QUINTO CURSO DE LA LICENCIATURA EN CIENCIAS POLTICAS Y DE LA ADMINISTRACIN

UNIDAD DIDCTICA N 2. TEMA 2: EL SECTOR PBLICO EN UNA ECONOMA MIXTA.

Nota previa El presente documento resume, enfatiza y/o subraya conceptos de inters extrados de la bibliografa bsica indicada como tal en el programa de la asignatura. Se trata de un documento de trabajo realizado para ayudar en el proceso de aprendizaje del alumno/a, y est elaborado a partir de estas referencias. No sustituye, por tanto, a la bibliografa bsica, sino que constituye un complemento que, junto con el estudio de las referencias bibliogrficas, ayuda a conseguir los objetivos especficos de aprendizaje.

I.- INTRODUCCIN La economa pblica es la economa sustantiva del Sector Pblico y su estudio requiere de conceptos filosficos, polticos, jurdicos y de otros procedentes de tcnicas cuantitativas como la econometra y la contabilidad. A lo largo de este tema nos adentraremos en la identificacin de algunos conceptos clave de la Hacienda Pblica, empezando por la caracterizacin de los agentes que integran el Sector Pblico y el proceso de adopcin de decisiones colectivas sin la intervencin del mercado. Por otra parte, analizaremos tambin el presupuesto del estado, documento en el que queda reflejado cmo se financian las instituciones pblicas y las actividades a las que destinan estos recursos.

II.- OBJETIVOS ESPECFICOS Al finalizar esta unidad didctica el alumno debe ser capaz de: Conocer el concepto de economa pblica. Distinguir los agentes econmicos que constituyen el Estado. Interpretar el significado del presupuesto del Estado. Comprender el significado de los distintos ndices que nos muestran el peso del sector pblico en la economa. Dominar las distintas definiciones de dficit pblico.

1. 2. 3. 4. 5.

III.- ESQUEMA 1. Anlisis positivo vs anlisis normativo. 1.1 La economa pblica. 1.1.1 Cuestiones bsicas a las que se dedica la economa pblica 1.2 Estudio de la economa pblica 1.2.1 Desde el punto de vista positivo. 1.2.2 Desde el punto de vista normativo. 2 2.1 2.2 3 3.1 3.2 3.3 El papel econmico del Estado. Evolucin del papel del Estado desde el punto de vista histrico. Un incentivo a la intervencin del Estado: Los fallos del mercado. Quin o qu es el Estado? Definicin de Sector Pblico. Actividades que desarrolla el Sector Pblico. Agentes que integran el Sector Pblico.

4. La dimensin del Estado 4.1 Indicadores agregados 4.2 Indicadores desagregados 5. El presupuesto pblico 5.1 Concepto y Caractersticas. 5.2 El ciclo presupuestario. 5.3 Clasificacin econmica de los gastos e ingresos pblicos. 5.4 Dficit y supervit pblico. 5.5 Dficit estructural y cclico. 5.6 Los estabilizadores automticos

IV.- CONTENIDO 1. ANLISIS POSITIVO VS ANLISIS NORMATIVO La economa pblica es la economa sustantiva del Sector Pblico, formando parte del tronco comn de la economa como ciencia social. La Economa pblica se centra en la adopcin de decisiones colectivas sin ayuda del mercado, en la actividad de las administraciones pblicas y en su financiacin. Estudia la intervencin que la autoridad pblica efecta en una economa de mercado a travs de los ingresos y los gastos pblicos. La economa pblica se ocupa de 4 cuestiones bsicas: i) qu se produce, es decir qu parte de los recursos debe dedicarse a la produccin de bienes pblicos como son las autopistas y cual a bienes privados como los automviles. Esta gama de opciones suele describirse mediante la curva de posibilidades de produccin que representa las distintas cantidades de un bien pblico y otro privado, que pueden producirse eficientemente con una tecnologa y recursos dados. Cmo se produce. La Hacienda Pblica muestra cmo toman las decisiones los agentes pblicos sin que el mercado intervenga. La toma de decisiones colectivas es mucho ms complicada que la correspondiente a un mercado privado. De hecho, una misma poltica puede ser buena para unas personas y mala para otras, por lo que debe especificarse a quin beneficia y perjudica cada medida. Para quin se produce y Los procesos mediante los cuales se toman estas decisiones colectivas. El hacendista seguir, bsicamente, dos criterios a la hora de tomar decisiones. Estos son los criterios de eficiencia y equidad, que asimismo constituyen los pilares de la economa pblica. Estos dos criterios responden a dos grandes objetivos del Sector pblico lograr una asignacin eficiente de los recursos que conduzca a un crecimiento econmico equilibrado y redistribuir la renta y la riqueza de un pas. A travs de los impuestos, se detraen recursos que podran utilizar individualmente los individuos o empresas, para ser utilizados por el sector

ii)

iii) iv)

pblico para construir carreteras o seguros de desempleo. Es por lo tanto un tema de especial inters para la Economa Pblica el estudio de la eficiencia econmica de ese trasvase de recursos. Esto es analizar si con la detraccin de recursos se reduce indebidamente el bienestar individual o disminuye la oferta de trabajo, o el ahorroPor otra parte, esta disciplina debe considerar hasta que punto se deben producir estos trasvases y en qu y cmo se utilizan estos recursos. As se estudia cmo se reparte el coste, sobre quin incide y los beneficios de la actuacin pblica. Esta multiplicidad de intereses que abarca la Hacienda Pblica lleva a que su estudio requiera tanto de conceptos filosficos, polticos y jurdicos como de tcnicas cuantitativas como la econometra y la contabilidad. El economista en su investigacin distingue entre trabajo de carcter positivo y de carcter normativo1. El hacendista al hacer un anlisis positivo intentar explicar tanto de forma terica como emprica el funcionamiento del sector pblico. Se ocupar no slo de analizar las consecuencias de unas medidas gubernamentales concretas sino tambin de describir las actividades del sector pblico y de las fuerzas polticas y econmicas que dieron lugar a las mismas. La economa positiva hace afirmaciones del tipo el establecimiento de impuestos sobre la importacin de automviles en los aos 70 del siglo pasado, llev a una subida de los precios nacionales. Esta afirmacin es slo una descripcin de los efectos de un programa y no evala si se han cumplido o no los objetivos que se pretendan con l. Con su trabajo normativo, el hacendista, analiza los objetivos previstos y propone los medios para alcanzarlos en el contexto de unas restricciones. Es decir, proporciona recomendaciones de poltica econmica, por lo que este tipo de anlisis es subjetivo. El anlisis normativo (o economa del bienestar) va ms all del desarrollado por la economa positiva puesto que se ocupa de valorar la conveniencia de las distintas polticas y de idear otras medidas que permitan cumplir los objetivos fijados. La economa normativa, por ejemplo, llegara a conclusiones como la siguiente: Si el gobierno desea reducir la importacin de petrleo de la forma menos costosa para el Estado y los consumidores, son preferibles los aranceles sobre la importacin de petrleo a los contingentes. Por medio del anlisis normativo, los economistas comparan el grado en que los distintos programas pblicos cumplen determinados objetivos y cuestionan cuales los alcanzan de una mejor manera.

2. EL PAPEL ECONMICO DEL ESTADO 2.1 Evolucin del papel del Estado desde el punto de vista histrico. Desde que nacemos hasta que morimos las actividades del Estado influyen cotidianamente en nuestra vida. As por ejemplo: - nacemos en hospitales pblicos o al menos subvencionados por el Estado. - Estudiamos en escuelas pblicas. - En alguna ocasin recibimos dinero del Estado: becas, prestaciones por desempleo o incapacidad. - Pagamos impuestos.
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Los dos enfoques son complementarios puesto que para juzgar qu actividades debe realizar el Estado es necesario saber qu consecuencias tienen puede tener cada una de ellas.

El Estado influye en nosotros como consumidores puesto que regula el precio de productos como el tabaco, el alcohol, el agua, el gas, la electricidad.. Todos somos beneficiarios de los servicios pblicos como carreteras, el servicio ferroviario..

Despus de estos ejemplos comprobamos que el Estado est muy presente en nuestras vidas, entonces Por qu realiza unas actividades y otras no? Adems podemos cuestionarnos por que la dimensin del Estado es diferente entre pases? Realiza el Estado demasiadas actividades o demasiado pocas? Todas estas preguntas son muy relevantes y trataremos de contestarlas a lo largo del curso, pero primero vamos a estudiar como han surgido las ideas sobre el papel del Estado y como han evolucionado a lo largo del tiempo. El Estado tiene un papel en la economa porque las economas occidentales actuales son economas mixtas, es decir, aunque la mayor parte de los factores de produccin y de los bienes y servicios son privados, otras actividades econmicas son realizadas por el Estado. Este ltimo, adems influye intencionadamente en la conducta del sector privado mediante toda una serie de reglamentaciones, impuestos y subvenciones. En las economas mixtas encontraremos que continuamente se deben definir las fronteras entre actividades pblicas y privadas lo que hace especialmente interesante el estudio del sector pblico. Para comprender mejor los puntos de vista actuales sobre el papel econmico del Estado tenemos que mirar un poco hacia atrs. En el siglo XVIII en el pensamiento econmico francs predominaba la idea de que el Estado deba desempear un papel activo en el fenmeno del comercio y de la industria. De manera que se requera del apoyo del Estado para fomentar las relaciones exteriores. Los defensores de esta idea eran los llamados Mercantilistas. Fue en parte como reaccin a las teoras mercantilistas por lo que Adam Smith escribi su obra La riqueza de las naciones (1776), en ella defenda que el papel del Estado en la economa debera ser limitado. Para Smith la competencia y el nimo de lucro llevaban a que los individuos buscando su inters privado sirvieran al bien comn. El nimo de lucro induca a los empresarios a que compitiendo entre s, ofrecieran los productos que los consumidores deseaban. Adems la propia competencia hacia que slo persistieran en el mercado las empresas que incurran en menores costes. De esta manera, la economa era llevada, como por una mano invisible, a producir lo que se deseaba y de la mejor forma posible. Smith adelantaba la idea del laissez-faire: el Estado deba dejar hacer al sector privado y no regular ni controlar a la empresa privada y dedicarse a garantizar la seguridad y la administracin de justicia. La idea del laissez-faire propuesta por Smith ser continuada en el siglo XIX por otros economistas ingleses como J.M. Mill o Nassau Seor, que proponen que el Estado debe dejar actuar a la iniciativa privada, dejando de lado su regulacin o control, puesto que la competencia era la mejor forma de servir a la sociedad. Sin embargo el razonamiento de Smith no convenci a todos los pensadores sociales del siglo XIX. Muchos eral los que estaban preocupados por las grandes desigualdades de renta que vean a su alrededor, la miseria en la que vivan los trabajadores y la elevada tasa de desempleo. As Karl Marx, Sismondi y Robert Owen desarrollaron

teoras que no slo intentaban explicar lo que vean sino que sugeran como reorganizar la sociedad. Algunos de ellos atribuan los males de la sociedad a la propiedad privada del capital, esto es, aquello que era una virtud para Adam Smith. Aparece as el Estado como un agente ms que interviene directamente en la economa. Marx fue el mximo abanderado de esta teora, la cual sealaba que la mayor intervencin del Estado deba pasar por el control de los medios de produccin. Otros autores, como Owen, no vean solucin ni en el Estado ni en la empresa privada, sino en la formacin de pequeos grupos de personas para cooperar en inters mutuo. Hasta la cada de la Unin Sovitica y los pases del este de Europa podemos encontrar dos grandes bloques que seguirn principios opuestos en la instrumentacin de la poltica y de la economa internacional hasta los aos 80 del siglo XX. As encontramos por una parte las economas que defienden la propiedad privada del capital y la libre empresa y por otra parte las economas que se caracterizan por la propiedad estatal de los medios de produccin. En la actualidad, las denominadas economas socialistas se encuentran en proceso de transicin hacia una economa de mercado. En los pases occidentales el papel del Estado tambin ha cambiado. En el momento presente est muy extendida la idea de que los mercados y las empresas privadas son la clave del xito de la economa mientras que el estado juega un papel complementario al del mercado. El papel del Estado en la Economa, esta por lo tanto, sujeto todava a muchas controversias. El acontecimiento que ms cambi la actitud del Estado fue la Gran Depresin de 1929. En esa fecha, la tasa de desempleo en EEUU alcanz el 25% y la produccin agregada nacional se redujo en un tercio. En ese momento la opinin era propicia a considerar que los mercados haban fallado estrepitosamente, lo que hizo que se presionara al Estado para que hiciese alguna cosa. J.M. Keynes crea firmemente que el Estado deba y poda hacer algo en las depresiones econmicas. Para responder a la Gran Depresin, los gobiernos asumieron un papel ms activo dentro de la vida econmica. As se aprobaron medidas legislativas destinadas a paliar problemas como: a) el subsidio de desempleo. b) La seguridad social. c) El fondo de Garanta de Depsitos (durante la Gran Depresin quebraron muchos bancos y las cadas de la bolsa fueron importantes). d) Programas de apoyo a los precios agrcolas (durante la Gran Depresin los precios de algunos de estos productos alcanzaron niveles considerablemente bajos). Estas medidas junto con otras destinadas a la mejora de las condiciones laborales y la regulacin de la Bolsa constituyeron un programa que en Estados Unidos se conoci como el New Deal. Tras la II Guerra Mundial, las economas occidentales conocieron una prosperidad sin precedentes, pero no todos los individuos se beneficiaron del crecimiento econmico. De manera que en los aos 60 los gobiernos comenzaron a aplicar programas para luchar contra la pobreza y aumentar los niveles de vida de la poblacin, de manera que pudieran tener acceso a una mayor y mejor asistencia mdica y una

educacin que les permitiese salir de la miseria. Cincuenta aos despus de que se empezaran a aplicar programas para mitigar la pobreza, en Estados Unidos, siguen habiendo pobres sin embargo esto no implica que el plan aplicado haya sido un fracaso. Los defensores de la intervencin continua del Estado sostienen que los crticos exageran los fallos de los programas pblicos. Lo que se debe deducir de los errores es que el Estado debe ser cuidadoso en sus decisiones. Hoy en da, la idea predominante entre los economistas de los pases occidentales es que una intervencin estatal limitada puede aliviar (aunque a veces no resolver) los problemas ms graves, de manera que el Estado debe participar activamente en el mantenimiento del pleno empleo y en la erradicacin de los peores aspectos de la pobreza, pero la empresa privada debe desempear el papel ms importante en el sistema econmico. Qu distingue al Estado de las instituciones privadas? Las personas que dirigen las instituciones pblicas son elegidas democrticamente, mientras que en el caso de las empresas privadas los directivos son elegidos por los accionistas. 2. El Estado tiene derecho de coercin: puede obligarnos a pagar impuestos, a expropiar nuestras tierras para uso pblico.lo que no pueden hacer las empresas privadas. 1. Un incentivo a la intervencin del Estado: Los fallos del mercado Para abordar adecuadamente el anlisis del Sector Pblico debemos distinguir cuatro pasos. Saber qu actividades realiza el sector pblico y cmo estn organizadas. Las actividades del Estado son tan complejas que resulta difcil saber cuales son sus gastos y en qu emplea el dinero, para ello aparecen los presupuestos, documentos en los que se delimitan las actividades del Estado. Comprender y prever en la medida de lo posible todas las actividades del Estado. Evaluar otras medidas, para ello no slo es necesario conocer las consecuencias de las diferentes medidas posibles sino tambin establecer unos criterios para evaluarlas. Necesitamos pues, un modelo para tomar decisiones. Interpretar el proceso poltico. Cmo podemos explicar por qu se eligen determinadas medidas? Los economistas identifican los distintos grupos que salen ganando o perdiendo con un programa pblico y analizan los incentivos de estos grupos para intentar influir sobre el proceso poltico con el fin de promover los resultados que le son ms favorables. Tambin se preguntan cmo afecta a los resultados la estructura del mercado. El anlisis de la estructura de mercado nos lleva a que encontremos situaciones en que el mercado por si slo no es capaz de resolver ciertos problemas (a esta cuestin nos dedicaremos con ms detenimiento en el prximo tema) por lo que puede ser necesaria la actuacin del Sector Pblico. Aparece lo que se denomina un fallo de mercado. Pero por otra parte, hay una serie de cuestiones que deberamos plantearnos como por ejemplo Siempre que acta el Estado lo hace adecuadamente? Si no es as Bajo qu condiciones no funciona bien el Estado? 2.2

Cuatro son las causas por las que el Estado incumple los objetivos formulados en sus programas: 1. Informacin limitada. Muchas veces las medidas que toman los estados son complejas y por lo tanto se hace difcil prever cuales sern sus resultados, sobre todo si consideramos que los gobiernos no siempre disponen de toda la informacin necesaria para tomar decisiones. 2. Control limitado de las empresas pblicas. El Estado no controla totalmente las consecuencias de sus actuaciones. As por ejemplo podemos, suponer que el gobierno aprueba una ley o reglamento para conceder prstamos o subvenciones para crear empresas por los ciudadanos menores de 25 aos. Cuntas empresas van a aparecer? Cuntas van a sobrevivir 10 aos? Son preguntas para las que no se tiene respuesta en el momento de aprobar la legislacin pertinente. 3. Control limitado de la burocracia. El Parlamento aprueba leyes, pero delega su ejecucin en un organismo pblico. Este puede tardar mucho en redactar el reglamento correspondiente. Esta separacin de tiempo hace que la coyuntura econmica pueda haber cambiado, y as se derivan consecuencias no deseadas. De esta manera un nmero considerable de programas puede que no lleguen a cumplir los objetivos para los que fueron diseados. No debemos olvidar que en ocasiones los burcratas carecen de los incentivos necesarios para poner en prctica la voluntad del Parlamento y por lo tanto las decisiones pueden tardar en aplicarse. 4. Limitaciones impuestas por procesos polticos. Los grupos de presin puede que estn interesados en la aplicacin o retraso de determinadas normas. La eleccin de cada una de las medidas a tomar por parte del Estado a travs del proceso poltico llevara asociadas nuevas dificultades. Los programas decididos por los distintos gobiernos afectan a muchas personas, pero son decididas por un grupo reducido de agentes (sus representantes elegidos). Los encargados de tomar decisiones deben averiguar las preferencias de los electores y buscar la manera de conciliar las preferencias de los distintos individuos; si este proceso se verifica se dice que el Estado est actuando de forma coherente. Los detractores de la intervencin del Estado en la economa, como es el caso de Milton Friedman, creen que estas cuatro causas son lo suficientemente importantes para que el Estado no haga nada y sobre todo que no intente resolver las ineficiencias de los mercados. En la actualidad, la mayor parte de los economistas tienen en cuenta tanto los fallos del mercado como los fallos del Estado, cuando se cuestionan el papel que debe jugar el Estado en la economa. Es importante resaltar que las limitaciones del Estado hacen que ste deba intervenir en los campos en que ms grandes son los fallos del mercado y en los que existen pruebas de que su intervencin va a suponer una gran mejora. As, el Estado intervendr en el mantenimiento del pleno empleo y en la reduccin de los peores aspectos de la pobreza, pero el papel fundamental en la economa debe dejarse a la iniciativa privada. La economa espaola es una economa mixta porque parte de la actividad econmica es desarrollada por el Sector Pblico y otra parte por individuos y empresas que toman decisiones en busca de su propio beneficio de forma descentralizada (sin que

el Estado intervenga), siendo privada la propiedad de los medios de produccin y los precios de los bienes y servicios resultan de la interaccin entre la oferta y la demanda. El Sector Pblico, no lo olvidemos toma sus decisiones de asignacin de recursos basndose en el principio de autoridad y de forma centralizada. El principio de autoridad, por ejemplo, legitima al Estado a establecer impuestos que los ciudadanos se ven obligados a pagar. Pero por otra parte, tambin le permite llevar a cabo polticas que suponen un mayor gasto pblico y con l, la mejora del bienestar de los ciudadanos.

3. QUIEN O QUE ES EL ESTADO? 3.1 Definicin de Sector Pblico. La economa pblica se ocupa de estudiar cmo las actividades del sector pblico afectan al comportamiento y al bienestar individual, cmo el Sector Pblico toma sus decisiones y cmo debera adoptarlas cuando su actuacin persigue el mximo bienestar social. A lo largo de este curso, nos centraremos bsicamente en las decisiones del Sector Pblico que comportan la realizacin de Gastos e Ingresos y que por lo tanto tienen un reflejo en el Presupuesto del Estado. Existe una nica definicin de Sector Pblico? NO, puesto que no existe un nico criterio generalmente aceptado para caracterizar y delimitar al Sector Pblico, lo que llevar a que en algunos casos extremos no resulte sencillo calificar una determinada actividad como pblica o privada. Desde un punto de vista doctrinal, el Sector Pblico es la parte de la Economa nacional cuyas actuaciones y decisiones dependen de la autoridad de los poderes pblicos. Desde un punto de vista econmico, se dice que un agente pertenece al Sector Pblico si sus decisiones se basan en el principio de autoridad, independientemente de si los factores de produccin son o no propiedad del Estado. A Efectos de la Ley 30/2007 de 30 de octubre de Contratos del Sector Pblico. En el artculo 3.1 tenemos que se considera que forman parte del sector pblico los siguientes entes, organismos y entidades: a) La Administracin General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autnomas y las Entidades que integran la Administracin Local. b) Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social. c) Los organismos autnomos, las entidades pblicas empresariales, las Universidades Pblicas, las Agencias Estatales y cualesquiera entidades de derecho pblico con personalidad jurdica propia vinculadas a un sujeto que pertenezca al sector pblico o dependientes del mismo, incluyendo aquellas que, con independencia funcional o con una especial autonoma reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulacin o control de carcter externo sobre un determinado sector o actividad.

d) Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participacin, directa o indirecta, de entidades de las mencionadas en las letras a) a f) del presente apartado sea superior al 50 por ciento. e) Los consorcios dotados de personalidad jurdica propia a los que se refieren el artculo 6.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y la legislacin de rgimen local. f) Las fundaciones que se constituyan con una aportacin mayoritaria, directa o indirecta, de una o varias entidades integradas en el sector pblico, o cuyo patrimonio fundacional, con un carcter de permanencia, est formado en ms de un 50 por ciento por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades. g) Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. h) Cualesquiera entes, organismos o entidades con personalidad jurdica propia, que hayan sido creados especficamente para satisfacer necesidades de inters general que no tengan carcter industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos pertenecientes al sector pblico financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestin, o nombren a ms de la mitad de los miembros de su rgano de administracin, direccin o vigilancia. i) Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades mencionados en las letras anteriores. A efectos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y de Procedimiento Administrativo Comn, art. 2 se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Pblicas: a) La Administracin General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas. c) Las Entidades que integran la Administracin Local. A efectos de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, art 2, forman parte del sector pblico estatal: a) La Administracin General del Estado. b) Los organismos autnomos dependientes de la Administracin General del Estado. c) Las entidades pblicas empresariales, dependientes de la Administracin General del Estado, o de cualesquiera otros organismos pblicos vinculados o dependientes de ella. d) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su funcin pblica de colaboracin en la gestin de la Seguridad Social, as como sus centros y entidades mancomunados. e) Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pblicas. f) Las fundaciones del sector pblico estatal, definidas en la Ley de Fundaciones.

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g) Las entidades estatales de derecho pblico distintas a las mencionadas en los prrafos b) y c) de este apartado. h) Los consorcios dotados de personalidad jurdica propia a los que se refieren los artculos 6, apartado 5, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local cuando uno o varios de los sujetos enumerados en este artculo hayan aportado mayoritariamente a los mismos dinero, bienes o industria, o se haya comprometido, en el momento de su constitucin, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estn sujetos directa o indirectamente al poder de decisin de un rgano del Estado. El Sistema Europeo de Cuentas (SEC) Define el sector de la Administracin Pblica como el conjunto de unidades institucionales cuya funcin principal es producir bienes y servicios no destinados a la venta (no se cobra por ellos) para la colectividad. Los ingresos que recibe proceden fundamentalmente de los pagos obligatorios realizados por agentes econmicos como son las economas domsticas, las empresas.Adicionalmente, tambin realiza operaciones de redistribucin de la renta y la riqueza. De entre los servicios no destinados a la venta encontramos los gratuitos, como son los correspondientes a la administracin general, la defensa nacional y la seguridad social. Pero tambin existen otros que implican pagos parciales como por ejemplo las matrculas de la universidad. De la definicin proporcionada por el SEC deducimos que no queda incluida la produccin generada por las empresas estatales, puesto que ellas si que cobran el precio total del bien o servicio que generan. En la actualidad el nmero e importancia de las empresas estatales ha ido reducindose respecto a perodos anteriores.

3.2 Actividades que desarrolla el Sector Pblico. Tradicionalmente, el papel bsico que ha desarrollado el Sector Pblico ha sido garantizar la Administracin del Estado, es decir, proporcionar los servicios generales de la administracin, defensa nacional, orden y justicia. En la actualidad, a las anteriores funciones hay que aadir el desarrollo de polticas que lleven a un mayor bienestar social y la organizacin de servicios comunes que sin la actuacin estatal no se produciran en la medida que se considera socialmente deseable (infraestructuras, sanidad, educacin.) Agentes que integran el Sector Pblico. 3.3 Al conjunto de agentes que desarrollan las actividades apuntadas en el prrafo anterior se les denomina Administraciones Pblicas (AAPP) o Sector Pblico. En Espaa las entidades que constituyen las AAPP son: a) La administracin central. - Estado. Aqu encontramos:

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i. rganos constitucionales como la Casa del Rey, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial.. ii. Administracin central del Estado: Gobierno y Departamentos Ministeriales. rganos de la Administracin Central. Comprenden un conjunto heterogneo de entidades como la Jefatura de Trfico, el Consejo Superior de Deportes, el Instituto Nacional de Estadstica, la Biblioteca Nacional, el Museo del Prado.

b) Administraciones territoriales. El peso de estas instituciones ha ido aumentado desde 1981 y en la medida en que se han ido transfiriendo competencias a las distintas Comunidades Autnomas. Distinguimos: - Comunidades Autnomas: Consejeras y Parlamentos autonmicos, entre otros.. - Corporaciones Locales: Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos.. c) Administracin de la Seguridad Social. - Sistema de la Seguridad Social, que incluye - las entidades gestoras como el INSALUD o el IMSERSO - y los servicios comunes que realizan prestaciones sociales a travs de cotizaciones obligatorias (Tesorera general de la SS, el INEM, el Fondo de Garanta Salarial (FOGASA)). Otras administraciones de la Seguridad Social. En este apartado quedan incluidas las mutualidades colaboradoras como MUFACE (Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado), ISFAS (Instituto Social de las Fuerzas Armadas) o MUGEJU (Mutualidad General del Poder Judicial).

La definicin desarrollada en el Sistema Europeo de Cuentas muestra que el Sector Pblico realiza un conjunto de actividades por las que no reciba ningn pago o ste no era total. Sin embargo el Sector Pblico tambin puede ser propietario de empresas y realizar actividades lucrativas. Esta circunstancia hace conveniente disponer de una definicin de Sector Pblico que integre estas actividades, pero por el momento no disponemos de ella.

4. LA DIMENSIN DEL ESTADO Sabemos que el Sector Pblico interviene en la economa, pero Cmo se mide el peso del Estado en la economa? Esta cuestin es muy relevante a la hora de valorar el papel de la actividad pblica en la economa. Dado el carcter no monetario de algunas transacciones y la falta de series estadsticas homogneas, lleva a que el conocimiento y medicin de la importancia cuantitativa de la actividad pblica no sea sencilla. As para medir el peso del Sector Pblico nos centraremos en aquellas actividades que tienen un reflejo monetario, por lo que son fcilmente identificables en las operaciones presupuestarias de las AAPP. Algunos de estos indicadores son2:
En esta clasificacin slo se detallarn aquellos indicadores que se utilizarn ms frecuentemente a lo largo del curso o que por su especial relevancia as lo requieran.
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4.1 Indicadores agregados. Son magnitudes macroeconmicas que se obtienen por la suma de partidas que forman parte de la contabilidad nacional. Los ms relevantes son: Indicadores no financieros. o Ingresos no financieros/PIB. PIB= Producto Interior Bruto o Gastos no financieros/ PIB este indicador nos muestra la proporcin del PIB que se gestiona desde los centros de decisin de las Administraciones Pblicas. Los gastos no financieros totales incluyen el gasto pblico en bienes y servicios y el gasto pblico en transferencias. Este indicador nos da una idea bastante completa del poder que tiene el Sector Pblico para gestionar los recursos de una economa; y dada su amplitud es un buen indicador para estudiar la evolucin del poder de gestin del Sector Pblico. Entre los inconvenientes que presenta destacar que: No incluye el gasto de todos los entes que forman parte del Sector Pblico, como es el caso del gasto de las empresas pblicas. No incluye los ingresos que el Estado deja de percibir como consecuencia del establecimiento de beneficios fiscales (bonificaciones o desgravaciones fiscales como mnimos exentos, deducciones, tipos de inters privilegiados) Incluye las transferencias, partidas que implican redistribucin de renta y no constituyen demanda final. Incluye compras de bienes y servicios a empresas privadas (y que por lo tanto no constituyen el Sector Pblico) No refleja las diferencias tecnolgicas y de eficiencia administrativa que existen entre el Sector Pblico y el Privado o entre pases. Es sensible al ciclo econmico. Indicadores financieros. o Ingresos financieros/PIB o Gastos financieros/ PIB Si se desea tener una visin ms fiel y descriptiva del comportamiento del los agentes pblicos se debe recurrir a algn indicador desagregado. 4.2 Indicadores desagregados. Un ndice desagregado es una magnitud utilizada para medir el tamao del Sector Pblico, a travs de un estudio individualizado de los asientos que constituyen la contabilidad nacional. Por lo que respecta a los GASTOS la primera clasificacin es la que distingue entre a) gastos finales, es decir que suponen una demanda final de bienes o servicios o absorcin de recursos reales por parte de las A.A.P.P. Se pueden clasificar en corrientes o de consumo. Se trata de un conjunto de servicios no destinados a la venta prestados a la colectividad o a grupos de particulares de hogares a ttulo gratuito.

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de capital o de inversin pblica, constituidos por formacin bruta de capital pblico y adquisicin neta de terrero.

Los indicadores ms utilizados son: El indicador Gasto Pblico/PIB expresa el volumen de produccin de bienes y la prestacin de servicios por parte del Sector Pblico, al excluir las transferencias (operaciones redistributivas) permite comparaciones ms homogneas. Entre sus desventajas se encuentran prcticamente las mismas que las sealadas para el indicador de gastos no financieros. El ratio VABSP / Y siendo VABSP la suma de la remuneracin de los asalariados y el consumo de capital fijo (depreciacin). Este ratio mide el volumen de renta que genera el Sector Pblico. Entre sus principales inconvenientes destacamos que no incluye a todo el Sector Pblico ni los gastos fiscales. Tampoco refleja las diferencias tecnolgicas y de eficiencia administrativa y es sensible al ciclo econmico. b) de transferencia, que son entregas de recursos sin contraprestacin e implican una mera redistribucin entre agentes econmicos de rentas ya generadas. Tambin se dividen entre corrientes y de capital. Corrientes. Se incluyen, por conveccin, los pagos de intereses derivados de la deuda pblica junto a otras transferencias a familias como son pensiones o subsidios de desempleo; subvenciones corrientes a empresas, transferencias de capital y otras transferencias como de cooperacin internacional, premios de loteras y quinielas o transferencias a partidos polticos, sindicatos o becas escolares De capital. Por lo que se refiere a los INGRESOS, se pueden clasificar en Ingresos impositivos o fiscales que son pagos obligatorios sin contraprestacin y otros ingresos. La relacin entre los ingresos impositivos y el PIB recibe los nombres de presin fiscal o nivel de imposicin

5. EL PRESUPUESTO PBLICO. 5.1 Concepto y Caractersticas Entre las distintas definiciones de presupuesto tenemos 1. Es un resumen sistemtico, confeccionado en perodos regulares normalmente de un ao, que recoge una previsin de gastos y una estimacin de los ingresos con los que se pretenden cubrir esos gastos. 2. Segn Fuentes Quintana, es la expresin contable del plan econmico de la Hacienda Pblica. 3. La definicin que proporciona la Ley 47/2003 de 26 de Noviembre, General Presupuestaria en su art. 2: es la expresin cifrada, conjunta y sistemtica de los

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derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los rganos y entidades que forman parte del sector pblico estatal. La responsabilidad de confeccionar los presupuestos de la Administracin Central en Espaa recae sobre la Direccin General de Presupuestos, dependiente de la Secretara de Estado de Hacienda. Cada uno de los tres niveles de gobierno (estatal, autonmico y municipal) elabora sus presupuestos que deben ser aprobados por las Cortes, los Parlamentos Autonmicos y los Plenos Municipales respectivamente. El Sector Pblico necesita instrumentos de ordenacin y planificacin de sus actividades para lograr dos objetivos bsicos: a) Control de sus actividades. Tanto las polticas relacionadas con los ingresos como con los gastos pblicos estn supeditadas al poder legislativo que es el encargado de aprobar las leyes presupuestarias. b) Efectividad y eficiencia. La gestin pblica debe ser racional, permitiendo la consecucin de los objetivos de la poltica pblica al mnimo coste. Las caractersticas de cualquier presupuesto son: 1. Anticipacin. El Presupuesto es una previsin que trata de recoger las operaciones del Sector Pblico para un perodo futuro, normalmente de un ao. 2. Cuantificacin. Las previsiones presupuestarias estn cifradas y utilizan el lenguaje contable. Los ingresos y gastos pblicos estn equilibrados, ya que todo gasto tiene una financiacin prevista, lo cual no implica que exista un equilibrio en sentido econmico, pudiendo aparecer dficit o supervit presupuestario. 3. Obligatoriedad. El Sector Pblico est legalmente obligado a cumplir con el presupuesto. Las autorizaciones presupuestarias para gastos tienen un carcter limitativo, y no pueden superarse salvo por circunstancias especficas legalmente previstas. Con respecto a los ingresos, las previsiones presupuestarias son estimaciones de recaudacin potencial. Los ingresos presupuestados podrn superarse o no dependiendo de si se cumplen o no las previsiones efectuadas. 4. Regularidad. El presupuesto se elabora y se ejecuta en intervalos regulares de tiempo. Siendo su duracin normal de un ao. 5.2 El Ciclo Presupuestario La idea de regularidad impregna todo el proceso presupuestario, en cuyo desarrollo cronolgico pueden diferenciarse cuatro etapas: Elaboracin. En Espaa el proceso se inicia con la aprobacin por parte del Ministerio de Economa de los objetivos de gastos corrientes y de capital sobre la base de previsiones econmicas y proyecciones presupuestarias. La aprobacin suele tener lugar por el mes de abril y viene seguida de un intenso intercambio de documentos, estimaciones y anlisis entre los distintos rganos de gasto. La fase de elaboracin debe concluir antes del 1 de octubre, fecha en la que el gobierno debe haber aprobado y remitido al Congreso de los Diputados el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado. Es el poder ejecutivo el encargado de llevar a cabo esta fase.

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Discusin. Tiene una duracin de 3 meses, y durante esta fase el presupuesto podr sufrir enmiendas a la totalidad (que son las que proponen la devolucin del proyecto de ley al gobierno o un texto alternativo) o parciales, pero siempre en esta fase deber ser finalmente aprobado o devuelto al gobierno. La discusin del presupuesto puede realizarse en pleno o en comisiones, primero en el Congreso y luego en el Senado, para procederse a la aprobacin final en el Congreso antes del 31 de diciembre, aunque en casos excepcionales si no da tiempo se puede iniciar el ao con una prrroga de los presupuestos del ao anterior. Es por lo tanto el poder legislativo el encargado de llevar a cabo esta fase.

Ejecucin. Esta fase comprende la realizacin de los gastos y operaciones autorizadas del presupuesto y tiene una duracin de un ao natural, empezando normalmente el 1 de enero y extendindose a lo largo del ao natural. Cada operacin de gasto debe seguir un proceso en el que se distinguen claramente tres fases: - Autorizacin del rgano competente. - Compromiso ante terceros por un importe concreto. - Obligacin de pago y orden de pago. Pese a que el contenido de la ley de Presupuestos es de obligado cumplimiento, la ejecucin presupuestaria puede modificar las cifras aprobadas en algunos casos (crditos extraordinarios, suplementos, ampliaciones, transferencias.) Durante el perodo de ejecucin presupuestaria, el control del cumplimiento de las previsiones presupuestarias se realiza por rganos del propio Sector Pblico (control interno), as en Espaa la Intervencin General de la Administracin del Estado (IGAE) es el rgano encargado de las funciones de fiscalizacin, referidas esencialmente al control de la legalidad y al control financiero y contable. Es el poder ejecutivo el encargado de llevar a cabo esta fase.

Liquidacin y control. El presupuesto de cada ejercicio se liquida el 31 de diciembre, fecha que abre la ltima fase del ciclo presupuestario: el control externo. Antes del 31 de agosto siguiente la IGAE deber formar la Cuenta General del Estado, documento que se remitir al Tribunal de Cuentas (rgano independiente del ejecutivo y encargado de ejercer el control externo de la ejecucin presupuestaria por delegacin del Parlamento). Tras el examen y la comprobacin de la Cuenta General (en el plazo de seis meses) el pleno del Tribunal elevar a las Cmaras la oportuna propuesta, cerrndose as el proceso presupuestario, cuya duracin total aproximada es de 3 aos.

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El presupuesto registra necesariamente un equilibrio formal o contable, ya que no pueden realizarse gastos sin disponer de algn tipo de financiacin. Al margen de este equilibrio formal, desde el punto de vista econmico encontramos que el presupuesto puede originar un dficit o supervit.

5.3 Clasificacin Econmica de los Gastos e Ingresos Pblicos

PPTO DE GASTOS (Salidas de dinero) CAP 1. Gastos de Personal CAP 2 Compra de bienes y Servicios CAP 3 Gastos financieros CAP 4 Transferencias Corrientes CAP 6 Inversiones reales CAP 7 Transferencias de capital CAP 8 Activos financieros CAP 9 Pasivos financieros PPTO DE INGRESOS (entradas de dinero) CAP 1 Impuestos directos CAP 2 Impuestos Indirectos CAP 3 Tasas y otros ingresos CAP 4 Transferencias Corrientes CAP 5 Ingresos patrimoniales CAP 6 Enajenacin inversiones reales CAP 7 Transferencias de capital CAP 8 Activos financieros CAP 9 Pasivos financieros

Gastos Corrientes = CAP. 1 + CAP. 2 + CAP. 3 + CAP. 4 Gastos de capital: CAP. 6 + CAP. 7 Gastos por operaciones financieras: CAP. 8+ CAP. 9 Ingresos Corrientes = CAP. 1 + CAP. 2 + CAP. 3 + CAP. 4 + CAP. 5 Ingresos de capital: CAP. 6 + CAP. 7 Ingresos financieros: CAP. 8+ CAP. 9 Dependiendo del tipo de ingresos y gastos que tomemos en consideracin la magnitud del dficit o supervit ser diferente. Atendiendo a las operaciones que realizan los distintos agentes pblicos encontramos: 1. DFICIT O SUPERVIT NO FINANCIERO (Supervit o dficit no financiero). Indica la necesidad o capacidad de financiacin de una economa. Se calcula como la diferencia entre los ingresos y los gastos no financieros. Refleja la situacin excedentaria o deficitaria una vez que se han atendido los gastos corrientes y de capital. Esta es la medida ms utilizada en los cuadros macroeconmicos y en las comparaciones internacionales. (G. Corriente+ G. de Capital)- (I. Corriente+ I. de Capital) Si esa diferencia es positiva representa un Dficit (necesidad de financiacin) mientras que si esa diferencia es negativa representa un Supervit (capacidad de financiacin) 2. DFICIT O SUPERVIT PRIMARIO (Supervit o dficit financiero). Se obtiene como la necesidad de financiacin menos la carga neta de los intereses de la deuda pblica. Puesto que la carga de los intereses de la deuda est en buena parte determinada por la poltica presupuestaria de aos anteriores, que es la generadora de la deuda actual, el saldo primario refleja mejor que el saldo financiero la orientacin ms o menos estricta del presupuesto del ao en curso. En las comparaciones internacionales el saldo primario se utiliza como indicador del grado de disciplina o sostenibilidad de la poltica presupuestaria. (G. Corriente G. Financieros (cap.3) +G. de Capital)- (I. Corriente+I. de Capital) 17

3. NECESIDAD O CAPACIDAD DE ENDEUDAMIENTO (variacin de pasivos financieros), se obtiene sumando a la necesidad de financiacin la variacin neta de activos financieros. Este concepto de saldo presupuestario, muy utilizado para medir el dficit o supervit por parte del Fondo Monetario Internacional, representa lo que puede endeudarse el Sector Pblico para hacer frente a todos sus gastos: corrientes, de capital o financieros. Se puede calcular de dos maneras diferentes. 3.1. La primera es como la siguiente diferencia: (G. Corriente+ G. de capital+ G. en Act. Finan.)- (I. Corriente+ I. de Capital+ +I. por Act. Finan. ) 3. 2. La segunda como la cuanta resultante de sus Pasivos Netos. Pasivos Netos= Ingresos por Pas. Finan. - Gastos por Pas. Finan 4. Los tres indicadores anteriores que permiten medir el dficit o supervit pblico son indicadores del endeudamiento del Sector Pblico, otro indicador de este tipo es el que recoge el ratio Deuda Pblica/PIB. Este indicador nos muestra los compromisos financieros totales de las Administraciones Pblicas y puede calcularse de utilizando la deuda bruta o la deuda neta. Definimos como deuda bruta al total de pasivos financieros en porcentaje del PIB mientras que el relativo a la deuda neta recoge la diferencia entre el total de pasivos financieros y los activos en poder del Sector Pblico como porcentaje del PIB. El ndice relativo a la deuda bruta es el ms fiable a la hora de medir el nivel de endeudamiento del Sector Pblico puesto que considera el total de las obligaciones de pago sin descontar los derechos de cobro. 5. Dficit Estructural y Cclico Deficit estructural: es el dficit de carcter permanente que se produce independientemente de la influencia del ciclo econmico sobre los ingresos y gastos pblicos. Es el dficit que ocurrira si la economa estuviera en situacin de pleno empleo. Se deriva de las caractersticas propias de la economa, como las actuaciones discrecionales del Sector Pblico, y no de la actividad econmica. Dficit cclico: es el inducido por el ciclo econmico. Desaparece cuando la economa est en situacin de pleno empleo. Si se desea conocer la orientacin expansiva o contractiva de la poltica presupuestaria es necesario tratar por separado los componentes estructural y cclico del dficit ya que slo el componente estructural puede ofrecer una medida de la orientacin de la poltica presupuestaria. Dficit total (observado) = Dficit estructural + Dficit cclico

6. Los estabilizadores automticos Los estabilizadores automticos son aquellos componentes de los presupuestos pblicos, tanto por el lado de los gastos como de los ingresos, que responden autnomamente a las fluctuaciones cclicas de la actividad econmica, suavizndolas o atenundolas, sin que medie ninguna decisin discrecional por parte de la autoridad

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fiscal. Los estabilizadores automticos tienen, por tanto, un comportamiento anticclico ya que generan supervit fiscales en las etapas de auge y dficit fiscales en las de recesin o depresin. Ejemplos de estabilizadores automticos Los dos ejemplos ms tpicos e importantes de estabilizadores automticos son: 1) por el lado de los ingresos fiscales los impuestos progresivos, como el impuesto sobre la renta de la personas fsicas y 2) por el lado del gasto pblico las prestaciones y el subsidio por desempleo. Efectivamente, con los impuestos progresivos, como el impuesto sobre la renta, a medida que crece el nivel de actividad y la renta, aumenta la recaudacin impositiva ms que proporcionalmente ya que la proporcin que se detrae en forma de impuestos crece con el nivel de renta. Se produce, a travs del impuesto, un drenaje proporcionalmente mayor de la renta a medida que esta aumenta. De esta forma, la renta disponible de los agentes aumenta menos que la actividad y se atena el aumento de la demanda agregada y la fase expansiva del ciclo. Lo contrario ocurre en pocas de recesin, como la que nos est tocando vivir. Los pagos por transferencias tambin fluctan a lo largo del ciclo. Es el caso de las transferencias relacionadas con el desempleo, si la economa se encuentra en una fase expansiva, el desempleo disminuye y con ello las transferencias por este concepto. La percepcin de la poltica fiscal como instrumento de estabilizacin ha variado sustancialmente en las ltimas dcadas. Se considera que la poltica fiscal puede ser un instrumento til cuando deja funcionar los estabilizadores automticos pero que puede ser poco flexible y perverso cuando se acta de forma discrecional. De ah que muchos defiendan que la poltica fiscal se dirija fundamentalmente a la distribucin de la renta. Y tambin que garantice el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo econmico y que, por tanto, se permita el funcionamiento de los estabilizadores automticos en cada fase del ciclo. Los estabilizadores automticos suavizan las fluctuaciones cclicas a travs de su efecto en la demanda agregada. Efectivamente, cuando la economa se encuentra en una fase contractiva o recesiva, el crecimiento econmico negativo o muy reducido genera una disminucin de los ingresos fiscales mientras que el mayor desempleo aumenta los gastos pblicos. Consecuentemente, la renta disponible del sector privado disminuye menos de lo que lo hace el PIB, limitndose as el efecto contractivo sobre la demanda agregada, el crecimiento y el empleo. Por tanto, el saldo presupuestario empeora en esta fase estimulando la economa y facilitando la recuperacin econmica. En sentido contario, en pocas de expansin los estabilizadores automticos generan mayores ingresos pblicos y menor gasto lo que permite aumentar el supervit pblico o reducir el dficit evitando una excesiva expansin que podra tener efectos negativos sobre la volatilidad del ciclo y la estabilidad de precios.

V.- BIBLIOGRAFA BSICA ALBI, E. Y OTROS (2000) Economa Pblica I. Captulo 1. Ariel Economa. ROSEN, H.S. (2002) Hacienda Pblica. Captulos 1, 2 y 3. McGraw Hill. STIGLITZ, J.E. (2000) La Economa del Sector Pblico. Captulo 1. Antonio Bosch Editor.

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