A CONCESSO DE RODOVIAS PARANAENSES: um servio pblico sob a tica do lucro

Rejane Karam* Walter Tadahiro Shima**

RESUMO
O artigo discute o processo de concesso de rodovias ocorrido no Paran, confrontando-o com as teorias econmicas e com as inconsistncias de implementao e gesto que o norteiam. Defende-se a hiptese de captura do aparato regulatrio tradicional pelo setor privado, que, desde o planejamento, esteve envolvido na estruturao do Programa de Concesso de Rodovias do Paran. As Teorias da Regulao e da Captura servem como um referencial importante na constatao de ausncia total de um marco regulatrio para o processo. Palavras-chave: regulao; concesso de rodovias; setor rodovirio; captura.

ABSTRACT
The article discuss the process of concession of roads in Parana confronting with the economic theories and with the inconsistence of the process of implementation and managerment. The hypotesis of the paper is the capture of the regulatory apparatus by the private sector since the planing process was developed.. The theory of Regulation and Capture is used in order to analyse the lack of regulatory mandate for the process.This article analyses the process of road concession in Paran by confronting this process with the economic theories as well as with the inconsistency of implementation and management that guide it. The main hypothesis of the paper is that the capture of the traditional regulatory apparatus was made by the private sector, which was involved in the program of road concession since the planning stage. The theories of regulation and capture were vey useful for proving the absolute lack of a regulatory framework for that process. Key-words: regulation, road concession in Paran, concession contract, capture.

* Economista, mestre em Desenvolvimento Econmico - Polticas Pblicas pela Universidade Federal do Paran (UFPR). Coordenadora do Programa de Federalizao de Rodovias e do Programa Estradas da Liberdade. E-mail: rejanekaram@der.pr.gov.br ** Economista, doutor em Economia Industrial e da Tecnologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Professor do Departamento de Economia da UFPR E-mail: waltershima@ufpr.br

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INTRODUO
Em 1995, a malha rodoviria federal do Paran totalizava 3.140 km de rodovias pavimentadas, das quais 15% apresentavam boas condies, 52% apresentavam condies regulares e 33% condies ruins, exigindo servios de restaurao ou reconstruo de certos trechos (PARAN, 1995a). Em funo do processo de deteriorao da malha, resultante da ausncia de investimentos necessrios manuteno das rodovias e da reduo da capacidade de aplicao de novos recursos na malha viria, o governo federal decide descentralizar a gesto pblica do setor, atravs de convnios de delegao de rodovias no pertencentes ao sistema troncal do Pas, aos estados e municpios. Neste contexto surge o Programa de Concesso de Rodovias do Paran, a partir da delegao de parte da malha rodoviria federal paranaense, no mbito da necessidade de vultosos investimentos e escassez de recursos pblicos. A resposta do setor empresarial diante da nova oportunidade de negcios rentveis foi extremamente positiva na disputa pela outorga das rodovias em concesso. Alm disso, as facilidades oferecidas pelo modelo proposto permitiram a tomada de emprstimos a juros de mercado, repassados s tarifas do pedgio, o que garantiu s concessionrias no terem que efetuar investimentos significativos, comparativamente queles feitos pelo Estado na implementao e manuteno de toda a infra-estrutura rodoviria (MACHADO, 2002). Os usurios, embora conscientes da necessidade de investimentos na recuperao das rodovias e desejosos de uma ao rpida neste sentido, no se mostraram totalmente favorveis ao processo de concesso, uma vez que a eles restaria o nus imposto pela tarifa do pedgio. O conflito de interesses que colocaria em discusso a exeqibilidade do processo ficou evidenciado quando, em 1998, prximo das eleies estaduais e depois de licitados lotes que previam investimentos de mais de R$ 3 bilhes, o governo do Estado decidiu, unilateralmente, reduzir em 50% o valor do pedgio (e em proporo semelhante, os investimentos), pressionado por grupos organizados de usurios. Iniciou-se, a partir desse fato, uma srie de confrontos judiciais entre o Estado do Paran e as empresas concessionrias. As constantes reclamaes dos transportadores de cargas e dos usurios em geral, somadas s dificuldades enfrentadas pelo rgo estadual responsvel para fiscalizar os contratos, demonstram a fragilidade do modelo e a existncia de amplas brechas regulatrias acerca de sua implementao. Levando em conta que uma das justificativas oficiais para a concesso era a ineficincia estrutural do Estado, o processo de concesso iniciativa privada atingiu os objetivos propostos de melhoria nas condies da malha e de satisfao dos usurios? Ou seja, criou-se uma condio de eqidade? O presente artigo se prope analisar a privatizao da operao de rodovias paranaenses, que passaram de bem pblico a objeto de lucro empresarial, de forma a buscar nos motivos que a deflagraram, nos meios utilizados para sua implementao e nos resultados obtidos, a explicao para os conflitos gerados por esse processo.

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1 A TEORIA ECONMICA COMO BASE PARA O PROCESSO DE REGULAO

Segundo Viscusi, Vernon e Harrington (1995), economia da regulao referese s restries impostas pelos governos sobre as decises das firmas em relao a preos, quantidades e entrada e sada. A eficincia alocativa de uma indstria regulada determinada tanto pelas foras de mercado quanto pelos processos administrativos. Um governo no pode regular todas as decises, pois impossvel monitorar perfeitamente firmas e consumidores. Existe tambm a impossibilidade de se estabelecerem contratos perfeitos. Decorre disso que as foras de mercado tm papel relevante em relao ao grau de interveno do governo. Para Possas, Fagundes e Pond (1998), o objetivo central da regulao de atividades econmicas no promover a concorrncia, mas aumentar o nvel de eficincia econmica dos mercados, apesar de, em muitos casos, estes objetivos serem coincidentes, uma vez que um aumento da concorrncia espontneo ou como resultado de poltica com freqncia conduz a maior eficincia. Da mesma forma, Pires e Piccinini (1999) entendem que a regulao deve estar focada em trs pontos: [...] incentivar e garantir os investimentos necessrios, promover o bem-estar dos consumidores e usurios e aumentar a eficincia econmica (p.219). Segundo esse enfoque, seus objetivos so:

buscar a eficincia econmica, garantindo o servio ao menor custo para o usurio; evitar o abuso do poder de monoplio, assegurando a menor diferena entre preos e custos, de forma compatvel com os nveis desejados de qualidade do servio; assegurar a universalizao do servio; assegurar a qualidade do servio prestado; estabelecer canais para atender s reclamaes dos usurios ou consumidores quanto prestao dos servios; estimular a inovao (identificar oportunidades de novos servios, remover obstculos e promover polticas de incentivo inovao); assegurar a padronizao tecnolgica e a compatibilidade entre equipamentos;

garantir a segurana e proteger o meio ambiente (PIRES e PICCININI, 1999). Para esses autores a grande complexidade da tarefa regulatria advm principalmente da assimetria pr-produtores, que diz respeito s dimenses externa e interna das firmas, correspondendo, respectivamente, seleo adversa e ao perigo moral. No que diz respeito seleo adversa, o agente regulador no tem o mesmo nvel de informao da firma regulada no que tange aos fatores exgenos relacionados eficincia da firma, tais como parmetros tecnolgicos, comportamento da demanda etc. O perigo

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moral, por sua vez, decorre do fato de que somente a firma regulada conhece determinados parmetros endgenos, como os referentes a custos, medidas administrativas, dentre outras. O resultado dessa assimetria a possibilidade de manipulao de tais informaes, incorrendo em vantagens indevidas na reviso dos contratos ou na definio de metas regulatrias. Viscusi, Vernon e Harrington (1995) definem trs estgios para o processo regulatrio: i) um arcabouo legal que ir reger a indstria regulada; ii) a implementao dessa legislao, atravs da agncia reguladora; e iii) a desregulao, ou seja, a retirada do Estado do setor regulado.1 O aspecto importante a ser destacado em relao aos estgios a que Viscusi, Vernon e Harrington (1995) se referem o de etapas sucessivas e seqenciais. Ou seja, no processo de construo da atividade regulatria o segundo estgio depende do primeiro, e o terceiro no dever ocorrer sem que os dois primeiros tenham ocorrido.2 Segundo Viscusi, Vernon e Harrington (1995), os instrumentos de regulao geralmente esto centrados nos seguintes aspectos: i) controle de preos (tarifas), visando evitar a prtica de fixao de preos abusivos por parte do monopolista; ii) condies de entrada e sada no mercado, por meio da criao de barreiras institucionais visando assegurar o aproveitamento dos ganhos de eficincia ao longo de toda a cadeia produtiva, permitindo inclusive a adoo de subsdios cruzados; iii) controle de qualidade do servio prestado. Apesar da sua importncia, este mecanismo regulatrio sofre restries em razo do elevado custo de sua implementao. Pires e Piccinini (1999) acrescentam alguns aspectos relevantes, que se somam s colocaes de Viscusi, Vernon e Harrington (1995), para garantir uma regulao eficaz, e destacam instrumentos como:

agncias independentes. Devido ao aumento da complexidade da indstria, com a entrada do setor privado, as agncias necessitam de total independncia em relao a todos os agentes envolvidos, para garantir a defesa do bem-estar da sociedade e mediar conflitos. A independncia das agncias implica autonomia financeira, diretorias estveis, corpo tcnico especializado, transparncia e, finalmente, suas funes e atribuies devem estar bem definidas por marco regulatrio preexistente;

1 Como se ver adiante, este ltimo estgio foi o que ocorreu no Brasil, por conta das condies propostas no Consenso de Washington, com o aval do Fundo Monetrio Internacional e do Banco Mundial, em que uma poltica liberalizante deu incio s privatizaes e concesses das chamadas utilidades pblicas. 2 No caso das concesses de rodovias paranaenses, que ser apresentado adiante, isso no se estabeleceu, uma vez que o processo ocorreu sem que houvesse um marco regulatrio para o setor.

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monitoramento dos contratos de concesso de forma a garantir uma adequada fiscalizao da qualidade dos servios prestados, o cumprimento dos planos de investimento e as metas de universalizao dos servios. Esta atividade bastante complexa e envolve elevados custos regulatrios. Contudo, na medida em que existam definies de metas de desempenho e cdigos de conduta para atendimento ao usurio, bem como penalidades para possveis falhas na prestao dos servios, contempladas nos contratos e embasadas por um marco regulatrio, o monitoramento dos contratos poder ser extremamente facilitado. O controle de preos considerado um importante instrumento regulatrio para a garantia do funcionamento eficiente do mercado. Neste sentido, Pires e Piccinini (1999) sublinham a necessidade da introduo de mecanismos de incentivo eficincia dinmica3, de forma a permitir a apropriao dos consumidores de parte dos ganhos de produtividade.

1.1 TEORIA DA CAPTURA Segundo esta abordagem, existe a captura do Estado quando a regulao pr-produtor. Ou seja, o Estado encontra-se indevidamente a servio do interesse privado, passando a confundir os interesses de determinados grupos com os de toda a sociedade. Na sua forma original, a Teoria da Captura apresentava deficincia de simetria em relao ao regulador benevolente. Se antes o agente regulador era visto como essencialmente voltado para o bem-estar social, agora ele passava a ser encarado como a entidade que apenas sancionava passivamente os interesses privados das empresas reguladas. Como o processo regulatrio extremamente complexo e envolve vrios grupos de interesse, no foi difcil encontrar evidncias empricas que contrariassem esta interpretao mais superficial do processo de captura. No entanto, para a maior parte dos casos analisados, a hiptese da captura mostrou-se essencialmente vlida (VISCUSI, VERNON e HARRINGTON, 1995). Conforme salienta Pinto Jr. e Silveira (1999), destacam-se trs modelos desenvolvidos com base nesta abordagem: os de Stigler, de Peltzman e de Becker. Todos questionam a eficincia da regulao, devido ao risco de captura do regulador por parte dos grupos de presso. Segundo Viscusi, Vernon e Harrington (1995), na verso desenvolvida por Stigler h duas premissas iniciais: 1. o Estado tem o poder de coero. Caso um grupo de interesse consiga fazer com que o Estado use seu poder de coero em seu favor, ele poder incrementar seu bem-estar;

3 Eficincia Dinmica ou Seletiva implica a capacidade, enquanto ambiente competitivo, de induzir e de selecionar inovaes de produto/processo que possam levar eventual reduo de custos e preos e melhoria da qualidade dos produtos (POSSAS; FAGUNDES; POND, 1998).

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2. os agentes so racionais e, portanto, escolhem as suas aes de maneira a maximizar suas utilidades. Dessas duas premissas resulta a hiptese de que a regulao requerida em resposta s demandas de grupos de interesse, agindo no sentido de maximizar suas rendas. H, portanto, uma ampliao do papel da regulao e de sua dimenso poltica. Os trs modelos Stigler, Peltzman e Becker apresentam uma nova configurao acerca do debate sobre regulao econmica, que se distancia bastante da mera correo de falhas de mercado. Essas teorias, como destacam Pinto Jr. e Silveira (1999), vm enfatizando a necessidade de se ampliar o escopo de anlise em relao ao problema da regulao de monoplios, no apenas introduzindo elementos de bemestar social, mas tambm atentando para o ambiente em que ocorre a regulao, de maneira a considerar problemas decorrentes dos efeitos sobre a cadeia produtiva e, em particular, da atuao dos grupos de presso. 1.2 AS AGNCIAS DE REGULAO A crescente competio na rea de servios pblicos pode levar, em muitos casos, transformao de um monoplio pblico em um monoplio privado. Neste caso imprescindvel reconhecer a importncia do Estado regulador em contraponto ao modelo de Estado empresrio antes predominante. Por conta disso, a privatizao deve ser acompanhada da criao de um marco regulatrio que promova a concorrncia, e, na impossibilidade de faz-lo devido a peculiaridades tcnicas e econmicas da indstria, que reproduza essas condies de competio por meio da regulao (PIRES e PICCININI, 1999). Segundo esses autores, a regulao dos servios pblicos de infra-estrutura, em que o carter interveniente denominado de regulao ativa, no promove necessariamente a concorrncia, mas tende a substitu-la por mecanismos e metas regulatrios. Ao mesmo tempo em que devem ser estabelecidos novos marcos regulatrios, reunindo normas e critrios ordenadores de cada atividade delegada ao empresrio privado, surgem as Agncias Reguladoras, organismos constitudos pelo Poder Pblico, com o objetivo de melhorar a governana regulatria, sinalizando o compromisso dos legisladores de no interferir no processo regulatrio e tranqilizando os investidores potenciais e efetivos quanto ao risco de no cumprimento dos contratos administrativos pelo poder concedente, alm de intermediar os conflitos entre as empresas concessionrias e os usurios (OLIVEIRA, 2004). Segundo Cullar (2001), no h lei brasileira que defina o que seja agncia reguladora, no existindo parmetros normativos genricos, prefixados de forma clara e precisa, a conceituar o que uma agncia reguladora. Esta novidade legislativa vem se configurando aos poucos e de forma desconexa, na medida em que vo surgindo as prprias agncias. Dessa forma, na ausncia de lei genrica que defina o que uma agncia reguladora, torna-se necessrio o estudo do seu perfil.

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O modelo institudo no Brasil para as agncias reguladoras encontra-se amparado na Lei de Concesses n 8.987/95 e, embora as agncias reguladoras brasileiras se destinem, em sua maioria, a regular servios pblicos delegados a particulares, imperioso destacar que a funo desempenhada por agncias reguladoras pode ter por objeto outras atividades econmicas, como ocorre com os rgos norteamericanos e franceses encarregados de garantir a liberdade da concorrncia e reprimir condutas abusivas que restrinjam a livre concorrncia. No Brasil, o mbito de atuao das agncias reguladoras no se limita aos servios pblicos. A Agncia Nacional de Petrleo, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria e a Agncia Nacional de Sade Suplementar, por exemplo, possuem objeto diverso, pois no regulam, controlam ou fiscalizam um servio pblico, mas se referem a uma atividade economicamente relevante. No que tange s atividades econmicas (em sentido estrito) que se submetem fiscalizao dos entes regulados, saliente-se que a misso das agncias regular, normatizar, controlar e fiscalizar as atividades desenvolvidas por particulares, tendo em vista o interesse pblico (desenvolvimento de aes de proteo sade, no caso da Agncia Nacional de Sade Complementar e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria) e a defesa dos interesses dos consumidores, almejando a manuteno da qualidade dos servios e produtos ofertados, os preos justos, o respeito aos menos privilegiados e s minorias, entre outros. Segundo Pires e Piccinini (1999), uma das principais caractersticas da agncia, que garantir o adequado desempenho da sua misso regulatria, deve ser a independncia tanto em relao ao governo quanto aos demais agentes do setor. Ademais, para que a agncia enfrente os desafios regulatrios de forma eficiente, dever ser dotada dos seguintes atributos: estabilidade dos dirigentes; corpo tcnico especializado; transparncia das aes; clara atribuio de funes; e estabelecimento de mecanismos de cooperao com outros rgos que tenham interface com as atividades reguladas. A determinao de um modelo de regulao para o caso brasileiro no uma tarefa fcil, uma vez que no h na Lei de Concesses os princpios, diretrizes e regras gerais a que se deve obedecer para o ordenamento de tais agncias reguladoras, o que dificulta o alcance de certa uniformidade em relao a questes essenciais, tais como: i) seus objetivos, funes e principais atribuies; ii) sua estrutura organizacional e de custeio; iii) a formatao jurdica do rgo e o grau de independncia em relao ao poder pblico (MORAES, 1997). Associada a isso, a situao da atividade regulatria entre os setores de infra-estrutura no Brasil bastante desigual, considerando ainda os [...] diferentes timings e modelagens das reformas em cada segmento que os constituem (PIRES e PICCININI, 1999). Os autores acima ressaltam os grandes desafios que o setor de transportes, especificamente, vem atravessando para a constituio de um ambiente regulatrio

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adequado atrao de investimentos privados e promoo da eficincia setorial e do bem-estar dos usurios. Apesar da insero de diversas concessionrias privadas nas diferentes reas do setor de transportes, a regulamentao existente ainda demonstra precariedade, principalmente nos mbitos estadual e municipal. Na esfera federal a opo regulatria adotada foi a criao de agncias setoriais4 que atuam em determinadas atividades e segmentos especficos5. Sob essa tica, atravs da Lei n 10.233 de 05/06/2001 foi criada a ANTT (Agncia Nacional de Transporte Terrestre), vinculada ao Ministrio dos Transportes e cuja natureza jurdica de autarquia em regime especial, caracterizado por independncia administrativa, autonomia financeira e funcional e mandato fixo de seus dirigentes (GARCIA, 2004). Para os setores aquavirio e aerovirio, existem duas outras entidades reguladoras, a saber: a ANTAQ Agncia Nacional de Transporte Aquavirio (criada pela mesma lei que deu origem ANTT) e o DAC - Departamento de Aviao Civil. A Lei n 10.233/2001 criou tambm o Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (DNIT), de natureza autrquica, que veio substituir o DNER (Departamento Nacional de Estradas de Rodagem). Esto sob atuao do DNIT as vias navegveis, ferrovias e rodovias federais, e as instalaes porturias. As competncias entre DNIT e agncias reguladoras no sofrem superposio, uma vez que somente a parte de infra-estrutura no concedida ou arrendada est sob a tutela do DNIT, cujo objetivo implementar polticas voltadas administrao da infra-estrutura do Plano Nacional de Viao (PNV), compreendendo sua operao, manuteno, restaurao, adequao e ampliao de capacidade mediante a construo de novas vias. Segundo Fiani (2003b), a segmentao da atividade reguladora no setor de transportes em nvel federal, no Brasil, que caracteriza uma herana institucional, [...] favorece a captura da agncia, atravs da constituio de redes de poltica restritas apenas a um determinado segmento do setor de transportes. Fiani destaca o conceito de redes de poltica, ou policy networks, como sendo as ligaes que se estabelecem entre o setor pblico e o privado no momento da implementao de uma poltica. As redes de poltica permitem estabelecer canais de acesso aos processos de tomada de deciso. Em termos de formulao de polticas pblicas que atendam aos interesses mais gerais da populao, Fiani (2003b) apresenta como situao ideal o pluralismo de presses, ou seja, um nmero relativamente grande de grupos de presso, todos com certa importncia, de tal forma que nenhum deles, isoladamente, consegue impor sua fora. Esse tipo de situao transforma a agncia reguladora em mediador entre
4 A ttulo de exemplo, cita-se: ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica, ANP Agncia Nacional do Petrleo, ANS Agncia Nacional de Sade Suplementar e a ANATEL Agncia Nacional de Telecomunicaes. 5 Em alguns estados, ao contrrio do que ocorre em nvel federal, optou-se por um modelo de regulao multissetorial. Como exemplo, cita-se: a Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro ASEP ,a Agncia Estadual de Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul AGERGS, a Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Cear ARCE e a Agncia Estadual de Servios Pblicos do Esprito Santo AGESP . No Estado do Paran foi criada a Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Infra-estrutura, atravs da Lei Complementar n 94 de 23/07/2002. Porm, at o momento, no foi regulamentada.

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os interesses concorrentes. Para garantir o pluralismo de presses, necessrio que as agncias responsveis por um determinado setor abram o maior nmero de canais de acesso aos processos de tomada de deciso.

2 FUNDAMENTAO DOS ELEMENTOS ESSENCIAIS PARA O PROCESSO DE CONCESSO DAS RODOVIAS NO PARAN
Entre o incio dos anos 1980 e meados dos anos 1990, os investimentos da Unio destinados ao setor rodovirio caram de 2,5 bilhes de dlares/ano para 0,4 bilho de dlares/ano (LEE, 1996). Como reflexo dessa poltica, o Paran observou deteriorao das suas principais rodovias, associada ao sucateamento dos rgos pblicos responsveis. O quadro era de extremo abandono e sua gravidade se refletia nas estatsticas de acidentes e bitos registrados. Em 1995 a malha rodoviria do Estado do Paran era composta por 15.284 km de rodovias pavimentadas, sendo que, deste total, 9.740 km eram rodovias estaduais e 3.096 km correspondiam malha rodoviria federal. As rodovias federais compunham as principais ligaes do Estado, com os maiores volumes de trfego, inclusive por suas caractersticas fsicas e estruturais, com pistas largas e acostamentos de ambos os lados (PARAN, 1995a). O Estado do Paran exerce a jurisdio de sua malha atravs da Secretaria de Estado dos Transportes, entidade responsvel pela formulao da poltica rodoviria, e pelo Departamento de Estradas de Rodagem, entidade autrquica a quem cabe a execuo da poltica rodoviria. Sem que se tenha informao da existncia de um planejamento mais detalhado e sem o cuidado de alicerar o programa que estava por ser desenvolvido em um marco regulatrio que garantisse sua exeqibilidade de forma institucional e jurdica, foi institudo pela Secretaria dos Transportes o Grupo de Assessoramento para o Planejamento de Investimentos em Infra-estrutura de Transportes (Gapit), mediante a Resoluo n 043 de 07/03/1995. O Gapit tinha por finalidade coordenar os assuntos referentes concesso de infra-estrutura de transportes no Estado do Paran (PARAN, 1996a). Esse grupo, coordenado por pessoas que no pertenciam ao quadro funcional do Estado, demonstrou ter grande poder poltico, reportando-se diretamente ao governador do Estado e mobilizando quase toda a estrutura do rgo rodovirio para o atendimento das aes por ele estabelecidas, sem, contudo, esclarecer os reais objetivos do trabalho que estava sendo desenvolvido. O estudo de viabilidade para implantao do Programa de Concesso de Rodovias do Paran foi realizado pelo Consrcio Cogito/Engefoto e compreendeu levantamentos relativos a:

contagens de trfego; avaliao das condies do pavimento das rodovias federais e estaduais e das obras de arte especiais, baseada no mtodo Levantamento Visual Contnuo;

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pesquisa de opinio pblica; levantamento aerofotogramtrico; projetos bsicos de engenharia dos trechos a serem concedidos (PARAN,
1996d).

O mtodo adotado para a anlise de viabilidade foi o da Taxa Interna de Retorno (TIR), em que se considera um empreendimento atrativo financeiramente quando a taxa interna de retorno for maior ou igual taxa de mnima atratividade da empresa (TMA), com base num fluxo de caixa. No caso das concesses, o fluxo de caixa consistiu nas entradas representadas pela cobrana do pedgio ao longo do perodo de concesso, e nas sadas, que constituem as obras e servios a serem realizados pelas concessionrias, de acordo com as necessidades detectadas nos trabalhos de campo. O montante de entradas considerado para o estudo de viabilidade compreendeu a projeo do fluxo de veculos e as tarifas de pedgio adotadas para um horizonte de concesso de 24 anos. Ressalte-se que o trfego projetado foi minorado por meio da insero de dois fatores inibidores/redutores do trfego esperado: 1. considerou-se uma parcela de usurios que poderiam reduzir o nmero de viagens em funo da cobrana do pedgio (efeito-fuga), com base em pesquisa de opinio realizada pelo Instituto Bonilha, em agosto de 1995, em 14 trechos rodovirios do Estado; 2. a migrao de parte do trfego que utiliza as rodovias a serem concedidas para a Ferroeste, caracterizando uma mudana no modal de transporte. Alm da omisso dos ndices adotados, tambm no consta no trabalho a metodologia utilizada quanto magnitude e durao do efeito-fuga, uma vez que a cobrana do pedgio teria impacto no trfego apenas a curto ou mdio prazo, considerando-se um perodo de concesso de 24 anos. O Estudo da Receita, integrante do estudo de viabilidade do programa, cita ainda que a evoluo do trfego de fundamental importncia para a determinao do equilbrio econmico-financeiro do negcio. Contudo, alega, na seqncia, que os estudos de trfego para esse tipo de trabalho servem como balizadores do potencial de receita e sua variao, por trecho de concesso, no precisando, necessariamente, ser muito detalhados, uma vez que a responsabilidade sobre a projeo caber futura Concessionria, que assumir, contratualmente, o risco do trfego (PARAN, 1996d). Considerando que a determinao do trfego um dos componentes para a definio da tarifa bsica e que o seu comportamento poder apresentar tanto reduo quanto aumento na sua evoluo, caberia ao Estado no somente uma anlise detalhada do trfego atual e futuro, mas tambm o acompanhamento dessa evoluo para posteriores ajustes.

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Por outro lado, as despesas consideradas ao longo da concesso foram majoradas, principalmente os investimentos iniciais, representadas pelas intervenes para recuperao emergencial e pelos melhoramentos que teriam por objetivo a operao das vias. Como justificativa para tais incrementos, o estudo alega que O mercado de servios rodovirios do Estado do Paran ir viver um perodo de grande demanda, j que as expressivas quantidades previstas nos editais devero ser aplicadas de forma concentrada em um perodo curto (seis meses) (PARAN, 1996d). Foram citados alguns servios considerados mais crticos quanto sua utilizao na fase de recuperao emergencial, a partir dos seguintes fatores: a) crescimento da demanda de materiais ptreos e derivados de petrleo e, ainda, de material para sinalizao horizontal e vertical das vias, diminuindo a oferta e, conseqentemente, aumentando os preos; b) crescimento da demanda de mquinas e equipamentos rodovirios para pavimentao, tais como vibro-acabadoras e fresadoras, com o conseqente aumento dos preos; c) realizao de servios descontnuos no contemplados na tabela de custos do DER/PR, cuja operao mais onerosa. Com base nesses pressupostos, sem que seja mencionado qualquer estudo de demanda, o estudo de viabilidade considera conservadoramente adequado um acrscimo da ordem de 40% ao custo orado para os servios de Recuperao de Emergncia, com base nas tabelas convencionais. Ainda assim, levando em conta os elementos minoradores do trfego e majoradores dos custos acima expostos, que minimizaram os riscos, o estudo indicou viabilidade para o empreendimento a uma Taxa Interna de Retorno da ordem de 22%. Outros estudos desenvolvidos sob a coordenao do Grupo de Concesses (Gapit), incluindo a Estrutura de Pedagiamento, Modelos de Operao e Estudos de Trfego, formam os elementos referenciais para a elaborao dos contratos e das tarifas bsicas, cuja estrutura de composio no foi encontrada no pequeno acervo de documentos deixado pelo Gapit na Secretaria dos Transportes e no DER/PR.

3 CARACTERSTICAS DO PROGRAMA DE CONCESSO DE RODOVIAS DO ESTADO DO PARAN

As rodovias que constituem o Programa de Concesses do Paran formam um polgono chamado de Anel de Integrao, que liga as principais cidades paranaenses (Ponta Grossa, Londrina, Maring, Cascavel e Guarapuava) capital do Estado e ao Porto de Paranagu. O Programa foi concebido inicialmente englobando 2.035,5 km de estradas pavimentadas a serem concedidas, sendo 1.691,6 km de rodovias federais e 343,9 km de rodovias estaduais (PARAN, 1997c).

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A idealizao do Anel de Integrao pela equipe de governo do ento governador Jaime Lerner foi sustentada pela proposta de descentralizao do Estado com o intuito de oferecer uma infra-estrutura mais adequada ao interior, visando atrair indstrias e novas oportunidades de servios para os plos regionais situados dentro do polgono (PARAN, 1997a). Em agosto de 1996 foram pr-qualificados 15 consrcios para apresentar proposta tcnica e comercial dos lotes do Programa. Desses, 14 efetivamente apresentaram propostas entre 16 e 18 de julho de 1997. O resultado final do processo licitatrio foi divulgado em setembro de 1997 e a assinatura dos contratos deu-se em novembro daquele ano. Os editais indicavam os locais das 26 praas de pedgio e as respectivas tarifas a serem cobradas, ambos determinados pelo Grupo de Concesses (Gapit), que, segundo tcnicos do DER/PR, teria se baseado unicamente no estudo de viabilidade anteriormente contratado. A extenso global de rodovias concedidas foi dividida em seis lotes, com prazo de explorao de 24 anos. O critrio de julgamento para a definio das propostas vencedoras foi o de maior oferta. Ou seja, a empresa vencedora de cada lote foi aquela que ofertou a maior extenso de rodovias de acesso aos lotes do Programa, a serem reabilitadas e mantidas pela concessionria durante o perodo de contrato. A oferta corresponde ao total de 308,29 km de rodovias. Aps a finalizao dos trabalhos de recuperao inicial, executados nas rodovias principais no primeiro semestre de 1998, e da construo e instalao das praas de pedgio, a cobrana foi iniciada na segunda quinzena de junho de 1998. No foi previsto pagamento em dinheiro pela outorga da concesso e/ou reteno de parcela das receitas decorrentes da explorao das rodovias (como o caso das concesses em So Paulo) e, tambm, no foi considerado o julgamento pela menor tarifa, cujos valores foram previamente estabelecidos no Edital de Concorrncia. A escolha do julgamento pela maior oferta de trechos de acesso, em detrimento da opo pela menor tarifa, apesar do seu amparo legal, foi criticada pelo Tribunal de Contas da Unio, que posteriormente determinou Agncia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT) que a partir da delegao de novos trechos de rodovias federais exigisse a utilizao do critrio de menor valor da tarifa de pedgio no julgamento das propostas de licitao para concesso.

4 A GESTO DO PROGRAMA DE CONCESSES

O Departamento de Estradas de Rodagem do Paran, at a implantao do Programa de Concesso de Rodovias, teve sua estrutura voltada exclusivamente para a construo, restaurao e conservao da malha viria estadual. Vale lembrar que, entre as dcadas de 1970 e 1980, o DER do Paran esteve entre os melhores do Pas, exportando conhecimento e tecnologia para outros estados e at mesmo para outros pases, atravs de tcnicos conhecidos internacionalmente.

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Com o esvaziamento dos recursos destinados ao setor rodovirio paranaense, a exemplo do que ocorreu em nvel nacional, somaram-se trs fatores que contriburam significativamente para o desmantelamento da mquina pblica. So eles: (i) a descontinuidade de planejamento em polticas pblicas, decorrente da crescente ingerncia poltica em detrimento de critrios tcnicos, o que resultou em perda de credibilidade para o setor pblico rodovirio; (ii) as baixas sofridas e no repostas do quadro de pessoal do DER do Paran, seja por aposentadoria ou ainda por afastamento voluntrio de tcnicos absorvidos pela iniciativa privada; e (iii) a falta de treinamento e cursos de atualizao para o quadro de pessoal remanescente, provocando um atraso tecnolgico. Desta forma, o corpo tcnico do DER/PR, que at ento jamais tivera experincia tcnico-administrativa voltada para a concesso de rodovias, tambm institucionalmente necessitava de uma nova modelagem. Contudo, com a extrema rapidez com que o Programa de Concesso se iniciou, sua coordenao ficou a cargo da Diretoria de Conservao do DER. Posteriormente, na reestruturao do rgo, a ao de conservao passou para a Diretoria de Operaes, que criou a Coordenadoria de Concesso e Pedagiamento, responsvel atualmente pela coordenao e gerenciamento das aes relativas ao Programa de Concesses, embora as decises polticas e estratgicas estejam concentradas na Casa Civil. O Gapit, que at ento controlava todas as aes e decises referentes ao processo de concesso, da mesma forma e rapidez com que se instalou nas dependncias da Secretaria dos Transportes se desmobilizou, deixando documentao incompleta e nenhum dado eletrnico, uma vez que os computadores utilizados pela equipe foram todos formatados. Para dar apoio e assessoramento fiscalizao das obras e servios realizados pelas concessionrias, o DER/PR contratou sete empresas de consultoria, sendo uma para cada lote e uma empresa de apoio superviso geral do programa. Ao final do ms de julho de 1998, o governo Jaime Lerner promoveu uma reduo tarifria mediante Termo de Alterao Unilateral dos contratos de concesso (PARAN, 1997d), que teve como conseqncia uma disputa judicial entre o DER/PR e as concessionrias, caracterizando a fragilidade na gesto do Programa de Concesses. Na ocasio, o DER/PR procurou auxlio especializado objetivando a busca de solues para os impasses criados. O primeiro material a esse respeito, contratado em 1999, constituise de parecer sobre aspectos ligados financiabilidade dos contratos de concesso e [...] comprova a existncia do desequilbrio econmico-financeiro dos seis contratos de concesso (KNOEPFELMACHER, 1999). Em maro de 2000, foram assinados Termos Aditivos aos Contratos de Concesso para ajustar os nveis tarifrios alterados pelo Termo Unilateral imposto pelo Governo do Estado em 1998, que reduziu as tarifas de pedgio em 50%. Para possibilitar o equilbrio econmico-financeiro dos contratos, foram reformulados os cronogramas de investimento inicialmente previstos. No final desse ano as empresas de consultoria

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elaboraram, a pedido do DER/PR, um documento visando ao entendimento e soluo de como gerenciar as concesses do Anel de Integrao. As concluses apresentadas pelo trabalho indicam que o Programa de Concesses precisa ser repensado de forma que os agentes envolvidos no processo exeram seus papis em consonncia com o objetivo proposto de prestar um servio adequado ao usurio das rodovias paranaenses (PARAN, 2001a). Entre os problemas estruturais bsicos do programa paranaense, o documento aponta a constatao de que o objeto da concesso estava relacionado apenas concesso de obras pblicas e no prestao de servios pblicos conforme apresentado na clusula VI do Contrato de Concesso: Este CONTRATO tem por objeto a recuperao, o melhoramento, a manuteno, a conservao, a operao e a explorao das rodovias principais e a recuperao, conservao e manuteno dos trechos rodovirios de acesso do LOTE (PARAN, 1997e). Apesar de no discorrer mais sobre o problema apontado, o trabalho levanta uma questo extremamente importante, tendo em vista a relao direta entre a prestao de servio pblico e o usurio. A concesso de rodovias envolve a associao desses dois conceitos, destacando que a obra pblica gera um produto e o servio pblico uma atividade, que tende a gerar utilidade ao usurio. A figura do usurio como o centro do sistema fica prejudicada a partir da omisso da prestao de servio pblico nos documentos referentes concesso e, antes de parecer uma questo meramente conceitual, na prtica foi o que se observou, demonstrando a falta de amadurecimento no planejamento do programa. O trabalho contratado pelo DER/PR, em outro momento, ressalta como uma das concluses bsicas o fato de que [...] o usurio no foi ainda incorporado de forma consistente nas atividades de gesto e fiscalizao das Concesses (PARAN, 2001a). Em 2002, novamente foram celebrados termos aditivos aos contratos de concesso, por conta da incorporao de novos trechos a serem explorados. Assim como em 2000, essa nova alterao na estrutura do programa, cuja finalidade o reequilbrio dos contratos, resultou em diminuio dos investimentos previstos, representada pelo cancelamento e/ou postergao de obras de melhorias e ampliao de capacidade das vias. Com a incorporao dos novos trechos, o Programa de Concesso de Rodovias do Paran totaliza 2.492,52 km de rodovias. As principais vias concedidas esto distribudas em 2.184,23 km e as rodovias de acesso (oferta) somam 308,29 quilmetros
(PARAN, 2005a).

A partir de abril de 2005, numa nova tentativa de garantir ao programa uma fiscalizao adequada, o Estado do Paran, atravs do DER/PR, firmou contrato com o Instituto de Tecnologia do Paran (Tecpar), com a finalidade de assegurar que as obras e servios de ampliao da capacidade e melhoria, restaurao, manuteno e operao das vias, bem como o atendimento aos usurios e aos padres de qualidade, estivessem de acordo com os respectivos editais, propostas tcnicas, contratos de concesso, termos aditivos e Programas de Explorao do Lote (PER).

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Foram criadas equipes tcnicas, sendo uma delas de apoio central, atuando na sede em conjunto com a Coordenadoria de Concesso e Pedagiamento do DER/PR, e outras cinco instaladas nas Superintendncias Regionais do DER/PR, dando suporte direto e especfico a cada lote, juntamente com os gerentes do DER/PR de cada contrato.

5 A REGULAO PELO CONTRATO DE CONCESSO

Os Contratos de Concesso de Obras Pblicas celebrados entre o Estado do Paran, por intermdio do DER/PR, tendo a Unio como interveniente, atravs do Ministrio dos Transportes, bem como as Empresas Concessionrias vencedoras no processo licitatrio nos diversos lotes, foram assinados em 14 de novembro de 1997. Em virtude da inexistncia de outros dispositivos reguladores, constituem o instrumento regulatrio de que dispe o governo no sentido de regulamentar as relaes entre o poder concedente e as concessionrias, visando basicamente ao cumprimento pela contratada do disposto no Programa de Explorao do Lote, mediante a cobrana de pedgio nas rodovias sob concesso. O Termo Contratual relativo Concesso de Rodovias complementado pelos anexos a seguir relacionados: i) Convnio de Delegao; ii) Descrio do Lote; iii) Relao de Trechos Rodovirios de Acesso; iv) Programa de Explorao do Lote; v) Estrutura Tarifria; vi) Relao de Bens a serem cedidos Concessionria; vii) Informaes sobre o Meio Ambiente; viii) Projeto Bsico. O prazo de concesso de 24 anos, e o contrato regulado pelas disposies nele contidas e pelos preceitos de Direito Pblico, alm da Teoria Geral dos Contratos e as disposies de direito privado. A clusula IV (item 2) estabelece, em linhas gerais, as prerrogativas do DER/PR em relao ao contrato de concesso:
a) alter-lo, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de interesse pblico; b) declarar caducidade; c) fiscalizar-lhe a execuo; d) aplicar sanes, motivadas pela sua inexecuo parcial ou total (PARAN, 1997e).

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No entanto, as clusulas econmico-financeiras do contrato no podem ser alteradas e so salvaguardadas pelo contido no item 03 da clusula IV: As clusulas econmico-financeiras deste CONTRATO no podem ser alteradas sem prvia concordncia da CONCESSIONRIA. Com relao autoridade do DER/PR para intervir na concesso e extingui-la, a clusula XXIII Dos Direitos e das Obrigaes do DER define as incumbncias do DER/PR:
c) intervir nas concesses, nos casos e nas condies previstos neste contrato; d) alterar o CONTRATO e extinguir a concesso, nos casos nele previstos (PARAN,
1997e).

A interveno prevista no item c definida na clusula XXVII, em que o DER/PR, atravs de Decreto do Governador, assume o controle das concesses a fim de assegurar a correta execuo das obras e a adequada prestao dos servios. Declarada a interveno, o DER/PR instaurar processo administrativo, assegurando amplo direito de defesa. A interveno tem prazo mximo de 180 dias e, no sendo extinta a concesso, os trechos e as rodovias sero devolvidos concessionria. As condies para a extino da Concesso so previstas na clusula XXVIII:
a) advento do termo contratual; b) encampao; c) caducidade; d) resciso; e) anulao; f) falncia ou extino da Empresa Concessionria (PARAN, 1997e).

Apesar desses termos do contrato, no possvel pensar em uma estrutura regulatria forte. Conforme j se relatou anteriormente, a experincia do DER/PR na gesto desse tipo de contrato praticamente nula, o que comprova, j no incio do processo, uma forte assimetria regulatria pr-concessionria. Do ponto de vista do contrato, as obrigatoriedades regulatrias esto postas de ambas as partes. Entretanto, a questo que a estrutura regulatria ex-ante ao contrato extremamente fraca. Ademais, por conta disso, a assimetria de informaes j impe ao suposto regulador uma condio de captura, uma vez que no dispe de informaes e parmetros neutros que possam determinar sua ao. Portanto, o contrato claro, mas o problema regulatrio se encontra nas condies iniciais da construo do modelo. Nessa direo, possvel discutir trs momentos da brecha regulatria, como segue.

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5.1 UMA AO ALEATRIA DECORRENTE DA AUSNCIA DE UM MARCO REGULATRIO: O TERMO DE ALTERAO UNILATERAL Durante o exerccio da concesso, atendendo manifestao dos usurios, o Governo do Estado alterou unilateralmente, em 1998, o contrato de concesso, fundamentado na clusula IV - Item 2, acima apresentada. Esta medida promoveu uma alterao tarifria atravs da aplicao de redutores da ordem de 0,5 para os primeiros trs anos, 0,8 para o perodo do 4o ao 6o ano e de 0,9 para o perodo do 7o ao 9o ano, voltando a tarifa aos padres normais no 10o ano. Em contrapartida, o governo props a reviso dos programas de investimento, de forma a proceder ao equilbrio econmicofinanceiro, sob condies consideradas insuficientes pelas concessionrias que buscaram respaldo jurdico, culminando com medida liminar que as desobrigou da realizao dos investimentos previstos. Esta ao radical do governo, colocada em prtica no incio de uma campanha eleitoral, trouxe prejuzos para ambas as partes, rompendo com a harmonia necessria ao processo e fazendo com que os investimentos ficassem restritos aos servios de operao, conservao e manuteno dos trechos concedidos. O resultado deste perodo de reduo tarifria promoveu, entre outras implicaes: (i) aumento da desconfiana dos agentes financiadores quanto ao futuro do empreendimento, dificultando as negociaes de financiamentos de longo prazo em andamento e futuras; (ii) risco de comprometimento do programa perante a opinio pblica, uma vez que as intervenes estariam restritas operao e conservao das vias, fazendo com que o usurio, no percebendo melhorias significativas, colocasse em descrdito todo o processo. Por outro lado, como bem observado no trabalho de Knoepfelmacher (1999, p.18):
[...] as propostas de reequilbrio apresentadas pelo Poder Concedente envolveram um raciocnio pelo qual os custos e despesas operacionais constantes das propostas das seis concessionrias foram alterados pela aplicao de fatores redutores. Essa prtica no adequada, pois os oramentos de custos e despesas operacionais so partes integrantes do plano de negcios das concessionrias e, portanto, a nica forma de alterar esses oramentos seria alterando os encargos a eles impostos. Nada indica que haja relao direta entre a reduo de receitas decorrente da alterao das tarifas concedidas pelo Poder Concedente e a reduo de despesas administrativas e operacionais nas rodovias, pois no houve alterao de encargos.

Esta observao reflete o carter poltico da reduo tarifria, uma vez que o ndice aplicado no foi precedido de estudos necessrios que demonstrassem o impacto da medida nos diversos itens contratados. Nessa tentativa de interveno regulatria mais forte, decorrente de uma ao aleatria fundamentada em interesses eleitoreiros, mais uma vez se constata que o governo da poca ficou refm de suas prprias aes ao no estabelecer um marco regulatrio prvio. Tentativas de alteraes dessa natureza so impensveis num marco regulatrio amplo, em que haja independncia do regulador frente a aes de natureza

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poltica. Uma das razes dos permanentes conflitos iniciados com a ao unilateral justamente a ausncia de independncia, conforme previsto na teoria. Em funo disso, a concesso fica refm das vises polticas do grupo que est no poder. As disputas judiciais podem se tornar infindveis. 5.2 CONTINUIDADE DE CONFRONTO EM FACE DA AUSNCIA DE ARCABOUO REGULATRIO: A TENTATIVA DE ENCAMPAO O atual governo, desde a campanha eleitoral, estabeleceu como sua plataforma a reduo das tarifas do pedgio ou, ainda, sua extino. Neste perodo, vrias manobras jurdicas e tcnicas foram realizadas, de ambas as partes, no intuito de assegurar os direitos previstos em contrato. Desde a divulgao, por parte do governo do Estado, do Decreto de Encampao mediante ato governamental, o assunto da concesso tornouse freqente na esfera judicial e na mdia nacional. De fato, dentre as alternativas contratuais, a encampao aquela que no depende do desempenho da concessionria no exerccio do contrato para sua decretao. No entanto, o contrato prev na clusula XXVIII (item 8) uma indenizao s concessionrias, proveniente de: a) prvia indenizao das parcelas dos investimentos realizados no amortizados ou depreciados, por ocasio da encampao; b) prvia assuno perante instituies financeiras credoras das obrigaes contratuais da concessionria; c) prvia indenizao s concessionrias da totalidade dos dbitos remanescentes perante instituies financeiras credoras; d) prvia indenizao de todos os encargos e nus decorrentes de multas, rescises e indenizaes, devidos a terceiros, fornecedores, inclusive honorrios advocatcios; e) prvia indenizao a ttulo de remunerao do capital, atravs da margem de receita lquida prevista para o prazo restante da concesso. Apesar da divulgao pelo governo, em 2004, do Decreto de Encampao, o montante de recursos necessrio efetivao desse ato (a ser pago previamente), estimado poca pela Fundao Getlio Vargas em aproximadamente 4 bilhes de reais, teria impacto significativo nos cofres pblicos, inviabilizando esta medida e fazendo com que o governo procurasse outras alternativas, inclusive acordos individuais com concessionrias no intuito de reduzir as tarifas. 5.3 A IMPOSSIBILIDADE DE SE PENSAR NUMA ESTRUTURA TARIFRIA REGULADA INDEPENDENTE De maneira simplificada, o volume de recursos do contrato dado, por um lado, pelas receitas configuradas na cobrana do pedgio e, por outro, pelas despesas representadas por obras e servios previstos no Programa de Explorao do Lote, durante o prazo de vigncia do contrato. As receitas foram estimadas com base nos volumes

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de trfego, a partir de contagens existentes no DER/PR ou realizadas por consultorias poca. Atravs das projees de trfego para o perodo de contrato obteve-se o fluxo peridico de receita e o seu montante ao final da concesso. As despesas foram calculadas como a soma dos recursos necessrios execuo do conjunto de obras contido no Programa de Explorao do Lote, alm dos servios necessrios operao da rodovia pedagiada. Assim, desta previso de receitas, despesas e resultado do investimento foi obtida a Tarifa Bsica, remuneradora das atividades das concessionrias. No entanto, este ndice busca reajustar a tarifa bsica de forma a repor as perdas monetrias no perodo considerado, no repercutveis no equilbrio econmicofinanceiro do contrato, que est previsto na clusula XIV:
1. O equilbrio econmico e financeiro deste CONTRATO constitui condio fundamental do regime jurdico da concesso; 2. pressuposto bsico da equao econmica e financeira que presidir as relaes entre as partes o permanente equilbrio entre os encargos da CONCESSIONRIA e as receitas da concesso; 3. As TARIFAS DE PEDGIO sero preservadas pelas regras de reajuste e de reviso previstas neste CONTRATO, com a finalidade que seja assegurada, em carter permanente, a manuteno de seu inicial equilbrio econmico e financeiro; 4. Sempre que forem atendidas as condies do contrato de concesso, considera-se mantido seu equilbrio econmico e financeiro (PARAN, 1997e).

Como pode ser observado, embora a redao da clusula XIV (item 2) faa crer que as receitas provenientes da cobrana do pedgio afetem o equilbrio econmico-financeiro, na prtica este dado apenas no caso de acrscimo de encargos concessionria. O equilbrio mantido ao longo do contrato atravs da Reviso da Tarifa Bsica, prevista na clusula XX, para os casos de: i) criao, alterao ou extino de impostos, aps a data da apresentao da proposta comercial; ii) acrscimo ou supresso de encargos no Programa de Explorao do Lote; iii) acrscimo de custos da concessionria, por fora maior; iv) no caso de desapropriao de bens imveis; v) quando a concessionria promover a resciso dos contratos de obras e servios de engenharia vigentes data da transferncia do controle das rodovias, desde que o valor da verba indenizatria prevista no seja atingido ou ultrapassado; vi) sempre que houver alterao unilateral do contrato, que comprovadamente altere os encargos da concessionria; vii) quando a concessionria auferir receita alternativa, complementar ou acessria concesso; viii) no caso de modificaes estruturais constatadas nos preos relativos dos fatores de produo, ou modificaes substanciais nos preos dos insumos relativos aos principais componentes de custos considerados na formao da Proposta Comercial da empresa (PARAN, 1997e).

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Assim sendo, embora a redao contratual da clusula XIII Do Risco Geral de Trnsito, a seguir apresentada, seja taxativa em relao s postulaes por parte das concessionrias para uma reduo do trfego previsto, ela no prev a reviso do inicial equilbrio econmico-financeiro para o acrscimo de receitas advindas de um incremento de trfego:
1. A Concessionria assumir, integralmente e para todos os efeitos, o risco de trnsito inerente explorao do LOTE, neste se incluindo o risco de reduo do volume de trnsito, inclusive em decorrncia da transferncia de trnsito para outras rodovias ou trechos rodovirios de acesso [...]; 2. A assuno do risco de alterao do trnsito no LOTE constitui condio inerente ao regime jurdico da concesso a ser outorgada, no se admitindo [...] a reviso do inicial equilbrio econmico-financeiro do contrato (PARAN, 1997e).

Desta forma, coube ao poder pblico, por meio do DER/PR, apenas exercer o seu poder de fiscalizao previsto na Clusula XXIII (item a): Fiscalizar permanentemente a explorao do LOTE. Quanto s obras e servios executados, o DER/PR est impedido contratualmente de proceder ao equilbrio econmico-financeiro a partir das receitas advindas do pedgio.

CONCLUSES
A deteriorao da malha viria brasileira, resultado da poltica de esvaziamento de recursos destinados infra-estrutura rodoviria, levou utilizao do instituto da concesso, repassando iniciativa privada a responsabilidade de recuperar e conservar as rodovias. O processo de concesso exige um planejamento cuidadoso, pois a partir dele sero definidos os parmetros de execuo por um longo perodo de durao. Parte dos estudos necessrios para uma avaliao responsvel quanto viabilidade econmica desse tipo de procedimento envolve pesquisa qualitativa e quantitativa de trfego, alm do estudo de projeo, que exige o conhecimento de aspectos socioeconmicos das reas por onde passam as rodovias, para permitir a elaborao das taxas de crescimento do trfego. Estes e outros estudos, associados construo de um arcabouo jurdico e institucional adequado que garanta uma regulao eficiente, demandam, no mnimo, de dois a trs anos de preparao. O planejamento feito pelo governo do Paran para implementao do Programa de Concesso de Rodovias teve a durao de seis meses. O que pode explicar grande parte dos equvocos cometidos ao longo do processo de implementao das concesses. Alm disso, o critrio de estruturao tarifria, no qual os custos das empresas so majorados e as receitas minoradas, garantindo ainda uma Taxa Interna de Retorno entre 18% e 22%, reduz sensivelmente os riscos do empresrio e tornam visvel a captura do poder concedente.

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bastante provvel que, por temor do Governo do Estado em ocorrer um boicote ao Programa de Concesso de Rodovias por parte dos tcnicos do DER/PR (rgo responsvel pela malha rodoviria estadual), estes tenham sido colocados margem do processo. O poder pblico, impondo alteraes tarifrias unilateralmente, provocou desequilbrios nos investimentos futuros, dando uma falsa impresso de que o usurio estaria se beneficiando deste tipo de ao. Ademais, comprometeu o aporte de capital externo buscado pelas empresas, o que tornou o recurso mais caro, onerando o processo como um todo. Esses fatos encaixam-se nas teorias de Stigler e Peltzman (apud VISCUSI; VERNON; HARRINGTON, 1995) de que o comportamento do empresrio orientado pela maximizao do lucro, enquanto o dos legisladores orienta-se pela maximizao do apoio poltico. Quanto gesto do processo de concesso, os dados necessrios para aferir os servios prestados pelas empresas foram, durante o perodo em que no houve superviso contratada, fornecidos exclusivamente por um dos intervenientes no processo: as concessionrias, deixando evidentes o perigo moral e a seleo adversa preconizados por Pires e Piccinini (1999) como comprometedores das metas regulatrias. A partir da incluso do Tecpar no processo de fiscalizao, em abril de 2005, observou-se uma melhora significativa quanto ao conhecimento e anlise do contedo dos instrumentos de regulao disponveis, desde o edital at o contrato de concesso, passando pelo Programa de Explorao do Lote, que, alm de permitir um maior equilbrio em face da assimetria de informaes entre o poder pblico e as concessionrias, gera a possibilidade de aferio, com um embasamento tcnico mais aprimorado e uma estrutura logstica mais adequada, das obras e servios executados pelas empresas. Contudo, as amarraes contratuais e os posteriores termos aditivos impedem que sejam feitos os necessrios ajustes estruturais ao processo, restando apenas fazer cumprir o que j foi estabelecido. Para finalizar, importante salientar que a concesso de rodovias iniciativa privada um instrumento complementar e no resolve o problema de carncia financeira por que passa o setor rodovirio. O Estado do Paran tem uma malha de aproximadamente 10 mil quilmetros de rodovias pavimentadas sob a responsabilidade do poder pblico estadual que, por sua vez, d mostras de ainda no ter se estruturado institucional, jurdica e tecnicamente para absorver tambm a funo de gestor do sistema (PARAN, 2002). Por definio, a estrutura de concesso no Paran nasceu capturada, o que condena esse processo a permanecer refm de confrontos entre Estado e concessionrias. A raiz de tudo est na incapacidade de pensar o processo inicial numa perspectiva de independncia e, conseqentemente, em defesa do interesse pblico. Uma tentativa de minorar os problemas surgidos somente pode ser pensada a partir da boa vontade de ambos os lados em discutir amplamente sobre os termos do contrato e a necessidade de

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uma estrutura regulatria independente. Fora disso, assimetrias tendem a se perpetuar e o usurio a permanecer refm de um complexo e nebuloso jogo de interesses. A incerteza que cerca o processo, como se sabe, gera instabilidade na dinmica dos investimentos e seus efeitos multiplicadores.

REFERNCIAS
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