da construo civil. O MCMV tornou-se o principal programa habitacional do pas. A articulao mais complexa dos quatro eixos deu lugar a um programa que resultou, predominantemente, na produo de grandes conjuntos habitacionais. No lugar do combate especulao fundiria, houve um aumento da disputa que resultou no incremento significativo do preo da terra, acentuando o padro de urbanizao que o texto da Poltica Nacional e o PlanHab criticavam. O programa define os limites de financiamento por unidade habitacional diferenciados para o pas, devido s grandes variaes do preo da terra no territrio nacional. No entanto, os limites so os mesmos para todos os municpios dentro de uma mesma regio metropolitana (RM). Rio de Janeiro, So Paulo, Campinas e Braslia esto no topo desta remunerao. A estratgia do empreendedor imobilirio tende, portanto, a ser aquela de priorizar as reas de menor preo dentro de cada uma destas RMs. A consequncia levar os empreendimentos habitacionais, sobretudo os destinados faixa de renda de zero a trs salrios mnimos, ao limite das reas que dispem de infraestrutura urbana, ou mesmo forar os municpios a estender esta infraestrutura para reas cada vez mais distantes, entrando em contradio com as diretrizes e recomendaes dos especialistas e da prpria poltica nacional para que as cidades sejam mais compactas e para o cumprimento do dispositivo constitucional da funo social da propriedade. Este direcionamento para terras mais baratas tende a levar promotores imobilirios a pressionar municpios para mudana na legislao de uso e ocupao do solo, transformando, por exemplo, terra rural em urbana. Os agentes imobilirios acabam assumindo funes tcnicas que caberiam aos municpios, como discute Luciana Royer em artigo neste volume. Do ponto de vista do atendimento ao dficit habitacional, a dinmica introduzida pelo MCMV acirra desigualdades entre municpios conurbados. As RMs apresentam assimetrias e diversidade de situaes entre seus municpios. Tem sido recorrente a exportao de dficit habitacional dos municpios mais ricos e com preo de terra mais elevado e que em geral so plos concentradores de empregos e de arrecadao para os municpios mais pobres e com preo
6. Segundo Nabil Bonduki (2009, p. 6): a crise econmica e a disposio do governo em dinamizar a construo civil atropelaram a construo do PlanHab, pactuado como uma estratgia de longo prazo. Mas, por outro lado, aceleraram a deciso governamental sobre as propostas lanadas pelo PlanHab, sobretudo no eixo nanceiro, que seriam muito mais demoradas.
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de terra inferior que reforam seu carter de cidades dormitrio. Deste modo, uma hiptese a ser investigada por meio de pesquisa do levantamento de dados primrios e secundrios se os investimentos do MCMV, dada sua racionalidade de localizao guiada pelo preo da terra, aumentam ao invs de reduzir as desigualdades internas s metrpoles. Com isto, municpios com menor arrecadao per capita e que crescem em ritmo mais acelerado que os demais acabariam tendo que realizar, com poucas condies para tanto, novos investimentos em infraestrutura, sade, educao e transportes. Os problemas causados ou agravados pela periferizao dos empreendimentos residenciais tero impactos em reas como transporte, mobilidade urbana, saneamento e resduos slidos. Este exemplo evidencia algumas das interconexes entre as polticas setoriais. Paralelamente, continua o avano na construo institucional da poltica nacional, inaugurada com a Poltica Nacional de Habitao e o PlanHab, com a adeso dos estados e municpios ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS). O carter federativo deste desenho embora seja certamente um avano em relao desarticulao da poltica habitacional no perodo anterior, no condiciona os repasses previso de mecanismos de cooperao entre os Entes Federativos, verificando-se o descompasso entre as diretrizes desta poltica governamental e os programas efetivamente implementados no que se refere ao fortalecimento da escala metropolitana como unidade de interveno. Alm disso, o foco do programa MCMV na produo de empreendimentos imobilirios novos em vez da reabilitao e adaptao de edificaes subutilizadas, abundantes nos grandes centros metropolitanos e a priorizao do financiamento compra de unidades habitacionais alternativamente opo pela locao social como mecanismo de proviso habitacional contribuem para o esvaziamento da preocupao com o incentivo ocupao de reas centrais, mais bem providas de servios e equipamentos urbanos. Isto evidencia a incongruncia entre as diretrizes da poltica habitacional, que postulam um modelo de cidade compacta, e seus instrumentos, que parecem no fornecer meios adequados sua viabilizao.
3 SANEAMENTO BSICO
A Poltica Federal de Saneamento Ambiental foi tambm apresentada em um caderno produzido pelo Ministrio das Cidades, em 2004 (Brasil, 2004a). O documento sintetiza as diretrizes que seriam propostas pelo governo na Conferncia das Cidades de 2005 e que serviriam de base para a elaborao de um anteprojeto de lei estruturando a poltica setorial. A definio do atual marco regulatrio do saneamento bsico iniciou-se com o Projeto de Lei no 5.296/2005. Este projeto foi encaminhado ao
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Poder Legislativo, onde o recebeu cerca de oitocentas emendas. Aps um perodo de negociaes e concesses recprocas, este texto deu origem ao Projeto de Lei no 7.361/2006, que foi aprovado e sancionado por meio da Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007 (Brasil, 2007e). A nova lei previu, entre os instrumentos da poltica federal de saneamento bsico, a elaborao de um plano nacional, que ficou conhecido como Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANSAB). A lei foi regulamentada pelo Decreto no 7.217, de 21 de junho de 2010 (Brasil, 2010a), que especificou diretrizes e conceitos, disciplinou aspectos do procedimento de elaborao do PLANSAB e disps sobre o contedo de um estudo a subsidiar a proposta do plano, entre outros aspectos. O processo de elaborao do PLANSAB est atualmente em sua etapa final, tendo sua verso preliminar sido submetida consulta pblica em julho de 2012. Coordenada pelo Ministrio das Cidades, sua formulao envolveu a publicao de uma srie de estudos e documentos oficiais. Em julho de 2008, o Ministrio das Cidades publicou as Diretrizes para o Projeto Estratgico de Elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico PLANSAB (Brasil, 2011). Iniciaram-se, em seguida, uma srie de reunies mensais envolvendo o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) e o Grupo de Acompanhamento do Comit Tcnico de Saneamento Ambiental do Conselho das Cidades (GA-CTS), com objetivo de elaborar um documento mais consolidado de diretrizes para o processo de formulao do PLANSAB. Este documento, denominado Pacto pelo saneamento bsico: mais sade, qualidade de vida e cidadania (Brasil, 2008), foi concludo em dezembro de 2008. Nele, previu-se a elaborao de um estudo abordando o estado dos servios de saneamento bsico no Brasil e os desafios a serem enfrentados pela poltica setorial. Realizado entre 2009 e 2010, este estudo resultou num documento publicado em 2011, intitulado Panorama do Saneamento Bsico no Brasil (Brasil, 2011b). Um dos produtos a serem apresentados no relatrio do referido estudo seria uma verso preliminar do plano. Com base nesta verso preliminar, o Ministrio das Cidades elaborou a Proposta de Plano Nacional de Saneamento Bsico (Brasil, 2011c), submetendo-a consulta pblica em julho de 2012, em vista incorporao de demandas da sociedade civil e posterior consolidao de uma verso final. Conforme previsto no Decreto no 7.217, a verso final do plano ser submetida aos Conselhos Nacionais de Sade (CNS), Meio Ambiente (Conama), Recursos Hdricos (CNRH) e das Cidades (ConCidades) e, posteriormente, consolidada sob a forma de decreto. Nos documentos oficiais publicados ao longo do processo de elaborao do PLANSAB, assim como foi observado no caso da Poltica Nacional de Habitao, podem-se identificar diversas referncias ao fenmeno metropolitano. Os textos
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oferecem diversas leituras da dinmica do processo de urbanizao no pas, exposies de desafios especficos para a gesto adequada dos servios de saneamento nas RMs, previses de diretrizes para a articulao entre os Entes Federativos nas etapas de planejamento, regulao e prestao destes servios em reas metropolitanas. O Caderno MCidades, de 2004 (Brasil, 2004a), ponto de partida da formulao da atual poltica federal de saneamento bsico, abordava j vrios aspectos do fenmeno metropolitano e dos desafios dele decorrentes. O documento apontava como uma das caractersticas do Brasil a concentrao de uma expressiva parcela da populao em RMs e regies integradas de desenvolvimento econmico, reconhecendo a relevncia do debate sobre suas especificidades. Afirma que o crescimento das periferias das metrpoles mais acelerado que o das reas centrais, configurando reas crticas no que diz respeito ao acesso aos servios de saneamento bsico. Reitera, assim, o reconhecimento da expanso horizontal acelerada como um fator que agrava os problemas metropolitanos. Quanto ao aspecto institucional, o documento aponta como desafio a montagem de estruturas de gesto supralocais no caso das chamadas funes pblicas de interesse comum. Estabelece como diretrizes o estmulo cooperao entre os Entes Federativos e o incentivo criao, pelos estados, de legislao que promova a integrao dos servios. Afirma que a gesto metropolitana deve englobar mecanismos de representao municipal, dos nveis de governo estadual e federal, de entidades setoriais viveis nesta escala territorial, do setor privado e, principalmente, dos cidados, moradores e usurios das cidades integrantes. Ressalva, contudo, que o modelo institucional a ser adotado deve emergir da cooperao entre os agentes, sem seguir um modelo unitrio, de modo a se dispor de um leque diversificado de arranjos possveis, adotados conforme as especificidades de cada situao. O texto publicado pelo ministrio faz meno ao Estatuto da Cidade como um avano no tocante cooperao entre cidades e regies, mas identifica a impreciso na definio de competncias entre as esferas de governo como um aspecto problemtico. Em vista superao desta deficincia, apresenta como metas do anteprojeto de lei da Poltica Federal de Saneamento Bsico disciplinar a articulao entre os Entes Federativos e a definio de forma mais precisa de suas respectivas competncias na questo especfica do saneamento bsico. Enfatiza a importncia da gesto associada dos servios e da existncia de mecanismos de cooperao, como convnios e consrcios pblicos. Contudo, considera precria a situao legal dos modelos de gesto cooperativa existentes poca, organizados com base em consrcios privados, e enfatiza a necessidade de se regulamentar os consrcios pblicos previstos na Constituio Federal, que ainda no haviam sido disciplinados por normas infraconstitucionais.
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Quanto ao aspecto territorial, recomenda a adoo da bacia hidrogrfica como unidade geogrfica adequada para o planejamento e a gesto dos servios de saneamento bsico, reconhecendo a incongruncia entre os limites administrativos dos municpios e estados e a dinmica material dos problemas relacionados gesto dos recursos hdricos. Neste sentido, ainda que indiretamente, reafirma a importncia da promoo de mecanismos de cooperao na escala metropolitana, e mesmo em escalas territoriais mais abrangentes. Algumas das diretrizes presentes no Caderno MCidades foram incorporadas pela Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007 (Brasil, 2007e). Embora no trate explicitamente do fenmeno metropolitano, esta norma contm dispositivos que impactam a gesto dos servios de saneamento bsico nesta escala, ainda que, de modo indireto, e no exclusivamente relacionados a ela. Neste sentido, estabelece como um dos princpios fundamentais da poltica federal de saneamento bsico a integrao das infraestruturas e servios (Artigo 2o, XII); prev a possibilidade de gesto associada, com base em convnio de cooperao ou consrcio pblico (Artigo 3o, II), e de prestao regionalizada de servios pblicos de saneamento bsico (Artigo 3o, VI; Artigo 14); estabelece como diretriz da Poltica Federal de Saneamento Bsico o estmulo cooperao entre Entes Federativos na implantao de infraestrutura e na gesto de servios de saneamento bsico (Artigo 49, XI); prev a bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento de aes dos programas de saneamento bsico (Artigo 49, X); entre outros. Estas disposies aparentemente favorecem a formulao de programas e a gesto dos servios de saneamento bsico na escala das RMs, incorporando parcialmente as diretrizes estabelecidas no Caderno MCidades. Posteriormente promulgao da Lei no 11.445, inicia-se o processo de formulao do PLANSAB. Entre 2008 e 2010, realizou-se um amplo estudo para subsidiar a elaborao deste plano, resultando na publicao de um documento de 7 volumes em 2011, intitulado Panorama do saneamento bsico no Brasil (Brasil, 2011b). Um dos captulos desta publicao governamental (v. 7, cap. 4), elaborado por Rosa Moura e Leandro Franklin Gorsdorf, completamente dedicado anlise do tratamento da questo metropolitana no mbito da poltica de saneamento bsico. Este captulo reitera diversos apontamentos que j haviam sido feitos no Caderno MCidades quanto importncia de se levar em conta a escala metropolitana no planejamento, regulao e prestao dos servios de saneamento bsico, aprofundando a anlise quanto aos obstculos encontrados para se concretizar as diretrizes de cooperao e gesto integrada. O texto reitera a identificao do saneamento bsico como um tpico exemplo de funo pblica de interesse comum, caracterizando-o como uma atividade na qual a gesto, o planejamento e os impactos transcendem a escala municipal.
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No entanto, afirma predominar um localismo na gesto deste servio no Brasil, o que interpretado como um bice sua prestao em condies satisfatrias. Reafirma tambm a intersetorialidade como requisito fundamental para a prestao adequada dos servios de saneamento bsico, enfatizando a interdependncia e a importncia da articulao entre esta e outras polticas, cuja abrangncia se d na escala metropolitana ou em escalas mais amplas, como as polticas de uso e ocupao do solo, de desenvolvimento regional, de recursos hdricos, entre outras. Em relao ao aspecto institucional, destaca como desafios para a prestao dos servios pblicos de saneamento bsico de modo cooperativo as disputas quanto sua titularidade e o modo como se organiza sua execuo. Aponta como obstculos cooperao no planejamento e na gesto dos programas de saneamento bsico a ambiguidade na definio de competncias entre os diferentes Entes Federativos, reiterando o diagnstico que j havia sido feito no Caderno MCidades quanto a este aspecto. No entanto, ao analisar as causas da dificuldade para se promover a articulao na escala metropolitana, identifica fatores que vo alm da mera impreciso na definio de competncias, mencionando a existncia de disputas de poder entre as diferentes esferas governamentais e entre os municpios como uma de suas causas. Neste sentido, afirma que a cooperao entre os Entes Federativos no algo to difcil de ser alcanado no mbito do planejamento das polticas, mas que o conflito se acirra quando o que est em questo a prestao dos servios, momento em que afloram interesses polticos e econmicos locais, uma vez que nenhuma parte envolvida quer abrir mo da execuo de servios de sua titularidade. Outra questo relacionada ao aspecto institucional mencionada neste documento a existncia de discrepncias entre as RMs oficialmente reconhecidas e o fenmeno metropolitano efetivamente existente no pas. O documento afirma que a instituio de RMs no Brasil pautada por critrios polticos, no necessariamente baseados em conceitos precisos do que seja tal fenmeno e no seguindo um padro uniforme, uma vez que sua instituio se d no mbito estadual, no sendo disciplinada por normas federais. Neste sentido, recomenda que se regule, no plano federal, o processo de institucionalizao de RMs. Quanto s modalidades de articulao para a prestao dos servios de saneamento bsico de modo cooperativo, reitera o diagnstico de que no h uma forma ideal a ser adotada em todas as situaes. O documento faz meno a uma pluralidade de arranjos existentes no pas, identificando formas como a sua delegao a: consrcios pblicos envolvendo grupos de municpios, ou mesmo municpios e estados; a rgos ou empresas pblicas, municipais ou estaduais; e a empresas privadas por conjuntos de municpios, entre outras. Identifica os consrcios pblicos, regulamentados pela Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, como o principal mecanismo de cooperao para a prestao de servios pblicos existente no pas poca.
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A verso preliminar do PLANSAB reitera, de modo geral, as leituras feitas nos documentos anteriores quanto ao fenmeno metropolitano, incorporando tambm as diretrizes neles estabelecidas. Alm disso, o documento avana, em alguma medida, na especificao de instrumentos e mecanismos para a concretizao de metas e diretrizes de cooperao na escala metropolitana, ainda que pontualmente. O documento explicita a preocupao com o fenmeno metropolitano, traando uma periodizao do tratamento dado questo no pas. Caracteriza o perodo que se sucedeu extino do Banco Nacional de Habitao (BNH) e ao declnio do Planasa como uma fase de vazio institucional, marcada pela disperso de recursos e superposio de competncias, pela ausncia de articulao e coordenao e pela predominncia de interesses particulares e imediatistas, apontando as metrpoles como lugares de acirramento deste quadro. Destaca a intersetorialidade como uma questo central para a poltica de saneamento bsico, enfatizando a interdependncia entre ela e outras polticas, como a de recursos hdricos e a de uso e ocupao do solo, e apontando a dimenso territorial como um dos aspectos relevantes para a articulao entre elas. Reconhece a escala da interveno como um fator chave para as polticas de saneamento bsico, mas ressalva que no h uma escala ideal a ser adotada de modo generalizado na prestao deste servio. Em linhas gerais, sugere que a metrpole constitua uma unidade territorial relevante para o planejamento, a regulao e a prestao do servio de saneamento bsico de modo cooperativo, mas no estabelece diretrizes categricas no sentido de sua adoo generalizada como unidade de articulao entre os Entes Federativos na execuo das funes pblicas de interesse comum, reiterando o entendimento j expresso no Caderno MCidades e no Panorama do saneamento bsico no Brasil de que deve haver espao para a adoo de solues diversificadas. No entanto, o documento faz meno aos consrcios pblicos como arranjos capazes de viabilizar a cooperao institucionalizada entre os municpios integrantes de RMs e os demais Entes Federativos na prestao desses servios. Quanto definio de instrumentos voltados efetivao das diretrizes previstas para a escala metropolitana, estabelece disposies como a concepo de aes voltadas para reas metropolitanas integradas a aes de urbanizao e habitao social, com vistas universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico; a atribuio de tratamento diferenciado para aes de saneamento bsico nas RMs; a previso de procedimentos especficos para as aes e a gesto do saneamento bsico nas RMs entre as metas relativas ao desenvolvimento tecnolgico do setor. Pode-se notar certa ambiguidade nos documentos que subsidiaram a formulao da Poltica Federal de Saneamento Bsico no tocante ao papel a ser exercido pela esfera federal na definio de mecanismos de cooperao para o exerccio das
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funes pblicas de interesse comum em RMs. Ora se aponta a impreciso na distribuio de competncias entre os Entes Federativos e a ausncia de instituies governamentais na escala metropolitana como uma deficincia, ora se refuta a convenincia de se definir arranjos institucionais padronizados para a gesto destes servios, valorizando-se a pluralidade de solues. Configura-se, portanto, um impasse entre a regulamentao de mecanismos de gesto metropolitana no mbito federal e a manuteno de uma dinmica de formao de arranjos diversificados, estruturados conforme as especificidades locais. A existncia prvia de diversas companhias estaduais de saneamento bsico, criadas durante os governos militares num contexto em que a esfera municipal tinha um papel bastante reduzido, destacada como um fator que favoreceu a gesto integrada deste servio em vrias RMs do pas. No entanto, com a definio de competncias estabelecida na Constituio Federal e o fortalecimento do poder local, diversos municpios passaram a reivindicar a gesto deste servio, questionando o arranjo setorial herdado da ditadura. Esta tendncia, somada impreciso na especificao do papel a ser desempenhado pelos estados, coloca-se como mais um desafio para a consolidao da gesto metropolitana integrada. Percebe-se tambm a incipincia dos mecanismos orientados para promover a intersetorialidade e a articulao das polticas de saneamento bsico com outras polticas setoriais na escala metropolitana. Ainda que tal diretriz seja mencionada reiteradamente nos documentos oficiais que orientam a Poltica Federal de Saneamento Bsico, ela no ultrapassa o nvel da recomendao.
4 RESDUOS SLIDOS
O manejo dos resduos slidos foi definido pela Lei no 11.445 como um dos servios que integram o saneamento bsico. No entanto, a Poltica Nacional de Resduos Slidos foi elaborada separadamente, sendo objeto de normas e planos especficos. A definio do marco regulatrio do manejo dos resduos slidos atualmente vigente no pas iniciou-se com a promulgao da Lei no 12.305, de 2 de agosto de 2010 (Brasil, 2010b), que instituiu as diretrizes da Poltica Nacional de Resduos Slidos. Posteriormente, houve a edio do Decreto no 7.404, de 23 de dezembro de 2010 (Brasil, 2010c), regulamentando a referida lei, e do Decreto no 7.405, de 23 de dezembro de 2010 (Brasil, 2010d), que instituiu o Programa Pr-Catador. A Lei no 12.305 previu, entre os instrumentos da poltica setorial, a elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos. Sua formulao, disciplinada pelo Decreto no 7.404, encontra-se em fase final. O Ministrio das Cidades publicou sua verso preliminar em setembro de 2011, submetendo-a a consulta pblica.
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A poltica setorial de resduos slidos confere tratamento mais sistemtico s RMs que as polticas analisadas anteriormente. A Lei no 12.305 confere tratamento especfico ao manejo dos resduos slidos nestas regies, alm de prever instrumentos para a concretizao de diretrizes estabelecidas para esta escala territorial. Nesse sentido, a lei setorial determina a adoo das RMs como unidades territoriais de planejamento e gesto do manejo dos resduos slidos. Buscando promover a articulao entre os Entes Federativos, estabelece como diretriz o incentivo ao estabelecimento de mecanismos de cooperao entre municpios integrantes de RMs e entre estes e os estados (Artigo 11, I). Em vista concretizao dessas diretrizes, a lei prev a elaborao de planos de resduos slidos metropolitanos (Artigo 14, III); estabelece como requisito dos planos estaduais de resduos slidos a previso de diretrizes para o planejamento e demais atividades de manejo de resduos slidos nas RMs (Artigo 17, IX); e prev a possibilidade de elaborao de planos de resduos slidos metropolitanos pelos estados, estabelecendo como requisito a participao dos municpios envolvidos (Artigo 17, 1o e 2o). H tambm mecanismos financeiros que buscam induzir estados e municpios a promover a cooperao no manejo dos resduos slidos. O Decreto no 7.404 determina a priorizao da concesso de recursos federais a estados que institurem microrregies para o planejamento e a gesto dos resduos slidos e a municpios que optarem por solues consorciadas intermunicipais na gesto dos resduos slidos (Artigos 78 a 81). Estas disposies, ainda que no estejam relacionadas exclusivamente s RMs, tendem a exercer influncia na forma de organizao do manejo dos resduos slidos nesta escala, favorecendo a cooperao. A verso preliminar do Plano Nacional de Resduos Slidos reafirma como diretriz da poltica setorial o estmulo gesto regionalizada dos resduos slidos, o que tende a favorecer a articulao dos Entes Federativos em sua estruturao nas RMs. Alm disso, define as RMs como reas prioritrias para a implantao de programas de coleta seletiva de lixo. Em linhas gerais, pode-se dizer que esta poltica confere maior grau de institucionalidade s RMs, encontrando-se disposies especficas para estas reas nas normas setoriais. Alm disso, observa-se maior sistematicidade abordagem desta questo do que nas polticas anteriormente analisadas, verificando-se maior adequao entre as diretrizes polticas estabelecidas e os instrumentos regulatrios previstos. Alm do aspecto regulatrio, a gesto integrada do manejo dos resduos slidos na escala regional foi favorecida pelas prprias caractersticas das atividades envolvidas. A necessidade de uma escala mnima para que a construo de aterros sanitrios se torne vivel impulsionou a gesto regionalizada dos resduos slidos, o que tambm se observou em vrias RMs.
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5 MOBILIDADE URBANA
A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana tambm foi apresentada em um dos cadernos da PNDU, em 2004. O documento sintetiza as diretrizes que seriam apresentadas pelo governo federal na Conferncia das Cidades, em 2005. O Ministrio das Cidades publicou outro caderno temtico em 2007, traando diretrizes para orientar a elaborao de planos de transporte e mobilidade urbana pelos municpios, o Caderno de referncia para a elaborao do Plano de Mobilidade Urbana (Brasil, 2007c). A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana foi institucionalizada com a promulgao da Lei no 12.587, de 3 de janeiro de 2012 (Brasil, 2012). Entre as disposies estabelecidas nesta norma, previu-se a elaborao do Plano Nacional de Mobilidade Urbana (PlanMob), seguindo padro semelhante ao observado nas demais polticas nacionais. Alm desses documentos de carter mais geral, a construo da poltica setorial envolveu tambm a elaborao de estudos e programas voltados para a questo da acessibilidade e do transporte no motorizado, como o Caderno de referncia para elaborao de Plano de Mobilidade por Bicicleta nas Cidades (Brasil, 2007d) e os Cadernos do Programa Brasil Acessvel (Brasil, 2007e), publicados em 2007. Estes documentos de carter mais especfico tratam de aspectos considerados prioritrios nos cadernos que estabelecem as diretrizes fundamentais da poltica setorial. Assim como nos outros cadernos temticos publicados pelo governo federal para fundamentar suas propostas na Conferncia das Cidades de 2005, no volume que trata da mobilidade urbana, a abordagem crtica e abrangente em relao ao padro de urbanizao brasileiro. Pode-se dizer que este caderno diferencia-se dos demais quanto ao nvel de profundidade da anlise sobre os problemas metropolitanos e o detalhamento de diretrizes apresentadas para o seu enfrentamento, assim como no que se refere ao reconhecimento da interdependncia entre as polticas setoriais. O documento menciona a concentrao de parcela significativa da populao, em particular das camadas mais pobres, nas metrpoles, identificando-as como reas de acirramento do quadro de desigualdade social caracterstico do pas. Reconhece que as dinmicas de deslocamento nas RMs no se estruturam na escala dos municpios, mas, sim, do conjunto da aglomerao urbana. Alerta para uma tendncia de reproduo do modelo de crescimento das metrpoles nas demais aglomeraes urbanas, reconhecendo a formulao de uma agenda especfica para estas reas como uma prioridade. Identifica um padro de urbanizao nas metrpoles marcado pelo crescimento acelerado e pela expanso horizontal de baixa densidade, reconhecendo que fatores como o planejamento, as infraestruturas dos sistemas de circulao
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e de saneamento bsico e as polticas de financiamento e produo habitacional contriburam para impulsionar a expanso perifrica. Avalia que as estratgias de expanso das redes de circulao basearam-se, durante o perodo anterior, no diagnstico de que os centros urbanos so reas economicamente saturadas, privilegiando-se a descentralizao. Avalia que o modelo de expanso horizontal tem impactos negativos na mobilidade urbana, uma vez que sobrecarrega os sistemas de transportes devido ao aumento constante das distncias a serem percorridas. Critica o modelo de mobilidade adotado nos grandes centros urbanos brasileiros por favorecer o uso do automvel particular e do transporte motorizado, o que refora o espraiamento das cidades e a fragmentao do espao. Resume os problemas da mobilidade urbana nas metrpoles a dois aspectos fundamentais: o histrico de priorizao dos investimentos em transporte virio e a incapacidade de equacionamento da dimenso institucional da gesto metropolitana. No tocante dimenso institucional, reitera o diagnstico presente nas polticas setoriais avaliadas anteriormente de que a falta de clareza na definio de competncias entre os Entes Federativos; a ausncia de instituies na escala metropolitana; a falta de regulamentao no nvel federal sobre a instituio de RMs e suas implicaes; e a incipincia de mecanismos administrativos de cooperao constituem bices articulao entre municpios e estados nestas aglomeraes urbanas. O documento distingue em trs fases a gesto do transporte em reas metropolitanas. Segundo a periodizao proposta, a primeira, de 1979 a 1988, marcada por: instituio de nove RMs; concentrao das atividades de regulao e financiamento no nvel federal; criao das empresas metropolitanas de transporte urbano pelos estados; e relegao dos municpios a um papel secundrio. A segunda fase, posterior Constituio de 1988, caracteriza-se por: descentralizao; fortalecimento dos poderes locais; diminuio dos investimentos federais; e a quase ausncia da questo metropolitana na agenda dos governos. A terceira fase, iniciada em meados dos anos 1990, marcada pela retomada do processo de institucionalizao das RMs pelos estados. O texto identifica como desafios especficos prestao dos servios de transporte de modo cooperativo na escala metropolitana aspectos como: a falta de clareza na definio de competncia para a coordenao dos transportes metropolitanos; o resqucio do controle de companhias ferrovirias pela esfera federal; a ausncia de instituies metropolitanas dotadas de autonomia financeira e administrativa; a ocorrncia de conflitos de interesse na gesto de recursos. Aponta como problemas decorrentes da ausncia de organismos metropolitanos com capacidade de coordenao dos servios de transporte metropolitano: distribuio heterognea e desequilibrada das redes de transporte; falta de integrao fsica e tarifria entre os modos de transporte; superposio de redes. Identifica como um fator problemtico a ausncia de regulamentao da disposio constitucional
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que atribui aos estados a competncia para instituir RMs, o que traz consequncias como a indefinio das atribuies dos municpios nos arranjos institucionais metropolitanos. A publicao elenca uma srie de diretrizes visando o aprofundamento da cooperao na escala metropolitana, algumas mais abrangentes, outras mais especficas. A intersetorialidade identificada como fator chave para o enfrentamento dos desafios da mobilidade urbana nas metrpoles. O texto defende a busca de um modelo urbano compacto, apontando como estratgia fundamental da poltica de mobilidade a adoo de um padro de ocupao territorial que reduza as necessidades de deslocamento. Neste sentido, aponta medidas como a descentralizao da oferta de emprego e servios nas RMs, reduzindo o nmero e a distncia das viagens dirias e revertendo a dinmica de formao de cidadesdormitrio ao redor de um ncleo polarizador; o incentivo a padres de zoneamento que permitam usos diversificados, favorecendo os deslocamentos a p; o estmulo proviso habitacional em centros metropolitanos e eixos de transporte; e a ocupao de vazios urbanos, entre outros. Destaca tambm a importncia da cooperao entre os municpios, traando metas como a elaborao de planos metropolitanos de mobilidade, a integrao das redes de transporte, a integrao tarifria, a previso de arranjos institucionais que permitam a articulao entre os Entes Federativos, a definio mais clara de competncias, entre outras. O Caderno de referncia para a elaborao do Plano de Mobilidade Urbana reafirma a leitura feita no Caderno MCidades e, de modo geral, reitera as diretrizes nele previstas. Aprofunda em alguns aspectos a anlise do processo de expanso horizontal das cidades, identificando a especulao imobiliria como uma de suas principais causas. A Lei no 12.587 incorpora parcialmente as diretrizes estabelecidas nos documentos analisados at aqui. Podem-se identificar diretrizes no sentido de estimular a cooperao, recomendando a adoo de polticas comuns de mobilidade urbana nas RMs, o estmulo adoo dos consrcios pblicos como modelo institucional para a gesto dos servios de transporte nestas reas. Menciona-se, ainda, o uso da poltica tarifria como potencial instrumento de reduo de desigualdades nas RMs. Embora traga tais disposies, a lei setorial no prev mecanismos suficientes para que os objetivos estabelecidos na poltica de mobilidade urbana possam ser concretizados. H uma carncia de dispositivos que garantam a articulao entre a expanso da rede de transporte e a construo de conjuntos habitacionais, por exemplo. Tambm no se observa o emprego sistemtico de linhas de financiamento do governo federal como mecanismo de induo cooperao entre
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municpios e estados no planejamento e gesto de redes de transporte no mbito das RMs. Prevalece tambm, nesta poltica setorial, certo descasamento entre diretrizes e instrumentos regulatrios.
6 POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
A poltica de desenvolvimento regional foi apresentada em documento produzido pelo Ministrio da Integrao Nacional e depois instituda por um decreto em 2007 (Brasil, 2007g). A desigualdade regional compreendia como resultado da dinmica assimetrica do crescimento capitalista, que se concentra em alguns espaos, enquanto condena outros a estagnaao e ao desperdicio de fatores produtivos (Brasil, [s.d.], p. 12). O objetivo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) , deste modo, atuar no sentido de contrabalanar a logica centripeta das foras de mercado, por meio da promoao e valorizaao da diversidade regional, conciliando, assim, competitividade e expressao produtiva de valores socioculturais diversos (op. cit.). Segundo o documento, a conformaao setorial predominante no governo federal nao permite sequer saber se a atuaao dos ministerios e demais instituioes federais atenuam ou agravam o quadro de desigualdades regionais. Sao recentes os primeiros esforos de delimitaao territorial das aoes do Plano Plurianual (Brasil, [s.d.], p. 13). Do ponto de vista territorial, esta falta de articulao entre as diversas polticas sugere a falta de enfrentamento do problema metropolitano em duas dimenses distintas. A PNDR exigiria uma abordagem das desigualdades regionais em mltiplas escalas, conforme o documento. As regies prioritrias para ao so, por isto, definidas por meio do cruzamento de duas variaveis: rendimento domiciliar medio e crescimento do PIB per capita. Ao analisar a distribuicao da populacao no espao, os autores identificam a persistencia da concentracao ao longo do litoral e em torno das metropoles urbanas. Afirmam, contudo, que este padrao de ocupacao do territorio vem sendo lentamente alterado pelo processo de crescimento populacional das duas ultimas decadas (...). As taxas de crescimento da populacao hoje observadas indicam um lento, porem constante e marcante, processo de interiorizacao de populacao (Brasil, [s.d.], p. 11). O texto apresenta uma leitura do fenmeno metropolitano. No entanto, isto feito para explicar o fato de que a PNDR no tratar diretamente deste problema:
O objeto da PNDR no exatamente o combate pobreza. Se assim fosse, o mapa de atuao da poltica iria privilegiar a periferia das grandes metrpoles, o que cabe s polticas urbanas e poltica social. Nesses locais, os bolses de pobreza se incrustam em contextos ricos e dinmicos. O objeto da PNDR se expressa na coincidncia espacial entre pobreza individual e regional (op. cit., p. 12).
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Por esse motivo, a PNDR se concentra nas regies que, por sua situao de debilidade econmica e estagnao, geram expressivos fluxos migratrios, os quais constituem a maior parte dos bolses de pobreza das grandes metrpoles (Brasil, [s.d.], p. 12-13). Ou seja, a poltica pretende tratar do fenmeno metropolitano indiretamente, por meio do enfrentamento das desigualdades que geram fluxos migratrios direcionados s metrpoles. A PNDR foi instituda pelo Decreto no 6.047, em fevereiro de 2007, publicado pelo Ministrio da Integrao Nacional. O objetivo declarado da poltica a reducao das desigualdades de nivel de vida entre as regioes brasileiras e a promocao da equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento. A PNDR deve orientar os programas e acoes federais no Territorio Nacional, atendendo ao disposto no inciso III do Art. 3o da Constituicao (Brasil, 2007g). O decreto estipula que os planos, programas e acoes da PNDR devero ser executados com fontes de financiamento tais como oramento e fundos regionais. Utiliza a tipologia da PNDR como quadro referencial das desigualdades regionais. No objetivo da poltica definir fontes especificamente para as metrpoles, que no so consideradas reas de ao prioritrias, conforme explicado no documento de apresentao da poltica. A avaliao sobre os impactos da poltica sobre os fluxos migratrios, que teriam efeito indireto importante sobre as metrpoles, ultrapassa os limites desta pesquisa. Uma anlise da poltica regional precisa, ainda, avaliar em que medida os objetivos da poltica so realizados ou suplantados pelo conjunto de investimentos que, na prtica, foram reunidos no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado em 2007.7
7 POLTICA NACIONAL DE ORDENAMENTO TERRITORIAL
O Ministrio da Integrao Nacional apresentou a elaborao da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT) como uma resposta ao que determina a Constituio Federal: Compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social (Artigo 21, IX). O debate sobre a necessidade de o governo federal assumir de forma coordenada aes referentes ao ordenamento do territrio nacional remonta aos anos oitenta quando foi concebido o Programa Nossa Natureza, um programa
7. A pesquisadora Karina Leito, em sua tese de doutorado (2009, p. 188-189), arma que apesar do discurso do governo acerca da centralidade da tematica regional na agenda politica nacional, chama atencao o fato de os criterios da PNDR (discutida desde 2003) nao terem balizado a regionalizacao dos investimentos nos dois PPAs da gestao federal estudada (2004-2007, 2008-2011), enquanto ambos os planos listavam em suas diretrizes o objetivo central de reducao de disparidades regionais. Chama atencao tambem o fato de esses criterios nao terem sido incorporados na priorizacao dos investimentos previstos no PAC.
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desenvolvido pela Secretaria de Assessoramento da Defesa Nacional, subordinada ao Gabinete Militar da Presidncia da Repblica (Brasil, 2006a, p. 8). A elaborao da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial tambm motivou a elaborao de documentos de subsdios com anlises abrangentes sobre o tema. O primeiro deles, publicado em 2005, consiste numa compilao de contribuies de especialistas sobre o tema, como resultado de oficinas realizadas em 13 e 14 de novembro de 2003 (Brasil, 2005). O documento situa o tema ordenamento territorial e dividido em trs partes, intituladas: Ordenar na era da globalizao?; Poltica concreta em bases movedias: como ordenar?; e Vises governamentais. Estas questes foram discutidas por diversos especialistas, em textos assinados individualmente. A publicao encerrada com uma Sntese geral sobre a Poltica de Ordenamento Territorial, contribuio de Bertha Becker. Entre as contribuies para a compreenso do fenmeno metropolitano, Vanderley Messias da Costa apresenta como uma das caractersticas de uma poltica de ordenamento territorial capacitar-se para compreender e agir sobre as regioes metropolitanas e os aglomerados urbanos em geral, que sao atualmente os mais importantes vetores de especializacao e de diferenciacao do territorio nacional (Brasil, 2005, p. 58). Segundo o autor, essas seriam as
forcas de mais difceis controle e coordenacao, seja pela complexidade inerente a esses espacos, seja pela sobreposicao das escalas de gestao dos niveis de governo que ali atuam. Por esse aspecto, as metropoles e suas areas de influencia imediata constituem atualmente os maiores desafios para o ordenamento territorial e deveriam, por isso, ser assumidas como uma prioridade nacional (idem, ibidem).
No ano seguinte, o ministrio publicou o Documento base para definio da Poltica Nacional de Desenvolvimento Territorial (Brasil, 2006b), que apresenta servios de consultoria contratados mediante um processo licitatrio. O relatrio parte dos estudos temticos realizados pelos especialistas para extrair as principais contribuies que foram ordenadas, sistematizadas e compatibilizadas entre si (op. cit., p. 10) para compor o texto. O relatrio composto dos captulos: Contextualizacao; Diagnstico; e Principios, diretrizes, estrategias e instrumentos da PNOT. Como subsdios elaborao das diretrizes e estratgias da PNOT, o relatrio apresenta como problema poltico-institucional a desarticulao entre as polticas setoriais com impacto territorial, agravada, segundo os autores, por estratgias conflitantes de polticas pblicas, que, muitas vezes, geram expectativas por projetos governamentais e so focos de conflitos territoriais (Brasil, 2006b, p. 186). Do ponto de vista econmico, aponta a forte concentrao espacial das atividades econmicas ao longo do litoral, nas reas metropolitanas
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e nas regies Sudeste e Sul (op. cit., p. 187). Em relao logstica tema bastante discutido , identifica
territrios dominados por grandes empresas que incorporam, submetem ou excluem os territrios de grupos socialmente desfavorecidos. Territrios que so substancialmente impactados pela ao de grandes corporaes empresariais e que interferem na condio de ocupao de segmentos sociais diversos (Brasil, 2006b, p. 187).
A matriz estratgica apresentada no relatrio inclui, entre as diferentes escalas a serem consideradas, a metropolitana. Recomenda o fortalecimento da gesto integrada das regies metropolitanas com dotao oramentria especfica e sugere dar fiscalidade s RMs (op. cit., p. 125). Os autores observam, ao final, que a inexistncia de uma poltica de ordenamento territorial no pas no significa a inexistncia de polticas pblicas setoriais que impactam o territrio, e oferecem uma listagem de instrumentos j existentes. A listagem indica a um s tempo a complexidade do problema do ponto de vista da sua anlise e enfrentamento, e a desarticulao na implementao das polticas existentes. Os estudos no tiveram desdobramentos e no resultaram na instituio de uma poltica nacional.
A temtica metropolitana ganhou importncia com a criao do Ministrio das Cidades, da Secretaria de Assuntos Federativos, alm de outras iniciativas pontuais no mbito do governo federal. Uma srie de estudos foi produzida nos ltimos dez anos para subsidiar as novas polticas, por pesquisadores das reas de poltica urbana e regional. Dessa forma, a anlise dos planos e polticas fundamental para compor um quadro da situao atual sobre o tratamento conferido ao problema por parte da Unio. A leitura de planos e documentos produzidos pelo governo federal permite uma viso em conjunto sobre a inteno de vrias equipes tcnicas que se dedicaram ao assunto e produziram documentos importantes, como aqueles preparatrios para as diversas polticas pblicas. Cabe destacar que, em geral, os documentos previstos na etapa inicial, como estudos, leis setoriais e planos, chegaram a ser efetivamente produzidos. A principal exceo a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, que foi interrompida sem que os estudos iniciais tivessem desdobramentos. A leitura dos diversos documentos sugere uma compreenso do fenmeno metropolitano oriunda das crticas ao modelo de urbanizao, formuladas por aqueles que participaram do processo. Esta compreenso aparece nos documentos
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de subsdio das polticas e nas suas formulaes iniciais, como os planos e leis setoriais. No entanto, nos desdobramentos particularmente nos programas, projetos eaes, esta compreenso , por vezes, diluda. O caderno inicial de formulao da poltica de habitao critica o modelo de urbanizacao baseado na expansao horizontal e na ampliacao permanente das fronteiras, na subutilizacao da infraestrutura e da urbanidade ja instaladas e na mobilidade centrada na logica do automovel particular (Brasil, 2009, p. 40). Problematiza a expanso das cidades sobre as areas rurais e os perimetros urbanos, o esvaziamento populacional das reas centrais e o adensamento dos assentamentos precrios e irregulares. O MCMV, principal programa de implementao da poltica habitacional, parece executar diversos desses princpios apresentados na formulao das polticas setoriais pelo avesso, ao reforar a expanso horizontal sem mobilidade. Os documentos que subsidiaram a elaborao da poltica de mobilidade urbana reiteram as crticas ao modelo de urbanizao predominante no pas, traando diretrizes como a conteno da expanso horizontal e a busca por cidades mais compactas. Identificando a reduo das necessidades de deslocamentos e das distncias percorridas entre a casa e o trabalho como fatores-chave para o alcance dos objetivos desta poltica, estes documentos enfatizam a intersetorialidade notadamente a articulao entre a expanso e qualificao das redes de transporte, a poltica de ocupao do solo e a proviso de moradia como um aspecto fundamental. No entanto, esta diretriz no seguida por medidas que integrem, efetivamente, a expanso da rede de transportes e a produo de unidades habitacionais, ou por mecanismos de induo que condicionem a concesso de recursos observncia de requisitos deste tipo. A integrao fsica e tarifria dos servios de transporte nas RMs outra diretriz prevista nos documentos iniciais da poltica de mobilidade urbana. Mais uma vez, faltam mecanismos que consigam interferir de forma sistemtica na estruturao dos servios de transporte induzindo os municpios a adotar formas coordenadas de gesto. As polticas nacionais de saneamento bsico e resduos slidos, em virtude das caractersticas das atividades envolvidas e tambm de razes histricas, no caso da primeira , alcanaram um patamar mais elevado de integrao metropolitana que as demais. No entanto, os planos e programas implementados tambm ficaram aqum do que se previu nos documentos que subsidiaram a formulao destas polticas quanto articulao com as demais polticas setoriais. O problema do espraiamento das cidades tambm se apresenta para a poltica de saneamento. A importncia de minimizar as necessidades de expanso da rede por meio do estmulo a padres de ocupao do territrio que favoream o
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adensamento de reas subutilizadas dotadas de infraestrutura urbana, contendo o crescimento perifrico, foi enfatizada nos cadernos que subsidiaram sua elaborao. No entanto, assim como se observou em outras polticas setoriais, a questo da intersetorialidade permaneceu fundamentalmente como um indicativo para os programas e aes, sem ter se desdobrado em mecanismos regulatrios mais precisos. Como compreender que um problema to reconhecido como o da questo metropolitana, incialmente tratado por diversas equipes de especialistas, seja na prtica, pouco enfrentado? Uma contribuio maior para esta questo, que tem mobilizado diversos autores (e j produziu literatura especfica sobre o tema), exigiria uma verticalizao do estudo destas polticas setoriais, analisando-se de modo mais detalhado seus desdobramentos, os resultados dos programas criados, os entraves encontrados para a efetivao das diretrizes de cooperao na escala metropolitana, os conflitos de interesses polticos e econmicos que eventualmente se manifestaram, entre outros tpicos diversos deles j discutidos em estudos realizados em cada rea. A anlise vertical identificaria as fraes de capital, coalizes e conflitos prprios de cada setor. O MCMV, por exemplo, exprime o conflito entre o interesse pblico expresso na intencionalidade das polticas e planos de promover a articulao metropolitana e os interesses de fraes do capital na expanso da mancha urbana como meio de obter ganhos rentistas advindos da expanso da fronteira urbana (e dos negcios). A expanso da fronteira do capital imobilirio recria as desigualdades que a poltica pretendia reduzir. Esta pesquisa panormica e horizontal do tratamento do fenmeno metropolitano permitiu a identificao de aspectos que se repetiram em vrias das polticas, evitando os problemas da setorializao da anlise. Foi possvel identificar impasses e entraves ao fortalecimento da esfera metropolitana que se manifestaram no conjunto das polticas setoriais analisadas. O entendimento de suas causas, entretanto, depende do aprofundamento dos estudos e do debate em cada uma das reas. A Federao , por definio, uma forma de organizao territorial do poder, de articulao do poder central com os poderes regional e local. O pacto federativo um conjunto de alianas complexas, na maioria, pouco explcitas, soldadas, em grande parte, por meio dos fundos pblicos (Affonso, 1994). As tenses inerentes a sistemas federativos manifestam-se de modo ainda mais acentuado em territrios caracterizados por grande disparidade regional como o brasileiro, no qual conflitos, especialmente fiscais, se acirram. A falta de uma instncia de governo metropolitano que corrija assimetrias (e evite as cidades de primeira e segunda classe) e estenda o mesmo padro de servio e equipamentos urbanos para toda a populao exprime as disputas entre os municpios e os partidos que os governam, bem como entre municpios, governos estaduais e governo federal.
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A gesto metropolitana, ao mesmo tempo que procura enfrentar o problema, introduz um elemento adicional a essas tenses ao incorporar uma nova instncia poltico-administrativa aos entes j existentes. Estas disputas acirram-se com a chamada guerra fiscal e o discurso do fortalecimento do poder local. O problema referido por Milton Santos, de modo mais amplo, como uma guerra de lugares (1999) e tem sido discutido por diversos autores. No caso das RMs, a contiguidade fsica do tecido urbano conduz a uma situao de profunda incongruncia entre os processos sociais, polticos, econmicos e as instncias administrativas, o que provoca uma crise do paradigma localista. Em resposta aos problemas metropolitanos, proliferam-se os discursos proclamando a importncia da cooperao e a necessidade de criao de arranjos institucionais adequados a esta escala territorial. A metropolizao expresso do equilibro precrio no qual se acomodam as fraes de capital e as articulaes polticas; e de sua incongruncia com o desejo de coerncia na organizao entre as diversas esferas da vida no territrio que se expressam nas polticas de moradia, mobilidade e saneamento. A discrepncia entre o carter consensual do problema e a falta de centralidade que a gesto metropolitana assume nas polticas que incidem sobre o territrio reveladora de um problema real: a tenso entre a expanso urbana devoradora de cidades e as tentativas de conteno e ordenamento por polticas pblicas.
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CAPTULO 9
FATOS ESTILIZADOS DAS FINANAS PBLICAS MUNICIPAIS METROPOLITANAS BRASILEIRAS ENTRE 2000 E 2010
Bernardo Alves Furtado Lucas Ferreira Mation Leonardo Monasterio
1 Introduo
A distribuio de recursos pblicos disponveis por habitante nos municpios brasileiros heterognea e se comporta, em termos gerais, de forma prxima distribuio da atividade econmica no pas. Todavia, h descontinuidades territoriais da proviso de recursos, principalmente nas periferias metropolitanas, locais de alta demanda por infraestrutura, educao, sade e segurana pblica. Este captulo busca apresentar fatos estilizados sobre receitas e despesas municipais per capita, considerando-se as sedes de regies metropolitanas (RMs) e suas periferias. Tais localidades abrigam 60% dos domiclios urbanos do pas,1 o que, por si s, j chama a ateno para a relevncia do tema. O pacto federativo brasileiro em especial, nos seus efeitos sobre as receitas tributrias e sobre as competncias constitucionais de cada Ente Federado se altera a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988. Mais de duas dcadas depois, com o benefcio do conhecimento da realidade histrica recente, o pas rediscute a forma como a arrecadao tributria da Unio, estados e municpios partilhada. O pano de fundo do debate a busca dos objetivos explicitados nos incisos II e III do Artigo 3o da Constituio, quais sejam: garantir o desenvolvimento nacional e erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (Brasil, 1988). Na discusso sobre a partilha de recursos, em curso no Legislativo, ressaltem-se: i) a partilha dos recursos dos royalties do petrleo; ii) a redistribuio do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); iii) o repasse de fundos para a educao e para a sade; e iv) os recursos para a infraestrutura de forma mais geral, consubstanciados nos planos, polticas e programas nacionais. Tais temas esto relacionados com o objetivo deste captulo,
1. Segundo o banco de dados do Censo Demogrco de 2010 do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
292
mas, para fins de anlise e exposio, optou-se por limitar o foco s questes mais imediatas relacionadas s finanas pblicas dos municpios das RMs. O debate sobre a desigualdade espacial na proviso de servios urbanos envolve dois aspectos. Em primeiro lugar, cabe discutir a partilha de recursos pblicos que levaria conquista dos objetivos constitucionais. Em segundo lugar, uma vez bem distribudos os recursos, pergunta-se como atingir eficincia tima na realizao dos servios urbanos demandados pela populao. Este captulo um trabalho introdutrio que busca fazer a descrio detalhada do primeiro item, qual seja: a partilha dos recursos pblicos entre municpios metropolitanos. Em um segundo momento da pesquisa, desdobrar-se-o aspectos detalhados relativos eficincia com que estes recursos esto sendo aplicados.
2 LITERATURA
As disparidades fiscais das RMs brasileiras no tm recebido a merecida ateno da literatura. Enquanto as disparidades entre as capacidades financeiras dos municpios brasileiros j foram exploradas (Rezende, 2010), faltam discusses sobre os desequilbrios que ocorrem dentro das RMs.2 Rezende e Garson (2006)3 discutem as finanas pblicas das metrpoles brasileiras com o recorte entre as sedes e a periferia de tais reas. Com base em dados de 2002, os autores fornecem um panorama das finanas locais e de suas disparidades. Eles apontam que a soluo da questo metropolitana exigiria, alm da cooperao entre os municpios, mudanas na estrutura fiscal do federalismo brasileiro. Este captulo se inspira em Rezende e Garson (2006), mas amplia o objeto de estudo ao examinar todo o perodo de 2000 a 2010. Isto permitiu no s identificar a situao contempornea das finanas locais mas tambm observar as tendncias ao longo da primeira dcada do sculo XXI. Tal como no trabalho citado, identificam-se aqui os desequilbrios entre as capacidades das prefeituras das sedes e dos entornos das metrpoles e suas demandas. A teoria econmica do federalismo j se debruou sobre o tema das RMs. O ponto de partida terico o teorema da descentralizao (Oates, 1972). Este teorema sustenta que, sob condies especficas, o bem-estar social maximizado quando um bem pblico oferecido pela esfera local. Um dos pressupostos do teorema que o consumo deste est limitado rea geogrfica da entidade governamental que o produz ou seja, seu resultado s se mantm quando no existem benefcios que transbordem as fronteiras da autoridade local.
2. Pinheiro (2010) discute as nanas pblicas dos municpios de acordo com a hierarquia urbana. 3. At onde os autores sabem, esse o nico trabalho especco para a anlise metropolitana.
Fatos Estilizados das Finanas Pblicas Municipais Metropolitanas Brasileiras...
293
As RMs se caracterizam justamente por inclurem vrias entidades administrativas que, por construo, apresentam interao forte, de alto nvel, entre elas. Os fenmenos metropolitanos no respeitam os limites entre os municpios. O cidado da metrpole no raro vive em um municpio, trabalha em outro e utiliza servios de sade em um terceiro. Na ausncia de mecanismos de compensao, tais externalidades podem distanciar as RMs das condies de otimalidade de proviso de bens pblicos. A prtica do federalismo em RMs desperta o interesse dos pesquisadores da rea. Olson (1969) e Oates (1999) j se dedicaram ao tema. Reconhecendo que fronteiras entre Entes Federados so determinadas pela histria, e no pelos critrios de otimalidade econmica, Oates (1999, p. 1.131) sugere que um mapa administrativo mais racional deveria incluir RMs. Como, por vezes, esta soluo no vivel, so desejveis outros arranjos institucionais para solucionar a gesto metropolitana.4 Decorre da anlise das mltiplas entidades administrativas a distino entre a arrecadao tributria e o financiamento das RMs. O fenmeno metropolitano gera discrepncias entre os fatos geradores de tributos e as demandas. No raro, as sedes das empresas esto localizadas no municpio-sede, enquanto os seus empregados vivem nos municpios perifricos. Em teoria, um sistema de transferncias bem ajustado poderia resolver estas distores fiscais intrametropolitanas. Transferncias horizontais entre os governos locais poderiam fazer as compensaes, ou poderiam haver transferncias do governo federal e dos governos estaduais para os municpios com capacidade fiscal restrita. O federalismo fiscal brasileiro no est pronto para lidar com as RMs. O resultado disto, conforme se mostrar ao longo deste trabalho, que so marcantes as distores entre o municpio-sede e as suas periferias em geral, empobrecidas. Do lado da receita, os critrios de repartio de impostos e as transferncias no contemplam as especificidades das metrpoles; do lado da despesa, os dados por funo evidenciam as necessidades e os desafios das prefeituras de periferias metropolitanas frente s demais. Explicitamente, a contribuio do texto se concentra na espacialidade da anlise fiscal no mbito metropolitano, com dados recentes, para perodo mais longo, ps-Constituio de 1988. Alm destas duas sees introdutrias, o captulo contm trs sees. A seo 3 descreve a compatibilizao de dados necessria para a anlise da dcada de 2000-2010, bem como as bases utilizadas. A seo 4 apresenta os resultados para
4. Ver Bahl(2010) para um panorama das questes tericas e das experincias internacionais de nanciamento de rea metropolitanas.
294
as RMs em geral e para as RMs mais antigas.5 Seguem-se as consideraes finais acerca dos fatos estilizados.
3 Notas metodolGicas e bases de dados
Este captulo utiliza dados de diferentes fontes para consolidar um quadro da situao fiscal e dos gastos por funo de despesa dos municpios das RMs. Os dados referentes s finanas municipais vm do sistema Finanas do Brasil (FINBRA) Dados Contbeis dos Municpios. Estes dados so fornecidos pelos municpios e consolidados e divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Os dados do FINBRA, relativos ao nvel dos gastos pblicos, arrecadao e endividamento, so usados pelo Tesouro para verificar o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) por parte dos municpios. Os municpios tm um incentivo importante para o preenchimento do FINBRA, uma vez que a transferncia de alguns recursos que passam pelo caixa do Tesouro condicionada a este preenchimento. O sistema vem coletando dados das finanas municipais desde 1989. O grau de cobertura aumentou ao longo do tempo. Em 2000, 90,7% dos municpios existentes completaram os dados do FINBRA. Em 2010, este grau de cobertura chegou a 99,9% dos municpios. Os dados pelo FINBRA so divididos em quatro grupos, referentes aos fluxos de receitas e despesas e aos estoques de ativos e passivos. Neste estudo analisam-se as receitas e as despesas por funo. As receitas, compostas por arrecadao local e transferncias, foram consideradas em valores per capita. A partir de 1996, as despesas, alm de seguirem as categorias contbeis (despesa corrente, despesa financeira etc.), passaram a ser classificadas por funo (legislativa, planejamento, transporte etc.). A despeito de potenciais problemas na classificao dos gastos, estas despesas por funo permitem identificar padres gerais no uso dos recursos pblicos, separando entre custos fixos para manuteno das atividades das prefeituras e recursos dedicados a atividades-fim, como sade e educao. A transformao dos dados anuais do FINBRA em um banco de dados longitudinal requer alguns cuidados quanto padronizao dos nomes de variveis e dos identificadores de municpio. Ao longo dos anos, o questionrio do FINBRA sofreu algumas alteraes, em geral em funo de aumento do detalhamento com o qual as informaes de receitas, despesas, ativos e passivos devem ser reportadas. At 2001, as despesas por funo apresentavam apenas uma categoria para educao e sade; a partir deste ano, estes itens de despesa passaram a ser reportados separadamente. Em funo destas alteraes, foi realizado um trabalho de consolidao das variveis dos anos mais recentes para categorias mais agregadas,
5. A anlise apresenta as nove RMs efetivadas em 1973 e 1974 pela Unio, quais sejam: Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo.
295
consistentes com a maneira como a informao era registrada nas verses mais antigas do FINBRA.6 Todos os valores monetrios apresentados neste estudo foram deflacionados pelo ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M), e so expressos em reais de 2010.7 Na maioria dos casos, os dados so expostos em valores per capita. Alm do FINBRA, foram usadas informaes das estimativas populacionais municipais anuais fornecidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que definem as cotas do FPM. Estes dados permitem calcular os valores per capita para receitas e despesas municipais a cada ano. No caso das variveis de educao, o nmero de beneficirios varia de maneira significativa entre municpios centrais e perifricos das RMs, em funo da proporo de jovens em idade escolar na populao e da proporo de estudantes matriculados em escolas pblicas. Portanto, usaram-se dados do Censo Escolar 2010, realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), para complementar a anlise de gastos na funo educao.
4 Resultados
Nesta seo, primeiramente discutem-se aspectos referentes s receitas e, em seguida, aqueles referentes s despesas oramentrias realizadas. Para todos os grficos so reportados os valores medianos das variveis, agrupando-se os municpios da seguinte maneira: i) sedes metropolitanas; ii) periferias metropolitanas todos os municpios metropolitanos, exceto a sede; e iii) municpios no metropolitanos. A anlise tem por base a definio de RM considerada pelo IBGE no Censo Demogrfico de 2010.8 Entretanto, alguns municpios, como j explicitado, no fornecem, em alguns anos, informaes para a STN. Mas, como a anlise feita considerando-se a mediana dos municpios, estes resultados faltantes no comprometem as anlises de forma significativa. No intuito de enriquecer a anlise, incluiu-se tambm o recorte para as RMs criadas na dcada de 1970, e, portanto, mais consolidadas, que sero denominadas de RMs antigas.
6. Para perodos mais antigos, outro desao para compatibilizao dos dados do FINBRA a forma de identicao do municpio em cada ano. Entre 1989 e 1996, os municpios eram identicados apenas pelo nome, nem sempre com a graa correta. Em 1997, passaram a ser identicados pelo cdigo de unidade gestora (UG). Em 1998 e 1999, algumas tabelas tm o cdigo IBGE e outras o cdigo UG como identicador de municpio. Por m, de 2000 em diante, a identicao feita exclusivamente pelo IBGE do municpio. Para contornar isto, foram criados dicionrios para a compatibilizao destas vrias formas de identicao. 7. Foi usada a srie de IPG-M mensal, disponvel no Ipeadata (<http://www.ipeadata.gov.br/>), considerando-se o ms de junho como referncia. 8. Ver as notas metodolgicas do Censo de 2010, disponveis para download em: <ftp://ftp.ibge.gov.br/Censos/ Censo_Demograco_2010/Resultados_Gerais_da_Amostra/Microdados/Documentacao.zip> pasta Documentao, subpasta Layout, arquivo Notas metodolgicas, pgina 9.
296
4.1 Receitas oramentrias GRFICO 1

Mediana das receitas oramentrias per capita, de acordo com o tipo de municpio (2000-2010) (Em R$ de 2010)
1.700 1.600 1.500 1.400 1.300 1.200 1.100 1.000 900 800 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Municpios no metropolitanos Municpios em periferias de RMs

Fonte: FINBRA (STN). Elaborao dos autores.
Municpios-sede de RMs
O grfico 1 demonstra que h aumento relevante na mediana de recursos disponveis per capita, com avano de quase 60% entre 2004 e 2010. Ao longo de todo o perodo, os municpios-sede de RMs e os municpios no metropolitanos dispem de aproximadamente R$ 100 por habitante a mais que os municpios das periferias metropolitanas a cada ano. Portanto, as diferenas relativas entre os recursos disponveis per capita para as trs categorias vm caindo. O grfico 1 tambm indica que os municpios no metropolitanos perdem arrecadao em sintonia com crises econmicas (2003 e 2009), enquanto municpios de sedes metropolitanas sofrem menos. Observe-se que os municpios no metropolitanos so mais dependentes de transferncias baseadas em impostos sobre a atividade econmica, como o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto de Renda (IR).
297
GRFICO 2
Mediana das receitas oramentrias per capita RMs antigas e municpios no metropolitanos (2000-2010) (Em R$ de 2010)
2.300 2.200 2.100 2.000 1.900 1.800 1.700 1.600 1.500 1.400 1.300 1.200 1.100 1.000 900 800 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Municpios no metropolitanos Municpios em periferias de RMs antigas

Municpios-sede de RMs antigas
O grfico 2 demonstra que as sedes das RMs antigas, com atividade econmica mais pujante e madura, conseguem arrecadar consistentemente mais que municpios no metropolitanos e municpios das periferias das RMs. Em 2010, as sedes metropolitanas contavam com R$ 640 per capita a mais que municpios no metropolitanos, e R$ 819, ou 57%, a mais que suas prprias periferias. Em ambos os casos, tanto para o recorte mais restrito de RMs antigas, quanto para o recorte oficial, as periferias metropolitanas tm receita oramentria per capita menor. O passo seguinte identificar quais so as razes ou posto de outra forma, as fontes oramentrias que contribuem de forma mais significativa para a composio de receitas oramentrias superiores nas sedes metropolitanas.
298
GRFICO 3
Mediana da razo de receitas tributrias prprias por receitas oramentrias, de acordo com o tipo de municpio (2000-2010)
0,23 0,22 0,21 0,20 0,19 0,18 0,17 0,16 0,15 0,14 0,13 0,12 0,11 0,10 0,09 0,08 0,07 0,06 0,05 0,04 0,03 0,02 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

O grfico 3 apresenta os primeiros indcios de por que as receitas oramentrias de sedes metropolitanas so superiores por habitante. Note-se que cerca de 20% da receita total das sedes provm de receitas tributrias prprias, isto , de receitas arrecadadas pelo prprio municpio. As principais receitas municipais so oriundas do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), do Imposto de Transmisso de Bens Imveis por Ato Oneroso Inter Vivos (ITBI) e do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS). A efetiva cobrana destes impostos depende: i) da capacidade contributiva dos agentes econmicos; ii) da capacidade poltica do governo municipal, para impor taxaes geralmente impopulares; e iii) da capacidade administrativa do governo municipal, para cobrar e receber os valores devidos. As periferias metropolitanas, por sua vez, conseguem arrecadar menos da metade dessa porcentagem as receitas tributrias prprias correspondem a menos de 10% dos seus recursos oramentrios. A mdia para o Brasil ainda menor (5%), embora venha aumentando ao longo da dcada era 2% em 2000. Embora o esforo fiscal das periferias metropolitanas seja proporcionalmente o dobro do verificado nos municpios no metropolitanos, os municpios das periferias no conseguem alcanar os recursos per capita dos municpios no metropolitanos (grfico 1).
299
GRFICO 4
0,46 0,44 0,42 0,40 0,38 0,36 0,34 0,32 0,30 0,28 0,26 0,24 0,22 0,20 0,18 0,16 0,14 0,12 0,10 2000
Mediana da razo do FPM por receitas oramentrias, de acordo com o tipo de municpio (2000-2010)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

O grfico 4 explicita o segundo elemento que contribui para que municpios no metropolitanos alcancem receita oramentria elevada em relao aos outros municpios. O grfico ressalta ainda a dependncia marcante dos municpios brasileiros especialmente os no metropolitanos das transferncias do FPM. Embora declinante provavelmente como reflexo da diminuio da atividade econmica, uma vez que o FPM composto por partes do IPI e do IR, a porcentagem da receita oramentria vinda por transferncia de FPM para municpios no metropolitanos foi de 38% do total de receitas oramentrias em 2010. As periferias dependem um pouco menos, com o FPM compondo 27% do seu oramento. As sedes metropolitanas, todavia, contam com cerca de apenas 12% de suas receitas oramentrias provenientes de recursos do FPM.
300
GRFICO 5
0,33 0,32 0,31 0,30 0,29 0,28 0,27 0,26 0,25 0,24 0,23 0,22 0,21 0,20 0,19 0,18 0,17 0,16 0,15 0,14 0,13 0,12 0,11 0,10 0,09 0,08 0,07 0,06 0,05 0,04 0,03 0,02
Razo de receitas tributrias prprias por receitas oramentrias RMs antigas e municpios no metropolitanos (2000-2010)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Municpios no metropolitanos Municpios de periferias de RMs antigas

Se analisadas apenas as nove RMs originais (grfico 5), nota-se, claramente, maior arrecadao tributria prpria de ambas, sedes e periferias, se comparadas ao conjunto de RMs atuais (grfico 3). Ao longo de todo o perodo, as sedes tm arrecadao prpria 20% superior das periferias e 28% superior dos demais municpios. Obviamente, trata-se de capitais e reas urbanas mais antigas, populosas, ricas e consolidadas, se comparadas com o restante dos municpios. A despeito da modernizao tecnolgica e de gesto do perodo, quase no houve alteraes na frao de arrecadao prpria ao longo do perodo para nenhum dos grupos. A arrecadao do ICMS parece favorecer as periferias metropolitanas em 0,5 ponto percentual (p.p.) em 2010 (grfico 6). Este, talvez, seja o nico quesito em que as periferias superam sedes e municpios no metropolitanos. A razo para isto provavelmente repousa nos atrativos locacionais das periferias para as indstrias. As periferias se beneficiam da proximidade com a sede da RM, o que resulta em deseconomias de aglomerao menores que no interior, e, ao mesmo tempo, apresentam um custo da terra inferior ao dos municpios centrais.
301
GRFICO 6
0,204 0,202 0,200 0,198 0,196 0,194 0,192 0,190 0,188 0,186 0,184 0,182 0,180 0,178 0,176 0,174 0,172 0,170 0,168 0,166 0,164 0,162 0,160 0,158 0,156 0,154
Razo de receitas da cota-parte do ICMS1 por receitas oramentrias (2000-2010)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Fonte: FINBRA (STN). Elaborao dos autores. Nota: 1 Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios.
GRFICO 7
0,204 0,200 0,196 0,192 0,188 0,184 0,180 0,176 0,172 0,168 0,164 0,160 0,158 0,154
Razo de receitas da cota-parte do ICMS por receitas oramentrias RMs antigas e municpios no metropolitanos (2000-2010)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Municpios no metropolitanos Municpios em periferias de RMs antigas

302
A vantagem das periferias no recebimento proporcional de ICMS maior para as nove RMs originais, com capacidade industrial instalada mais significativa (grfico 7).
4.2 Despesas oramentrias
As informaes derivadas das variveis de despesas tambm contribuem para o entendimento da dinmica das finanas pblicas municipais. O grfico 8 demonstra como a proporo do gasto em planejamento e administrao muito menor (crescentemente menor) nas sedes metropolitanas, chegando a pouco mais de 11% do oramento em 2010. Os municpios nas periferias metropolitanas chegam a comprometer 14% nas mesmas funes. Pode haver dois eventos cumulativos que beneficiam habitantes das sedes metropolitanas. De um lado, recebem proporcional e absolutamente mais recursos por habitante; de outro lado, talvez possuam mquina administrativa mais eficiente, gastando menos proporcionalmente para oper-la e, assim, liberando recursos para outras aplicaes.9
GRFICO 8
0,18 0,17 0,16 0,15 0,14 0,13 0,12 0,11
Razo de despesas administrativas e de planejamento por despesas oramentrias totais, de acordo com o tipo de municpio (2000-2010)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Os gastos com habitao e urbanismo (grfico 9) das sedes metropolitanas so superiores em cerca de 3 p.p. aos dos municpios no metropolitanos e em quase 2 p.p. aos de suas periferias, em 2010. Ao longo da dcada, consistentemente, sedes metropolitanas gastaram mais em habitao e urbanismo.
9. Em outro texto (Furtado, 2012), todavia, demonstra-se que, para resultados em sade e educao, a ecincia tcnica de municpios heterognea, com alguns resultados percentuais melhores em periferias, porm com nveis de resultados absolutos inferiores nestas.
303
GRFICO 9
0,126 0,124 0,122 0,120 0,118 0,116 0,114 0,112 0,110 0,108 0,106 0,104 0,102 0,100 0,098 0,096 0,094 0,092 0,090 0,088 0,086 0,084 0,082 0,080 0,078 0,076 0,074
Razo de despesas de habitao e urbanismo por despesas oramentrias totais (2000-2010)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

GRFICO 10
0,34 0,33 0,32 0,31 0,30 0,29 0,28 0,27 0,26 0,25 0,24 0,23 0,22 0,21 0,20 0,19 0,18 0,17 0,16
Razo de despesas com sade e saneamento por despesas oramentrias (2000-2010)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

304
Do mesmo modo, despesas com sade e saneamento (grfico 10) so crescentes, com gastos superiores em 9 p.p. nas sedes metropolitanas, em relao aos demais municpios. Ou seja, em termos absolutos e proporcionais, as sedes metropolitanas investem mais em sade, saneamento, habitao e urbanismo, e menos com gastos administrativos, se comparadas aos demais municpios.
GRFICO 11
0,35 0,34 0,33 0,32 0,31 0,30 0,29 0,28 0,27 0,26 0,25 0,24 0,23 0,22 0,21 0,20 0,19 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Razo de despesas com educao e cultura por despesas oramentrias, de acordo com o tipo de municpio (2000-2010)

Este texto enfatiza apenas a questo das finanas pblicas e o recorte entre sedes metropolitanas e suas periferias; a anlise recai sobre a oferta e o uso de recursos para o gerenciamento municipal. Outros textos abordam a demanda dos muncipios e seu status quo. Nestes casos, no h dvidas da prevalncia da violncia nas periferias metropolitanas,10 ou da dificuldade de acesso e transporte das populaes perifricas em relao aos centros de emprego e lazer (Ipea, 2011). O grfico 11 contribui ainda com outra informao que destaca as dificuldades de municpios perifricos. As despesas com educao e cultura so proporcionalmente superiores nas periferias e nos municpios no metropolitanos. Ao menos duas razes talvez contribuam para esta demanda maior de recursos. Em primeiro lugar, a parcela da populao com at 15 anos de idade que
10. Ver Andrade e Figueiredo (2005) e Walselsz (2012).
305
frequenta o ensino fundamental, majoritariamente de responsabilidade municipal maior nas periferias (26% da populao total) e municpios no metropolitanos (27%) que nas sedes (23%),11 de acordo com os microdados da amostra do Censo Demogrfico de 2010 do IBGE. Alm disso, dados do Censo Escolar de 2010 indicam que, nas periferias metropolitanas, 56% das escolas com ensino fundamental so municipais e apenas 22%, privadas. Nas sedes, 43% so privadas e apenas 31% so municipais. Nos municpios no metropolitanos, 75% so municipais e apenas 8,5% so privadas. Adicionalmente, as sedes tambm possuem a maior proporo de escolas estaduais, 25%. Desse modo, fica claro por que as despesas em educao so superiores nas periferias: maior nmero de alunos e menor nmero de escolas privadas.
4.3 Anlise para RMs selecionadas
A anlise feita nas subsees 4.1 e 4.2 pode ser replicada para RMs especficas. A ttulo de ilustrao, apresentam-se a seguir grficos da receita oramentria per capita para algumas RMs de tamanho e localizao variados.
GRFICO 12
Receitas oramentrias per capita para a RM de So Paulo (2000-2010) (Em R$ de 2010)
2.700 2.600 2.500 2.400 2.300 2.200 2.100 2.000 1.900 1.800 1.700 1.600 1.500 1.400 1.300 1.200 1.100 1.000 900 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Sede
Periferias
11. A proporo de populao com at 15 anos similar, se consideradas apenas as RMs antigas: 22% nas sedes; 25,5% nas periferias; e 26,7% nos municpios restantes.
306
O caso de So Paulo interessante porque ressalta que, a despeito da competitividade e intensidade da atividade econmica da sua periferia, a distncia de recursos pblicos disponveis aos habitantes entre o municpio de So Paulo e seus vizinhos de grande magnitude, da ordem de R$ 1 mil, ou quase 60% a mais.
GRFICO 13
Receitas oramentrias per capita da RM de Vitria (2000-2010) (Em R$ de 2010)
4.000
3.000
2.000
1.000
0 2000 2001 2002 2003 2004 Sede

2005
2006
2007
2008
2009
2010
Periferias
A RM de Vitria, ainda que com caractersticas distintas de So Paulo, em especial, sua policentralidade, com vrios municpios populosos na periferia, apresenta padro similar, com a sede capturando recursos oramentrios muito superiores aos de sua periferia (grfico 13). A magnitude da diferena sede-periferia para Vitria chega a 150%, em 2010. A RM do Rio de Janeiro caracterizada por um municpio-sede com superfcie grande e uma periferia marcada substancialmente pela precariedade social e violncia, tanto no interior do municpio quanto nos municpios vizinhos capital. A anlise dos dados do grfico 14 indica, todavia, que as diferenas de acesso a servios pblicos devem permanecer, com o cidado do interior e da periferia fluminense contando com recursos pblicos equivalentes a cerca de metade daqueles que o morador da capital usufrui.
307
GRFICO 14
Receitas oramentrias per capita da RM do Rio de Janeiro (2000-2010) (Em R$ de 2010)

2.500 2.400 2.300 2.200 2.100 2.000 1.900 1.800 1.700 1.600 1.500 1.400 1.300 1.200 1.100 1.000 900 800 700 600 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Sede
Periferias
GRFICO 15
Receitas oramentrias per capita do Entorno do Distrito Federal (2000-2010) (Em R$ de 2010)
1.300 1.200 1.100 1.000 900 800 700 600 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Periferias
308
O caso de Braslia de mais difcil anlise, uma vez que o Distrito Federal no disponibiliza suas informaes fiscais no FINBRA. Todavia, o grfico 15 demonstra a evoluo das receitas nos municpios que compem o Entorno do Distrito Federal, consistentemente abaixo da mdia nacional (grfico 1), com valores inferiores a ela em 17% para 2010.
GRFICO 16
2.300 2.200 2.100 2.000 1.900 1.800 1.700 1.600 1.500 1.400 1.300 1.200 1.100 1.000 900 800 700 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Receitas oramentrias per capita da RM de Belo Horizonte (2000-2010) (Em R$ de 2010)

Belo Horizonte
O grfico 16 demonstra os valores de receitas oramentrias para o municpio de Belo Horizonte; os 32 municpios restantes que compem a RM;12 e os quatorze municpios externos RM que compem sua rea de Expanso. A anlise da RM de Belo Horizonte permite concluir que do ponto de vista de receitas oramentrias per capita a situao mais benfica para o cidado que mora fora da RM que recebeu, em 2010, quase 30% mais recursos que os moradores da periferia da capital mineira. Em suma, os resultados sugerem que sedes metropolitanas mais antigas so mais eficientes e recebem mais recursos per capita em comparao com municpios perifricos, sedes mais recentes e municpios no metropolitanos. Tais sedes tambm realizam maiores despesas per capita, com maior nfase em habitao e urbanismo, sade e saneamento, porm, proporcionalmente menos em educao e cultura.
12. Um municpio no consta do FINBRA.
309
5 CONSIDERaes finais
Este texto apresentou fatos estilizados do comportamento das receitas e despesas oramentrias da dcada de 2000-2010, em relao ao recorte sedes metropolitanas e suas periferias. O captulo traz a anlise do elemento fiscal ao panorama metropolitano que se pretende construir no conjunto do livro como fator adicional caracterizao do fenmeno, especialmente como fator de nfase da precarizao de suas periferias. Mostrou-se que h menos recursos, com ordem de grandeza substancialmente inferior, nas administraes perifricas, se comparadas com as sedes metropolitanas. Em termos estritamente fiscais, a situao das periferias pior que a dos municpios do interior, que recebem proporcionalmente mais recursos fiscais.13 Ficou tambm claro que, alm de se favorecerem das economias de aglomerao, as sedes metropolitanas recebem mais recursos por cidado, arrecadam mais tributos prprios e gastam menos com sua prpria mquina administrativa. Como se no bastasse, a literatura aponta para concentrao de problemas deseconomias de aglomerao nas periferias metropolitanas, ressaltando-se entre eles a violncia urbana, a dificuldade de mobilidade urbana e a precariedade da habitao. Adicione-se a isso que, como discutido ao longo do livro, as periferias so as maiores demandantes de habitao e educao, contam com menor qualidade de infraestrutura e so fisicamente mais distantes dos centros poltico-financeiros. Tambm apresentam maiores problemas de transportes, piores servios de saneamento bsico e, por vezes, limitada capacidade de gesto pblica ou seja, os problemas dos moradores menos privilegiados da periferia no so decorrentes apenas de suas caractersticas individuais ou familiares. Existe uma disparidade na capacidade de oferta de servios pblicos locais que agudiza as carncias de tais cidados. Ainda assim, como discutido ao longo dos trs primeiros captulos do livro, no h soluo simples, nica, consensual ou imediata para maior efetividade de gesto pblica dos espaos metropolitanos. Nesse sentido, a contribuio deste captulo na direo de explicitar diferenas fiscais relevantes no mbito do recorte proposto de sedes, periferias e municpios no metropolitanos. Alm da questo dos recursos financeiros e eficincia na sua utilizao, a anlise dos demais captulos deste livro indica que, para temas setoriais territorialmente conectados, no mbito das RMs e aglomeraes urbanas, processos de governana compartilhada so imprescindveis, caso se busque a eficincia e a competitividade econmica e o bem-estar social para a maioria dos cidados.
13. Exceto em 2003, 2004, 2005 e 2009, se considerada a denio ampla do IBGE, utilizada no Censo 2010; e em nenhum ano, se consideradas as RMs antigas, consolidadas.
310
Referncias
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311
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CAPTULO 10
HETEROGENEIDADES, FRAGILIDADES E ALTERNATIVAS: INSTITUCIONALIDADES DA GOVERNANA METROPOLITANA NOS PASES DESENVOLVIDOS E NA NDIA*
Karla Frana Bernardo Alves Furtado
1 INTRODUO
As metrpoles constituem-se em polos de oferta e demanda de atividades econmicas e servios, concentrao de fora de trabalho, atividades financeiras e de entretenimento, com massa de consumidores potencial e capacidade de inovao. Tal porte permite diferenci-las das demais cidades, dadas a magnitude e interdependncia da sua dinmica econmica, social e poltica. nas reas metropolitanas que se concentra quase metade do produto interno bruto (PIB) mundial, alm da gesto do setor tercirio e do tercirio avanado. No entanto, metrpoles em especial, em pases emergentes so territrios que renem graves problemas sociais que refletem dificuldades de proviso de servios de interesse comum aos cidados. Esta precariedade reforada, em certa medida, pela extenso do tecido urbano, multiplicidade de demandas pblicas e inadequada delimitao territorial administrativa. Isto , no h coincidncia entre o territrio funcional metropolitano, que estendido a diversos municpios, e o territrio institucional, que se refere s delimitaes administrativas. Vale ressaltar este carter intrnseco ao fenmeno metropolitano: a incompatibilidade entre o territrio interdependente da atividade econmica, social e poltica, e sua governana institucional oficial. De fato, o territrio institucional implica questes de autonomia, recursos financeiros e competncia de gerenciamento de servios urbanos, compreendidos lato sensu como transporte, habitao, e saneamento, em especial. As fragilidades de articulao entre a funcionalidade e sua institucionalidade dificultam a
* Os autores agradecem ao Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea, Cleandro Krause, pela leitura criteriosa e sugestes que contriburam para o aprimoramento do texto.
314
promoo da oferta e demanda de servios urbanos que so comuns para o territrio metropolitano porm, de competncia local. Assim, observa-se no tecido metropolitano intrincado dificuldade de acesso com qualidade a servios urbanos metropolitanos que necessitem de articulao entre diferentes esferas de governo para seu gerenciamento. Todavia, na maioria das vezes, a soluo para o enfrentamento dos problemas urbanos perpassa o compartilhamento de funes pblicas de interesse comum entre os entes da metrpole. Este captulo tem por objetivo analisar as diferentes formas de implementao de aes cooperadas no territrio metropolitano em pases desenvolvidos e na ndia. Escolheu-se analisar as experincias de governana metropolitana em pases desenvolvidos, considerando-se suas proposies pragmticas efetivamente desenvolvidas no Canad, Estados Unidos, Espanha, Frana, Inglaterra e Alemanha. A ndia foi includa por apresentar, de um lado, caractersticas semelhantes ao caso brasileiro e, de outro lado, processos de urbanizao em estgio menos avanado, mas com potencial de acelerao, no curto prazo. Torna-se necessrio ressaltar que as reflexes aqui desenvolvidas foram possveis a partir da anlise de algumas experincias de governana metropolitana. No so apresentadas detalhadamente, entretanto, as estruturas institucionais, os mecanismos de financiamento de cada arranjo e estudos comparativos que apontem indicadores de eficincia econmica das reas que instituram mecanismos de cooperao.1, 2 As consideraes desenvolvidas acerca dos desafios da governana nos pases analisados expressam no somente os processos poltico-econmicos, mas tambm alternativas e entraves para a cooperao em reas metropolitanas. Ressalte-se ainda que, como aporte metodolgico, as anlises das experincias foram norteadas pelos seguintes questionamentos: Quais so as estruturas de coordenao dos arranjos? Quais foram os benefcios ou dificuldades das aes cooperadas? Esses questionamentos contriburam, de certa forma, para associar as aes propositivas das experincias de governana metropolitana com o fomento a polticas pblicas que fortaleceram a articulao dos diversos agentes para a prestao de servios comuns.
1. Os arranjos de cooperao analisados foram: Frana (le-de-France, Bordeaux, Lyon, Marseille-Provence e o Polo Metropolitano); Espanha (Comunidade Autonoma de Madrid CAM; Area Metropolitana de Barcelona AMB); Inglaterra (Greater London Authority GLA); Canad (Greater Toronto Area GTA; Communaut Mtropolitaine de Montral CMM; Greater Vancouver Regional District; e Metro Vancouver); Estados Unidos (Portland/Oregon e Minneapolis-St. Paul); Alemanha (Internationale Bauausstellung Emscher Park conhecido como o IBA Emscher Park, Rhur; e Verband Region Stuttgart). 2. Os textos com tais detalhes sero publicados na coleo Texto para Discusso do Ipea.
Heterogeneidades, Fragilidades e Alternativas
315
O captulo est estruturado em duas sees, alm desta introduo: a caracterizao da governana metropolitana de cunho contextual na literatura e as experincias propriamente ditas dos pases. A caracterizao da governana inclui a discusso sobre o conceito de governana em si, a fragilidade intrnseca da operao poltica multiescalar, e a opo preferencial pela cooperao. Fecha a seo 2 a apresentao de trs tendncias de governana metropolitana. As experincias dos pases, que compem a seo 3, incluem a anlise dos Estados Unidos, Canad, Frana, Alemanha, Espanha e muito breve da ndia.
2 O CONTEXTO DE PASES DESENVOLVIDOS
Antes da discusso das experincias internacionais, necessrio definir preliminarmente a concepo de governana metropolitana e sua relevncia no contexto deste captulo. De acordo com o PNUD (1997, p. 2-3), a governana metropolitana relaciona-se com a capacidade de articulao entre diferentes agentes em um pas.
O exerccio de autoridade poltica, econmica e administrativa na gesto das relaes de um pas em todos os nveis compreende os mecanismos, os processos e as instituies atravs dos quais os cidados e grupos articulam seus interesses, exercitam seus direitos legais, cumprem suas obrigaes e medeiam suas diferenas.
A governana metropolitana permite a articulao de agentes pblicos e privados na consolidao para a prestao dos servios urbanos interdependentes para ao no territrio. As aes poltico-econmicas dos agentes da metrpole, aqui compreendidos como Estado, agentes privados e sociedade, so marcadas por fortes conflitos na delimitao de repasse de competncias muitas vezes geridas na escala local, sendo necessrios a articulao ou mesmo o repasse de competncia, fontes de financiamento e mecanismos de elegibilidade para a escala metropolitana. Portanto, existe uma fragilidade de fomento a polticas integradas para a eficincia de servios comuns, associada oferta de emprego, moradia, transporte em determinadas partes da metrpole, a par do acesso e demanda dos trabalhadores localizados em outros fragmentos do territrio metropolitano. Assim, duas alternativas parecem plausveis, conforme a seguir. 1) As estratgias polticas podem ser fortalecidas se prestadas de forma integrada na oferta e demanda dos servios urbanos em mbito metropolitano. 2) As estratgias polticas podem vir a acirrar a fragmentao da coeso urbana com aes locais que restringem a efetividade da prestao dos servios comuns, na medida em que no consideram o territrio funcional metropolitano. Aes pontuais e desarticuladas, sem planejamento integrado ou recursos bem distribudos incidem efetivamente
316
de forma negativa no territrio e oneram cada vez mais o acesso de parte da populao aos servios urbanos essenciais de vivncia cotidiana na metrpole. Ainda que os processos de metropolizao tenham ocorrido de forma heterognea e temporalmente diferenciada, em ambos os casos de pases centrais e perifricos observa-se que as diversas esferas de governo tm dificuldades para articular a oferta de servios de interesse comum no mbito metropolitano. Decorre, da, que a ao sobre o territrio preferencialmente cooperada, portanto deveria estar articulada distribuio da populao e do emprego nas reas metropolitanas, no sentido de compatibilizar ofertas de emprego, dinmica econmica e local de residncia da populao, para que as oportunidades entre municpios adjacentes e nucleares de reas metropolitanas no sejam to dspares. Nesse sentido, as intervenes no territrio precisariam ser multissetoriais, mediante aes articuladas entre os setores de habitao, transporte e emprego, e territorializadas, levando em considerao as especificidades dos espaos na metrpole para a efetividade de aes cooperadas (Garson, 2009; Maricato, 2001; Ribeiro, 2004). Nesse sentido, a eficincia da governana metropolitana implica a instituio de mecanismos, dispositivos e instrumentos diversos articulados multissetorialidade e coalizo de interesses comuns de diversos atores pblicos e privados (Lefvre, 2009). Entretanto, as formas, tendncias e estratgias de como as aes cooperadas esto sendo implementadas nos espaos metropolitanos so plurais e nem sempre amparadas pelos instrumentos jurdico-institucionais dos Estados ou sequer incentivadas por estes. A observao da realidade revela um hibridismo de aes concertadas em territrios metropolitanos. H desde aspectos voluntrios e pontuais a direcionamentos explcitos de governos centrais. Ao mesmo tempo, observam-se frgeis mecanismos institucionais, aes fomentadas compulsoriamente e fortes conflitos entre os entes governamentais e a sociedade. Sabe-se que aes compartilhadas foram implementadas ao longo da histria das cidades com diferentes formas e tendncias, a depender do contexto analisado. Como marco temporal, procurou-se identificar aqui os retrocessos e avanos que marcaram a questo metropolitana no sculo XX, sobretudo ps-dcada de 1950.3 Nesse sentido, podem ser identificadas trs tendncias4 de polticas de governana
3. As dcadas utilizadas para analisar as tendncias de governana no signicam o m de uma tendncia e incio de outra tendncia de forma rgida. 4. As anlises das tendncias de governana metropolitana foram baseadas no relatrio elaborado pelo Observatrio das Metrpoles A Governana Metropolitana na Europa, divulgado em outubro de 2012. Disponvel em: <http://www. observatoriodasmetropoles.net/index.php?option=com_abook&view=category&id=16&Itemid=80&lang=pt> e no artigo de Yaro e Ronderos (2011).
317
metropolitana que orientaram as aes dos Estados e que so discutidas de forma exploratria a seguir.
2.1 Reform School
Desde o incio do sculo XX at meados da dcada de 1960, para aes efetivas de cooperao de servios comuns em espaos metropolitanos, eram necessrias aes centralizadoras e autnomas de autoridades metropolitanas respaldadas em aspectos jurdico-institucionais. Os conflitos que marcaram a centralizao de competncias e direcionamentos poltico-econmicos das autoridades metropolitanas podem ser associados, em parte, ao gerenciamento das competncias e autonomia da autoridade instituda versus interesses conflitantes do governo central e das municipalidades que integravam o arranjo. Isto porque o interesse da autoridade metropolitana nem sempre se articulava aos interesses das municipalidades (Yaro e Ronderos, 2011). De um lado, existiam os conflitos de competncia entre as autoridades e as municipalidades, em decorrncia da forte centralidade da autoridade. De outro lado, havia conflitos entre a autoridade e o governo central, em virtude da ampliao de poderes e competncias geridos pela autoridade, que conflitavam com as diretrizes do governo central.
2.2 Public Choices
A centralidade das aes via governo central e das autoridades metropolitanas, como j assinalado, enfrentou fortes desafios, sobretudo em relao s diretrizes concentradoras das entidades metropolitanas criadas durante a dcada de 1960. Some-se a isso a ineficincia de articulao para o fortalecimento do projeto metropolitano em decorrncia dos conflitos de competncias entre governo central e poder local. Para Lefvre (2009), contribuiu para o reduzido interesse e identificao da populao com a integrao dos projetos metropolitanos a insatisfao dos governos locais, associada ao distanciamento de mecanismos participativos da sociedade para fortalecimento da cultura metropolitana, aos novos direcionamentos econmicos, alm da burocracia. Nesse sentido, na dcada de 1980 foi aprofundada a necessidade de projetos metropolitanos descentralizados fortalecerem as diretrizes da public choice school. Para esta linha, so importantes a flexibilidade e a descentralizao dos governos para mediar aes cooperadas. Assim, a flexibilidade possibilita a construo de diversos arranjos que fortalecem a competitividade entre os municpios, visando garantir a melhor oferta da prestao de servio comum, em oposio centralidade da linha reform school (Yaro e Ronderos, 2011).
318
A abordagem da public choice defende que governos descentralizados preservem a autonomia das municipalidades e garantam a eficincia, em decorrncia da proximidade dos governos locais em relao aos cidados. As aes descentralizadas na esfera local associadas competio entre mercados poderiam possibilitar uma melhor oferta e qualidade do servio comum.
2.3 New Regionalism
Nos anos 1990, a fragilidade entre arranjos centralizados e descentralizados foi revelada pela significativa ampliao do setor privado na competio para a oferta de servios em reas metropolitanas e os impasses entre uma tendncia centralizada e outra descentralizada, que, alis, limitava a ao e o gerenciamento do governo central. O new regionalism constitui-se, at certo ponto, em uma alternativa s tendncias anteriores e visa negociao por meio da flexibilidade horizontal e vertical. Desse modo, considera-se a necessidade do governo central articulado s horizontalidades, isto , s aes dos governos locais que aqui compreendem desde a participao dos entes pblicos locais, como atores privados, e a participao da sociedade civil (Lowery e Pearsall, 2007; Nelson e Foster, 1999).
QUADRO 1
Tendncias Reform School
Tendncias de governana metropolitana

Perodo Incio do sculo XX at meados de 1960 perodo industrializao Anos 1980 ps-industrializao Anos 1990 estgio avanado da globalizao Caractersticas Institucionalizao, governos metropolitanos centralizados Descentralizao/poder decisrio dos governos locais Cooperao horizontal/vertical Formas de governana Governos/entes metropolitanos e conselhos metropolitanos Policentrismo/aes voluntrias Cooperao intermunicipal e participao da sociedade civil
Public Choices New Regionalism
Fonte: adaptado de Yaro e Ronderos (2011).
Essas trs tendncias revelam distintos direcionamentos dos agentes polticos para a cooperao de servios comuns no territrio metropolitano e apresentam diferentes graus de insero do governo central e municipalidades. Embora as tendncias no apresentem uma estrutura rgida, possvel identificar os diferentes graus de insero do governo central na coordenao das aes cooperadas em territrio metropolitano, que tambm precisam ser associadas transio do Estado de bem-estar social para um Estado empreendedor. Na atualidade, a negociao entre agentes estatais centrais ou subnacionais , os agentes privados e a participao da sociedade civil marcam os novos direcionamentos da agenda metropolitana mundial. E isto alcana desde direcionamentos
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poltico-econmicos para projetos de grande porte em determinados espaos das metrpoles, na linha do empresariamento das cidades, a aes que procuram reconhecer a metrpole como territrio poltico, dispondo de polticas pblicas que fortaleam a cooperao metropolitana para a melhor oferta sua populao. Nas publicaes da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE (2007); CNRS (2007); European Commission Statistics (Eurostat, 2012); Observatrio das Metrpoles (2010); e Lefvre (2009) h o reconhecimento da necessidade de cooperao para a eficincia de servios interdependentes nas reas metropolitanas. As pesquisas destes institutos possibilitaram reconhecer o peso das funcionalidades econmicas das reas metropolitanas europeias em comparao com outras reas metropolitanas mundiais. Entretanto, essencial considerar que a escala metropolitana dinmica e aberta. Ou seja, para a cooperao metropolitana de servios comuns nem sempre as aes devem ser estabelecidas a partir da escala homognea do recorte institudo da rea metropolitana ou do arranjo metropolitano. Por esta razo, preciso considerar a capacidade de competncia, gesto e institucionalizao de partes do arranjo para prestar servios comuns que justifiquem uma cooperao metropolitana para variadas aes setoriais. Outro ponto a ser considerado refere-se ao compartilhamento de servios comuns. Parte das estruturas de servios comuns pode estar alocada em determinadas municipalidades sem necessariamente ser resultante de processos locais. Como exemplo, citem-se a captao e o tratamento de resduos slidos envolvendo partes de municipalidades que precisam gerenciar de forma cooperada estes servios, bem como municipalidades que podem alocar partes destes servios em sua jurisdio sem evidentemente possuir uma centralidade de produo de resduos slidos. A poltica habitacional outro exemplo: no necessariamente a demanda de mo de obra se encontra no mesmo municpio de residncia dos trabalhadores. A partir da equalizao do custo-benefcio, as anlises de governana metropolitana podem revelar as vantagens poltico-econmicas e sociais da cooperao, em contraposio s aes setoriais individualizadas. Assim, parecem mais eficientes as aes que articulem a insero do governo central na construo de uma poltica metropolitana descentralizada, mas integrada, com recursos para as reas metropolitanas, em oposio a aes de governos centrais que direcionam significativos investimentos setorializados para municpios pertencentes s reas metropolitanas. Entretanto, os direcionamentos de polticas setoriais para as reas metropolitanas sem aes interdependentes e participao da sociedade civil, de certa forma, fragilizam as aes integradas no territrio metropolitano funcional.
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3 AS EXPERINCIAS DE FATO DE GOVERNANAS METROPOLITANAS MUNDO AFORA
As experincias de governana metropolitana revelam uma diversidade de estruturas, constituio do pacto federativo e distintos nveis de descentralizao e cooperao entre entes. Na Frana, Alemanha, Espanha, Inglaterra, Estados Unidos, Canad e ndia (quadro 2) encontra-se uma diversidade de estruturas de arranjos metropolitanos na estrutura interna dos pases e entre os pases analisados.
QUADRO 2
Estado
Estruturas de governo dos pases analisados

Frana Parlamentar Inglaterra Monarquia parlamentar Alemanha Parlamentar Bundeslnder Lnder Stadtstaaten (cidade-estado) Kreise (municpio) Consta na estrutura federativa, mas no um ente; autonomia limitada Espanha Parlamentar Estados Unidos Canad ndia Democracia parlamentar Monarquia Presidencialista parlamentar
Nveis de governo
Estado regio departamento municipalidades
Regio condado distrito municpio
Estado comunidades autnomas provncia municpio
Estado distrito de Unio estados Columbia Estado territrios da (governo central) condados Unio municimunicipalidade provncias palidade distritos especiais No reconhecem a autonomia das cidades, vilas e conglomerados Os Estados legislam sobre o governo local autonomia limitada Recentes mecanismos de institucionalizao em algumas reas urbanas
Municpio
Autonomia
Sistema complexo de autonomia decidido pelo Parlamento
Autonomia Sistema limitada complexo nveis variados autonomia de competncias
Incentivos a aes cooperadas em reas metropolitanas
Leis federais, estabelecimentos pblicos Institucionalide cooperao zados intermunicipal (EPCIs)
InstitucionaliDiretos via zados pela via comunidades voluntria
Institucionalizados para alguns setores predominncia de aes voluntrias
Previso legal para a instituio de um ente metropolitano
Nos Estados Unidos, as experincias de cooperao metropolitana so marcadas pela descentralizao na implementao e no gerenciamento de arranjos cooperados. Logo, arranjos com cooperao de servios multissetoriais institucionalizados so raros nos Estados Unidos. Os investimentos mais significativos para a eficincia de servios compartilhados nas reas metropolitanas estadunidenses so subsidiados predominantemente pelo governo federal e por repasses estaduais, sobretudo nos servios de transporte e mobilidade. Isto fortalece, em certa medida, as aes das organizaes de planejamento metropolitano conhecidos como MPOs (metropolitan planning organizations) , que so institudas nas reas metropolitanas (grupo de condados urbanos) com populao superior a 50 mil habitantes (Landis, 2011).
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O objetivo dos MPOs garantir a qualidade do servio do transporte, por meio de financiamento do governo federal. Alm dos MPOs existem os conselhos de governo em ingls, council of governments (COGs) , que visam ao desenvolvimento de aes voluntrias de governos locais e parcerias privadas para prestao e gerenciamento de servios urbanos (Landis, 2011). Na estrutura dos Estados Unidos existem mecanismos obrigatrios, como os MPOs, e voluntrios, como os COGs, que fortalecem aes cooperadas para a melhoria de servios comuns em reas metropolitanas. Os mecanismos potencializam o direcionamento do governo federal para aes de cooperao e melhoria de servios urbanos nas reas metropolitanas. As experincias de Portland/Oregon e da cooperao metropolitana nas cidades gmeas de Minneapolis e St. Paul, reconhecidas internacionalmente como casos de governana metropolitana multissetorial dos Estados Unidos so excees, e no a regra para este pas. As experincias foram predominantemente potencializadas pelos agentes locais. O arranjo consolidou, na ltima dcada, o Plano Metropolitano de Portland/Oregon, que possibilitou avanos multissetoriais para a gesto cooperada na regulao do solo, com fomento moradia e ao transporte com sufrgio direto. A cooperao metropolitana nas cidades gmeas de Minneapolis e St. Paul foi reforada pela mobilizao das esferas locais com o objetivo de atrair indstrias para a regio. Desse modo, na estrutura do Greater Minneapolis and St. Paul (GMSP) existe o compartilhamento da receita industrial e tributria entre os agentes que integram o arranjo, alm de polticas que fortaleam a atrao de indstrias e a gerao de novos postos de trabalho (GMSP, 2012). No Canad a representao poltico-institucional5 possui dois nveis de governo: o federal e o provincial. As cidades, as vilas e os conglomerados esto sob a jurisdio do governo provincial. As provncias, institucionalmente, detm a exclusividade do poder nos servios urbanos locais em todas as municipalidades, como na educao, sade, ordenamento territorial, anexaes e amalgamaes.6 O federalismo canadense no reconhece a autonomia das localidades, ao contrrio da estrutura estadunidense. Somente quando delegado pelas provncias canadenses as municipalidades podem ter autonomia dos servios urbanos (Fischler, Meligrana e Wolfe, 2004).
5. O sistema poltico canadense constitudo por uma democracia parlamentar. 6. Acerca do assunto, Fischler, Meligrana e Wolfe (2004) dizem que anexao refere-se expanso de uma municipalidade em detrimento de outra, em virtude, por exemplo, da expanso urbana e da anexao de partes de outra municipalidade rural. A amalgamao refere-se fuso ou incorporao de duas ou mais municipalidades em sua totalidade.
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No Canad, as principais experincias de governana metropolitana ocorreram nas trs principais reas metropolitanas, com significativas distines jurdico-institucionais, desde mecanismos compulsrios a voluntrios e diferentes nveis de governana metropolitana. Entre as experincias de governana metropolitana canadense se destacam: o Greater Toronto Area (GTA 1998), a Communaut Mtropolitaine de Montral (CMM 2001), o Greater Vancouver Regional District (1965) e, mais recentemente, o Metro Vancouver (2007). As experincias em Montreal e Toronto revelam a compulsoriedade e a centralidade do poder provincial para amalgamar municipalidades para a instituio de um ente metropolitano. Embora houvesse previso legal, o uso destes mecanismos tornou conflituosa a relao de cooperao entre provncia e municipalidades, sobretudo em Montreal, em virtude de aspectos polticos e culturais (Collin e Robertson, 2007). Em Vancouver,7 as aes cooperadas advindas de mecanismos compulsrios no foram adotadas pelo governo provincial. A opo do governo provincial foi pelas aes consorciadas de carter voluntrio, possibilitando interessantes mecanismos de cooperao voluntria sem a necessidade da instituio de um novo ente. O arranjo metropolitano de Vancouver uma exceo tendncia centralizada de governana nas grandes reas metropolitanas canadenses. Na Europa, a cooperao metropolitana, alm de consolidar a eficincia em equalizar custo-benefcio de servios comuns, tambm fomenta o fortalecimento de estratgias competitivas na Unio Europeia. No caso do Reino Unido, as aes cooperadas desenvolvidas pelo governo central em Londres nos anos 1970 instituram a autoridade metropolitana Greater London Council (GLC), responsvel pela competncia dos servios de transporte, uso e ocupao do solo. A instituio do GLC e o repasse de responsabilidades para a autoridade metropolitana representaram sobreposies e conflitos de competncias ao longo dos anos entre o GLC, o governo central e os governos locais. No governo centralizador de Thatcher (1979-1990) houve a destituio do GLC, em grande medida apoiada pela insatisfao dos governos locais (Klink, 2008). Na dcada de 1990, com o fim da era Thatcher, o governo central ingls novamente instituiu um arranjo metropolitano por meio de referendo popular para aes que visassem prestao de servios comuns na rea metropolitana londrina, em virtude de dificuldades relacionadas capacidade do poder pblico
7. importante ressaltar que o fato de Vancouver propor arranjos cooperativos de governana voluntria deve ser contextualizado com as experincias polticas histricas no Canad de predisposio entre entes para a cooperao de servios metropolitanos.
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de gerir de forma centralizada os servios urbanos. Assim, uma abertura flexibilidade de repasse de competncias do Estado descentralizado possibilitou novas formas de cooperao metropolitana, e a instituio, no ano de 1999, do Greater London Authority (GLA), administrado pela prefeitura e pela assembleia.8 Em 2007, o GLA ampliou suas competncias, passando a ser responsvel pelo planejamento urbano, habitao, mudanas climticas, transporte, sade e cultura. As trs reas principais de atuao do GLA so desenvolvimento econmico, desenvolvimento social e aes de sustentabilidade. H uma parceria entre o GLA e o governo local de Londres para o fortalecimento do setor econmico visando atrao de novas sedes de empresas. A instituio do GLA possui legitimidade poltica com eleio direta do prefeito, alm da assembleia ser a responsvel por fiscalizar, analisar e aprovar/ reprovar os investimentos da prefeitura na rea funcional do GLA (Garson, 2009). A rea de atuao do GLA reduzida se comparada regio metropolitana londrina. Portanto, a atuao do GLA no incorpora toda a rea funcional metropolitana de Londres, o que fragmenta e dificulta aes de cooperao no territrio metropolitano.9 Na Frana, por sua vez, h incentivos do governo central para o fomento cooperao nos espaos metropolitanos. Com os processos de descentralizao poltica e econmica, verificaram-se significativas mudanas nos mecanismos para a gesto de servios comuns, em especial com a aprovao, em 1992, da Lei de Administrao Territorial da Repblica (ATR) e, em 2010, da Lei da Reforma Territorial. O Estado fomentou leis de planificao e cooperao intermunicipal que proporcionaram a instituio de acordos metropolitanos visando ao fortalecimento de cooperao entre os entes para o acesso a linhas especficas de crdito. Ou seja, o governo central assumiu as iniciativas de fomentar acordos cooperados vinculados a mecanismos institucionais legais. As intervenes polticas do Estado resultaram em flexibilizao e descentralizao da poltica urbana. Infere-se, da, que o Estado francs reforou o poder institucional das comunidades/cidades e descentralizou as atividades econmicas (Leal, 2008).
8. A assembleia representa os interesses da sociedade. Seu papel gerenciar os gastos da prefeitura, com previso de aprovar/reprovar estratgias desta mediante votao mnima de dois teros de seus membros. O prefeito obrigado a consultar a assembleia para aes a serem desenvolvidas nas reas de habitao, transporte, segurana, entre outras. Disponvel em: <www.london.gov.uk>. Acesso em: 8 fev. 2013. 9. O GLA administrativamente comporta 33 distritos e a cidade de Londres. importante diferenciar os municpios que integram o GLA e a regio metropolitana de Londres. Esta integra trs organismos que representam importantes regies londrinas: Greater London, South East e East of England. As trs regies somam cinquenta governos locais. A rea de atuao do GLA no engloba toda a rea funcional de Londres. Em certa medida, existem aes individuais entre os organismos das trs regies metropolitanas e o GLA (Klink, 2005). Estas aes so expressas no Plano Estratgico (London Plan) de aes para 2011-2012. Disponvel em: <http://www.london.gov.uk/priorities/planning/londonplan>. Acesso em: 15 out. 2012.
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A aprovao das leis contribuiu para o fortalecimento da cooperao com base institucional de aes intermunicipais, a partir da instituio dos estabelecimentos pblicos de cooperao intermunicipal (EPCIs). Os EPCIs agregam municpios com objetivos comuns para a cooperao, logo, sujeitos a regras comuns das autoridades locais. Existe na Frana uma diversidade de formatos de EPCIs que visa atender s diferentes especificidades da dinmica urbana francesa (Lefvre, 2009). A instituio de organismos cooperados como os EPCIs por grande parte das comunidades foi potencializada em decorrncia dos incentivos financeiros governamentais. Um exemplo a taxe professionnele unique (TPU). Trata-se de um imposto aplicado para aes intermunicipais em atividades econmicas que possibilitam uma equalizao e redistribuio financeira para aes cooperadas. No entanto, o repasse de competncias dos servios para as esferas cooperadas dos EPCIs acompanhado de um lento processo de transferncia e conflitos, o que fragiliza e limita o potencial de atuao dos EPCIs (Lefvre, 2009). Os mecanismos de reforma na Frana revelam a presena institucional do Estado nos direcionamentos de uma poltica metropolitana. Por um lado, identificam-se os esforos significativos do Estado para instituir mecanismos e projetos econmicos associados equalizao de custo-benefcio para as reas metropolitanas sobretudo na rea metropolitana de le-de-France, onde se situa Paris;10 por outro lado, as experincias em outras comunidades como Bordeaux, Lyon, Marseille-Provence revelaram tambm diferentes estruturas de arranjos metropolitanos. Em Bordeaux Communaut Urbaine Bordeaux (CUB) , as aes cooperadas envolvem relaes com o pas basco francs, ou seja, no se limitam a uma nica jurisdio. Em Marseille Comunidade Marseille-Provence (MPM) , a cooperao metropolitana foi essencial para a recuperao econmica da regio, em virtude dos ajustes advindos da reestruturao econmica que afetou seu territrio nas dcadas de 1980-1990, que inclui o esforo de elaborar o programa intitulado Schma de Cohrence Territoriale (SCoT), que por sua vez integra o plano metropolitano da MPM. Em Lyon Comunidade Urbana de Lyon , a instituio do arranjo metropolitano Grand Lyon tem por objetivo o compartilhamento de aes nos setores de saneamento e recursos hdricos, habitao, planejamento e aes de fomento ao desenvolvimento econmico. No entanto, parte destas aes cooperadas delegada a associaes externas ou a grupos especficos/setoriais, em nome da eficincia do servio comum a ser prestado, como o caso do gerenciamento de gua potvel e
10. A regio le-de-France cobre uma rea ampla, superior aglomerao parisiense, que corresponderia petite couronne. Assim, o que existe uma gesto partilhada entre Paris e a regio de le-de-France, com uma forte interveno do Estado central (Goberna, 2012).
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de transporte pblico. O financiamento para as aes cooperadas provm de cinco fontes: contribuies do Estado, que alcanaram 22,99% em 2011; impostos (28,96%); emprstimos (23,73%); recursos diversos (15,37%);11 e subsdios. Alm das experincias de governana metropolitana analisadas em diferentes metrpoles francesas, observa-se que em sua maioria os mecanismos de cooperao se limitam escala de um nico departamento. Nesse sentido, destaca-se no ano de 2012 a implementao do Polo Metropolitano: um acordo cooperado em carter voluntrio de importantes comunidades francesas pertencentes a diferentes departamentos e j possuidoras de arranjos metropolitanos para a cooperao metropolitana. Levando em considerao que a assinatura do acordo se deu em 2012, o curto espao de tempo decorrido ainda no permite vislumbrar suas aes efetivas, tampouco a efetividade do acordo voluntariado de um polo metropolitano com distintas estruturas e peso econmico das comunidades. Os principais desafios em relao aos aspectos de competncia das experincias francesas aqui analisadas so: i) as diferenas no potencial econmico, que marcam os municpios que agregam os arranjos; ii) as vantagens de participar dos arranjos para os municpios de pequeno porte um meio de ter acesso a subsdios do Estado, do departamento, ao passo que para os municpios com forte desempenho econmico a articulao pode vir a potencializar a competitividade econmica regional; iii) as desigualdades nas estruturas financeiras dos arranjos e repasses do governo central; e iv) o foco de diretrizes metropolitanas nacionais a partir da problemtica metropolitana de Paris em detrimento das especificidades das demais comunidades. Na Espanha, os arranjos metropolitanos institudos so caracterizados com forte centralizao das comunidades autnomas (CAs) e mecanismos que visam cooperao metropolitana. Entre as experincias de cooperao metropolitana espanhola destacam-se a Comunidade Autnoma de Madri (CAM) e a Comunidade Autnoma da Catalunha Barcelona. As duas reas metropolitanas espanholas apresentam significativas diferenas na trajetria de reformas institucionais para a criao de mecanismos metropolitanos. Embora ambas tenham institudo representaes metropolitanas, existem diversidades em relao aos aspectos institucionais. A CAM, por exemplo, instituiu um forte governo metropolitano com aproximao do recorte institucional e funcional, embora permeado de conflitos. Para Klink (2010), a reivindicao da cidade de Madri por maior representatividade poltica na CAM ocorre em virtude da sua importncia econmica no arranjo metropolitano, o que acirra as divergncias de descentralizao institucional
11. Segundo consulta realizada no site do Grand Lyon, os principais setores responsveis pela fonte de recursos diversos no ano de 2011 foram impostos advindos de pedgio, recolhimento da coleta de lixo domstico, e taxas de saneamento. Disponvel em: <http://www.grandlyon.com>. Acesso em: 15 set. 2012.
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e maior autonomia no partilhamento de poder na gesto dos servios urbanos entre a Prefeitura de Madri e os direcionamentos da CAM. O arranjo da Catalunha revela uma estrutura fragmentada institucional e funcional, embora a comunidade tenha institudo importantes projetos estratgicos de cooperao metropolitana, em especial com a aprovao recente, pelo governo da Comunidade da Catalunha, da Lei da rea Metropolitana (2010), que fortaleceu as aes cooperadas na Catalunha.12 Com a aprovao da lei foi instituda apenas uma representao metropolitana (Area Metropolitana de Barcelona AMB), que passou a coordenar diversas empresas e organismos. Tambm foi aprovado o Plano Territorial Metropolitano de Barcelona (PTOP), cuja atuao corresponde a apenas 10% do territrio da Catalunha, mas representa 70% de sua populao. O PTOP fomenta a instituio de planos diretores urbansticos supramunicipais para coordenar o planejamento nas reas especialmente vulnerveis, no entorno das cidades, e locais com valor patrimonial (AMB, 2010). Na Alemanha, as experincias de cooperao metropolitana foram analisadas aps o perodo de unificao do Estado. Os processos econmicos resultantes do processo de descentralizao espacial da indstria resultaram tambm em investimentos na expanso de servios e moradias, fortalecendo e descentralizando a rede de cidades alems. O debate acerca da questo metropolitana na Alemanha retomado nos anos 1990, ps-unificao. Entre as experincias de cooperao metropolitana se destacam a Internationale Bauausstellung Emscher Park (IBA Emscher Park) na regio do Ruhr, e o Verband Region Stuttgart (VTS). As experincias aqui apontadas se do em importantes cidades com projeo econmica no espao europeu e com a articulao dos atores locais. O modelo institucional do IBA Emscher Park foi inicialmente proposto a partir da escala do Estado (Land), porm de forma descentralizada, gerenciada pelo Land, mas com representantes polticos das dezessete municipalidades, parceiros privados e organizaes da sociedade. A criao do IBA ocorreu na forma de uma empresa que executou planos de escopo metropolitano entre 1988 e 1999 (Klink, 2005).13
12. Anteriormente aprovao da Lei da rea Metropolitana, na Comunidade da Catalunha existiam trs organismos metropolitanos com diculdades em pactuar aes comuns e no conitantes de estratgias metropolitanas. Com a aprovao da Lei da rea Metropolitana de Barcelona (2010), a rea Metropolitana de Barcelona (AMB) assumiu as competncias exercidas pelas trs entidades metropolitanas (Mancomunitat de Municipis + IMPSOL, Entitat Metropolitana Del Transport + Transports Metropolitans de Barcelona, e Entitat Metropolitana del Medi Ambient). 13. A experincia metropolitana do IBA ocorreu no formato de empresa, agregando os entes (Land e municipalidade), sindicatos de trabalhadores e associaes empresariais. A experincia do IBA implantou mais de cem projetos cooperados em diversas reas durante os dez anos de atuao (Klink, 2005).
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O arranjo metropolitano IBA se diferencia das aes de cooperao metropolitana dos demais pases europeus analisados, tendo em vista a enorme flexibilidade que possibilitou diferentes fontes de investimentos e aes para o fortalecimento econmico da regio e o enfrentamento da prestao dos servios comuns. Em contrapartida, o arranjo apresentava fragilidades institucionais pelo fato de a insero das municipalidades ocorrer por meio de aes voluntrias, o que tambm condicionava o fluxo das fontes de captao de recursos e mecanismos de concertao e legitimidade. Em 1999, o arranjo IBA foi extinto, por causa das fragilidades e divergncias de aes concertadas. Porm, na regio do Ruhr, foi institudo dez anos depois o Ruhr Regional Association (RVR), com o objetivo de executar aes de planejamento no arranjo da Metrpole Rhur. A legitimidade para elegibilidade das aes necessita de votos dos representantes que integram o arranjo, e as fontes de financiamento provm das municipalidades e aes cooperadas com o governo federal (RVR, 2012). J a estrutura do arranjo metropolitano de Stuttgart apresenta uma diversidade de aes consorciadas, com destaque para o transporte pblico e o fomento instalao de empresas na regio. Entre as experincias de governana metropolitana alems, o arranjo de Stuttgart apresenta fortes representao poltica e engajamento da sociedade. A partir de eleies diretas e de uma clareza das atribuies e alocao dos investimentos, tal arranjo tem possibilitado importantes avanos na prestao de servio comum, alm do fortalecimento econmico do arranjo metropolitano com os investimentos no setor de produo. Os pases desenvolvidos apresentam uma pluralidade de formatos de governana metropolitana, com predominncia de instituio de mecanismos voluntrios e apoiados pelo governo central. Estas experincias apresentam-se distantes da realidade brasileira, sobretudo pelas diretrizes da instituio de arranjos europeus articulados para o fortalecimento da competitividade no mercado regional europeu. Assim, na literatura revisitada, o caso indiano o mais prximo da realidade do Brasil. Ainda que de forma exploratria, possvel observar que os encaminhamentos e as solues propostas na ndia podem contribuir para a discusso brasileira. A ndia aprovou, em 1992, legislao constitucional estabelecendo princpios de descentralizao semelhante ao processo constitucional brasileiro de 1988 (Shaw e Satish, 2007). Na dcada seguinte, na esfera federal, buscou-se o fortalecimento de aspectos institucionais para o enfrentamento da crise urbana, com a criao do Jawaharlal Nehru Urban National Renewal Mission (JNNURM), instituio responsvel pelo planejamento e financiamento urbano, no nvel nacional. Entretanto, a atuao nacional ainda distante da realidade metropolitana heterognea (Corbridge et al., 2005; Roy, 2009).
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No mbito das metrpoles indianas, na ltima dcada, fortaleceu-se a instituio de arranjos, tais como a Comisso de Planejamento Metropolitano em todas as reas metropolitanas, a fim de elaborar os planos metropolitanos em dilogo com as municipalidades (Johnson, 2011). Este processo de busca por arranjos locais autnomos, em certa medida, semelhante indicao brasileira de cooperao voluntria, com a aprovao da Lei dos Consrcios Pblicos. Ou seja, verifica-se, ao mesmo tempo, uma busca por descentralizao de um lado, e a incapacidade de planejamento e financiamento de outro. Vale esclarecer que, no mbito municipal, o arranjo poltico indiano tambm parlamentar. H nmero variado de cadeiras que compem a cmara da chamada Corporao Municipal. A cmara, por sua vez, elege o prefeito, que tem funo representativa. O comissrio municipal, com poderes executivos, indicado pelo governador, mas responde politicamente cmara e atende a polticas eminentemente locais. O comissrio atua essencialmente como executivo submetido deliberao poltica parlamentar. De todo modo, em comum, pode-se dizer que as aes institucionais voluntrias em pases como ndia e Brasil so recentes na agenda metropolitana. Alm disso, as iniciativas so permeadas por dificuldades de vrias ordens, quais sejam: diferentes contextos institucionais entre os estados; baixa capacidade de planejamento e elaborao de projetos metropolitanos; e competncias concorrentes no claramente delineadas com baixa eficincia, accountability e resultados.
A ttulo de resumo dos casos apresentados, pode-se dizer que, em linhas gerais (quadro 3), o continente europeu tambm apresenta fragilidades no estabelecimento de aes cooperadas, em especial no mbito dos espaos metropolitanos, j que os mecanismos jurdico-institucionais, para a governana, implicam repasse ou coordenao de competncias, o que gera conflitos entre os entes governamentais. Em alguns pases, porm, possvel identificar participao significativa do governo central de forma institucionalizada em aes que visam eficincia da prestao de servios comuns das reas metropolitanas, principalmente a partir de incentivos financeiros.
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QUADRO 3
Barcelona
Sntese das experincias de governana metropolitana

Madri Forte Montreal Forte Toronto Forte Vancouver Forte Grand Lyon le-de-France Stuttgart Homogneo Homogneo Forte GLA Forte Grau de descentraliForte zao do pas Nmero de nveis 4 infraestatais Coincidncia territorial Mediana com a AM Cidadecapital No
Forte
Forte
Forte
Mediana
Forte
Baixa
Forte
Mediana
Sim Indireta
No Direta
No Direta
No Direta
No Indireta
Sim Direta Regio
No Direta
Sim Direta
Forma de Indireta governana Estatuto
Associao Zona me- Zona me- Ente metro- Ente metroinstitucio- EPCI tropolitana tropolitana politano politano nalizada
Associao Autoridade institucio- metropolinalizada tana
Fonte: adaptado de Goberna (2012).
Na Alemanha, observa-se uma consolidao das experincias cooperadas aps as reformas institucionais e o incentivo do Estado em projetos regional-metropolitanos. Cite-se, por exemplo, a experincia de Stuttgart com fortes mecanismos institucionalizados, representao direta da sociedade civil e coordenao entre diferentes agentes pblicos e privados. Tal coordenao contribui para a consolidao de uma regio metropolitana prspera e competitiva na Unio Europeia. No Canad, por sua vez, so as provncias que, em detrimento das municipalidades, possuem centralidade de poder, inclusive compulsrio, na cooperao metropolitana. Destaquem-se ali as formas de financiamento dos servios metropolitanos advindas de quotas-impostos pagas pelas municipalidades que integram os arranjos, e um certo distanciamento de incentivos financeiros do governo central para aes de cooperao metropolitana. Nos Estados Unidos, as experincias de governana metropolitana mais expressivas no ocorreram nas maiores reas, ainda que existam articulaes nas grandes reas metropolitanas para o fomento competitividade regional. Embora no se identifique uma poltica metropolitana de carter nacional, h linhas de acesso a financiamento federal para entes que fomentem servios cooperados, numa tentativa de reduzir as disparidades espaciais nas reas metropolitanas, sobretudo no setor de transportes. Os fatores que proporcionam significativos arranjos no setor de transportes nas reas metropolitanas estadunidenses ocorrem pelo fato de os governos federal e estadual disponibilizarem financiamentos para aes cooperadas advindas da instituio obrigatria dos MPOs para estes servios.
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O esforo dos pases analisados em fomentar, financiar e/ou fortalecer aes cooperadas de forma descentralizada revelam a emergncia dos novos agentes na construo da agenda metropolitana. A Unio Europeia tem desenvolvido importantes projetos a fim de incentivar a cooperao entre os governos locais, a exemplo do projeto Urban,14 desenvolvido entre 1994 e 1999 (Urban I) e entre 2000 e 2006 (Urban II), que fomentou estratgias polticas para amenizar as desigualdades socioeconmicas a partir de linhas de financiamento do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Feder). Estas linhas de financiamento do Feder so destinadas a aes cooperadas, com o objetivo de revitalizar as reas urbanas com elevados ndices de desemprego, visando ao fortalecimento da coeso territorial, ao intercmbio de boas prticas de gesto, e gerao de economias de escala. Sabe-se que ainda h muitos desafios a serem enfrentados. Parte das estruturas dos arranjos aqui analisados no integra em seus conselhos a participao de entidades civis ou mecanismos de sufrgio direto, distanciando-os do prprio reconhecimento dos cidados. Citem-se, entretanto, como exemplos de representao da sociedade civil: a realizao do referendo e a aceitao pela populao londrina do retorno de uma instituio metropolitana e, em Stuttgart, a representao da sociedade por meio de eleio direta. Diante da diversidade e tratativas da questo metropolitana em pases desenvolvidos e na ndia, podem ser apontados alguns indcios de aes que poderiam ser implementadas no contexto da realidade brasileira, ainda que o processo de metropolizao de pases em desenvolvimento apresente grau elevado de disparidades se comparado ao quadro dos pases europeus analisados. A emergncia de uma poltica metropolitana que busque o enfrentamento das dificuldades de oferta de servios urbanos necessita de priorizao em longo prazo, com previso de financiamento nacional. No caso do Brasil, a Unio poderia vir a fortalecer a coeso entre os diversos entes, agentes privados/pblicos e representao da sociedade civil, alm de criar fundo de investimentos para acordos cooperados. Nesse sentido, a estrutura institucional teria como uma das funes a coeso entre os diferentes atores para o estabelecimento de diretrizes e coparticipao local. Em suma, este captulo analisou a institucionalidade da governana metropolitana em pases europeus, Estados Unidos, Canad e ndia, com nfase nas estratgias de aes cooperadas e suas experincias de gesto. Para tanto, discorreu-se sobre arranjos institudos por vezes de forma compulsria, outras voluntrias e sobre a oferta de servios cooperados. Consideraram-se ainda as diretrizes institucionais dos pases federativos em questo e os desafios e limitaes de fomento
14. Para mais informaes a respeito, consultar: <http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/urban2/documents_en.htm>.
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governana metropolitana. Constatou-se que ainda se observam tanto fragilidades nas estratgias para a articulao de polticas intersetoriais quanto fortes conflitos entre agentes econmicos pblicos e privados.
REFERNCIAS
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NOTAS BIOGRFICAS
Alvaro Luis dos Santos Pereira
Doutorando em direito econmico e financeiro na Universidade de So Paulo (USP). Mestre em direito econmico e financeiro e bacharel em direito pela USP. Pesquisador do laboratrio Espao Pblico e Direito Cidade da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (FAU) da USP desde 2013. Correio eletrnico: <alvaro. pereira@usp.br>.
Ana Lcia Rodrigues
Ps-doutora em urbanismo pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo FAU/USP (2008). Doutora em cincias sociais (2004) e mestra em filosofia (1996) pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Professora associada na Universidade Estadual de Maring (UEM) nos cursos de graduao em cincias sociais e em arquitetura, e de ps-graduao em cincias sociais e em polticas pblicas. Correio eletrnico: <analucia@ pq.cnpq.br>.
Bernardo Alves Furtado
Doutor em geocincias pela Utrecht University (2009). Mestre em geografia pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais PUC-Minas (2003). Especialista em urbanismo (1996) e bacharel em arquitetura e urbanismo (1994) pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Diretor-adjunto da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. Correio eletrnico: <bernardo.furtado@ipea.gov.br>.
Cleandro Krause
Mestre em planejamento urbano e regional pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS (2004). Especialista em planejamento urbano integrado conservao urbana pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE, 2004) e arquiteto e urbanista pela UFRGS (1991). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 2009, desenvolvendo trabalhos especialmente nas reas de planejamento urbano, habitao, assentamentos precrios e saneamento. Correio eletrnico: <cleandro.krause@ipea.gov.br>.
336
Frederico Ferreira Fonseca Pedroso
Graduado em engenharia civil pela Pontifcia Universidade de Gois (PUC Gois, 2003). Mestre em transportes pela Universidade de Braslia (UnB, 2006), doutor em engenharia civil (2010) pela Universidade de Canterbury, na Nova Zelndia, e ps-doutor em logstica humanitria e logstica urbana pela Universidade de Kyoto, no Japo (2012).Especialista em gesto de riscos de desastres no Banco Mundial. Correio eletrnico: <drfred.ferreira@gmail.com>.
Jeroen Klink
Graduado e mestre em economia pela Universidade de Tilburg (Holanda, 1987), e doutor em arquitetura e urbanismo pela Universidade de So Paulo (USP, 2000). professor na Universidade Federal do ABC (UFABC) desde 2005, na qual coordena o Programa de Ps-graduao em Planejamento e Gesto do Territrio. Correio eletrnico: <jeroen.klink1963@gmail.com>.
Karla Christina Batista de Frana
Doutoranda em geografia na Universidade de Braslia (UnB). Mestra em geografia pela UnB (2009). Licenciada e bacharela em geografia pela Universidade Estadual de Gois (UEG, 2005). Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. Correio eletrnico: <karlinha@unb.br>.
Leonardo Monteiro Monasterio
Graduado em cincias econmicas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) (1992), mestre em economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) (1995) e doutor em desenvolvimento econmico pela Universidade Federal do Paran (UFPR, 2002). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e professor da Universidade Catlica de Braslia (UCB). Correio eletrnico: <leonardo.monasterio@ipea.gov.br>.
Lucas Ferreira Mation
Mestre em economia pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio) e graduado em economia pela Universidade de So Paulo (USP). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 2009, desenvolvendo trabalhos de economia aplicada, especialmente nas reas de energia, economia regional e produtividade industrial. Correio eletrnico: <lucas.mation@ipea.gov.br>.
Notas Biogrcas
337
Luciana Royer
Doutora em poltica habitacional e urbana (2009), mestra em estruturas ambientais urbanas (2003) e bacharela em arquitetura e urbanismo (1995) pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU/USP). professora do curso de gesto de polticas pblicas da Escola de Artes, Cincias e Humanidades (EACH) da USP.Correio eletrnico: <luroyer@usp.br>.
Maria Luisa Gomes Castello Branco
Doutora (2003) e mestra (1978) em geografia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Especialista em pesquisa urbana e anlise de assentamentos humanos pelo International Institute for Aerospace Survey and Earth Sciences (ITC), na Holanda (1990). Licenciada (1969) e bacharela (1970) em geografia pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Presidente da seo brasileira do Instituto Panamericano de Geografia e Histria (IPGH) desde 2006. Correio eletrnico: <mluisacb@terra.com.br>.
Mariana Fix
Doutora em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP, 2011). Mestra em sociologia (2003) e bacharela em arquitetura e urbanismo (1997) pela Universidade de So Paulo (USP). Professora no Instituto de Economia da UNICAMP. Correio eletrnico: <mfix@uol.com.br>.
Olga Firkowski
Doutora em geografia humana pela Universidade de So Paulo (2001). Licenciada, bacharela (1984) e mestra (1989) em geografia pela Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP). Professora do Departamento de Geografia da Universidade Federal do Paran (UFPR) desde 1990, ocupando atualmente o cargo de professora associada. Correio eletrnico: <olgafirk@ufpr.br>.
Rafael Henrique Moraes Pereira
Mestre em demografia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP, 2008) e graduado em sociologia pela Universidade de Braslia (UnB, 2005). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 2009. Correio eletrnico: <rafael. pereira@ipea.gov.br>.
338
Vanessa Gapriotti Nadalin
Doutora em teoria econmica pela Universidade de So Paulo (USP, 2010), economista pela mesma universidade (2004) e bacharela em relaes internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP, 2003). Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. Correio eletrnico: <vanessa.nadalin@ipea.gov.br>.
Vicente Correia Lima Neto
Arquiteto e urbanista, mestre e doutorando em transportes pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Correio eletrnico: <vicente.neto@ipea.gov.br>.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada EDITORIAL

Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Everson da Silva Moura Reginaldo da Silva Domingos Reviso Andressa Vieira Bueno Clcia Silveira Rodrigues Idalina Barbara de Castro Laeticia Jensen Eble Leonardo Moreira de Souza Luciana Dias Marcelo Araujo de Sales Aguiar Marco Aurlio Dias Pires Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Celma Tavares de Oliveira (estagiria) Luana Signorelli Faria da Costa (estagiria) Patricia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria) Editorao Aline Rodrigues Lima Bernar Jos Vieira Daniella Silva Nogueira Danilo Leite de Macedo Tavares Jeovah Herculano Szervinsk Junior Leonardo Hideki Higa Cristiano Ferreira Araujo (estagirio) Diego Andr Souza Santos (estagirio) Capa Jeovah Herculano Szervinsk Junior
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APRESENTAO..................................................................................7 HIPTESE, SUA DEFESA E AES PROPOSTAS: O PLANO DO LIVRO............................................................................9

CAPTULO 2 INGOVERNABILIDADE METROPOLITANA E SEGREGAO SOCIOESPACIAL: RECEITA PARA A EXPLOSO DA VIOLNCIA......................53

PaRte 2 TRaNSbORdaNdO a ANlISE SEtORIal E algUmaS EVIdNcIaS

CAPTULO 6 TRANSPORTES E METRPOLES: UM MANIFESTO PELA INTEGRAO ...........................................................................................195

captUlO 7 O SaNEamENtO BSIcO cOmO qUEStO mEtROpOlItaNa: h cOOpERaO?...................................................................................225

CAPTULO 8 A METRPOLE BRASILEIRA NAS POLTICAS PBLICAS SETORIAIS..............259

HIPTESE, SUA DEFESA E AES PROPOSTAS: O PLANO DO LIVRO

1 CONTEXTO, OBJETIVO E PANORAMA

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Hiptese, sua Defesa e Aes Propostas: o plano do livro

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METRPOLES E REGIES METROPOLITANAS nO BRASIL: CONCILIAO OU DIVRCIO?*

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Para Ribeiro, a metrpole

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Manchas urbanas1 isoladas em poro do norte do Paran (2012)

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Mancha urbana contnua entre Gois e Minas Gerais (2012)

Manchas urbanas de realidade complexa ao noroeste de So Paulo (2012)

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Mancha urbana complexa na Regio Metropolitana de Belo Horizonte-MG (2012)

Mancha urbana complexa na Regio Metropolitana de Recife-PE (2012)

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Metrpoles e Regies Metropolitanas no Brasil

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Metrpoles e Regies Metropolitanas no Brasil

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INGOVERNABILIDADE METROPOLITANA E SEGREGAO SOCIOESPACIAL: RECEITA PARA A EXPLOSO DA VIOLNCIA

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Ingovernabilidade Metropolitana e Segregao Socioespacial

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Ingovernabilidade Metropolitana e Segregao Socioespacial

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Ingovernabilidade Metropolitana e Segregao Socioespacial

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4 ASPECTOS RELEVANTES QUE JUSTIFICAM A INSTITUCIONALIDADE METROPOLITANA