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Universidade Estadual de Campinas 26 de agosto a 1 setembro de 2002

ECON
Foto: Arquivo Pessoal

Mitos e verdades do emprego pblico

Pesquisa contesta estigma de inoperncia do setor pblico no Brasil e revela que pases desenvolvidos empregam bem mais

Jornal da Unicamp O estigma que persegue o servidor pblico no se deveria aos cargos administrativos, numa injustia a funcionrios de atividades-fim como da educao e sade, que vivem reclamando da falta de pessoal? Eneuton Pessoa Sem dvida, e exatamente isso que tentamos mostrar na pesquisa. Abrimos a PNAD (Pesquisa Nacional de Amostragem Domiciliar) ao nvel das ocupaes no setor pblico e, a partir de uma classificao sobre o que seriam atividades-fim, meio e meio-fim, identificamos que o emprego pblico cresceu, pelo menos nos anos 90, nas atividades-fim, em decorrncia da descentralizao de programas sociais em nvel municipal, como de educao e sade bs i c a s . P Poderia fazer uma comparao entre o emprego pblico no Brasil e em outros pases? R O Brasil apresenta a segunda menor proporo de emprego pblico no emprego total (11,3%), perdendo apenas para o Japo (7%); e a quinta menor proporo em relao populao (5,1%), atrs de Grcia (4,7%), Mxico (4,3%), Turquia (3,9%) e Japo (3,6%). Por esses dois critrios proporo do emprego pblico no emprego total e na populao , as experincias internacionais denotam a dimenso reduzida do emprego pblico no Brasil. Cabe ressaltar que isto ocorre apesar da tradio liberal de Estado de alguns pases, como Estados Unidos e Inglaterra, para citar apenas dois exemplos, e da evidncia de que at meados da dcada de 90 vrios pases da OCDE (Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico) desenvolveram polticas restritivas para o emprego pblico. P A partir de quando essas polticas foram aplicadas aqui? R O Brasil se singulariza, dentre os pases latino-americanos, por ser um dos ltimos a implementar as polticas de ajuste e reestruturao do setor pblico. S a partir de 1991/92 que se iniciou mais efetivamente o processo de privatizaes, e no perodo do Plano Real se ampliou o leque das mudanas institucionais, dentre elas as medidas tomadas no mbito da administrao pblica. As medidas restritivas sobre o emprego pblico foram mais incidentes na esfera federal. Apenas na segunda metade da dcada, no contexto do processo de renegociao das dvidas estaduais, os estados passaram a implementar essas medidas. Tratando-se dos municpi-

LUIZ SUGIMOTO
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mpregado pblico aquele que pendura o palet na cadeira pela manh, fingindo-se presente na repartio, voltando para apanh-lo somente no fim do expediente. No Brasil arraigada a imagem de um funcionalismo preguioso e incompetente, e acima de tudo inchado, mesmo depois dos anos 30, quando se esboaram as primeiras tentativas de racionalizao da mquina administrativa. uma idia sem muito embasamento emprico e que serviu para fazer do emprego pblico, nos anos 90, alvo de polticas restritivas como suspenso de concursos de admisso, programas de demisso voluntria, contrataes precrias e, claro, ofereceu importante argumento para as privatizaes. O estigma que envolve o servidor pblico brasileiro injusto, conforme a tese de doutoramento de Eneuton Dornellas Pessoa de Carvalho Filho (foto acima), intitulada Evoluo do Emprego Pblico no Brasil nos Anos 90, defendida junto ao Instituto de Economia da Unicamp, sob orientao do professor Paulo Eduardo de Andrade Baltar. Trata-se da primeira pesquisa de flego em que se procura sistematizar e interpretar as informaes em torno do assunto. Segundo o pesquisador, os estudos sobre administrao pblica sempre deram nfase ao que seriam aspectos clientelistas da admisso de pessoal, sem vincular o crescimento do quadro de servidores ao da demanda da populao por prestao de servios. Eneuton Pessoa comea oferecendo um painel sobre a evoluo do emprego pblico nos pases avanados, notadamente no perodo psSegunda Guerra, quando a necessidade de suprir carncias em reas sociais como sade e educao transformaram os servidores numa parcela importante da fora de trabalho. O professor atesta que mesmo nesses pases, apesar das medidas de ajuste e reduo do emprego pblico nas duas ltimas dcadas, os quadros mantiveram-se estveis ou cresceram.

A evoluo do emprego pblico no Brasil, dos anos 30 at a dcada de 80, considerando a expanso da mquina e dos servios, est no segundo captulo da tese. O autor comenta a baixa oferta de servios nas esferas estadual e municipal, com concentrao do emprego na Unio. Sobre os anos 80, ele aborda a crise fiscal e financeira do Estado com o propsito de reconstituir o clima intelectual e poltico que levou a propostas de reorganizao do Estado e de reduo da mquina pblica. Nessa poca ocorreu tambm a mudana quase universal de mentalidade dos governos e seus responsveis econmicos, o chamado Consenso de Washington, que deu o parmetro das reformas a serem efetivadas. Tantas informaes, sustentadas por estatsticas de variadas fontes (veja tabelas), servem para contextualizar a proposta da tese de doutoramento, apresentada no ltimo captulo, que a de investigar a evoluo do emprego do setor pblico nos anos 90. Em suas concluses, o pesquisador afirma que no Brasil, em comparao aos dados internacionais, no h pessoal em excesso no setor pblico; que a maioria dos funcionrios exerce atividades-fim, como na sade e na educao ainda mais depois de acentuada a descentralizao dos servios, primeiro para os estados e agora para os municpios; que esto diminuindo as funes burocrtico-administrativas (freqentemente associadas ao inchao do funcionalismo e ao empreguismo de Estado); e que o Nordeste, ao contrrio do que se pensa, no a regio de maior empreguismo no Pas. Eneuton Pessoa professor adjunto do Departamento de Economia da Universidade Federal do Maranho e vem dando seguimento a suas pesquisas no setor pblico, agora com o objetivo de identificar se est se configurando um novo perfil do Estado brasileiro em suas diferentes esferas de atuao. Ele concedeu a seguinte entrevista ao Jornal da Unicamp:

os, esse movimento foi ainda menor. P E quais foram essas medidas? R Na esfera federal, desde 1989, no Governo Collor, comearam as demisses de funcionrios pblicos no-estveis, a limitao de novas contrataes, os estmulos aposentadoria, a terceirizao de servios, etc. No Governo FHC, a anunciao do plano de demisso voluntria e a continuidade das polticas restritivas, como o congelamento de vagas, deram continuidade ao processo. Mas foi o Programa Nacional de Desestatizao que, ao longo dos anos, produziu efeitos mais permanentes. Antes de privatizadas, geralmente as empresas adotam medidas visando a reduo de pessoal. At 1997, no mbito federal, 57 empresas foram privatizadas e 147.619 pessoas transferidas para o setor privado.

Na esfera estadual, o processo de ajuste mais recente. Foi a partir de 1994/95 que comearam os acordos de negociao das dvidas estaduais e adiantamentos de recursos federais, incluindo a venda de bancos, estatais, participaes acionrias e o compromisso de cortar gastos. No binio 1996/1998, segundo dados do BNDES, foram privatizados 24 empresas e bancos estaduais e vendida a participao acionria em outras 13. Os municpios vm passando ao largo das polticas mais efetivas de corte de pessoal. P Quais so os nmeros da evoluo do emprego pblico na dcada de 90? R Em 1992 tnhamos cerca de 7,5 milhes de empregados pblicos. Em 1999, o nmero cresceu para pouco mais de 7,9 milhes. Um aumento absoluto de 400 mil novos empregos e uma variao aproxima-

da de 5,6% em sete anos; um ritmo lento de aumento mdio do emprego. Apenas na esfera municipal o emprego cresceu de forma contnua. O emprego estadual cresceu na primeira metade dos anos 90 e caiu na segunda. Na Unio, o emprego reduziuse ao longo da dcada. A Unio e os estados contriburam para reduzir e os municpios para aumentar o emprego pblico. Em 1999 o emprego municipal j representava 42% do emprego pblico, seguido das esferas estadual (40%) e federal (18%). P O crescimento da administrao indireta no seria uma manobra que faz das autarquias novos cabides de emprego? O senhor fala que a dificuldade de se realizar um sistema de mrito (concursos) vem desde os anos 30. Como assim? R A reforma administrativa do GoverContinua na pgina 3

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R preciso antes esclarecer o que se entende por empreguismo. O termo usado sempre de forma pouco rigorosa. Nos municpios, o emprego cresceu nos anos 80 e 90 como reflexo da descentralizao dos programas sociais, sobretudo sade e educao bsicas. Houve, tambm, a estruturao da mquina pblica, levando-se em conta que dos 5.500 municpios hoje existentes, 1.300 foram criados depois de 1989. Por outro lado, mostramos na tese quo incipiente era a mquina municipal at meados dos anos 70. A distribuio do emprego pblico por esfera de governo uma mostra disso. Alis, a descentralizao dos servios pblicos um processo de mbito mundial. H cada vez mais o entendimento de que eles so prestados de forma mais adequada pela esfera mais prxima do beneficiado. Em suma, o emprego pblico municipal cresceu nos anos 90 em contrapartida expanso de servios bsicos. Pode haver, de certo, casos de admisso como cabide de emprego, mas isso no se constituiu o grosso das contrataes. As ocupaes que mais cresceram nos municpios foram as de professor primrio, auxiliar de enfermagem, etc. Alm disso, a Constituio de 88 vedou a possibilidade de tornar estvel o pessoal contratado sem concurso. P Seu estudo desmistifica a idia de que o Nordeste seria o maior bero do empreguismo. R As primeiras referncias expanso regionalmente diferenciada do emprego no setor pblico datam dos anos 60. Na ocasio, as anlises sobre as mudanas na estrutura ocupacional do Pas, com a queda dos ocupados agrcolas e conseqente aumento dos no-agrcolas, deram ensejo a vises que atribuam ao crescimento do emprego pblico nas regies menos industrializadas, a mesma natureza do crescimento do comrcio ambulante. Ademais, o emprego pblico nas regies pobres seria proporcionalmente maior, p o i s a falta de dinamismo econmico faria do setor pblico a fonte principal de empregos. Tambm essas regies seriam mais tocadas por relaes de clientelismo e nepotismo no trato da coisa pblica. Nessa viso, o Nordeste seria o caso paradigmtico desse tipo de crescimento do emprego no Estado. No entanto, as informaes empricas trataram de invalidar esse tipo de anlise. A relao emprego pblico/populao residente por regies, em 1995, denota no haver proporcionalmente mais emprego pblico no Nordeste que nas demais regies pelo contrrio, apresenta a menor proporo de empregados pblicos na populao residente. P Trabalhadores que esto fora da mquina pblica sonham mais que nunca em entrar nela, em funo da estabilidade diante de tanto desemprego. Como v o futuro dessa mquina com a desestatizao? R O Brasil um pas carente de servios bsicos, com uma distribuio de renda muito desigual. Ora, a populao mais pobre s pode contar com os servios pblicos e sempre vai demandar servios de sade, educao, creche, etc. So as reas trabalho-intensivas e so principalmente nelas que o emprego pblico cresce. H nitidamente a carncia de pessoal nas atividades-fim. Por outro lado, existe o compromisso com o oramento equilibrado. A Lei da Responsabilidade Fiscal um reflexo disso. No resto do mundo, os governos vm solucionando isso da seguinte forma: se de um lado h a intensificao da demanda por servios, e do outro o compromisso com o oramento equilibrado, busca-se uma ampliao de servios com o mesmo nmero de trabalhadores, ou ento se contratando de forma precria. Em todo o mundo, e no Brasil, cresceram as contrataes precrias, de pessoal sem estabilidade. Enfim, o setor pblico no mais, necessariamente, sinnimo de emprego estvel.

NOMIA

Funcionrios pblicos reunidos na Prefeitura de Campinas: descentralizao de servios vem provocando o aumento de quadros nos municpios

no FHC partiu de um diagnstico incorreto da administrao pblica no Pas. Nesse diagnstico como se a administrao pblica burocrtica, nos moldes weberianos, tivesse sido implantada nos anos 30, sendo nos anos 90 necessrio avanar para uma reforma gerencial (a administrao pblica deveria funcionar nos moldes da administrao privada: flexibilizao das r e l a e sd et r a b a l h o ,e t c . ) .O r a ,n at e s em o s tramos que sempre foi problemtica a vigncia de um dos elementos-chave da administrao burocrtica, o concurso pbli-

co. Era comum na administrao indireta a contratao de empregados no concursados, os extra-numerrios, e que depois acabam efetivados. E foi a forma de contratao que mais cresceu em termos relativos nos anos 90. A partir da Constituio de 88 os temporrios no puderam mais s ee f e t i v a r, mas podem funcionar como forma clientelista de contratao. Porm, no se pode dizer a priori que tais contrataes sejam mero cabide de emprego. Nos anos 90, no mundo e no Brasil, a tendncia do setor pblico foi incrementar esses vncu-

los de emprego, por serem menos custosos para o governo. Assim, preciso no apenas considerar a forma de entrada no servio pblico, mas tambm o que os empregados pblicos fazem. A lio dos anos 90 foi que cortes indiscriminados de pessoal muitas vezes afetaram a prestao de servios pblicos essenciais. P A municipalizao de servios no estaria apenas transferindo para as prefeituras, da unio e do estado, o nus do empreguismo?