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GESTIONE DELLE
PROCEDURE TELEMATICHE
DI ACQUISTO NELLE P. A.
LINEE GUIDA SUL MARKETPLACE
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AZIONI DI SISTEMA PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
N
AZIONI DI SISTEMA PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
el corso della programmazione degli interventi FSE 2000-
2006 si è ravvisata la necessità di sostenere i processi di
riforma in atto nella Pubblica Amministrazione, attraverso
Azioni di Sistema gestite a livello centrale dal Dipartimento della
Funzione Pubblica, al fine di assicurare, in un’ottica di coesione
ed inclusione, omogeneità e coerenza, sul territorio nazionale, a
tutti gli interventi rivolti alle Pubbliche Amministrazioni. Ciò ha
portato alla definizione di un Programma Operativo Nazionale
(PON) di “Assistenza Tecnica e Azioni di Sistema (ATAS)” per le
aree Obiettivo 1 e di un PON di “Azioni di Sistema” per le aree
Obiettivo 3.
In relazione ad ogni PON, il Formez predispone Piani operativi
che, una volta approvati dal Dipartimento e presentati ai Comitati
di Sorveglianza, portano poi alla realizzazione di specifici progetti
ed interventi.
La compresenza dei due Obiettivi permette al Formez di avviare
attività sul territorio nazionale, coinvolgendo tutte le Regioni in
un’ottica di sistema e secondo criteri di ottimizzazione e di positivi
scambi di esperienze.
L’approccio perseguito dal Formez, che trova nel Piano la sua
concreta espressione, vede le Azioni stesse come derivanti da due
principi complementari e convergenti. Alcune Azioni nascono dal
basso, da una lettura dei singoli, specifici contesti e, attraverso
processi successivi di modellizzazione e “de-contestualizzazione”,
consentono di portare a sistema quello che i contesti hanno
prodotto. Così facendo, l’Azione di Sistema “restituisce” ai territori
le loro stesse esperienze, attribuendo valore aggiunto e
consentendone riusabilità e diffusione. Altre Azioni, di converso,
nascono con una visibilità dall’alto, meno impegnata nella
gestione del quotidiano e più aperta alla ricerca, all’esperienza di
nicchia o di “frontiera”. In questo caso il modello proposto viene
poi immediatamente offerto ai territori per la sperimentazione,
perché siano i territori a consentire di apprezzarne il valore e
l’utilità, e a dare concretezza ai modelli e corpo alle ricerche, oltre
che a decretarne l’utilizzabilità. In questo caso l’Azione di Sistema
“ritorna” al centro, che potrà dunque avviarne la diffusione su più
ampia scala.
Questa collana si inserisce a pieno titolo nello spirito delle Azioni
di Sistema dal momento che nasce per dare sia maggiore
diffusione ai risultati dei progetti realizzati dal Formez, sia
maggiore organicità alle Azioni, attraverso una riflessione e un
dibattito sulle stesse, sulle opportunità e modalità di trasferimento
di modelli efficaci e di buone pratiche tra amministrazioni.
Carlo Flamment
Presidente Formez
Responsabile editoria
Anna Mura
18
GESTIONE DELLE
PROCEDURE TELEMATICHE
DI ACQUISTO NELLE P.A.
LINEE GUIDA SUL MARKETPLACE
Formez
fatto parte del gruppo di lavoro del Laboratorio hanno redatto il capitolo 5.
Organizzazione editoriale
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Premessa
Valeria de Magistris
INDICE
INTRODUZIONE 11
CAPITOLO 1
Le procedure telematiche di acquisto 19
CAPITOLO 2
Il marketplace 27
CAPITOLO 3
Il marketplace della pubblica amministrazione 49
3.1. Introduzione 51
3.2. Le regole per l’accesso e l’utilizzo 57
CAPITOLO 4
La firma digitale 69
4.1. Normativa 71
4.2. Funzionalità 79
4.3. Interoperabilità 88
CAPITOLO 5
Le procedure telematiche di acquisto
in ambito locale 93
5.1. Le convenzioni per la gestione degli acquisti
on-line 95
5.2. Le linee guida 97
5.3. Le esperienze attivate 104
Regione Sicilia: regolamentare la materia
come primo passo verso il cambiamento 105
Provincia di Napoli: il progetto Aste on-line
e la sperimentazione del marketplace 106
10
Provincia di Salerno: con l’Europa un sistema
di acquisti regionale 112
Provincia di Pisa: ridurre e monitorare la spesa
attraverso la centralizzazione degli acquisti 114
Provincia di Mantova: acquisti on-line,
un progetto di successo 119
Provincia di Crotone: come creare
un marketplace locale 125
Provincia di Rieti: l’accentramento
degli acquisti come avvio all’innovazione 128
Comune di Udine: dalla centralizzazione
alle procedure telematiche 130
Comune di Campobasso: la nuova
organizzazione della funzione acquisti 133
Automobile Club Italia Roma: razionalizzare
il processo degli acquisti 135
Regione Piemonte: il CSI Piemonte da gestore
a utilizzatore del sistema di acquisti regionale 138
CAPITOLO 6
Conclusioni e prospettive 143
6.1. I vantaggi del marketplace 145
6.2. Le prospettive: le nuove direttive europee
sugli appalti pubblici 149
INTRODUZIONE 11
INTRODUZIONE
13
Il progetto continua sulle linee già intraprese dalle precedenti attività ma,
essendo orientato a regioni in ritardo, sviluppa due filoni nuovi di lavoro: i
seminari e i laboratori.
All’interno dei vari filoni di attività vengono organizzati dei seminari di
riflessione e di scambio di esperienze sulle tematiche strategiche che sono
emerse come elementi fondanti dell’innovazione nelle funzioni di acquisto.
Ciascun seminario ha l’obiettivo di fare il punto sul particolare tema affron-
tato e di consentire il confronto tra amministrazioni.
Il progetto si sviluppa soprattutto attraverso i gruppi di lavoro, i Laborato-
ri, creati da amministrazioni ed esperti e che affrontano temi specifici su cui
poi vengono elaborate linee guida e rapporti di ricerca.
Il Laboratorio è il luogo di accumulazione di esperienze innovative e di
conoscenze in tema di acquisti, inteso come perno centrale del percorso di
diffusione. Guida, affianca, elabora e produce risultati e linee guida delle al-
tre azioni di sostegno del progetto. In particolare ha l’obiettivo di realizzare
documenti e materiali utili a diffondere e sostenere le amministrazioni al fi-
ne di razionalizzare la spesa e i processi relativi agli acquisti e di animare la
comunità dei responsabili degli acquisti.
Ogni Laboratorio ha una durata di circa 6 mesi e coinvolge esperti di set-
tore e rappresentanti di amministrazioni che hanno avviato, o intendono av-
viare, esperienze di innovazione sull’argomento.
Il primo Laboratorio “I nuovi modelli di gestione degli acquisti”, realizza-
to nell’ambito del progetto CIPA, ha affrontato il tema dei nuovi modelli di
gestione degli acquisti nelle amministrazioni pubbliche concentrandosi in
particolare sugli acquisti in forma associata letti anche in un’ottica di gover-
nance interistituzionale. Ci si è interrogati sia sulle possibili sinergie attiva-
bili su base territoriale mediante processi di cooperazione tra tipologie di am-
INTRODUZIONE
ministrazioni analoghe (ad esempio tra comuni di piccole dimensioni) sia sul
ruolo di programmazione e di impulso che potrebbe venire da amministra-
zioni regionali, provinciali, aree metropolitane. Il Laboratorio si è concluso a
luglio 2003 con la pubblicazione “Nuovi modelli di gestione degli acquisti
nella P.A. – Prime linee guida”, realizzata a giugno 2003 nella collana “Mate-
riali” Formez.
Questo Laboratorio su “La gestione delle procedure telematiche di acqui- 17
sto nelle pubbliche amministrazioni”, iniziato ad ottobre 2003 con l’obietti-
vo di approfondire le opportunità e le difficoltà che le singole amministra-
zioni incontrano nell’applicazione delle nuove tecnologie ai processi di ac-
quisto, si conclude con la pubblicazione delle linee guida sul marketplace
raccolte in questo volume.
Il progetto Change Management nei processi di acquisto è coordinato da
Valeria de Magistris, come responsabile dell’Area Diffusione dell’Innovazio-
ne del Formez e da Maria Giulia Catemario come responsabile di progetto. In
qualità di consulenti hanno collaborato al Laboratorio Chiara Lacava e Sergio
Merlino, esperti della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento
per le Risorse Strumentali. Per il Formez hanno partecipato Antonio Tappi,
Stefano Fiaschi e Maria Fiore.
Per le amministrazioni hanno partecipato Vincenzo Malacari e Antonia
De Lucia Lumeno (Provincia di Crotone); Gloria Vanz (Provincia di Manto-
va); Giancarlo Sorrentino, Nicola De Paola, Raffaella Starace (Provincia di Na-
poli); Irene Barbafieri, (Provincia di Pisa); Annalisa Chiaretti (Provincia di
Rieti); Massimo Furiati, (Provincia di Salerno) Vincenzo De Marco (Comune
di Campobasso); Bruna Proclemer e Alessandra Cimolino (Comune di Udi-
ne); Adriano Leli (CSI Piemonte), Gianluca Leone e Giovanni Casalli (ACI Ro-
ma); Lucia Callaci e Maria Rosaria Ales (Regione Sicilia). I rappresentanti del-
le amministrazioni, oltre a partecipare ai lavori dei Laboratori hanno fornito
e/o elaborato il materiale di riferimento e le schede di presentazione riporta-
te nel capitolo dedicato alla raccolta delle esperienze.
Il lavoro del Formez non si esaurisce con questa attività. Nel corso del
2004 è prevista la realizzazione di un altro Laboratorio e di seminari di ag-
giornamento e diffusione delle attività svolte e dei risultati conseguiti e, na-
turalmente, il proseguimento delle altre linee di attività, tra cui riveste sem-
pre un ruolo centrale il sito e tutta l’attività di comunicazione telematica co-
me la newsletter e il forum.
CAPITOLO 1 19
LE PROCEDURE
TELEMATICHE
DI ACQUISTO
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO
21
gie innovative per l’acquisto di beni e servizi e per il monitoraggio della spe-
sa, nell’ottimizzazione e aggregazione della domanda al fine di accrescere
sensibilmente i risparmi anche attraverso la standardizzazione dei consumi,
nel miglioramento dei livelli di servizio delle forniture e nella semplificazio-
ne dei processi d’acquisto con l’intento di salvaguardare l’autonomia deci-
sionale delle pubbliche amministrazioni in materia.
22 Il catalogo elettronico è il modello con il quale si è dato il via al progetto
innovativo di e-procurement promosso dal MEF.
Pur rappresentando inizialmente una soluzione transitoria, può ancora og-
gi affermarsi che esso costituisce lo “zoccolo duro” delle attività di approvvi-
gionamento pubblico.
Il catalogo elettronico si configura come un potente strumento mediante il
quale si è in grado di aprire sulla rete una vetrina in cui i fornitori mostrano i
propri prodotti e/o servizi. Prevede esclusivamente la funzionalità di acqui-
sto da catalogo elettronico e consente di ottimizzare l’intero ciclo di gestione
degli ordini.
La creazione di una vetrina virtuale è, inoltre, per le imprese, un metodo
molto economico per espandere il proprio business riducendo i costi fissi di
gestione.
I cataloghi elettronici rinvenibili sul portale acquisti del Ministero dell’E-
conomia e delle Finanze sono indirizzati alla gestione di beni standard, a bas-
sa volatilità di prezzi e tecnologie, idonei a beni con frequenza di acquisto
medio-alta e vincolati alla stipula di una convenzione quadro mediante lo
svolgimento di una gara tradizionale o telematica.
In questa sede è utile ricordare che nella sua prima configurazione l’ade-
sione alle convenzioni stipulate da Consip, società a totale partecipazione
pubblica incaricata dal MEF dell’implementazione del progetto di e-procure-
ment, era obbligatoria per le amministrazioni dello Stato centrali e periferi-
che, venendo solo successivamente estesa, con l’entrata in vigore dell’art. 24
della legge n. 289/2002, anche ad altre categorie di soggetti pubblici in pre-
cedenza facoltizzati.
Oggi, le recenti modifiche legislative, hanno definitivamente eliminato
ogni obbligatorietà, depotenziando nella sostanza il sistema centralizzato de-
gli acquisti introdotto nel 1999 che comunque continua efficacemente ad ope-
rare ed a contribuire alla riduzione della spesa per “consumi intermedi”, ve-
ro obiettivo dell’azione di governo.
L’impetuoso sviluppo delle tecnologie informatiche avvenuto negli ultimi
anni ha comunque consentito l’ulteriore evoluzione del progetto di raziona-
lizzazione degli acquisti pubblici ed ha permesso di compiere un ulteriore e
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO
IL MARKETPLACE
IL MARKETPLACE
29
È fin dai tempi antichi che la piazza del mercato ha rappresentato il luogo
per eccellenza del commercio.
Con la globalizzazione e l’introduzione delle nuove tecnologie il commer-
cio si è sviluppato sempre più attraverso la rete Internet.
Nell’universo delle relazioni B2B (business to business) tra operatori eco-
nomici, includendo tra questi, a ben diritto, anche la pubblica amministra-
zione, i marketplace occupano sicuramente un posto di rilievo.
È a partire dall’anno 2001 che in Italia comincia a registrarsi una conside-
revole presenza in rete dei mercati elettronici anche se, dato lo specifico set-
tore soggetto a continui ed incessanti cambiamenti (anche di tipo struttura-
le), alcuni operatori hanno abbandonato, o meglio sostituito, tale modello con
altre e differenti modalità di scambio commerciale.
Il marketplace è nato come luogo di intermediazione per favorire l’incon-
tro tra gli operatori e tra la domanda e offerta di beni e servizi. Esso si realiz-
za tramite una infrastruttura tecnologica sviluppata su Internet che permette
agli operatori economici di interagire tra loro.
Rispetto ad un mercato tradizionale, nel quale lo scambio di informazioni
(prezzo, qualità, quantità del bene oggetto di transazione) e le manifestazioni
di volontà di acquirenti e fornitori avvengono mediante strumenti tradizio-
nali (voce, telefono, fax, posta), in un mercato digitale tutto ciò avviene me-
diante un computer ed una connessione ad Internet.
In particolare, fornitori e acquirenti possono creare, gestire e consultare
cataloghi on-line, scegliere le modalità di determinazione del prezzo, gestire
acquisti e vendite.
Il marketplace non è, infatti, una procedura competitiva nel senso stretto
del termine bensì può considerarsi un mercato digitale che supporta processi
di negoziazione dinamica.
IL MARKETPLACE
A seconda della modalità utilizzata nello scambio dei beni e/o servizi è
possibile enucleare diverse funzionalità applicabili agli e-marketplace:
a) marketplace su catalogo, in cui il venditore mette a disposizione del mer-
cato la propria offerta predefinita;
b) “request for quotation”, uno strumento “buyer driven” per mezzo del qua-
le un potenziale acquirente valuta l’offerta fatta da più venditori;
c) aste standard, “seller driven”, dove più acquirenti competono per acqui-
stare, aumentando il prezzo della loro offerta;
d) “riverse”, altro strumento “buyer driven”, dove più venditori competono
per vendere, diminuendo il prezzo della loro offerta.
4 Cfr. Associazione impresa Politecnico, e-Marketplace: quale ruolo nel B2b italiano?, marzo 2002.
5 Paolo Catti, Relazione al seminario “Il Marketplace negli enti locali: un’occasione per la ri-
duzione dei tempi e per il risparmio negli acquisti”, Milano, 28 gennaio 2004.
IL MARKETPLACE
“Dal punto di vista dei soggetti imprenditoriali alla base di tali iniziative
si rileva che alla fine del 2002, nel 18% dei casi, il socio principale è costi-
tuito da un’impresa o da un consorzio di imprese appartenenti alla stessa fi-
liera (cosiddetti marketplace consortili); il 4% è supportato da gruppi banca-
ri che dimostrano un interesse strategico nel “progetto” marketplace; il 62%
è costituito da operatori indipendenti che non hanno particolare interesse
all’interno della filiera per la quale operano; il 15%, infine, è supportato da
associazioni ed istituzioni pubbliche a dimostrazione del ruolo non margina-
le svolto da simili organizzazioni, in special modo a livello locale” 7.
Da sottolineare, per completezza di informazione, che i dati riportati si ri-
feriscono al numero dei marketplace operanti, mentre i soggetti economici
che li supportano sono in numero inferiore avendo, magari, una stessa im-
presa o consorzio attivato più di un modello di mercato elettronico.
La lieve tendenza alla riduzione del numero dei marketplace che si regi-
stra sin dai primi anni della loro comparsa (124/104/99) non è indice del fal-
limento del modello, ma si associa piuttosto al parziale abbandono del mo-
dello “ortodosso” di riferimento (almeno per quanto concerne i marketplace
che hanno ottenuto risultati soddisfacenti) per abbracciare invece nuove ti-
pologie di servizi offerti dagli operatori business to business.
Tali nuove tipologie di servizi possono essere classificate in tre categorie
principali8:
• servizi di e-sourcing, finalizzati ad aiutare le imprese in tutte quelle atti-
vità che vanno dalla ricerca di nuovi fornitori (scouting), alla loro qualifi-
ca e certificazione, alla fase di negoziazione vera e propria (basata su stru-
menti quali l’asta elettronica e i sistemi di richiesta di offerta);
6 Con l’espressione “in stallo” si intende riferirsi a quei marketplace che versano in stato di
difficoltà o che vivono una fase di riflessione su come e se continuare in futuro.
7 Associazione impresa Politecnico, Dai marketplace ai servizi di sourcing, procurement e
supply chain collaboration, gennaio 2003.
8 Cfr. nota precedente.
IL MARKETPLACE
9 Il III Rapporto dell’Osservatorio B2B del Politecnico di Milano (marzo 2004) ha rilevato che
“anche se ancora contenuti in termini assoluti, di una qualche significatività iniziano ad es-
sere i volumi complessivi di acquisti negoziati con questi strumenti: circa 9,5 miliardi di eu-
ro il volume complessivo di scambi derivanti da applicazioni e-procurement basate su Inter-
net (aste on-line, richieste di offerta, acquisto a catalogo di beni e servizi, di cui il 65% circa
negoziato attraverso aste e il restante 35% attraverso sistemi di Rfx ed e-collaboration. Dal
punto di vista della tipologia dell’acquisto, prevalgono ancora sensibilmente gli acquisti spot
(una tantum o ripetuti) rispetto ai contratti/accordi quadro, anche se ci sembra di cogliere
una tendenza all’aumento del peso di quest’ultima tipologia di negoziazioni. Una parte con-
sistente dei volumi complessivi dell’e-sourcing fa riferimento agli operatori B2B: oltre il 50%
se consideriamo anche le transazioni che l’operatore gestisce per conto delle aziende che lo
posseggono. Tale percentuale si riduce al 12% se, invece, consideriamo esclusivamente gli
acquisti gestiti dagli operatori per conto di imprese esterne alla compagine azionaria (e quin-
di considerabili come loro clienti)”.
IL MARKETPLACE
10 Vedi note 4 e 7.
11 Cfr. note paragrafo 2.1.
IL MARKETPLACE
In questo ambito, dai confini incerti, sono stati enucleati alcuni macro-
raggruppamenti di modelli di business che caratterizzano lo scenario italiano
e che considerano gli e-marketplace cosiddetti “ortodossi” la cui funzionalità
principale è quella di sfruttare Internet per creare nuovi mercati virtuali; gli
e-marketplace outsourcer che si pongono principalmente l’obiettivo di sup-
portare i “clienti” (le imprese) nello svolgere meglio alcune attività legate al
processo di compravendita, offrendo servizi diversi in una logica di outsour-
cing; i private e-marketplace che mettono a disposizione delle imprese solu-
zioni tecnologiche, competenze e servizi che consentano di gestire più effica-
cemente i rapporti commerciali.
Il funzionamento di un mercato elettronico varia ovviamente a seconda
del modello utilizzato e della scelta tecnologica ed applicativa operata dal
gestore della piattaforma.
Il marketplace ortodosso di tipo transazionale costituisce il raggruppa-
mento che si rifà all’accezione più classica di mercato elettronico, all’interno
del quale potremmo collocare quello della pubblica amministrazione (vedi
cap. 3). Esso si basa sull’accesso ad un sito web ed ha lo scopo precipuo di
instaurare nuove relazioni tra fornitori e clienti consentendo ai primi, di so-
lito sottoposti ad una procedura di accreditamento, di promuovere i propri
prodotti e servizi ed ai secondi di ampliare e migliorare il proprio mercato di
fornitura. Generalmente è progettato per aree merceologiche (se di tipo oriz-
zontale) o per tipologia di prodotto (se di tipo verticale).
Se la struttura è organizzata “ad albero”, è possibile navigare al suo inter-
no fino a visualizzare famiglie di prodotti sempre più specifiche e, qualora
presente, il singolo o i singoli prodotti desiderati.
Un marketplace ben organizzato dispone di un motore che agevola le ope-
razioni di ricerca a seconda della parola chiave digitata. Con la visualizza-
zione della pagina del catalogo in cui sono presenti i beni di interesse è pos-
sibile effettuare operazioni diverse tra le quali, ad esempio, il confronto, una
richiesta di offerta (acquisto o vendita) o l’acquisto diretto.
È proprio il confronto tra i diversi beni visualizzati, in un’ottica compa-
rativa, che consente l’adozione “ragionata” di quello che costituisce lo stru-
mento principale di funzionamento di un marketplace: il sistema di richie-
sta di acquisto/vendita (Rfx)13. Con questa espressione si intendono tutti 37
quei meccanismi di scambio che consentono di attivare una contrattazione
commerciale e di fornire supporto alla comunicazione tra compratore e ven-
ditore.
Tale sistema è utilizzato, dal lato acquirente, per richiedere informazioni
di carattere generale (Rfi) o specifiche (Rfp) al fine di definire le caratteristi-
che tecniche e/o economiche di un prodotto/servizio da acquistare o ancora
vere e proprie richieste di quotazione (Rfq) ad imprese che potenzialmente
potrebbero divenire fornitrici.
Le richieste avvengono ovviamente on-line e permettono, indipendente-
mente dalle modalità di conclusione della transazione e dal buon esito della
transazione stessa, di far dialogare acquirenti e venditori.
Dal lato del fornitore, possono richiedersi offerte d’acquisto (Rfb) in cui
potenziali acquirenti formulano le loro offerte al rialzo in relazione ad un de-
terminato prodotto/servizio.
Il sistema di richiesta di acquisto/vendita presenta il vantaggio di conce-
dere più tempo a disposizione per presentare e valutare le offerte rispetto al
sistema alternativo dell’asta elettronica mentre, con riferimento ai cataloghi
web, esso non ha necessità di aggiornamento continuo.
In sostanza, con la richiesta di acquisto/vendita è possibile negoziare prez-
zi e condizioni migliorative dei prodotti a catalogo richiedendo l’invio di pro-
poste ad hoc.
È infine possibile procedere direttamente all’acquisto diretto di un bene o
servizio (nel caso del buyer) qualora si ritenga da subito che le condizioni
praticate siano convenienti o quando non si reputi necessario, per ragioni di
urgenza della fornitura o per altri motivi, procedere a richieste di acquisto/
per il venditore
IL MARKETPLACE
14 Vedi capitolo 3.
15 Associazione Impresa Politecnico, e-Marketplace, cit.
IL MARKETPLACE
D’altra parte, la gestione associata delle funzioni tra gli enti locali trova
ampio fondamento nella normativa vigente, sia generale sugli enti locali sia
specifica sulla relativa funzione acquisti.
IL MARKETPLACE
mentali stabiliti dal regolamento governativo n. 101 del 2002 per le am-
ministrazioni centrali.
Gli enti locali, quindi, sulla base di quanto stabilito dalla apposita con-
venzione stipulata con la provincia, ricorrono all’albo telematico e al sistema
telematico di negoziazione della provincia per la realizzazione dei propri ac-
quisti on-line di beni e servizi. 43
Questo modello operativo garantisce una razionalizzazione della funzione
di gestione degli acquisti nel territorio locale attraverso una omogeneità delle
procedure e delle modalità di acquisto on-line che fanno capo alla provincia
quale ente centrale di riferimento.
Inoltre, assicura un notevole risparmio della spesa, attraverso una riparti-
zione dei costi di gestione del sistema telematico tra le diverse amministra-
zioni (provincia ed enti locali) e una notevole convenienza soprattutto per
gli enti locali di limitate dimensioni che si avvalgono della piattaforma tec-
nologica messa a disposizione dalla provincia.
Si deve infine, evidenziare che in alcune esperienze più avanzate realiz-
zate a livello locale il principio di associazionismo si spinge fino alla gestio-
ne in comune non solo del sistema telematico di negoziazione, ma anche del-
le stesse procedure di gara, attraverso la delega all’ente capofila, di volta in
volta o una tantum designato, dei relativi compiti e attività.
In questo caso, le singole amministrazioni definiscono i fabbisogni e i re-
quisiti di acquisto, provvedono agli approvvigionamenti contattando diretta-
mente i fornitori e gestiscono i pagamenti. Il progetto assicura, quindi, la pie-
na autonomia delle singole amministrazioni negli acquisti di beni e servizi
in termini di programmazione dei tempi e quantità degli acquisti ed il rap-
porto diretto con i fornitori convenzionati.
L’ente capofila, a sua volta, propone e realizza le strategie di approvvi-
gionamento tramite la gara e la successiva conclusione del contratto con i
fornitori.
I fornitori, infine, interagiscono con l’ente capofila nella fase di stipula del
contratto e forniscono direttamente alle amministrazioni i beni e i servizi.
Questo modello operativo assicura il conseguimento dei benefici connessi
al coordinamento della spesa e l’autonomia delle amministrazioni. Il coordi-
namento della spesa consente di attivare la leva sui volumi, in termini di ri-
sparmi e livelli di servizio. L’autonomia delle amministrazioni assicura a sua
volta rapidità d’azione e responsabilità diretta sulla spesa.
In ogni caso, l’aggregazione tra gli enti locali per la costituzione di market-
place territoriali, attraverso lo strumento della convenzione, sia che si con-
IL MARKETPLACE
cretizzi nella gestione in comune della piattaforma tecnologica, sia che com-
prenda anche la gestione delle stesse procedure di gara, sembra oramai rap-
presentare una delle modalità principali di azione delle amministrazioni pub-
bliche nello svolgimento della funzione acquisti in ambito territoriale.
1. funzionalità di base:
• informazione (contenuti generali, cataloghi on-line);
• avvio della transazione (richieste di acquisto/vendita);
2. funzionalità intermedie:
• facilitazione (incontro tra buyer e seller), aste;
• chiusura della transazione (gestione dei contratti e degli ordini, paga-
mento); 45
3. funzionalità avanzate:
• logistica, strumenti di strategic sourcing, funzionalità di supply chain
collaboration.
Proporzionalmente al livello di complessità delle funzioni esprimibili da
una piattaforma cresce, come già accennato, non solo il costo di realizzazio-
ne (sia in riferimento alla fase di start up sia in termini di gestione corrente),
ma anche la frequenza a ricorrere al supporto di società esterne”.
Anche se, nell’ambito delle relazioni commerciali tra privati che si svol-
gono in via telematica, non sempre viene necessariamente richiesto il pos-
sesso e l’utilizzo della firma digitale per la conclusione di una transazione,
appare opportuno includere tale strumento tra i componenti necessari ad un
sicuro e corretto funzionamento del mercato elettronico.
La firma digitale è, infatti, requisito indispensabile per partecipare alle ga-
re telematiche pubbliche e per accedere al mercato elettronico della pubblica
amministrazione.
In generale, nell’ambito di un’impresa, la firma digitale acquisisce rile-
vanza in tutti quei processi che richiedono la creazione di supporti documen-
tali necessari allo svolgimento dell’attività di impresa così come allorquando
assolve ad esigenze di sicurezza informatica ed all’identificazione dei sogget-
ti in essi operanti all’interno ed all’esterno dell’impresa stessa.
Quando, come in un marketplace, l’attività d’impresa si orienta nei con-
fronti di soggetti non appartenenti alla struttura organizzativa (clienti, forni-
tori, autorità amministrative, ecc.) sorge la necessità di acquisire e fornire cer-
tezza in relazione all’autenticità ed all’integrità dei documenti informatici
oggetto di assunzione di reciproco impegno.
Questa esigenza viene soddisfatta proprio attraverso l’utilizzo della firma
digitale perché, secondo il nostro ordinamento, al documento informatico
sottoscritto con firma elettronica, anche di grado inferiore alla firma digitale,
in ogni caso, non può essere negata rilevanza giuridica né ammissibilità co-
me mezzo di prova.
In un’ottica di sempre maggiore sviluppo ed integrazione dei mercati elet-
tronici nonché di semplificazione nella ricerca del prodotto desiderato, un
IL MARKETPLACE
brevissimo cenno va fatto in merito alla grande importanza che riveste l’a-
spetto della codifica dei prodotti. Molto spesso, all’interno dello stesso
marketplace, prodotti uguali o simili tra loro vengono descritti in modo di-
verso rendendo poco agevole la loro ricerca ed il successivo confronto.
Il problema non è di facile soluzione e si è posto anche in ambito comunita-
rio in riferimento alla questione dell’accesso alle informazioni negli appalti pub-
46 blici. L’utilizzazione di diverse nomenclature, compromettendo l’apertura e la
trasparenza degli appalti pubblici, ha condotto all’emanazione di un regolamen-
to teso a istituire un sistema di classificazione unico degli appalti denominato
CPV (Common Procurement Vocabulary), sviluppato sulla base di nomenclatu-
re già esistenti17. Il CPV comprende un vocabolario principale, che poggia su
una struttura ad albero di codici fino a nove cifre ai quali corrisponde una defi-
nizione che descrive le forniture, i lavori o servizi oggetto di appalto, ed un vo-
cabolario supplementare utilizzato per meglio completarne la descrizione.
Se, in questa sede, si accenna al tema della codifica, è perché oggi esisto-
no, anche in ambito privato, delle “isole” che non danno trasparenza e possi-
bilità di confronti corretti ed automatici. Si richiede dunque uno sforzo orga-
nizzativo notevole che consenta di creare un sistema coerente ed integrato a
beneficio di tutti i soggetti operanti all’interno di un mercato elettronico e, in
prospettiva futura, all’interno di differenti mercati tra loro integrati.
Infine, affinché un mercato elettronico possa svilupparsi pienamente, es-
so deve essere sufficientemente popolato. L’affermazione, all’apparenza ba-
nale, acquisisce importanza nel momento in cui si pensi che gran parte, se
non tutti, i vantaggi18 che da esso possono derivare rischiano di venir meno
se il numero degli attori partecipanti non garantisce l’innesco di quei mecca-
nismi di competitività e concorrenzialità fonte principale di creazione di ri-
sparmio e di valore.
È auspicabile perciò, a livello di singola amministrazione, l’avvio di una
“campagna promozionale e di informazione” sul mercato elettronico a fini di
una sempre maggiore partecipazione.
A livello centrale è opportuno, inoltre, incentivare le imprese fornitrici,
soprattutto medie e piccole, affinché si dotino di capitale umano e strumen-
tale sufficiente a sostenere le nuove sfide e, allo stesso tempo, adottare una
politica di riduzione dei costi della tecnologia (se il marketplace non si è an-
cora pienamente sviluppato è perché sussistono elevati costi di gestione del-
17 Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al vocabolario comune per gli
appalti pubblici (CPV) pubblicato nella GUCE L 340 del 16 dicembre 2002. Entrato in vigore
il 16 dicembre 2003.
18 Vedi il successivo paragrafo 6.1.
IL MARKETPLACE
I risultati attesi
Studiosi e ricercatori del settore sono oggi concordi nell’affermare che le
applicazioni e-procurement conosceranno in futuro ampia diffusione e svol-
geranno un ruolo estremamente rilevante nel panorama dell’e-commerce in-
terno ed estero.
Nel nostro Paese, nonostante il naturale scetticismo ed il lento avvio dovuto
ad ostacoli di tipo culturale e tecnologico ed alla lieve diminuzione del numero
di operatori sul mercato, si registra attualmente un considerevole incremento
nel volume, che rimane però ancora contenuto, delle transazioni effettuate19.
Quest’ultimo dato già testimonia di per sé la convenienza riscontrata nel-
l’utilizzo dei nuovi sistemi telematici di acquisizione in ambito privato, ma
anche il mercato elettronico della pubblica amministrazione comincia gra-
dualmente ad affermarsi ed a costituire un’opportunità concreta per enti pub-
blici e fornitori soprattutto medio-piccoli.
Probabilmente si è attraversata, e si attraversa ancora, una fase di assesta-
mento e di perfezionamento delle tipologie di servizi che caratterizzano le
offerte etichettate come “marketplace”20.
Lungi dal voler proporre previsioni quantitative attendibili (nel numero
di operatori e nel volume di transato), può comunque ragionevolmente atten-
dersi una sempre maggiore penetrazione di tali sistemi, soprattutto di e-sour-
cing, nell’attività gestionale delle aziende pubbliche e private ed una crescita
significativa della percentuale del budget relativo alle negoziazioni on-line;
il tutto accompagnato dai necessari cambiamenti negli assetti organizzativi e
nell’orientamento all’utilizzo di tali sistemi da parte del management21.
prossimi anni possano classificarsi in tre categorie destinate a concentrare la maggior parte
degli approcci all’e-procurement delle aziende italiane di medie e grandi dimensioni:
– le aziende di dimensione maggiore, comprese le multinazionali anche se hanno una di-
mensione contenuta nel nostro Paese, che si doteranno di proprie piattaforme integrate a
supporto sia dei processi di e-sourcing che di e-catalog;
– le aziende che porteranno avanti una strategia composita, sviluppando in casa un proprio
catalogo elettronico e affidandosi, invece, ad operatori esterni per quanto riguarda i servi-
zi di e-sourcing;
– infine le aziende che preferiranno affidarsi il più possibile ad operatori esterni specializ-
zati, sia a livello di e-sourcing che di e-catalog.
Sempre secondo il rapporto, risulta più complesso fare previsioni sui percorsi comporta-
mentali delle PMI italiane, in genere ben poco propense all’innovazione relativa alle tecno-
logie dell’informazione e della comunicazione. Si ritiene comunque che anche queste azien-
de saranno nel tempo “destinate” ad utilizzare i nuovi strumenti di e-procurement, in parti-
colare quelli di e-sourcing: evidentemente fruendo delle piattaforme e dei servizi offerti da-
gli operatori B2B specializzati.
CAPITOLO 3 49
IL MARKETPLACE
DELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
51
3.1. Introduzione
22 Il comma 5 dell’articolo citato così dispone: “I concorrenti agli appalti pubblici di servizi
debbono poter partecipare alle gare indipendentemente dalla loro iscrizione in elenchi di
prestatori di fiducia eventualmente costituiti dalle singole amministrazioni aggiudicatrici”.
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
23 Cfr. Alcune domande e risposte sul mercato elettronico della P.A., a cura di Consip Spa, in
“Strategie amministrative” n. 1, anno III, gennaio 2004, Speciale Fieraforum 2004, Risorse
comuni.
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Nel corso del 2004 è inoltre prevista l’estensione delle tipologie di pro-
dotto nell’ambito delle categorie merceologiche di cui ai seguenti Bandi di
Abilitazione già pubblicati:
• prodotti e accessori informatici
• ausili informatici per disabili
• dispositivi di protezione individuale
• rubinetti, raccordi, prolunghe e deflussori per cateterismo arterioso e ve-
noso
• materiale elettrico
• piccole apparecchiature da laboratorio
• prodotti, accessori e materiali di consumo per l’ufficio.
• valutazione delle offerte presenti sul mercato a mezzo del sistema infor-
matico di negoziazione, scelta del fornitore affidatario e conseguente ordi-
nazione.
Requisito Descrizione
PC e Modem PC dotato di una porta USB o di una Porta seriale
Sistema Operativo: Windows 95/98/Me 32 Mb Ram,
Windows NT/2000/XP 64 Mb Ram, Modem 33.6k
(consigliati: 56k oppure ISDN 64K)
Browser Al fine di poter accedere alla piattaforma è richiesto
un browser con queste caratteristiche minime
(l’eventuale aggiornamento è possibile via Internet 59
in modalità gratuita): Netscape 4.7 e successivi,
128 bit Microsoft Explorer 5.5 e successivi, 128 bit
Connessione ad Internet Non è richiesta una connessione con prestazioni
particolari per l’accesso alla piattaforma
Kit di Firma digitale Kit di firma digitale intestato al legale rappresentante della società/a
colui che gestisce gli acquisti nella azienda della P.A., vale a dire
chi nella società ha potere di firma di contratti con la pubblica
amministrazione, rilasciato da un certificatore attivo riconosciuto
dal CNIPA*:
Bnl Multiservizi spa Postecom spa Cedacrinord spa
Infocamere Scpa SECETI spa Actalis spa
Finital spa In.Te.Sa. spa Trust Italia spa
Centro Tecnico per la RuPa Saritel spa IT telecom spa
Enel.it spa Consiglio Nazionale
per il notariato
P.O. già registrati via Fax/Posta • Accedere alla pagina di registrazione cliccando su
“Vuoi acquistare con noi?”
• Seguire l’apposita procedura per la richiesta di conversione
da fax a on-line (assegnazione userid e password)
P.O. già registrati on-line • Accedere alla pagina di registrazione cliccando su
“Vuoi acquistare con noi?”
• Seguire l’apposita procedura prevista per la “Richiesta
60 di abilitazione nuovi servizi”
• Richiedere l’abilitazione anche per il MP (oltre alle
Convenzioni)
• Firmare il documento digitalmente
P.O. non registrati • Prerequisito: possesso/istallazione della firma digitale
• Accedere alla pagina di registrazione cliccando su
“Vuoi acquistare con noi?”
• Effettuare la procedura di registrazione on-line
seguendo le istruzioni indicate nel sito
(assegnazione userid e password)
Pubblicazione bando
Attività intermedie
1. Preparazione alla domanda 2. Presentazione domanda 3. Valutazione ed esito
62 di abilitazione di abilitazione on-line della Domanda
• Lettura del bando • Accesso al portale • Ricezione della (eventuale)
acquisti in rete della P.A. richiesta di chiarimenti
• Download della documentazione • Compilazione della • Risposta alla richiesta
dal sito Consip domanda di abilitazione di chiarimenti
• Lettura della documentazione • Selezione del bando • Ricezione provvedimento
del bando ed upload del catalogo di abilitazione o diniego,
prodotti firmato e indicazioni pubblicazione
catalogo
• Preparazione del • Download della domanda • Pubblicazione catalogo
catalogo prodotti di abilitazione compilata sulla piattaforma
• Firma digitale del • Firma digitale della
catalogo prodotti domanda di abilitazione
• Predisposizione delle • Upload della domanda
informazioni necessarie di abilitazione firmata
per l’abilitazione
• Ricevimento conferma
ricezione domanda
di abilitazione
Abilitazione
Una volta avvenuta l’abilitazione dei fornitori, si procede alla pubblica-
zione sul marketplace della lista dei prodotti offerti, la cui conformità rispet-
to alle specifiche tecniche indicate nel capitolato è accertata dalla Consip.
Il fornitore abilitato, che agisce mediante un legale rappresentante dotato
dei necessari poteri, è il solo ed esclusivo responsabile del contenuto del ca-
talogo e si impegna a fornire una descrizione veritiera, corretta e non ingan-
nevole dei prodotti abilitati ivi inseriti. Consip, dal canto suo, si riserva la fa-
coltà di richiedere chiarimenti, effettuare controlli e verifiche – anche a cam-
pione e successivamente al rilascio dell’abilitazione – in merito all’effettiva
sussistenza dei requisiti dichiarati dai fornitori all’atto della domanda di abi-
26 Presentazione di Luca Mastrogregori all’incontro di Laboratorio tenuto presso la sede del For-
mez di Napoli il 24 febbraio 2004.
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
quanto contenente tutti gli elementi essenziali alla conclusione del contratto,
ha efficacia di offerta al pubblico nei confronti delle unità ordinanti ai sensi
dell’articolo 1336 del codice civile, l’ordine correttamente compilato e firma-
to digitalmente dall’unità ordinante ha efficacia di accettazione dell’offerta
contenuta nel catalogo del fornitore abilitato.
Pertanto, nel momento in cui l’ordine viene registrato dal sistema, il con-
64 tratto di prestazione di beni o servizi indicati nel catalogo si intende perfe-
zionato, salvo alcune eccezioni (rispetto dell’importo minimo di consegna,
raggiungimento della disponibilità massima di periodo).
Al contratto concluso, composto dal modulo d’ordine e dalle condizioni
generali di contratto della categoria merceologica cui appartiene il prodotto
abilitato, si applicherà la disciplina che regolamenta la materia degli acquisti
da parte della P.A.
Oltre all’acquisto diretto, il sistema consente, una volta paragonate le di-
verse offerte individuate, in base alle caratteristiche qualitative e commercia-
li, di inviare ai fornitori selezionati tra quelli abilitati una richiesta di offerta
per l’acquisto di prodotti presenti nel catalogo.
Il sistema informatico di negoziazione provvede a valutare in maniera
automatica le offerte ricevute, predisponendo una graduatoria sulla base
dei criteri scelti dall’unità ordinante tra le opzioni proposte dal sistema
stesso.
L’unità ordinante che intenda, quindi, richiedere una o più proposte per
l’acquisto di uno o più prodotti abilitati – specificando magari i criteri che
presceglie tra quelli predisposti dal sistema per la valutazione delle proposte
ricevute (e che per il momento riguardano soltanto il prezzo) – dovrà compi-
lare un modulo di Rdo, confermarlo a mezzo Pin ed inviarlo ai fornitori abi-
litati che ha prescelto. L’unità ordinante ha facoltà di predisporre inoltre un
documento, da sottoscrivere con firma digitale, contenente condizioni parti-
colari di contratto ed allegarlo alla Rdo.
È importante sottolineare ancora come l’unità ordinante possa avanzare
proposte soltanto in relazione ai prodotti abilitati contenuti nei cataloghi dei
fornitori abilitati che hanno superato “l’esame” della commissione di abilita-
zione dei prodotti. Violare questo principio, cioè contrattare prodotti diversi
non presenti a catalogo, potrebbe significare per il fornitore la sospensione o
addirittura la revoca dell’abilitazione al marketplace.
Il fornitore potrà quindi rispondere alla Rdo ed inviare la propria offerta –
firmata digitalmente – nei termini di validità della proposta ricevuta, stabiliti
dall’unità ordinante. Questo documento costituirà proposta contrattuale vali-
da, efficace ed irrevocabile nei confronti del P.O. dell’amministrazione al qua-
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
le è rivolta sino alla data indicata – sempre dall’unità ordinante – nella Rdo,
ai sensi dell’art. 1329 del codice civile.
Sulla base dei criteri di valutazione della Rdo indicati dall’unità ordi-
nante – che abbiamo detto essere al momento soltanto il prezzo – il siste-
ma stila automaticamente una graduatoria delle proposte inviate dai forni-
tori che comunque non è vincolante per le amministrazioni ai fini dell’ag-
giudicazione. 65
L’unità ordinante, verificata la corrispondenza della migliore proposta ri-
cevuta rispetto alla richiesta avanzata ai fornitori, potrà alternativamente:
a) accettare una delle proposte entro il termine di validità ed irrevocabilità
della stessa stabilito in occasione dell’invio della Rdo. In tal caso il siste-
ma genera un “Documento di Accettazione”, che contiene le condizioni
contrattuali applicabili, e che dovrà essere sottoscritto a mezzo di firma
digitale e caricato a sistema entro il suddetto termine. A questo punto
verrà inviata apposita comunicazione alla casella di posta elettronica del
fornitore prescelto ed il contratto di fornitura dei beni e/o servizi si in-
tenderà validamente perfezionato;
b) non accettare alcuna delle proposte ricevute facendo decorrere il ter-
mine di validità ed irrevocabilità della proposta stabilito in occasione
dell’invio della Rdo ed, eventualmente, attivare una nuova procedura
di Rdo secondo le modalità già viste.
Ordine diretto
Accesso al marketplace
ñ
Ricerca del prodotto
ñ
Inserimento del prodotto nel carrello
66 ñ
Creazione dell’ordine di acquisto
ñ
Firma digitale dell’ordine di acquisto
LA FIRMA DIGITALE
LA FIRMA DIGITALE
71
4.1. Normativa
Consiglio dei Ministri, sentita l’Autorità per l’informatica nella pubblica am-
ministrazione.
Il sistema normativo sulla firma digitale in Italia, prima dell’emanazione
della direttiva n. 1999/93/CE, si componeva dunque di norme giuridiche e
norme tecniche presenti indistintamente sia in atti strettamente giuridico-
normativi, sia in quelle che avrebbero dovuto essere le vere e proprie regole
tecniche. Essa lasciava però ristrettissimi margini per l’utilizzo di tecnologie 73
diverse da quelle espressamente previste dalla normativa che avrebbero co-
munque avuto l’effetto di non poter conferire agli atti prodotti con tali diver-
se tecnologie l’efficacia che il DPR n. 513/1997 conferiva a quelli sottoscritti
con firma digitale.
Il 13 dicembre 1999, l’adozione della citata direttiva n. 1999/93/CE31 del-
l’Unione europea, ha avuto l’effetto di mutare il quadro di riferimento.
I propositi della direttiva si sono indirizzati verso la costruzione di un si-
stema per l’autenticazione dei dati trasmessi elettronicamente, oltre che ver-
so l’eliminazione degli ostacoli per il riconoscimento giuridico delle firme
elettroniche e la libera circolazione dei servizi di certificazione.
L’approccio adottato dal legislatore comunitario si è rivelato molto diffe-
rente da quello che il legislatore italiano ha posto in essere con il DPR n.
513/1997 e con le regole tecniche di cui al DPCM 8 febbraio 1999. Nell’otta-
vo considerando della direttiva si legge, infatti, che “la rapida evoluzione tec-
nologica e il carattere globale di Internet rendono necessario un approccio
aperto alle varie tecnologie e servizi che consentono di autenticare i dati in
modo telematico”.
L’Unione europea, quindi, non ha identificato una determinata tecnologia
(come la crittografia asimmetrica, posta alla base della validità della firma di-
gitale nel DPR n. 513/1997) ma si è preoccupata, invece, di garantire la mas-
sima flessibilità ed apertura del sistema, ponendo una diversa gradazione di
validità dei documenti creati secondo diverse tipologie di firma elettronica e
preoccupandosi che gli Stati membri non disconoscessero firme elettroniche
create secondo sistemi diversi.
Già si evidenzia una sostanziale differenza nella terminologia adottata nel-
la direttiva (firma elettronica) rispetto alla normativa italiana previgente che
si riferiva, invece, al concetto di firma digitale ed al relativo sistema di certi-
ficazione.
L’articolo 2, numero 1, della direttiva, definendo la firma elettronica qua-
le insieme di “dati in forma elettronica, allegati oppure connessi tramite as-
32 Cfr. Daniele Ricciardi, L’Europa della firma digitale, www.interlex.it, ottobre 1999.
33 Pubblicato nella GU del 20 febbraio 2001, n. 42.
34 Pubblicato sulla GU n. 39 del 15 febbraio 2002.
35 Articolo 10 – Forma ed efficacia del documento informatico. Si riporta il testo integrale:
“1. Il documento informatico ha l’efficacia probatoria prevista dall’articolo 2712 del codice
civile, riguardo ai fatti ed alle cose rappresentate.
2. Il documento informatico, sottoscritto con firma elettronica, soddisfa il requisito legale
della forma scritta. Sul piano probatorio il documento stesso è liberamente valutabile, tenu-
to conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità e sicurezza. Esso inoltre soddisfa l’ob-
bligo previsto dagli articoli 2214 e seguenti del codice civile e da ogni altra analoga disposi-
zione legislativa o regolamentare.
3. Il documento informatico, quando è sottoscritto con firma digitale o con un altro tipo di
firma elettronica avanzata, e la firma è basata su di un certificato qualificato ed è generata
mediante un dispositivo per la creazione di una firma sicura, fa inoltre piena prova, fino a
querela di falso, della provenienza delle dichiarazioni da chi lo ha sottoscritto.
4. Al documento informatico, sottoscritto con firma elettronica, in ogni caso non può essere
negata rilevanza giuridica né ammissibilità come mezzo di prova unicamente a causa del
fatto che è sottoscritto in forma elettronica ovvero in quanto la firma non è basata su di un
LA FIRMA DIGITALE
4.2. Funzionalità
47 Si riporta il testo dell’art. 8, comma 2, del DPR 445/00: “Le regole tecniche per la formazio-
ne, la trasmissione, la conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la validazione, an-
che temporale, dei documenti informatici sono definite con decreto del Presidente del Con-
siglio dei Ministri, o, per sua delega del Ministro per l’innovazione e le tecnologie, sentiti il
Ministro per la Funzione Pubblica e il Garante per la protezione dei dati personali. Esse so-
no adeguate alle esigenze dettate dall’evoluzione delle conoscenze scientifiche e tecnologi-
che, con cadenza almeno biennale”.
LA FIRMA DIGITALE
48 Per “chiave” si intende un algoritmo in grado di trasformare i caratteri del testo in caratteri
non comprensibili (cifratura).
49 Cfr. Acquisti in rete della Pubblica Amministrazione – Ministero dell’Economia e delle Finan-
ze – “Linee guida per l’adozione e l’utilizzo della firma digitale” – sito www.acquistinretepa.it.
LA FIRMA DIGITALE
Documento cartaceo con firma autografa Documento informatico con firma digitale
La provenienza è garantita
dalla firma autografa La provenienza e l’integrità sono garantite
L’integrità è garantita dal supporto cartaceo dalla firma digitale
(assenza di cancellazioni o abrasioni)
Vale per tutta la vita del supporto cartaceo Ha valore solo fino alla scadenza
del certificato della chiave pubblica
(a meno che non si utilizzi una marca
temporale o altro accorgimento idoneo)
Il documento originale è sempre distinto Non esiste il concetto di copia: il documento
dalla copia informatico (“file”) con firma digitale è sempre
un originale e può essere duplicato
in un numero indefinito di file indistinguibili
gli uni dagli altri
L’attività di certificazione
Da quanto sin qui esposto è evidente come nel corso dell’intero processo
di firma digitale sia dunque necessario l’intervento di una “terza parte fida-
ta” (trusted third part), generalmente nota come “ente certificatore” (Certifi-
cation Authority).
Infatti, dal momento che, come già accennato, la correlazione tra le due
chiavi nei sistemi a cifratura asimmetrica è soltanto di tipo matematico, per
consentire l’associazione delle chiavi al soggetto che ne ha la titolarità è ne-
cessario l’intervento di una figura terza. Questa figura è rappresentata dal cer-
tificatore, il cui compito è proprio quello di accertare l’identità personale del
soggetto titolare della coppia di chiavi e garantirla attraverso l’emissione di un
certificato digitale ad essa associato. Il certificato digitale insieme alla chiave
pubblica sono poi resi conoscibili a cura del certificatore stesso che provvede
anche a gestirne le vicende relative alla sua validità (revoca, sospensione)59.
Riassumendo, la funzione essenziale che un certificatore deve assicurare 85
è dunque quella di produrre un certificato che sia in grado di stabilire il lega-
me univoco tra la chiave privata ed il legittimo possessore, di custodire la
chiave pubblica in una lista consultabile e di garantire la validità temporale
del potere di firma.
La certificazione rappresenta un momento fondamentale della procedura
di sottoscrizione informatica perché questa non assume alcuna validità se ba-
sata su di un certificato scaduto, sospeso o revocato60.
Nel certificato possono essere inserite indicazioni sull’attività professio-
nale o sulle cariche del titolare, o sui suoi eventuali poteri di rappresentan-
za. In questo modo con la verifica della firma digitale si può avere anche la
certezza che il firmatario sia legittimato a sottoscrivere determinati atti.
Dall’esistenza di diverse tipologie di sottoscrizione informatica (firma
elettronica semplice, avanzata, qualificata)61 derivano diverse tipologie di
certificati relativi alla corrispondenza tra il titolare della firma e il soggetto
che la utilizza.
Recependo le previsioni contenute nella direttiva 1999/93/CEE62, il legi-
slatore nazionale ha previsto due livelli di certificazione (certificato elettro-
nico e certificato qualificato) e tre tipologie di certificatori (certificatori, cer-
tificatori qualificati e certificatori accreditati).
Con riferimento all’esercizio dell’attività di certificazione, l’art. 26 del T.U.
445/2000 prevede che tale attività è libera e non necessita di alcuna preven-
tiva autorizzazione; la direttiva comunitaria precisa che “per autorizzazione
preventiva non si intende soltanto qualsiasi permesso che il prestatore di ser-
vizi interessato deve ottenere dalle autorità nazionali prima di poter fornire i
propri servizi di certificazione, ma anche ogni altra misura avente effetto
equivalente”63. Ai certificatori è richiesto soltanto il possesso dei requisiti di
4.3. Interoperabilità
• sulla garanzia che al momento del rilascio del certificato il firmatario detenesse i dati per
la creazione della firma corrispondenti ai dati per la verifica della firma riportati o identi-
ficati nel certificato;
• sulla garanzia che i dati per la creazione e per la verifica della firma possano essere usati
in modo complementare, nei casi in cui il certificatore generi entrambi.
2. Il certificatore che rilascia al pubblico un certificato qualificato è responsabile, nei con-
fronti dei terzi che facciano ragionevole affidamento sul certificato stesso, dei danni provo-
cati per effetto della mancata registrazione della revoca o sospensione del certificato, salvo
che provi d’aver agito senza colpa.
3. Il certificatore può indicare, in un certificato qualificato, i limiti d’uso di detto certificato
ovvero un valore limite per i negozi per i quali può essere usato il certificato stesso, purché i
limiti d’uso o il valore limite siano riconoscibili da parte dei terzi. Il certificatore non è re-
sponsabile dei danni derivanti dall’uso di un certificato qualificato che ecceda i limiti posti
dallo stesso o derivanti dal superamento del valore limite.
LA FIRMA DIGITALE
69 In attuazione di quanto disposto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, “Codice in
materia di protezione dei dati personali”, pubblicato sul supplemento ordinario n. 123 alla
Gazzetta Ufficiale n.174 del 29 luglio 2003, l’Autorità per l’informatica nella pubblica ammi-
nistrazione (AIPA) è stata trasformata in Centro nazionale per l’informatica nella pubblica
amministrazione (CNIPA).
LA FIRMA DIGITALE
ne generale che essi non debbano gravare sulle imprese fornitrici, anche se ciò
potrebbe non escludersi a patto che gli stessi siano di entità accessibile.
In conclusione, dal momento che ancora molti Paesi europei non sono at-
trezzati rispetto all’adozione immediata dello strumento della firma digitale,
nella nuova direttiva si è reputato inopportuno introdurne da subito l’obbli-
go proprio per gli evidenti problemi tecnici di interoperabilità. Rimane co-
munque auspicabile adottare delle linee guida, così come avvenuto in Italia, 91
per rendere operative le modalità di mutuo riconoscimento delle firme elet-
troniche tra i vari Paesi, perlomeno in una prima fase transitoria, proceden-
do, ad esempio, ad effettuare esperimenti concreti con autorità ben definite e
certificatori ben individuati, una sorta di simulazione nella quale si possano
concordare procedimenti comuni per addivenire al riconoscimento delle fir-
me provenienti da altri Paesi72. Il rischio è, altrimenti, quello di innalzare
delle barriere allo sviluppo delle transazioni commerciali da e verso l’Unio-
ne, di stimolare il proliferare di strumenti di firma tecnicamente non intero-
perabili e di discriminare le imprese non attrezzate o che utilizzino sistemi
di certificazione della firma digitale non riconosciuti in altri Paesi.
Non esiste al momento un sistema paneuropeo ed in alcuni Paesi poi non
esiste proprio la firma digitale. I problemi sono quindi principalmente di na-
tura tecnico/organizzativa.
Il nostro Paese può considerarsi all’avanguardia in questo settore, almeno
sul piano normativo e sulla base dell’esperienza già adottata con l’AIPA, e so-
stiene con forza la necessità di identificare non solo degli standard comuni-
tari tecnici ed organizzativi, ma anche la creazione di un’autorità che garan-
tisca l’applicazione ed il rispetto di sistemi volti al mutuo riconoscimento
dei certificati digitali.
72 Questa è la posizione sostenuta da alcuni Paesi tra cui la Francia, l’Austria e la Germania.
CAPITOLO 5 93
LE PROCEDURE
TELEMATICHE
DI ACQUISTO
IN AMBITO LOCALE
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
95
Con riferimento alla convenzione tra gli enti, si possono quindi distingue-
re tre fasi principali in sequenza tra loro.
La prima fase è diretta alla formazione della volontà espressa degli enti
locali di attuare una collaborazione durevole per l’acquisto on-line in forma
aggregata di beni e servizi attraverso la stipulazione di un’apposita conven-
zione. Si tratta di una fase particolarmente delicata in quanto richiede una
scelta strategica e politica del singolo ente locale.
La volontà del singolo ente locale si perfeziona quindi, con l’emanazione da
parte dell’organo politico (consiglio comunale, provinciale, ecc.) di un’apposita
delibera. In particolare, nella delibera consiliare l’ente stabilisce di: aderire alla
convenzione per la gestione associata degli acquisti, approvare contestualmen-
te lo schema di convenzione che diventa parte integrante e sostanziale della de-
libera stessa, autorizzare i Dirigenti e/o Responsabili competenti a porre in es-
sere i provvedimenti necessari per dare attuazione alla convenzione medesima.
La seconda fase è costituita dalla stipulazione della convenzione per la
gestione degli acquisti on-line di beni e servizi. La convenzione può natural-
mente avere caratteristiche diverse che tengono conto delle specifiche esi-
genze degli enti aderenti.
I contenuti possono in particolare variare in relazione ai seguenti fattori
principali:
• soggettivo: soggetti aderenti (province, comuni, altri enti locali, quali case
di riposo, aziende sanitarie locali, ecc.),
• territoriale: maggiore o minore estensione territoriale,
• oggettivo: convenzione per la gestione in comune del sistema telematico o
anche delle stesse procedure di gara.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
97
Premesso che
Ogni Comune aderente gestirà in piena autonomia, nel rispetto del proprio
ordinamento interno e della normativa vigente, le singole gare telematiche;
Richiamato il regolamento che disciplina le modalità di gestione delle ga-
re telematiche
tra 99
Provincia di ______________________________________________________________________________
(c.f.) rappresentata dal Dirigente
e
Comune di ______________________________________________________________________________
Comune di ______________________________________________________________________________
Comune di ______________________________________________________________________________
Comune di ______________________________________________________________________________
Articolo 3 - Costi
100 Per aderire all’iniziativa per la quale la Provincia corrisponderà alla so-
cietà…..l’importo di…..euro, oltre all’Iva dovuta ai sensi della legge, ogni Co-
mune partecipante sosterrà la spesa annuale di seguito specificata:
– fascia 1 comuni fino a 5.000 abitanti euro/anno ….
– fascia 2 comuni fino a 20.000 abitanti euro/anno ….
– fascia 3 comuni fino a 50.000 abitanti euro/anno ….
– fascia 4 comuni oltre 50.000 abitanti euro/anno …..
Tali somme dovute dai Comuni, oltre all’iva ai sensi di legge, saranno cor-
risposte direttamente alla società….. a nome e per conto della Provincia con-
traente con la medesima società, a titolo di adesione al progetto.
Articolo 5 - Durata
Nel canone per l’abbonamento al servizio, per il primo anno, sono previ-
ste ….. di formazione per il personale degli enti che aderiranno all’iniziativa;
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
Tempi di soluzione.
Gli errori saranno rimossi in accordo con la seguente griglia di priorità:
I Comuni aderenti e la Provincia di….. si riuniranno ogni ……. per moni- 103
torare l’andamento della convenzione e per discutere su perfezionamenti del-
la modalità gestionale del sistema implementato.
Regione Sicilia
105
Regolamentare la materia come primo passo
verso il cambiamento
La Regione Sicilia è una realtà abbastanza diversa dal resto delle ammini-
strazioni locali, sia per le caratteristiche territoriali, sia per la tipologia e la
differente legislazione vigente.
La Regione, la cui amministrazione è ordinata nella Presidenza della Re-
gione e in 12 Assessorati composti da Dipartimenti, con la legge 15 maggio
2000, n. 10, ha disciplinato, fra l’altro, una nuova organizzazione dei propri
uffici, al fine di accrescere l’efficienza dell’amministrazione regionale, nel
cui interno le direttive annuali di indirizzo per la programmazione impartite
dal Presidente della Regione e dagli Assessori, costituiscono i documenti ba-
se per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle Unità dirigen-
ziali preposte ai centri di responsabilità amministrativa.
Alle strutture in argomento, dette anche strutture di massima dimensione,
è preposto un dirigente che assume la denominazione di Segretario Generale
o Dirigente Generale o Ispettore Generale o Avvocato Generale.
Ai dirigenti spetta la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa me-
diante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, stru-
mentali e di controllo.
Sulla base della norma in argomento sono stati individuati i nuovi livelli
di responsabilità nella gestione delle entrate e delle spese della Regione, per
cui la struttura del bilancio regionale è stata modificata secondo la nuova or-
ganizzazione amministrativa prevista da detta legge.
Il bilancio della Regione è articolato per amministrazioni, rubriche (inte-
state ai dipartimenti ed uffici equiparati), titoli e categorie, con riguardo sia
alle entrate che alle spese; il capitolo continua a svolgere la funzione di unità
elementare di entrata e di spesa come previsto dall’art. 5, della l. r. n. 47/77.
I capitoli concernenti le spese di funzionamento, che precedentemente so-
no stati gestiti per l’intera amministrazione regionale dalla Presidenza della
Regione – Provveditorato – sono stati quindi, sulla base della l. r. 10/2000,
inseriti nelle pertinenti rubriche sia dei Dipartimenti in cui si articola la Pre-
sidenza della Regione che dei vari Assessorati.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
Provincia di Napoli
Il progetto Aste on-line e la sperimentazione
del marketplace
La Provincia di Napoli è tra gli enti che già da tempo hanno avviato un
processo di innovazione atto a migliorare e semplificare le procedure di ac-
quisto di beni e servizi.
Dal punto di vista organizzativo, da circa un triennio, l’ufficio delegato al-
l’acquisizione di beni e servizi, la Direzione Provveditorato ed Economato,
ha iniziato un graduale processo di cambiamento nell’ottica della razionaliz-
zazione dei procedimenti di acquisto e della programmazione degli stessi. Il
processo è partito nel 2001 con l’introduzione della predisposizione annuale
del Piano degli approvvigionamenti e del relativo bando di pre-informazio-
ne, si è sviluppato attraverso la sperimentazione delle aste telematiche (nel
corso del 2003 circa l’80% delle procedure di acquisto in economia – ovvero
di importo non superiore a 50.000 euro – è avvenuto con l’utilizzo delle aste
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
Provincia di Salerno
Con l’Europa un sistema di acquisti regionale
La Provincia di Salerno ha attivato a partire dal giugno 2003 un progetto
di sistema di e-procurement per la pubblica amministrazione regionale di ti-
po centralizzato, proponendosi cioè come centro di gestione degli approvvi-
gionamenti di beni e servizi per l’intera Campania. Il programma, denomina-
112
to SIEP (Sistema di e-procurement per le pubbliche amministrazioni) preve-
de lo sviluppo, la realizzazione e la gestione di un sistema telematico di ap-
provvigionamento di beni e servizi per la pubblica amministrazione regiona-
le localizzato presso la Provincia di Salerno.
Il progetto si inserisce nell’ambito delle azioni promosse dalla Regione
Campania per l’attuazione della Società dell’Informazione (misura 6.2 del
P.O.R. Campania 2000/2006), ed è cofinanziato dall’Unione europea, Stato e
Regione, nel pieno rispetto della normativa italiana in materia di gare tele-
matiche (artt. 9 e 10 del DPR n. 101 del 4/04/2002) e di protezione dei docu-
menti attraverso firma digitale (art. 24 del DPR n. 445 del 28/12/2000). Il va-
lore dell’investimento complessivo supera il milione di euro.
La prima asta on-line è prevista per il 2004, previo consueto accreditamen-
to dei fornitori.
Come in altri casi riportati, il progetto nasce dall’esigenza di garantire tra-
sparenza, velocità e risparmi ai processi di acquisto di tutte le amministrazio-
ni pubbliche per accrescere l’efficienza nella gestione degli acquisti di beni e
servizi e migliorare il controllo della spesa, favorendo la collaborazione tra
l’amministrazione provinciale, la Regione Campania e i comuni presenti sul
territorio, tutelando al contempo le piccole imprese del territorio e la libertà
di scelta degli enti. Conseguentemente, il progetto si pone i seguenti obiettivi:
• fornire strumenti utili alla definizione ed al controllo dei fabbisogni degli
enti coinvolti (come detto, in prima battuta la Regione, e progressiva co-
pertura dell’intero territorio);
• ridurre il costo amministrativo delle spese legate alle forniture di beni e
servizi;
• realizzare economie di scala aggregando la domanda degli enti della Pro-
vincia;
• velocizzare il processo complessivo di approvvigionamento.
Provincia di Pisa
Ridurre e monitorare la spesa attraverso la centralizzazione
degli acquisti
La Provincia di Pisa già da qualche anno ha intrapreso un processo di in-
novazione nel settore degli approvvigionamenti sia sul piano tecnologico,
che in quello organizzativo-operativo.
Sul piano tecnologico la Provincia ha ristrutturato il sito Internet arric-
chendo le pagine web relative ai bandi di gara, dalla pubblicazione agli esiti
degli appalti aggiudicati e alle comunicazioni ente/Ditte partecipanti. La pub-
blicazione sul sito dei bandi è effettuata per tutti gli appalti di qualsiasi im-
porto e si è rivelata un ottimo strumento per attirare l’attenzione di un mag-
gior numero di imprese; ciò a sua volta ha comportato l’ampliamento della
partecipazione alle gare di appalto indette dall’ente e ha contribuito a dare
pratica attuazione al principio di trasparenza in materia di appalti. L’ammi-
nistrazione, al fine di poter gestire il carico di lavoro conseguente all’aumen-
to del numero delle gare di appalto (+ 70% i bandi pubblicati rispetto al
2001), ha disposto l’acquisto di un software specifico per la gestione di tutto
l’iter delle gare (dalla pubblicazione dei bandi alla stipula del contratto) allo
scopo di gestire in modo più razionale e rapido le procedure così da poter
svolgere un numero più elevato di gare mantenendo lo stesso personale. In
particolare il programma è fondato sulla gestione di un archivio ditte parteci-
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
Altro punto critico si è rivelato la firma digitale, per cui la Provincia di Pi-
sa ha attivato contatti con la Regione Toscana, che ha fornito gratuitamente
40 smart card con lettore al Presidente della Provincia, agli Assessori, al Se-
gretario Generale ai Dirigenti. È previsto in tempi brevi l’affidamento del ser-
vizio per l’installazione delle funzionalità connesse per poter procedere alla
sottoscrizione delle scritture private, dei contratti e delle fasi delle gare on-li-
ne in forma digitale.
Sul piano organizzativo, l’amministrazione ha scelto la via dell’accentra-
mento degli acquisti costituendo nel 2001 la UOO Provveditorato, una strut-
tura priva di risorse finanziarie che gestisce gli acquisti in nome e per conto
di tutti i centri di costo dell’amministrazione. Tale ufficio, i cui obiettivi nel
PEG 2003 sono definiti “Riduzione e monitoraggio della spesa attraverso la
centralizzazione degli acquisti e miglioramento delle forniture”, ha la funzio-
ne di raccogliere le esigenze di forniture e servizi di tutte le strutture della
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
Provincia di Mantova
Acquisti on-line, un progetto di successo
La Provincia di Mantova è tra le amministrazioni più avanzate nell’utiliz-
zo di nuove modalità di acquisto. Gli investimenti di questi anni hanno por-
tato l’ente tra i casi di buone pratiche innovative nel panorama nazionale. È
in un quadro di innovazione generale dell’ente che rientra il Progetto “Ac-
119
quisti on-line” iniziato in via sperimentale alla fine del 2002 e che prevede
la sua completa realizzazione alla fine del 2004, al termine di un processo
graduale della durata di 2 anni.
Il progetto si innesta, come già detto, nella più generale strategia di imple-
mentazione di servizi in ambiente web (es. Sistema Informativo Lavoro, Cen-
tro di Catalogazione Bibliotecaria, Sistema Informativo Territoriale, etc.) ri-
volti ai cittadini e alle imprese e con l’obiettivo di sviluppo del principio del-
la sussidiarietà nei confronti degli enti locali del territorio provinciale, in
considerazione del ruolo di ente di promozione e coordinamento attribuito
alla provincia.
Per la realizzazione del progetto, l’ente ha provveduto prioritariamente al-
la ridefinizione dei ruoli all’interno della struttura organizzativa con asse-
gnazione di compiti diversi, tenendo conto delle professionalità esistenti al-
l’interno. Successivamente, per favorire l’approccio al sistema da parte della
struttura interna e degli uffici operativi dei vari enti convenzionati è stato in-
dividuato il Settore Patrimonio, Provveditorato e Contratti quale struttura or-
ganizzativa referente della gestione del sistema che si occupa della tenuta
dell’albo telematico, di fornire indicazioni tanto alle ditte quanto agli uffici
interessati alle problematiche connesse alla fase di iscrizione e abilitazione,
alla verifica dei settori merceologici di interesse e alla gestione delle gare te-
lematiche.
Il progetto nasce dall’esigenza di snellire i procedimenti, nell’ottica di ren-
dere economica, efficiente e trasparente l’azione amministrativa. Rilevante è
stata a questo proposito anche l’evoluzione normativa che, riconoscendo un
ruolo sempre maggiore allo strumento informatico, con il DPR n. 101/2002
ha disciplinato compiutamente lo svolgimento delle gare telematiche per le
amministrazioni statali, prevedendo la possibilità per gli enti locali, nell’am-
bito della loro autonomia, di applicare tali disposizioni regolamentari.
La Provincia di Mantova, dopo aver regolamentato al proprio interno la
materia, ha strutturato il progetto ponendosi come ente capofila e di coordi-
namento di un progetto sperimentale per la gestione di un servizio di gare
on-line, per le forniture, i servizi e i lavori da affidare tramite gara ufficiosa o
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
Vantaggi conseguiti
Tra i vantaggi rilevati la Provincia ha registrato rilevanti risparmi in termi-
ni economici. Il risparmio complessivo per l’anno 2003 è stato pari a euro
251.806,47 su 21 gare per importi a base d’asta complessivi di euro 780.294,49.
I risparmi sono stati rilevati fino al 20.11.2003, prendendo in considera-
zione i risultati delle gare telematiche effettuate. Per alcune gare l’importo
posto a base d’asta è stato quello delle convenzioni stipulate da Consip. So-
no in corso di svolgimento altre gare.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
Provincia di Crotone
Come creare un marketplace locale
La Provincia di Crotone è tra gli enti che hanno maggiormente avvertito la
necessità di innovare e che, per questo, si è resa attiva in tal senso sin dalla
sua istituzione.
Già dal 1998, la Provincia ha avviato procedure di razionalizzazione delle
spese legate all’approvvigionamento di beni e servizi mediante la centraliz-
zazione degli acquisti nell’ufficio Patrimonio e Provveditorato alle dipenden-
ze del settore finanziario dell’ente. Tale centralizzazione ha comportato già
di per sé significativi risparmi in tema sia di costi diretti (legati a piani di ap-
provvigionamenti) sia di costi indiretti (legati ai processi di approvvigiona-
menti). Proprio questi ultimi hanno costituito oggetto di continua attenzione
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
Nello stesso anno con il DPR n. 101 del 4 aprile 2002, agli artt. 9 e 11 so-
no state disciplinate rispettivamente le “gare telematiche” e il cd. “mercato
elettronico”.
È proprio nell’ambito delle suddette competenze che la Provincia di Cro-
tone ha approvato con deliberazione di Giunta n. 656 del 23.12.2003 il pro-
getto marketplace al fine di dare un efficace strumento a sostegno sia delle
procedure di razionalizzazione delle spese, sia dello sviluppo economico
di tutto il suo territorio.
In tale contesto la Provincia intende implementare all’interno del proprio
territorio una piattaforma digitale d’intermediazione a supporto:
• delle procedure di approvvigionamento delle P.A. locali;
• delle attività di commercializzazione di beni e servizi delle imprese lo-
cali.
Provincia di Rieti
L’accentramento degli acquisti come avvio all’innovazione
Il processo di innovazione della funzione acquisti della Provincia di Rieti
si è avviato nel corso del 2002 percorrendo un iter organizzativo e tecnologi-
co in continua evoluzione e in forte sviluppo.
Il primo significativo e importante passo è stata la costituzione, non sup-
128
portata da atti formali, di un Ufficio Acquisti, svincolato da altri servizi e di-
pendente dal responsabile degli Affari Generali, sostanzialmente attivo pur
con poche risorse finanziarie e con risorse umane ridottissime, che ha cerca-
to di gestire gli acquisti per tutti i settori della Provincia.
La sensibilità della dirigenza verso una vera innovazione delle procedure
di acquisto per ottenere risultati di economicità, efficacia ed efficienza dei
processi, ha prodotto già nelle primissime fasi dei buoni risultati.
Mediante il monitoraggio dei processi di acquisto di beni e servizi con
una capillare e sistematica informatizzazione delle richieste dei singoli
servizi all’interno dei settori, sono stati individuati nel dettaglio i flussi,
la periodicità e il controllo dei beni necessari al funzionamento interno
degli uffici e alle richieste relative a tutto il sistema provinciale. Questo
ha permesso di verificare un’immediata riduzione dei costi per acquisto di
beni e servizi di oltre il 30% rispetto ai mesi precedenti. Il monitoraggio
rigoroso ed informatizzato ha permesso nel corso del tempo di meglio di-
stribuire ed ottimizzare le risorse ai vari centri di costo, di limitare al mi-
nimo la tenuta del magazzino e di consentire un maggiore e più concreto
controllo sull’uso di alcuni beni “volatili” non sempre utilizzati all’inter-
no degli uffici.
A supporto di ciò, per ogni singolo ufficio, l’amministrazione ha procedu-
to alla raccolta di tutte le informazioni relative ai personal computer in dota-
zione e soprattutto alle stampanti e alle fotocopiatrici in uso aggiornando, di
fatto, l’inventario di questi beni che non esisteva all’interno dell’ente. Inol-
tre, per ogni singolo ufficio, l’amministrazione ha stabilito la registrazione
delle risme di carta consegnate, ottenendo un controllo sistematico dei flussi
di consumi e un più accurato ed efficace servizio di acquisto e distribuzione
della carta stessa.
Quanto ad atti interni, soltanto il PEG dell’anno 2004 ha previsto for-
malmente l’esistenza dell’Ufficio Acquisti all’interno dell’organizzazione
della Provincia di Rieti. Lo stesso ufficio ha sperimentato, nel corso di
questo breve periodo, varie forme di procedure di acquisto di beni e ser-
vizi, non rimanendo chiuso su posizioni rigide, avendo come principale
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
Comune di Udine
Dalla centralizzazione alle procedure telematiche
Il Comune di Udine è tra le amministrazioni che hanno intrapreso un per-
corso graduale di innovazione, che è attualmente in pieno sviluppo.
L’idea di innovazione delle procedure di acquisto è nata, infatti, nel cor-
so del 2001 con la creazione del Servizio Acquisti, struttura con funzioni
trasversali di staff, costituita con l’obiettivo di centralizzare la gestione di
tutti i procedimenti di acquisto sino ad allora trattati separatamente da cia-
scun settore, con procedure spesso diversificate per la stessa tipologia di
beni/servizi ed a fronte di un inadeguato e poco efficiente utilizzo del per-
sonale.
Nel corso del 2002 è stata realizzata una “fase ricognitiva” sul modello esi-
stente di acquisizione di beni e servizi, per poter disporre di una banca dati
riassuntiva della distribuzione di competenze in essere. Tale passaggio ha
confermato la natura strategica dell’obiettivo ed ha evidenziato la necessità
di azioni graduali e progressive per il suo raggiungimento. Il nuovo assetto
infatti inciderà fortemente sulla struttura organizzativa, sull’utilizzo delle ri-
sorse umane e strumentali, ma soprattutto, su aspetti delicati quali la defini-
zione e la delimitazione delle competenze professionali.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
Comune di Campobasso
La nuova organizzazione della funzione acquisti
Il Comune di Campobasso ha avviato i primi importanti passi verso il per-
corso di innovazione del processo di gestione degli acquisti. L’aspetto da cui
si è partiti per intraprendere la strada dell’innovazione è la componente or-
ganizzativa.
133
La funzione acquisizione di beni e servizi del Comune, fino al 2002, era
frazionata tra varie strutture operative: l’Economato curava gli acquisti minu-
ti (in regime di economia, fino ad un valore soglia di 1.000.000 di vecchie li-
re) e di beni e servizi a gestione tipicamente economale (servizio pulizia e
materiali di pulizia, carta, cancelleria e stampati, toner, nastri e materiali con-
sumabili per ufficio, libri e manifesti, acquisti complementari per attività di
rappresentanza, feste e manifestazioni gestite dal Comune, buoni pasto, etc.);
l’Ufficio Tecnico si occupava, oltre che, degli appalti di opere e lavori pub-
blici, anche degli acquisti di beni minuti per le attività di manutenzione, non-
ché degli appalti di servizi comunque afferenti al settore tecnico; le altre strut-
ture dell’ente curavano la gestione diretta delle singole procedure, quando si
trattava di porre in essere acquisti di beni o servizi di una certa rilevanza (ar-
redi, macchine, apparecchiature, servizi gestiti in appalto, etc.), che interes-
savano specificamente le strutture stesse. In tale contesto di competenze fra-
zionate, l’unico momento unificante era rappresentato dalla funzione del Ser-
vizio Contratti che, intervenendo però, soltanto alla conclusione della proce-
dura di acquisto, uniformava per lo meno le modalità di predisposizione e
stipula del contratto.
Questa situazione organizzativa era fonte di diverse problematiche:
• conflitti di competenze tra dirigenti in caso di acquisti di una certa com-
plessità che interessavano più strutture;
• produzione di atti in forme non omogenee e spesso giuridicamente vizia-
ti, stante la carenza di competenze specialistiche unificate in capo ad un
unico soggetto organizzativo e conseguente elevato contenzioso con i for-
nitori;
• scarsa conoscenza del mercato, dei prodotti e dei fornitori da parte degli
acquirenti e conseguente basso standard qualitativo e di efficienza degli
acquisti.
RdA +
specifiche analisi requisiti
tecniche tecnici richiesta
attivazione
procedura di determinazione
acquisizione
rilascio
requisiti
per gara
avviso
di gara
emissione
invio offerta
richiesta d'offerta
partecipazione
gara
aggiudicazione
gara
offerta
economica
aggiudicazione
fornitura
bene/servizio
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
non verifica
sì a budget no ok fine 137
budget
proprio
ok pubblicazione
bando di
RdA + analisti requisiti abilitazione
tecnici richiesta richiesta
specifiche abilitazione
tecniche
inserimento
determinazione in albo fornitori
attivazione invio
procedura di documentazione
acquisizione cartacea
rilascio
requisiti gara
analisi
non
documentazione ok rilascio
ricezione
abilitazione
abilitazione
ok di accesso
autorizzazione
rilascio
emissione abilitazione
richiesta d'offerta invio
offerta
aggiudicazione
pubblicazione
predisposizione gara
lettera d'invito
partecipazione
invito alla gara gara
offerta
economica
gara on-line
aggiudicazione
conferma
offerta
aggiudicazione
definitiva
fornitura
bene/servizio
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
Regione Piemonte
Il CSI Piemonte da gestore a utilizzatore del sistema
di acquisti regionale
Nella Regione Piemonte, nell’ambito della razionalizzazione della spesa
della pubblica amministrazione, è stato istituito a fine 2000 il portale Siste-
maPiemonte gestito dal CSI-Consorzio per il Sistema Informativo Piemonte
138
per offrire ai cittadini e alle imprese un punto di accesso unico, semplice e
organizzato per ricercare i servizi e le informazioni della P.A. piemontese.
All’interno del SistemaPiemonte esiste il portale degli acquisti che consente
alla pubblica amministrazione piemontese di utilizzare procedure elettroni-
che e telematiche a supporto dei processi di approvvigionamento.
Attraverso il sito è possibile accedere a convenzioni quadro per la gestio-
ne associata di procedure di gara in corso di realizzazione sul territorio re-
gionale. Rispetto al tradizionale processo di acquisto, la piattaforma di e-pro-
curement garantisce:
• una riduzione dei costi;
• un risparmio di tempo nell’espletamento delle procedure;
• una maggiore trasparenza verso fornitori e cittadini;
• nuove possibilità di collaborazione e di crescita per tutte le realtà impren-
ditoriali del territorio.
Per poter svolgere le prime gare telematiche, è stato seguito l’iter procedu-
rale delle trattative private in quanto gli importi delle gare erano al di sotto
della soglia comunitaria. In particolare sono stati necessari:
• un atto formale di approvazione del Presidente del CSI Piemonte a proce-
dere all’acquisto con trattativa privata on-line nel contesto del progetto
degli acquisti telematici del CSI Piemonte;
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE
CONCLUSIONI
E PROSPETTIVE
CONCLUSIONI E PROSPETTIVE
145
Anche dal lato dei fornitori (sellers) possono enuclearsi notevoli vantaggi
che si traducono, sostanzialmente, nella diminuzione dei costi di vendita in
virtù della parziale riduzione dei costi di intermediazione nonché nell’ado-
zione di nuovi canali di vendita utili all’ampliamento del proprio bacino
clienti la cui introduzione si affianca e fa da complemento a quelli già attiva-
ti per gestire le relazioni commerciali B2B.
“Le imprese fornitrici possono anch’esse contare su una maggiore traspa- 147
renza delle negoziazioni per avviare confronti competitivi che stimolino l’ef-
ficienza gestionale; possono sfruttare al meglio le opportunità create da si-
tuazioni contingenti di mercato (saturazione delle risorse, overstock, ecc.) ed
hanno comunque l’occasione di utilizzare, così come le imprese buyer, gli
strumenti di negoziazione elettronica per i propri acquisti” 73.
Se consideriamo il mercato elettronico della pubblica amministrazione, lo
sfruttamento delle sue potenzialità da parte dei fornitori si sostanzia in un
recupero di competitività – in particolar modo per i mercati locali – rispetto
al sistema delle convenzioni Consip, in quanto facilita l’accesso al mercato
della fornitura alle piccole e medie imprese che trovano maggiori difficoltà
nell’aggiudicarsi le gare per l’assegnazione di convenzioni a livello naziona-
le. I requisiti d’accesso estremamente ridotti in termini di fatturato consento-
no la partecipazione al mercato di tutti i soggetti, anche di quelli che posso-
no impegnarsi a fornire i propri prodotti solo nella provincia dove svolgono
la loro attività. Infine, può registrarsi una maggiore visibilità e usabilità del
marchio di “fornitore ufficiale e qualificato della P.A.”.
In termini generali, un mercato elettronico presenta dunque diversi punti
di forza e risulta essere molto vantaggioso sia per la domanda sia per l’offerta
che hanno possibilità di incontrarsi a prescindere dalla loro localizzazione
geografica.
Il ricorso diffuso a tecnologie digitali evolute nel settore degli acquisti con-
sente oggi forti razionalizzazioni ed incrementa le dimensioni del mercato,
attirando un numero crescente di imprese.
L’occasione tecnologica deve dunque essere utilizzata non solo per nuove
forme di scambio e di organizzazione del lavoro ma anche per dare maggiore
visibilità ed imporre la forza dell’azienda, pubblica o privata, nella nuova di-
mensione del mondo globalizzato.
Una precisa quantificazione dei costi e dei benefici non è semplice; an-
drebbe effettuata analizzando caso per caso mettendo a confronto i costi so-
73 Cfr. Politecnico di Milano, Il B2b in Italia: Finalmente parlano i dati, marzo 2004.
CONCLUSIONI E PROSPETTIVE
149
6.2. Le prospettive: le nuove direttive europee sugli appalti
pubblici
Nel quadro attuale della legislazione comunitaria non era ancora stata pre-
vista la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a tecni-
che e strumenti di e-procurement, anche se le opportunità derivanti dall’uso
delle nuove tecnologie informatiche erano già state in parte recepite da alcu-
ne normative (es. Dir. 93/1999/Ce sulla firma elettronica).
Ora l’ordinamento comunitario si avvia finalmente a disciplinare in modo
compiuto le procedure telematiche di acquisto di beni e servizi, tenendo con-
to delle esperienze già avviate nei diversi Paesi.
Il riferimento è alle due direttive europee sugli appalti pubblici, recente-
mente approvate:
• la Direttiva n. 18/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa
al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubbli-
ci di forniture, di servizi e di lavori (cd. direttiva “classica”);
• la Direttiva n. 17/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che
coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua, di ener-
gia e degli enti che forniscono servizi di trasporto (cd. direttiva “set-
tori”).
alle gare, gli operatori devono comunque adeguarsi, pena l’esclusione dalle
gare stesse.
Ma la disciplina comunitaria arriva a prevedere sistemi sofisticati di e-
procurement: le aste elettroniche e i sistemi dinamici di acquisizione. Inol-
tre, per la prima volta viene regolamentata la possibilità per le amministra-
zioni pubbliche di creare centrali di acquisto.
150 Il motivo alla base della scelta delle istituzioni comunitarie di procedere
verso una disciplina comunitaria del mercato elettronico degli appalti è rap-
presentato dalla constatazione dell’enorme diffusione e costante sviluppo ne-
gli Stati membri delle tecniche e degli strumenti telematici di acquisizione
di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni.
A questa si collega la convinzione di fondo che il fenomeno dell’e-procu-
rement sia di per sé positivo in quanto consente un aumento della concor-
renza e dell’efficacia della commessa pubblica. La gestione degli appalti al-
l’interno di ambienti di mercato elettronico dovrebbe garantire, infatti, una
maggiore trasparenza, economicità e rapidità delle gare, ma anche la più am-
pia partecipazione e dinamicità del mercato.
Tutto questo a condizione che l’utilizzo delle tecniche di acquisto elettro-
nico avvenga nel pieno rispetto del diritto comunitario degli appalti pubblici
e, in particolare, dei principi di parità di trattamento, non discriminazione e
trasparenza. Di qui, la necessità di fornire – sul piano normativo – una defi-
nizione comune di queste tecniche e di regolamentare il fenomeno attraverso
le nuove direttive in modo da garantire che esso si svolga secondo modalità,
norme e principi comuni a tutti gli Stati membri.
A questa si accompagna – sul piano della prassi – l’esigenza, altrettanto
rilevante, di garantire sul piano tecnologico la piena interoperabilità e inter-
connessione tra i sistemi esistenti negli Stati membri per impedire eventuali
distorsioni della concorrenza.
Di seguito, si evidenziano in sintesi le principali innovazioni in materia di
e-procurement introdotte dalle nuove direttive europee sugli appalti pubblici.
Le aste elettroniche
È prevista una disciplina specifica sulle aste elettroniche, volta a regola-
mentare le varie procedure telematiche di scelta del contraente nel rispetto
delle norme e dei principi stabiliti dalla direttiva.
L’asta elettronica si configura come una tecnica che può essere utilizzata
in tutte le ordinarie procedure già previste e disciplinate dal diritto comuni-
tario (aperte, ristrette, negoziate) per l’aggiudicazione di appalti non solo di
forniture e servizi, ma anche di lavori.
CONCLUSIONI E PROSPETTIVE
Le centrali di acquisto
La direttiva prevede altresì una disciplina specifica sulle centrali di ac-
quisto, allo scopo di razionalizzare il fenomeno diffuso tra gli Stati membri e
per certi versi legittimarlo (in modo da prevenire o ridurre il contenzioso),
riconducendolo ai principi e alle norme fondamentali della direttiva (proces-
so bottom up).
La definizione tiene conto dei differenti modelli organizzativi esistenti,
considerando, in particolare, non solo le strutture che agiscono direttamente
come acquirenti (es. Ugap in Francia), ma anche quelle (come la Consip in
Italia), che svolgono invece una funzione di assistenza e supporto alle pub-
bliche amministrazioni nelle procedure di gara e nella conclusione delle re-
lative convenzioni per l’acquisto di beni e servizi.
Sul piano sostanziale, si è proceduto all’estensione dell’ambito oggettivo
di applicazione (anche ai lavori e non solo ai servizi e forniture), ma inseren-
do una clausola di rinvio alle norme e ai sistemi nazionali.
Sul piano procedurale, viene consentito che le amministrazioni possano
rifornirsi liberamente di prodotti o servizi acquisendoli direttamente dalla
centrale di acquisto o tramite questa, ma a condizione che quest’ultima si sia
attenuta alle norme stabilite dalla direttiva medesima.
In sostanza, l’obbligo di svolgere procedure conformi alla normativa co-
munitaria viene a cadere “a monte” sulla centrale di acquisto, mentre nessun
obbligo particolare grava sulle amministrazioni aggiudicatrici nel momento
che si rivolgono a questa a fini di approvvigionamento.
Il nostro ordinamento non dovrebbe incontrare particolari difficoltà nel-
l’attuazione delle norme della nuova direttiva sopra esaminata, in quanto ha
già sviluppato negli ultimi anni, sia sul piano normativo sia soprattutto nella
prassi, un sistema articolato di e-procurement, anticipando per molti versi lo
stesso ordinamento comunitario.
Il riferimento è, da un lato, all’esperienza di centralizzazione degli acqui-
sti, basata sulla società Consip del Ministero dell’Economia e sulle esperien-
CONCLUSIONI E PROSPETTIVE
155
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