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Poltica habitacional e incluso social no Brasil: reviso histrica e novas perspectivas no governo Lula

Nabil Bonduki*

Habitation Politics and the social inclusion in Brazil: and orverview and new perspectives in the Lula Government
RESUMO: O trabalho aborda a questo da habitao no Brasil, na virada do sculo XXI, e os principais desafios enfrentados pelo atual governo no processo de implementao da nova poltica para a rea. Inicialmente, apresenta um breve histrico do tratamento que a questo recebeu durante os governos anteriores, assim como expe os programas e estratgias criados e desenvolvidos ao longo da dcada de 90 e que serviram de referncia para a formulao do programa nacional. Focaliza, em seguida, o Projeto Moradia, base do programa eleitoral do ento futuro presidente Lula para a rea da poltica habitacional e urbana, expondo as condies efetivamente enfrentadas pelo governo, assim como as propostas para implement-lo. Palavras-chave: habitao, desafios, programas pblicos ABSTRACT: This work is about the dwelling issue in Brazil, in the beginning of the XXI century, and the main challenges that the government have been facing concerning the implementation process of the new politics for the area. In the beginning, it presents a brief overview of the treatment that the issue has received during the prior administrations. It also discusses the programs and strategies created and developed during the 90s and also those that were used as a reference for the creation of the national program. It focus the Dwelling Project (Projeto Moradia), which is the basis for the President Lula voting program for the habitation politics and urban area, showing the conditions faced by the government, as well as the proposals for the project implementation. Keywords: dwellin, challenges, public programs

*Nabil Bonduki arquiteto e urbanista, professor na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo e consultor em polticas urbanas e habitacionais. Foi superintendente de Habitao Popular da Prefeitura de So Paulo (1989-92), Um dos coordenadores do Projeto Moradia (1999-2000) e vereador em So Paulo (2001-2004), quando coordenou a elaborao do Projeto-Substitutivo do Plano Diretor Estratgico de So Paulo. Foi consultor do Ministrio das Cidades para a elaborao da Poltica Nacional de Habitao e atualmente coordenador tcnico do Plano Nacional da Habitao. autor de vrios livros, dentre os quais, Origens da Habitao Social no Brasil.

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I Apresentao

O presente artigo aborda a questo da habitao no Brasil neste incio do sculo XXI, assim como identifica os principais desafios que o atual governo est enfrentando para implementar o Projeto Moradia proposta formulada pelo Instituto Cidadania e base do programa de governo na rea da poltica habitacional e urbana do presidente Lula e para cumprir o compromisso de, a mdio prazo, equacionar o deficit de moradia no pas. Para traar um quadro que permita compreender o desafio que o atual governo enfrenta, iremos, inicialmente, traar um breve histrico da maneira como os governos brasileiros anteriores, com destaque para o governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), desenharam a interveno do Estado que, at agora, no conseguiu gerar resultados significativos para equacionar o problema tendo se agravado ao longo dos anos 90; apresentamos um diagnstico da situao habitacional no pas, quantificando a dimenso das necessidades de moradia e de urbanizao de assentamentos informais. Tambm est demonstrado, de forma suscita, como os municpios mais comprometidos com o enfrentamento do problema habitacional desenvolveram, durante os anos 90, estratgias participativas e programas inovadores, que se tornaram referencias nacionais e embasaram a formulao do programa nacional. Na segunda parte deste artigo, apresentamos o Projeto Moradia, formulado pelo Instituto Cidadania, organizao nogovernamental dirigida por Lula e que, com o apoio de especialistas de diferentes reas, desenvolveu uma srie de propostas para o pas no longo perodo em que o Presidente se preparou para governar (1990-2002). Este Projeto, realizado entre 1999 e 2000, ouviu diferentes segmentos da sociedade relacionados com a questo da moradia (movimentos populares, entidades empresariais e profissionais, Universidades, centrais sindicais etc), sintetizou um grande conjunto de propostas dispersas e elaborou uma estratgia para, num prazo de quinze anos, equacionar o problema em torno de uma diretriz estabelecido no projeto: um pas com os recursos de que dispe o Brasil no pode admitir que milhes de famlias morem em condies precrias de habitao e infra-estrutura, como em favelas e cortios. O Projeto Moradia se tornou a base do programa eleitoral do futuro Presidente para a rea da habitao e desenvolvimento urbano.

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Na ltima parte, esto tratadas as condies concretas enfrentadas pelo novo governo, sobretudo no que se refere poltica macroeconmica, muito mais dura e ortodoxa do que o previsto, e as iniciativas para colocar em prtica seu programa urbano e habitacional, onde se destaca a criao do Ministrio das Cidades e do Conselho Nacional das Cidades e, mais recentemente, a ampliao dos recursos e das fontes de financiamento e subsdios. Buscamos mostrar os obstculos e desafios de ordem financeira, institucional e urbana que precisam ser superados para que os objetivos traados no Projeto Moradia possam ser alcanados. O presente artigo, elaborado no momento em que a nova poltica ainda est em processo de implementao, no dispe do necessrio distanciamento para fazer uma avaliao dos resultados da ao do novo governo. Trata-se, portanto, de recuperar a trajetria do processo de formulao do programa de governo, identificar os avanos j obtidos e apontar os desafios para implement-lo.

2 Poltica habitacional no Brasil: do Banco Nacional da Habitao ao governo FHC

O Banco Nacional de Habitao, criado aps o golpe em 1964, foi uma resposta do governo militar forte crise de moradia presente num pas que se urbanizava aceleradamente, buscando, por um lado, angariar apoio entre as massas populares urbanas, segmento que era uma das principais bases de sustentao do populismo afastado do poder e, por outro, criar uma poltica permanente de financiamento capaz de estruturar em moldes capitalistas o setor da construo civil habitacional, objetivo que acabou por prevalecer. A famosa frase a casa prpria faz do trabalhador um conservador que defende o direito de propriedade atribuda a Sandra Cavalcanti, primeira presidente do BNH, expressa a preocupao de fazer da poltica habitacional baseada na casa prpria um instrumento de combate s idias comunistas e progressistas no pas, em tempos de guerra fria e de intensa polarizao poltica e ideolgica em todo o continente. No entanto, foi o papel econmico desta poltica habitacional que dinamizou a economia, atravs da gerao de empregos e fortalecimento do setor da construo civil , que a transformou num dos elementos centrais da estratgia dos governos militares.

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Malgrado as crticas ao BNH e ao sistema por ele preconizado, sua importncia indiscutvel, pois este perodo (1964-86) foi o nico em que o pas teve, de fato, uma Poltica Nacional de Habitao. O Sistema Brasileiro de Habitao (SFH) se estrutura com vultosos recursos gerados pela criao, em 1967, do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), alimentado pela poupana compulsria de todos os assalariados brasileiros, que veio se somar aos recursos da poupana voluntria, que formou o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). Define-se, assim, uma estratgia clara para intervir na questo habitacional: estrutura institucional de abrangncia nacional, paralela administrao direta, formado pelo BNH e uma rede de agentes promotores e financeiros (privados ou estatais) capazes de viabilizar a implementao em grande escala das aes necessrias na rea da habitacional e fontes de recursos estveis, permanentes e independentes de oscilaes polticas. Assim, no foi por acaso que os resultados, do ponto de vista quantitativo da ao desenvolvida por este sistema, foram muito expressivos: nos vinte e dois anos de funcionamento do BNH, o Sistema Financeiro da Habitao financiou a construo de 4,3 milhes de unidades novas, das quais 2,4 com recursos do FGTS, para o setor popular, e 1,9 milhes com recursos do SBPE, para o mercado de habitao para a classe mdia. Se for considerado o perodo at 2.000, pois o SFH continuou funcionando aps a extino do BNH em 1986, foram financiadas cerca de 6,5 unidades habitacionais. Alm disto, foi notvel o papel no SFH no saneamento, com destaque para o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), que foi decisivo na extraordinria expanso das redes de gua e esgoto que ocorreu nas principais cidades brasileiras. Em 2000, mais de 90 % da populao urbana estava abastecida por rede de gua. Embora a produo habitacional tenha sido significativa, ela esteve muito aqum das necessidades geradas pelo acelerado processo de urbanizao que ocorreu no Brasil, na segunda metade do sculo XX. Entre 1950 e 2000, a populao urbana brasileira vivendo em cidades com mais de 20 mil habitantes cresceu de 11 milhes para 125 milhes. No perodo de funcionamento do BNH (1964-86), foram financiadas cerca de 25% das novas moradias construdas no pas, porcentagem relevante, mas totalmente insuficiente para enfrentar o desafio da urbanizao brasileira. No seria razovel exigir que o Sistema Financeiro da Habitao pudesse financiar a construo de unidades prontas na dimenso necessria. Mas uma anlise crtica mostra que um dos grandes

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equvocos foi voltar todos os recursos para a produo da casa prpria, construda pelo sistema formal da construo civil, sem ter estruturado qualquer ao significativa para apoiar, do ponto de vista tcnico, financeiro, urbano e administrativo, a produo de moradia ou urbanizao por processos alternativos, que incorporasse o esforo prprio e capacidade organizativa das comunidades. Em conseqncia, ocorreu um intenso processo de urbanizao informal e selvagem, onde a grande maioria da populao, sem qualquer apoio governamental, no teve alternativa seno auto-empreender, em etapas, a casa prpria em assentamentos urbanos precrios, como loteamentos clandestinos e irregulares, vilas, favelas, alagados etc., em geral distantes das reas urbanizadas e mal servidos de infra-estrutura e equipamentos sociais. A estratgia implementada pelo BNH beneficiou a construo civil que pde contar com uma fonte de financiamento estvel para a produo de unidades prontas, mas contribuiu pouco para enfrentar o problema que o rgo se propunha a resolver. Os pressupostos de gesto adotados pelo BNH tpicos do regime militar eram rgidos e centralizados, impermeveis incorporao das prticas desenvolvidas pela populao para enfrentar, a custos mais baixos, o problema da habitao, podendo ser assim caracterizados: administrao autoritria; inexistncia de participao na concepo dos programas e projetos; falta de controle social na gesto dos recursos; adoo da casa prpria como nica forma de acesso moradia; ausncia de estratgias para incorporar a processos alternativos de produo da moradia, como a autoconstruo, nos programas pblicos. Ademais, utilizando apenas recursos retornveis, sem contar com qualquer fonte de subsdios e adotando critrios de financiamento bancrios, o sistema excluiu parcelas significativas da populao de mais baixa renda do atendimento da poltica habitacional. necessrio enfatizar ainda o desastre, do ponto de vista arquitetnico e urbanstico, da interveno realizada. Dentre os erros praticados se destaca a opo por grandes conjuntos na periferia das cidades, o que gerou verdadeiros bairros dormitrios; a desarticulao entre os projetos habitacionais e a poltica urbana e o absoluto desprezo pela qualidade do projeto, gerando solues uniformizadas, padronizadas e sem nenhuma preocupao com a qualidade da moradia, com a insero urbana e com o respeito ao meio fsico. Indiferente diversidade existente num pas de dimenses continentais, o BNH desconsiderou as peculiaridades de cada regio, no levando em conta aspectos culturais, ambientais e de contexto urbano, reproduzindo exausto modelos padronizados.

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A crise do modelo econmico implementado pelo regime militar, a partir do incio dos anos 80, gerou recesso, inflao, desemprego e queda dos nveis salariais. Este processo teve enorme repercusso no Sistema Financeiro da Habitao (SFH), com a reduo da sua capacidade de investimento, devido retrao dos saldos do FGTS e da poupana e forte aumento na inadimplncia, gerado por um cada vez maior descompasso entre o aumento das prestaes e a capacidade de pagamento dos muturios. A partir de 1983 visvel a queda dos financiamentos tanto com recursos do FGTS como do SBPE (Grfico 1). Vivia-se o clima da luta pelas eleies diretas para Presidente e pela Constituinte, com grande mobilizao popular, e a oposio ao BNH se inseria no combate ditadura. Neste contexto, organizou-se, por um lado, o movimento de moradia e dos sem-terra (urbano), que reunia os que no conseguiam ter acesso a um financiamento da casa prpria e, por outro, o Movimento Nacional dos Muturios que agregava muturios de baixa renda e classe mdia, incapacitados de pagar a prestao da sonhada casa prpria. Ambos criticavam o carter financeiro do SFH e pediam mudanas. A conjuntura criou um clima favorvel para o acirramento das crticas ao BNH, que se articulou com a luta pela democracia contra o regime autoritrio, ao qual a instituio estava profundamente associada. Uma reduo drstica do valor das prestaes, adotado pelo regime para fazer frente s crticas, gerou um enorme rombo no Sistema Financeiro, com graves conseqncias futuras, sem amainar o tom das crticas. Com o fim do regime militar, em 1985, esperava-se que todo o SFH, incluindo o BNH e seus agentes promotores pblicos, as Cohabs, passassem por uma profunda reestruturao, na perspectiva da formulao de uma nova poltica habitacional para o pas. No entanto, por convenincia poltica do novo governo, o BNH foi extinto em 1986 sem encontrar resistncias: ele havia se tornando uma das instituies mais odiadas do pas. Com o fim do BNH, perdeu-se uma estrutura de carter nacional que, mal ou bem, tinha acumulado enorme experincia na rea, formado tcnicos e financiado a maior produo habitacional da histria do pas. A poltica habitacional do regime militar podia ser equivocada, como j ressaltamos, mas era articulada e coerente. Na redemocratizao, ao invs de uma transformao, ocorreu um esvaziamento e pode-se dizer que deixou propriamente de existir uma poltica nacional de habitao. Entre a extino do BNH (1986)

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e a criao do Ministrio das Cidades (2003), o setor do governo federal responsvel pela gesto da poltica habitacional esteve subordinado a sete ministrios ou estruturas administrativas diferentes, caracterizando descontinuidade e ausncia de estratgia para enfrentar o problema.
Habitao - Unidades financiadas por fonte de recursos
400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 1980 1986 1990 1992 1996 1998 2002 1982 1984 1988 1994 2000

FGTS SBPE

Grfico 1 - Unidades financiadas SBPE-FGTS (1980-2002)

A Caixa Econmica Federal um banco de primeira linha tornou-se o agente financeiro do SFH, absorvendo precariamente algumas das atribuies, pessoal e acervo do agora antigo BNH. A regulamentao do crdito habitacional passou para o Conselho Monetrio Nacional, tornando-se, de modo definitivo, um instrumento de poltica monetria, o que levou a um controle mais rgido do crdito, dificultando e limitando a produo habitacional. Decises polticas equivocadas e marcadas por suspeitas de corrupo, como uma liberao de contratos acima da capacidade do FGTS no governo Collor em 1990, levou a uma paralisao total dos financiamentos com recursos do FGTS entre 1991 e 1995. Por outro lado, o rombo gerado pela reduo das prestaes adotada pelo regime militar, no auge da crise de inadimplncia do incio dos anos 80, levou a uma reduo das aplicaes em habitao para recompor os fundos do SFH. O financiamento minguou, ao mesmo tempo em que os problemas de moradia da populao urbana se tornaram dramticos, agravados pelo empobrecimento que marcou as dcadas de 80 e 90. Neste quadro, intensificou-se a necessidade de uma interveno governamental com recursos oriundos de outras origens e a parceria com a sociedade organizada. Para fazer frente situao, vrios

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Municpios e Estados, alm da prpria Unio lanaram programas habitacionais financiados com fontes alternativas, em particular recursos oramentrios, adotando princpios e pressupostos diversos dos adotados anteriormente. Abriu-se assim uma nova fase na poltica habitacional no Brasil, que denominou de ps-BNH. Esta fase pode ser caracterizada como um perodo de transio, momento em que deixou de existir uma estratgia nacional para enfrentar a questo da habitao, vazio que foi ocupado de forma fragmentria, mas criativa, por Municpios e Estados. Em particular, os municpios administrados pelo PT, que ganham maior relevncia no mbito deste artigo, passaram a desenvolver programas habitacionais alternativos ao modelo adotado pelo BNH, utilizando recursos oramentrios, adotando uma perspectiva mais social e utilizando prticas tradicionais da populao mais pobre, como o mutiro. Em alguns casos, como em So Paulo, ocorre tambm uma melhor insero urbana e a elaborao de projetos de maior interesse urbanstico. Ocorre, assim, uma progressiva transferncia de atribuies para os Estados e Municpios, tendo-se como marco a Constituio de 1988, que tornou a habitao uma atribuio concorrente dos trs nveis de governo. O crescimento da mobilizao dos movimentos de moradias ampliou a presso por uma maior participao dos municpios na questo da habitao, pois a consolidao da democracia tornou o poder local o principal interlocutor das organizaes populares e o responsvel pelo equacionamento das demandas sociais, estando em contato direto com os problemas da populao carente. Assim, acentuou-se a tendncia de descentralizao dos programas habitacionais. Neste quadro, emerge um amplo conjunto de experincias municipais de habitao de interesse social, realizadas a partir da redemocratizao do pas. Depois do perodo de centralizao e homogenizao da forma de interveno na habitao social, ocorre, nas esferas municipal e estadual, uma fase de atomizao de experincias, com grande heterogeneidade, marcada pela diversidade de iniciativas, mas pouco articulada em decorrncia da ausncia de uma poltica nacional. Nesta fase, surgem, ao lado de intervenes tradicionais, programas que adotam pressupostos inovadores como desenvolvimento sustentvel, diversidade de tipologias, estmulo a processos

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participativos e autogestionrios, parceria com a sociedade organizada, reconhecimento da cidade real, projetos integrados e a articulao com a poltica urbana. Esta postura diferenciava-se claramente do modelo que orientou a ao do BNH e com estes pressupostos emergem programas alternativos, como urbanizao de favelas e assentamentos precrios, construo de moradias novas por mutiro e autogesto, apoio autoconstruo e intervenes em cortios e em habitaes nas reas centrais. Emerge, assim, o embrio de uma nova postura de enfrentamento do problema habitacional adotada por gestes municipais de vanguarda, que se tornaram referencias nacionais para outros municpios e tambm para o prprio governo federal que, a partir de 1995, passa a ser administrado pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso. Em 1995, ocorre uma retomada nos financiamentos de habitao e saneamento com base nos recursos do FGTS, depois de vrios anos de paralisao dos financiamentos, num contexto de alteraes significativas na concepo vigente sobre poltica habitacional. Se, por um lado, exagerado dizer que se estruturou de fato uma poltica habitacional, os documentos elaborados pelo governo mostram que os pressupostos gerais que presidiram a formulao dos programas so fundamentalmente diversos daqueles que vigoraram desde o perodo do BNH. Princpios como flexibilidade, descentralizao, diversidade, reconhecimento da cidade real, entre outros, foram adotados com novos referenciais, pelo menos na retrica, de maneira compatvel com o ambiente e o debate nacional e internacional que, de uma forma bastante generalizada, passou a rejeitar os programas convencionais, baseados no financiamento direto produo de grandes conjuntos habitacionais e em processos centralizados de gesto. Em 1996, a Secretaria de Poltica Urbana, que passou a ser a gestora do setor habitacional, divulgou o documento da Poltica Nacional de Habitao, realizado no contexto da preparao para a 2 Conferncia das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos - Habitat II. Neles estavam includos novos programas que, ao menos na sua concepo, estavam coerentes com uma nova viso, deixando de privilegiar unicamente o financiamento produo. Dentre os programas criados no governo FHC e que

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continuaram a existir no primeiro ano do governo Lula, incluiu-se, como principal alterao, a criao de programas de financiamento voltados ao beneficirio final, (Carta de Crdito, individual e associativa), que passou a absorver a maior parte dos recursos do FGTS. Alm deste, criou um Programa voltado para o poder pblico, focado na urbanizao de reas de reas precrias (Pr-Moradia), paralisado em 1998, quando se proibiu o financiamento para o setor pblico e um programa voltado para o setor privado (Apoio Produo), que teve um desempenho pfio. Em 1999, foi criado o Programa de Arrendamento Residencial PAR , programa inovador voltado produo de unidades novas para arrendamento que utiliza um mix de recursos formado pelo FGTS e recursos de origem fiscal. Dentre as modalidades de utilizao da Carta de Crdito que consumiu, entre 1995 e 2003, cerca de 85% dos recursos administrados pela Unio destinados habitao, se destacaram o financiamento de material de construo e a aquisio de imveis usados, alm da Carta de Crdito Associativa, que se tornou uma espcie de vlvula de escape para o setor privado captar recursos do FGTS para a produo de moradias prontas. As alteraes promovidas, embora primeira vista pudessem expressar uma renovao na maneira como a questo da habitao passou a ser tratada pelo governo federal, rompendo a rgida concepo herdada dos tempos do BNH, de fato no conseguiram alavancar uma nova poltica e acabaram por gerar um conjunto de efeitos perversos, do ponto de vista social, econmico e urbano. O financiamento para aquisio de imvel usado, que absorveu 42% do total de recursos destinados habitao (cerca de 9,3 bilhes), um programa com escasso impacto, no gerando empregos e atividade econmica. O financiamento para material de construo, embora tenha o mrito de apoiar o enorme conjunto de famlias de baixa renda que auto-empreeende a construo da casa prpria e de gerar um atendimento massivo (567 mil beneficiados no perodo, a de maior alcance quantitativo), tende a estimular a produo informal da moradia, agravando os problemas urbanos. Ademais, o baixo valor do financiamento e a ausncia de assessoria tcnica no permitem que as famlias beneficiadas alcancem condies adequadas de habitabilidade.

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P ro gram a / PAR P r -M o r a d i a A p o io p ro d u o C a r ta d e C r d i to A s s o c i a ti v a C a r ta d e A q u isi o C r d i to d e u sa d o c o n stru o A q u isi o O u tro s T o ta l T o ta l M o d a lid a d e

V a l o r C o n tr a ta d o ( em m i l h e s d e 2 ,3 4 4 884 55 4 ,1 0 9 9 ,2 8 4 2 ,0 9 5 1 ,4 1 8 2 ,0 8 6 1 4 ,8 8 3 2 2 ,2 7 5

% 1 0 ,5 3 ,9 0 ,0 1 1 8 ,4

N m ero d e (e m m i l ) 106 4 180 523 567 74 222

% 6 ,3 0 ,0 1 1 0 ,7

In d i v i d u a l M a teria l d e

6 6 ,8 1 0 0 ,0

1 ,3 8 6 1 ,6 7 6

8 2 ,7 1 0 0 ,0

Quadro 1- Contrataes do FGTS por Programas (Valor absoluto e %) 1995/ 2003. (em milhes reais) - Fonte: Via Pblica 2004.

De fato, a preponderncia destas modalidades de acesso ao crdito est vinculada consolidao de uma viso bancria no financiamento habitacional, personificado no papel central que passou a ter a Caixa Econmica Federal como o nico agente financeiro a operar os recursos destinados habitao. Premida pela preocupao de evitar rombos nos fundos destinados a habitao, sobretudo o FGTS, a Caixa passou a privilegiar a concesso de crditos em condies de maior garantia e de mais fcil acompanhamento, o que explica a preferncia pelo financiamento do imvel usado. Pela mesma razo de natureza financeira, a implementao desses programas no significou interferir positivamente no combate ao deficit habitacional, em particular nos segmentos de baixa renda. De uma maneira geral, pode-se dizer que se manteve ou mesmo se acentuou uma caracterstica tradicional das polticas habitacionais no Brasil, ou seja, um atendimento privilegiado para as camadas de renda mdia. Entre 1995 e 2003, 78,84% do total dos recursos foram destinados a famlias com renda superior a 5 SM, sendo que apenas 8,47% foram destinados para a baixssima renda (at 3 SM) onde se concentram 83,2% do deficit quantitativo.
Programa PAR Pr-Moradia Apoio produo Carta de Crdito Associativa Carta de Crdito Individual Total At 3 SM 3 a 5 SM 100 1,9 6,2 8,5 13,9 15,1 12,6 5 a 10 SM + 10 SM 100% 34,5 50,1 50,4 100,0 49,7 28,6 28,5 Total 100 100 100 100 100 100

Quadro 2 - Contrataes do FGTS. Programas por Faixas de Renda (em %) 1995/ 2003 Fonte: Via Pblica 2004.

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O quadro de inobservncia das efetivas necessidades habitacionais completa-se com as restries de ordem macro-econmica que limitaram o financiamento ao setor pblico, em particular ao Programa Pr-Moradia. As aes de poltica macro-econmica, implementadas pelo governo FHC, redundaram numa escalada que acabou por reduzir o espao de interveno dos agentes do setor pblico na execuo das polticas de habitao, sobretudo no que se refere urbanizao de reas precrias, ao que somente pde ser realizada pelo setor pblico. As restries impostas concesso de crditos a este setor, em contrapartida rolagem de dvidas de Estados, Municpios e Distrito Federal, eliminaram a possibilidade de acesso a operaes de financiamento nas reas de saneamento e habitao com recursos oriundos do FGTS. Desta forma, o ajuste fiscal consolidou-se como principal obstculo realizao de investimentos voltados para a urbanizao e a produo de moradias destinadas ao atendimento dos segmentos de mais baixa renda, onde se encontra concentrado o grosso das necessidades habitacionais do pas. O impasse e as limitaes presentes na ao habitacional do governo FHC so extremamente importantes para os objetivos deste artigo, visto que elas continuaram presentes no incio do governo Lula, transformando-se em desafios difceis de serem superados para colocar em prtica a poltica habitacional preconizada pelo novo governo, de acordo com o proposto no Projeto Moradia. Entretanto, antes de aprofundar a anlise das propostas do governo, faremos um interregno para apresentar um diagnstico da situao habitacional do pas s vsperas da posse do no Presidente. No poderamos encerrar este breve relato sobre o governo FHC sem fazer referencia aprovao pelo Congresso Nacional e promulgao presidencial do Estatuto da Cidade, em 2001, depois de 13 anos de tramitao. Ao regulamentar a Constituio e criar a possibilidade de fazer valer a funo social da propriedade, o Estatuto constitui um marco importante que fazia parte da proposta original do Projeto Moradia, como um componente indispensvel para o equacionamento da questo habitacional no Brasil, como veremos adiante.

3 A situao habitacional e urbana no Brasil na virada do sculo XXI

Em breve pincelas, vamos sintetizar o quadro do dramtico problema habitacional brasileiro no perodo em que se formulou o Projeto

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Moradia. Com base no Censo de 2000, a necessidade de novas moradias em todo o pas de 6,6 milhes, sendo 5,4 milhes nas reas urbanas e 1,2 milho na rea rural. Em nmeros absolutos, a maior parte dessa necessidade concentra-se nos Estados do Sudeste (41%) e do Nordeste (32%), regies que agregam a maioria da populao urbana do pas, e dispem da maior parte dos domiclios urbanos durveis (Quadro 1), sendo que 83,2% do deficit habitacional urbano est concentrado nas famlias com renda mensal de at trs salrios mnimos (US$260).
Faixas de renda at 3 SM de 3 a 5 SM de 5 a 10 SM acima de 10 SM Total Dficit em milhes de unidades 4.490 450 290 110 5.400 % 83,2% 8,4% 5,4% 2,0% 100,0%

QUADRO 3: Distribuio do dficit quantitativo por faixa de renda. Zona urbana. Brasil 2000 Fonte: FJP, 2001- tabela 4.15. Obs: No inclui o dficit por depreciao

A permanncia de um elevado deficit habitacional concentrado na baixa renda depois de dcadas de poltica habitacional, impulsionada pelo governo federal, evidencia o fracasso dos programas pblicos e a incapacidade dos mecanismos de mercado para o enfrentamento do problema. A situao, por outro lado, tem ressaltado a absoluta necessidade de se formular estratgias mais eficazes para atender as faixas de menor poder aquisitivo. Uma observao cuidadosa da evoluo das necessidades habitacionais entre 1991 e 2000 mostra que a concentrao do deficit nas faixas de menor renda se agravou no perodo que, a grosso modo, corresponde ao governo FHC. Os quadros 4 e 5 revelam que, neste perodo, enquanto na faixa de renda inferior a 2 SM o deficit cresceu 40,9%, na faixa superior a 5 SM ocorreu uma reduo 26,5%.

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at 2 SM Regio Brasil Regies Metrop. Regio Brasil Regies Metrop. Regio Brasil Regies Metrop. Regio Brasil 1991 2.966 55% 712 51% 1991 1.564 29% 404 29% 1991 844 16% 286 20% 1991 2000 4.179 64% 1.104 59% 2000 1.648 25% 547 29% 2000 621 9% 234 12% 2000

de 2 a 5 SM

+ 5 SM

Total 5.374 100% 6.448 100%

Regies Metrop. 1.402 100% 1.885 100%


Quadro 4 - Dficit quantitativo por faixas de renda. Comparativo 1991/2000, Brasil (urbano e rural) e Regies Metropolitanas. No absoluto em mil e em % - Fonte: FJP, 2001

Brasil

Regies Metropolitanas

At 2 SM de 2 a 5 SM + 5 SM Total

40,9% 5,4% -26,5% 19,9%

55,1% 35,4% -18,2% 34,4%

Quadro 5 - Crescimento do dficit habitacional por faixa de renda. Brasil e Regies Metropolitanas (1991/2000) - Fonte: FJP, 2001

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Este fenmeno ocorre no conjunto do pas e em todas as regies. No Nordeste, a regio mais pobre do pas, entre 1991 e 2000, o deficit na faixa de renda acima de 5 SM caiu de 7,2% para 3,2% e, em termos absolutos, foi reduzido metade, enquanto apenas 0,7% do deficit se concentra na faixa superior a 10 SM. Seria exagero afirmar que a significativa reduo do deficit na faixa superior a 5 SM, no perodo de 1991/2000, fosse apenas um impacto da ao governamental, uma vez que o desemprego e a queda da renda da populao brasileira na dcada de 90 contriburam para deslocar o deficit para as faixas de renda mais baixa. Entretanto, a ao habitacional do governo FHC, com certeza, contribuiu para este fenmeno, uma vez que os financiamentos para a obteno da casa prpria se concentraram nas faixas de renda acima de 5 SM, como, por exemplo, no Programa Carta de Crdito Individual, que, entre 1995 e 2002, destinou 78% dos recursos para famlias situadas nesta faixa. Outro componente das necessidades habitacionais o chamado deficit qualitativo formado por moradias que apresentam deficincias no acesso infra-estrutura ou adensamento excessivo. Trata-se de famlias que no necessitam, com prioridade, de uma nova moradia, mas intervenes para condies dignas para sua habitao. Conforme pode ser observado no quadro 4, expressiva quantidade de unidades habitacionais com algum tipo de carncia, predominando a ausncia de infra-estrutura, que compromete 28% do estoque de moradias do pas (10,2 milhes de unidades), sendo que a coleta de esgoto domiciliar no est implantada em 5,4 milhes de unidades.
E stoque e x iste nte (re a urbana) Do miclio s co m deficincias Do miclio s co m deficincias urbanas, na unidade o u na edificao D o miclio s To tal de do miclio s durveis 36.646,3 100% co m adensamento excessivo 2.025 5,5% Inadequao C arncia po r 837 2,2% de infra10.261 28,0% sanitrias o u na infra-estrutura Aus ncia de unidade sanitria em 1.467 4,0% Inadequao fundiria 1.509 4,1%

depreciao estrutura do miclio s

QUADRO 6 - Dficit qualitativo em reas urbanas, segundo tipo de inadequao. Brasil e regies, 2000 (em mil unidades) - Fonte: FJP, 2001 - tabelas 4.11, 5.19 e 5.20. Obs: Os nmeros referentes a cada categoria no podem ser somados, pois isso provocaria distores de dupla contagem, j que uma mesma moradia pode apresentar diferentes tipos de deficincia.

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A dimenso deste problema mostra que a questo habitacional no pode ser equacionada apenas com a oferta de novas unidades, como foi feito durante o perodo do regime militar, requerendo uma ao articulada com as polticas urbana, fundiria e de saneamento, que apenas podem ser implementadas pelo poder pblico. No entanto, como vimos, desde 1998, por imposio da poltica macroeconmica, os financiamentos do FGTS destinados ao poder pblico foram paralisados, tornando reduzida a possibilidade de Estados e Municpios receberam recursos da Unio para enfrentar este tipo de deficincia. Outro aspecto que merece referencia neste breve diagnstico relaciona-se com domiclios urbanos vagos e depreciados. O Censo de 1991 registrou 2,963 milhes de domiclios particulares urbanos (9,36% do estoque total) como sendo vagos. De 1991 a 2000, a porcentagem de domiclios vagos nas reas urbanas cresceu, passando para 4,580 milhes (10,33%), com crescimento de 37%, conforme pode ser visto no quadro 7. Estima-se, ainda, que 836.669 unidades esto depreciadas, revelando o crescimento de um problema habitacional e urbano que recente e que dever se agravar nos prximos anos, pois grande parte do estoque de edifcios urbanos no pas foi construda a partir da dcada de 60. Os imveis vagos e depreciados localizam-se em locais urbanizados e servidos de infra-estrutura, em geral nas reas centrais e consolidadas das maiores cidades revelando a dramaticidade de uma situao de ociosidade num pas onde um em cada 3,5 domiclios urbanos sofre com a carncia de infra-estrutura.
1991 Total de domiclios urbanos Total de domiclios rurais Estoque total Domiclios urbanos vagos Domiclios rurais vagos Total de domiclios vagos 27,1 7,5 34,6 2,9 1,4 4,3 2000 37,3 7,5 44,8 4,5 1,5 6,0 Crescimento 1991-2000 37,6% 0,0% 29,5% 55,2% 7,1% 39,5%

QUADRO 7 - Crescimento do estoque total de domiclios e dos domiclios vagos. Brasil, 1991-2000Fonte: IBGE FJP/CEI, Ministrio das Cidades, 2003

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O problema da ociosidade do estoque existente mais grave nas principais regies metropolitanas do pas, onde o deficit tambm mais acentuado. Dos quase seis milhes domiclios recenseados na Regio Metropolitana de So Paulo, 674 mil esto vagos, ou seja, 11,43% do total. Na Regio Metropolitana de Belo Horizonte o valor de domiclios vagos da ordem de 11,57%. A existncia de um nmero to significativo de imveis vagos gera, alm de deteriorao do edifcio e do entorno, um grave problema urbano, com o despovoamento de reas bem servidas de equipamentos e empregos, enquanto a populao vai se abrigar em regies desprovidas e distantes, multiplicando as necessidades de investimentos pblicos. O fenmeno visvel: em So Paulo 55 dos 96 distritos da cidade, exatamente os mais qualificados, perderam populao na dcada de 90, enquanto nas reas carentes de infra-estrutura e situadas nas zonas de proteo ambiental o crescimento demogrfico foi intenso. Se, por hiptese, fosse possvel utilizar esse nmero expressivo de imveis vagos para alojar famlias necessitadas de moradia, seria possvel sanar 83% do deficit nacional de unidades urbanas, sendo que em algumas regies metropolitanas o nmero de domiclios vagos ultrapassa o deficit quantitativo, como pode ser observado no quadro 8.
Diferena entre os domiclios vagos e as Regio So Paulo Belo Horizonte Fortaleza Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador Domiclios 674,847 178,934 102,966 98,343 97,829 419,653 114,295 % de domiclios

metropolitana Vagos

vagos em Necessidades necessidades relao s habitacionais habitacionai necessidades 565,879 152,623 155,728 112,053 186,608 388,319 142,653 108,968 26,311 -52,762 -13,71 -88,779 31,334 -28,358 119% 117% 66% 87% 52% 108% 80%

QUADRO 8 - Domiclios vagos e deficit quantitativo. Regies metropolitanas, 2000 - Fonte: IBGE, Censo Demogrfico de 2000, PNAD IBGE, Prado & Pelin, 1993.

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Enquanto abundam unidades habitacionais vagas, a insuficincia de terra urbanizada a preos acessveis para a populao de baixa renda uma das questes mais importantes para o equacionamento do problema habitacional no Brasil. A inadequao fundiria, como pode ser verificada no quadro 6, atinge cerca de 1,5 milho de domiclios, dado oficial, que pode ser ainda muito maior, frente ao grande nmero de assentamentos irregulares existentes nas cidades brasileiras. No Brasil, a polarizao social e a segregao espacial fizeram-se sentir fortemente presentes, ao nvel do acesso ao solo. A bem da verdade, esse acesso limitado um dos principais mecanismos de excluso social das populaes de baixa renda. O quadro 9 mostra que a irregularidade est presente em um grande nmero de municpios do Brasil, de todos os portes.

Municpios que Populao (em mil habitantes) At 20 De 20 a 100 De 100 a 500 Mais de 500 Mdia Brasil

Municpios que

possuem favelas e Municpios que possuem possuem moradia loteamentos assentamentos precrios 19,5 43,8 79,8 96,7 27,6 em rea de risco 20,5 45,9 77,7 87,1 28,7 irregulares 26,5 59,8 88,1 87,1 43,9

QUADRO 9 - Percentual de municpios com assentamentos irregulares e em reas de risco, segundo faixa de populao. Brasil, 2000 (em%) - Fonte: SNIU in Ministrio das Cidades. Relatrio BIRD. Segunda verso - 25/4/2003.

A terra urbanizada, provida de servios, equipamentos e infraestrutura, tornou-se cada vez mais cara, levando os que no tinham recursos a lugares cada vez mais distantes, precrios e perigosos e ocupao irregular. Este crescente processo mostra a ausncia de uma poltica fundiria articulada com as polticas habitacional e urbana, nos diferentes nveis de governo no Brasil. At recentemente, esta poltica foi sempre relegada e desconsiderada como parte bsica para o incio das intervenes em habitao de interesse social. A aprovao do Estatuto da Cidade em 2001, depois de treze anos de debates no Congresso Nacional, criando novos instrumentos urbansticos para viabilizar a regularizao fundiria e fazer cumprir a funo social da propriedade, representou a mais importante iniciativa para romper este ciclo. No entanto, a implementao do

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Estatuto depende dos municpios, posto que os instrumentos regulamentados s podem ser utilizados se forem previstos nos planos diretores a serem elaborados pelas prefeituras e aprovados pelos legislativos. Uma das mais importantes manifestaes das dificuldades de acesso terra o intenso processo de formao de favelas e loteamentos irregulares no pas. O crescimento de favelas um dos grandes indicadores da gravidade da situao urbana no Brasil. Enquanto a populao brasileira cresceu, na ltima dcada, a 1,98% ao ano, a populao moradora de favelas cresceu a mais de 7%, segundo os dados do Censo, que exclui as favelas com menos de 50 barracos, o que deixa de fora um grande nmero de assentamentos. O Brasil terminou o sculo XX com 3.905 favelas identificadas pelo Censo, espalhadas por todo pas. Houve um aumento de 22,5% desde o Censo de 1991, que apresentava 3.124. Este aumento j altamente alarmante, em termos porcentuais. Contudo, cabe ressaltar que ele fica ainda mais espantoso se for considerado que muitas das favelas j existentes, desde o Censo de 1991, se depararam com um aumento demogrfico interno, seja atravs da formao de novas construes, da ampliao familiar ou da transformao de barracos em cortios. O dimensionamento das unidades inadequadas e dos assentamentos precrios e irregulares permite inferir o tamanho do problema habitacional no pas, mas no quantifica, com razovel preciso, as moradias produzidas pelo mercado informal. Para se ter uma idia da relevncia da ocupao informal e ilegal no Brasil, sabe-se que de 1995 a 1999 foram construdos 4,4 milhes de moradias no pas. Destas, apenas 700 mil foram realmente construdas formalmente, isto , foram financiadas pelo mercado legal privado ou pblico no Brasil (PNAD/IBGE, 1999; CIBRASEC, 2000). O saldo restante, 3 milhes e 700 mil foi erguido por iniciativa da prpria populao, dos excludos do mercado formal. Estes dados comprovam a ampliao dos territrios ilegais e irregulares no pas. Desta porcentagem atual, o Estado de So Paulo, mais rico do pas, apresenta o maior nmero de favelas, concentrando quase 40% desse universo. De 1991 a 2000, o crescimento do nmero de favelas no Estado de So Paulo praticamente acompanhou o verificado no pas, 22% (IBGE, 2000). Esta tragdia permanente, ao invs de diminuir com as intervenes do poder pblico, tem se agigantado. As maiores cidades brasileiras, em especial as metrpoles, passaram a abrigar de 20% a 50% de sua

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populao em favelas, crescimento este que se deu em apenas 30 anos. Durante esse perodo, ocorreu uma intensa redistribuio populacional no Brasil, resultante de um progressivo esvaziamento rural, de um deslocamento em direo fronteira agrcola bem como um contnuo e intenso fenmeno de metropolizao. Em 1970, apenas 1% da populao da cidade de So Paulo vivia em favelas. Em 2000, essa populao saltou para nada menos que 20%. A populao favelada da cidade de So Paulo soma 2.081.173 pessoas de um total de 10.405.867. Em outras capitais nacionais, o quadro tambm dramtico: so 20% de favelados morando em Belo Horizonte (LabHab, 1999); 20% da populao do Rio de Janeiro se encontram em favelas (LabHab, 1999); 33% de favelados moram em Salvador (Souza, 1990); h 28% da populao de Fortaleza (LabHab, 1999) morando em habitaes subnormais do tipo favela; 13% da populao de Goinia moram em favelas (Bueno, 2001) e nada menos que 50% vivem na cidade de Belm (I Encontro Democracia, Igualdade e Qualidade de Vida. O Desafio para as Cidades no Sculo XXI, 2001) e 40% na cidade do Recife (IBGE). Ao associar-se carncia de infra-estrutura com a renda da populao, encontram-se cerca de 6 milhes de unidades pertencentes a famlias com renda de at trs salrios mnimos (67% das unidades com carncia de infra-estrutura so ocupadas pela camada mais pobre). Isto mostra que essa parcela da populao, quando mora, mora mal. Certamente, concentra-se em reas urbanas controladas pelo mercado informal, desprovidas de qualidade urbanstica e de equipamentos, o que reafirma a importncia de polticas abrangentes e bem planejadas. Dados do Sistema Nacional de Indicadores Urbanos (SNIU) mostram que dcadas de crescimento acelerado levaram a um processo informal de acesso ao solo e alavancaram o nmero de municpios com favelas e loteamentos irregulares. Esta forma de uso da terra est presente na grande maioria das cidades brasileiras, inclusive nas menores. O acelerado crescimento das favelas na ltima dcada um indicador importante do agravamento do problema habitacional no pas. Entre 1991 e 2000, a populao favelada cresceu 84%, enquanto a populao geral teve uma elevao de apenas 15,7%, mostrando que no se sente nenhum impacto da ao governamental, do ponto de vista da reduo das necessidades habitacionais. Por isto, o desafio de suprir as necessidades quantitativas e criar condies para qualificar as necessidades quantitativas requer mudanas substanciais na ao do poder pblico e na sua forma de

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operar. Caso contrario, conforme mostra estudo elaborado pelo SEADE, nos prximos 15 anos as necessidades habitacionais no Brasil sero ainda mais drsticas. Ser preciso no somente atender as necessidades habitacionais acumuladas, como a do futuro crescimento demogrfico. A este suprimento sero acrescentadas tambm as crescentes necessidades de reposio das edificaes obsoletas, uma vez que, no Brasil, os parques habitacional e edilcio comeam a apresentar sinais de deteriorao e de obsolescncia, processo que dever se agravar muito nos prximos anos. Considerando o atual perfil da necessidade urbana e rural, bem como as variaes demogrficas, verifica-se para os prximos 15 anos a necessidade de novas moradias, com base no crescimento vegetativo da demanda, que chega a 600 mil por ano (IBGE, 2000). Este o desafio que o novo Presidente encontrou ao ganhar as eleies.

4 O Projeto Moradia: estratgia para enfrentar o problema habitacional no pas

O Projeto Moradia surgiu no mbito do Instituto Cidadania como uma proposta para buscar um equacionamento global da questo da habitao no Brasil. Desde o incio, as diretrizes estabelecidas pelos coordenadores do Projeto1 deixavam claro que no se tratava de um programa de governo para a campanha presidencial, mas da montagem de uma estratgia geral envolvendo todos os nveis de governo, setor privado, ONGs, Universidades, movimentos sociais etc , que objetivava transformar a moradia numa prioridade nacional, visando, num prazo a ser determinado pela proposta, a garantir a todo cidado brasileiro uma moradia digna. Este desafio seria, portanto, no uma tarefa exclusiva de um governo, mas exigiria o cumprimento de um conjunto de aes de todos os segmentos da sociedade comprometidos com a proposta. Coerente com esta viso, o Projeto foi conduzido de modo a ouvir especialistas, administradores pblicos e militantes relacionados com o tema da moradia e desenvolvimento urbano e recolher todas as propostas existentes no pas que buscassem, sob diferentes pontos de vista, dar um encaminhamento para a questo. Mais do que uma proposta original, o que se buscou foi sintetizar o pensamento existente e estabelecer um marco que pudesse dar conta dos diferentes pontos de vista. Alm de reunir as propostas, foi elaborada

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uma anlise da gesto pblica na rea da habitao e da disponibilidade de recursos existentes e passveis de mobilizao na rea da habitao. Aps avaliar a dimenso das necessidades quantitativas e qualitativas, presentes e futuras, de moradia no pas e as fontes de financiamento existentes (partindo-se da premissa que, por razes de ordem poltica, no se deveria ampliar a carga tributria), estabeleceu-se um horizonte de quinze anos para o equacionamento do problema, ou seja, para garantir o acesso a uma moradia digna para todo cidado brasileiro, conforme o desafio inicial proposto pelo projeto. A formulao da proposta partiu de algumas concluses e pressupostos, definidas aps uma anlise aprofundada do diagnstico da ao governamental e das fontes de recursos na rea da habitao: - O pas j dispunha de uma fonte de recursos para aplicao em habitao, o FGTS, que apresenta disponibilidades crescentes e que, embora seja retornvel, traz embutida uma taxa de juro subsidiada. O Projeto avaliou que o FGTS teria um grande potencial, pois alm de ter ativos da ordem de R$ 80 bilhes, dispunha de cerca de R$ 13 bilhes em disponibilidade (em caixa). Alm disto, dispunha de um patrimnio lquido (ou seja, no-comprometidos com contas ativas de depositantes) de mais de R$ 7 bilhes, resultado da aplicao de recursos do fundo em ttulos com rendimento superior ao da aplicao em habitao ou saneamento. Os oramentos de aplicao do FGTS vinham crescendo desde 1996 e o Projeto trabalhou com a perspectiva de viabilizar um mnimo de R$ 4,5 bilhes por ano a partir de 2.000 (todos os valores de 1999). - A Unio, Estados e Municpios j aplicavam uma porcentagem dos seus oramentos em habitao, recursos que, a princpio, podem ser utilizados a fundo perdido. Alguns Municpios e Estados j destinavam valores vultosos para este fim, como o caso do governo de So Paulo que, desde 1989, criou uma alquota adicional de 1% do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios) para ser utilizado exclusivamente na habitao, num total aproximado de R$ 600 milhes por ano. A Unio, por sua vez, poderia ampliar a aplicao de recursos do oramento, na perspectiva de alimentar o Fundo Nacional de Moradia, proposta nascida do movimento de habitao e encaminhada ao Congresso em 1991 por meio de um projeto de lei de iniciativa popular que reuniu quase um milho de assinaturas. O Projeto Moradia incorporou a idia

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do Fundo e props a destinao dos recursos oramentrios de todos os nveis de governo para formar um fundo de subsdio, que viabilizaria o atendimento das faixas de baixa renda. Propunha ainda a utilizao dos recursos da Unio, advindos da rolagem da dvida dos Estados e Municpios, para serem aplicados nos fundos de habitao. - Aps a Constituinte de 1988, as trs esferas de governo (Unio, Estados e Municpios) passaram a implementar programas e/ou projetos habitacionais sem coordenao em nvel nacional nem planejamento, de maneira totalmente desarticulada, criando sistemas especficos de financiamento, programas concorrentes e gerando desperdcio de recursos. O Projeto prope a articulao dos trs nveis de governo num sistema nico, cabendo tarefas especficas e predeterminadas para cada esfera. - A poltica macro-econmica, a inadimplncia e poltica de recuperao das perdas dos planos econmicos dos anos 80 limitaram as aplicaes do SBPE no mercado habitacional de classe mdia, levando este segmento a buscar crescentemente recursos do FGTS. O Projeto Moradia propunha recuperar a capacidade de aplicao do SBPE e a criao de garantias para o funcionamento do SFI Sistema de Financiamento Imobilirio para ampliar o mercado habitacional para a classe mdia. - A Caixa Econmica Federal que se tornou, praticamente, o nico agente financeiro do FGTS, apresentava custos operacionais considerados muito altos e, para preservar o fundo de rombos e risco de inadimplncia como ocorreram no passado, adotou critrios excessivamente rigorosos na concesso de financiamentos, restringindo fortemente o acesso da populao de baixa renda ao financiamento habitacional. O Projeto Moradia propunha habilitar outros agentes financeiros, inclusive as cooperativas de crdito, para promover uma reduo da taxa de administrao dos financiamentos e a criao de um fundo de aval (utilizando os recursos do patrimnio liquido do FGTS) para dar garantias ao agente operador do FGTS (Caixa), possibilitando uma reduo do risco de crdito e, em conseqncia, permitindo o atendimento populao de renda mais baixa. Finalizado esta etapa de diagnstico e de definio de uma estratgia geral, foram desenvolvidas propostas basicamente em trs aspectos: desenho institucional, desenvolvimento urbano e projeto financeiro.

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A estratgia geral partia do pressuposto de que para enfrentar a magnitude do problema habitacional era necessrio congregar os esforos dos trs nveis de governo, criando um sistema articulado do ponto de vista institucional e financeiro, o Sistema Nacional de Habitao que articularia todos os rgos pblicos voltados para habitao. Fariam parte do SNH, nos trs nveis de governo, os fundos nacional, estaduais e municipais de habitao, os rgos da administrao direta encarregados de gerir a rea de habitao e desenvolvimento urbano; os Conselhos Nacional, estaduais e municipais de Habitao, alm da Agencia Nacional de Regulamentao do Financiamento Habitacional, que tomaria a competncia do Banco Central de regular todo o sistema de financiamento habitacional (incluindo SBPE, FGTS e SFI) para que ele pudesse atender os objetivos da poltica habitacional e no apenas os do Sistema Financeiro Nacional. Os Conselhos de Habitao, nos trs nveis de governo, exerceriam o papel de controle social e participao, devendo ser formados por representantes de todos os segmentos sociais e pblicos relacionados com o tema da habitao: poder pblico, movimentos sociais, entidades empresariais e profissionais, Universidade e institutos de pesquisa etc. Os conselhos teriam um papel decisivo na formulao e acompanhamento da poltica a ser implementada. Em relao aos rgos de gesto, foi proposta a criao de um novo ministrio, o Ministrio das Cidades, que demonstraria a importncia que a questo urbana e habitacional deveria assumir. Seriam reunidos, em um nico ministrio, as reas de habitao, saneamento, transportes urbanos e poltica de ordenao territorial, de modo a criar, pela primeira vez no pas, a possibilidade de se planejar e articular a ao urbana. O Ministrio, segundo a proposta, no deveria ter uma funo executiva, mas de coordenao de toda a poltica urbana e habitacional no pas, estruturando e implementando o Sistema Nacional de Habitao, elaborando o Plano Nacional de Habitao e estabelecendo as regras gerais do financiamento habitacional. Da mesma forma, Estados e Municpios deveriam criar, caso j no tivessem, secretarias de desenvolvimento urbano e habitacional, rgos de gesto regional e local da poltica habitacional. A criao do Fundo Nacional de Moradia respondia a uma demanda do movimento de habitao, como vimos, mas no Projeto Moradia ganhou um papel central, pois para ele deveriam ser canalizados os recursos destinados poltica nacional, incluindo recursos de natureza fiscal e do FGTS. Estados e Municpios tambm disporiam

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de fundos de habitao, deveriam ser direcionados os recursos oramentrios do nvel de governo correspondente, alm de repasses do fundo nacional, que no financiaria diretamente projetos e empreendimentos, mas redistribuiria seus recursos de acordo com o Plano Nacional. Buscando eliminar a existncia de planos especficos de financiamento, foi proposta a criao de um sistema nico de financiamento, as mesmas regras para possibilitar uma melhor adequao do financiamento capacidade de pagamento dos beneficirios. Os recursos de origem fiscal seriam destinados ao subsdio que, agregados num mix com o FGTS, permitiria o atendimento da populao de baixa renda. Quanto mais reduzidos fossem os rendimentos das famlias a serem atendidas, maior seria a participao dos recursos no-onerosos no mix proposto. Gradativamente, quanto maior a renda, menor seria a porcentagem da parcela de subsdio, com aumento da utilizao de recursos do FGTS. O Projeto Moradia partia do pressuposto de que era fundamental a dinamizao do mercado habitacional para a classe mdia a ser atendida com recursos do SBPE (poupana) e do Sistema Financeiro Imobilirio de modo que este segmento pudesse deixar de utilizar o FGTS, que seria voltado para as faixas de renda mais baixas. Propunha medidas para ampliar o mercado habitacional privado, buscando gerar condies favorveis para que ele pudesse atender gradativamente setores mdios com renda mais baixa. Assim, partindo-se de um mix das trs fontes bsicas de recursos destinadas habitao (mercado, FGTS e fundo de subsdio) compostas de forma a atender todos os segmentos sociais necessitados de moradia, pretendia-se ajustar a capacidade de pagamento necessidade de moradia. Para que a estratgia tivesse sucesso, seria necessrio racionalizar a aplicao de recursos atravs da formulao de Planos Habitacionais, em nvel municipal, estadual e federal. Os planos habitacionais, a serem articulados com os Planos Diretores, teriam o papel de estabelecer uma estratgia de enfrentamento do problema em cada unidade da federao, definindo programas especficos, adequados realidade local, na perspectiva de organizar o enfrentamento do problema e evitar concesso de crditos que excedesse os valores compatveis com as necessidades locais. Assim, os planos assumiam um papel fundamental para evitar o desperdcio de recursos, em particular gastar mais do que o necessrio por se adotar programas, tipologias e processos de produo de custo

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superior ao que determinada situao exigia, como tem acontecido com freqncia no Brasil. Caberia aos planos definir uma estratgia local de equacionamento do problema, num nvel de detalhamento indispensvel para estabelecer metas, prioridades e cronogramas de implementao do programa habitacional. Finalmente, dentro desta estratgia geral, a poltica urbana e o desenvolvimento tecnolgico cumpriam papel fundamental na busca indispensvel de barateamento de custos da produo habitacional. A lgica do Projeto Moradia estava baseada na aproximao ou reduo da diferena entre os valores de financiamento e a capacidade de pagamento da populao, visando a diminuir o investimento global, a fim de equacionar problemas e recursos oramentrios para atender a populao mais pobre. Nesta perspectiva, o desenvolvimento tecnolgico foi considerado outro aspecto essencial para baratear e dar qualidade ao produto habitacional. O desafio de equacionamento da questo no se limita aos aspectos institucionais e financeiros, mas tambm envolve a necessidade de uma nova abordagem tcnica. Avalia-se que, se existissem recursos suficientes para produzir habitao em massa, os obstculos tecnolgicos impediriam um bom resultado, gerando desperdcios e ineficincia. Tambm em relao necessidade de qualificao da administrao para enfrentar a questo da habitao, o Projeto destacou a urgncia de se criar mecanismos a fim de preparar as administraes para o desafio de impulsionar intervenes sobre as cidades que a proposta pressupunha. Foi em relao questo urbana que o Projeto Moradia se deteve com maior profundidade. Por um lado, apontando a necessidade de contar com novos instrumentos de regulao urbana que, no perodo de concepo do Projeto, em 1999/2000, o Estatuto da Cidade ainda era apenas um projeto de lei. Considerou-se a aprovao do Estatuto na estratgia estabelecida, uma vez que criaria condies para facilitar e baratear o acesso terra urbanizada, fosse combatendo a especulao com imveis ociosos, fosse criando mecanismos para a regularizao fundiria, fosse estabelecendo zonas especiais de interesse social capazes de preservar da valorizao imobiliria, terrenos adequados produo de moradia digna. Desde o incio, o Projeto Moradia partiu da premissa que a moradia no podia ser desvinculada de sua insero urbana, ou seja, definiu que a questo da moradia significava garantir o direito cidade, envolvendo o acesso infra-estrutura e aos servios urbanos.

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5 Governo Lula: criao do Ministrio das Cidades e o incio da implementao de uma nova poltica habitacional

No temos ainda o suficiente distanciamento para avaliar de forma consistente as aes desenvolvidas pelo governo Lula na rea da habitao, uma vez que a implementao de uma nova poltica habitacional requer um conjunto de medidas de ordem institucional, financeira e tcnica que demandam tempo. Assim, no teria sido possvel implementar neste prazo e na sua integralidade o Projeto Moradia, mesmo porque a proposta tambm requeria um aprofundamento e uma reviso, tendo em vista as condies concretas da administrao, que no podiam ser previstas quando ele foi elaborado. Mesmo com estas restries, entretanto, possvel detectar os avanos j conseguidos na implementao de uma nova poltica habitacional e urbana ao lado de obstculos que retardam e dificultam o seu surgimento. Por um lado, visvel o empenho do governo em criar as condies institucionais para viabilizar uma nova poltica urbana e habitacional no pas. O Presidente, em um dos seus primeiros atos, criou o Ministrio das Cidades, englobando, como propunha o Projeto Moradia, as reas de habitao, saneamento, transportes urbanos e planejamento territorial e indicou para os principais cargos tcnicos experientes e comprometidos com todo o processo de elaborao de propostas alternativas e com o iderio da Reforma Urbana. Malgrado a ainda frgil e pequena estrutura organizacional do novo Ministrio, sua criao histrica no s porque ele o mais importante rgo nacional responsvel pelo problema da moradia desde a extino do BNH, como porque sua concepo, que pressupe um tratamento integrado da questo urbana, representa um avano em relao tradicional fragmentao que tem sido regra na gesto pblica. O Ministrio das Cidades foi criado com o carter de rgo coordenador, gestor e formulador da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, envolvendo, de forma integrada, as polticas ligadas cidade, ocupando um vazio institucional e resgatando para si a coordenao poltica e tcnica das questes urbanas. Coube-lhe, ainda, a incumbncia de articular e qualificar os diferentes entes federativos na montagem de uma estratgia nacional para equacionar os problemas urbanos das cidades brasileiras, alavancando mudanas com o apoio dos instrumentos legais estabelecidos pelo Estatuto das Cidades.

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Apesar do avano que representou a criao do ministrio, necessrio ressaltar que uma das suas debilidades sua fraqueza institucional, uma vez que a Caixa Econmica Federal, agente operador e principal agente financeiro dos recursos do FGTS, subordinada ao Ministrio da Fazenda. Em tese, o Ministrio das Cidades o responsvel pela gesto da poltica habitacional, mas, na prtica, a enorme capilaridade e poder da Caixa, presente em todos os municpios do pas, acaba fazendo que a deciso sobre a aprovao dos pedidos de financiamentos e acompanhamento dos empreendimentos seja sua responsabilidade. Do ponto de vista de implementao do Projeto Moradia, um dos principais avanos ocorreu na construo da instncia de participao e controle social da poltica urbana: o Conselho Nacional das Cidades. Em abril de 2003, o Presidente deu incio ao processo de convocao da Conferencia Nacional das Cidades, que se realizou em outubro, reunindo dois mil quinhentos e dez delegados de todo o pas e que traou as linhas gerais e as diretrizes da poltica nacional de desenvolvimento urbano, envolvendo todas as reas do ministrio. O mais importante foi o processo de construo da Conferncia, que se deu de baixo para cima, em todo o pas, a partir dos municpios, culminando na Conferencia Nacional. Esta seqncia participativa mobilizou 3.457 municpios, que realizaram conferncias de carter local e elegeram delegados para conferncias estaduais, que ocorreram em todas as 26 unidades da Federao e que tiraram os representantes para a Conferencia Nacional. O regulamento das conferencias estabelecia a participao de todos os segmentos da sociedade, o que permitiu criar fruns de debate na maior parte das cidades do pas, com a presena, alm do poder pblico, nos trs nveis de governo, de movimentos sociais, entidades empresariais, sindicatos, Universidades, associaes profissionais, concessionrias de servios pblicos, entidades de representantes de vereadores, ONGs e institutos de pesquisa. As conferncias possibilitaram o incio da construo de uma verdadeira poltica nacional para as cidades, ou seja, uma poltica no-limitada ao do governo federal, mas capaz de envolver o conjunto de instituies pblicas e privadas, relacionadas com a questo urbana. Este processo teve continuidade com a realizao da 2a Conferencia Nacional das Cidades em 2005. No entanto, a troca em 2005 do ministro Olvio Dutra, indicado pelo PT, e sua substituio por um ministro apoiado por um partido conservador da base governista, sem histrico com a luta para reforma urbana e com o programa original do governo Lula, significou um retrocesso, sobretudo na capacidade de o ministrio articular

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uma poltica urbana coesa e integrada. Vrios tcnicos comprometidos com esta agenda deixaram o governo, o que fragilizou o avano institucional numa perspectiva mais progressista. Se na esfera institucional e na gesto participativa pode-se dizer que de uma maneira geral se caminhou bem, os grandes obstculos ocorreram no mbito dos aspectos financeiros, sobretudo no perodo 2003/5. Embora o prprio Presidente tivesse, em mais de uma oportunidade, se manifestado pela criao do Fundo Nacional de Moradia, antiga reivindicao do movimento de habitao e pedra fundamental do Projeto Moradia, a rea econmica do governo colocou restries ao projeto-de-lei que tramitou por treze anos no Congresso. Depois de uma ampla reformulao, que restringiu a abrangncia do FNM, um substitutivo foi aprovado no Congresso, criando o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. A restrio derivava do formato institucional, pois, de uma maneira geral, a rea econmica avessa criao de fundos, posto que eles segregam recursos e reduzem a liberdade que os gestores do oramento tm na utilizao dos recursos. Ademais, a existncia do fundo pressupe, embora no garanta, a alocao de parcelas significativas do oramento para fins de subsdio, o que contrariava a poltica de criao de superavit primrio. Na lei aprovada, foi eliminada a possibilidade de o FNH agregar no seu interior um mix de recursos onerosos (FGTS) e no-onerosos (fiscais), como propunha o Projeto Moradia. O FNHIS tornou-se assim um fundo de investimento contanto basicamente com recursos oramentrios. As dificuldades de implementao do Projeto Moradia, um dos grandes projetos de poltica pblica do Presidente, derivam, sobretudo, da poltica econmica adotava pelo governo, que, at a alterao do Ministro da Fazenda, que ocorreu em 2006, dava continuidade s linhas gerais do perodo FHC. Mantidas as altas taxas de juros elevadas e as fortes restries utilizao de fontes fiscais, com a fixao de um superavit primrio superior ao adotado por FHC, ficaram reduzidas as possibilidades de implementao de um fundo de subsdio significativo para viabilizar o atendimento populao de baixa renda. A predominncia do FGTS como a principal fonte de recurso, utilizado sem subsdio at 2005, levou a uma restrita alterao no perfil de renda da populao atendida, apenas atenuada pela criao, em 2004, de programas emergenciais, com dotaes oramentrias reduzidas, como o PEHP Programa Especial de Habitao Popular , que permitiu apoiar um restrito nmero de empreendimento e pela

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utilizao, com regras novas, do PSH Programa de Subsdio Habitacional , um mecanismo criado no ltimo ano do governo FHC para apontar recursos do oramento. Aps 2005, o quadro alterou-se substancialmente com mostraremos a seguir. A criao do Sistema Nacional de Habitao foi aprovada pelo Conselho das Cidades, tendo sido proposta com a criao de dois subsistemas o de habitao de mercado e o de interesse social. Enquanto o Subsistema de Habitao de Interesse Social depende, em grande parte, de implementao de um complexo processo institucional para articular Estados e Municpios ao novo sistema, uma srie de medidas visando a dar segurana jurdica ao financiamento de mercado, h muito reivindicadas pelo setor privado, foi enviada em 2004 ao Congresso Nacional e aprovadas, permitindo ampliar a aplicao de recursos do SBPE e SFI em empreendimentos habitacionais, condio fundamental para que o FGTS possa ser direcionado para a faixa de interesse social. A alterao dos programas habitacionais financiados com recursos do FGTS tem ocorrido de forma lenta, notando-se certa dificuldade em abandonar os modelos estruturados no governo FHC. Assim, os programas habitacionais continuam os mesmos, sendo que a prioridade do Ministrio foi modific-los para reduzir o perfil de renda dos beneficirios, o que vem sendo obtido, sobretudo aps a ampliao dos recursos para subsdio, a partir de 2005. Uma novidade importante foi a criao de um programa voltado para associaes e movimentos o Credito Solidrio, viabilizado com recursos de um fundo antigo que estava desativado, o FDS Fundo de Desenvolvimento Social , que objetiva produzir habitao atravs de mutiro e auto-gesto em condies mais favorveis de financiamento. Trata-se, entretanto, de um programa de flego curto, pois estes recursos so finitos, no dispondo de uma fonte sustentvel a mdio prazo para viabilizar sua continuidade.

6 Tendncias recentes (2005-7): melhoria do cenrio macro-econmico e ampliao do financiamento e subsdio habitacional

A partir de 2005, alteraes relevantes ocorreram na rea de financiamento habitacional, tanto no que se refere ao subsistema de habitao de mercado como de interesse social. Houve uma substancial elevao dos investimentos, de todas as fontes de recursos, ampliao do subsdio, foco mais dirigido para a populao de baixa renda,

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destinao crescente de recursos ao poder pblico e ampla captao de recursos de mercado, gerando o que muitos consideram um novo boom imobilirio. As transformaes foram uma resposta s reivindicaes dos movimentos de moradia do setor empresarial da construo civil e de todos os segmentos que vinham lutando pela priorizao dos investimentos nas polticas sociais, mas tambm se vinculam melhoria do cenrio macro-econmico e de uma relativa flexibilizao da poltica econmica, que vem gerando uma ainda restrita reduo do superavit primrio. Por outro lado, as medidas tomadas pelo governo para desonerar a construo civil e estimular o crdito imobilirio vem gerando efeitos extremamente positivos para dinamizar o setor. A Lei Federal 10.391, aprovada em 2004, deu maior segurana jurdica ao financiamento e produo de mercado, enquanto a retomada do SBPE e a abertura do capital do setor imobilirio significaram um crescimento inusitado do crdito para a produo habitacional. Em 2005, o Conselho Monetrio Nacional emitiu Resoluo obrigando os bancos a investirem em financiamento habitacional uma porcentagem de recursos captados atravs da poupana (SBPE - Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo). Embora por lei os bancos j estivessem obrigados a fazer este investimento, resolues anteriores, desde a crise dos anos 80, liberaram as instituies financeiras para investirem em habitao, abrindo a possibilidade de aplicarem estes recursos no Banco Central, em ttulo da dvida pblica, onde rendiam muito mais. Com as alteraes, o crescimento das aplicaes de mercado foi muito expressivo e em trs anos a produo com recursos do SBPE triplicou, como pode ser visto no Grfico 2. Com a queda da taxa de juros, o crdito ficou mais barato e se conseguiu atender a uma clientela com uma renda mais baixa. Por outro lado, desde 2004 vem ocorrendo uma substancial elevao dos recursos destinados produo habitacional de baixa renda. O oramento do FGTS cresce constantemente (atingiu sete bilhes de reais em 2007), assim como os recursos de origem oramentria que, com a criao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (2006), vem superando um bilho de reais por ano. Mas no que se refere ao Subsistema de Interesse Social, o grande salto ocorreu com a Resoluo 460 do Conselho Curador do FGTS, que tornou possvel uma massiva aplicao de recursos deste, que o principal fundo para investimento habitacional, em subsdios habitacionais, cujo montante atingiu, em 2006 e 2007, 1,8 bilhes de reais anuais. Com este subsdio e com outras alteraes nos programas existentes, foi possvel ampliar o atendimento na faixa de renda mais baixa, onde o deficit se concentra.

100

160 140 120 100 80 60 40 20 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Colunas 3D 1

Grfico 2: Evoluo do nmero de unidade financiada com recursos do SBPE.Brasil 2002-2007

14 12 10 8 6 4 2 0 2002 2004 2006 Valor financiado - Total Caixa Valor financiado S BPE (inclui Caixa Poupana)

Grfico 3 - Financiamento para habitao em R$ bi 2002-2007 (2007 Previso).

6.000.000.000

Valor Financiamento Subsdios

5,8 Bi

5.000.000.000

4,4 Bi
4.000.000.000

3,9 Bi 2,6 Bi 23% 14% 1 Bi 32% 1,83 Bi

3.000.000.000

2.000.000.000

1.000.000.000

1,3 Bi

362 Mi
-

2004

2005

2006

Grfico 4 - FGTS - Execuo oramentria

101

20 15 10 5 0 FGTS SBPE outras fontes Total 2005 2006

Grfico 5 - Crdito para habitao por fontes de recursos 2006-2007 em R$ bi)

CARTA CRDITO FGTS - INDIVIDUAL E IMVEL NA PLANTA ATENDIMENTOS - Unidades


180.000 160.000 140.000

60%

51%
49%

44%

77%

86%

120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 2002 2003 2004

33%

43%

41% 30% 30%

34%

104.959

129.534

31% 28% 20%

23%

160.527

26%

73.704

72.059

67.835

66.402

58.620

52.528

42.840

39.721

52.657

68.609
2006

23%

97.301

14%

2005

At 03 SM

Entre 03 e 05 SM

Acima de 05 SM

Grfico 6 - Carta Crdito FGTS - individual na planta - antendimentos/ unidades

9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.045 4.000 3.000 2.000 1.000 A - At 01 SM B - De 01,01 a 03 SM C - De 03,01 a 05 SM 1.599 2.489 3.117 2.593 4.041 7.779 8.021 6.574

2004

2005

2006

Grfico 7 - Subsdios - desempenho por faixa de renda 2004-2006 - valor mdio

102

38.193

Finalmente, necessrio citar, apesar de ser muito recente, a implementao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que o governo anunciou no incio de 2007. Trata-se de um grande programa de investimento em diferentes reas (energia, rodovias, portos, saneamento e habitao) que altera parcialmente a rgida poltica de conteno de despesas que vigorou desde o incio do governo Lula. Embora boa parte deste programa esteja voltada para obras de infra-estrutura para a produo, os setores de habitao e saneamento foram privilegiados, dirigindo-se as aplicaes para a urbanizao de assentamentos precrios, ao que est necessariamente sob a responsabilidade do poder pblico. Calculase que nos quatro anos do segundo mandato do governo Lula devero ser destinados cerca de 14 bilhes de reais apenas para este programa. Considerando todos estes dados, parece inevitvel que ocorra uma significativa alterao do quadro da produo habitacional do pas, depois de vinte e cinco anos de estagnao. No entanto, uma srie de pontos de estrangulamento poder limitar as fortes expectativas existentes, voltadas para um enfrentamento mais integral do problema habitacional. A ampliao da produo de mercado estratgica para o enfrentamento sustentvel do deficit habitacional, pois se o setor privado no produzir moradias para as faixas de renda mdia e mdia baixa, este segmento, que tem mais capacidade de pagamento, acaba por se apropriar das habitaes produzidas para a populao de baixa renda. No entanto, se ocorrer um boom imobilirio sem que haja uma adequada regulao do mercado de terras e sem que a cadeia produtiva da construo civil esteja em condies de fornecer os insumos necessrios, existe forte risco de se gerar efeitos negativos, sobretudo para a produo de habitao de interesse social. Nas atuais condies, no est descartada uma forte elevao dos valores da terra e dos insumos da construo que tero como desdobramento uma maior dificuldade de atender aos setores que dependem da produo de habitao social. Por outro lado, a elevao dos recursos da Unio para financiar programas de urbanizao de favelas e assentamentos precrios, a serem implementados pelos municpios, poder encontrar um forte limite na baixa capacidade administrativa e gerencial dos governos locais, que no tem pessoal qualificado e estrutura institucional para enfrentar um repentino e acelerado processo de crescimento do investimento, correndo-se o risco de no gastar os recursos alocados ou gast-los mal.

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Desde o incio dos anos 80, nunca as perspectivas foram to boas para o enfrentamento em larga escala do problema habitacional, inclusive para a baixa renda. No entanto, se no forem tomadas as medidas necessrias no mbito do planejamento habitacional, da regulao urbana, da cadeia produtiva da construo civil e da capacitao institucional, o crdito farto poder gerar um boom imobilirio, mas, novamente, os setores de baixa renda podero ficar de fora, reproduzindo-se o tradicional processo de excluso territorial.

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