CAPITULO XV DEMOCRACIA REPRESENTATIVA VERSUS DEMOCRACIA DIRECTA 1. LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA 1.1. 1 principio de soberana 1.2. Representacin poltica [2.

DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA 3. DERECHO ELECTORAL-SISTEMA ELECTORAL 3.1. 1 sistema electoral: Concepto y elementos 3.2. 1 derecho de sufragio 3.3. Circunscripcin electoral 3.4. Frmula de escrutinio 3.4.1. Frmulas de mayora 3.4.2. Frmulas proporcionales iIBLIOGRAFA Capitulo XV. Democracia representativa versus democracia directa 471 mo liberal, momento en el que se advierte la diferenciacin entre el sufragio copi o derecho y el sufragio como funcin. La concepcin del sufragio como derecho es fruto de la construccin terica que preconi za ROUSSEAU sobre la, por l denominada, "soberana popular", en cuya virtud, la sobe rana reside en todos y cada uno de los ciudadanos que forman la comunidad poltica, de ah, por un lado, que la soberana popular se conciba como la suma de las sobera nas individuales de los ciudadanos, en tanto soberana absoluta del pueblo, y por o tro, que el pueblo la ejerza reunido, el "cuerpo poltico" en palabras de ROUSSEAU , en tanto la soberana no se puedo delegar ni tampoco dividir. Es por ello que el sufragio se configura como un derecho anterior a la propia existencia del Estad o, esto es, como un derecho preestatal que no requiere, en consecuencia, ningn ti po de reconocimiento jurdico, y que desde estas premisas, ampara el sufragio unive rsal. La concepcin del sufragio como funcin deriva, sin embargo, de los postulados de la denominada "soberana nacional", en suma, la nacin es la nica titular de la soberana, que a travs del mecanismo tcnico de las elecciones, designa a sus representantes q ue, en cualquier caso, deben ser elegidos por aqullos que renan las condiciones soc iales y/o intelectuales necesarias para poder cumplir dicha funcin pblica de selec cin de representantes. Esto es, slo las personas ms capacitadas, bien por poseer de terminados niveles de renta y aparecer incluidos en el censo de contribuyentes, b ien por poseer ttulo acadmico o formacin intelectual reconocida, tenan derecho de vo to al objeto de cumplir la "funcin pblica" de seleccionar a los representantes de la nacin. La concepcin del sufragio como funcin ampara, entonces, el denominado sufr agio censuario y capacitarlo, con fuerte acogida en los Textos Constitucionales liberales. Por su parle, la evolucin del Estado liberal de Derecho hasta el Estado social y d emocrtico de Derecho de nuestros das determina, en trminos generales, la equiparacin, a efectos de distribucin de la soberana, entre los conceptos de soberana popular y de soberana nacional, lo que deviene en el reconocimiento del sufragio universal en su concepcin de derecho pblico subjetivo, sin que deje, sin embargo, de cumplir esa funcin constitucional que corresponde al cuerpo electoral. Desde estos planteamientos el sufragio debe de entenderse como un derecho subjeti vo de participacin de los ciudadanos, mediante el que se expresa la opinin pblica, y hace posible la participacin ciudadana, mediante su voto, en los asuntos pblicos , y muy especialmente, en la composicin de los rganos del Estado. Sufragio, adems, a cuyo travs, el ciudadano no slo ejerce un derecho subjetivo sino que adems cumple una funcin estatal a travs del denominado "cuerpo electoral". 472

El Estado Constitucional De este modo, y junto a la concepcin del sufragio como "derecho" y como "funcin" a parece el concepto de "cuerpo electoral" en su consideracin de "rgano del pueblo" y llegando a ser configurado como un autntico "rgano del Estado", en tanto, el "cuer po electoral", cuyo elemento determinante es la inscripcin censal, es el rgano cons titucional originario del Estado, a travs del cual se expresa la voluntad popular y se eligen los representantes (LVAREZ CONDE). En definitiva, desde un punto de vista jurdico, como advierte el autor citado, el sufragio puede ser concebido como un derecho, como una funcin, como un derecho a ejercer una funcin como rgano del Estado, y como un deber, Y es que, no debemos de jar en el olvido que algunos ordenamientos jurdicos configuran el sufragio como un deber cuyo incumplimiento conlleva una determinada sancin (multa, publicacin de li stas de abstencin). Es por ello que la abstencin en el ejercicio del sufragio tend r una significacin distinta desde su consideracin de derecho o de deber. As es, cuan do el sufragio se concibe como un derecho, un alto ndice de abstencin ciudadana pu ede ser la manifestacin de la crtica ms absoluta hacia el sistema poltico del Estado, mientras que cuando el sufragio es obligatorio la abstencin se traduce, en este caso, en un alto ndice de votos en blanco o nulos. Nuestro Texto Constitucional vigente define al sufragio como universal, libre, ig ual y secreto, siendo, adems, para todas las elecciones, salvo las provinciales, d irecto. Caractersticas del sufragio a las que habr que aadir las previstas por la Le y Electoral, en tanto lo define como personal y singular. A) Sufragio Universal: en palabras de TORRES DEL MORAL, el sufragio universal se podra definir, sintticamente, mediante la expresin "un hombre un voto". La extensin del sufragio hasta la configuracin del sufragio universal no se produce hasta ple no siglo XX, ya que, en pocas pasadas fue el sufragio censitario el que tuvo plasm acin en los Textos Constitucionales, un modelo de sufragio cuya apertura se produc e en 1848 a travs del reconocimiento, en Francia, del denominado sufragio univers al masculino, sufragio, errneamente denominado "universal" si tenemos presente qu e el acceso de la mujer al sufragio no se produce hasta entrado el siglo XX. Ahora bien, a pesar del reconocimiento constitucional del sufragio universal y, e n consecuencia, del derecho de voto de la mujer, es de todos sabido que la parti cipacin femenina en las candidaturas electorales, y en consecuencia, el ejercicio del derecho de sufragio pasivo, que no activo, por parte de la mujer, se ha vis to mermado sistemticamente no slo en Espaa sino tambin en todos los pases de nuestro entorno ms prximo. Desde estas consideraciones y, entendiendo, de un lado, por derecho de sufragio a ctivo aqul que representa la capacidad para ser elector y, por tanto, para emitir el voto en los procesos electorales que se convoquen; y de otro, por Capitulo XV. Democracia representativa versus democracia directa 473 derecho pasivo, el que alude a la capacidad para ser candidato y, por ende, poder presentar la propia candidatura en un proceso electoral. La realidad nos muestr a que el ejercicio, por parte de la mujer, del denominado derecho de sufragio pas ivo, se ha encontrado verdaderamente limitado hasta tal punto, que en pro de la igualdad de la mujer en las candidaturas plurinominales, se ha hecho preciso la introduccin, desde la norma jurdica, de la inclusin de criterios de paridad en las listas electorales. De ah que se hayan venido a establecer medidas de accin positiv a al objeto de la consecucin de la paridad reclamada desde la sociedad, medidas qu e, de acuerdo con nuestro Tribunal Constitucional, tienen perfecto encaje en el artculo 9.2 de nuestra Constitucin, un precepto cuya inexistencia en otros ordenam ientos vecinos ha justificado diversas reformas constitucionales, como as ha acont ecido en Francia, Alemania, Italia, Portugal o Blgica. As es, teniendo su fundamento en el artculo 9.2 de nuestra Constitucin, tal y como ha manifestado nuestro Tribunal Constitucional en su reciente Sentencia 12/2008, de 29 de enero, la Disposicin Adicional Segunda de la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de

marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres, introduce en la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, un nuevo artculo, el 44 bis, mediante el que se incluyen criterios de paridad en las listas electorales, estableciendo a estos efectos l a obligatoriedad de que las candidaturas que se presenten para las elecciones, y a sean al Congreso, Municipales, al Parlamento Europeo, as como a las Asambleas l egislativas de las Comunidades Autnomas, tengan una composicin equilibrada entre mu jeres y hombres, de forma que en el conjunto de la lista los candidatos de cada uno de los sexos supongan como mnimo el cuarenta por ciento; y adems, cuando el nme ro de puestos a cubrir sea inferior a cinco, la proporcin de mujeres y hombres se r lo ms cercana posible al equilibrio numrico. En la misma lnea de entendimiento se i nscriben, de conformidad con el precepto que se comenta, las elecciones al Senado, en cuyo caso, cuando las candidaturas para el Senado se agrupen en listas, tale s listas debern tener igualmente una composicin equilibrada de mujeres y hombres, de forma que la proporcin de unas y otros sea lo ms cercana posible al equilibrio numrico. No cabe duda, de que, en virtud de los criterios de paridad introducidos en las Leyes Electorales, se podr alcanzar esa pretendida, desde hace tiempo, presencia d e la mujer en la adopcin de las decisiones que son claves para la sociedad, una so ciedad integrada, a su vez, por mujeres y hombres. Por otra parte, suele ser habitual que el ejercicio del derecho de sufragio exij a el cumplimiento de algunos requisitos, como es el caso de la mayora de edad, la inscripcin en el censo electoral, la nacionalidad, y encontrarse en pleno uso de los derechos polticos. 474 El Estado Constitucional a) Mayora de edad: La edad electoral ha ido progresivamente descen diendo, as, desde la inicial exigencia de los treinta aos se ha ido pa sando a veinticinco, veinte, veintiuno, siendo lo ms usual en la actua lidad exigir dieciocho aos. Tambin ha sido frecuente exigir una edad diferente para el ejercicio del sufragio activo y del sufragio pasivo, as como para su ejercicio por parte del hombre y de la mujer, coincidien do, habitualmente, la exigencia de una mayor edad en el ejercicio del derecho de sufragio pasivo y en su ejercicio por parte de la mujer. Hoy lo normal es que se reconozca la exigencia de una misma edad, diecio cho aos, para el ejercicio del sufragio activo y pasivo tanto por hom bre como por mujer. b) Censo electoral: Para poder ejercer el derecho de voto es preciso encon trarse inscrito como elector en el denominado "censo electoral", en tanto el censo electoral se integra por la relacin de electores de cada circuns cripcin electoral. Es por ello que, su confeccin se encuentra provista de las garantas que precisa el efectivo ejercicio del derecho de voto por el ciudadano-elector, quien, por otra parte, podr interponer los recursos pertinentes. De ah que el censo electoral se encuentre sometido a revi siones peridicas y que se publique con la antelacin suficiente a la fe cha de celebracin de cualquiera de los procesos electorales, abrindose, a estos efectos, un plazo para que los ciudadanos-electores puedan sub sanar los posibles errores que puedan contener o modifiquen, con la jus tificacin pertinente, los datos que difieran de la realidad. c) Nacionalidad o carta de ciudadana: En la actualidad suele ser habitual admitir el derecho de sufragio de los extranjeros en las elecciones mu nicipales. La Constitucin espaola estableca una previsin en este sentido en su artculo 13.2, previsin constitucional, sin embargo, que nicamente admita el derecho de sufragio activo de los extranjeros en condiciones de reciprocidad. En cualquier caso y, como consecuencia de la pertenencia de Espaa a la Unin Europea, y de la ratificacin, en concreto, del Tratado de Maastricht, se hizo precisa la modificacin del precepto constitucional citado introduciendo esa misma previsin

para el ejercicio, no slo ya del sufragio activo, sino tambin del sufra gio pasivo. d) Pleno disfrute de los derechos polticos: Es la autoridad judicial la que, en un Estado democrtico de Derecho, puede limitar el ejercicio del derecho de sufragio, ya sea a travs de resolucin expresa, como suce de por ejemplo en supuestos de internamiento en centros hospitalarios psiquitricos; ya sea mediante sentencia, como consecuencia, habi tualmente, de la comisin de determinados tipos delictivos. Capitulo XV. Democracia representativa versus democracia directa 475 B) Sufragio Ubre: La libertad del sufragio se consigue a travs de la procla macin y garanta del "pluralismo poltico", as como de los derechos y libertades que se erigen en su mxima manifestacin, como lo son, entre otras, las libertades de expresin, ideolgica, de reunin, de manifestacin y de asociacin. Pero, as mismo, ser preciso que se arbitren los mecanismos necesarios dirigidos a evitar cualquier alteracin que se pueda producir en el ejercicio del acto de voto, al ob je to de impedir que tenga lugar cualquier tipo de coaccin tanto dentro como fuera del colegio electoral. En esta lnea de entendimiento se inscribe, por ejemplo, la regulacin de la denominada "Jornada de Reflexin" y la consecuente prohibi cin de celebracin de cualquier acto de campaa electoral durante las veinticua tro horas previas a la fecha en que vaya a tener lugar la votacin; as como los ser vicios de seguridad que se ponen a disposicin de cada uno de los colegios electorales, y siempre a cargo del rgano pblico convocante. C) Sufragio Igual: La igualdad del voto supone otorgar el mismo valor a cada voto, de forma que, todos los votos incidirn de igual manera en la confor macin de la Cmara representativa. La consecucin de la igualdad del sufragio requiere, entonces, que en cada circunscripcin electoral exista una relacin si milar entre el nmero de ciudadanos-electores y el nmero de escaos a cubrir. La igualdad del sufragio supone, entonces, la prohibicin del denominado voto plural de ciertas categoras de ciudadanos (titulados superiores, padres de fami lia, residentes de determinadas ciudades o mbitos territoriales) que estuvo pre sente en otras pocas y en determinados pases. Ahora bien, la igualdad del su fragio no se consigue con su mero reconocimiento jurdico, pues, requiere, a su vez, que la atribucin de los escaos a las circunscripciones sea directa y estric tamente proporcional a su poblacin, lo que sin duda, no suele producirse. D) Sufragio Directo: El ejercicio del sufragio es directo cuando se efecta a travs de una sola votacin, votacin mediante la que el ciudadano-elector de signa, sin la intervencin de ningn intermediario, a sus representantes. El su fragio es indirecto, entonces, cuando el ciudadano-elector vota a lo que se deno mina como electores de segundo grado o compromisarios, los cuales, en votacin posterior, votan al representante para el cargo que se disputa. En la ac tualidad se observa una tendencia hacia la eleccin directa, siendo escasos los supuestos de eleccin indirecta. En Espaa son de segundo grado las elecciones a las Diputaciones Provinciales; en Francia son indirectas las elecciones al Se nado; y en Estados Unidos son indirectas las elecciones presidenciales. E) Sufragio secreto: La naturaleza secreta del voto es absolutamente nece saria para la consecucin de unas elecciones libres. Es por ello necesario esta blecer mecanismos en orden a su garanta, lo que se pretende conseguir a travs de la confeccin de papeletas, sobres oficiales, o la instalacin de cabinas en los colegios electorales. 476 El Emado Constitucional F) Sufragio personal: El carcter personal del sufragio impide que pueda

ser objeto de delegacin en persona distinta a su titular. Slo el titular del dere cho de sufragio puede ejercerlo, lo que no impide, sin embargo, que opte por su ejercicio a travs del denominado "voto por correo". G) Sufragio singular: El carcter singular del voto atiende al nmero de ve ces que cada ciudadano-elector puede votar en cada eleccin, es por ello que, atendiendo a la singularidad del sufragio, cada ciudadano elector slo podr vo tar una vez en cada eleccin. 3.3 Circunscripcin electoral La circunscripcin electoral se concibe como uno de los elementos ms relevantes del sistema electoral, en cuanto su determinacin incide directamente sobre el mismo. Y es que, la circunscripcin electoral se podra definir como aquel mbito territorial en el que los votos o sufragios emitidos por los ciudadanos-electore s se traducen en escaos a travs de la aplicacin de la concreta frmula electoral, y todo ello, de manera independiente de los votos emitidos en otras zonas elec torales. De ah que suela diferenciarse entre "circunscripcin uninominal", para hacer referencia a aquellas circunscripciones en las que slo se elige un repre sentante y que, habitualmentc, suelen coincidir con frmulas electorales mayoritarias, como es el caso britnico; y "circunscripcin plurinominal", para refe rirse a aqullas otras en las que se eligen dos o ms representantes y que, por lo general, coinciden con frmulas electorales proporcionales. Circunscripcin electoral que, en algunos casos, alcanza el conjunto del territorio del Estado, en cuyo caso, la circunscripcin electoral es nica denominndose "Colegio nacional nico", ya que, es en una sola zona, el territorio del Estado, en la que todos los votos emitidos se transformarn en escaos. Hay que advertir que no suele ser habitual que la circunscripcin electoral coincida con la integridad del terr itorio del Estado. A estos efectos y, por lo que se refiere al caso espaol, slo pa ra las elecciones al Parlamento Europeo, es el territorio del Estado la circunsc ripcin electoral. Y es que, lo habitual es que el territorio estatal se divida en entidades terri toriales menores de carcter electoral, es decir, se divida en diferentes circuns cripciones electorales atendiendo, para ello, a criterios diversos. En este contexto, ser preciso determinar cul es o cules son las circunscripciones el ectorales para cada proceso electoral, y en este sentido, su creacin suele encont rarse fundada, en palabras de TORRES DEL MORAL, en tres principios ntimamente lig ados, pero con frecuencia antagnicos, cuales son, de acuerdo con el autor citado: Captulo XV. Democracia representativa versas democracia directa 477 1. La igualdad del sufragio, entendida sta en el sentido anteriormente expresado, lo que conlleva, sin duda, la necesidad de que las circuns cripciones electorales cuenten con un nmero igual de electores por re presentante. 2. La determinacin de las circunscripciones electorales debera, a su vez, efectuarse en atencin a otras ya existentes, ya sean administrati vas o de naturaleza poltica. 3. Los lmites de las circunscripciones electorales debera llevarse a cabo en funcin de los movimientos poblacionalcs. Es por ello que, si el es crutinio es de lista, no ser necesaria la variacin territorial de la cir cunscripcin electoral, bastando, en tal caso, la revisin del nmero de escaos que pueda corresponder a cada circunscripcin. En cualquier caso, lo cierto es que la delimitacin de las circunscripciones elect orales se encuentra estrechamente vinculada con la representatividad. Desde esta perspectiva, cuando las circunscripciones electorales se delimitan en atencin a c riterios demogrficos o poblacionales, la representatividad del sistema electoral exige, en tal caso, que se fije por cada representante que se vaya a elegir un nm ero concreto de electores, lo que, habitualmente, se establece a travs de la norm

a electoral, consiguindose, con ello, otorgar plena efectividad a la igualdad del sufragio. En cambio, cuando la delimitacin de las circunscripciones electorales s e efecta en atencin a otros criterios distintos de la "poblacin", como puedan ser cr iterios territoriales, asimilando, a estos efectos, la circunscripcin electoral co n unidades territoriales de carcter administrativo, histrico o geogrfico, como pued a ser en nuestro caso la "provincia", esa proporcionalidad entre electores y repr esentantes a elegir, puede resultar daada, vindose, as mismo, vulnerada la pretendid a igualdad del sufragio. De ah que, en estos supuestos, resulte preciso corregir l a desigualdad producida atendiendo, de nuevo, a criterios de poblacin, lo que, si n embargo, como advierte VIDAL MARN, tampoco resulta sencillo, especialmente en e l caso de circunscripciones escasamente pobladas en las que la aplicacin de una e stricta proporcionalidad devendra en su escasa re-presentacin parlamentaria, lo qu e se ha pretendido evitar, como sucede en el caso espaol en relacin con las elecci ones al Congreso de los Diputados, mediante la asignacin de un nmero fijo de escaos a cada circunscripcin electoral, distribuyendo el resto en atencin a criterios de p oblacin. 3.4 Frmula de escrutinio La frmula de escrutinio se podra definir como el instrumento de carcter matemtico qu e permite traducir el nmero de votos obtenido por los diversos candidatos de los partidos polticos que acceden a la contienda electoral en es478 El Estado Constitucional caos, en otras palabras, que permite asignar los escaos a los distintos candidatos en razn a los votos obtenidos por cada uno de ellos. A efectos sistemticos viene siendo usual diferenciar dos grandes grupos de frmulas electorales o de escrutinio, en las que, por otra parte, se integran diferentes modalidades de frmulas electorales. Estos dos grandes grupos son: las frmulas de m ayora y las frmulas proporcionales. 3.4.1 Frmulas de mayoria Las frmulas de mayora son aquellas que determinan la atribucin de escaos a aquellas c andidaturas que hayan obtenido el mayor nmero de votos. Es decir, son las frmulas que utilizan criterios ms simples en la atribucin de escaos, de ah la escasa complej idad de su utilizacin. Por otra parte, frmulas que, en tanto atribuyen el escao o los escaos a los ms votad os, se dirigen, fundamentalmente, a la sobrerrepresentacin de los partidos mayorit arios, quedando los partidos minoritarios escasamente representados en la Cmara. De ah, que se trate de frmulas que permiten la existencia de Gobiernos fuertes, es decir, de Gobiernos que cuentan con el respaldo de una amplia mayora parlamentar ia. Por lo que se ha convenido en admitir que, la frmula de mayora, y muy especial mente la frmula de mayora a una sola vuelta, tiende, fundamentalmente, a la consoli dacin del bipartidismo, lo que, sin embargo, se encuentra atemperado a travs del si stema mayoritario a dos vueltas, en el que es posible la participacin de partidos polticos minoritarios, no slo en la primera vuelta, sino tambin en la segunda vuelt a a travs de posibles alianzas, lo que genera, en palabras de DU-VERGER, lo que l denomina "multipartidismo bipolar". En efecto, las frmulas de mayora presentan diversas variantes, a saber: a) Frmula de mayora simple o relativa a una vuelta De acuerdo con esta frmula nicamente obtendr escao aquel candidato que obtenga mayor nmero de votos, independientemente del nmero de votos realmente obtenido, as como de la diferencia en votos obtenida respecto de los dems candidatos que han concur rido a la eleccin. Se trata de una frmula que, si bien puede emplearse en circunsc ripciones plurinominalcs, lo habitual es que se utilice en circunscripciones uni nominales. Este es el caso, entre otros, de Reino Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda b) Frmula de mayora absoluta a dos vueltas Mediante la frmula de mayora absoluta a dos vueltas resultar elegido el candidato q ue obtenga la mayora absoluta de los votos vlidamente emitidos.

Captulo XV. Democracia representativa versas democracia directa 479 En caso de que ningn candidato obtenga la mayora requerida en la primera votacin, s e pasar a la celebracin de una segunda vuelta, en la que resultar elegido el candid ato que obtenga mayor nmero de votos. Por lo general, a la segunda vuelta nicament e accedern aquellos candidatos que hayan obtenido mayor nmero de votos en la prime ra vuelta, como es el caso de Bielorrusia, o bien, como ocurre en el caso francs, los candidatos que hayan obtenido en la misma un determinado porcentaje de voto s. c) Frmula mayoritaria con voto alternativo o preferencial Esta frmula pretende la eleccin del candidato por mayora absoluta de los votos, per o en lugar de efectuarse a travs de dos votaciones como ocurre en el modelo anter ior, lo pretende a travs de slo una votacin. Es por ello que el elector deber de seal ar en su papeleta a que candidato elegira en caso de que su primer candidato eleg ido no consiga obtener la mayora absoluta exigida. En tal caso, y si ninguno de l os candidatos obtiene la mayora absoluta, se proceder, en primer lugar, a eliminar al candidato que haya obtenido menor nmero de votos, y en segundo lugar, a asigna r aqullas segundas preferencias expresadas por los electores en sus papeletas. Un a operacin que se reiterar hasta que alguno de los candidatos consiga la mayora abso luta que se exige para poder obtener el escao. Se trata de una modalidad del sistema mayoritario que se utiliza tanto en circuns cripciones uninominalcs (es el caso, por ejemplo de los miembros de la Cmara de Re presentantes de Australia) como plurinominales (Parlamento de Naur). d) Frmula mayoritaria con voto limitado Mediante esta modalidad del sistema mayoritario, el elector no dispone del mismo nmero de votos que nmero de escaos a cubrir en la circunscripcin, sino siempre de u n voto menos que el de escaos. Esto es, si hay que elegir cuatro escaos en la circu nscripcin, el elector nicamente podr votar a tres candidatos, permitindose, con ello, que los partidos polticos minoritarios puedan obtener alguna representacin parlam entaria. Se trata, este, del modelo de eleccin del Senado espaol. e) Frmula mayoritaria con voto acumulativo A travs de esta modalidad del sistema mayoritario el elector dispone de tantos vo tos como nmero de escaos a cubrir en la correspondiente circuns-cripcin, pudiendo, en cualquier caso, repartir entre los candidatos el nmero de votos que le corresp onden de la forma que mejor considere, hasta el punto, de que puede, incluso, ac umular todos los votos en un solo candidato. Esto es, 480 El Estado Constitucional si el nmero de votos que corresponden al elector es de cinco, podra atribuir tres votos a un candidato y los dos restantes a candidato distinto; o atribuir cuatro votos a un mismo candidato y uno slo a otro distinto; o incluso, atribuir sus cin co votos a un mismo candidato. Se trata de una frmula que se empica en algunos de los Estados federados de Estados Unidos, como es el caso de Illinois. 3.4.1 Frmulas proporcionales Las frmulas electorales proporcionales, a diferencia de las mayoritarias, se diri gen a la distribucin de los escaos en proporcin al nmero de votos obtenido por cada l ista de candidatos que presenta cada formacin poltica en la correspondiente contie nda electoral. Es por ello, que se trata de frmulas que permiten la representacin parlamentaria de los partidos minoritarios contando, a estos efectos, los referi dos partidos con el nmero de escaos que corresponde al determinado nmero de votos ob tenido en cada circunscripcin electoral. Desde esta perspectiva, se ha convenido en entender que se trata de frmulas que tienden hacia un sistema de partidos mltip les e independientes unos de otros (DUVERGER), esto es, frmulas que facilitan el multipartidismo (SAR-TORJ), frente al bipartidismo o multipartidismo bipolar pro

pio de los sistemas de mayora. Por otra parte, la proporcionalidad entre escaos y votos pretendida a travs de esta s frmulas se ver efectivamente cumplida cuando el porcentaje de escaos equivalga, e n trminos numricos, al nmero de votos obtenido, lo que, sin embargo, no siempre se cumple. Y es que, es preciso advertir que la efectiva proporcionalidad pretendid a no depende, tan slo, de la frmula de escrutinio, pues, esta frmula deber de venir acompaada de otros factores para que a travs de ella que consiga el objetivo propu esto. As es, junto a la frmula proporcional, la delimitacin de las circunscripones e lectorales deber de ser el adecuado para poder obtener un buen funcionamiento de l a frmula electoral. Entre las frmulas electorales proporcionales adquieren dos modelos especial signif icacin: la frmula proporcional del resto mayor; as como la frmula proporcional de la media mayor, la cual, a su vez, admite diversas variantes, entre las que destaca n, la variante D'Hondt, que se aplica en Espaa en la eleccin al Congreso de los Di putados, a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas, al Parlamento E uropeo, y a los Ayuntamientos; la variante Sa-inte-Lagu, propia de algunos pases nr dicos como es el caso de Dinamarca, Noruega y Suecia; y la variante Hagenbach-Bi schoff, empleada en el sistema electoral suizo. 1. LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA 1.1. 1 principio de soberana Como ya expusiramos en un momento anterior, y en atencin de las limitaciones que de terminan en la actualidad los rdenes internacional y suprana-cional, la soberana s e manifiesta como ese poder que se presenta como supremo en el orden interno del Estado y como independiente en el orden externo. A lo largo de la historia han s ido muy diversas las Teoras que subyacen en torno a la determinacin del poder sobe rano, y muy especialmente, por lo que hace a su titular, aunque la realidad actu al muestra, sin embargo, una nica solucin posible, y es que, en un Estado democrtico slo el pueblo puede ser su titular. Se puede aseverar, entonces, que el principio de soberana y, en concreto, el prin cipio de soberana popular, en su significacin actual, no es sino el resultado de to do un proceso evolutivo. Y es que, el concepto de soberana evoluciona al tiempo q ue evoluciona el modelo de Estado. De ah que la "soberana" haya sido susceptible d e muy diversas teoras que, al tiempo, han determinado una titularidad tambin distin ta del poder soberano, como hemos tenido ocasin de comprobar a lo largo de los pr imeros Captulos de esta misma obra. As es, los grandes defensores de las Monarquas absolutas ampararon, aunque con dis tintos matices, la "soberana absoluta" del Prncipe (MAQUIA-VELO, BOD1NO y HOBBES), siendo de este modo, el Rey, en las Teoras propias del Estado moderno, el titular de la soberana. Concepcin ms atemperada, por su parte, es la que se desarrolla por los tratadistas espaoles de los siglos XVI y XVII y que vienen a integrar lo que se ha denominad o como "Escuela espaola de Derecho Natural", tratadistas que se dirigen a gestar un nuevo modelo de Prncipe, esto es, el Prncipe cristiano, que de forma inevitable incide en la concepcin de la titularidad comunitaria de la soberana, perteneciend o al Prncipe su mero ejercicio. Ser ROUSSEAU quien vaya a construir, en el siglo XVIII y, desde las Teoras pactist as, el concepto de "soberana popular", afirmando, a su travs, la soberana absoluta del pueblo, entendido ste como todos y cada uno de los ciudadanos capaces. Un conc epto del que arrancan las denominadas "democracias directas" y que, junto con lo s conceptos de "ley", en tanto expresin de la voluntad general, y "derechos civile s" del hombre, se constituyen en elementos clave para la comprensin de los actual es Estados de Derecho. Captulo XV. Democracia representativa versus democracia directa 481 A) Frmula proporcional del resto mayor La frmula proporcional del resto mayor se aplica en circunscripiones plu-rinomina

les en las que los candidatos se presentan a travs de listas. La forma de procede r a travs de esta frmula es la siguientes: 1") Es preciso calcular, en primer lugar, cuantos votos necesitaran los partidos p olticos que concurren a las elecciones para poder obtener un escao, esto es lo que se denomina clculo de la cuota o cociente electoral. Este cociente o cuota elector al se obtiene de dividir el total de votos emitidos por el nmero de representante s a elegir. Votos vlidos: 100.000 Nmero de escaos: 10 Cuota electoral 100-00Q 10 2) Una vez que se ha obtenido la cuota o cociente electoral, se atribuirn a cada l ista tantos escaos como veces se contenga dicho cociente en su nmero total de voto s obtenido Lista A: 42.000 Lista B: 33.000 Lista C: 19.000 Lista D: 6.000 3o) Se proceder al reparto de escaos del siguiente modo: Lista A: 42.000:10.000 = 4 (Resto 2.000) Lista B; 33.000: 10.000 = 3 (Resto 3.00 0) Lista C: 19.000: 10.000 = 1 (Resto 9.000) Lista D: 6.000: 10.000 = 0 (Resto 6 .000) 4) Sin embargo se observa que, de los 10 escaos que hay que distribuir, slo se han cubierto 8. Pues bien, los dos restantes se atribuyen a las listas con resto may or que, en este caso, son las listas C y D, advirtindose, entonces que se trata de una frmula que permite la obtencin de escaos a aquellas formaciones polticas que, i ncluso, ni siquiera alcanzan el cociente electoral como sucede, en el ejemplo pro puesto, con la Lista D, ya que, en tal caso, basta con que haya obtenido un rest o mayor que las otras listas que se encuentran en litigio. El reparto final de e scaos ser, entonces, el siguiente: Lista A= 4 escaos; Lista B= 3 escaos; Lista C= 2 escaos; Lista D= 1 escao 48; El Estajo Constitucional B) Frmula proporcional de la media mayor en su variante D'Hondt Se trata de la frmula proporcional ms empleada en Europa y que, adems, se utiliza en Espaa en todas las elecciones a excepcin de las elecciones al Senado. Es una frmul a electoral que consigue la representacin proporcional perseguida cuando las circu nscripciones electorales son grandes, pero, sin embargo, resulta bastante disfun cional cuando las circunscripiones son pequeas, ya que, en tal caso, desfavorece l a representacin de las fuerzas polticas minoritarias, ofreciendo resultados pareci dos a los que se consiguen a travs de determinadas frmulas mayoritarias. La forma de proceder para la distribucin de escaos a travs de esta frmula es el sigui ente: 1 ) Se divide el nmero de votos obtenido por cada lista electoral por la serie de nm eros naturales (1, 2, 3, 4....) hasta llegar al nmero total de escaos a cubrir en esa circunscripcin. 2o) A continuacin se reparten los escaos entre las candidaturas que obtengan los co cientes mayores. Votos obtenidos: Lista A: 168.000 Lista B: 104.000 Lista C: 72.000 Lista D: 64.0 00 Lista E: 40.000 Lista F: 32.000 Nmero de escaos a repartir: 8 Se procede primero a la divisin del nmero de votos por la serie de nmeros naturales hasta el nmero de 8 que es el nmero total de escaos a cubrir: Divisin Lista A 168.000 Lista B 104.000 Lista C 72.000 Lista D 64.000 Lista E 40.000 Lista F 32.000 1 84.000 52.000 36.000 32.000 20.000 16.000 2 56.000 34.666 24.000 21.333 13.333 10.666 3 42.000 26.000 18.000 16.000 10.000 8.000 4 33.600 20.800 14.400 12.800 8.000 6.400 5 28.000 17.333 12.000 10.666 6.666 5.333 6 24.000 14.857 10.285 9.142 5.714 4.571 7 o 21.000 13.000 9.000 8.000 5.000 4.000

Capitulo XV. Democracia representativa versus democracia directa 483 De acuerdo con los cocientes obtenidos, el reparto de escaos se establecer de la si guiente manera: Lista A: 4 escaos; Lista B; 2 escaos; Lista C: 1 escaos; Lista D: 1 escao Las Listas E y F no obtendrn, por tanto, ningn escao. Por lo que se refiere al caso espaol, y en particular, por lo que hace a las elec ciones al Congreso de los Diputados, la Constitucin establece, a estos efectos, l a circunscripcin provincial, atribuyendo dos escaos fijos a cada provincia, distrib uyndose el resto de escaos atendiendo a criterios poblacionales. Desde esta perspe ctiva, y de acuerdo con VIDAL PRADO, la proporcionalidad entre escaos-votos mejor ara bastante si se aumentara el nmero de escaos hasta el mximo permitido por la Cons titucin, esto es, si se pasase de los 350 Diputados que establece en la actualida d la Ley Electoral a los 400 Diputados previstos por la Norma Suprema, no as, sin embargo, si se rebaja de dos a uno el nmero de escaos que la Constitucin espaola at ribuye con carcter fijo a cada provincia, ya que, en tal caso, algunas provincias mejoraran su proporcionalidad en detrimento de otras -las ms pequeas- que sin duda se veran perjudicadas. Circunstancia, sta, de nuevo, que pone de manifiesto la rele vancia que tiene la circunscripcin electoral, y no tanto la frmula de escrutinio, en el correcto funcionamiento del sistema electoral. C) Frmula proporcional de la media mayor en su variante de Saintc-Lagu Se trata de una frmula proporcional que en su versin original pretendi favorecer a las fuerzas polticas minoritarias, procedindose, para ello, como en la frmula anter ior, a dividir el nmero de votos obtenido por cada lista electoral, en lugar de po r la sucesin de nmeros enteros (1,2,3....), por la sucesin de nmeros impares, esto e s: 1, 3, 5, 7, 9...., hasta el nmero de escaos a cubrir. De este modo, en tanto es mayor la distancia entre los nmeros divisores, el coste de votos para que los pa rtidos polticos mayoritarios obtengan un nuevo escao ser mayor que en el sistema pr evisto a travs de la frmula proporcional de variante D'Hondt, consiguindose, con ell o, que partidos polticos minoritarios, es decir, con menor nmero de votos, obtengan , sin embargo, algn escao adicional a costa de la ventaja de votos perdida por los partidos polticos ms votados. Hay que advertir, sin embargo, que los pases nrdicos que aplican esta frmula, como e s el caso de Suecia o Dinamarca, no lo hacen en su versin original, sino en una ve rsin corregida incrementando en cuatro dcimas el primer 484 El Estado Constitucional divisor, esto es, el nmero de votos obtenido por cada lista electoral se dividir s ucesivamente entre 1,4; 3; 5; 7; 9; 11...., perjudicndose con ello a los partidos polticos minoritarios, si cabe, ms que con la aplicacin de la frmula proporcional de variante D'Hondt, ya que, en tal caso, lo que se hace es elevar mucho ms el cost e de votos del primer posible escario que pudiera conseguir el partido poltico min oritario. En suma, la forma de proceder para la distribucin de escaos es la misma que la emp icada a travs de la frmula proporcional de variante D'Hondt, con la nica diferencia , de que en lugar de dividirse el nmero de votos obtenido por los nmeros enteros n aturales (1; 2; 3...), se dividir en este caso entre los nmeros impares aumentndose en cuatro decimas el primer nmero divisor 3.4.1 Frmula electoral alemana Suele ser habitual considerar el sistema electoral germano como un ejem-plo de s istema electoral mixto, en el sentido de entender que se trata de un sistema mixt o equilibrado que otorga el mismo peso a la representacin proporcional que al escr utinio mayoritario. Sin embargo, a pesar de no ser incierta esta afirmacin tampoc o se puede afirmar que sea del todo correcta. As es, convenimos con aquellos que c onsideran que no es posible entender que el sistema electoral mixto, y en concre

to, el sistema electoral alemn, es mitad mayoritario, mitad proporcional, pues sie mpre, la aplicacin del sistema en su conjunto producir efectos ms prximos a las frmul as proporcionales que a las mayo-ritarias o viceversa (VIDAL MARN), como puede ob servarse en el caso que nos ocupa. En el contexto descrito, y de acuerdo con la frmula electoral alemana, el elector emite dos sufragios utilizando, para ello, dos papeletas: con una de ellas vota una lista de un partido poltico de su Land; con la otra vota un candidato de su distrito en circunscripciones uninominalcs, candidato que, incluso, puede formar parte de un partido poltico distinto de la 1 ista de partido a la que ha otorgado su voto con la papeleta anterior. A cada formacin poltica le corresponder un nmero de escaos proporcional al nmero de vo os obtenido (esta atribucin de escaos-votos se efecta a travs de la frmula proporcion al Hare-Niemeyer), siempre que hayan superado la barrera electoral establecida, q ue es, por otra parte, muy alta, ya que se fija en el 5 por 100 de los votos obt enidos en toda la Federacin. Una vez que se ha determinado los escaos que corresponden a cada formacin poltica de acuerdo con la frmula electoral proporcional, se pasa a determinar la composicin i ndividual de la Cmara, consiguiendo escao aquellos candiCaptulo XV. Democracia representativa versus democracia directa 485 datos que hayan obtenido mayor nmero de votos en cada circunscripcin, emplendose, c on ello una frmula electoral de mayora en la determinacin personal de la Cmara. Es po r ello que, si algn o algunos de los candidatos ms votados en cada circunscripcin, p ertenecen a formaciones polticas que, sin embargo, no han conseguido escao, ya sea porque no hayan conseguido cociente suficiente, ya porque no hayan superado la b arrera electoral del 5 por 100 exigida, se aumenta el nmero de escaos del Bundesta g (Cmara Baja alemana) al objeto de que estos tengan representacin en la misma. En suma, es el sistema proporcional el que cobra mayor peso en la frmula alemana, en tanto, los votos decisivos para la conversin de estos votos en escaos son los v otos a lista. A pesar de ello, es lo cierto que, como advierte TORRES DEL MORAL, la frmula electoral alemana "busca justicia electoral con el elemento proporciona l, controlar el pluralismo o la atomizacin poltica con la alta barrera electoral, y una relacin directa ciudadano-diputado con el elemento mayoritario". BIBLIOGRAFA ALVAREZ CONDE, E.: El derecho departido. Colex. Madrid. 2005. "Los principios del derecho electoral". Revista del Centro de Estudios Constituc ionales. Nm. 9. Madrid. 1991. ARIO ORTZ, G.; ARNALDO ALCUBILLA, E.; DELGADO-IRIBARREN, M.; GAVA-RA DE CARA, J.C. ; SANTAOLAYA MACHETTI, P.: "Encuesta sobre rgimen electoral". Teora y Realidad Con stitucional. Nm., 22. UNED. Madrid. 2008. BIGLINO CAMPOS, P.: Nuevas expectativas democrticas y elecciones (Dir). lustel. M adrid. 2008. DUVERGER, M.; SARTORI, G: Los sistema-i electorales. Cuadernos de Capel. Colombi a. 1988. DUVERGER, M.: "Ley electoral y sistema de partidos polticos", en Ley electoral y consecuencias polticas. Madrid, 1997. Instituciones polticas y Derecho Con stitucional. Ariel, Barcelona, 1970. FERNNDEZ-MIRANDA CAMPO AMOR, C; FERNNDEZ MIRANDA, A.: Sistema electoral, partidos polticos y Parlamento. Colex. Madrid. 2008. FERNNEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, A.: "El sistema electoral del Congreso".Revista de Der echo Poltico. Nm. 52 (Monogrfico sobre El sistema electoral). UNED. Madrid. 2001. " Reflexiones una improbable reforma del sistema electoral del Congreso de los Dip utados". Revista de Derecho Poltico. Nm., 74. UNED. Madrid, 2009. GARCA-ATANCE GARCA DE MORA, Ma.V.; TORRES DEL MORAL, A.: Sistema electoral, partid os polticos y Parlamento. Colex. Madrid. 2005. NAVAS CASTILLO, F.: "Estado democrtico y partidos polticos". Revista Forense, yol.

393. septembro'Outubro. Sao Paulo. 2007. NOHLEN, D.: "El estado de investigacin sobre los sistemas electorales". Revista d e Estudios Polticos. Nm., 98. Madrid. 1977. "Sistemas electorales y tipos de democracia representativa". En Ley electoral y conse cuencias polticas. Madrid. 1977. CAPITULO XVI EL PARLAMENTO EN LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA 1. EL PRINCIPIO DE AUTONOMA PARLAMENTARIA 1.1. Derecho parlamentario y autonoma parlamentaria 1.2. La autonoma parlamentaria en sus diferentes dimensiones 2. UNICAMERALISMO Y BICAMERALISMO 2.1. Origen, evolucin y transformacin del bicameralismo 2.2. Breve referencia al bicameralismo en la Constitucin espaola de 1978 3. ORGANIZACIN INTERNA DEL PARLAMENTO 3.1. rganos rectores de las Cmaras: El Presidente y la Mesa 3.1.1. El Presidente 3.1.2. La Mesa 3.2. 3.3. 3.4. 4. 5. El Pleno y las Comisiones La Diputacin Permanente La Junta de Portavoces LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS MANDATO REPRESENTATIVO Y DISCIPLINA DE PARTIDO

5.1. El mandato representativo en el Estado de Partidos 5.2. La democracia representativa y la identificacin entre representante y representado 6. FUNCIONES DEL PARLAMENTO 6.1. El significado actual de la funcin legislativa 6.2. La funcin presupuestaria 6.3. Funcin de control poltico BIBLIOGRAFA Sin ser nuestra pretensin llevar a cabo un anlisis sistemtico del Parla-mento, que desbordara, sin duda, los lmites de esta obra, y que, por ello, ser objeto de estud ios posteriores, creemos conveniente, sin embargo, sealar la centralidad que ha c orrespondido, y que debe continuar correspondiendo, al Parlamento en un Estado C onstitucional. Desde esta perspectiva, trataremos de abordar, aunque de forma su cinta, algunos, y no todos, de los aspectos que definen y han definido al Parlame nto del Estado Constitucional, y muy especialmente al Parlamento en un sistema pa rlamentario de gobierno. 1. EL PRINCIPIO DE AUTONOMA PARLAMENTARIA 1.1. Derecho parlamentario y autonoma parlamentaria Como ya expusimos en otro lugar, en nuestra opinin, no existe ningn obstculo que im pida mantener la existencia de un sector jurdico propio del Poder Legislativo que . por girar en torno al Parlamento, se ha venido a denominar como Derecho Parlame ntario, del mismo modo que el Derecho Procesal se viene a configurar como aqul se ctor del ordenamiento jurdico propio del Poder Judicial, y el Derecho Administrati vo como el relativo al Poder Ejecutivo. Ahora bien, y eso s, sin olvidar que su p ropia subsistencia depender de su insercin o no en un autntico sistema constituciona l, ya que, slo en ste caso el Derecho tiene cabida, de forma que, como advierte SA NTAOLALLA LPEZ, "no hay Parlamento, y, por consiguiente, no hay verdadero Derecho Parlamentario, all donde no se enfrentan distintas -y libremente organizadas- fue rzas polticas (...). Por consiguiente, slo hay Derecho Parlamentario all donde pued e hablarse en rigor de Derecho Constitucional". Desde esta perspectiva, es posible referirse abiertamente al Derecho Parlamentari

o entendindose como una disciplina jurdica dentro del Derecho Constitucional, esto es, como un sector del ordenamiento jurdico y, por tanto, como autntico Derecho ob jetivo en tanto sus disposiciones se presentan como obligatorias para sus destina tarios, y cuya peculiaridad reside, esencialmente, en su propio objeto, el Parla mento, por ser precisamente sta la institucin democrtica por excelencia en tanto rep resentante de la voluntad popular libre y democrticamente manifestada. Esta ha sido la posicin que se ha venido manteniendo durante ya hace largo tiempo, encontrndonos con mltiples y distintas definiciones sobre lo que 490 El Estado Constitucional ha de entenderse por Derecho Parlamentario. As, se pueden encontrar definiciones e n las que subyacen un excesivo normativismo (PRELOT), otras, en cambio, que pone n el acento en las relaciones jurdicas o polticas que se producen en el interior de l Parlamento o en las relaciones que tienen lugar entre el Parlamento y los dems centros institucionales del poder (MICELI), para llegar hasta aquellas que intro ducen, junto a estas dimensiones, el elemento democrtico en la conccptualizacin del Derecho Parlamentario (MARTINEZ-ELIPE; SANTAOLALLA LPEZ), entendiendo por Derech o Parlamentario "el conjunto de normas que regulan la organizacin y funcionamiento de las Cmaras parlamentarias, entendidas como rganos que asumen la representacin p opular en un Estado constitucional y democrtico de Derecho y el ejercicio de sus f unciones supremas". Podemos decir, entonces, que Derecho Parlamentario es una rama jurdica dotada de caracteres especficos y principios propios, que se circunscribe en un mbito normat ivo ms amplio, cual es el Derecho Constitucional, al ser la Constitucin en la que encuentra su fundamento y su lmite. Encuentra su fundamento y lmite en la Constitucin porque es la propia Constitucin l a que en su artculo 72 otorga a las Cmaras que integran nuestras Cortes Generales (Congreso de los Diputados y Senado) determinadas potestades, de diversa naturale za, en relacin con su propia organizacin y funcionamiento, configurando un rgimen ju rdico distinto y diferenciado del previsto por el ordenamiento general para otros supuestos, aunque dentro de los lmites que ste fija, y muy especialmente, del que establece el precepto constitucional citado. La autonoma parlamentaria se convierte, as, en el fundamento del Derecho Parlamenta rio desde su concepcin primera, configurndose como el instrumento que garantiza la libre actuacin del Parlamento en el ejercicio de sus funciones institucionales, p rotegindole de las posibles injerencias que se pudieran suscitar por parte de los dems poderes pblicos. Esta concepcin inicial de la autonoma parlamentaria que se establece por vez prime ra en el constitucionalismo europeo continental con la Revolucin francesa, como c onsecuencia de importar la prctica inglesa en su versin de "privilegio" parlamenta rio, en tanto Parlamento soberano, supone en palabras de BIBLINO CAMPOS, la excl usin de "cualquier forma de control sobre los actos internos del Parlamento que n o se ejercite por sus propios rganos11. La soberana del Parlamento ha supuesto, de esta manera, la posibilidad de conside rar que la autonoma parlamentaria alcanza, igualmente, a la autonoma jurisdicciona l, denominada por la doctrina italiana autodiqua o autocrina, y por ende, la exenc in de control jurisdiccional de los actos parlamentarios. En cualquier caso, nos e ncontramos ante una concepcin insostenible en la actualidad de Captulo XVI. Hl parlamento en a democracia representativa 491 los Estados democrticos de la Europa continental, en los que se ha superado ya el modelo histrico del Parlamento soberano, pues, la soberana reside en el pueblo (ar t. 1.2 CE) que no se identifica con ninguno de los poderes del Estado. En definitiva, en el modelo de Parlamento actual, ste no es ya soberano, sino un r

gano constitucional, en otras palabras, un poder constituido sujeto, como el res to de los poderes constituidos, a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdic o del Estado. De este modo aparece una nueva concepcin de la autonoma parlamentaria entendida com o el instrumento que garantiza la independencia de las Cmaras en la consecucin de s us fines institucionales, que son las potestades legislativa, presupuestaria, y c ontroladora del Gobierno previstas en el artculo 66.2 de la Constitucin. Una nueva versin de la autonoma parlamentaria que supone, al mismo tiempo, una nue va configuracin del Derecho Parlamentario ms acorde con el principio democrtico que inspira todo nuestro sistema normativo. Esto es, un Derecho Parlamentario enten dido, no como un ordenamiento parlamentario autnomo, dado que no es posible hablar de soberana parlamentaria, sino como disciplina jurdica que se integra en otra ms amplia, el Derecho Constitucional, que a su vez, forma parte del ordenamiento jurd ico del Estado al que la Constitucin, en virtud de su superioridad normativa, dot a de unidad. 2.2. La autonoma parlamentaria en sus diferentes dimensiones Desde esa nueva concepcin de la autonoma parlamentaria, entendida, como ya se ha d ejado expuesto, como el instrumento que garantiza la independencia del Parlamento en la consecucin de sus fines institucionales, la autonoma alcanza, como advierte TORRES DEL MORAL, cuatro esferas distintas, cuales son: normativa, presupuestari a, de gobierno y administrativa. A estos efectos, la "autonoma normativa" determina la facultad de las Cmaras de est ablecer sus propios Reglamentos, siendo, precisamente, los Reglamentos Parlamenta rios, su mxima expresin. Por su parte, la "autonoma presupuestaria" supone, la potes tad de nuestras Cmaras de aprobar sus propios presupuestos, ostentando, con ello, una cierta libertad financiera y de gestin de sus propios recursos. La "autonoma de gobierno" supone, adems, la facultad atribuida a nuestras Cmaras, para poder el egir a sus propios rganos de gobierno, como lo son el Presidente y las Mesas. Y, p or ltimo, la "autonoma administrativa" les otorga la facultad que ostentan en la re gulacin del Estatuto del personal a su servicio, correspondiendo, as mismo, a los Presidentes de las Cmaras el ejercicio de los poderes administrativos y las facult ades de polica en su interior. 492 El Estado Constitucional Cuatro esferas que, de acuerdo con el autor citado, podran rcconducirse a una sol a "la de autonormaividacf\ entendida sta en sentido amplio, y esferas, en cualquie r caso, dirigidas al logro de la independencia que la institucin parlamentaria rec lama para el efectivo cumplimiento de los fines institucionales que le correspon den. 2. UNICAMERALISMO Y BICAMERALISMO 2.1. Origen, evolucin y transformacin del bicameralismo Coincidimos con aquellos que mantienen que, el origen y extensin del bicameralismo , ms que encontrar su justificacin y fundamento en razones de naturaleza terica, en tronca, sobre todo, con razones de tipo histrico (ALVA-REZ CONDE). Y es que, el m odelo britnico, ya en sus Asambleas medievales, evolucion hacia la reunin, de forma separada, de la alta nobleza y el alto clero, de un lado, y de ese tercer estame nto privilegiado representante de la burguesa, de otro, lo que en el devenir de la historia, depar ciertamente en la diferenciacin de dos Cmaras (Cmara de los Lores y Cmara de los Comunes) de composicin distinta como integrantes del "Parlamento", en otras palabras, deriv en un modelo bicameral, que, a diferencia de la Europa cont inental, evolucion a lo largo del tiempo hasta que con la Revolucin Gloriosa de 168 9 se consagra definitivamente el papel del Parlamento como centro del poder poltic o, en tanto Parlamento soberano. Un modelo que, tras el resurgir de los Parlament os al comps de la Revolucin Francesa, se impone en Europa, y se adopta a travs de l a Constitucin francesa de 1795, y que, as mismo, ya haba sido exportado y asumido p or la Constitucin de Estados Unidos de 1787. En cualquier caso, son diversos los argumentos que se han esgrimido para la defe

nsa o no del modelo bicameral, hacindose hincapi, a estos efectos, en la necesidad , ya advertida por la doctrina montesquiniana de la divisin de poderes, y a la que alude TORRES DEL MORAL, de que el Parlamento se integre de dos Cmaras al objeto de que stas se frenen mutuamente e integren en su seno estamentos diferentes. Doc trina de la divisin de poderes, por tanto, en la que puede encontrarse, de acuerd o con el autor citado, la fimdamentacin terica de la propia existencia del bicamera lismo. Ahora bien, el bicameralismo ha continuado en permanente evolucin, una evolucin qu e se encuentra presente incluso en el modelo britnico, de ah que la Cmara de los Lo res, de naturaleza aristocrtica y nobiliaria, si bien puede afirmarse que domin la vida poltica inglesa desde el siglo XIV hasta el siglo XV11I, a partir de entonc es comenz, progresivamente, a perder sus poderes, y muy especialmente desde la re forma electoral de 1832, en definitiva, una prdi464 El Estado Constitucional Ahora bien, a pesar de la relevancia que los planteamientos tericos de ROUSSEAU t uvieron en el ideario poltico que nace tras la Revolucin francesa, hay que advertir , sin embargo, que la Asamblea Constituyente francesa prefiri, en plena revolucin, asumir el concepto de "soberana nacional" frente a aqul de "soberana popular", ente ndindose, a estos efectos, por nacin ese ente abstracto que engloba a las generaci ones pasadas, presentes y futuras. Un concepto de soberana que preconiz LOCKE, y q ue tambin construy a travs de las Teoras pactistas. As es, para LOCKE, el Monarca abso luto ya no es la autoridad, la persona en quien reside la soberana, pues, el pode r poltico no puede confluir en una sola persona, de ah que sea una comunidad de in dividuos representantes (Parlamento) el encargado de regular mediante la ley, el comportamiento de la sociedad, y el Monarca constitucional (Ejecutivo) quien gar antice su ejecucin, y junto a ambos poderes, debe existir un poder federativo que asegure las relaciones del Rstado en el mbito exterior. El concepto de "soberana na cional" ser, entonces, el fundamento de las "democracias representativas", en tant o la autoridad de los poderes se deriva de la delegacin, y, en tal sentido, la co munidad podr recabar para s su soberana inicial cuando considere que la autoridad de legada no ha sido utilizada para la consecucin de los fines que dichos poderes es tn llamados a cumplir. As es, el constitucionalismo liberal opt por la democracia representativa a travs d e la consolidacin de la "soberana nacional" y, en consecuencia, de la consagracin d el denominado "sufragio censitario", sustrayndose, con ello, del ejercicio de la soberana a grandes sectores de la sociedad, esto es, a los sectores menos favoreci dos. Y es que, aceptar el concepto de "soberana popular" implicaba, a su vez, la necesidad de consagrar el "sufragio universal", o lo que es lo mismo, aceptar qu e en el Parlamento se encontraran representados los intereses de todos los sustra tos de la sociedad, y no slo los intereses de los sectores ms favorecidos, razn por la que, a travs de la manipulacin de los conceptos de "pueblo" y "nacin", a efectos de distribucin de la soberana, el constitucionalismo del Estado liberal decidi la p roclamacin del concepto de "soberana nacional", y con el la proclamacin de la sober ana de los propietarios. Resulta obvio, por evidente, que la propia evolucin del Estado liberal hacia el Es tado social y la consolidacin de los Estados democrticos actuales, ha exigido, nec esariamente, el replanteamiento de la cuestin. Y es que, carece de sentido contin uar admitiendo, a los efectos de la distribucin de la soberana, la diferenciacin en tre los conceptos de "pueblo" y "nacin", pues, las democracias de hoy son democrac ias representativas que consagran el "sufragio universal" y libre de los ciudadan os, y, al tiempo, democracias que no excluyen algunos mecanismos de democracia di recta, sino al contrario, los consolidan al Captulo XVI. El parlamento en la democracia representativa 493

da efectiva de poder que ha venido, paulatinamente, asumiendo la Cmara de los Com unes, en tanto Cmara de naturaleza electiva. Y es que, la realidad actual de los modelos de bicameralismo imperfecto, e n los que la Cmara Baja asume una posicin preferente respecto de la Cmara Alta, al ostentar mayores competencias tanto en lo que se refiere a la funcin legislativa como a la funcin de control, como es tambin el caso del modelo espaol, la justi ficacin del modelo bicameral se encuentra, especialmente, en la descentralizacin poltica del Estado, y no tanto en su consideracin de Cmara de freno y reflexin. As es, en los Estados descentralizados polticamente, el modelo de Parlamento bicame ral encuentra su sentido y justificacin en la necesidad de que la Cmara Baja repre sente los intereses del conjunto del Pas, y al tiempo, que la Cmara Alta represent e los intereses de los territorios polticamente descentralizados, lo que exige, no slo ya una diferenciacin funcional entre ambas Cmaras, sino tambin su diferente form a de eleccin, rasgos, sin embargo, que lamentablemente, no se observan en todos l os actuales modelos bicamerales. Y es que, como ya se ha dejado apuntado, el modelo bicameral ha conti nuado evolucionando producindose una transformacin de las Segundas C maras y del principio bicameral, una evolucin que se ha dirigido hacia la homogeneizacn y complementan edad entre ambas Cmaras, y en la que ha influido, de forma decisiva, la relevancia que adquieren los partidos polticos en las democracias actuales, ya que, la disciplina de voto que imprime el parti do poltico respecto de sus miembros que, a su vez, forman parte de los grupos parlamentarios en las Cmaras, hace, como advierte TORRES DEL MORAL, que "nicamente cuando exista un bicameralismo perfecto en donde no exista coincidencia de las mayoras parlamentarias pueda producirse un conflicto en tre las Cmaras", de ah que el autor citado mantenga que, "en el constituciona lismo actual el bicameralismo estructural va dejando paso al bicameralismo procedimental o de cooperacin funcional entre ambas Cmaras". Un bicameralismo procedimental o de cooperacin funcional, que, por otra parte, no sabemos muy bien, si sirve para justificar hoy la propia existencia del bicamer alismo en modelos de Estado compuesto que, como en el nuestro, la Cmara Alta, dad a su composicin y funciones, se encuentra todava muy lejos de representar los inte reses particulares de los territorios polticamente descentralizados, asombrando, e ntonces que, an con todo, se siga manteniendo. 2.2. Breve referencia al bicameralismo en la Constitucin espaola de 1978 La Constitucin espaola de 1978 entroncando con la tradicin de nuestro constituciona lismo histrico adopta un modelo de Parlamento bicameral, es de494 El Estado Constitucional cir, un Parlamento que denomina Cortes Generales, y que se encuentra integrado po r el Congreso de los Diputados y el Senado, tal y como se desprende de su artculo 66. As es, slo a excepcin de las Constituciones histricas de 1812 y 1931, el Constitucio nalismo histrico espaol ha adoptado, tradicionalmente, el carcter bicameral en nues tros Parlamentos, de ah que, la tradicin institucional histrica ya establecida en la Ley Para la Reforma Poltica, fuera una de las grandes razones que pesaron sobre el constituyente para optar por el bicamcralismo de nuestro actual Parlamento. R azn sta a la que habr de sumarse aquella otra que se deriva de la propia descentral izacin poltica del Estado espaol y la configuracin por la Constitucin espaola del deno minado Estado de las Autonomas, y ello a pesar de que en aqul momento el mapa autonm ico no estuviese, ni siquiera, previsto, y todava no existiese verdadera certeza d el modelo de descentralizacin poltica que finalmente iba a resultar de la efectiva aplicacin de la estructura territorial del Estado consagrada en la Constitucin. Ci rcunstancias que, junto a la necesidad apreciada por algn sector poltico de que el

Congreso de los Diputados se viera acompaado de una Segunda Cmara de carcter ms cons ervador, dieron lugar, finalmente, al modelo de bicameralis-mo imperfecto establ ecido por nuestra Norma Fundamental. En suma, un modelo bicameral en el que nuestra Cmara Alta ve efectivamente mermada s sus funciones legislativas y de control poltico, y en el que, si bien se define al Senado como "Cmara de representacin territorial", la realidad se torna en otra muy distinta dada la escasa presencia que las Comunidades Autnomas ostentan en su , tericamente, Cmara de representacin, y ello, a pesar de que se haya establecido u n diferente sistema electoral para la eleccin de Diputados (sistema proporcional, en su variante D'Hondt) y Senadores (sistema mayoritario con voto restringido en una unidad), pero, en cualquier caso, un sistema que no convierte al Senado en esa Cmara de representacin de los intereses de las Comunidades Autnomas que, desde tantas voces, se reclama. Se pude aseverar, entonces, que el Senado espaol, no cumple el papel que debera cu mplir una Segunda Cmara en un Estado compuesto, como lo es el nuestro, lo que se deja sentir constantemente invocando la necesidad de su reforma, una reforma que todava no llega y que no se sabe si algn da se llegar a abordar. 3. ORGANIZACIN INTERNA DEL PARLAMENTO Al objeto facilitar el desarrollo del trabajo parlamentario, el Parlamento, y en consecuencia, sus Cmaras, se estructura a travs de diferentes rganos inCaptulo XVI. El parlamento en la democracia representativa 495 temos, algunos de los cuales expresamente se prevn por la Constitucin, mientras que otros derivan de su reconocimiento a travs de los Reglamentos Parlamentarios. A estos efectos, y sin excluir cualquiera otra clasificacin, suele ser habitual di stinguir tres grandes grupos de rganos internos: A) Los denominados "rganos de gob ierno" o tambin "rganos rectores" de las Cmaras, entre los que se integraran el Pres idente y la Mesa, asumiendo funciones de direccin, impulso y organizacin, y siempr e atendiendo a criterios de "inters general", mediante la aplicacin objetiva y neu tral del Reglamento Parlamentario, y la proteccin de las minoras parlamentarias; B ) Los denominados "rganos de representacin", entre los que se incluira la Junta de P ortavoces, en tanto rgano de representacin de los Grupos Parlamentarios, que facil ita en gran medida la ordenacin y el desarrollo del trabajo parlamentario, y en e l que algunos autores, como el caso de ALVAREZ CONDE, ubican a la Diputacin Perman ente, en tanto garantiza la continuidad del Parlamento cuando este no se encuent re reunido o haya sido disuelto; C) Los denominados "rganos de trabajo", entre lo s que cabe mencionar el Pleno, y las Comisiones, si bien algunos autores incluyen , entre este tipo de rganos, a los Grupos Parlamentarios. 3.1. rganos rectores de las Cmaras: El Presidente y la Mesa 3. .l. El Presidente El Presidente es el rgano unipersonal de gobierno de la Cmara cuya posicin se encuen tra ciertamente reforzada en aquellos supuestos en los que cuenta con el apoyo d e la mayora de la Cmara, ya que, en tal caso, a Mesa, como rgano colegiado de gobiern o, tender a hacerse eco de las iniciativas del Presidente. En los sistemas democrticos y, especialmente, en los sistemas parlamentarios de go bierno, suele ser habitual que el Presidente de la Cmara se elija por los miembro s de la Cmara respectiva y su mandato se corresponda con el propio de la legislatu ra. En este sentido, nuestra Constitucin en su artculo 72.2 establece que "las Cmaras e ligen sus respectivos Presidentes", pero sin especificar el sistema de eleccin ni sus funciones, cuestiones, todas ellas, que se desarrollan a travs de los Reglam entos de las Cmaras. Pues bien, a estos efectos, tanto en el Congreso de los Diputados como en el Sen ado espaol, la eleccin del Presidente se lleva a cabo a travs del sistema electoral mayoritario, exigindose, en primera votacin, el voto favorable de la mayora absolu ta de los miembros de la Cmara, la cual, si no se consiguiera, dara lugar a una se gunda votacin, en la que resultar elegido aqul candidato

496 El Estado Constitucional que ms votos obtenga de entre los dos candidatos que mayor respaldo parlamentario hubiera obtenido en la primera votacin. Entre las funciones que suelen corresponder al Presidente destacan: La representacin de la Cmara, lo que determina su consideracin como rgano ad hoc para relacionarse con los dems rganos constitu cionales; La direccin de los debates, concediendo y retirando la palabra; pudiendo llamar a la cuestin o al orden; controlando el tiempo de las in tervenciones. .., y un largo etc; - Participa en la fijacin del orden del da del Pleno, junto a la Mesa y, en su cas o, a la Junta de Portavoces; Ejerce las potestades de disciplina parlamentaria; Ejerce la autoridad administrativa sobre el personal de la Cmara y de orden pblico en el interior del recinto parlamentario, velando, para ello, por la observancia de la cortesa y usos parlamentarios; Hace cumplir el Reglamento Parlamentario, y en Espaa, lo interpreta en caso de duda y lo suple en supuestos de laguna normativa, en cuyo caso habr de existir acuerdo favorable de la Mesa y de la Junta de Portavoces; En Espaa, el Presidente del Congreso de los Diputados, ostenta una especial posicin, en tanto, dirige las consultas regias previas a la pro puesta del candidato a la Presidencia del Gobierno previstas en el art culo 99 de la Constitucin y a l corresponde, as mismo, su refrendo; Preside cualquier Comisin cuando lo estime conveniente y convoca y preside tanto el Pleno como la Mesa. 3-1.2. La Mesa La Mesa es un rgano colegiado de la Cmara. La Constitucin espaola nicamente se refier e a las Mesas para sealar que su eleccin es una facultad propia de cada Cmara sin i ntervencin alguna del Poder Ejecutivo (art. 72.2). Generalmente se componen del Presidente, los Vicepresidentes y los Se-cretarios de la Cmara, variando su nmero de un pas a otro, c incluso, de una Cmara a otra. Por lo que a nuestras Cmaras se refiere, la Mesa del Congreso de los Diputados se integra por el Presidente, cuatro Vicepresidentes y cuatro Secretarios; mientras que la Mesa del Senado vendr formada por el Presidente, dos Vicepresidentes y cua tro Secretarios. La eleccin de sus miembros se llevar a cabo a travs del sistema de mayora de voto limitado, esto es, cada parlamentario escribir un solo nombre en la papeleta (dos en la eleccin de los Secretarios del Senado), resultando elegidos los que, por orden sucesivo, obtengan mayor nCaptulo XVI. El parlamento en la democracia representativa 497 mero de votos. En cualquier caso, hay que advertir, que nuestro Tribunal Constitu cional en su Sentencia 141/1990, de 12 de junio, estableci como una exigencia cons titucional el que las Mesas se encuentren integradas por diversas formaciones po lticas, para de ese modo asegurar el pluralismo poltico y la proporcionalidad repr esentativa. Las funciones que en Derecho comparado suelen atribuirse a la Mesa son: A) Asistencia al Presidente, una funcin cuya relevancia depender de que se trate de una mera asistencia, correspondiendo, en todo caso, la adopcin de la decisin al Presidente; o que la asistencia sea precepti va y vinculante, en cuyo caso, la relevancia de la Mesa, en este punto, ser determinante, al devenir, en tal caso, ms bien en una funcin de la Mesa y no del Presidente; B) Participacin en la fijacin del orden del da;

C) Calificacin de los escritos presentados a la Cmara al objeto de otor garse la tramitacin que corresponda; D) Distribucin del trabajo parlamentario entre las diferentes Comisiones. 3.2. El Pleno y las Comisiones El Pleno es la reunin de todos los miembros de derecho que componen la Cmara, y en consecuencia, la reunin de todos los miembros de la Cmara constituidos formalment e como tal Pleno, ya que, en caso contrario, los acuerdos adoptados en el Pleno, no vinculan a la Cmara. Lo que no obsta, sin embargo, para que los miembros del Go bierno, aunque no tengan la condicin de parlamentario, puedan participar tambin en el Pleno, contando, en tal caso, con voz pero sin voto. As mismo, es el Pleno el titular de las funciones que se atribuyen a las Cmaras, y que ejerce atendiendo al principio de publicidad de sus sesiones. Ahora bien, el abundante y complejo trabajo parlamentario advierte la necesidad y conveniencia de crear rganos, de composicin ms reducida que el Pleno, que se dirij an a la preparacin del trabajo del rgano plenario, dndose, con ello, entrada a la a paricin de las denominadas Comisiones parlamentarias. Comisiones, por otra parte, que con el transcurso del tiempo han venido reforzando sus funciones y competenc ias, asumiendo, incluso, algunas de las funciones ms caractersticas del rgano plenar io, como pueda ser, a travs de la tcnica de la delegacin plenaria, el ejercicio de la funcin legislativa, en el sentido de poder, incluso, aprobar proyectos o propo siciones legisltivas sin la intervencin posterior del Pleno, aunque, ciertamente, el Pleno pueda recabar para s en cualquier momento el conocimiento del proyecto o proposicin de ley que se encuentre tramitando en Comisin, como sucede en el caso espaol. 498 El Esludo Constitucional As es, se puede afirmar que las Comisiones ocupan, sin duda, una posicin destacada entre las instituciones ms significativas del parlamentarismo contemporneo. Las Co misiones, son hoy, en la mayora de los casos, rganos especializados y estables que incrementan la capacidad de accin de la propia Cmara, pues, a travs de las mismas, s e llevan a cabo la mayor parte de las funciones competenciales asignadas a las A sambleas Representativas siempre, claro est, que ello sea compatible con las dems previsiones constitucionales. Lo que significa que, en ciertos casos, las Comisi ones no slo trabajan para la Cmara sino por la Cmara misma, convirtindose en autntico s centros de decisin poltica. Hay que advertir que, la definitiva institucionalizacin de las Comisiones Parlame ntarias como autnticos rganos de trabajo del Parlamento, no se produce hasta el con stitucionalismo posterior a la Primera Guerra Mundial, momento en el que se preci sa la adecuacin de la organizacin interna del Parlamento a la nuestra estructura gu bernamental, de ah que, a partir de entonces, el nmero de Comisiones Parlamentaria s haya venido creciendo conforme han ido tambin aumentando las funciones del prop io Estado. Nuestro Texto Constitucional, hacindose eco de la tendencia propia de las Constit uciones contemporneas, y separndose, por tanto, de sus precedentes histricos, con l a nica excepcin de la Constitucin de 1812, establece que "Las Cmaras funcionarn en Pl eno y por Comisiones", reconociendo, por ello, de forma expresa, la importancia de las Comisiones en el trabajo parlamentario. En realidad, la frmula del artculo 75.1 de la Constitucin espaola, que apareca ya en el artculo 66 del Anteproyecto de Constitucin elaborado por la Ponencia designada en el seno de la Comisin Constitucional, no fue objeto de enmienda ni voto partic ular alguno, y ello, a pesar de su coincidencia literal con la frmula prevista en el artculo 8 de la Ley de Cortes de 1942. Precisamente, por esta razn, el iter le gis del precepto constitucional citado, nos permite destacar que la unanimidad qu e, sobre este aspecto, exista en la Ponencia, se mantuvo a lo largo de todo el pro ceso. Por lo que, sin duda alguna, el constituyente opt por una organizacin del Pa rlamento a travs del sistema de Comisiones Parlamentarias. Junto a este reconocimiento general, la Constitucin espaola de 1978, prev expresamen

te cuatro tipos diferenciados de Comisiones Parlamentarias, como son: Las Comisiones Mixtas Congreso-Senado (arts. 74.2 y 167.1 CE) Las Comisiones Legislativas Permanentes (arts. 75.2) Las Comisiones de Investigacin (art. 76) La Comisin Constitucional del Congreso (art. 151.2.2a CE). Captulo XVI. El parlamento en la democracia representativa 499 Pero, adems, nuestra Norma normarum alude de forma expresa a las "Comisiones" en s entido genrico en otros de sus preceptos. As, por ejemplo, el art. 109 CE establec e que, tanto las Cmaras como sus Comisiones, "podrn recabar, a travs de los Preside ntes de aqullas, la informacin y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departam entos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autnomas ", d e igual manera, el art. 110 CE, en su apartado primero determina que "Las Cmaras y sus Comisiones pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno ", di sponiendo su apartado segundo que "Los miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las Cmaras y a sus Comisiones y la facultad de hacerse or en ellas, y podrn solicitar que informen ante las mismas funcionarios de sus Departamentos ". Todo ello revela, no slo la opcin clara de nuestro constituyente por una organizac in del Parlamento a travs del sistema de Comisiones parlamentarias, sino, y sobre t odo, la importancia otorgada, por el mismo, a estos rganos colegiados, a los que "eleva al mximo rango de reconocimiento" (SANTAO-LALLA LPEZ). En cualquier caso, la regulacin, tanto constitucional como a travs de nuestros Reg lamentos Parlamentarios, de las Comisiones Parlamentarias, sigue la tendencia pr opia de la regulacin que, de las mismas Comisiones, se lleva a cabo en las democr acias contemporneas, de ah que, con carcter general y al objeto de que las Comision es no trabajen nicamente para la Cmara sino por la Cmara misma, suele ser habitual que: - Se establezca el carcter permanente de las Comisiones ms relevan-tes, como es el caso de las Comisiones Legislativas. Su composicin sea un reflejo de la composicin de la Cmara, de ah que se vayan a integrar en funcin de los Grupos Parlamentarios y en proporcin a su importancia numrica, siendo, precisamente los Gru pos Parlamentarios los que suelen designar a aqul o a aqullos de sus miembros que, en funcin de la materia, deban formar parte de la Co misin correspondiente. Sus sesiones no sean pblicas, a diferencia de las sesiones del Pleno. A estos efectos, bien es cierto que, en el caso espaol, las sesiones de Co misin tienen una cierta publicidad a travs de los medios de comuni cacin acreditados Por otra parte, junto al Pleno y a las Comisiones, consideramos conveniente hacer referencia a las denominadas "Ponencias", y es que, las Comisiones Parlamentari as suelen encargar el trabajo inicial de preparacin c Informe tcnico de los asuntos a una Ponencia creada al efecto. Bien es cierto que la Ponencia no es un rgano permanente de la Cmara, sino un rgano ocasional y auxiliar de la Comisin, aunque ello no merma la re500 El Estado Constitucional levancia que tienen en la divisin del trabajo parlamentario, especialmente si ten emos presente que, sus criterios suelen prevalecer en la posterior tramitacin par lamentaria de los asuntos. 3.3. La Diputacin Permanente El carcter continuo y permanente del Parlamento que surge tras las revoluciones li berales determina la necesidad que arbitrar mecanismos que garanticen esa misma c ontinuidad en aquellos espacios temporales en los que el Parlamento no se encuent

re reunido, ya sea como consecuencia de un periodo vacacional, ya sea con motivo de su disolucin. Desde estas consideraciones, en el Derecho Comparado se han arbitrado diversos i nstrumentos para dar solucin al problema que plantean, tanto los perodos intersesio nes, como los perodos que transcurren entre el trmino de una Legislatura y el comi enzo de la siguiente, en este sentido caben destacas: La previsin de la reunin automtica de las Cmaras en situaciones de crisis constitucional, una opcin, a su vez, compatible con cualquiera otra prevista constitucionalmente, y que ha sido adoptada no slo en Espaa, sino tambin en Francia, Blgica y Portugal. La denominada prorrogatio, adoptada en Italia y en Alemania desde 1976. Un sistema que determina la prolongacin de las funciones de la Cmara, bien porque su mandato ha finalizado, bien porque ha sido di suelta, y que, adems, no hay que confundir con la denominada pr rroga de las Cmaras, en cuyo caso lo que se produce es la prolonga cin, no slo de las funciones de la Cmara, sino del propio mandato parlamentario a todos los efectos, lo que, por otra parte, permite el Texto Constitucional espaol a diferencia de \? prorrogatio. La creacin de un rgano, que se denomina Diputacin Permanente, al que se otorga una singular naturaleza y que procede del propio Parla mento, un rgano que, a diferencia del Parlamento, nicamente funcio na durante los perodos interlcgi si aturas c intersesiones, velando, du rante los mismos, por los poderes de las Cmaras, de ah que se considere como un rgano de representacin de la propia Cmara. Se trata, en este caso, de una solucin que encuentra sus orgenes en la Constitucin gaditana de 1812 y que ha sido asumida por la Constitu cin espaola de 1978. As mismo, fue objeto de recepcin en diversos Textos Constitucionales de entreguerras (Alemania, Checoslovaquia, Austria, y la II Repblica espaola), asumindose de nuevo por la Ley Fundamental de Bonn hasta su reforma de 1976, y rcccpcionndose, posteriormente por las Constituciones griega y portuguesa. Captulo XVI. El parlamento en la democracia representativa 501 A.s es, la Constitucin espaola opta por consagrar la existencia de una Diputacin Perm anente por cada una de las Cmaras que integran nuestras Cortes Generales, asegura ndo, con ello, la continuidad del Parlamento cuando este no se encuentre reunido o haya sido disuelto. Se trata, por ende, de rganos que representan la continuida d de las Cmaras mediante la subrogacin en sus principales funciones, funciones, en cualquier caso, que no son delegadas sino propias, lo que determina que las decis iones adoptadas en su ejercicio no requieran la aprobacin posterior del Pleno de la Cmara respectiva. Y rganos, adems, de composicin, exclusivamente, parlamentaria, aunque en nmero reducido y que, en cualquier caso, habr de representar a los Grupo s Parlamentarios, en proporcin a su importancia numrica, lo que se dirige, una vez ms, a que la Diputacin Permanente de cada Cmara sea un fiel reflejo del Pleno de l a misma. Es este el sentido que se desprende del artculo 78.1 de la Constitucin cua ndo establece que "En cada Cmara habr una Diputacin Permanente compuesta por un mnim o de veintin miembros, que representarn a los grupos parlamentarios, en proporcin a su importancia numrica ". 3.4. La Junta de Portavoces La Junta de Portavoces es un rgano parlamentario de gran relevancia poltica a pesar de que la Constitucin espaola vigente no la mencione en su texto. Y es que, no se trata de un rgano cuya regulacin cuente la tradicin que otorga nuestro constitucion alismo histrico a otros de nuestros rganos parlamentarios, sino al contrario, su pr ecedente lo encontramos en el Derecho Comparado y, muy especialmente, en las den ominadas "Conferencias de Presidentes" del Derecho Parlamentario francs e italian o. En cualquier caso, se trata de un rgano que, junto al Presidente de la Cmara, que l

a preside, se integra por los Portavoces de todos y cada uno de los Grupos Parla mentarios, pudiendo, as mismo, asistir a sus reuniones algn miembro del Gobierno a unque, en tal caso, sin la condicin de miembro del rgano. Por otra parte, se trata de un rgano dirigido a otorgar asistencia al Presi-dente de la Cmara, siendo habitual que intervenga en la fijacin del orden del da y en la organizacin del trabajo parlamentario, contribuyendo, con ello, a su mejora y a que la actividad parlamentaria adquiera mayor agilidad. Agilidad y mejora en la que incide, muy especialmente, el carcter secreto de sus sesiones, lo que configu ra, adems, a la Junta de Portavoces en un rgano en el que se facilita la adopcin de acuerdos entre las diferentes fuerzas polticas con representacin parlamentaria, y e llo, an con la merma correspondiente del principio general de "publicidad" que pr eside la actividad parlamentaria, y con el corres502 El Estado Constitucional pondicnte riesgo del traslado sistemtico a la Junta de Portavoces de lo que debera de haberse discutido y debatido en el Pleno. Un riesgo que, por otra parte, se v e incrementado cuando, como es el caso espaol, la Junta de Portavoces adopta sus decisiones a travs del sistema de "voto ponderado", en virtud del cual, cada Port avoz cuenta en la votacin con el mismo nmero de votos que corresponden a su Grupo Parlamentario en el Pleno de la Cmara, lo que, en nuestra opinin, no slo vulnera la indelegabilidad del voto prevista en nuestra Constitucin (art. 79.3), sino que, al mismo tiempo, limita las facultades de las minoras parlamentarias en la incorp oracin del orden del da de aqullas cuestiones que estimen convenientes debatir y que , sin embargo, incomoden a la mayora parlamentaria, mermndose, de esta forma, el c ontrol parlamentario que corresponde a las minoras parlamentarias en relacin con l a actividad gubernamental sostenida por el Grupo Parlamentario de la mayora de la Cmara. 4. LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS La relevancia que han adquirido los partidos polticos en las democracias represen tativas actuales ha sido decisiva, sin duda, en la especial significacin que oste ntan los grupos parlamentarios en el parlamentarismo actual, y muy especialmente, si tenemos en consideracin, la fuerte disciplina de voto que rige la relacin entr e el partido poltico y su grupo parlamentario, una disciplina que ha supuesto la propia transformacin de los Parlamentos en la actualidad, al configurarse en Parl amentos de fuerte signo grupal y no individual como era ms propio de los Parlamen tos del siglo XIX. Y es que la realidad demuestra que, si bien los partidos polticos actan desde fuer a del recinto parlamentario, tambin podrn actuar desde dentro de la Cmara a travs de sus grupos parlamentarios, a salvo, claro est, de aquellos partidos que no hayan conseguido el nmero mnimo de escaos establecidos para la constitucin de su propio g rupo. No extraa, entonces, que algunos autores convengan en considerar que los grupos p arlamentarios, si bien no ostentan la consideracin de rganos de las Cortes ni tamp oco de rganos de los partidos polticos, sino ms bien se trata de asociaciones priva das especiales por su investidura de funciones pblicas (TORRES DEL MORAL), ello n o obsta, sin embargo, para considerar que, a efectos de su regulacin reglamentari a, y no desde el punto de vista de su naturaleza jurdica, puedan tener la consider acin, tanto de rganos de gobierno de las Cmaras, al ser, precisamente los grupos pa rlamentarios, los que determinan la composicin de los rganos de gobierno de las mi smas y participan en su funcionamiento a travs de la Junta de Portavoces, como la de rganos de trabaCaptulo XV. Democracia representativa versus democracia directa 465 objeto de otorgar al ciudadano una mayor participacin en la vida poltica del Estad

o. En suma, "soberana popular" se identifica hoy con el concepto de "soberana nacional ", pues, slo el pueblo, del que emanan todos los poderes del Estado, es su titular , de ah que, la Constitucin espaola vigente, en la lnea de los Textos Constitucional es democrticos europeos, determine en su apartado segundo que "la soberana nacional reside en el pueblo espaol". 1.2. Representacin poltica El mundo clsico no conoci la nocin de representacin, de ah que se suela situar en la Grecia y Roma clsica lo que se ha venido a denominar como "democracia de identida d", en tanto la "democracia" no supone la distincin entre gobernantes y gobernado s. Es por ello que el origen de la representacin suele situarse en la Edad Media y en cuentre su fundamento en motivaciones de naturaleza econmica. As es, son razones e conmicas las que derivan, en un primer momento, en la participacin de la nobleza y el clero en los asuntos del Reino, como son tambin de naturaleza econmica las razo nes que dieron paso, en la organizacin poltica estamental, a la participacin de la alta burguesa, es decir, de los propietarios, en las Asambleas representativas. Ahora bien, la representacin estamental se va a articular a travs de la tcnica del " mandato imperativo", una tcnica que se construye sobre la base del Derecho Privad o, y en concreto, sobre la figura del contrato de mandato. Es por ello que, el m andatario o representante no va actuar en representacin de la comunidad poltica, si no que actuar en representacin de aquellos que le designaban, es decir, actuar en no mbre del mandante o representado, quien, a su vez, estableca en el cuaderno de in strucciones el estricto contenido de la representacin, en otras palabras, el estri cto contenido de la actuacin poltica del mandatario, de ah que, por un lado, se tra te de instrucciones u rdenes que el representante se encontraba obligado a cumpli r, y que, por otro, el representado pudiera revocar, en cualquier momento, al re presentante. Las caractersticas propias del mandato imperativo devienen, entonces, en la efect iva afirmacin, tal y como advierten C. FERNNDEZ-MIRANDA y A. FERNNDEZ-MIRANDA, de q ue la representacin estamental articulada a travs de la tcnica del mandato imperati vo, no puede ser entendida como un mecanismo de legitimacin poltica del poder, pue s, como exponen los autores citados, dicha legitimacin se mueve en otras esferas vinculadas habitualmente al derecho divino, ya que el Monarca se considera repre sentante o instrumento de Dios. Captulo XVI. El parlamento en la democracia representativa 503 jo, en tanto canalizan tanto los trabajos parlamentarios en las Comisiones como en el Pleno (ALVAREZ CONDE). Una cuestin, la de su naturaleza jurdica, que, por ot ra parte, no es balad, si tenemos presente la relevancia que de ella se deriva a la hora de determinar s es posible o no proceder a la disolucin de los grupos parl amentarios que se corresponden con aquellas formaciones polticas que han sido sus ceptibles de legalizacin por la Sala Especial del Tribunal Supremo del artculo 61 de la LOPJ, una cuestin que ha sido ciertamente tratada en varias ocasiones en va ju risdiccional, y ello, desde la lamentable identificacin entre partidos polticos y g rupos parlamentarios, lo que, desde un punto de vista jurdico no es posible admit ir (como consecuencia del proceso de suspensin judicial acordado para HB en septie mbre de 2002; con motivo de los Autos de instruccin del Juzgado nm. 5 de la Audien cia Nacional de 16 de agosto y 6 de septiembre de 2002 en relacin con la suspensin de Batasuna; con motivo de la Sentencia de la Sala Especial del Tribunal Suprem o, de 27 de marzo de 2003 mediante la que se declaraba la legalizacin de Hcrri Bat asuna; Euskal Hcrritarrok, y Batasuna, y el Auto de la Sala Especial del Tribuna l Supremo, de 24 de abril de 2003, mediante el que se dispona la disolucin de los grupos par-lamentarios provinciales, forales, y municipales que figuren bajo la denominacin de Batasuna, no incluyendo a los autonmicos; con motivo del Auto del Tr ibunal Supremo de 20 de mayo de 2003, mediante el que se dispona la disolucin del g rupo parlamentario (ABGSA), esto es, Araba, Bizkaia, Eta Gipo-zkoako Socialista

Abertzalcak; con motivo del Auto del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2003, en el que sin embargo y en esta ocasin, determina que las medidas adoptadas no afec tarn a la actuacin que los miembros del grupo parlamentario disuclto pudieran desar rollar a ttulo individual o como miembros del Grupo Mixto; as como con ocasin del A uto del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 2003, en relacin con la anulacin de la s decisiones de la Mesa y la Junta de Portavoces del Parlamento vasco, de 5 de j unio y 9 de septiembre, respectivamente). Tratamiento jurisdiccional que ha sido objeto de crticas, en tanto el Tribunal Supremo no parte, en sus pronunciamientos, de la diferenciacin entre partido poltico y grupo parlamentario, desconociendo, c on ello, su diferen-cia jurdica ya mantenida por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 36/1990 (LVAREZ CONDE). Desde las premisas expuestas convenimos, entonces, en entender que la naturaleza jurdica de los grupos en su consideracin de asociaciones privadas investidas de fun ciones pblicas, sirve mejor para explicar, desde un punto de vista jurdico, la pro pia naturaleza del grupo parlamentario, en tanto manifestacin del derecho de asoci acin. Por otra parte, la constitucin de los grupos parlamentarios exige el cum-plimient o de determinadas exigencias: 504 El Estado Constitucional El acto de constitucin de un grupo parlamentario se formaliza con la comunicacin del Presidente de la Cmara respectiva y su publicacin en el Boletn Oficial de la misma. La comunicacin emitida deber contener: el nombre del grupo; la rela cin nominal de sus miembros firmada por stos; y el nombre de quien actuar como Portavoz del grupo, as como el nombre de su sustituto. Para evitar la multiplicacin de los grupos parlamentarios, suele ser habi tual que los Reglamentos de las Cmaras exijan un nmero mnimo de miembros para poder constituirse como tales, que variar de un pas a otro, en funcin del nmero de miembros que integran la Cmara. Por lo que a Espaa se refiere, el Reglamento del Senado fija en 10 el nmero mnimo de parlamentarios para poder constituir grupo; por su parte, el Reglamento del Congreso, fija el nmero mnimo en 15 Diputados, pero, tambin per mite que se constituyan en grupo parlamentario las formaciones polticas que sin obtener ese nmero mnimo hubieran obtenido: No menos de 5 es caos y, al menos, el 15% de los votos correspondientes a las circunscrip ciones electorales en que hubieran presentado candidaturas; o el 5% de los votos emitidos en el conjunto nacional. Prohibindose, as mismo, consti tuir grupo parlamentario por separado a los Diputados que pertenezcan a un mismo partido poltico, o que pertenezcan a formaciones polticas que no se han presentado al electorado, lo que persigue, en nuestra opinin, no slo evitar la multiplicacin de los grupos parlamentarios haciendo ms complicada la vida de nuestras Cmaras, sino tambin, la identificacin ms prxima entre partidos polticos y grupos parlamentarios. La inscripcin de los parlamentarios a un grupo es voluntaria, de ah que deba exigirse su acuerdo para poder formar parte de un grupo, y, as mismo, no basta su mero deseo de pertenencia al grupo, pues, ste deber de aceptar al parlamentario en cuestin como miembro de su grupo, a excepcin del grupo mixto. En cualquier caso, en Espaa y en Italia est previsto que, aquellos parlamentarios que no se inscriban en ningn grupo parlamentario, pasarn a integrarse, automticamente, al Grupo Mixto, pudiendo, sin embargo, de acuerdo con la normativa francesa y alemana, poder actuar en el interior del Parlamento como parlamentario no inscrito, aunque ello suponga una merma en la posi ble influencia que pueda tener en la actuacin de la Cmara. La extincin de los grupos parlamentarios, por otra parte, puede proceder por dos causas fundamentalmente:

Por la disolucin del grupo: ya sea como consecuencia del acuerdo de sus miembros; ya tenga su causa en la reduccin de sus componentes, quedando, en tal caso, el grupo constituido por un nmero de miemCaptulo XVI. El parlamento en la democracia representativa 505 bros inferior al que reglamentariamente se exige para su constitucin, circunstanc ia en la que la disolucin ser automtica. Por trmino de la legislatura: cuando finaliza la legislatura o el Parla mento se disuelve los grupos parlamentarios se extinguen. En Espaa, sin embargo, nuestra Constitucin admite la subsistencia de los grupos parlamentarios en lo que sea necesaria a efectos del funcionamiento de las Diputaciones Permanentes. Por lo que se refiere a las funciones de los grupos parlamentarios, y como ya ad elantbamos en un momento anterior, sus funciones afectan tanto al funcionamiento c omo a la organizacin de la propia Cmara. As es, por lo que hace a las funciones que afectan a la organizacin de la Cmara, es preciso advertir que son, precisamente, los grupos parlamentarios los que deter minan tanto la composicin, la eleccin as como el funcionamiento de los rganos interno s de la Cmara, en este sentido: intervienen en la composicin de la Mesa, que adems habr de refle jar la propia composicin de la Cmara; participan en la direccin del trabajo parlamentario a travs de la Junta de Portavoces o de la Conferencia de Presidentes, que, a su vez, se in tegra por los Portavoces de los grupos parlamentarios; y participan en la composicin de las Comisiones Parlamentarias, que como hemos dejado apuntado, deben ser un reflejo del Pleno y, en con secuencia, de los grupos parlamentarios y de su importancia numrica; En cuanto a las funciones que afectan al funcionamiento de la Cmara y de acuerdo con lo establecido en el Derecho comparado, corresponde a los grupos parlamentar ios: - el estudio de los proyectos antes de que sean sometidos a debate en Pleno o en Comisin; la solicitud de los debates; la iniciativa legislativa, en cuyo caso hay que advertir que, el sistema parlamentario, en este punto, ha ido evolucionando desde el reconoci miento de la iniciativa legislativa del parlamentario individual hacia el reconocimiento de la iniciativa legislativa colectiva. Sobre este aspec to, es lo cierto que nuestro Texto Constitucional no atribuye expresa mente la iniciativa legislativa a los grupos parlamentarios, establecien do, a estos efectos, el artculo 87 CE que la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso, al Senado y a las Asambleas le gislativas de las Comunidades Autnomas. Sin embargo, esto no ha impedido que los Reglamentos Parlamentarios de nuestras Cmaras extiendan, a los grupos parlamentarios, su ejercicio; las funciones que se atribuyen a los parlamentarios individuales. 506 El Estado Constitucional 5. MANDATO REPRESENTATIVO Y DISCIPLINA DE PARTIDO 5.1. El mandato representativo en el Estado de Partidos Como ya se ha dejado expuesto en un Captulo anterior de esta misma obra, al que d esde aqu nos remitimos, la democracia representativa actual gira en torno a los p artidos polticos. Esto es, los partidos polticos se convierten en el eje sobre el que se desenvuelve la vida poltica del Estado y la actuacin de sus instituciones, de ah que, si bien es cierto que la democracia actual se rige por el denominado "

mandato representativo", la evolucin que ha experimentado el modelo de Estado dem ocrtico hacia el llamado "Estado de partidos", ha dado lugar a la existencia, jun to al reconocimiento jurdico de ese "mandato representativo", de una especie de "m andato imperativo" entre los partidos polticos y los "parlamentarios" que los int egran. Y es que, el funcionamiento del apartado del Estado se organiza, desde el propio ordenamiento jurdico, sobre los partidos polticos, institucionali-zndose, con ello , la democracia de partidos. Un modelo de democracia que, en consecuencia, facil ita la labor de estos mismos partidos polticos desde dentro de las instituciones del Estado, y muy especialmente, desde dentro de la institucin parlamentaria, a t ravs, en este caso, de los grupos parlamentarios, ya que, la disciplina de partid o, o en otras palabras, la disci-plina de voto es tan fuerte que, a pesar de que los partidos polticos no ten-gan la consideracin de rganos de las Cmaras, su actuac in en las mismas se dejar ver a travs de sus propios grupos parlamentarios, en tant o todos y cada uno de los parlamentarios del grupo habrn de actuar de conformidad con las directrices marcadas por el partido poltico a travs del cual se pre-senta ron a las elecciones. Se puede afirmar, entonces, que junto a los partidos polticos, que actan desde fue ra de la Cmara, los grupos parlamentarios se configuran en elemento clave de los sistemas parlamentarios de hoy, cobrando, en tal caso, dentro de la Cmara, el mis mo protagonismo que ostentan los partidos polticos fuera de ella, y de los que, a su vez, son verdadera expresin, aunque sea precisa su diferenciacin. No asombra, p ues, como ya hemos advertido, que el Parlamento actual se caracterice por ser de fuerte signo grupal, ya que, no es el parlamentario individual, sino el grupo pa rlamentario el elemento esencial de la vida del Parlamento. Una situacin que, por otra parte, en Espaa se vislumbra en todas nuestras Asambleas Legislativas. Ahora bien, la realidad poltica dista mucho de la realidad jurdico-formal, y ello porque, la realidad poltica se manifiesta a travs de esa fuerte "disciplina de par tido" o "disciplina de voto" a la que nos hemos referido, mientras que la Captulo XV!. El parlamento en la democracia representativa 507 realidad jurdico-formal determina el reconocimiento del "mandato representativo" o , lo que es lo mismo, la "prohibicin del mandato imperativo". Recordemos, a estos efectos, que es precisamente este el dictado que se deriva d e nuestra Constitucin cuando, en su articulo 67.2, establece que "Los miembros de las Cortes Generales no estarn ligados por mandato imperativo ", lo que, obviamen te pone de manifiesto que, muy a pesar de cul sea la praxis poltica, la realidad ju rdica es la de la vigencia jurdica del mandato representativo. En cualquier caso, esta contradiccin entre la realidad poltica y la realidad jurdic a no, merma, sin embargo, la relevancia que merece el reconocimiento jurdico del mandato representativo. As es, el propio reconocimiento jurdico del "mandato repre sentativo" se configura en una "garanta" para el parlamentario individual que, en un momento determinado decide apartarse de la disciplina de su grupo o incluso ab andonarlo, en cuyo caso, el parlamentario podr finalizar el mandato para el que h a sido libremente elegido por los ciudadanos, ya sea formando parte de esc mismo grupo parlamentario, ya sea pasando a integrar otro grupo distinto. Y es que, el reconocimiento jurdico del mandato representativo determina, muy a p esar de cual sea la prctica poltica, que el Parlamento est formado por parlamentari os individuales y no por grupos parlamentarios, y ello, an cuando el Parlamento a ctual se caracterice, como ya se ha comentado, por esc fuerte signo grupal. En c onsecuencia, la relacin representativa, desde un punto de vista jurdico-formal, se establece entre el parlamentario y el electorado, y no entre el electorado y el p artido poltico o entre el partido poltico y el grupo parlamentario. Es decir, es p reciso, como ya se ha dejado expuesto, diferenciar e partido poltico de su grupo p arlamentario, pues los partidos polticos y los grupos parlamentarios, a pesar de su posible identidad, son dos realidades distintas que estn llamadas a cumplir pa peles tambin diferentes. Es por ello que, ni el partido poltico ni su grupo parlam

entario podr sancionar a alguno de sus parlamentarios con el "cese" cuando este se aparte de la disciplina de voto, ya que, del reconocimiento jurdico del mandato r epresentativo se deriva, de acuerdo con lo establecido por el Tribunal Constituc ional en su reiterada jurisprudencia, tanto el derecho del representante a manten erse en su cargo durante todo su mandato, como el derecho de los electores a que sus representantes no sean removidos de los cargos para los que ellos los eligi eron (STC 28/1984, 28 de febrero, por todas). Ahora bien, la cuestin no siempre se torna tan sencilla, pues, puede ocurrir que el parlamentario, al apartarse de la disciplina del grupo, no slo defraude las ex pectativas del partido poltico por el que se present a las elecciones, sino, lo qu e es ms importante, las expectativas del propio electorado que le eligi. En este s entido se manifiestan C.FERNANDEZ-MIRANDA y A.FERNANDEZ-MIRANDA, cuando, al obje to del anlisis de esta cuestin, recuerdan los hechos 508 El Estado Constitucional que acontecieron en la vida poltica de la Comunidad de Madrid, el da 9 de junio de 2003, da en el que, si bien se prevea que la Presidencia de la Comunidad de Madrid podra corresponder al cabeza de lista del PSOE, Rafael Simancas, con los votos f avorables del PSOE e 1U, cuya suma alcanzaba la mayora absoluta (56 escaos), al no haber obtenido el PP, a pesar de su victoria electoral, la mayora absoluta exigid a (slo contaba con 55 escaos), dicha previsin se vio truncada al apartarse de la di sciplina de partido dos de los diputados elegidos por las listas del Partido Soc ialista, cuya ausencia en la sesin constitutiva de la Asamblea de Madrid, puso en manos del Partido Popular tanto la Presidencia de la Comunidad Autnoma como la m ayora de Mesa de la Asamblea. Una actuacin que, sin duda, no slo defraud las expectativas del partido poltico por el que se presentaron a las elecciones, as como las de su grupo parlamentario, sin o tambin las expectativas del electorado que, mayoritariamente haba elegido a repre sentantes de la izquierda nacional espaola. Una actuacin que depar en un "fraude" e lectoral y que, sin embargo, ampara el mandato representativo jurdicamente estable cido, de ah que, a pesar de que estos dos parlamentarios fueran expulsados del Par tido Socialista, en virtud del derecho que les asiste, se negaran a la renuncia de sus escaos y pasaran a formar parte del Grupo Mixto. En el contexto descrito, no extraa, entonces, que algunos Textos Constitucionales prevean algunos mecanismo s dirigidos a combatir el fraude al electorado, aunque, evidentemente, ello no su ponga la recepcin del mandato imperativo. En esta lnea de entendimiento se inscribe el artculo 163 de la Constitucin Portuguesa cuando establece que "]. Perdern su m andato los di-putados que: c) Se inscriban en un partido distinto de aquel por e l cual se ha-yan presentado a las elecciones". Previsin constitucional que, si bi en, no compartimos, tiende a hacer efectiva la representacin decidida por el elec torado, y evitar, con ello, el transfuguismo, sin que en ningn caso derive en la i mposicin del mandato imperativo. Y que, con los mismos motivos, se pretendan dar, desde la doctrina cientfica, soluciones o alternativas al modelo de mandato repre sentativo existente. En cualquier caso, compartimos la idea de aquellos que post ulan a favor del mandato representativo de la democracia actual frente al recono cimiento jurdico del mandato imperativo que, sin duda, daara an ms la relacin represen tativa que necesariamente debe subsistir, en toda democracia, entre el electorado y sus representantes. 5.2. La democracia representativa y la identificacin entre representante y re presentado Desde los planteamientos expuestos es posible observar que, ciertamente, la asun cin jurdica del mandato representativo por las democracias actuales se Captulo XVI. El parlamento en la democracia representativa 509

encuentra dirigido, esencialmente, a facilitar esa necesaria identificacin que en tre representante y representado se reclama desde cualquier sociedad que se prec ie como "sociedad democrtica". Una democracia representativa que, en cuanto tal, configura al sistema electoral , y con el a las elecciones, como el mecanismo por excelencia que hace posible l a integracin de los ciudadanos en la propia vida de la sociedad democrtica, y en la que, como hemos tenido ocasin de comprobar, los partidos polticos estn llamados a c umplir un relevante papel. Y es que son los partidos polticos los que, a travs de sus programas, y los candidatos por ellos elegidos para contienda electoral, se sometern al juicio de los electores, ejerciendo stos, la soberana que les correspond e. Quizs sea esta la razn por la que en los sistemas parlamentarios de gobierno las le cciones legislativas se hayan convertido, al mismo tiempo, en elecciones guberna mentales. As es, los electores son conscientes, ante unas elecciones generales, de que con su voto, no slo estn decidiendo la composicin del Parla-mentOi pues, a su vez, determinan la propia conformacin del Gobierno. Es por ello, que la democracia representativa debe luchar, a travs de los instrume ntos que sean precisos, por hacer realidad esa necesaria identificacin entre gobe rnantes y gobernados que ella misma reclama, ya que, slo cuando esta identificacin existe y subsiste a lo largo de todo el mandato representativo, el ciudadano se e ncontrar efectivamente identificado en la Cmara, y en consecuencia, aceptar el resu ltado de su actuacin, ya sea legislativa, de control o de cualquier otra naturale za. Una identificacin, por otra parte, que no slo depender de la frmula electoral ad optada, sino tambin, como advierte TORRES DEL MORAL, de la confluencia de otras va riables del sistema poltico, como puedan ser: el pluralismo poltico; el estatuto d e la Oposicin; la existencia de Reglamentos Parlamentarios giles que efectivamente establezcan las garantas necesarias de los derechos de las minoras parlamentarias ; la proteccin del parlamentario individual frente a su dependencia de partidos po lticos y grupos; la neutralidad de los poderes pblicos en los procesos electorales ; un buen diseo de las funciones legislativas y de control que corresponden a las Cmaras al objeto de que el ciudadano sienta que la Cmara es algo ms que el rgano que ratifica las decisiones adoptadas desde el Gobierno; y muy especialmente, la reg ulacin adecuada y el adecuado control de la democracia interna de los partidos po lticos. 6. FUNCIONES DEL PARLAMENTO No se trata aqu de llevar a cabo un anlisis pormenorizado de las funciones que cor responden al Parlamento, que ser, de seguro, objeto de estudios poste510 El Estado Constitucional riores, sino de hacer hincapi en aqullos aspectos que vienen a caracterizar algunas de las funciones que el Parlamento asume en los sistemas parlamentarios de gobi erno, y que se configuran como las tradicionales funciones parlamentarias, entre las que habitualmente se vienen a distinguir: la funcin legislativa, presupuestar ia, y de control poltico. Esto no significa, sin embargo, que los Parlamentos actuales nicamente asuman est as funciones clsicas, ya que lo habitual es que el Parlamento, junto a estas func iones, asuman otras, como puedan ser, por ejemplo, aquellas que les corresponde en virtud de su propia autonoma, as como las de provisin de personal de otros rganos estatales, o incluso aqullas de naturaleza arbitral que se materializan en la cor respondiente autorizacin o prohibicin. Por lo que se refiere al Parlamento espaol, es el artculo 66.2 de nuestro Texto Co nstitucional el que determina, de forma general, cules son las funciones de nuest ras Cortes, estableciendo, a estos efectos que "Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la accin de l Gobierno y tienen las dems competencias que fes atribuya la Constitucin ", en ot ras palabras, la Constitucin espaola atribuye expresamente a nuestras Cortes Gener ales, en el precepto constitucional citado, las funciones que son tradicionales

del Parlamento, al tiempo que determina, a lo largo de su texto, esas otras func iones que suelen ser propias del Parlamento actual en un sistema parlamentario d e gobierno, funciones, todas ellas, en cualquier caso, que deben ser entendidas d esde esa relacin mayora-minora parlamentaria que caracteriza el parlamentarismo actu al. 6.1. El significado actual de la funcin legislativa La funcin legislativa ha sido, sin duda, la funcin que tradicionalmente ha caracte rizado a los Parlamentos, hasta el punto de producirse una identificacin entre el concepto de Parlamento y el de Poder Legislativo del Estado. Ahora bien, tanto el Parlamento como su propia funcin legislativa, han sufrido una profunda transfo rmacin desde su configuracin en el constitucionalismo clsico hasta nuestros das. As, por un lado, el Parlamento no se limita hoy a ejercer la funcin legislativa, ad quiriendo la funcin de control una capital importancia en la institucin parlamenta ria actual. Por otro lado, el concepto de ley no responde ya a los esquemas clsicos. Quizs por ello, entendamos que el problema terico ms importante con el que se enfrenta la f uncin legislativa sea el de su propia definicin. Pues, si por funcin legislativa ent endemos aquella actividad cuya finalidad es la produccin de leyes, habr entonces q ue esclarecer el propio concepto que hoy corresponde a la ley. Captulo XVI. El parlamento en la democracia representativa En efecto, hoy ya no es posible construir el concepto de ley atendiendo a sus at ributos clsicos de generalidad y abstraccin, al permitirse la existencia de "leyes singulares" o "leyes medida", permisibilidad que no es ms que una manifestacin de l Estado social. Otra importante quiebra en el concepto tradicional de ley viene dada por la exis tencia de la Constitucin misma. Y es que, la Constitucin no es slo una norma jurdica , y una norma superior, sino la norma que regula la produccin normativa, la norma que regula las fuentes del Derecho. Precisamente, por ello, la superlegalidad o supremaca material de la Constitucin viene determinada por el establecimiento de un sistema de garantas a travs del control de consti-tucionalidad de las leyes, lo que supone que, la ley, es el producto de un poder constituido, el Poder Legisl ativo, que an estando legitimada democrticamente, se encuentra limitada por una nor ma jurdica superior, la Constitucin, como expresin del poder constituyente. As mismo, la situacin se complica en aquellos modelos de Estados compuestos, en los que, junto a la potestad legislativa que corresponde al Parlamento estatal, se sita la potestad legislativa de los Parlamentos de los entes territoriales descen tralizados, diferencindose, a estos efectos, diversos tipos legislativos. Una situacin a la que se habr de aadir las propias necesidades que se derivan de la consolidacin de los Estados sociales. Y es que, la complejidad y lentitud que car acterizan el procedimiento legislativo, y el compromiso por parte del Hstado de a tender con rapidez diferentes realidades sociales, han devenido en el reconocimie nto de la excepcional potestad legislativa del Gobierno. Bn otras palabras, junt o a la potestad legislativa parlamentaria, y por tanto, junto a las leyes de nue stros Parlamentos, se sitan las disposiciones normativas con fuerza de ley que em anan del Gobierno, interviniendo, de este modo, el Gobierno, en la funcin legislat iva a travs de la legislacin de urgencia (Decreto-ley), as como de la legislacin del egada (Decreto legislativo). Una intervencin gubernamental que, adems, se ejerce tambin a travs del propio proced imiento legislativo, ya que, el devenir de la democracia representativa en la "de mocracia de partidos", ha dado lugar a que en los sistemas parlamentarios de gob ierno, ms que la relacin entre Gobierno -Parlamento lo que verdaderamente existe e s la relacin mayora-minora parlamentaria, y en este sentido, en tanto la mayora parl amentaria es la mayora que sustenta al Gobierno, es, precisamente, al Gobierno, a l que se ha otorgado un papel relevante en el ejercicio de la iniciativa legislat iva en detrimento de la iniciativa legislativa que parte de las minoras parlamenta rias. No cabe duda de que, la consecuencia obligada del reconocimiento de estas divers as manifestaciones de potestad legislativa, determina el reconocimiento de toda una pluralidad de instrumentos normativos con fuerza de ley, cuales

512 El Estado Constitucional son, las leyes estatales, las leyes de los entes territoriales menores, as como l as normas con fuerza de ley del Gobierno. Complejidad ordinamental que se complic a, todava ms, como consecuencia de la integracin de los Estados europeos en la Unin E uropea, en tanto, dicha integracin ha tenido una gran repercusin en el sistema de f uentes de los Estados miembros. Se puede advertir, entonces, que la realidad actual se nos muestra como la di-ve rsidad de tipos de leyes, acompaada, a su vez, de la heterogeneidad normativa de sus contenidos, lo que inevitablemente determina que la denominada "fuerza de la ley" no sirve ya, por s sola, para caracterizar el concepto general de la ley. Desde estos planteamientos, hay que tener presente, que el Estado de Partidos ha propiciado la existencia de una nueva relacin entre la ley y la norma con fuerza de ley que procede del Gobierno, pues, en s mismas, ambas expresan el sentir de la mayora. An con todo, y si bien esto es cierto, no lo es menos que se suele reserv ar a la "ley" del Parlamento la regulacin de aquellas cuestiones de mayor relevanc ia. Y es que, la reserva de ley tendra una dbil sustentacin terica si su fun-damentacin ni camente se basase en la contraposicin: rgano de representacin popular directa (Parla mento)- rgano de representacin popular indirecta (Gobierno), pues "entendida la de mocracia como democracia pluralista, el Parlamento como rgano de representacin de t odo el pueblo y el Gobierno como rgano de representacin de la mayora, la reserva a la ley de determinadas materias no significa slo la reserva al rgano ms (directament e) democrtico, sino tambin al rgano que, por contener la representacin de la plurali dad de las opciones polticas, permite que todas ellas (y no slo la opcin mayoritari a) participen en la elaboracin de la norma. Esto es, significa, sobre todo, la re serva a un determinado tipo de procedimiento de emanacin normativa (procedi-miento legislativo parlamentario) dotado de las caractersticas de contradic-cin, publici dad y libre deliberacin que le son propias y que le diferencian sustancialmente d el procedimiento de elaboracin normativa gubernamental" (ARAGN REYES). Por todo ello, la funcin legislativa del Parlamento se identifica con un principi o: el principio democrtico pluralista; y con un determinado procedimiento de actua cin parlamentaria: el procedimiento legislativo. Porque en nuestro Estado constit ucional el Parlamento representa la pluralidad de opciones polticas, y el Gobierno slo a la mayora, es por lo que han de existir materias reservadas a la ley, y excl uidas de su regulacin al Gobierno. Desde estas consideraciones se puede aseverar, entonces, que el Estado Social de Partidos determina, sin duda, una nueva relacin entre la Ley y las normas del Gobi erno con fuerza de ley, as como una nueva relacin entre la Ley y las normas reglam entarias del Gobierno, una nueva relacin en la que, la dife466 El Estado Constitucional Ser, entonces, el Estado liberal el que, desde su consideracin de Estado represent ativo, vaya a configurar un nuevo modelo de representacin articulada, en este caso , a travs de las tesis del denominado "mandato representativo", una tcnica que se dirige al logro de la independencia del representante a travs de la prohibicin de las instrucciones y de la posibilidad de revocacin. As es, el triunfo de las revoluciones liberales supuso, aunque con matices divers os, una concepcin distinta de la "representacin", pues, como manifiestan los autore s citados, "ya no se trata de representar ante el Rey determinados intereses sector iales, tratando de limitar su poder, sino de crear una voluntad general, imputabl e a la comunidad poltica. Es decir, esta voluntad, necesariamente poltica al estar vinculada a los intereses generales, ha de convertirse en la voluntad del Estado , imputable a la Nacin a travs del mecanismo de la representacin".

Es lo cierto, sin embargo, que el concepto liberal de "representacin" deviene en u na autntica "ficcin". No olvidemos, como as se ha expuesto en un momento anterior, q ue trente a la concepcin de la "soberana popular" y, por ende, de la democracia di recta, y la necesidad del reconocimiento del sufragio universal, los Textos liber ales asumieron el sistema representativo como una consecuencia del principio de " soberana nacional", siguindose, con ello, las Teoras de LOCKE, y los planteamientos polticos de MONTESQUIEU y de SIEYS. En suma, la representacin del Estado liberal de Derecho encuentra su fundamento, c omo ya ocurriera durante la Edad Media, en motivaciones de naturaleza econmica, pu es, la asuncin de la "soberana nacional" se encontraba dirigida al rechazo del sufr agio universal, y, en consecuencia, al reconocimiento del sufragio censitario, y con l, al reconocimiento de que slo los propietarios o asimilados se veran represe ntados en el Parlamento. Resulta paradjico, entonces, que se venga a denominar "democracia re-presentativa " a esa nueva forma de gobierno presente durante el constitucionalismo del siglo XIX, un concepto, que, an con todo, se ha venido a consolidar para hacer referenc ia a la democracia actual. Es lo cierto que las democracias de hoy, amparadas en el sufragio universal, dete rminan la existencia de una "representacin" ms certera de los intereses del conjunt o de la comunidad poltica. De ah que en los Parlamentos se encuentren ms fielmente r epresentados los intereses del conjunto de la ciudadana. Pues bien, a pesar de se r esto cierto, la realidad nos muestra que la configuracin de las democracias rep resentativas actuales en "democracias de partidos", desvirta, de nuevo, el concep to de "representacin", en tanto supone la introduccin de una serie de prcticas, que como ya hemos dejado manifestado en un momento anterior, determinan la negacin del mandato representativo. Y es que, la vida poltica del Estado gira en torno a los "partidos Captulo XVI. El paramenlo en la democracia representativa 513 rcncia entre la Ley y los diferentes tipos normativos del Gobierno, no se en-cue ntra tanto en la legitimidad democrtica del rgano del que emanan -Parlamento o Gobi erno-, sino en su procedimiento de elaboracin. Es esta la razn de que consideremos que la funcin legislativa, a pesar de su signi ficacin actual, debe continuar configurndose como una funcin primordial del Parlamen to, funcin que es, al mismo tiempo, funcin de control, pues aunque la ley sea en lt ima instancia el resultado final querido por la mayora parlamentaria que sustenta al Gobierno, la minora participa en su procedimiento de elaboracin, procedimiento q ue, al basarse en los principios de publicidad y discusin, permite a la minora hace r or su opinin, y, aunque la misma no sea admitida por la mayora al final del debat e parlamentario, habr tenido la oportunidad de trascender al cuerpo electoral, de stinatario ltimo del control parlamentario. En conclusin, el principio democrtico pluralista se configura, en nuestro Estado c onstitucional democrtico, como el fundamento ltimo del concepto de "Ley", y, por e nde, de la funcin legislativa del Parlamento, entendida esta, como la actividad q ue el Parlamento realiza de producir leyes a travs de un determinado procedimiento de actuacin parlamentara: procedimiento legislativo. Procedimiento, en el que se a tiende a la relacin dialctica mayora-minora parlamentaria desde una ptica dinmica y no esttica. 6.2. La funcin presupuestaria La funcin presupuestaria o financiera del Parlamento se encuentra en ntima vinculac in con el propio nacimiento de las Asambleas representativas medievales, ya que su presencia y convocatoria peridica encontraron su fundamento y justificacin en las necesidades econmicas del Monarca. Una necesidad que desapareci con la venida de l as Monarquas absolutas, y que, poco se dej sentir en los Parlamentos que nacieron de las revoluciones liberales, dado el carcter abstencionista del Estado. Por ello ser con la consolidacin del Estado social, cuando se vaya a producir una potenciac in de la vida econmica del Estado, y en consecuencia, una potenciacin de las funcio

nes econmicas del Parlamento. De este modo, la aprobacin exclusivamente parlamentaria de! Presupuesto, se convie rte en la manifestacin ms caracterstica de las funciones econmicas del Parlamento. Pr esupuesto que, en las democracias actuales, se encuentra informado a travs de los denominados "principios presupuestarios", cuales son: a) Anualidad: Tanto la aprobacin como la ejecucin del Presupuesto ha de ser anual, y ello, an cuando los pagos puedan ser objeto de retraso, de 514 El Estado Constitucional ah que el Gobierno deba presentar los nuevos Presupuestos con una antelacin suficie nte y prevista en cada ordenamiento jurdico (en Espaa se tienen que presentar con tres meses de antelacin), a fin de que sean aprobados antes de que expiren los de l ejercicio presupuestario en curso. b) Unidad: El Presupuesto deber presentarse en un documento nico que facilite su conocimiento parlamentario as como el control de su ejecu cin gubernamental por parte del Parlamento. c) Universalidad: El Presupuesto deber de incluir la totalidad de los gas tos del sector pblico estatal, as como la correspondiente previsin de ingresos. d) Materia tasada: El Presupuesto slo puede regular la materia referida y ninguna otra ajena a la misma. En cualquier caso, no cabe duda de la relevancia poltica que, en la actualidad, ti ene la Ley de Presupuestos, siendo, precisamente esta Ley, la expresin contable d el programa de gobierno durante un tiempo determinado. Una Ley que, junto al sis tema tributario, se configura en uno de los instrumentos que definen la poltica ec onmica y social del Estado, y cuya aprobacin depender, fundamentalmente, del apoyo parlamentario que el Gobierno ostente en cada momento, dada la relevante posicin que corresponde al Gobierno en el ier legislativo del Presupuesto, es decir, en el propio procedimiento legislativo presupuestario, en tanto: Corresponde al Gobierno, en exclusiva, la iniciativa legislativa en esta materia, siendo, por ello, el Gobierno quien elabora el Presupuesto como parte esencial del ejercicio de su funcin de direccin poltica, El Gobierno se podr oponer a la admisin de enmiendas que supongan un aumento de gastos o una disminucin en la previsin de ingresos, Se regula el debate en funcin de su brevedad, de modo que, una vez transcurrido el tiempo prefijado, el Parlamento pasar a votarlo sin ms debate (Inglaterra); se aprobar a travs de Ordenanzas (Francia); o el Gobierno se regir por un Presupuesto provisional (Alemania); todo ello a fin de evitar cualquier tipo de obstruccin que pueda deri var de las minoras parlamentarias. Se podra decir, entonces que, dada la complejidad del Presupuesto y, por ende, lo dificultoso de su real conocimiento por parte de los parlamentarios, la decisin de su no aprobacin por el Parlamento significa, pues, ms que su disconformidad con la distribucin de los gastos e ingresos que en l se establece, su posicin contraria a la propia actuacin del Gobierno, y en tal sentido, podra en alguna ocasin, inclu so, interpretarse como la retirada de la confianza parlamentaria que el Gobierno precisa para su propia subsistencia en un sistema parlamentario de gobierno. Capitulo XV!. El parlamento en la democracia representativa 515 6.3. Funcin de control poltico En los sistemas parlamentarios de gobierno, la funcin de control poltico de la actividad del Gobierno, se configura, junto a la funcin legislativa, en una de las funciones de mayor relevancia del Parlamento. Y es que, el control pol tico del Gobierno se sustancia, esencialmente, por el Parlamento. As es, la fun

cin de control sobre la accin del Gobierno adquiere hoy un especial protago nismo, hasta el punto, de que es posible afirmar que "se ha pasado del Parlamento Legislador al Parlamento controlador y que todo lo que consista en fortalecer el control redunda favorablemente en la centralidad de las Cortes Ge nerales" (CAZORLA PRIETO), una centralidad, sin embargo, ciertamente devaluada en los ltimos tiempos. , En este sentido, y frente a la distincin entre el denominado "control-fiscalizacin" y el "control responsabilidad", que suele ser habitual por parte de la doctrina , nosotras proponemos una clasificacin tripartita de las modalidades de control p oltico que puede efectuar el Parlamento sobre la actividad del Gobierno, pudindose distinguir, a estos efectos entre: "control-fiscalizacin" "control-fiscalizacin-re sponsabilidad dirusa" y "control-responsabilidad". * El "control-fiscalizacin " incluir todas aquellas modalidades de control que no implican necesariamente la dimisin del Gobierno ante el Parlamento, entre las cuales se encuentran: las preguntas, las interpelaciones y las mocione s. En el ejercicio de esta funcin participan, cuando se trate de un Parlamento bicameral, generalmente las dos Cmaras que integran el Parlamento. * El "control-fiscalizacin-responsabilidad difusa", hace referencia, en nuestra opinin, a aqulla "modalidad de control indirecta" cuyo ltimo desti natario es la "opinin pblica". Es por ello que creemos que, las Comisiones de investigacin se configuran como una modalidad de este tipo de control, ya que, en estos supuestos, el control parlamentario se realiza, especialmente por lo que hace al caso espaol, en el "iter de la encuesta", correspondiendo, de este modo, al cuerpo electoral juzgar, en ltima instancia, a sus gobernantes. Esto es, en la actualidad, la verdadera relevancia de la creacin de una Comisin de investigacin, no se encuentra tanto en los resultados que se pueden derivar de la misma, como en el hecho de que nos encontramos ante un "control indirecto" que tiene como ltimo destinatario a la "opinin pblica", es decir, ante un control, cuya sancin, es realmente impuesta por el cuerpo electoral. Y es que, la mejor manera de influir en la voluntad de la "opinin pblica" entendida sta como un potencial ele ctor es, precisamente, demostrando la ilicitud de la actividad gubernamental y, presentndose, de este modo, aqul grupo parlamentario de la oposicin que solicita la investigacin, como una autntica alternativa de gobierno. Esta es la razn de que, aun que en s misma, la investiga516 El Estado Constitucional cin efectuada sobre la actividad del Gobierno a travs de este tipo de Comisin, no l leve aparejada ningn tipo de sancin, en ocasiones, la presin de la opinin pblica pued e ser tal, que determine la necesaria dimisin del Gobierno investigado. Por otra parte, si de la investigacin producida se dedujera la efectiva responsabi lidad gubernamental, nada impide que esta responsabilidad poltica se sustancie de l modo previsto por cada ordenamiento jurdico a travs de los mecanismos establecido s para ello, cuales pueden ser, la cuestin de confianza o la mocin de censura, la cual podr dirimirse, bien ante ambas Cmaras, si nos encontramos ante un bicameralis mo perfecto, como es el caso de Italia, bien ante la Cmara Baja, si se trata de u na bicameralismo imperfecto, tal y como ocurre en el caso espaol. Ahora bien, fre nte al control-responsabilidad, efectuado, en la mayora de los casos, por la Cmara Baja, el control-fiscalizacin-responsabilidad difusa, es una modalidad de control que puede ser ejercida, tanto por cada una de las Cmaras que integran el Parlame nto (Congreso/Senado), como por ambas Cmaras conjuntamente, como as prev el artculo 76.1 de nuestra Constitucin. * Kl "control-respondahilidad", por ltimo, se podra definir como aquella modalidad de control que lleva aparejada como sancin jurdico-poltica la dimisin del Gobierno, exigindose, por tanto, a travs de esta modalidad la autentica responsabilidad poltic a del mismo. Son modalidades de control-responsabilidad: la investidura, a la que ya hemos aludido; la cuestin de confianza y la mocin de censura. Modalidades, tod

as ellas, que podrn ser ejercidas como ya hemos dejado dicho, en funcin del ordena miento jurdico de que se trate, por las dos Cmaras que integran el Parlamento, com o es el caso de Italia, o exclusivamente por una de sus Cmaras, y en concreto por la Cmara Baja, como es el Caso de Espaa o Alemania. Ahora bien, que entendamos que las preguntas, interpelaciones y Comisiones de inv estigacin son instrumentos que de ordinario se utilizan por el Parlamento para eje rcer su funcin de control sobre la actividad del Gobierno no excluye, ni mucho men os, su uso para el ejercicio de cualquier otra funcin parlamentaria, especialment e si tenemos en cuenta que de ninguno de estos instrumentos -preguntas, interpela ciones y Comisiones de investigacin- se deriva una sancin jurdico-poltica directa, ta l y como sucede en aquellas otras modalidades de control que integran el denomin ado "control-responsabilidad", cuales son la investidura, la cuestin de confianza y la mocin de censura. En este sentido, compartimos la opinin de aqullos que conciben estos mecanismos co mo "instrumentos de informacin de alcance polivalente" (SANTAOLALLA LPEZ), cuya fi nalidad variar dependiendo de la funcin parlamentaria a la que vayan a servir. No debe, entonces, identificarse estos insCapitulo XVI. El parlamento en la democracia representa!iva 517 trunientos con una sola de las funciones que tiene atribuidas nuestro Parlamento, ya que, aunque bien es cierto que las preguntas, interpelaciones y Comisiones de investigacin se utilizan de forma habitual para mantener continua y sistemticamen te controlado al Gobierno, no es menos cierto que, a su travs, se puede recabar l a informacin necesaria para el ejercicio de otras funciones parlamentarias, como puedan ser, la funcin legislativa, e incluso la presupuestaria, al tiempo que dar cumplimiento a la exigencia, en una sociedad democrtica, de la conformacin de un rgi men de opinin pblica. Se puede afirmar, entonces, que nos encontramos ante mecanismos de informacin que el parlamentario puede ejercitar bien de forma individual, a travs de una pregunta o de una interpelacin; bien de forma colectiva, en caso de que la interpelacin se ejercite por el grupo parlamentario en el Congreso de los Diputados, bien media nte un rgano colegiado, como sucede cuando la informacin se desarrolla mediante una Comisin de investigacin. Pero mecanismos de informacin, en todo caso, dirigidos al cumplimiento de cualesquiera de las funciones que el parlamentario tiene atribui das por la Constitucin o por los propios Reglamentos de nuestras Asambleas Legisl ativas. BIBLIOGRAFA ALVAREZ CONDE, E.: Curso de Derecho Constitucional. Vol. II. Sexta Ed, Tccnos. M adrid. 2008. El derecho de partidos. Colcx. Madrid. 2004. LVAREZ CONDE, E.; ARNALDO ALCUBILLA, E.: "Autonoma parlamentaria y juris-prudencia constitucional". En Parlamento y Justicia constitucional. IV Jornadas de la Aso ciacin Espaola de Letrados de Parlamento. Aranzadi. 1997. ALZAGA VILLAAM1L, O.: "Contribucin al estudio del Derecho Parlamentario", en Revi sta de Derecho Pblico. Nm., 62. Madrid, 1976. ARAGN REYES, M.: "La funcin legislativa de los Parlamentos y sus problemas actuale s". El Parlamento y sus transformaciones actuales. (GARRORENA MORALES, A. ed.). Tecnos. Madrid. 1990. "El control parlamentario como control poltico". Revista de Derecho Poltico. Nm., 3. Madrid. 1986. CABALLERO MGUEZ, G: "Comisiones, Grupos parlamentarios y Diputados en la gober-na nza del Congreso de los Diputados", Revista de Estudios Polticos. Nm. 135. Madrid. 2007. CANO BUESO, J.: "Funciones y potestades de la Mesa y de la Junta de Portavoces e n el Derecho Parlamentario de las Comunidades Autnomas". Parlamento y Derecho (FIG UE-ROA LARAUDAGOITIA, A.; DA SILVA OCHOA, J.C). Parlamento Vasco. 1991.

B1GLINO CAMPOS, P.: Los vicios en el procedimiento legislativo, Centro de Estudi os Constitucionales. Madrid. 1991. DA SILVA OCHOA, J.C: "Introduccin". En Las Comisiones Parlamentarias. Eusko Legebiltzarra- Par lamento Vasco. Vitori a-Gaste iz. 1994. CAPITULO XVII FORMACIN Y RESPONSABILIDAD POLTICA DEL GOBIERNO: ESPECIAL REFERENCIA AL SISTEMA PA RLAMENTARIO 1. FORMACIN DEL GOBIERNO 2. DE LA RESPONSABILIDAD PENAL A LA RESPONSABILIDAD POLTICA DEL GOBIERNO 3. SOBRE LA RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO A) El sistema legislativo B) El sistema judicial especial C) Sistema judicial puro: especial referencia al sistema espaol 4. RESPONSABILIDAD POLTICA DEL GOBIERNO 4.1. La responsabilidad poltica solidaria 4.2. La responsabilidad poltica en el parlamentarismo racionalizado y su evolucin 5. CUESTIN DE CONFIANZA 6. MOCIN DE CENSURA 7. DISOLUCIN DEL PARLAMENTO POR EL GOBIERNO BIBLIOGRAFA 1. FORMACIN DEL GOBIERNO Ya dejamos indicado en un momento anterior que, las notas que caracterizan, funda mentalmente, al sistema parlamentario de gobierno son aquellas que se refieren a la formacin del Gobierno as como a la posible exigencia de responsabilidad poltica de este por parte del Parlamento, en tanto su existencia y su subsistencia, prec isa de la confianza parlamentaria. Esto es, el sistema parlamentario de gobierno viene delimitado por la relacin fiduciaria presente entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. Es por ello que, si bien nuestra pretensin no es llevar a cabo un anlisis minucioso del "Gobierno", en tanto dicha pretensin excedera, sin duda, los lmites de este trabajo, si creemos, sin embargo, conveniente pasar a analizar, como as convinimos tambin en relacin con el Parlamento, aquellas cuestiones que, c omo las que se han apuntado, determinan la relacin que impera entre el Parlamento y el Gobierno en un sistema parlamentario, y ello, aunque sea de un modo sucinto. Como hemos podido comprobar, la formacin del Gobierno as como el propio sistema pa rlamentario, ha sido el resultado de la evolucin misma de la institucin monrquica. Y es que, tratndose de una facultad que ha venido correspondiendo al Rey, en su co ndicin de Poder Ejecutivo, la progresiva limitacin de sus prerrogativas, primero le gislativas, y despus ejecutivas, as como la necesaria preservacin de su irresponsab ilidad, han derivado, inevitablemente a lo largo de la historia: en la necesaria delimitacin del Gobierno, en su concepcin de rgano colegiado; en la progresiva confi guracin del Primer Ministro, como lder y cabeza del Gobierno; as como en la definiti va escisin de la Jefatura del Gobierno de la Jefatura del Estado, apareciendo, de este modo, el Jefe del Estado, como un poder simblico, moderador y arbitral. La naturaleza simblica del Rey, supuso ya, tanto en la Monarqua britnica, como en la s Monarquas constitucionales de la Europa continental posteriores a la Revolucin fr ancesa, que el Rey, en su condicin de Poder Ejecutivo, tuviera en consideracin en el nombramiento de sus ministros la composicin del Parlamento, en tanto, el Gobie rno, no slo sera responsable del ejercicio de su actividad ante el Rey, sino tambin ante el rgano representativo por excelencia, el Parlamento. En la actualidad, donde el sistema parlamentario se caracteriza por la efectiva e scisin entre la Jefatura del Estado y la Jefatura del Gobierno, la formacin del Gob ierno, en su concepcin de rgano colegiado, se encuentra induda-

522 El Estado Constitucional blemcnte condicionada, ya sea Repblica, ya sea Monarqua, por los resultados electo rales que en cada momento arrojan una determinada composicin del Parlamento. Es l o cierto, sin embargo, que en ambas formas de la Jefatura del Estado -Monarqua, R epblica- se advierten distintos procedimientos de formacin del Gobierno que pasamos a referenciar a continuacin: As es, en las Monarquas democrticas actuales es posible distinguir, dos modelos en el procedimiento de formacin del gobierno, a saber: - Nombramiento directo, propio de las Monarquas inglesa, danesa, noruega y holande sa. En este modelo proccdimental de nombramiento, el Jefe del Estado encarga la formacin del Gobierno al lder de la fuerza poltica mayoritaria en la Cmara Baja; Gobi erno que, una vez formado, ser sometido al Jefe del Estado para su nombramiento, s iendo, sin embargo, este nombramiento,un acto debido del Jefe del Estado. En tal caso, el Gobierno as formado, entrar a ejercer las funciones que le corresponden sin haber recibido expresamente la confianza de la Cmara, ya que, dicha confianza se presume siempre que la Cmara no haya mostrado su desacuerdo mediante la aprob acin de una mocin de censura. Nombramiento fraccionado en diversas fases, propio de la Monarqua parlamentaria espaola. Es este un modelo caracterizado por advertirse diversas fases en el proc edimiento de nombramiento, esencialmente tres: una primera fase de consultas y p ropuesta; una segunda de investidura; y una tercera de nombramiento por parte del Jefe del Estado. As es, el Rey, en su condicin de Jefe del Estado, inicia un perod o de consultas con los lderes polticos de las fuerzas polticas que han obtenido repr esentacin parlamentaria, consultas, en cualquier caso, refrendadas por el President e del Congreso de los Diputados. Finalizada la fase de consultas, el Rey propone al Congreso de los Diputados, con el refrendo del Presidente de esta Cmara, un c andidato a la Presidencia del Gobierno, quien nicamente precisar de la confianza de la Cmara Baja. El candidato a la Presidencia del Gobierno expondr ante el Congreso de los Diputados su programa de gobierno, soli-citando, a dichos efectos, la co nfianza de la Cmara Baja. La confianza, en tal caso, se entender otorgada si obtie ne, en primera votacin, la mayora absoluta de los votos de la Cmara, o la mayora sim ple, en segunda votacin. El Presidente del Gobierno as elegido ser nombrado por el Rey con el refrendo del P residente del Congreso de los Diputados. Ahora bien, en caso de que el candidato propuesto no obtenga la mayora requerida, en cada caso, en ninguna de las dos vo taciones, se procedern a tramitar sucesivas propuestas en la misma forma expuesta . Si transcurridos dos meses, contados a partir de la primera votacin de investid ura, ninguno de los candidatos propuestos obtiene Captulo XV!. Formacin y responsabilidad poltica del gobierno 523 la confianza del Congreso de los Diputados, el Rey disolver ambas Cmaras y convoca r elecciones generales con el refrendo del Presidente del Congreso de los Diputad os. Una vez nombrado el Presidente del Gobierno por el Rey, este proceder a proponer su equipo de Gobierno al Rey, siendo, entonces, tambin al Rey al que corresponde el nombramiento de los Ministros a propuesta, sin embargo, del Presidente del Go bierno, propuesta, en cualquier caso, vinculante para el Rey aunque, pueda el Mo narca ejercer su influencia sobre alguno de los candidatos propuestos. En cualqu ier caso, es lo cierto que, tanto el nombramiento del Presidente del Gobierno com o el del resto de sus miembros, son actos debidos del Rey, al no depender de la voluntad del Monarca, dichos nombramientos. Junto al procedimiento previsto por la Constitucin espaola para el nombramiento del Presidente del Gobierno de la nacin, que ha sido reproducido, prcticamente por to dos los Estatutos de Autonoma de nuestras Comunidades

Autnomas, para proceder al nombramiento del Gobierno autonmico, existe un procedim iento singular establecido por los Estatutos de Autonoma de las Comunidades Autnom as de Andaluca, Castilla-La Mancha, y Navarra, singularidad proccdimcntal que se concreta en prever que: si durante los dos meses posteriores a la primera votacin de investidura, ningn candidato obtiene la confianza del Parlamento Autonmico, se considerar automticamente investido el candidato de la formacin poltica que cuente c on mayor nmero de escaos en el Parlamento; as mismo, el Estatuto navarro en caso de empate de escaos, prev que sea investido el candidato de la lista electoral ms vot ada. Nombramiento por el Monarca del Jefe del Gobierno, sin que, sin embargo intervenga en la fase previa a la investidura parlamentaria. Es este un procedimiento propio de Suecia y Japn, donde todava se reducen ms las prerrogativas regias en el procedimiento de formacin del Gobierno. En las Repblicas, por su parte, tambin es posible distinguir diferentes procedimie ntos de formacin del Gobierno. En este sentido, igual que en las Monarquas democrti cas el nombramiento puede ser: Nombramiento directo, propio de Francia donde, como acontece en las Monarquas democrticas que utilizan este procedimiento de eleccin, el Jefe del Estado encarga formar Gobierno al lder de la formacin poltica mayoritaria en la Asamblea Nacional. Una vez formado el Gobierno, se propone al Jefe del Estado para que este proceda a su nombramiento, sin que sea preciso que el Gobierno obtenga expresamente la confianza de la Asamblea Nacional, en tan to, dicha confianza se presume siempre que no se interponga una mocin de censura. As es, aunque el nombramiento del Primer Ministro sea, en el caso francs, un poder propio del Jefe del Estado, para el que, ni siquiera este, nece sita de la institucin del refrendo, la lgica del sistema parlamentario indica que 524 El Hstado Constitucional el Presidente de la Repblica debe tener presente la composicin de la Asamblea Nacio nal a la hora de proceder a su nombramiento. Es cierto que, cuando en Francia la mayora parlamentaria y la presidencial coinci den, el nombramiento del Primer Ministro no plantea problema alguno, ya que cont ara, indudablemente, con la confianza del Presidente de la Repblica y con la de la Asamblea Nacional. La situacin cambia cuando no existe esa querida y pretendida c oincidencia, pudiendo, a dichos efectos, el Presidente de la Repblica optar: a) p or nombrar a un miembro de su partido, y por tanto, de su absoluta confianza, lo que sin embargo va en contra de toda lgica, dado que precisa de la confianza de la Asamblea Nacional para poder llevar a cabo su programa de gobierno; b) por de cidir disolver las Cmaras a efectos de restablecer el equilibrio entre la mayora pr esidencial y la parlamentaria; c) o bien por nombrar a su Primer Ministro de la mayora parlamentaria y, en consecuencia, de la mayora que es contraria a la mayora presidencial, lo que es ms propio del sistema parlamentario de gobierno. En tal c aso, parece obvio, que el Presidente de la Repblica restar, en mucho, no slo su pape l preeminente, sino tambin la propia efectividad de sus poderes, correspondindole, entonces, una posicin ms acorde con la que asumen los Jefes de Estado en un siste ma parlamentario. Nombramiento fraccionado en diversas fases, Italia o Alemania, como en la Monarq ua parlamentaria espaola, adoptan para la formacin de su Gobierno, un procedimiento fraccionado en diversas fases. Por lo que se refiere al modelo italiano, se advi erten las mismas fases que en el modelo espaol, aunque con algunas diferencias: fa se de consultas y de propuesta, fase de investidura y fase de nombramiento. As es, el Presidente de la Repblica, en su condicin de Jefe del Estado, abre un perodo de consultas con los lderes de las fuerzas polticas con representacin parlamentaria, a s como con otras personalidades de la vida pblica. Efectuadas las consultas, el Pre sidente de la Repblica encarga la formacin del Gobierno a la persona que considere puede obtener la confianza de las Cmaras. Una vez formado el Gobierno, el Gobiern o, en su conjunto, presenta ante ambas Cmaras su programa de gobierno solicitando

la confianza de ambas Cmaras. As es, en Italia, igual que en Portugal y Blgica, la formacin del Gobierno es previa a la fase de investidura, de ah que se arbitren me canismos para exigir la responsabilidad individual de los miembros del Gobierno. Obtenida la confianza parlamentaria, el Presidente de la Repblica procede al nom bramiento de los miembros del Gobierno propuestos por el Presidente del Consejo. En Alemania, sin embargo, el Canciller es propuesto por el Presidente de la Repbl ica e investido, sin debate, por la Cmara Baja (Bundes-tag), investidura y, por t anto, confianza que se entender otorgada si el candidato propuesto obtiene la mayo ra absoluta de los votos de la Cmara, en primera Captulo XV. Democracia representativa versux democracia directa 467 polticos", los que, a su vez, mantienen una especial vinculacin con aquellos de su s miembros que ostentan representacin parlamentaria. Es decir, la relacin entre los partidos polticos y sus representantes en el Parlamento, se articula a travs de un a especie de "mandato imperativo", en cuya virtud, se genera una fuerte discipli na de voto, en otras palabras, el representante "votar" en la Cmara legislativa at endiendo las instrucciones dispensadas por el "partido poltico" al que pertenezca. Desde los planteamientos expuestos no extraa, entonces, que se afirme que el conc epto de representacin se encuentra actualmente en crisis, una crisis que deviene, como as expresa TORRES DEL MORAL, en el distanciamiento entre la titularidad de la soberana, que reside en el pueblo, y su ejercicio por parte de los representan tes, los cuales, de hecho, la ejercen movidos por los partidos. En suma, un dista nciamiento entre la representacin y la democracia en su concepcin original. Sin embargo, y a pesar de todo, la realidad es que la evolucin del concepto de re presentacin a travs del reconocimiento del sufragio universal, ha servido para hac er de este modelo aqul que ha permitido una mayor participacin del ciudadano en la vida poltica del Estado, legitimando el poder poltico y exigindole las responsabili dades que se deriven de su actividad. La democracia que se articula a su travs, e s pues, una democracia representativa aunque con limitaciones. As es, la participacin poltica del ciudadano se encuentra hoy directa-mente vincula da al concepto de representacin, y ello an cuando se trate de un concepto en crisi s dada la existencia de todo esc conjunto de prcticas que introducen nuevos modelo s de "mandato imperativo" en el actual Estado de Partidos. En esta lnea se inscribe, precisamente, la Constitucin espaola vigente, que, desde el reconocimiento de la crisis del concepto de mandato representativo, opta, sin duda, por el sistema representativo mediante la prohibicin, en su artculo 67.2, de l "mandato imperativo". En cualquier caso, hay que advertir que la consagracin del "mandato representativo " por las democracias actuales, no ha impedido, sin embargo, que en algunas circ unstancias sea el "mandato imperativo" el que rija algunas relaciones. Este es el caso, por ejemplo, de los compromisarios en las elecciones presidenciales de Es tados Unidos, quienes se encuentran vinculados a la decisin previa del partido. Ot ro tanto se puede decir de los representantes de cada Land en el Bundesrat o Cmar a Alta alemana, que se encuentran vinculados a votar en el sentido establecido p or su respectivo Gobierno, dado que se trata de una Cmara integrada por los miemb ros del Gobierno de cada Lnd en el nmero establecido para cada uno de ellos, config urndose, de este modo, como una Captulo XVU. Formacin y responsabilidad poltica del gobierno 525 votacin. Obtenida la investidura, el candidato ser nombrado Canciller por el Presi dente de la Repblica. Hay que advertir, por otra parte, que el procedimiento de formacin del Gobierno f raccionado, entre cuyas fases, suele ser habitual la de investidura, donde el ca ndidato a la Jefatura del Gobierno o el Gobierno ya formado, expone ante la Cmara

o las Cmaras, segn los casos, el programa de gobierno sobre el que solicita la co nfianza parlamentaria, lo que ha planteado que se sustancie la cuestin relativa a la de si existe o no un contrato de legislatura (TORRES DEL MORAL), esto es, se aprecia la necesidad de esclarecer si el programa de gobierno que ha obtenido l a confianza de la Cmara vincula jurdicamente o no, al Presidente del Gobierno o al Gobierno investido. Es lo cierto que, siempre que se produzca una modificacin su stancial del programa de gobierno debera de renovarse la confianza de la Cmara/Cmar as parlamentarias, ya que, la investidura se otorg a un candidato o Gobierno dete rminado con un tambin concreto programa de gobierno. Sin embargo, la fase de inve stidura no determina vinculacin jurdica alguna entre el Presidente del Gobierno o G obierno in-vestido y el programa de gobierno que obtuvo la confianza de la Cmara, ya que, ms que derivarse de ella una vinculacin jurdica, se deriva una vinculacin po ltica. Es por ello que, el incumplimiento por parte del Gobierno del programa por el que obtuvo la confianza de la Cmara, nicamente puede hacerse valer a travs de lo s mecanismos que hacen posible al Parlamento controlar la actividad del Gobierno y exigirle, a dichos efectos, la responsabilidad poltica que se deriva de su act ividad, en otras palabras, nicamente podra hacerse valer mediante la interposicin de una mocin de censura. 2. DE LA RESPONSABILIDAD PENAL A LA RESPONSABILIDAD POLTICA DEL GOBIERNO Son diversos los aspectos que puede revestir la responsabilidad de los miembros del Gobierno, as, conviene distinguir entre responsabilidad civil, administrativa, penal y poltica. La primera de ellas supone, en palabras de MAR-TNEZ-ELPE, "la obl igacin de los Ministros de reparar pecuniariamente los perjuicios ocasionados en la gestin de su cargo", es decir, es la que implica, como seala PREZ SERRANO "lesin en el patrimonio del Estado o de los particulares y se corrige obligando a indem nizacin proporcionada", cuya exigencia se regir por el Derecho Privado, ya que, en este caso, los miembros del Gobierno responden en su condicin de particulares. La responsabilidad administrativa, a diferencia de la anterior, es la que se der iva de la actuacin administrativa llevada a cabo por los miembros del Eje526 El Estado Constitucional cutivo, por lo que les ser de aplicacin el rgimen general aplicable, en cada caso, a la Administracin Pblica (MARTNEZ-ELIPE), en tanto se trata de la responsabilidad que se deriva de actos administrativos. En cuanto a la responsabilidad penal, se define por PREZ SERRANO, como aqulla que entraa "infraccin punible de las normas, y se sanciona con la privacin de los biene s jurdicos en que consiste la pena", incurriendo, por tanto, en dicha responsabil idad aquellos miembros del Gobierno que hubieran cometido algn delito tipificado por la ley como ilcito penal. Frente a la responsabilidad poltica que se define, po r el citado autor, como "el abuso en la utilizacin o en la retencin del poder" y " se castiga con la privacin de ste". Desde esta perspectiva, podemos observar como si bien la responsabilidad civil, administrativa y penal atienden a criterios de legalidad para su exigencia, la r esponsabilidad poltica se deriva de un "juicio de oportunidad" ya que, en palabras de SANTAOLALLA LPEZ, "no se trata de una responsabilidad que surja como consecue ncia de la vulneracin de lo dispuesto en alguna norma, pues, precisamente, implica el ejercicio en forma legtima de un poder o potestad. La responsabilidad poltica s upone una actuacin desde el punto de vista formal que resulta ajustada a Derecho. El nervio fundamental de esta responsabilidad estriba en un juicio sobre la opor tunidad o acierto de una medida o actuacin. El prisma desde el que se enfoca no e s jurdico, sino puramente poltico. Por ello debe ser exigida por el rgano poltico po r excelencia, el Parlamento, en cuanto institucin que asume la representacin popul ar". As, responsabilidad poltica y responsabilidad penal son conceptos distintos en tant o atienden a distintos criterios -de oportunidad, la primera; de legalidad, la se gunda- a pesar de que ambas responsabilidades se hayan encontrado ntimamente vinc uladas en el pasado, hasta el punto de situarse el origen de la responsabilidad

poltica sobre la base de la responsabilidad penal. Y es que, si bien en el Parlamento ingls, desde el siglo XIV, a travs del procedim iento del "impeachment" se atribua a la Cmara de los Comunes la acusacin de carcter penal de los Ministros, y el juicio, a la Cmara de los Lores; con posterioridad fu e un instrumento que se utiliz, no slo para perseguir delitos, sino que se vino a emplear con fines puramente polticos, es decir, el impeachment fue, de acuerdo co n MARTNEZ-ELIPE, ms que un proceso judicial de depuracin de actividades delictivas, un instrumento poltico para obtener la dimisin de los Ministros, en concreto, de aq uellos Ministros que no contaban con la confianza parlamentaria. Habr que esperar , entonces, hasta el siglo XVIII para que nazca el principio de responsabilidad poltica en sentido estricto, en virtud del cual, el Gobierno para su propia subsi stencia, precisa de la confianza parlamentaria, encontrndose obligado a dimitir e n el momento en que dicha confianza se pierda. Captulo XVII. Formacin y responsabilidad politica del gobiernt. 527 Ser, precisamente, a partir de este momento cuando la responsabilidad penal y la r esponsabilidad poltica adquieran su propio significado, arbitrndose, cada una de e llas, a travs de los mecanismos que para cada caso se establecen por los distinto s ordenamientos jurdicos. Esta ha sido, precisamente, la lnea seguida por la Constitucin espaola de 1978, en la que se regulan ambas responsabilidades de forma diferenciada, establecindose, t ambin, distintos procedimientos para su exigencia. As, el artculo 108 es el precepto constitucional que se refiere a la responsabilidad poltica del Gobierno, respons abilidad cuya exigencia corresponde al Congreso de los Diputados y que se ejerce a travs de los mecanismos previstos en los artculos 112, 113 y 114 del Texto Cons titucional, esto es, a travs de la cuestin de confianza o de la mocin de censura. Fr ente a la responsabilidad penal del Presidente y dems miembros del Gobierno, cuya regulacin se contiene en el artculo 102 de la Norma Suprema, en el que se establec e, a lo largo de sus tres apartados, un privilegio, una condicin de procedibilida d cuando se trate de delito de trai-cin o de cualquier delito contra la seguridad del Estado cometidos en el ejercicio de sus funciones, as como la exclusin de la p rerrogativa de gracia. 3. SOBRE LA RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO Por lo que se refiere a la responsabilidad penal de los miembros del Gobierno, es preciso poner de relieve, tal y como manifest PREZ SERRANO, que han sido diversos los sistemas establecidos para su exigencia, as es posible distinguir entre: A) El sistema legislativo En virtud del denominado "sistema legislativo" son las propias Cmaras parlamentar ias a las que corresponde ejercer dicha tarea. Sistema este que tuvo su origen e n Inglaterra, correspondiendo a la Cmara de los Comunes la acusacin -mediante el im peachment-, mientras la Cmara de los Lores acta como Tribunal juzgador. Esto es, e n el decir de FERNANDEZ SEGADO, nos encontramos ante un mecanismo cuya esencia co nsiste en la actuacin de la Cmara Baja como Fiscal y la Cmara Alta como Tribunal. H a sido, precisamente, sobre este modelo sobre el que se construy el sistema an vige nte de la Constitucin norteamericana, extendindose, adems, durante el siglo XIX a ot ros pases europeos, tal y como sucedi en el caso espaol. As es, se trata de un sistem a de control que fue instaurado por los Textos Constitucionales espaoles de 1837, 1845, 1869 y 1876. El Estado Constitucional Son diversos los argumentos que se invocan a favor de este sistema de exigencia d e responsabilidad penal, pero, sin duda, todos ellos confluyen en una idea esenc ial: el carcter eminentemente poltico de los delitos cometidos por los miembros de l Gobierno en el ejercicio de sus funciones, lo que supone, razonablemente, que s e atribuya a un rgano tambin poltico -el Parlamento- el ejercicio de la exigencia d e dicha responsabilidad. Sin duda, esta es la esencia que subyacc en la sistematizacin llevada a cabo por

PREZ SERRANO respecto de los motivos que habitualmcnte suelen invocarse como favor ecedores de este sistema, pues, "lo discutido no es un delito concreto, sino tod a una conducta, un criterio minislerial, deducido de un complejo de hechos; que siendo delitos de naturaleza eminentemente poltica, debe ser un Cuerpo poltico el llamado a juzgarlos, con la flexibilidad y comprensin propias de todo un ambiente refractario a la judicializa-cin severa; que los Tribunales, criatura del Ejecuti vo muchas veces, tmidos con el Poder por lo comn, no procederan con libertad y ener ga; y que la responsabilidad penal de los ministros, en conclusin, va ntimamente lig ada con su responsabilidad poltica, por que lo perseguido, en realidad, es el crime n ministerial". Pero no slo se esgrimen argumentos a favor, ya que nos encontramos ante un sistem a que no merece la mejor opinin de todos, teniendo en cuenta que el ejercicio por las Cmaras de esta funcin podra, en algn caso, verse mediatizada por su propia compo sicin, de lo que derivara un peligro nada desdeable siempre que el fallo de las Cmar as obedeciese a puros motivos de faccin o de partido (SANTAOLALLA LPEZ). B) El sistema judicial especial En el sistema judicial especial, es un Tribunal especial y, por tanto, un Tribuna l al margen de la jurisdiccin ordinaria, de la que no forma parte, el competente p ara conocer de los delitos cometidos por los miembros del Gobierno. Nos encontramos ante un sistema que fue previsto por el artculo 59 de la Constitu cin alemana de Weimar, a cuyo tenor, se atribuan dichas competencias al denominado Tribunal de Estado. As mismo, se sigui este modelo por la Constitucin espaola de 193 1, en la que se atribua al Tribunal de Garantas Constitucionales la competencia de hacer efectiva la responsabilidad criminal de los miembros del Gobierno, dispon iendo, en este sentido, su artculo 92 que "El Presidente del Consejo y los Minist ros son, tambin, individualmente responsables, en el orden civil y en el criminal, por las infracciones de la Constitucin y de las leyes. En caso de delito, el Cong reso ejercer la acusacin ante el Tribunal de Garantas Constitucionales en la forma que la ley determine". Captulo XVII. Formacin y responsabilidad poltica del gobierno 529 En esta misma lnea, la Constitucin italiana vigente, tras poner en manos del Parla mento la acusacin del Presidente del Consejo y los Ministros por los delitos come tidos en el ejercicio de sus funciones, en cuyo caso se requiere que se ejerza p or ambas Cmaras en sesin conjunta (art 96), atribuye a un Tribunal especial, el Tr ibunal de Garantas Constitucionales o Tribunal Constitucional, las competencias d e enjuiciamiento y fallo de los delitos cometidos por los miembros del Gobierno. Los argumentos que se han invocado a favor de este sistema aluden, especialmente, a la doble naturaleza poltico-jurisdiccional, del Tribunal competente para conoce r de los actos delictivos, en cuanto ello pudiera ser ms afn a las caractersticas p ropias de las conductas objeto de enjuiciamiento. C) Sistema judicial puro: especial referencia al sistema espaol Mediante el sistema judicial puro, ser un rgano de la jurisdiccin ordinaria el compe tente para enjuiciar las conductas delictivas de los miembros del Gobierno. Se t rata de un sistema que fue adoptado por nuestra Constitucin histrica de 1812, en la que, tras establecerse que "para hacer efectiva la responsabilidad de los Secret arios de Despacho, decretarn ante todas cosas las Cortes que ha lugar a la formac in de causa" (art. 228), se precepta la competencia del Tribunal Supremo de Justic ia para "juzgar a los Secretarios de Estado y de Despacho, cuando las Cortes dec retaren haber lugar a la formacin de causa". Se trata, entonces, de un sistema que pretende garantizar la objetividad del fal lo, por cuanto este corresponde a los Jueces y Magistrados que integran el Poder Judicial, de los que se proclama, por otra parte, absoluta independencia en el ejercicio de la potestad jurisdiccional. Ahora bien, tambin hay que ser conscient es de que se trata de un sistema que conlleva un riesgo, cual es, que los Tribun ales de Justicia se vean contaminados por la poltica. En cualquier caso, es este el sistema adoptado por la Constitucin espaola vigente,

cuyo artculo 102 atribuye a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, la compete ncia para enjuiciar la responsabilidad criminal de los miembros del Gobierno, po r lo que parece, en palabras de SANTAOLLA LPEZ, que en Espaa "se ha primado el fact or jurdico sobre el poltico para el enjuiciamiento de estos delitos", e introduce, as mismo, el "principio de fuero especial" para el conocimiento de estos supuest os, como tambin ocurre con otros miembros de rganos constitucionales, como por eje mplo el Defensor del Pueblo o el Tribunal de Cuentas, entre otros, ya que, es la ms alta instancia del Poder Judicial -la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo- e l rgano legitimado para enjuiciar dicha responsabilidad, lo que, por otra parte, no ha de verse como un privilegio personal, sino como una respuesta que atiende a la importancia de las funciones 468 El Estado Constitucional autntica Cmara de representacin territorial. En el mismo sentido se ha de entender, por otra parte, el sistema de votacin utilizado por algunos rganos internos de las Cmaras, cual es, el sistema de "voto ponderado", sistema que, en nuestra opinin, d etermina una autntica delegacin del voto, en tanto, el voto del representante del grupo vale el mismo nmero de votos que nmero de miembros integra el grupo, lo que, obviamente, se encuentra prohibido a travs de la prohibicin del mandato imperativ o. 2. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA Como ya se ha dejado expuesto en un momento anterior, el constitucionalismo liber al opt claramente por el concepto de "soberana nacional" y, a travs de l, por el sufr agio censitario y la democracia representativa, un concepto de democracia que, l ejos de ser verdaderamente representativa, supuso el reflejo de tan slo determinad os sectores de la poblacin. Y es que, la "soberana popular", y por ende, el sufrag io universal y las denominadas "democracias directas", en tanto se oponan a los in tereses de los denominados "propietarios", slo se preconizaron desde los sectores liberales ms radicales, de ah que no vinieran a tener plasmacin en los Textos Cons titucionales. Ahora bien, la evolucin histrica de las denominadas formas de participacin directa, lejos de continuar discurriendo en el sentido que su evolucin tuvo durante la Rev olucin francesa, pas de ser proclamada por aquellos sectores ms radicales a pasar a ser defendida por los ms conservadores. As es, la clase poltica ms conservadora pud o ver en las instituciones de democracia directa el instrumento idneo al servicio de regmenes autocrticos, como consecuencia de la posibilidad de la manipulacin de l os instrumentos que la hacen posible, y muy especialmente, de la manipulacin de la s distintas modalidades refe-rendarias desde las efectivas esferas que detentan el poder poltico. De ah que la clase obrera no considerara la necesidad de reivind icar la participacin directa en su lucha por alcanzar cuotas de poder poltico. Y de ah, as mismo, que durante largo tiempo se haya mantenido la "incompatibilidad1' e ntre ambas formas de democracia. Ser, entonces, tras la Primera Guerra Mundial, cuando el movimiento cons-titucion alista se vuelva a plantear la conveniencia o no de la convivencia de ambos model os de democracia, y muy especialmente, de la posibilidad de que junto a la democ racia representativa convivan instrumentos de democracia directa. En este sentido, como advierte TORRES DEL MORAL, CARR DE MALBERG encuentra en la combinacin de ambas formas de democracia el Capitulo XV. Democracia representativa versas democracia directa 469 mecanismo que va a hacer posible la limitacin del poder poltico del Parla-mento, e n su concepcin omnipotente de entonces. Una limitacin cuya efectividad se podra cons eguir, de un lado, mediante el desplazamiento hacia el Ejecutivo de poderes indep endientes que hasta ese momento vena detentando el Parlamento; de otro, a travs de

l control de constitucionalidad de las leyes como consecuencia de la consolidacin del concepto normativo de Constitucin; y por ltimo, mediante la participacin del ci udadano en la potestad legislativa, ya sea a travs del referendum, ya sea a travs d e la iniciativa legislativa popular. Una combinacin que, de acuerdo con el citado autor, deviene en la combinacin adecuada entre parlamentarismo y democracia. Com binacin, ademsj de la que se deriva otra consecuencia de singular inters, pues, que el Ejecutivo pueda recurrir al pueblo deriva en un nuevo instrumento de limitacin del poder de los partidos polticos, lo que no es balad, dada la especial relevanci a que han adquirido en las democracias representativas. En cualquier caso, bien es cierto que, los Textos Constitucionales democrticos act uales que responden, como el nuestro, a los esquemas del Gobierno representativo, suelen ser recelosos a la hora de regular instituciones de democracia directa, l o que se debe, fundamentalmente, al uso que se ha hecho de estas instituciones c omo elementos de autolegitimacin del propio rgimen autocr-tico al que se quera dar l a apariencia de una verdadera democracia. Sin embargo, esc recelo que, inevitablemente se expresa en la parquedad de la re gulacin constitucional de las instituciones de democracia directa, debera, en nuest ra opinin, encontrarse hoy superado, otorgndose, por ello, un mayor protagonismo a las instituciones de democracia directa como complemento de la democracia repres entativa, lo que, con las garantas debidas, entendemos que favorecera esa mayor pa rticipacin del ciudadano en la vida poltica del Estado que la "democracia" reclama . Instituciones de democracia directa entre las que adquiere singular relieve el "referndum", y junto al que se encuentra la "iniciativa legislativa popular". 3. DERECHO ELECTORAL-S1STEMA ELECTORAL 3.1 El sistema electoral: Concepto y elementos El tratamiento de los sistemas electorales supone, al tiempo, adentrarnos en una de las cuestiones esenciales del denominado Derecho Electoral, pues es el Derec ho Electoral, entendido como disciplina cientfica que se integra en el mbito del D erecho Constitucional, el que viene a regular, entre otras cuestiones, el sistema electoral. 470 El Estado Constitucional As es, el Derecho Electoral regula, junto al sistema electoral, cuestiones tales como la Administracin electoral, el censo electoral, el procedimiento electoral, el contencioso electoral, los gastos y subvenciones electorales, los delitos e in fracciones electorales, as como las prescripciones relativas al sufragio activo y pasivo. De ah que el Derecho Electoral se haya venido a definir como aqul conjunt o de normas jurdicas que regulan la eleccin de los rganos representativos, as como el conjunto de normas jurdicas que afectan al derecho del individuo a participar en la designacin de estos rganos representativos (NOHLEN). Una definicin que, sin duda, ampara esa doble perspectiva que se ha querido ver po r algunos autores en el Derecho Electoral, en virtud de la cual, en un sentido a mplio, el Derecho Electoral se encontrara integrado por todo ese conjunto de norma s jurdicas reguladoras de las elecciones de los rganos del Estado; mientras que, de sde una perspectiva estricta, el Derecho Electoral estara constituido por aquella s normas jurdicas que inciden sobre la regulacin del derecho de los individuos a i nfluir en la designacin de los rganos, condicionando la capacidad electoral de los ciudadanos (LVAREZ CONDE). Desde los planteamientos expuestos no se puede, entonces, caer en el error de co nfundir el Derecho Electoral con uno de sus ms esenciales contenidos, cual es el sistema electoral, pues, como se ha dejado expuesto, el Derecho Electoral va much o ms all de la regulacin de los sistemas electorales. En este sentido, por sistema electoral se ha de entender el mecanismo tcnico a tra vs del cual los ciudadanos manifiestan sus preferencias polticas por medio del vot o, y estos votos se transforman en escaos (NOHLEN). En suma, el sistema electoral es el mecanismo tcnico que hace efectiva la representacin poltica del ciudadano, c onfigurndose, entonces, en uno de los elementos esenciales del sistema democrtico.

Ahora bien, la existencia de elecciones no determina siempre la propia existencia de un rgimen democrtico. Es por ello que el rgimen democrtico exige que las eleccio nes sean libres, peridicas y competitivas (VIDAL MARN). En suma, el sistema electoral y su regulacin determinarn, sin duda, la existencia o no de una autntica democracia, deviniendo, por ello, en elementos esenciales de l sistema electoral: el derecho de sufragio; el censo electoral; la campaa electo ral; la forma de voto; la circunscripcin electoral; la frmula de escrutinio; la re cursos. 3.2. 1 derecho de sufragio Prescindiendo de los orgenes remotos del derecho de sufragio, es lo cierto que, s u actual significacin hunde sus races en los albores del constitucionalis-