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LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2014

Tome I Les observations


Volume I-1 Les finances publiques Les politiques publiques

Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Sommaire
Pages rponses Avant-propos ................................................................................................. 5 Dlibr ........................................................................................................ 11 Introduction ................................................................................................. 21 Premire partie - Les finances publiques ................................................. 23 La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2014) ....................................................................................... 25 Deuxime partie - Les politiques publiques ............................................. 61 Chapitre I - Agriculture ............................................................................ 63 1 - La scurit sanitaire de lalimentation : linsuffisance des contrles du ministre de lagriculture.............................................................................. 65 2 - Les SAFER : les drives dun outil de politique damnagement agricole et rural .......................................................................................................... 91 Chapitre II - Dfense et espace ............................................................... 125 1 - La coopration franco-britannique en matire de porte-avions : une perte nette pour les finances publiques franaises ............................................... 127 2 - Le transport spatial : une ambition stratgique, une priorit la baisse des cots ...................................................................................................... 145 Chapitre III - ducation et jeunesse ....................................................... 175 1 - Des internats dexcellence ceux de la russite : la conduite chaotique dune politique ducative et sociale ............................................................ 177 2 - Le service civique : une ambition forte, une monte en charge matriser .................................................................................................................... 209 Chapitre IV - Sant et cohsion sociale .................................................. 249 1 - La sant des personnes dtenues : des progrs encore indispensables 251 2 - La fiscalit lie au handicap : un empilement de mesures sans cohrence .................................................................................................... 291 3 - La transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales : une politique refonder .............................................................. 337 Chapitre V - Tourisme ............................................................................. 399 Le tourisme en outre-mer : un indispensable sursaut ................................ 401 423 281 323 367 203 235 141 163 85 115 53

Tableau n 1 :

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Avant-propos
Rendu public pour la premire fois en 1832, le rapport annuel de la Cour des comptes sadresse la fois aux pouvoirs publics et lensemble des citoyens. Il a pour objet de les informer sur le bon emploi des fonds publics, dont il revient la Cour de sassurer. Sil nest plus sa seule publication, comme il la t pendant plus dun sicle, le rapport public annuel reste emblmatique de lexpression publique de la Cour. Alors mme quune grande part des observations et recommandations de la Cour, et lintgralit de celles des chambres rgionales et territoriales des comptes, sont aujourdhui publies (site internet www.ccomptes.fr), il rpond au souci constant de la Cour de remplir au mieux sa mission, constitutionnelle depuis 2008, dinformation des citoyens, lgal de lassistance quelle doit la fois au Parlement et au gouvernement (article 47-2) dans le contrle de lexcution des budgets publics ou lvaluation des politiques publiques. Les messages mis en exergue dans le rapport sappuient sur un ventail vari dexemples concrets et parlants, de dfaillances mais aussi de progrs et de russites. Introduite par une analyse actualise de la situation densemble des finances publiques, cette slection reflte la fois les priorits de contrle retenues par la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes pour 2013 et les principaux constats quelles en ont tirs. Elle tmoigne des nombreuses et substantielles marges de progrs exploiter tous les niveaux de laction publique. Conformment aux dispositions lgislatives qui le rgissent, le rapport comprend deux volets principaux, qui font chacun lobjet dun tome distinct : le tome I est consacr aux observations et recommandations tires des contrles, enqutes et valuations raliss en 2013 (article L. 1436 du code des juridictions financires) ; le tome II est consacr aux suites donnes, par les responsables publics concerns, aux observations et recommandations formules les annes prcdentes (article L. 143-10-1 du code des juridictions financires). Sy ajoute le tome III qui fournit des donnes synthtiques sur lactivit de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes au cours de lanne 2013 (article L. 143-8 du code des juridictions financires).

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COUR DES COMPTES

Est annex cet ensemble le rapport annuel de la Cour de discipline budgtaire et financire (article L. 316-1 du code des juridictions financires). Pour la commodit de la lecture, le tome I de ldition 2014 est, comme dans celle de 2013, scind en deux volumes : le volume I-1 traite des finances publiques et des politiques publiques, le volume I-2 de la gestion publique. La prsentation du tome II traduit lattention renforce que la Cour porte au suivi des effets de ses observations et recommandations antrieures. Introduit en 2011, leur classement en trois catgories, selon le degr de mise en uvre constat, est matrialis par un jeu de trois couleurs : verte (La Cour constate des progrs), orange (La Cour insiste), rouge (La Cour alerte). En raison de la proximit des lections municipales de mars 2014, la prsente dition du rapport public consacre une place rduite aux collectivits territoriales et aux organismes qui en relvent. Lobligation de rserve prlectorale qui simpose aux chambres rgionales et territoriales des comptes a notamment conduit en exclure toute vocation de situations ponctuelles concernant les communes et les intercommunalits. De ce fait, sur les dix-neuf sujets traits dans le tome I, seulement trois sont issus des travaux des chambres rgionales et territoriales des comptes ou de travaux mens conjointement par celles-ci et la Cour, soit une proportion de 16 % contre 40 % dans ldition 2013. Pour le tome II, la proportion est du mme ordre, contre environ 25 % en 2013. La publication, en octobre 2013, du premier rapport annuel sur les finances publiques locales tmoigne que la volont de renforcer lattention porte au secteur public local aussi bien que la valorisation des travaux des chambres rgionales et territoriales des comptes na pour autant aucunement faibli en 2013. Dans llaboration de son rapport public 2014, la Cour a, bien videmment, pris en compte prioritairement les contraintes imposes par la situation actuelle des finances publiques. Elle a continu de chercher plus particulirement montrer les marges que ltat, les collectivits territoriales et les organismes de protection sociale peuvent exploiter pour rduire les dficits publics, sinon en amliorant, du moins en maintenant lefficacit et la qualit des services rendus la population.

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LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2014

Les rapports publics de la Cour des comptes - laboration et publication La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des rapports publics thmatiques. Le prsent rapport est le rapport public annuel de lanne 2014. Parmi les missions assignes la Cour, la Constitution (article 47-2) prvoit que par ses rapports publics, elle contribue linformation des citoyens . Si la Cour publie de nombreux autres rapports, notamment ceux prvus par les lois organiques relatives aux lois de finances (LOLF) et aux lois de financement de la scurit sociale (LOLFSS), et si toutes ses observations et ses recommandations ont aujourdhui vocation tre rendues publiques, sous rserve du respect des secrets protgs par la loi (article L. 143-1 nouveau, introduit, en dcembre 2011, dans le code des juridictions financires), les rapports publics nen demeurent pas moins un vecteur de communication privilgi pour faire connatre les travaux de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes, ainsi que les enseignements en tirer. ct des rapports publics thmatiques (treize en 2013), le rapport public annuel, fond sur les rsultats des travaux conduits lanne prcdente, offre, dune part, une slection varie dobservations significatives des enjeux actuels de laction publique, et, dautre part, un aperu des suites que les administrations, les collectivits et les autres organismes publics ont donnes aux observations et recommandations formules dans les publications des trois annes antrieures. Lensemble est introduit par une actualisation de lanalyse de la situation et des perspectives des finances publiques prsente par la Cour en juin de lanne prcdente. Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles, enqutes et valuations conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales et territoriales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres rgionales et territoriales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organises pour bnficier dclairages larges et varis. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres.

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COUR DES COMPTES

Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales et territoriales des comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles, enqutes et valuations que llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit. Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les travaux sont programms et effectus, et que les conclusions en sont tires, en toute libert dapprciation et de dcision. La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns. La publication dun rapport public est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collgialit intervient pour conclure les principales tapes de la ralisation des travaux et de la publication. Tout contrle, enqute ou valuation est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de rapport public. Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du Premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du Premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique.

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LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2014

Sous rserve du respect des secrets protgs par la loi, la Cour peut rendre publiques toutes les observations dfinitives qui concluent ses travaux. Leur publication ne prjuge pas des autres suites, non publies, quelle est susceptible de leur rserver, notamment des saisines de la Cour de discipline budgtaire et financire ou des autorits judiciaires. * Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffuss par La documentation Franaise.

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Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, runie en formation plnire, a adopt le prsent Rapport public annuel 2014. Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable aux administrations, collectivits et organismes concerns et des rponses quils ont adresses en retour la Cour. Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs. Ont particip au dlibr : M. Didier Migaud, Premier prsident, MM. Bertrand, Durrleman, Levy, Lefas, Briet, Mme Ratte, M. Vachia, prsidents de chambre, M. Duchadeuil, conseiller matre, supplant Mme Froment-Meurice, MM. Babusiaux, Descheemaeker, Hespel, Bayle, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Rmond, Gillette, Ganser, Camoin, Mme Lvy-Rosenwald, MM. Pannier, Paul, Mme Pappalardo, MM. Cazala, Alventosa, Lafaure, Frangialli, Andrani, Mmes Morell, Fradin, MM. Perrot, Gautier (Louis), Braunstein, Mme Saliou (Franoise), M. Phline, Mme Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Gautier (Jean), Tournier, Mme Seyvet, M. Vivet, Mme Moati, MM. Diricq, Charpy, Sabbe, Petel, Maistre, Martin, Tnier, Lair, Hayez, Mme Trupin, MM. Frentz, Ravier, Selles, de Gaulle, Guibert, Mme Saliou (Monique), MM. Uguen, Prat, Salsmann, Gudon, Zerah, Le Mn, Urgin, Baccou, Vialla, Castex, Spulchre, Antoine, Mousson, Guroult, Mme Vergnet, MM. Feller, Chouvet, Mme Dmier, MM. Clment, Boudy, Le Mer, Mme de Kersauson, MM. Migus, Laboureix, Mme Esparre, MM. Lna, Glimet, Gallot, de Nicolay, Mmes Latare, Dardayrol, MM. de La Guronnire, Brunner, Mme Pittet, MM. Potton, Vallernaud, Senhaji, dAubert, Colcombet, calle, Mme Prin, MM. Ortiz, Rolland, Bouvard, Mme Soussia, MM. Basset, Fulachier, Mme Coudurier, conseillers matres, MM. Schott, Klinger, Gros, Carpentier, Blairon, Leclercq, Marland, Schmitt, Jouanneau, Sarrazin, conseillers matres en service extraordinaire.

Ont t entendus : en son rapport, M. Bertrand, rapporteur gnral, assist - selon les textes examins - de MM. Rmond, Ganser, Camoin, Mme Lvy-Rosenwald, M. Cazala, Mme Saliou (Franoise), Ulmann, MM. Barb, Tournier, Mmes Seyvet, Moati, MM. Diricq, Charpy, Selles, Guibert, Uguen, Salsmann, Gudon,

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Antoine, Mousson, Chouvet, Mme Dmier, MM. Clment, Le Mer, Mmes de Kersauson, Esparre, MM. Brunner, Vallernaud, Jamet, calle, Mme Soussia, conseillers matres, MM. Schott, Leclercq, Marland, conseillers matres en service extraordinaire, MM. Brana, Chailland, Levionnois, de Puylaroque, Roux, Montarnal, Boullanger, Mme Bigas-Reboul, MM. Tricaud, Benaabou, conseillers rfrendaires, M. Gaillard, auditeur, Mme Motuel-Fabre, M. Schwartz, prsidents de section, M. Roch, Mme Vinesse, premiers conseillers, Mme Le Gall, conseillre, Mmes Butel, Lautman, Le Bourgeois, LigniresCounathe, Marquant, Nguyen Duy, Puig, M. Bertran, rapporteurs extrieurs ; en ses conclusions, M. Johanet, Procureur gnral, accompagn de Mme Cordier, premire avocate gnrale.

Les membres de la chambre du conseil dont les noms suivent nont pas pris part aux dlibrations sur les textes suivants : Tome I - Les observations : Volume I-1 Les finances publiques Les politiques publiques M. Babusiaux, prsident de chambre maintenu en activit, M. de la Guronnire, conseiller matre, M. Klinger, conseiller matre en service extraordinaire, sur La scurit sanitaire de lalimentation : linsuffisance des contrles du ministre de lagriculture ; M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, sur La coopration franco-britannique en matire de porte-avions : une perte nette pour les finances publiques franaises ; MM. Perrot, Frentz, conseillers matres, M. Sarrazin, conseiller matre en service extraordinaire, sur Des internats dexcellence ceux de la russite : la conduite chaotique dune politique ducative et sociale ; M. Frentz, conseiller matre, sur Le service civique : une ambition forte, une monte en charge matriser ; M. Schott, conseiller matre en service extraordinaire, sur La transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales : une politique refonder ;

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Volume I-2 La gestion publique - M. Vialla, conseiller matre, sur Les missions fiscales de la Douane : un rle et une organisation repenser ; - M. Sarrazin, conseiller matre en service extraordinaire, sur Le centre national de documentation pdagogique et son rseau : un modle obsolte, une rforme indispensable ; - MM. Martin, Frentz, conseillers matres, sur Les subventions des collectivits territoriales aux associations : les exemples de la rgion de Provence-Alpes-Cte dAzur et du dpartement des Bouches-du-Rhne ; - M. Duchadeuil, Mme Fradin, M. Maistre, Mme Vergnet, conseillers matres, sur La CIPAV (Caisse interprofessionnelle de prvoyance et dassurance vieillesse des professions librales) : une gestion dsordonne, un service aux assurs dplorable ; - Mme Dmier, M. Boudy, conseillers matres, sur La Cinmathque franaise : une renaissance et de nouveaux enjeux ; - M. Castex, conseiller matre, M. Klinger, conseiller matre en service extraordinaire, sur Les partenariats public-priv du plan Hpital 2007 : une procdure mal matrise ; Tome II - Les suites : Partie I La Cour constate des progrs - M. Sarrazin, conseiller matre en service extraordinaire, sur Le rgime additionnel de retraite des enseignants des tablissements privs sous contrat : un redressement nergique consolider ;

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Partie II La Cour insiste - Mme Pappalardo, conseillre matre, sur La gestion des dchets mnagers : des progrs ingaux au regard des enjeux environnementaux ; - M. Jouanneau, conseiller matre en service extraordinaire, sur Lorganisation de ladoption internationale en France : une rforme poursuivre ; - M. Lefas, prsident de chambre, sur Le Groupement dintrt public enfance en danger (GIPED) : des missions insuffisamment assures ; - M. Charpy, conseiller matre, sur Ple emploi : des progrs amplifier dans la lutte contre la fraude aux allocations chmage ; - Mme Moati, conseillre matre, sur La Direction de linformation lgale et administrative (DILA) : un avenir incertain ; Partie III La Cour alerte - M. Duchadeuil, Mme Fradin, M. Maistre, Mme Vergnet, conseillers matres, sur SOVAFIM : un rexamen indispensable ; - MM. Petel, Maistre, conseillers matres, Carpentier, Sarrazin, conseillers matres en service extraordinaire, sur la chancellerie des universits de Paris : un tablissement public supprimer. **** M. Filippini, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil. Fait la Cour, le 28 janvier 2014.

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Les trente-deux projets dinsertion rassembls dans le prsent rapport ont t prpars par les formations suivantes : les sept chambres de la Cour des comptes, prsides par Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas et Briet, Mme Ratte et M. Vachia, prsidents de chambre ; une formation interchambres de la Cour prside par M. Briet, prsident de chambre ; les trois chambres rgionales des comptes de :

Provence-Alpes-Cte dAzur, prside par M. Vallernaud, prsident de chambre rgionale ; Auvergne, Rhne Alpes, prside par Mme de Kersauson, prsidente de chambre rgionale ; Languedoc-Roussillon, prside par M. Brunner, prsident de chambre rgionale ;

trois formations interjuridictions communes la Cour et aux chambres rgionales des comptes, prsides par M. Durrleman, prsident de chambre et Mme Lvy-Rosenwald, conseillre matre et M. Brunner, prsident de chambre rgionale ; un comit de pilotage runissant les chambres rgionales des comptes de La Runion, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la chambre territoriale des comptes de Polynsie franaise, prsid par M. Roux, prsident de chambre rgionale. Ont galement contribu aux travaux sur lesquels le rapport est fond :

les chambres rgionales des comptes de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique, prsides par M. Diringer, prsident de chambre rgionale ; la chambre rgionale des comptes de La Runion, prside par M. Roux, prsident de chambre rgionale des comptes ; la chambre territoriale des comptes de Polynsie franaise, prside par M. Lachkar, prsident de chambre territoriale.

Avant dtre soumis la chambre du conseil, le projet de rapport a t examin et approuv par le comit du rapport public et des programmes, compos de MM. Migaud, Premier prsident, Bertrand, rapporteur gnral du comit, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas, Briet, Mme Ratte et M. Vachia, prsidents de chambre, et M. Johanet, procureur gnral, entendu en ses avis.

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Les magistrats1 et rapporteurs extrieurs2 de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des comptes dont les noms suivent ont particip aux travaux3 sur lesquels le prsent rapport est fond :

Tome I : Les observations Volume I-1 Premire partie : Les finances publiques - en qualit de rapporteur : M. Ecalle, conseiller matre ; - en qualit de contre-rapporteur : M. Charpy, conseiller matre ;

Les magistrats de la Cour des comptes comprennent les auditeurs, les conseillers rfrendaires, les conseillers matres et les prsidents de chambre. Les conseillers matres en service extraordinaire rejoignent la Cour pour cinq ans afin dy exercer les fonctions de conseiller matre. Les magistrats des chambres rgionales et territoriales des comptes comprennent les conseillers de chambre rgionale, les premiers conseillers de chambre rgionale, les prsidents de section de chambre rgionale et les prsidents de chambre rgionale. 2 Dtachs temporairement la Cour des comptes pour y exercer les fonctions de rapporteur, les rapporteurs extrieurs (dnomination fixe par le code des juridictions financires) sont soit des magistrats de lordre judiciaire, soit des fonctionnaires des fonctions publiques de ltat, territoriale et hospitalire, soit des fonctionnaires des assembles parlementaires, soit des agents de direction ou des agents comptables des organismes de scurit sociale. Dans les chambres rgionales, les fonctions de rapporteur peuvent aussi tre exerces par des fonctionnaires des trois fonctions publiques ou assembles parlementaires. Ils sont alors dtachs dans le corps des magistrats des chambres rgionales. 3 La participation aux travaux sest effectue en tant que rapporteur ou contrerapporteur. Les rapporteurs ont contribu de deux faons au prsent rapport : dune part, en effectuant les contrles, les enqutes et les valuations sur lesquels la Cour a fond ses observations et recommandations ; dautre part, en laborant les insertions au prsent rapport, qui synthtisent les rsultats de ces travaux.

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Deuxime partie : Les politiques publiques - en qualit de rapporteurs : M. Abou, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Aldig, auditrice, MM. Barb, conseiller matre, Benaabou, conseiller rfrendaire, Mmes Bigas-Reboul, conseillre rfrendaire, Butel, rapporteure extrieure, M. Camoin, conseiller matre, Mme Costes, rapporteure extrieure, M. Doyelle, rapporteur temps partiel, Mme Froment-Vdrine, conseillre matre, M. Gaillard, auditeur, Mme Le Bourgeois, rapporteure extrieure, Mme Le Gall, premire conseillre de chambre rgionale des comptes, M. Maron, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mmes Marquant, Nguyen Dhuy, rapporteures extrieures, MM. Ochsenbein, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Onimus, premier conseiller de chambre territoriale des comptes, Mme Puig, rapporteure extrieure, MM. Savy, conseiller rfrendaire, Scotti, rapporteur extrieur, Sitbon, conseiller rfrendaire ; - en qualit de contre-rapporteurs : MM. Antoine, Camoin, Gudon, conseillers matres, Gros, Leclercq, conseillers matres en service extraordinaire, M. Mousson, Mme Seyvet, conseillers matres.

Volume I-2 La gestion publique - en qualit de rapporteurs : MM. Alessandrini, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Barb, conseiller matre, Boullanger, conseiller rfrendaire, Camoin, conseiller matre, Chailland, conseiller rfrendaire, Mme Guillot, prsidente de section de chambre rgionale des comptes, M. Jamet, conseiller matre, MM. Levionnois, conseiller rfrendaire, Marland, conseiller matre en service extraordinaire, Montarnal, conseiller rfrendaire, Mme Motuel-Fabre, prsidente de section de chambre rgionale des comptes, MM. Roch, rapporteur extrieur, Schwartz, prsident de section de chambre rgionale des comptes, Mme Vinesse, premire conseillre de chambre rgionale des comptes ; - en qualit de contre-rapporteurs :

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COUR DES COMPTES

MM. Selles, Chouvet, Lafaure, Mme Seyvet, conseillers matres, M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire.

Tome II : Les suites

Premire partie : la Cour constate des progrs - en qualit de rapporteurs : Mme Lignires-Counathe, rapporteure Puylaroque, conseiller rfrendaire ; - en qualit de contre-rapporteurs : MM. Selles et Ganser, conseillers matres. extrieure, M. de

Deuxime partie : la Cour insiste - en qualit de rapporteurs : MM. Bertran, rapporteur extrieur, Brana, conseiller rfrendaire, Brunner, prsident de chambre rgionale des comptes, Chauvet, prsident de section de chambre rgionale des comptes, Mme Girard, rapporteure extrieure, M. Guibert, conseiller matre, Mmes Lautman, Le Bourgeois, rapporteures extrieures, MM. Le Mer, conseiller matre, Salsmann, conseiller matre, Mme Soussia, conseillre matre, M. Tricaud, conseiller rfrendaire, Mme Vaccaro-Planchet, premire conseillre de chambre rgionale des comptes ;

- en qualit de contre-rapporteurs : MM. Antoine Cazala, conseillers matres, Cazenave, conseiller matre en service extraordinaire, Davy de Virville, Mme Dmier, M. Diricq, Mme Esparre, MM. Schott, Uguen, conseillers matres.

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Troisime partie : la Cour alerte - en qualit de rapporteurs : MM. Chouvet, Clment, conseillers matres ; - en qualit de contre-rapporteurs : Mmes Moati, Ulmann, conseillres matres.

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Introduction
Le tome I du rapport public annuel 2014 rassemble une slection des observations issues des travaux raliss en 2013 par la Cour, les chambres rgionales et territoriales des comptes, ou conjointement par la Cour et celles-ci. Dix-neuf sujets y sont examins successivement. Comme pour les deux ditions prcdentes du rapport public annuel, ce tome I comporte trois parties : la premire consacre aux finances publiques, la deuxime aux politiques publiques, la troisime la gestion publique. Les deux premires parties sont regroupes dans le premier volume. La premire partie (volume I-1) prsente une analyse actualise de la situation densemble des finances publiques fin janvier 2014, la lumire des volutions intervenues depuis le rapport de la Cour de juin 2013 sur la situation et les perspectives des finances publiques. Dans la deuxime partie (volume I-1), cinq champs de politiques publiques sont successivement voqus : lagriculture, dans le premier chapitre, avec deux sujets :

les contrles de scurit sanitaire de lalimentation effectus par le ministre de lagriculture ; les SAFER ;

la dfense et lespace, dans le deuxime chapitre, avec deux sujets :


la coopration franco-britannique en matire de porte-avions ; le transport spatial ;

lducation et la jeunesse, dans le troisime chapitre, avec deux sujets :


les internats dexcellence ; le service civique ;

la sant et la cohsion sociale, dans le quatrime chapitre, avec trois sujets :


la prise en charge des besoins de sant des personnes dtenues ; la fiscalit lie au handicap ;

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la transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales ;

le tourisme, dans le cinquime chapitre, avec :

le tourisme en outre-mer.

Dans la troisime partie (volume I-2), cinq domaines et une modalit de gestion publique sont abords : ltat, dans le premier chapitre, avec trois sujets :

les missions fiscales de la Douane ; le Centre national de la documentation pdagogique (CNDP) et son rseau ; une prise de participation publique dans le secteur de larmement ;

les collectivits territoriales, dans le deuxime chapitre, avec deux sujets :

les subventions alloues aux associations par la rgion de Provence-Alpes-Cte dAzur et le dpartement des Bouches-duRhne ; la transformation dune rgie dpartementale de transports interurbains, avec le cas de la socit dconomie mixte des Voies ferres du Dauphin ;

les organismes de protection sociale, dans le troisime chapitre, avec :

la Caisse interprofessionnelle de prvoyance et dassurance vieillesse des professions librales (CIPAV) ;

les organismes privs subventionns, dans le quatrime chapitre avec :

la Cinmathque franaise ;

les partenariats public-priv, dans le cinquime chapitre, avec :

les partenariats public-priv du plan Hpital 2007.

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Premire partie Les finances publiques

La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2014)

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La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2014)


_____________________ PR SENTATION ____________________

En application de la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques, la loi de programmation des finances publiques dtermine la trajectoire des soldes structurels et effectifs annuels des comptes des administrations publiques (tat, administrations publiques locales et de scurit sociale, organismes divers dadministration centrale). La loi de programmation du 31 dcembre 2012 pour 2012 2017 prvoyait de ramener le dficit public de 4,5 % du PIB en 2012 3,0 % en 2013. En juin 2013, le Conseil de lUnion europenne a admis que la France ramne son dficit public au-dessous de 3 % en 2015, au lieu de 2013, tout en maintenant le retour lquilibre structurel des comptes publics en 2016, comme le prvoit aussi la loi de programmation. Depuis lors, le Gouvernement a rvis ses prvisions de croissance et de finances publiques pour les annes 2013 2017 dans le rapport conomique, social et financier annex au projet de loi de finances pour 2014. Malgr un effort considrable, la rduction des dficits, effectif et structurel, dsormais prvue pour 2013 est plus faible que celle inscrite dans la loi de programmation. Le respect des objectifs de dficit fixs pour 2014 demeure incertain. Des efforts structurels supplmentaires devront tre consentis au cours des annes suivantes, avec notamment un fort ralentissement de la croissance des dpenses, pour revenir lquilibre structurel des comptes publics. Les observations du prsent rapport reposent sur les informations disponibles le 28 janvier 2014.

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I - Une rduction des dficits en 2013 plus lente que prvu


Malgr un effort structurel considrable, le dficit effectif et le dficit structurel sont rests en 2013 des niveaux nettement suprieurs ceux inscrits dans la loi de programmation et la loi de finances initiale pour 20134. La croissance des recettes a, en effet, t sensiblement plus faible que prvue tandis que celle des dpenses a t plus rapide. Tableau n 1 : les prvisions de dficit pour 2012 et 2013 (% du PIB)
Loi de programmation 2012 (p) Dficit effectif Dficit structurel - 4,5 - 3,6 2013 (p) - 3,0 - 1,6 Rapport PLF 2014 2012 - 4,8 - 3,9 2013 (p) - 4,1 - 2,6

Source : loi de programmation de dcembre 2012 et rapport conomique, social et financier annex au projet de loi de finances pour 2014. Le dficit structurel de 2012 est celui estim par le Gouvernement et diffre de celui retenu par le Haut Conseil des finances publiques qui na pas pris en compte les mmes oprations temporaires. (p) prvision.

A - Des dficits plus levs que prvu malgr un effort structurel en recettes considrable
1 - Le dficit effectif Les premiers lments dinformation communiqus par le Gouvernement sur les rsultats de lexcution budgtaire de lEtat en 2013, qui nont pas t expertiss par la Cour, font apparatre un dficit suprieur de 2,7 Md celui inscrit dans la loi de finances rectificative de dcembre 2013. Le compte prvisionnel des administrations publiques pour 2013 associ celle-ci se soldait par un dficit de 4,1 % du PIB qui risque donc dtre dpass. Toutefois, la date laquelle le prsent rapport a t arrt, subsistent dimportantes incertitudes sur de nombreux lments du
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Les prvisions de la loi de programmation et de la loi de finances initiale taient identiques.

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compte des administrations publiques pour 2013 et donc sur le niveau exact du dficit public. Ce compte ne devant tre publi par lINSEE que fin mars 2014, les analyses de la Cour sappuient sur le compte prvisionnel annex la loi de finances rectificative pour 2013. Le dficit de 4,1 % du PIB rsultant de ce compte resterait suprieur aux dficits prvus par la Commission europenne pour les pays de la zone euro (3,1 %) et de lUnion europenne (3,5 %). La rduction du dficit public de 2012 2013 (de 4,8 4,1 % du PIB, soit 0,7 point) est deux fois moins importante que prvu dans la loi de programmation (de 4,5 3,0 % du PIB, soit 1,5 point). Le dficit effectif devrait ainsi tre suprieur de 1,1 point lobjectif de la loi de programmation (3,0 %), cart qui se retrouve pour lessentiel (1,0 point) au niveau du solde structurel. Le solde structurel et leffort structurel
Les variations annuelles du solde effectif des administrations publiques rsultent, pour une part, des fluctuations de lactivit conomique. Afin de mieux apprcier la situation des finances publiques, il faut corriger ce solde effectif de sa composante conjoncturelle, lie aux fluctuations du PIB, pour retenir le solde structurel calcul en suivant les tapes suivantes : - estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t enregistr en labsence de fluctuations du PIB, et de lcart entre le PIB effectif et ce PIB potentiel ; - estimation de la composante conjoncturelle du solde effectif, qui rsulte du gain ou de la perte de recettes associs cet cart, en supposant que les recettes publiques voluent comme le PIB (lasticit5 gale 1) ; - estimation du solde structurel par diffrence entre le solde effectif et sa composante conjoncturelle ainsi calcule. Lhypothse dune lasticit des recettes de 1 est vrifie sur le long terme, mais pas chaque anne. Les variations du solde structurel peuvent ainsi donner une image dforme des volutions de fond des comptes publics.

Llasticit dun impt au PIB est gale au rapport de sa croissance celle du PIB en valeur. Llasticit des recettes dune administration ou de lensemble des recettes publiques au PIB est gale au rapport de leur croissance celle du PIB en valeur.

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Leffort structurel est un indicateur synthtique, en pourcentage du PIB, qui mesure limpact sur les variations des soldes effectif et structurel des deux facteurs quun Gouvernement est en situation de matriser : lvolution des dpenses publiques, dune part ; les mesures nouvelles de hausse ou de baisse des prlvements obligatoires, dautre part. Contrairement au dficit structurel, il ne dpend pas de llasticit des recettes. Il peut tre positif ou ngatif.

2 - Le dficit structurel Le dficit structurel sest lev 2,6 % du PIB en 2013 (contre 1,5 % dans la zone euro et 2,1 % dans lUnion europenne) alors que la loi de programmation prvoyait 1,6 %. Il a t rduit de 1,3 point de PIB par rapport 2012, alors que la loi de programmation prvoyait une rduction de 2,0 points. En effet, llasticit des recettes publiques au PIB na t que de 0,4 en 2013, alors que la loi de programmation prvoyait une lasticit gale 1. Le dficit structurel de 2013 a t aggrav hauteur des pertes de recettes rsultant de cette lasticit infrieure 1. La composante conjoncturelle du dficit est estime 1,4 % du PIB en 2013, portant le dficit effectif 4,1 % du PIB compte-tenu des arrondis.

3 - Leffort structurel Leffort structurel, qui ne dpend pas de la valeur de llasticit des recettes au PIB, sest lev 1,7 point de PIB. Quoiquun peu plus faible que prvu dans la loi de programmation (1,9 point), il atteint un niveau ingal dans le pass. Il a port principalement sur les recettes (1,5 point de PIB contre 1,6 point prvu dans la loi de programmation) et de manire plus faible sur les dpenses (0,2 point contre 0,3 prvu).

B - Une forte rvision la baisse des prvisions de recettes


Les prvisions de recettes des administrations publiques de la loi de programmation et de la loi de finances initiale pour 2013 reposaient

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sur une croissance du PIB de 0,8 % et une lasticit de ces recettes au PIB de 1. Elles ont t rvises une premire fois loccasion du programme de stabilit davril 2013, lhypothse de croissance du PIB ayant t ramene de 0,8 0,1 % et llasticit des recettes de 1,0 0,9. Dans son rapport de juin 2013 sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour avait soulign que les nouvelles prvisions de recettes pour 2013 du programme de stabilit lui paraissaient optimistes en raison dune lasticit encore trop forte. Le rapport social, conomique et financier annex au projet de loi de finances initiale pour 2014 et le projet de loi de finances rectificative de fin 2013 ont rvis une seconde fois cette lasticit (de 0,9 0,4). La perte de recettes qui rsulte de ces rvisions de la croissance du PIB et de llasticit des recettes, par rapport la loi de programmation slve 16 Md (8 Md du fait de la croissance du PIB et 8 Md du fait de llasticit), soit 0,8 point de PIB. Elle explique, pour lessentiel, que la rduction du dficit se soit limite 0,7 point de PIB en 2013 par rapport 2012, au lieu de 1,5 point dans la loi de programmation. Les premiers lments dinformation communiqus par le Gouvernement sur les rsultats de lexcution budgtaire de ltat en 2013, non encore expertiss par la Cour, font apparatre une perte supplmentaire de recettes fiscales de 3,5 Md, concentre sur limpt sur le revenu et limpt sur les socits, par rapport aux prvisions de la loi de finances rectificative.

C - Une croissance des dpenses plus rapide que prvu


La loi de programmation et la loi de finances initiale pour 2013 prvoyaient une croissance des dpenses publiques de 0,9 % en volume en 2013, soit de 2,7 % en valeur avec une hypothse dinflation de 1,8 %. Cette prvision a t modifie deux reprises : dabord en avril 2013, dans le programme de stabilit ; puis en septembre, dans le rapport conomique, social et financier (RESF) annex au projet de loi de finances pour 2014.

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Tableau n 2 : les prvisions de croissance des dpenses publiques pour 2013


Valeur Loi de programmation dcembre 2012 Programme de stabilit avril 2013 Rapport conomique, social et financier septembre 2013 2,7 % 2,1 % 2,5 % Prix 1,8 % 1,2 % 0,8 %
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Volume 0,9 % 0,9 % 1,7 %

Source : loi de programmation de dcembre 2012, programme de stabilit davril 2013 et rapport conomique, social et financier de septembre 2013

La croissance des dpenses en volume a t rvise de 0,8 point la hausse en septembre 2013 par rapport aux objectifs retenus en dcembre 2012 et avril 2013. Cette rvision rsulte pour partie dune prvision dinflation plus basse. Les budgets tant vots en valeur et le dficit public tant la diffrence entre des dpenses et recettes en valeur, lcart sur la croissance des dpenses en valeur constitue aussi un indicateur pertinent de la qualit du pilotage des dpenses en 2013. Malgr une rvision la baisse de la prvision dinflation, la croissance des dpenses en valeur a t majore en septembre 2013.

1 - De la loi de programmation au programme de stabilit Le programme de stabilit davril 2013 a ramen de 2,7 2,1 % la prvision de croissance des dpenses en valeur. Comme la not la Cour dans son rapport de juin dernier sur les finances publiques, cette rvision ne rsulte pas dun effort accru dconomies mais de limpact mcanique de la baisse de linflation prvue et des dpenses exceptionnelles de 2012. En effet, la prvision de dpenses en valeur a pu tre rduite de 0,2 point car les principales prestations sociales et les charges dintrt sur les obligations indexes du trsor ont t indexes sur une inflation plus faible que prvu dans la loi de programmation. En outre, le versement de ltat Dexia a t enregistr par lINSEE comme une dpense des administrations publiques (APU) de
La croissance des prix la consommation, hors tabac, qui est utilise pour mesurer la croissance en volume des dpenses publiques, a t de 0,7 % en 2013 selon les rsultats publis par lINSEE en janvier 2014.
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2012, les majorant de 0,3 %, ce qui ntait pas prvu dans la loi de programmation et explique, du fait de cette majoration de la rfrence pour 2012, une rvision la baisse de la croissance des dpenses en valeur en 2013 hauteur de 0,3 point. Enfin, une inflation plus faible rduit certains cots de fonctionnement des administrations (achats de biens et services par exemple), ce qui explique le reste de cette rvision.

2 - Du programme de stabilit aux prvisions associes au projet de loi de finances pour 2014 La prvision de croissance en valeur des dpenses de la loi de programmation ayant t ajuste en avril, dans le programme de stabilit, pour tenir compte des volutions des prix et du traitement par lINSEE du versement Dexia, le programme de stabilit constitue la rfrence approprie pour apprcier le pilotage des dpenses en 2013. Alors que la nouvelle rvision de linflation intervenue en septembre 2013 (de 1,2 0,8 %) aurait d faciliter le respect de la prvision de dpenses en valeur faite en avril dans le programme de stabilit, la nouvelle prvision de dpenses publiques relve de 4,5 Md le montant des dpenses prvues en 2013. Le rapport conomique, social et financier annex au projet de loi de finances pour 2014 prvoit en effet une croissance des dpenses en valeur de 2,5 %, au lieu de 2,1 % en avril. Cette hausse de 4,5 Md (0,2 % du PIB) rsulte, pour un peu moins de la moiti (1,8 Md), dun prlvement plus important que prvu au bnfice de lUnion europenne. Le reste rsulte de dpenses plus importantes des administrations sociales et locales et des organismes divers d'administration centrale (ODAC) (0,6 Md au titre des versements du service public de llectricit EDF). Ces nouvelles dpenses, dont certaines sont juges exceptionnelles par le ministre des finances (Union europenne et service public de llectricit), font nanmoins partie des alas de gestion qui interviennent pratiquement chaque anne et que la programmation budgtaire devrait permettre de couvrir.

D - Synthse
Bien que les premiers rsultats de lexcution budgtaire communiqus par le Gouvernement fassent apparatre le risque dun

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dficit public suprieur 4,1 % du PIB, ce montant a t retenu titre provisoire. Les pertes de recettes (0,8 point de PIB) et leffet base dun dficit de 2012 plus lev que prvu (0,3 point de PIB) expliquent, pour lessentiel, que le dficit effectif de 2013 slve 4,1 % du PIB au lieu des 3,0 % prvus par la loi de programmation. Cependant, si les dpenses publiques avaient augment conformment aux prvisions publies en avril 2013, le dficit aurait t limit 3,9 % du PIB. Lcart de 1,0 point de PIB entre le dficit structurel actuellement prvu et celui inscrit dans la loi de programmation sexplique (aux arrondis prs) par : lcart de 0,3 point de PIB constat en 2012 (effet base) ; un effort structurel infrieur de 0,2 point ; des pertes de recettes (0,4 point) dues une lasticit plus faible que prvu. Si les dpenses avaient augment conformment aux prvisions davril 2013, le dficit structurel aurait t de 2,4 % du PIB au lieu de 2,6 %.

II - Un objectif de rduction des dficits en 2014 la ralisation incertaine


Les prvisions de recettes publiques pour 2014 reposent sur une croissance du PIB de 0,9 % qui est plausible et sur une lasticit des prlvements obligatoires au PIB gale 1,0 qui parat trop leve. Bien que les conomies soient mieux documentes que dans le pass, la ralisation des objectifs de dpenses est greve de nombreuses incertitudes. La rduction prvue des dficits, effectif et structurel, demeure incertaine.

A - Une hypothse de croissance du PIB plausible mais des prvisions de recettes optimistes
Les prvisions de recettes pour 2014 pourraient tre affectes par la rpercussion sur 2014, leffet en base , des pertes de recettes constates pour lEtat en 2013 par rapport aux prvisions de lautomne dernier. Cet effet na pas encore t analys par la Cour. Les dveloppements qui suivent portent sur les risques relatifs aux hypothses macroconomiques sur lesquelles les prvisions pour 2014 sont construites, llasticit du produit des prlvements obligatoires ainsi quau chiffrage des mesures nouvelles.

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1 - Le scnario macroconomique Le scnario macroconomique associ au projet de loi de finances initiale pour 2014 repose sur une reprise progressive de lactivit conomique permettant au PIB de crotre en moyenne de 0,9 % en volume en 2014. Dans son avis du 20 septembre 2013, le Haut Conseil des finances publiques a considr que cette prvision de croissance tait plausible mais que le scnario macroconomique du Gouvernement prsentait des lments de fragilit, notamment pour ce qui concerne lvolution de lemploi (+ 0,6 % en moyenne annuelle). Celle-ci pourrait tre moins forte que prvu, notamment dans le secteur marchand, si les entreprises privilgiaient la restauration de leurs marges et le rattrapage des pertes de productivit enregistres pendant la crise.

2 - Llasticit des prlvements obligatoires La croissance du produit des prlvements obligatoires lgislation constante est prvue 2,3 % en 20144, ce qui correspond une lasticit de 1,0 par rapport au PIB. Elle repose sur des prvisions de croissance des recettes provenant des impts sur le revenu et sur les socits ainsi que des prlvements sur la masse salariale prive qui paraissent trop optimistes. Au vu des informations disponibles, le risque de pertes de recettes pourrait atteindre 2 4 Md (soit 0,1 0,2 % du PIB) par rapport la prvision du Gouvernement, ce qui ramnerait llasticit des prlvements obligatoires 0,9.

a) Les recettes de ltat


La loi de finances pour 2014 prvoit une croissance des recettes fiscales nettes de 3,0 % lgislation constante rsultant pour lessentiel dune forte progression attendue de limpt sur le revenu (3,7 %) et de limpt sur les socits (6,9 %). La croissance du produit de limpt sur le revenu en 2014 dpendra de lvolution des revenus imposables des mnages en 2013. Or
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Par rapport aux recettes de 2013 rvises en septembre 2013 dans le projet de loi de finances initiale pour 2014 et globalement inchanges dans le projet de loi de finances rectificative pour 2013.

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les donnes fournies par le ministre des finances ne permettent pas denvisager une croissance de ces revenus nettement suprieure 1,5 % ; en effet, les salaires qui en constituent la partie la plus importante ne devraient augmenter que de 1,2 % en 2013. Le ministre des finances voque un rebond du produit de la taxation des plus-values, mobilires et immobilires, mais sans en quantifier limpact alors mme que le produit de cette taxation ne reprsente que moins de 5 % du produit total de limpt sur le revenu. La croissance du produit de limpt sur les socits en 2014 dpendra, en raison du jeu des acomptes et du solde, de lvolution du bnfice fiscal en 2012, 2013 et 2014. Trs difficile prvoir, la croissance du bnfice fiscal est gnralement approche en retenant celle de lexcdent brut dexploitation (EBE) des socits. Or celle-ci devrait tre ngative en 2012 (-1,5 %) pour les socits non financires et natteindre que 0,9 % en 2013 et 2014. La croissance de 6,9 % du produit de limpt sur les socits lgislation constante prvue par le projet de loi de finances 2014 parat difficilement cohrente avec lvolution attendue de lexcdent brut dexploitation. En outre, la sortie dune priode de ralentissement conomique o le taux de marge des socits est tomb un niveau historiquement bas, il est probable que beaucoup de socits commenceront par imputer des reports de dficits avant de payer un impt sur leurs bnfices.

b) Les recettes sociales et locales


La croissance prvue des cotisations sociales (2,1 %) et de la contribution sociale gnralise (CSG) (2,2 %) lgislation constante serait trs proche en 2014 de celle de la masse salariale prive (2,2 %) qui dpend trs troitement de lvolution de lemploi. Or comme la not le Haut Conseil des finances publiques, le contenu en emplois de la croissance en 2014 dans le scnario macroconomique retenu par le Gouvernement semble un peu lev. Lvolution de la masse salariale et donc celle des prlvements sociaux, pourraient se rvler moins rapides que prvu. La croissance prvue, lgislation constante, des ressources fiscales locales (2,5 %) nappelle pas dobservations particulires.

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3 - Les mesures nouvelles Les mesures nouvelles inscrites dans les projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale pour 2014 ainsi que dans la loi de rforme des retraites ont un rendement total estim 9 Md. Compte-tenu des pertes de recettes induites en 2014 par des dispositions prises dans des textes antrieurs7, les modifications lgislatives auraient pour effet net daccrotre de 3 Md les prlvements obligatoires en 2014. Depuis le dpt du projet de loi de finances, le rendement des mesures nouvelles a t rduit par la suspension de la taxe sur les poids lourds8, des amendements aux projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale ainsi que par une dcision du Conseil constitutionnel. Les pertes de recettes en rsultant pourraient tre comprises entre 1 et 2 Md (selon la date laquelle dbutera le recouvrement de la taxe sur les poids lourds) par rapport aux prvisions de septembre 2013. Tableau n 3 : Impact sur les recettes des dcisions prises aprs septembre 2013 (Md) Suspension de la taxe poids lourds Rtablissement de la rduction dimpt pour frais de scolarit Modifications apportes la rforme des prlvements sur les contrats dassurance-vie, les plans dpargne en actions et les plans dpargne logement Hausse du revenu fiscal de rfrence au-dessous duquel les mnages sont exonrs de taxe dhabitation Suppression du volet relatif aux terrains btir de la rforme des plus-values immobilires Amnagements des taux de TVA Divers Total
Source : Cour des comptes
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Impact - 1,2 0,2 - 0,4 - 0,3

- 0,2 - 0,4 + 0,2 + 0,3 1,0 2,0

Par exemple, la mesure dimposition des revenus du capital au barme, figurant dans la loi de finances initiale pour 2013, se traduit par une hausse des recettes fiscales de 1,6 Md en 2013 et une baisse de 1,0 Md en 2014 pour un rendement de 0,6 Md en rgime permanent. 8 Son rendement en 2014 tait estim 1,2 Md, dont 0,8 Md affects l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) (ODAC), 0,2 Md affects aux collectivits locales et 0,2 Md affects la rmunration de lentreprise charge du recouvrement de la taxe

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Le Gouvernement envisage des conomies supplmentaires par rapport celles prvues en septembre 2013 pour compenser limpact de ces pertes sur le dficit public de 2014. Si ces conomies supplmentaires ntaient pas effectivement ralises, le dficit serait accru de prs de 0,1 point de PIB. En outre, lestimation du cot, ou du rendement, de certaines de ces mesures nouvelles est intrinsquement fragile parce que les donnes sur lesquelles elles sappuient sont souvent insuffisantes. Tel est par exemple le cas de la rforme de la taxation des plus-values mobilires pour tenir compte de la dure de dtention des actions car il nexiste pas de donnes fiables sur cette dure. Enfin, le cot des contentieux fiscaux communautaires, qui sont considrs par le ministre des finances comme des mesures nouvelles et qui rduisent les recettes fiscales nettes de ltat, reste trs incertain. Les dernires estimations sont de 1,0 Md en 2013 et 2,7 Md en 2014, alors quil tait valu 4,9 Md en 2013 et 1,8 Md en 2014 dans la loi de programmation.

B - Des efforts dconomie mieux documents mais des objectifs de matrise des dpenses difficiles atteindre
Le Gouvernement prvoit une croissance de 0,4 % des dpenses publiques en volume en 2014, ce qui correspond une conomie de 15 Md par rapport une croissance tendancielle estime 1,6 % par an (soit 19 Md). En France, les pouvoirs publics mesurent traditionnellement les conomies par rapport une croissance tendancielle des dpenses. Toutefois, lestimation de celle-ci repose sur des conventions fragiles. Cest, par exemple, le cas de la masse salariale et de la charge dintrt. La croissance tendancielle de la masse salariale retenue par le Gouvernement est estime en considrant que le point de la fonction publique est index sur les prix la consommation alors que sa progression a t gale la moiti de linflation sur les annes 2002 2012. La progression tendancielle de la charge dintrt repose sur un scnario de remonte des taux dintrt dans les prochaines annes qui gnre mcaniquement la constatation dune conomie ds lors que lvolution des taux sen carte. Pour dautres dpenses, la tendance retenue correspond lvolution des dpenses sur une priode de rfrence dont le choix est par nature discutable.

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Les conomies affiches pour 2014 par le Gouvernement ont ds lors un caractre conventionnel. De plus, leur montant ne conduit pas une baisse des dpenses mais un ralentissement de leur croissance. Leffort de matrise de la croissance des dpenses en 2014 est rparti entre ltat (9 Md, dont 2 Md rsultent dune baisse de ses dotations aux collectivits locales9) et la scurit sociale (6 Md). Tableau n 4 : le poids relatif des secteurs des administrations publiques
tat et ODAC(1) 47 % 33 % 83 % ASSO(2) 40 % 47 % 13 % APUL(3) 13 % 20 % 4%

Part dans les conomies Part dans les dpenses publiques Part dans le dficit public

(1) organismes divers d'administration centrale (2) administrations de scurit sociale (3) administrations publiques locales Source : Cour des comptes ; les conomies rsultant de la baisse des dotations de ltat aux collectivits locales sont imputes aux administrations publiques locales (APUL)

1 - Les dpenses de ltat

a) Les dpenses de ltat dans le champ des normes budgtaires


Sur le champ de la norme en valeur, cest--dire hors charge de la dette et pensions, les dpenses passent de 279,8 Md en loi de finances initiale 2013 278,4 Md en loi de finances initiale 2014 primtre constant, soit une rduction nette de 1,4 Md. Compte tenu dune croissance tendancielle de ces dpenses estime 7 Md par an par le Gouvernement, les efforts ncessaires pour respecter la loi de finances initiale de 2014 slvent donc 8,4 Md10.
Limpact de la rduction des dotations de lEtat aux collectivits locales est analys plus loin au point 2-b). 10 La Cour retient, quant elle, une progression tendancielle de 6 Md par an, ce qui implique des conomies de 7,4 Md pour respecter la loi de finances initiale pour 2014. Lcart avec lestimation du Gouvernement tient surtout lvolution tendancielle de la masse salariale (volution du point de la fonction publique).
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Sur le champ de la norme en volume, la charge dintrt, estime 45,0 Md en 2013, atteindrait 46,7 Md en 2014, soit une hausse de 1,7 Md qui correspond, par rapport au scnario tendanciel de rfrence, une conomie de 0,5 Md rsultant dune volution plus favorable des taux. Les conomies annonces Elles sont rparties, pour lessentiel, entre la masse salariale (1,7 Md), les autres dpenses de fonctionnement (0,9 Md), les concours aux collectivits locales (2,0 Md) et aux oprateurs (1,0 Md), ainsi que les dpenses dintervention (2,5 Md). Sur la masse salariale, les conomies documentes correspondent au gel du point (1,0 Md si la rfrence est linflation) et une rduction de 0,3 Md des mesures catgorielles nouvelles (alors que leur montant tait en moyenne de 0,55 Md par an sur 2008-2012, il est ramen 0,27 Md en 2014). Des exemples dconomies sur les autres dpenses de fonctionnement sont fournis, mais leur chiffrage est parfois fragile et le montant total des conomies chiffres est infrieur 0,4 Md. Les concours aux collectivits territoriales sont rduits de 1,5 Md, ce qui correspond une conomie de 2,0 Md par rapport une progression tendancielle de 0,5 Md. Des exemples chiffrs dconomies demandes aux oprateurs sont indiqus (pour 0,9 Md), comme le recentrage des interventions de lagence nationale de la recherche. Lessentiel (0,6 Md) provient de prlvements sur les ressources des chambres consulaires (0,3 Md), des agences de leau (0,2 Md) et du centre national du cinma (0,1 Md). Leur capacit demprunt tant limite, il est suppos que cette rduction de leurs ressources entranera une baisse de leurs dpenses. Des conomies significatives sur les dpenses dintervention sont documentes hauteur de 1,7 Md : rformes des aides lapprentissage (0,5 Md) ; dsindexation temporaire des aides personnelles au logement (0,2 Md) ; rformes du bonus en faveur des vhicules propres (0,2 Md), des aides lagriculture (0,2 Md) et des aides au transport postal (0,1 Md) etc.

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Au total, les conomies documentes reprsentent 6,5 Md11 sur 8,5 Md annonces et certaines dentre elles sont probablement surestimes (aides lapprentissage et au logement). Les nouvelles dpenses Des dpenses nouvelles sont budgtes et concernent notamment12: les emplois davenir (0,8 Md) ; les contrats de gnration (0,2 Md) ; les aides linsertion (0,4 Md) ; les moyens de Ple emploi (0,1 Md) ; les aides sociales aux tudiants (0,2 Md) ; lhbergement durgence (0,1 Md) ; la couverture maladie universelle (0,1 Md) ; lallocation de rentre scolaire (0,1 Md). Le cot de ces mesures en 2014 reprsente environ 2,0 Md. Des sous-budgtisations Comme chaque anne, le rapport de la Cour sur les ouvertures de crdits par dcrets davance de 2013 a mis en vidence des insuffisances de crdits rcurrentes sur certains programmes : oprations militaires lextrieur, hbergement durgence, allocation en faveur des adultes handicaps, etc. Les crdits prvus au titre des oprations extrieures pour 2014 sont plus faibles que ceux inscrits en loi de finances initiale 2013 alors mme que le dcret davances du 28 novembre 2013 a major ces crdits de plus de 500 M et que la prolongation de lopration Serval et lengagement de forces franaises supplmentaires en Centrafrique devraient accrotre les dpenses. Les crdits de rmunrations, hors contribution au financement des pensions, pourraient se rvler insuffisants en 2014 : dune part, les dpenses excutes en 2013 ont t suprieures aux crdits prvus en loi de finances initiale 2013 et cet cart en base pourrait se retrouver en partie en 2014 ; dautre part, laugmentation prvue de 0,4 Md de ces crdits primtre constant de la loi de finances initiale 2013 la loi de finances initiale 2014 pourrait se rvler insuffisante compte tenu des volutions attendues des effectifs et des mesures salariales.

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1,3 Md sur la masse salariale ; 0,3 Md sur les autres dpenses de fonctionnement ; 2,0 Md sur les concours aux collectivits locales ; 0,9 Md sur les subventions aux oprateurs ; 1,7 Md sur les interventions ; 0,4 Md sur les autres dpenses. 12 Les cots indiqus entre parenthses correspondent aux crdits supplmentaires prvus dans la loi de finances initiale pour 2014 par rapport aux crdits de 2013.

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Synthse sur les dpenses dans le champ des normes budgtaires La croissance tendancielle des dpenses dans le champ de la norme en valeur retenue par le Gouvernement slve 7,0 Md et des dpenses nouvelles y ont t ajoutes pour 2,0 Md. Les conomies ncessaires pour rduire les dpenses de 1,4 Md slvent donc 10,4 Md. Or les conomies documentes reprsentent environ 6,5 Md. Les conomies complmentaires (3,9 Md) devront rsulter defforts raliss en gestion tout au long de lanne. cette fin, 7 % des crdits hors rmunrations sont mis en rserve (soit 7 Md) sur les programmes dots de crdits limitatifs ds le dbut de lexercice (aprs 6 % en 2013 et 5 % en 2012). Le respect des objectifs de dpenses repose donc sur la capacit du ministre du budget geler ces crdits jusqu la fin de lanne et en annuler une part importante. Ce pari, renouvel depuis plusieurs annes et portant sur des montants croissants, apparat de plus en plus risqu en labsence de remise en cause de lorganisation et des missions des services de ltat, dont les moyens pourraient dans certains cas devenir insuffisants. Il nexiste, en outre, aucune marge pour faire face des dpenses imprvues en cours de gestion du type de celles constates tant en 2012 quen 2013.

b) Les dpenses de ltat exclues des normes budgtaires


La loi de finances initiale pour 2014 ouvre 12 Md de crdits pour financer le nouveau programme dinvestissements davenir (PIA). Cette dpense nouvelle est considre comme exceptionnelle et, pour cette raison, exclue du champ des normes budgtaires par le ministre des finances. Ces crdits seront verss en 2014 par ltat des oprateurs ou des fonds ddis ces investissements, et ne feront lobjet de dcaissements quau fur et mesure de la ralisation des investissements, en 2014 et les annes suivantes. Les dpenses des administrations publiques au titre du nouveau programme dinvestissements davenir (PIA) ne saccrotront pas de 12 Md en 2014, mais denviron 1,5 Md. Toutefois, ces dpenses ne seront pas incluses dans les normes de dpenses de ltat, ni en 2014 pour le montant total du programme, ni chaque anne, pour le montant des dpenses annuelles quil entrane pour les administrations publiques. La Cour avait critiqu ce mcanisme

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lorsquelle avait examin le premier programme dinvestissements davenir13. Si, comme cela aurait t normal, les dpenses 2014 au titre du programme dinvestissements davenir avaient t prises en compte, les dpenses de ltat dans le champ de la norme en valeur auraient t stables et non en diminution de 1,5 Md comme annonc par le Gouvernement.

2 - Les dpenses des autres administrations publiques

a) Les dpenses des administrations sociales


Selon le rapport conomique, social et financier annex au projet de loi de finances pour 2014, les dpenses des administrations sociales devraient augmenter de 2,1 % en 2014 en valeur, soit nettement moins quen 2012 (3,2 %) et 2013 (3,1 %). Ce ralentissement tient pour partie au fait que la revalorisation des prestations a t ralise en 2013 sur la base dune inflation surestime, ce qui entranera une revalorisation infrieure la prvision dinflation pour 2014. Il rsulterait aussi des conomies annonces (presque 6 Md au total) grce notamment : une progression de lobjectif national des dpenses dassurance maladie (ONDAM) de 2,4 %, soit une conomie de 2,4 Md par rapport une croissance tendancielle estime 3,8 % selon le Gouvernement14 ; un dcalage de 6 mois de lindexation des retraites des rgimes de base (conomie de 0,8 Md) et une indexation sur linflation rduite dun point pour les retraites complmentaires (1,1 Md) ; une rvision des conditions dattribution des prestations familiales (0,2 Md) ; un objectif de diminution des frais de gestion des caisses de scurit sociale (0,5 Md dont 0,2 Md de sous-excution en 2013 intgre en base en 2014).
Cf. Cour des comptes, Rapport sur Les rsultats et la gestion et les rsultats budgtaires de 2010. La Documentation franaise, mai 2011, 258 p., disponible sur www.ccomptes.fr 14 La Cour a soulign dans ses rapports annuels sur la scurit sociale lincertitude qui sattache aux modalits de dtermination de la croissance tendancielle des dpenses dans le champ de lONDAM.
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Le Gouvernement affiche, en outre, une conomie supplmentaire de 0,5 Md sur les dpenses dassurance maladie tenant au fait que lONDAM pour 2014 est fix en prenant pour base de calcul les dpenses effectives de 2013 qui devraient tre infrieures de 0,5 Md lobjectif de la loi de financement pour 2013. Cette conomie de 0,5 Md est comptabilise sur lexercice 2013 et ne devrait pas ltre une deuxime fois sur lexercice 2014. La prvision inclut galement 0,3 Md dconomie attendues de la rengociation des rgles dindemnisation du chmage par les partenaires sociaux. Cette conomie sera difficile atteindre car laccord national interprofessionnel de janvier 2013, qui prvoit la cration de droits rechargeables , pourrait entraner des dpenses nouvelles. En outre, ltat nest pas partie prenante cette ngociation entre les partenaires sociaux et ne dispose que de la possibilit, par nature difficile mettre en uvre, de refuser dagrer la nouvelle convention. rgles inchanges, les indemnits de chmage augmenteraient de 1,9 % en 2014, sur la base de la prvision dvolution de lemploi et du chmage retenue par le Gouvernement. Au total, les conomies dans le domaine social en 2014 portent pour la moiti sur lONDAM, en y incluant une conomie dj ralise en 2013, et pour 0,3 Md sur une hypothse relative aux conclusions de la rengociation des rgles dindemnisation du chmage.

b) Les dpenses des administrations locales


Lconomie de 2,0 Md prvue sur les prlvements sur recettes de ltat en faveur des collectivits territoriales (par rapport une hausse tendancielle de 0,5 Md) naura un impact sur la dpense consolide des administrations publiques que si les collectivits territoriales diminuent leurs propres dpenses. Cette conomie pour ltat concerne en effet des transferts entre administrations qui sont neutraliss lors de la consolidation de leurs dpenses en comptabilit nationale. Or comme la Cour la soulign dans son rapport public thmatique15 doctobre 2013 sur les finances publiques locales , ltat leur attribue en 2014 de nouvelles ressources pour un montant voisin si bien que, en fin de compte, elles ne seront pas incites raliser de telles conomies.

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Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les finances publiques locales. La Documentation franaise, octobre 2013, 475 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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Pour les dpartements, la loi de finances initiale pour 2014 autorise en effet un relvement du taux des droits de mutation titre onreux en 2014 et 2015, ce qui peut leur permettre daugmenter leurs ressources jusqu 1,2 Md en anne pleine. En outre, elle rduit les frais de gestion perus par ltat sur les impts quil recouvre leur profit, ce qui augmentera leurs ressources de 0,8 Md. Sagissant des rgions, la loi de finances initiale pour 2014 prvoit une conomie16 pour ltat sur les crdits de la mission travail et emploi , correspondant la suppression de la part de la dotation globale de dcentralisation qui est verse aux rgions pour financer la formation professionnelle hors prime lapprentissage (0,9 Md). Mais, paralllement, la rduction dune partie des frais de gestion prlevs par ltat sur les impts locaux des rgions et le transfert celles-ci dune fraction du produit de la taxe intrieure sur la consommation de produits nergtiques leur apporteront des ressources nouvelles pour un montant identique. Le Gouvernement prvoit un ralentissement des dpenses des administrations publiques locales (1,2 % en 2014 en valeur contre 2,8 % en 2013), qui ne peut donc tre attendu de leffet mcanique de la baisse des dotations de ltat puisque celui-ci leur apporte de nouvelles ressources pour un montant voisin. Le ralentissement des dpenses des administrations publiques locales (APUL) pourrait cependant rsulter dune baisse de linvestissement (- 3,8 % en 2014 aprs + 3,5 % en 2013 selon le Gouvernement), principalement dans les communes, en raison des lections municipales de mars 2014 qui, comme lors de chaque anne lectorale pourraient entraner un ralentissement des dpenses dquipement. Lvolution des investissements publics locaux en 2014 reste cependant incertaine. Les dpenses de fonctionnement des administrations locales crotraient au mme rythme en 2014 quen 2013 (2,6 %), de mme que la masse salariale (3,1 %). Cette stabilit de leur taux de croissance nest cependant pas acquise car certaines mesures nouvelles contribueront augmenter les dpenses en 2014, notamment la rforme des rythmes scolaires et la hausse des rmunrations des agents de catgorie C17.

16 17

Non comprise dans les 2,0 Md dconomies au titre des prlvements sur recettes. Agent occupant des emplois comportant des fonctions dites dexcution.

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3 - Les dpenses publiques totales Le Gouvernement sest fix pour objectif de limiter la croissance des dpenses publiques 0,4 % en volume et 1,7 % en valeur en 2014. Les conomies annonces sont mieux documentes que les annes prcdentes et certains facteurs pourraient contribuer un ralentissement de la croissance des dpenses publiques en 2014, comme limpact des lections sur linvestissement local. Toutefois, des risques trs significatifs psent sur la ralisation de cet objectif : les conomies annonces sur les dpenses de ltat devront tre compltes par de strictes mesures de rgulation en cours de gestion dont la ralisation est de plus en plus difficile compte-tenu de leur amplification dune anne lautre ; les nouveaux investissements davenir augmenteront les dpenses publiques ds 2014 ; les conomies ralises par ltat sur ses dotations aux collectivits locales auront probablement peu deffets sur les dpenses publiques consolides ; lvolution des investissements des collectivits territoriales est incertaine ; certaines conomies dans le domaine social sont hypothtiques (sur lassurance chmage notamment). Il nexiste de surcrot aucune marge pour faire face des dpenses imprvues comme il en survient chaque anne.

C - Une rduction des dficits non acquise malgr un important effort structurel
Le Gouvernement prvoit une rduction du dficit de 0,5 point de PIB en 2014 pour le ramener 3,6 % du PIB, alors quil aurait d baisser de 0,8 point selon la loi de programmation. La prvision de croissance du PIB a en effet t revue la baisse (de 2,0 0,9 %). Leffort structurel est important en 2014 (0,9 point de PIB) et suprieur au montant prvu par la loi de programmation (0,5 point) ; de mme, la rduction prvue du dficit structurel en 2014 (0,9 point) est suprieure celle prvue par la loi de programmation (0,5 point). Leffort structurel porte principalement sur la matrise de la dpense publique (0,7 point). Le ralentissement des dpenses est toutefois loin dtre acquis et pourrait appeler des mesures allant au-del de la rgulation habituelle des crdits (gel et annulation), dautant quil nexiste aucune marge pour faire face des dpenses imprvues.

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Des risques significatifs psent aussi sur la prvision dlasticit des recettes des administrations publiques, hauteur de 0,1 0,2 point de PIB, ainsi que sur le rendement des mesures nouvelles (prs de 0,1 point de PIB). A ces risques sajoute celui dune possible rpercussion sur les recettes de 2014 des moins-values fiscales constates en 2013. Ds lors, le dficit public pourrait tre suprieur la prvision actuelle du Gouvernement. Le dficit structurel pourrait galement tre plus lev que la prvision (1,7 % du PIB), alors que celle-ci est ellemme significativement suprieure au montant inscrit dans la loi de programmation des finances publiques (1,1 % du PIB). En application des nouvelles rgles de gouvernance des finances publiques dans la zone euro18, la Commission europenne a rendu pour la premire fois un avis, le 15 novembre 2013, sur la programmation budgtaire 2014 de la France et celle des autres pays de la zone. Elle a considr que, si lobjectif de dficit effectif risque de ne pas tre atteint (elle lestime 3,8 %), leffort structurel est conforme aux engagements pris mais que la France ne dispose daucune marge de scurit.

D - Une dette qui continue crotre


Pour stabiliser la dette publique en pourcentage du PIB, le dficit devrait tre limit 2,1 % du PIB en 2014. Le dficit prvu par le Gouvernement, beaucoup plus important, entranera une hausse de la dette publique de 93,4 % du PIB fin 2013 95,1 % fin 2014. Elle dpasserait ainsi 2 000 Md la fin de 2014. De 2007, dbut de la crise financire, 2014, la dette publique augmenterait ainsi de plus de 30 points de PIB (de 64 95 %). En dpit des efforts de consolidation budgtaire entams ds 2010, elle progresserait encore de 12,5 points entre fin 2010 et fin 201419.

Rglement europen n 473/213 du 21 mai 2013 qui fait partie dun ensemble de rglements et directives de 2011 et 2013 visant amliorer la coordination des politiques budgtaires. 19 Sur ces 12,5 points daugmentation de la dette, 3,3 points rsultent des prts consentis par la France, directement ou par lintermdiaire du fonds europen de stabilit financire, aux pays de la zone euro les plus en difficult.

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Source : INSEE jusqu 2012 ; Gouvernement pour 2013 et 2014.

III - Des efforts supplmentaires consentir de 2015 2017


A - Un retard par rapport la trajectoire de la loi de programmation
La trajectoire des finances publiques fixe par la loi de programmation du 31 dcembre 2012 prvoit que le dficit public revienne 3,0 % du PIB en 2013 et 0,3 % du PIB en 2017 et que lquilibre structurel des comptes publics soit atteint en 2016. Aprs le dpt du programme de stabilit de la France en avril 2013, qui prsentait une trajectoire diffrente de celle de la loi de programmation, le Conseil de lUnion europenne a admis que le dficit public ne soit ramen sous le seuil de 3,0 % du PIB quen 2015 mais a rappel que lobjectif moyen terme , savoir lquilibre structurel du compte des administrations publiques, doit tre atteint en 2016. En consquence, le rapport conomique, social et financier (RESF) annex au projet de loi de finances pour 2014 prsente une nouvelle trajectoire de finances publiques. Aprs 4,1 % du PIB en 2013 et 3,6 %

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prvu en 2014, le dficit public serait ramen 2,8 % du PIB en 2015 et 1,2 % en 2017. Alors que le dsquilibre des comptes sociaux est une anomalie rgulirement releve par la Cour, les administrations de scurit sociale (ASSO) enregistreraient encore un dficit de 0,4 % du PIB en 2014. Pour lensemble du rgime gnral et du fonds de solidarit vieillesse (FSV), ce dficit reprsenterait 0,6 % du PIB en 2014 et serait encore gal 0,3 % du PIB en 2016. Aprs 2,6 % du PIB en 2013 et 1,7 % en 2014, le dficit structurel prvu serait ramen 0,2 % du PIB en 2016, ce qui est conforme lobjectif moyen terme, les textes europens autorisant un cart de 0,25 point de PIB par rapport aux objectifs de solde structurel. Cette nouvelle trajectoire des finances publiques est diffrente de celle inscrite dans la loi de programmation pour les annes 2012 2016. La rvision de celle-ci annonce pour lautomne 2014 permettra de la mettre en cohrence avec cette nouvelle trajectoire et de donner une lgitimit incontestable au prochain budget triennal. Tableau n 5 : la trajectoire des finances publiques
2012 Dficit public LPFP RESF Dficit structurel Effort structurel LPFP RESF LPFP RESF Croissance des dpenses LPFP RESF - 4,5 -4,8 -3,6 -3,9 1,4 1,3 0,4 1,0 2013 - 3,0 -4,1 -1,6 -2,6 1,9 1,7 0,9 1,7 2014 - 2,2 -3,6 -1,1 -1,7 0,5 0,9 0,4 0,4 2015 - 1,3 -2,8 -0,5 -0,9 0,5 0,7 0,2 0,2 2016 - 0,6 -1,7 0 -0,2 0,4 0,7 0,7 0,2 2017 - 0,3 -1,2 0 0 0,1 0,3 0,8 0,2

Source : loi de programmation de 2012 (LPFP), rapport conomique, social et financier annex au projet de loi de finances pour 2014 (RESF), Cour des comptes. Lecture : montants exprims en % du PIB pour les dficits et leffort structurel ; en taux de croissance en volume pour les dpenses.

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B - La ncessit dun effort accru de matrise des dpenses


Mme si les prvisions actuelles du Gouvernement pour 2013 sont vrifies, le Haut Conseil des finances publiques a not, dans son avis du 20 septembre 2013, quil devra constater, au printemps 2014, un cart important , au sens de larticle 23 de la loi organique du 17 dcembre 2012, entre le dficit structurel de 2013 et celui inscrit dans la loi de programmation, ce qui dclenchera le mcanisme de correction prvu par la mme loi organique. Le Gouvernement devra alors expliquer cet cart lors de lexamen du projet de loi de rglement, puis proposer des mesures de corrections dans son rapport pralable au dbat dorientation des finances publiques et en tenir compte dans les prochains projets de loi de finances ou de financement de la scurit sociale. La loi de programmation prcise que ces mesures de corrections devront permettre de retourner la trajectoire de solde structurel quelle prvoit dans un dlai de deux ans. La nouvelle trajectoire prsente avec le projet de loi de finances pour 2014 anticipe cette correction et prvoit des niveaux defforts structurels pour 2015 et 2016 (0,7 point de PIB par an) sensiblement plus levs que ceux arrts en loi de programmation.

Source : loi de programmation des finances publiques (LPFP) et projet de loi de finances pour 2014 (PLF) ; en pourcentages du PIB.

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Le Gouvernement fait porter leffort structurel entirement sur les dpenses. Il prvoit ainsi de ramener leur croissance en volume un taux historiquement bas de 0,2 %, en 2015 et en 2016 (contre 0,9 % en moyenne annuelle sur la priode 2011-2013), ce qui correspond des conomies de 17 Md chacune de ces deux annes20. Pour que le taux des prlvements obligatoires puisse tre diminu de 0,3 point de PIB en 2017, comme il est prvu dans le rapport conomique, social et financier annex au projet de loi de finances pour 2014, des conomies dun mme montant devront de nouveau tre ralises cette anne-l. Cest donc un cumul dconomies de plus de 50 Md qui est prvu sur les annes 2015 2017, soit un montant annuel moyen suprieur celui annonc pour 2014. En dpit de cet effort dconomies, par rapport leur volution tendancielle, les dpenses publiques augmenteraient de 70 Md en valeur sur lensemble des annes 2015 2017 (soit de 2,0 % en moyenne annuelle). Les dpenses publiques reprsentant 57,0 % du PIB en 2013, un tel effort apparat possible sans remettre en cause la qualit des services publics et lefficacit de la redistribution. Il exige toutefois de mettre en uvre, dans lensemble des administrations publiques, une dmarche ambitieuse de recherche dconomies impliquant des rorganisations, des simplifications de procdures, des remises en cause des interventions les moins efficaces et des redploiements de moyens vers les objectifs prioritaires. La modernisation de laction publique (MAP) ny contribuera que si lobjectif dconomies budgtaires est explicitement affirm comme une priorit.
Des exemples dconomies possibles Dans son rapport de juin 2013 sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour a dabord identifi des mesures de freinage rapide des dpenses publiques telles que le gel du point de la fonction publique, la sous-indexation temporaire de certaines prestations sociales (hors minima sociaux) ou la diminution du taux de croissance de lONDAM. Elle a aussi prsent des exemples de rformes structurelles portant sur les dpenses de lensemble des administrations publiques : masse salariale (volution des mesures catgorielles, des effectifs et de la dure du travail) ; interventions (aides lagriculture, la presse, au logement des tudiants non boursiers, etc.) ; investissements (transports notamment).
En retenant la mme croissance tendancielle que le Gouvernement, qui conduit une conomie de 15 Md en 2014 pour atteindre un objectif de croissance de 0,4 %.
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Dans son rapport de septembre 2013 sur la scurit sociale, elle a mis laccent sur les conomies possibles dans les domaines de la chirurgie ambulatoire, de la permanence des soins, des remboursements de frais danalyse ou encore la gestion dlgue des mutuelles de lassurance maladie obligatoire des agents publics et des tudiants. Dans son rapport public thmatique doctobre 2013 sur les finances locales, elle a mis en vidence les marges qui existent en matire, par exemple, de mutualisation des moyens dans le secteur communal, de rgimes indemnitaires, de dure du travail, dentretien du patrimoine immobilier, de politique dachat ou de rationalisation des interventions conomiques.

Une action dtermine et continue dconomies sur la dpense est dautant plus ncessaire que les efforts consentir pourraient tre rendus plus importants si les dficits effectif et structurel de 2014 savraient suprieurs aux prvisions du Gouvernement, imposant des efforts accrus en 2015 et 2016 pour que le dficit effectif revienne sous le seuil de 3 % du PIB en 2015 et pour que le dficit structurel soit suffisamment proche de zro en 2016. De plus, la trajectoire du solde structurel annexe au projet de loi de finances pour 2014 repose sur les estimations de PIB potentiel retenues par la loi de programmation de 2012. Le Haut Conseil des finances publiques exprimera un avis sur celles qui figureront dans la prochaine loi de programmation21. Si ces estimations sont revues la baisse, les dficits structurels seront plus levs et leffort ncessaire pour revenir ds 2016 lquilibre structurel des comptes en sera accru. ______________________

CONCLUSION

_____________________

En 2013, le retard sest accentu par rapport la trajectoire de retour vers lquilibre inscrite dans la loi de programmation des finances publiques. Leur rduction de 2012 2013 ayant t nettement moins importante quattendu, le dficit effectif et le dficit structurel devraient stablir en 2013 des niveaux suprieurs dau moins un point de PIB ceux inscrits dans la loi de programmation. La croissance des recettes a en effet d tre fortement rvise la baisse, du fait dune croissance du PIB et dune lasticit des prlvements obligatoires sensiblement plus faibles quescompt. De plus, la croissance des dpenses a t plus rapide que prvu.

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Ce quil navait pas fait pour lactuelle car il a t install plus tard.

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES (A FIN JANVIER 2014)

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Malgr un effort structurel considrable (1,7 point de PIB), qui rsulte pour lessentiel des mesures de hausse des prlvements obligatoires (1,5 point), les dficits effectif et structurel demeureraient ainsi plus levs que la moyenne des autres pays de la zone euro et de lUnion europenne. Pour 2014, les prvisions de recettes du Gouvernement semblent de nouveau trop leves du fait dune lasticit surestime. Les pertes de recettes en rsultant pourraient reprsenter 0,1 0,2 point de PIB. En outre, les mesures nouvelles de hausse des prlvements obligatoires nauront pas le rendement budgtaire attendu en septembre 2013. Enfin, les moins-values constates sur les recettes fiscales de 2013 constituent un risque supplmentaire au regard de leur rpercussion possible sur les recettes de 2014. Le Gouvernement a pour objectif de limiter la croissance des dpenses publiques 0,4 % en volume en 2014, ce qui suppose de raliser une conomie totale de 15 Md par rapport ce quil estime tre la croissance tendancielle des dpenses. Si les conomies annonces sont mieux documentes que les annes prcdentes, elles sont pour partie surestimes et devront tre compltes en cours de gestion par des annulations de crdits pour raliser leffort structurel prvu (0,9 point de PIB). La Cour constate labsence de toute marge de scurit pour faire face des dpenses imprvues comme il en existe pratiquement chaque anne. Au total, en 2014, le dficit public pourrait tre suprieur lobjectif de 3,6 % du PIB et la dette dpassera 2 000 Md en fin danne. La loi de programmation prvoit datteindre lquilibre structurel des comptes publics en 2016. Cette chance na pas t modifie par le Conseil de lUnion europenne malgr le report 2015 de lobjectif de dficit effectif de 3 % du PIB. Compte-tenu du retard pris en 2013 et 2014 par rapport la trajectoire inscrite dans la loi de programmation, leffort structurel ncessaire est plus important que prvu et reprsentera encore 0,7 point de PIB tant en 2015 quen 2016. Il sera encore plus important si les objectifs de matrise des dpenses et de rduction du dficit pour 2014 ne sont pas atteints. Le cumul des conomies ncessaires sur la priode 2015-2017 dpasse 50 Md. Cet effort dconomies, sur lequel la France sest engage lgard de ses partenaires europens, est dune ampleur sans prcdent. Sa ralisation exige une mobilisation et une action rsolue de lensemble des autorits publiques.

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Sommaire des rponses


Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget 54

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COUR DES COMPTES

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET

Nous avons pris connaissance avec un grand intrt du rapport relatif aux finances publiques qui sera publi dans le rapport annuel 2014 de la Cour des comptes. Nous tenons souligner la clart et la pdagogie dont fait preuve ce rapport. Il convient en particulier de saluer son quilibre. La Cour reconnat notamment l'ampleur des efforts raliss par le Gouvernement, tout en soulignant que le contexte conomique affaiblit l'impact de l'ajustement structurel sur le solde public. Il est utile cet gard de prciser que la reprise moins rapide que prvue de la croissance induisant une progression spontane des prlvements obligatoires galement moins leve, rduisent l'ajustement effectif par rapport 1'effort structurel rellement mis en uvre. Ainsi, en 2013, les facteurs externes expliquent presque intgralement la diffrence observe entre l'ajustement prvu en loi de programmation des finances publiques (LPFP) et l'effort effectivement ralis. La trajectoire de rtablissement de nos finances publiques a t confirme dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2014. En prenant en compte les mesures rcemment adoptes par le Parlement pour 2014, le solde effectif devrait s'amliorer de 1,7 point entre 2011 (- 5,3 %) et 2014 (- 3,6 %), malgr une situation conomique dgrade ; le solde structurel devrait, quant lui, s'amliorer de 2,2 points de PIB sur la mme priode (de - 3,9 % en 2011 - 1,7 % en 2014). partir de 2015, la nouvelle trajectoire des finances publiques sous-jacente au PLF 2014 confirme notre objectif de retour l'quilibre structurel avant 2017, grce un effort portant dsormais intgralement sur des conomies en dpenses. Ainsi, comme le note la Cour, le Gouvernement renforcera l'effort ralis sur la seconde moiti du quinquennat par rapport la trajectoire prvue en loi de programmation. Comme vous l'indiquez, cette trajectoire sera exigeante et supposera une mobilisation sans faille de l'ensemble des acteurs publics. Certaines analyses de la Cour nous semblent devoir tre prcises et nuances. 1 - La dpense a t parfaitement matrise en 2013 S'agissant de 2013, la Cour prvoit que les dpenses publiques seraient suprieures de 4,5 Md en valeur la prvision du programme de stabilit davril 2013, et que certaines de ces dpenses auraient d tre couvertes par la programmation budgtaire .

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES (A FIN JANVIER 2014)

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D'une part, cette rvision la hausse des dpenses en valeur s'explique, comme vous l'indiquez, environ pour moiti par deux budgets rectificatifs (BR) UE exceptionnels qui ont un impact sur le prlvement sur recettes (PSR) de 1,8 Md. Ils ont t traits en dehors de la norme de dpense de l'tat. Il convient tout d'abord de noter que ces BR ne sont pas les seuls de la gestion 2013 : en tout, prs de 3 Md de dpassement sur le PSR UE ont t enregistrs en 2013, dont 1,1 Md a t gag au sein de la norme de dpense, ncessitant une baisse nette due concurrence des dpenses des ministres lors de 1'excution de la loi de finances pour 2013. Ce traitement sous norme, particulirement exigeant, a ainsi port sur un montant trs significatif. Concernant les BR UE exceptionnels impactant le PSR hauteur de 1,8 Md, leur traitement hors norme de dpense s'explique la fois par la nature particulire des crdits concerns (apurement des derniers engagements du cadre financier pluriannuel 2007-2013) et par leur caractre non rcurrent et non pilotable, comme indiqu dans le rapport conomique, social et financier (RESF) pour 2014. Le traitement hors norme de ces BR est donc cohrent avec la doctrine usuelle de nos services, qui prvoit un tel traitement des dpenses exceptionnelles. D'autre part, s'agissant de la dpense locale et de la dpense des organismes divers d'administration centrale (ODAC), nous rappelons ici que celles-ci n'tant pas comptabilises dans la norme de dpense, le pilotage budgtaire de l'tat nest pas construit pour en compenser les ventuels drapages. ce titre, il convient de rappeler que les normes en dpenses que le Gouvernement a fixes pour 2013 seront parfaitement respectes. Le respect de l'objectif national des dpenses d'assurance maladie (ONDAM) depuis 2010 constitue un lment fort de retour l'quilibre dans le champ des administrations de scurit sociale (ASSO). Pour 2013, les dpenses de la scurit sociale places sous ONDAM auraient t sous-excutes d'au moins 1,0 Md par rapport l'objectif inscrit en loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2013, selon les donnes provisoires, performance historique qui tmoigne l encore de l'efficacit des instruments de pilotage instaurs. Concernant la norme de stabilit en valeur des dpenses de ltat, celle-ci a t plus que respecte, les dpenses sur ce primtre tant infrieures de plus de 100 M lobjectif de dpense fix par le Parlement pour la gestion 2013. Ce rsultat est notamment le fruit du schma de fin de gestion prsent au moment du dpt du projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2013, qui comprenait 3,2 Md d'annulations de crdits (hors dette et hors pensions) afin de compenser l'ouverture de 2,1 Md de crdits

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sur le budget gnral (hors dette et hors pensions) et 1,1 Md de hausse sous norme du prlvement sur recettes au profit de l'Union europenne. Le dficit budgtaire, qui peut encore voluer d'ici la clture dfinitive des comptes, devrait s'lever 74,9 Md en 2013. Ce rsultat est suprieur de 2,7 Md la prvision de 72,1 Md retenue dans la loi de finances rectificative pour 2013, en dpit de la stricte matrise de la dpense de ltat. L'cart rsulte de moindres rentres fiscales. La prvision de solde public 2013 pour l'ensemble des administrations publiques est encore sujette volution, notamment du fait des collectivits territoriales et de la sphre sociale. Elle sera connue fin mars 2013. 2 - Comme le souligne la Cour, le respect de l'objectif de dficit public en 2014 repose sur un effort de redressement sans prcdent, port 80 % par des conomies en dpense. La Cour se rfre tout dabord lavis du HCFP qui a qualifi de plausible le scnario macroconomique associ au PLF 2014. C'est la premire fois que cette nouvelle institution indpendante se prononce sur les prvisions macroconomiques associes un projet de loi de finances, signe du bon fonctionnement de la gouvernance renforce de nos finances publiques prvue par la loi organique du 17 dcembre 2012. La Cour note par ailleurs que llasticit des prlvements obligatoires pourrait tre infrieure lunit, qui est le sous-jacent de la prvision du Gouvernement. Si lincertitude entourant llasticit 2014 reste leve, la critique ne parat pas justifie ce stade, puisquen priode de reprise (2004 ou 2010, par exemple), llasticit est gnralement suprieure lunit. Le scnario retenu par le Gouvernement repose ainsi sur une attnuation progressive de leffet de composition de la croissance peu favorable aux recettes en 2013. La Cour estime cependant que la croissance tendancielle des dpenses, par rapport laquelle sont mesures les 15 Md d'conomies programmes en 2014, reposerait sur des conventions fragiles . Il convient de rappeler que les calculs sur lesquels reposent les conomies prsentes en lois financires pour 2014 correspondent la pratique constante dans le contexte national et europen. La Commission europenne s'appuie sur un taux de croissance tendancielle de la dpense trs proche pour procder ses propres expertises (1,5 % dans le cadre de l'analyse dite bottom-up des actions suivies d'effets). De plus, les conventions utilises par le Gouvernement ne sont pas loignes de celles utilises par l'inspection gnrale des finances (IGF) en 2012, conventions reprises par la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de 2012. Comme l'indique d'ailleurs la Cour, l'cart sur le champ de la norme en valeur de l'tat tient

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principalement des hypothses diffrentes d'volution du point de la fonction publique en tendanciel. S'il demeure que toute projection repose partiellement sur des hypothses, il semble ainsi excessif de qualifier de fragiles les conventions sur lesquelles reposent les prvisions d'conomies. Concernant les dpenses de ltat, la Cour constate tout d'abord que l'effort en dpense est mieux document que d'ordinaire, ce dont nous nous flicitons. Toutefois, la Cour estime que cet effort de documentation reste encore insuffisant, mais fonde cette apprciation sur la seule liste des conomies annonces lors du dpt du projet de loi de finances et dans le cadre de la modernisation de laction publique. Elle ne prend pas en compte, d'une part, l'ensemble des justifications apportes dans les documents budgtaires, d'autre part de l'ensemble des actions qui sont ralises tout au long de lanne et tous les niveaux de la gestion pour respecter les enveloppes. La Cour exprime des critiques sur les modalits retenues pour la budgtisation de ltat en 2014, qui ne nous apparaissent pas justifies. Sur le champ de ltat, la Cour considre, d'une part, que certaines dpenses pour 2014 sont sous-budgtises et, dautre part, que des contournements de normes de dpenses nuancent leffort affich par ltat. S'agissant de la budgtisation des oprations extrieures (OPEX), dans le PLF 2014, hauteur de 450 M, celle-ci s'inscrit dans la logique retenue par le Gouvernement dans la loi de programmation militaire (LPM) 2014-2019. Par rapport la priode prcdente, il est en particulier tenu compte de la limitation des engagements de la France, dans le modle retenu, une moyenne de trois thtres importants, de l'adaptation du dispositif en Afrique aux nouvelles menaces sur la scurit des pays amis , ainsi que de la ncessaire reconfiguration du dispositif actuel des forces prpositionnes. Ainsi, la fin du dsengagement d'Afghanistan et une rduction, par rapport 2013, des effectifs dploys au Mali dans le cadre de lopration Serval, devraient permettre de rduire les surcots OPEX en 2014. Les ventuels dpassements de lenveloppe seront financs par la solidarit interministrielle partir des crdits mis en rserve. S'agissant des dpenses de personnel, le fait que l'excution 2013 soit lgrement suprieure aux crdits prvus en loi de finances initiale (LFD 2013 (+ 175 M sur les dpenses de personnel hors pensions) a t pris en compte au moment de la budgtisation 2014. Le budget 2014 comporte ainsi la reprise d'un dpassement de l'ordre de 0,3 Md des dpenses de personnel, ce qui correspond une mesure trs prudente alors que lintgralit du dpassement constat en 2013 ne sera pas repris en socle pour la gestion 2014. En outre les dpenses de masse salariale hors pensions sont en baisse de 200 M en 2013 par rapport 1'excution 2012. Quant la deuxime observation portant sur l'insuffisance de crdits de personnels pour

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2014, nous soulignons que les crdits ont t calculs au plus juste en fonction des hypothses d'volution d'effectifs et de mesures salariales prsentes dans les projets annuels de performances (PAP). De manire plus gnrale, le Gouvernement s'est assur de la disponibilit d'instruments de rgulation budgtaire puissants, en majorant notamment le taux applicable aux crdits hors titre 2 pour constituer la rserve de prcaution initiale (7 % des crdits hors titre 2 en 2014 contre 6 % en 2013 et 0,5 % des crdits de masse salariale, inchang par rapport 2013). Cette prcaution devrait contribuer scuriser, comme en 2012 et en 2013, le respect de lautorisation de dpense fixe au Gouvernement par le Parlement lors de la budgtisation initiale. La gestion des annes 2012 et 2013 a en effet dmontr la capacit du Gouvernement maintenir le gel des crdits mis en rserve jusqu'aux arbitrages de fin de gestion. Cette rgle a notamment t rappele par le Premier ministre dans sa circulaire du 14 janvier 2013. S'agissant des dpenses exceptionnelles des administrations publiques au titre du nouveau programme d'investissement davenir (PIA), la Cour critique, comme pour le premier programme, son traitement hors norme de dpenses. Or, les dpenses finances par les PIA tant exceptionnelles et, pour une large part, de nature patrimoniale avec un rythme de dcaissement non pilotable, le choix de les exclure du primtre de la norme de dpenses est cohrent avec la doctrine prcdemment rappele et identique au choix effectu par le Gouvernement prcdent. La Cour formule plusieurs critiques relatives aux conomies annonces dans le domaine social en 2014, qui doivent tre nuances. La Cour critique la comptabilisation dune conomie sur lONDAM de 0,5 Md ralise en 2013 sur lONDAM 2014. Le Gouvernement a souhait consolider en construction de lobjectif pour 2014 cette sous-excution dans la mesure o les conomies ralises rsultent de mesures structurelles produisant leurs effets de faon prenne. En outre, la nouvelle gouvernance des finances publiques implique d'apprcier les trajectoires financires par rapport celles de la LPFP pour les annes 2012 2017. Or la trajectoire dONDAM fixe par la LPFP n'incluait pas cette conomie. Il est donc logique de la comptabiliser pour 0,5 Md partir de 2014. Par ailleurs, la Cour met des doutes sur la robustesse de la prvision d'conomie de 0,3 Md lie la rengociation des rgles d'indemnisation du chmage. La mention de cette conomie raffirme que leffort de rtablissement des comptes publics concerne lintgralit des postes de dpense et qu'il implique donc galement ceux qui sont pilots par les partenaires sociaux. Ces derniers ont d'ailleurs prouv tre pleinement associs leffort de redressement ds 2013 avec la rforme des retraites complmentaires, qui a t mene dans un esprit de responsabilit. En outre,

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES (A FIN JANVIER 2014)

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eu gard la situation financire dgrade de l'assurance chmage, les partenaires sociaux seront tenus de prendre en compte la soutenabilit financire du rgime dans leurs ngociations. Ils se sont par ailleurs engags, en signant laccord national interprofessionnel, mettre en place les droits rechargeables sans surcot pour les finances publiques. Concernant les collectivits territoriales, les doutes formuls lgard de limpact sur la dpense locale des diminutions de concours financiers de ltat apparaissent reposer sur un diagnostic incomplet des mesures proposes. La Cour considre que, compte tenu de laffectation de nouvelles ressources, les collectivits territoriales ne sont pas incites par la baisse des concours financiers de ltat raliser des conomies. Les critiques mises par la Cour occultent cependant la rorientation des ressources opres par les mesures adoptes en loi de finances pour 2014. La diminution de 1,5 Md des concours financiers aux collectivits territoriales est rpartie entre elles au prorata de leurs recettes totales, conformment aux orientations du Pacte de confiance et de responsabilit conclu entre l'tat et les collectivits locales le 16 juillet 2013. La baisse reprsente donc 0,8 Md pour le bloc communal, 0,5 Md pour les dpartements et 0,2 Md pour les rgions. En vertu de la rgle d'or , les collectivits territoriales sont tenues de prsenter un budget comportant une section de fonctionnement en quilibre rel, c'est--dire sans recours l'emprunt. En consquence, la diminution des concours financiers de ltat qui impacte la section de fonctionnement, constitue une incitation rationaliser les dpenses des collectivits. Cette incitation est d'autant plus forte quune nouvelle baisse sera opre en 2015. Si cette baisse est associe des mesures spcifiques en faveur des dpartements, celles-ci sont justifies par la rigidit des dpenses sociales assumes par la strate dpartementale. Ces deux mesures combines ont donc pour effet de permettre aux dpartements de financer leurs dpenses contraintes, tout en faisant peser un effort particulier sur le bloc communal et la strate rgionale, qui disposent aujourd'hui des marges de manuvre les plus importantes. 3 - Au-del de 2014, le respect de notre trajectoire suppose un effort indit de matrise des dpenses publiques. lissue de son analyse, la Cour estime que l'effort en dpense raliser entre 2015 2017 pour respecter notre trajectoire peut tre valu plus de 50 Md. Cette valuation est globalement cohrente avec les projections ralises par le Gouvernement. La Cour considre de plus qu'une telle conomie apparat possible sans remettre en cause la qualit des services publics et lefficacit de la redistribution . Elle confirme que cet effort d'conomies est sans prcdent.

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COUR DES COMPTES

Il ne doit donc pas tre sous-estim et exigera une mobilisation sans faille de l'ensemble des pouvoirs publics. Ainsi, comme il l'a annonc l'occasion de sa confrence de presse le 14 janvier 2014, le Prsident de la Rpublique assurera personnellement le pilotage du programme d'conomies raliser sur 2015-2017 : le Conseil stratgique de la dpense publique en fixera les grands principes et orientations structurantes. En outre, le Premier ministre a engag, avec l'envoi d'une lettre de mthode chacun des ministres le 15 janvier 2014, une procdure budgtaire rnove. Comme l'a annonc le Prsident de la Rpublique, toutes les dpenses, toutes les politiques, toutes les structures seront concernes. Paralllement aux conomies que ralisera l'tat sur ses propres dpenses, notre organisation territoriale pourra tre revue et les dpenses sociales, notamment de sant, devront tre optimises. C'est en ralisant ces efforts que nous pourrons garantir notre modle social et leffectivit du service public.

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Deuxime partie Les politiques publiques

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Chapitre I Agriculture

1.

La scurit sanitaire de lalimentation : linsuffisance des contrles du ministre de lagriculture Les SAFER : les drives dun outil de politique damnagement agricole et rural

2.

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1 La scurit sanitaire de lalimentation : linsuffisance des contrles du ministre de lagriculture

_____________________

PR SENTATION

____________________

La politique de scurit sanitaire de lalimentation concerne lensemble des actions concourant sassurer de lhygine et de linnocuit des denres alimentaires, dorigine animale ou vgtale. Elle comprend les mesures qui contribuent la qualit de la production primaire (vgtaux non transforms et animaux destins la consommation), de la transformation des denres, de leur transport et de leur distribution. Cette politique est largement encadre par le droit communautaire. Avec le Paquet hygine22 , la politique de scurit sanitaire de lalimentation a volu en Europe en confiant aux professionnels, quils soient leveurs, agriculteurs, responsables dtablissements agroalimentaires ou de restauration, la responsabilit premire de lhygine et de la scurit sanitaire des denres. Le rle de ltat a volu vers un contrle de second niveau, sappuyant sur un meilleur ciblage des contrles. En France, plusieurs administrations sont charges de mettre en uvre la politique de scurit sanitaire de lalimentation, principalement le ministre de lagriculture (direction gnrale de lalimentation), le ministre de lconomie (direction gnrale de la consommation, de la concurrence et de la rpression des fraudes) et le ministre de la sant (direction gnrale de la sant).

Ensemble de six rglements du Parlement europen et du Conseil adopts entre 2002 et 2005 : rglement CE n 178/2002 tablissant les principes gnraux et les prescriptions gnrales de la lgislation alimentaire ; rglement CE n 852/2004 relatif lhygine des denres alimentaires, rglement CE n 853/2004 relatif aux denres dorigine animale ; rglement CE n 854/2004 relatif aux contrles officiels ; rglement CE n 183/2005 tablissant des exigences en matire dhygine des aliments pour animaux.

22

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COUR DES COMPTES

La Cour a contrl laction du ministre de lagriculture en matire de scurit sanitaire de lalimentation dans toutes ses composantes et y compris dans sa dimension interministrielle. Nanmoins, les dveloppements qui suivent portent uniquement sur les contrles effectus par ses services23, car ils revtent une importance stratgique comme lont montr de rcentes affaires largement mdiatises. Or la Cour a constat que les contrles raliss par le ministre de lagriculture sont peu nombreux (I) et que les non-conformits sont rarement sanctionnes (II).

Au niveau national, la politique de scurit sanitaire de lalimentation fait intervenir principalement trois administrations relevant respectivement du ministre de la sant, du ministre de lconomie et du ministre de lagriculture. La direction gnrale de la sant (DGS) est comptente pour leau potable, les eaux embouteilles et, de faon gnrale, intervient galement en cas de crise sanitaire. La direction gnrale de la consommation, de la concurrence et de la rpression des fraudes (DGCCRF) est responsable de la surveillance globale du march et plus particulirement de la scurit des denres dorigine vgtale, des rgles gnrales et spcifiques dinformation du consommateur sur les denres alimentaires, des organismes gntiquement modifis, des exigences en matire de qualit et de composition des denres alimentaires, des matriaux au contact des denres alimentaires et, conjointement avec la direction gnrale de lalimentation (DGAL), des aliments pour animaux. La DGCCRF exerce ses comptences tous les stades de la chane alimentaire, lexclusion de la production primaire. La direction gnrale de lalimentation (DGAL) intervient sur lensemble des aspects qui concernent la production animale (avant abattage) et vgtale (avant rcolte), notamment lutilisation des intrants (produits phytosanitaires, matires fertilisantes, mdicaments vtrinaires) ainsi que lhygine et la scurit de la production et alimentation animale. En outre, elle intervient sur lhygine et la scurit des denres dorigine animale, de la transformation jusqu la distribution
23

Ne sont pas voques ici les autres missions du ministre de lagriculture dans le domaine de la scurit sanitaire, notamment la dfinition des normes (activit rglementaire), lautorisation de mise sur le march des produits phytosanitaires, le suivi de lutilisation des mdicaments vtrinaires et des produits phytosanitaires.

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au consommateur final. Ses missions comprennent galement le contrle sanitaire et zoosanitaire des zones de production de coquillages. Au niveau rgional, les missions relatives la scurit sanitaire de lalimentation sont assures par les agences rgionales de sant (ARS), les directions rgionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi (DIRRECTE) et les services rgionaux de lalimentation (SRAL) des directions rgionales de lalimentation, de lagriculture et de la fort (DRAAF). La rforme de ladministration territoriale de ltat (RATE), mise en uvre en 2010 et 2011, a fusionn, au niveau dpartemental, les units territoriales de la DGCCRF et les directions dpartementales des services vtrinaires (DDSV) pour crer une direction dpartementale interministrielle, la direction dpartementale de la protection des populations (DDPP) ( laquelle est adjoint le ple cohsion sociale dans les plus petits dpartements afin de former une DDCSPP). Toutefois, la ralit de cette fusion demeure limite en raison de la faible coordination entre les deux administrations au niveau rgional et national. Sagissant du ministre de lagriculture, les contrles dans le domaine de la scurit sanitaire de lalimentation sont effectus par les agents des services rgionaux de l'alimentation (SRAL) pour les vgtaux et par les agents des directions dpartementales de la protection des populations (DDPP ou DDCSPP) pour les tablissements de transformation de produits dorigine animale et les tablissements de restauration et de remise directe (marchs, grandes et moyennes surfaces, tablissements de mtier de bouche, notamment).

I - Des contrles peu nombreux


A - Des lacunes dans le contrle des vgtaux
1 - Des contrles limits et concentrs sur les demandeurs daides europennes La scurit sanitaire des vgtaux avant et pendant la rcolte relve, pour des raisons historiques, des directions rgionales de lalimentation, de lagriculture et de la fort (DRAAF) et non des directions dpartementales de la protection des populations (DDPP ou DDCSPP).

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Les contrles effectus par les services rgionaux de lalimentation (SRAL) des directions rgionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la fort (DRAAF) portent sur les produits phytopharmaceutiques, le respect des rgles du Paquet hygine ou les contaminants (mtaux lourds, dioxines, notamment). Ils peuvent saccompagner de prlvements. Une note de mthode de 2005 dcrit les principes de lanalyse de risque. Ce document ambitieux prvoit que chaque exploitation agricole se voit attribuer une note de risque, mais sa dclinaison est laisse lapprciation des services rgionaux de lalimentation, sans quil y ait une harmonisation au niveau national. Certaines rgions ont une approche prcise avec la juxtaposition de fonds de cartes reprsentant diffrents risques, dautres ont une approche plus sommaire. Le nombre de contrles sur les intrants, mme sil a progress en passant de 600 par an en 2005 6 500 en 2011 (dont 5 976 chez les agriculteurs), reste trs faible avec un taux de contrle24 de 1,2 %. Les contrles au titre du Paquet hygine ont augment en 2012 mais restent peu nombreux (580). Les contrles sexercent prioritairement sur les exploitations agricoles qui bnficient des aides au titre de la politique agricole commune (PAC) afin de prvenir le risque dune demande de remboursement ultrieure25. Les exploitants qui ne bnficient pas daides PAC, notamment les arboriculteurs, les marachers (et les viticulteurs avant 2008), ne sont quasiment pas contrls, hormis le cas des prlvements cibls par vgtal et par rgion demands par la direction gnrale de lalimentation (DGAL).

Le taux de contrle rapporte le nombre de contrles au nombre dtablissements ou dexploitations contrler. 25 Les exigences de base respecter au titre de la conditionnalit des aides de la politique agricole commune (PAC) comprennent notamment le domaine sant productions vgtales , qui est contrl par les directions rgionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la fort (direction de lalimentation de lagriculture et de la fort dans les dpartements doutre-mer (DOM)). Il regroupe le sous-domaine utilisation des produits phytopharmaceutiques et le sous-domaine Paquet hygine relatif aux productions dorigine vgtale . Au titre de la conditionnalit, 1 % des dclarants PAC doivent tre slectionns par domaine de contrles.

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Ces prlvements sont cibls sur certaines espces vgtales les plus exposes des msusages (utilisation de produits interdits, dpassements de doses autorises, non-respect des dlais avant rcolte). En 2012, la DGAL a ralis 675 prlvements contre 717 en 2011 et 2010, soit un taux de contrle de 0,2 %.

2 - Labsence de contrle des contaminants avant et pendant la rcolte

a) Labsence de plan de surveillance ou de contrle sur des contaminants risque


Publie en 2011, l'tude de lalimentation totale (EAT) n 2 de lAgence nationale de scurit sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) avait pour objectif d'estimer l'exposition des consommateurs certaines substances chimiques contenues dans les aliments consomms. Cette tude concluait que notamment le cadmium, les additifs, le mercure, le DON (doxynivalnol), les sulfites (additifs) devaient faire lobjet dune attention particulire. Or, contrairement ce qui est spcifi dans le plan national de contrles officiels pluriannuel (PNCOPA) pour 2011-2013, la direction gnrale de lalimentation neffectue aucune recherche de contaminants du domaine vgtal et estime que cela relve de la responsabilit de la DGCCRF26. Certes, la DGCCRF tablit chaque anne une dizaine de plans de surveillance de la contamination des denres alimentaires dorigine non animale, mais, au-del des contrles alatoires portant sur tous les produits mis sur le march, un contrle la source bien cibl est ncessaire pour assurer la scurit sanitaire. Sagissant du cadmium, la direction gnrale de lalimentation (DGAL) participe la rvision de la rglementation communautaire, afin de revoir certaines teneurs maximales. Or lAnses, dans son avis du 24 novembre 2011 relatif la rvision des teneurs maximales en cadmium des denres alimentaires destines lhomme, recommande dagir surtout sur le niveau de contamination des sources environnementales, en particulier au niveau des intrants (engrais
La direction gnrale de lalimentation (DGAL) sappuie sur le rglement (CE) n 315/1993, qui ne prvoit pas clairement la ralisation de programmes de contrles, mais uniquement la communication la Commission des rsultats des enqutes effectues.
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contamins27, pandage des boues en station dpuration, etc.) lorigine de la contamination des sols et des aliments, car un renforcement de la rglementation par lapplication de teneurs maximales ne permet pas de diminuer efficacement les niveaux dexposition de la population gnrale et des individus surexposs . Les actions menes par la DGAL devraient davantage tenir compte des recommandations de lAnses en identifiant les zones risque et en renforant les contrles au titre du Paquet hygine . Concernant le DON ou doxynivalnol, qui est une mycotoxine de champ, lAnses estimait ncessaire de poursuivre les efforts pour rduire les expositions alimentaires. La DGAL indique quelle a un rle jouer dans la poursuite des changes avec les oprateurs sur les bonnes pratiques la production primaire et les possibilits de matrise du risque par la connaissance des facteurs, mais que les contrles des denres issues de ces crales relvent de la DGCCRF. Nanmoins, la DGAL devrait complter ses actions de conseil aux oprateurs par des contrles de la production primaire.

b) Labsence de plan de contrle cibl sur des zones risque


Dans les zones o sapplique la rglementation des installations classes pour la protection de lenvironnement28 (ICPE), le service dinspection des installations classes peut interdire certaines productions dans certains secteurs ou les restreindre des productions non destines lhomme. Il na pas t constat, dans les services rgionaux de l'alimentation (SRAL), de mise en place de procdures avec le service en charge des ICPE, permettant de cibler les zones risque en matire dpandage afin dy faire des contrles au titre dune analyse de risque locale.

27

Aucun rglement europen ne fixe de teneurs maximales pour les matires fertilisantes. Des teneurs normatives existent mais ce sont des dispositions franaises sappliquant uniquement aux produits mis en place sur le march franais en dehors de ceux commercialiss au titre du rglement CE n 2003/2003 sur les engrais. La France a officiellement demand lUnion europenne la mise en place de teneurs maximales pour les lments traces mtalliques et les composs traces organiques. 28 Linspection des installations classes est assure par la direction gnrale de la prvention des risques (service des risques technologiques) du ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie.

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De mme, il ny a aucun ciblage de zones risque du fait danciennes activits industrielles ou polluantes, zones qui relvent ou non des installations classes.

B - La diminution des contrles dans les tablissements


Les tablissements de production et de transformation de denres dorigine animale (y compris les abattoirs), en fonction de leur activit, peuvent tre tenus dobtenir un agrment sanitaire dlivr par le prfet de dpartement aprs instruction par les agents relevant du ministre de lagriculture dans les directions dpartementales (DDPP ou DDCSPP). Outre les tablissements agrs, le ministre de lagriculture est comptent pour contrler les tablissements de remise directe29 et de restauration. Ces tablissements sont galement contrls par les agents des directions dpartementales relevant de la DGCCRF. En 2012, le nombre dtablissements relevant de la comptence de la direction gnrale de lalimentation (DGAL) slevait prs de 506 000 : 24 064 tablissements agrs ; 110 271 tablissements de restauration collective (dont 4 034 cuisines centrales agres) ; 371 631 tablissements de remise directe (dont 200 763 restaurants commerciaux, 110 337 tablissements de mtiers de bouche, 26 853 grandes et moyennes surfaces, 33 678 marchs).

1 - Un encadrement insuffisant des auto-contrles des professionnels Pour rduire les risques de contamination au cours de la chane de fabrication des denres alimentaires, lapproche rglementaire consacre la responsabilisation active des intervenants professionnels, chargs de se doter des moyens leur permettant datteindre les objectifs fixs par la rglementation, dont celui dassurer la scurit et la salubrit des denres alimentaires.
29

Les tablissements de remise directe sont des tablissements qui destinent leurs produits directement aux consommateurs (restaurants fixes ou ambulants, boucheries, traiteurs, poissonneries, etc.).

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Les professionnels ont lobligation de mettre en place un systme de matrise prventif de la scurit sanitaire des aliments reposant sur la mise en uvre de bonnes pratiques dhygine (formation du personnel, plan de nettoyage et dsinfection, matrise des tempratures, etc.), un systme qui identifie, value et matrise les dangers significatifs au regard de la scurit des aliments dit HACCP (Hazard Analysis Critical Control Points ou analyse de danger - points critiques pour leur matrise), et un systme de traabilit permettant notamment la gestion des produits non conformes. Le ministre recommande, par ailleurs, aux reprsentants des organisations professionnelles sectorielles de rdiger des guides de bonnes pratiques dhygine soumis la validation de ladministration, comme lont fait par exemple la Fdration des industries avicoles (FIA) pour labattage et la dcoupe des volailles maigres ou la Fdration franaise des industriels charcutiers traiteurs (FICT) pour les industries charcutires. Les autocontrles, qui prennent notamment la forme de prlvements analyss en laboratoire, doivent permettre aux professionnels de vrifier lefficacit du dispositif de matrise des dangers mis en place, et de garantir la scurit des consommateurs. Or la qualit des mthodes danalyse et lindpendance des laboratoires choisis par les professionnels ne sont pas, ce jour, garanties. En effet, alors que larticle L. 202-3 du code rural et de la pche prvoit que les laboratoires ralisant des analyses d'autocontrle peuvent tre soumis une procdure de reconnaissance de qualification par le ministre charg de l'agriculture , cette possibilit na pour le moment t mise en uvre que pour une liste restreinte danalyses et dans quelques catgories dtablissements : les levages de volailles (recherche de salmonelles dans le cadre de la directive zoonoses) et les laiteries (paramtres sanitaires du lait). Par ailleurs, lobligation de transmettre des rsultats danalyse non conformes ne pse aujourdhui que sur les professionnels, alors mme que cette communication est contraire leurs intrts. Le code rural et de la pche maritime prvoit la possibilit dobliger les laboratoires transmettre les rsultats non conformes ds lors que ces non-conformits prsentent un risque pour la sant publique, mais les arrts dapplication prvus nont pas t pris.

2 - Laffaiblissement des contrles effectus par le ministre Dans un contexte gnral de dflation des effectifs, la direction gnrale de lalimentation fait face depuis 2009 de fortes contraintes

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pesant sur ses effectifs et son budget. Elle a fait le choix de faire porter leur diminution quasi exclusivement sur lchelon dpartemental (- 6,8 % entre 2009 et 2012, soit une diminution de plus de 300 quivalents temps plein travaills [ETPT]), charg des inspections dans les levages, dans les abattoirs et dans les autres tablissements (remise directe, tablissements agrs).

a) Les difficults respecter les normes europennes de contrle dans les abattoirs
Alors que les textes europens rendent obligatoires la prsence de vtrinaires et auxiliaires en abattoir (notamment sur la chane dabattage) et dfinissent prcisment les tches effectuer dans le cadre des contrles officiels, la France ne parvient pas se conformer ces exigences, notamment dans les abattoirs de volaille. Un projet pilote expriment dans certains abattoirs de volaille, qui consiste saffranchir de la prsence permanente des services vtrinaires in situ et optimiser les missions dinspection en abattoir en fonction dune analyse des risques, permettra peut-tre de faire voluer le dispositif dinspection au niveau europen. Il ne dispense pas pour autant les acteurs concerns dune rflexion globale sur la place des petits abattoirs, 78 % des abattoirs de volaille produisant moins de 1 % de la production totale.

b) La rduction du nombre de contrles


Dans les tablissements (agrs ou non), le nombre de contrles a diminu de 17 % entre 2009 et 2012. Parmi les tablissements agrs, 7 % nont pas fait lobjet dun contrle entre 2009 et 2012. Si le taux de contrle est important dans les abattoirs, il est en revanche nettement plus faible pour les tablissements de remise directe (7 %). Cette diminution sest accompagne dun meilleur ciblage des contrles vers les tablissements risque. Toutefois, ce ciblage thorique nest pas toujours respect compte tenu des moyens disponibles dans les services. Les tablissements sont classs en quatre catgories de risque, le niveau de la classe de risque dterminant la frquence dinspection. Les seuils des classes de risque I et II (les moins risques) sont fixs au niveau de chaque DD(CS)PP en fonction des effectifs disponibles.

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Par ailleurs, une frquence minimale dinspection est dfinie au niveau national mais seulement pour certains tablissements jugs plus risqus (axe prvention ) et elle nest pas toujours respecte. Elle est laisse lapprciation des directions dpartementales (DDPP ou DDCSPP) pour les autres tablissements. Concrtement, elle est alors fixe en fonction des effectifs dinspecteurs disponibles et des orientations donnes par le prfet de dpartement. Enfin, en raison de contraintes deffectifs, la direction gnrale de lalimentation (DGAL) demande aux services de raliser un nombre dinspections parfois trs infrieur au chiffre thorique dinspections tel quil rsulterait de lapplication stricte de la mthode pourtant dfinie par la DGAL, y compris pour les tablissements les plus risque (axe prvention ). Ces difficults ont conduit la DGAL, en aot 2012, dfinir des priorits de contrle en privilgiant les tablissements agrs et en rduisant les contrles dans les tablissements de remise directe.

C - La faiblesse du contrle sur les denres provenant de lUnion europenne


Le march intrieur interdit tout contrle intra-europen aux frontires intrieures de lUnion sur les produits europens. Or les diffrences dans les cultures administratives en matire de contrle selon les tats membres ne permettent pas dassurer une totale matrise de la scurit sanitaire des aliments commercialiss au sein de lUnion europenne. Des exceptions ce principe de non-contrle existent dans certains domaines, mais restent limites : pour les animaux vivants, un certain contrle est assur via leur passeport europen ; pour les produits dorigine animale, les tats membres ont la possibilit de raliser des contrles destination . Ils ont pour objet de vrifier, par sondage non discriminatoire, que les produits introduits sur le territoire national en provenance dun tat membre respectent la rglementation europenne. Les contrles destination sont raliss par les services dconcentrs de la direction gnrale de lalimentation (DGAL). Le bilan 2010-2011 de ces contrles met en vidence des taux importants de nonconformits : 17 % pour les viandes fraches de boucherie, 13 % pour les

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viandes fraches de volaille, 25 % pour les produits base de viande, 21 % pour le lait cru ou trait thermiquement et les produits base de lait. Au total, plus de 5 % des contrles permettent de relever des anomalies physiques (examen visuel notamment), 4,5 % des anomalies didentit, 3,2 % des anomalies documentaires et 1 % des anomalies lies aux formalits administratives. Les anomalies constates lors des contrles destination se concentrent sur les importations en provenance dEspagne (plus de 32 %), de Belgique (22,3 %) et dItalie (5,9 %). En 2007, lEspagne et lItalie concentraient 85 % des non-conformits dtectes. En dpit de ces taux danomalies levs, les contrles destination sont trs peu nombreux : pour la priode 2010-2011, 1 311 interventions ont t ralises pour 3 422 tablissements enregistrs en tant que premiers destinataires en France, ce qui reprsente une baisse de plus de 20 % par rapport lanne prcdente. Par ailleurs, seuls 8,5 % des contrles ont donn lieu des suites et 2,6 % une saisie/destruction de produits. Seules cinq rexpditions sur les neuf demandes ont t effectives. Dans 35 dpartements, aucun contrle destination na t enregistr alors quon y recense des tablissements premiers destinataires. Il nexiste plus dinstruction fixant les orientations de ces contrles au niveau national. En consquence, la libre circulation, conjugue la faiblesse des contrles lorsque ces derniers sont possibles, peut avoir comme consquence une perte de contrle sur la qualit des denres mises sur le march national.

D - Linsuffisante rpercussion sur les professionnels du cot des contrles


Le cot des contrles pourrait tre rduit par une plus grande mise en concurrence des laboratoires chargs danalyser, pour le compte du ministre de lagriculture, les prlvements effectus loccasion des contrles. Au-del, la France pourrait mieux utiliser les possibilits prvues par les textes europens pour rpercuter sur les professionnels le cot des inspections, quil sagisse de la redevance limportation ou des redevances sanitaires dabattage et de dcoupage. En effet, larticle 27 du rglement CE n 882/2004 du Parlement europen et du Conseil du 29 avril 2004 prcise que les tats membres peuvent percevoir des redevances ou des taxes pour couvrir les cots

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occasionns par les contrles officiels30. Ce mme article prcise que certaines activits, dfinies lannexe IV (dont les abattoirs et les ateliers de dcoupe), doivent obligatoirement tre soumises cette taxe un taux qui ne peut tre infrieur un minimum fix dans cette mme annexe. Ce nest quen 2013 que les tarifs de ces redevances ont t fixs aux niveaux minimaux dfinis par le rglement cit ci-dessus. Au surplus, cette hausse a t compense par la mise en place dune modulation des tarifs en fonction du classement des abattoirs. En effet, la grande majorit des abattoirs (69 % des abattoirs de volailles et 74 % des abattoirs donguls domestiques) bnficie dune modulation favorable du tarif de la redevance (bonus), qui leur permet de payer un tarif infrieur au tarif plancher dfini par la rglementation europenne. De ce fait, le cot des inspections est insuffisamment rpercut sur les professionnels : en 2012, le produit des redevances sanitaires dabattage et de dcoupage a t de 48 M alors que les seules dpenses de personnel dinspection dans les abattoirs slevaient 71,2 M. Sagissant des importations, alors que la rglementation europenne prvoit la couverture des frais des contrles aux frontires par une redevance, la DGCCRF ne respectera cette obligation qu compter de janvier 2014 alors que la direction gnrale de lalimentation (DGAL) lapplique depuis plusieurs annes en collaboration avec la direction gnrale des douanes et des droits indirects.

II - Des non-conformits rarement sanctionnes


A - Des non-conformits nombreuses
1 - Les vgtaux avant et pendant la rcolte Les services rgionaux de lalimentation sont chargs de veiller au respect des prescriptions rglementaires tenant, par exemple, aux limites de rsidus ou aux conditions de dtention et de distribution des produits
30

Auparavant, ds 1985, la directive du Conseil n 85/73/CEE avait introduit le principe de perception de redevances sanitaires dabattage et de dcoupage pour les viandes de boucherie et de volailles, destines couvrir les frais dinspection sanitaire.

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phytosanitaires. Le non-respect de ces rgles conduit les services constater des non conformits. Les contrles effectus par le ministre de lagriculture au stade de la production primaire vgtale mettent en vidence la persistance dun taux de non-conformit lev, que ce soit pour les non-conformits majeures ou mineures. Les non-conformits majeures sont essentiellement lies lutilisation de produits phytosanitaires dont lautorisation de mise sur le march est retire ; la deuxime cause de non-conformit est lie la conformit de ltiquetage. Les anomalies mineures sont essentiellement lies aux conditions de stockage. Tableau n 1 : rsultats des contrles concernant les produits phytosanitaires par type de contrles
Conditionnalit Conforme Non conformes Dont non conformits majeures Dont non conformits mineures 47 % 53 % 21 % 2011 Hors conditionnalit 39 % 61 % 41 % Distributeurs Conditionnalit 36 % 64 % 47 % 48 % 52 % 21 % 2012 Hors Distributeurs conditionnalit 42 % 38 % 55 % 35 % 62 % 46 %

32 %

20 %

17 %

31 %

20 %

16 %

Note : Les contrles conditionnalit sont ceux effectus chez les agriculteurs susceptibles de bnficier dune aide dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) ; les contrles hors conditionnalit concernent les autres exploitants ; les distributeurs sont ici les distributeurs de produits phytosanitaires. Source : ministre de lagriculture, direction gnrale de lalimentation

Par ailleurs, les rsultats des prlvements montrent que les dpassements des limites maximales de rsidus sont plutt rares mais que la prsence de produits phytopharmaceutiques est forte. Or les tudes rcentes de lInstitut de veille sanitaire (INVS) ou de lInstitut national de la sant et de la recherche mdicale (INSERM) tablissent un lien entre lexposition aux produits phytosanitaires et certaines pathologies et sinquitent des effets dits cocktail et faibles doses .

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Les plans de surveillance de la DGCCRF31 permettent de mesurer le taux dexposition aux produits phytosanitaires selon la provenance des vgtaux. On observe quen 2010, les produits de France mtropolitaine dpassent plus souvent la limite maximale de rsidus (LMR) que les autres produits europens. Tableau n 2 : bilan des plans de surveillance de la DGCCRF concernant les produits phytosanitaires dans les fruits, lgumes et crales, selon leur origine gographique (en %)
2009
France mtropolitaine Tiers (hors UE) France mtropolitaine

2010
Tiers DOM UE (hors UE) Inconnue

Rgions

DOM

UE

Inconnue

Prsence de rsidus dtectables


Fruits 72,9 % 9,2 % 77,8 % 63,6 % 61,5 % 69,4 % 10,6 % 85,0 % 65,5 % 0,0 %

Lgumes

35,7 %

9,6 %

33,4 %

39,3 %

14,3 %

35,0 %

5,2 %

34,5 %

28,8 %

0,0 %

Crales

65,2 %

100 %

40,0 %

300 %

56,3 %

0,0 %

23,1 %

0,0 %

Dpassement de la limite maximale de rsidus ( LMR)


Fruits Lgumes Crales 2,9 % 3,7 % 1,1 % 0,0 % 2,4 % 5,7 % 3,1 % 0,0 % 5,1 % 7,1 % 0,0 % 0,0 % 0,0 % 0,0 % 2,3 % 1,8 % 0,5 % 0,0 % 0,6 % 0,9 % 0,6 % 0,0 % 2,0 % 2,7 % 0,0 % 0,0 % 0,0 % 0,0 %

Note : La DGCCRF effectue des prlvements pour vrifier les taux de produits phytosanitaires prsents dans diffrents produits (fruits, lgumes, crales, notamment) mis sur le march, en prenant en compte leur origine gographique. Seuls les rsidus dpassant les limites maximales de rsidus ne respectent pas la rglementation. Source : ministre de lconomie - DGCCRF

2 - Les tablissements Lorsque les inspections dans les tablissements donnent lieu un rapport dinspection valid, une note est attribue ltablissement (A =
31

Ces plans comprennent des plans de surveillance, qui ciblent des produits de manire alatoire, et des plans de contrles, qui ciblent des denres considres risque. Seuls les rsultats des plans de surveillance sont prsents ici.

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conforme, B = non-conformit mineure, C = non-conformit moyenne, D = non-conformit majeure). En 2012, 38 % des inspections valides ont donn lieu une note C et 7 % une note D. Le pourcentage de C atteint 28 % dans les abattoirs et les ateliers de dcoupe, les autres tablissements agrs, les cuisines agres, 38 % dans les autres tablissements de restauration collective et 46 % pour la remise directe. Le pourcentage de D atteint 4 % dans les abattoirs et les ateliers de dcoupe, 5 % dans les autres tablissements agrs (hors cuisines centrales), 2 % dans les cuisines centrales agres, 5 % dans les autres tablissements de restaurations collective et 11 % dans la remise directe.

3 - Les abattoirs Le niveau sanitaire des abattoirs est apprci par une note allant de I IV, la note I correspondant aux abattoirs respectant l'ensemble des dispositions rglementaires et la note IV aux abattoirs qui prsentent de graves non-conformits qui pourraient justifier la suspension de [leur] agrment . Le nombre dabattoirs non conformes au regard des normes europennes a nettement diminu depuis 2007, mme sil reste encore 16 abattoirs donguls domestiques non conformes (catgorie III) sur 270 et 31 abattoirs de volailles et lapins non conformes (catgorie III) sur 699.

B - Des pratiques de notation htrognes


Les procdures de la direction gnrale de lalimentation (DGAL) relatives lexcution des inspections dans les tablissements produisant des denres alimentaires dorigine animale sont regroupes dans des vade-mecum. Chaque vade-mecum rappelle le cadre rglementaire de linspection ainsi que les instructions et les orientations sur les modalits dexcution des inspections. Il comprend une grille danalyse qui sert de support aux inspections en recensant les points contrler. Les grilles danalyses renseignes lors de linspection ne sont pas systmatiquement remplies sur tous les points. Un inspecteur a la possibilit dindiquer sur cette grille non observ lorsquun point na pas t vrifi lors de linspection, quelle quen soit la raison.

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Afin dharmoniser les pratiques dinspection, des points incontournables ont t dfinis par la DGAL. Or dans un contexte de rduction deffectifs, le risque dun recentrage des contrles sur les seuls points incontournables ne peut tre exclu, dautant que le systme dinformation ne permet pas didentifier les items contrls lors de linspection et que le nombre dinspections devant tre ralis par chaque dpartement est fix par la DGAL sans distinguer le caractre complet ou incomplet des inspections. Par ailleurs, les pratiques des notations des inspecteurs peuvent varier sans raison apparente. En remise directe, une analyse ralise dans les rgions Provence-Alpes-Cte dAzur (PACA) et LanguedocRoussillon en 2012 a ainsi montr que, dun dpartement lautre, la proportion dinspections ayant conduit relever des non-conformits variait considrablement. Ainsi, la proportion dinspections ayant constat des non-conformits majeures, qui est en moyenne de 12 % dans la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur, atteint 33 % dans les AlpesMaritimes contre seulement 3 % dans le Vaucluse. La proportion dinspections ayant constat des non-conformits moyennes ou majeures, qui atteint 53 % pour cette rgion, slve prs de 80 % dans les AlpesMaritimes et seulement 30 % dans les Bouches-du-Rhne. Ces diffrences de pratique peuvent s'expliquer en partie par les caractristiques des tablissements contrls. Toutefois, il est probable qu'une partie des carts tient : aux pratiques des inspecteurs, soit que les vade-mecum soient insuffisamment prcis, soit que les contraintes locales (sous-effectif, sensibilit de l'tablissement) amnent les inspecteurs s'carter des prconisations ; au ciblage des contrles, qui sont plus ou moins orients vers les tablissements risques. Des analyses complmentaires devraient tre ralises dans les rgions afin didentifier les raisons de ces carts, de rduire ceux qui ne seraient pas justifis et de mieux cibler les contrles sur les tablissements risque.

C - Des suites insuffisamment contraignantes


Les suites des contrles effectus par les agents du ministre de lagriculture peuvent relever de la police administrative en cas de nonconformit (rappel la rglementation ou avertissement administratif

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avec ou sans dlai de mise en conformit, mise en demeure32, destruction, dcision administrative de type suspension ou retrait dagrment, fermeture dun tablissement, notamment) ou de la police judiciaire en cas dinfraction (dlit et contravention). Les agents du ministre de lagriculture peuvent soit transmettre un procs-verbal au procureur de la Rpublique, soit proposer une transaction pnale avec laccord du Parquet. Ils peuvent aussi infliger des amendes forfaitaires dans le cadre des infractions de la premire la quatrime classe dfinies larticle R. 48-1 du code de procdure pnale. Dans les faits, les suites donnes aux non-conformits sont peu nombreuses, insuffisamment contraignantes et trs htrognes dun service lautre, comme lont relev plusieurs audits internes rcents. Pour les vgtaux, sagissant des contrles raliss dans les exploitations agricoles en 2011, seuls 1,2 % ont donn lieu un procsverbal, 5,5 % une mise en demeure et 11 % dautres suites (destructions, suspension dagrments, etc.). Sagissant des contrles raliss chez les distributeurs de produits phytosanitaires, seuls 2,3 % ont donn lieu un procs-verbal, 20,6 % une mise en demeure et 18,3 % dautres suites. Sagissant des contrles raliss en 2012 dans les tablissements de production/transformation de denres dorigine animale, seules 41 % des inspections constatant une non-conformit moyenne ou majeure ont donn lieu une suite, quelle quelle soit (y compris le simple avertissement). Cette proportion est plus forte en remise directe (53 %) et plus faible dans les abattoirs (27 %), les autres tablissements agrs (30 %) et les tablissements de restauration collective (30 %). Seules 16 % des inspections relevant des non-conformits moyennes ou majeures ont donn lieu une suite autre quun avertissement. Or la mise en uvre dun contrle de second niveau suppose une politique de suites plus volontariste que par le pass. Un plan daction sur les suites est en cours de mise en uvre la direction gnrale de lalimentation (DGAL). Au-del, une plus grande transparence sur les non-conformits releves et les suites qui leur sont donnes aiderait les services rsister aux pressions locales qui peuvent sexercer, par exemple lorsquun tablissement est menac de fermeture.
32

La mise en demeure comporte une date de mise en conformit, qui sera systmatiquement suivie dune inspection, documentaire ou sur site, aprs son chance. Elle fait donc peser une contrainte de rinspection sur les services. En 2013 un indicateur de performance a t mis en place afin de suivre ce taux de recontrles.

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Le cas de ltablissement Spanghero


En 2012, l'tablissement Spanghero comprenait trois ateliers regroupant cinq activits disposant chacune dun agrment sanitaire : un atelier de dcoupe (agr en 1993), de fabrication de prparations de viandes (agr en 1998) et de production de viandes haches (agr en 2006) ; un atelier de fabrication de produits base de viande (agr depuis 1994 puis 2008) ; ainsi quun entrept frigorifique agr depuis 1989. la suite de la dcouverte dans cet tablissement de viande de cheval dans des prparations supposes tre base de viande de buf, plusieurs enqutes ont t conduites par la DGAL et la DGCCRF dans leurs champs de comptence respectifs. Ces enqutes ont notamment permis de trouver de la viande spare mcaniquement de mouton dorigine britannique, interdite de commercialisation pour des raisons sanitaires. La Cour a demand les rapports des inspections conduites par les agents du ministre de lagriculture dans cet tablissement entre 2008 et fvrier 2013. Seuls quatre rapports ont t produits. Le rapport dinspection de septembre 2008, qui portait sur lentrept frigorifique, faisait tat de non-conformits mineures des locaux, du matriel, du fonctionnement mais aussi de non-conformits majeures concernant labsence de date limite de consommation de certains produits congels par latelier et sur les listings de rcapitulatifs de certains produits transforms par ltablissement. la suite de cette inspection, un simple avertissement a t envoy ltablissement33. Cet entrept frigorifique na pas fait lobjet dune nouvelle inspection au cours de la priode tudie. Ce nest que fin 2012 que les deux autres ateliers (dcoupe, fabrication de prparations de viandes, production de viande hache, fabrication de produits base de viande) ont t inspects. Ils ne lavaient donc pas t depuis au moins 2008. Lors de ces inspections, le plan de matrise sanitaire na pas t observ alors quil sagit pourtant dun point de contrle en thorie incontournable. Lors de linspection du 19 dcembre 2012 relative aux prparations de viandes et viandes haches, lexploitation des rsultats des auto-contrles na pas non plus t observe.

Dans le courrier du 9 fvrier 2009, la direction dpartementale des services vtrinaires (DDSV) demandait ltablissement dapporter, ds rception de la prsente les mesures correctives appropries (). Elles devront tre prsentes lors dun prochain contrle .

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Sur les autres points, des non-conformits considres comme mineures et moyennes ont t observes (non-respect de la marche en avant pour transfrer les matires pices latelier des plats cuisins, absence didentification de certaines denres non-conformes stockes dans la chambre froide, etc.). Deux de ces inspections ont conduit une note A ( conforme ), une une note B ( non-conformit mineure ).

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CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

_________

Lvolution de la politique de scurit sanitaire conscutive ladoption du Paquet hygine nest aujourdhui pas acheve. Certes, la diminution du taux de contrle sest accompagne dun meilleur ciblage vers les tablissements risque, mais les problmatiques lies aux effectifs de contrle interfrent trop frquemment avec cette analyse de risque. Les pratiques de notation des tablissements par les inspecteurs peuvent varier sans raison apparente. Les suites donnes aux contrles sont peu nombreuses, insuffisamment contraignantes et htrognes dun service lautre. Les autocontrles raliss par les professionnels sont de qualit variable et les non-conformits ne sont pas ncessairement portes la connaissance des services de ltat. Des mesures plus contraignantes sont prvues par les textes afin dencadrer lactivit et les mthodes des laboratoires ralisant les autocontrles pour le compte des professionnels et dobliger ces laboratoires transmettre aux services de ltat les rsultats non-conformes lorsquil existe un risque pour la sant publique. Ces mesures rglementaires nont pratiquement pas t mises en uvre. Enfin, dans un contexte de restriction budgtaire, une plus grande efficience doit tre recherche dans la gestion des contrles, notamment en mettant en concurrence les laboratoires ralisant, pour le compte du ministre de lagriculture, les analyses des prlvements effectus lors des contrles. Par ailleurs, la France nutilise pas suffisamment les possibilits prvues par les textes europens pour rpercuter sur les professionnels le cot des inspections, quil sagisse de la redevance limportation ou des redevances sanitaires dabattage et de dcoupage. Au total, labsence de contrle un niveau significatif et labsence de sanctions suffisantes mettent en lumire des anomalies graves.

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Ces constats conduisent la Cour formuler les recommandations suivantes : 1. prendre les arrts prvus par les textes pour obliger les laboratoires transmettre aux services de ltat les rsultats non conformes sur les denres alimentaires ds lors que ces non-conformits prsentent un risque pour la sant publique ; 2. appliquer plus largement les dispositions de larticle L. 202-3 du code rural et de la pche maritime prvoyant la possibilit de soumettre les laboratoires ralisant des analyses d'autocontrle une procdure de reconnaissance de qualification par le ministre de l'agriculture ; 3. sassurer du ciblage des contrles sur les professionnels les plus risque, de la qualit des inspections (respect des procdures, observation des points incontournables, notation approprie, etc.) et du caractre appropri des suites qui leur sont donnes (suites plus nombreuses et plus contraignantes) ; 4. pour les vgtaux, tendre lanalyse de risque aux silos, aux zones risque et aux contaminants et renforcer les contrles raliss au titre du Paquet hygine ; 5. renforcer les contrles destination pour les produits dorigine animale en provenance de lUnion europenne.

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Sommaire des rponses


Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre de lagriculture, de lagroalimentaire et de la fort
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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET
Vos recommandations nappellent pas de remarque particulire de notre part. Nous ne souhaitons donc pas apporter de rponse formelle ce rapport.

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RPONSE DU MINISTRE DE LAGRICULTURE, DE LAGROALIMENTAIRE ET DE LA FORT


Je tiens en tout premier lieu me fliciter du travail d'analyse approfondi qui a t conduit avec mes services et de l'occasion qui a t offerte au directeur gnral de l'alimentation d'changer avec la Cour. Cela contribuera sans nul doute l'amlioration continue du fonctionnement des services laquelle je suis particulirement attach. Il me semble toutefois que ce projet, qui pointe l'insuffisance des contrles du Ministre de l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Fort, devrait tre amend dans la mesure o les insuffisances releves ne sont aucun moment mises en perspective avec l'efficience des services, o l'interministrialit n'est pas voque et o le parangonnage avec d'autres pays n'est pas pris en compte. Il serait donc plus juste de reprendre la terminologie utilise dans le dveloppement du document, savoir l'affaiblissement des contrles mettre en relation avec les fortes contraintes pesant sur les effectifs du programme 206 Scurit et qualit sanitaires de l'alimentation depuis plusieurs annes. C'est ce mme constat qui m'a conduit proposer le maintien de ces effectifs pour 2014 et 2015, tmoignant ainsi de la priorit accorde aux missions en matire de scurit sanitaire. Il n'est d'ailleurs fait mention aucun moment des possibilits de mutualisation des contrles avec les autres Ministres chargs de la scurit sanitaire, alors que c'est une pratique aujourd'hui dveloppe et encourage par mon Ministre, en accord avec les dcisions du dernier Comit interministriel pour la modernisation de l'action publique. Enfin, la qualit des contrles raliss dans le champ de l'accrditation selon la norme ISO/CEI 17020, en particulier ceux raliss dans tous les tablissements agrs pour la production et la transformation des denres, est atteste par le Comit Franais d'Accrditation. La Direction Gnrale de l'Alimentation (DGAL) est la seule Administration en charge du contrle des aliments bnficier d'une telle reconnaissance. Ces lments importants n'apparaissent toutefois pas dans le rapport. Des pistes d'amlioration sont mises en vidence, telles que le renforcement des suites donnes aux inspections et des contrles dans le secteur vgtal, missions pour lesquelles des rformes sont dj engages et qui participent d'un plan plus global en cours d'laboration. Je regrette que cette apprciation ne soit pas analyse la lumire des comparaisons dont nous disposons au niveau europen et international en matire d'efficience du dispositif franais. En effet, titre d'exemple, je peux citer l'audit de la Commission europenne sur l'efficience des services,

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l'audit de l'Organisation Mondiale de la Sant Animale ou la reconnaissance du modle franais par de nombreux pays tiers qui reconnaissent au systme franais un haut niveau de scurit. Enfin, les recommandations mises me paraissent bien en de de celles auxquelles on pourrait s'attendre au vu de la svrit des constats oprs. Pour la plupart d'entre elles, les pistes proposes ont dj t identifies par mes services et sont soit intgres dans les projets de modernisation en cours, soit dj cartes compte tenu de leur inefficacit (transmission systmatique des rsultats d'autocontrle). Je m'interroge d'ailleurs sur l'intrt de certaines d'entre elles, en particulier le renforcement des contrles destination sur les denres animales en provenance de l'Union Europenne alors que la majorit des risques identifis pour le commerce international concerne les produits imports de pays tiers. Par ailleurs, je tiens vous alerter sur quelques inexactitudes qui subsistent dans le document, en dpit des lments changs avec la DGAL en amont de ce projet. Le caractre public de ce document me parat justifier leur correction. Il est ainsi prcis : Or, la qualit des mthodes danalyse et l'indpendance des laboratoires choisis par les professionnels ne sont pas, ce jour, garanties. En effet, alors que l'article L. 202-3 du code rural et de la pche maritime (CRPM) prvoit que les laboratoires ralisant des analyses d'autocontrle peuvent tre soumis une procdure de reconnaissance de qualification par le Ministre charg de l'Agriculture , cette possibilit n'a pour le moment t mise en uvre que pour une liste restreinte d'analyses [...] . Pour ma part, je considre que les rseaux de laboratoires reconnus ne sont utiliss que lorsque le risque sanitaire est tabli, comme prcis dans l'article R. 202-22 du CRPM : Cette liste est tablie au regard, notamment, du risque li l'objet des analyses d'autocontrle considres. La constitution d'une liste de laboratoires reconnus est donc un fait exceptionnel, li un risque sanitaire caractris. Cette notion de laboratoire reconnu n'est d'ailleurs pas prvue dans la rglementation europenne. Le rglement europen 2073/2005 prvoit uniquement une mise en uvre de certaines mthodes d'analyse requises par des laboratoires d'autocontrles. Il n'est nullement prcis que ces laboratoires doivent tre indpendants ou reconnus. De fait, les analyses d'autocontrle sont ralises, dans certains cas, par des laboratoires d'entreprises agroalimentaires. Ce dispositif n'a pas vocation se gnraliser et s'ajouter aux dispositions de la rglementation europenne car il ferait peser une contrainte disproportionne sur les professionnels qui restent, en premier lieu, responsables des aliments qu'ils mettent sur le march.

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En conclusion, je souhaite raffirmer la priorit qui est la mienne en terme de scurit sanitaire, ltat se devant d'tre prsent sur ces questions qui constituent une priorit pour nos concitoyens. Des efforts importants sont raliss pour scuriser le dispositif dans un contexte de rduction des dpenses publiques. Il serait donc mon sens dommageable que des imprcisions ou un mode de prsentation orient ne cre de la suspicion au sein des consommateurs, alors mme que l'efficience du dispositif franais est largement reconnue au niveau europen et international.

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2 Les SAFER : les drives dun outil de politique damnagement agricole et rural
_____________________ PR SENTATION ____________________

Les socits pour lamnagement foncier et rural (SAFER) sont des socits anonymes cres au dbut des annes 1960 pour acheter et revendre des terres agricoles et des siges dexploitation. Elles ont pour objectifs de favoriser linstallation des jeunes agriculteurs dans de bonnes conditions, de remembrer le parcellaire agricole et de permettre lagrandissement dexploitation de type familial pour atteindre un seuil de rentabilit. Au nombre de 26 dont trois dans les dpartements doutre-mer, les SAFER emploient 986 salaris. fin 2012, le total de leur bilan slve 450 M, dont 204 M de dettes financires et 134 M de capitaux propres. Les SAFER ont acquis, en 2012, 86 600 hectares (ha) et 9 700 biens pour une valeur totale de 1,1 Md. Elles ont rtrocd au total 88 300 ha, en effectuant 11 900 oprations. Les SAFER, bien que sous statut de socit anonyme, sont investies dune mission dintrt gnral concernant le foncier agricole et rural, quelles exercent grce au droit de prempter que leur accorde la loi du 8 aot 1962. Progressivement, leur rle et leur champ daction se sont largis, dans le dveloppement rural avec la loi du 25 janvier 1990 puis dans le domaine environnemental avec la loi du 9 juillet 1999, alors que dans le mme temps leur mission premire, le remembrement, se rduisait. Les SAFER sont constitues en rseau, coiff par deux entits : la Fdration nationale des SAFER (FNSafer), une association cre en 1962, et la socit centrale pour lamnagement foncier rural34 (SCAFR) cre, sous lgide de ltat, pour participer au capital des SAFER.
34

La SCAFR, considre comme une filiale de la Caisse des dpts et consignations, a chang de dnomination aprs sa fusion, en 2002, avec une socit de conseil, pour devenir la socit Terres dEurope-Socit de conseil pour lamnagement foncier rural , souvent dnomme SCAFR.

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COUR DES COMPTES

La Cour a contrl au dbut des annes 1990 plusieurs SAFER. Elle avait alors notamment constat un manque dadquation entre la politique foncire des SAFER et celle dfinie par ltat, ainsi que linsuffisante dfinition des objectifs et de la programmation des activits de chaque SAFER. Le nouveau contrle que vient deffectuer la Cour a port sur les deux structures nationales, ainsi que sur quatre SAFER aux territoires trs diffrencis35. Il montre que les SAFER mnent aujourdhui, de manire trs indpendante, des activits diversifies et peu contrles par les pouvoirs publics, ce qui rend ncessaire un recadrage de leurs missions et une meilleure matrise de leur rseau.

I - Des activits diversifies


A - Un champ daction largi
Deux lments ont fortement pes sur lactivit des SAFER et donc sur leur situation financire : la fin de la priode des grands remembrements et la rduction du march des terres agricoles sous leffet de lurbanisation et de lartificialisation des sols. La part des terres agricoles est en effet passe de 62,6 % du territoire national en 1960 51,4 % en 2010, alors que, durant la mme priode, les sols boiss passaient de 21 % 31 % et les sols artificialiss de 8,8 % 12,4 %. Il revient aux SAFER dagir sur le march rural et de favoriser la transparence du march. Cette mission a t progressivement tendue avec llargissement de leur droit de premption par la loi du 4 juillet 1980. Celle-ci leur reconnat aussi la facult de cder des biens des organismes publics ou des associations foncires en vue de constituer des rserves foncires ou damnager lespace rural. Dix ans plus tard, la loi du 25 janvier 1990 met les SAFER en position doprateur foncier en milieu rural, en leur donnant la possibilit deffectuer des tudes et de conduire des oprations en vue de favoriser le dveloppement rural, y compris vers des activits non agricoles. Pour la

Deux correspondaient des rgions administratives : SAFER Poitou-Charentes et SAFER Languedoc-Roussillon, ce qui nest le cas ni pour la SAFER AquitaineAtlantique, ni pour la SAFER Flandres-Artois.

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premire fois, apparat la notion de prservation de la nature et de lenvironnement . Cette volution est confirme par la loi du 9 juillet 1999 qui met en place la possibilit de premption pour des motifs environnementaux. Elle est paracheve par la loi du 23 fvrier 2005, puisque larticle L. 141-1 du code rural et de la pche maritime (CRPM) prcise dsormais que les SAFER concourent la diversit des paysages, la protection des ressources naturelles et au maintien de la diversit biologique . Les liens plus troits sont prvus avec les collectivits territoriales et un rle plus important est attendu dans le domaine forestier. Paralllement, lexemption fiscale des droits denregistrement dont bnficient les SAFER a t largement tendue en 1999-2000. Alors que les rgions ont pris de plus en plus de place dans lorganisation administrative, le ressort de certaines SAFER nest plus en adquation avec cette volution comme le montre la carte ci-aprs36. En 1995, la Cour demandait de poursuivre lvolution engage, trop lentement, en faveur dun regroupement rgional, voire inter-rgional. Labsence de correspondance avec les rgions est un handicap si les SAFER veulent apporter leur exprience lamnagement des territoires et cooprer, de faon constructive, avec les rgions.

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Cest le cas de six SAFER : Aquitaine-Atlantique, Garonne-Prigord, Aveyron-LotTarn, Gascogne-Haut-Languedoc, Maine-Ocan, Poitou-Charentes.

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Carte n 1 : implantations des SAFER

Source : Cour des comptes, daprs une carte FNSafer (dlimitation des SAFER en orange, des rgions en noir)

La situation des SAFER rsultant de ces volutions et de leur politique propre apparat particulirement diffrencie.

B - Des situations financires contrastes


Si, globalement, la situation financire des SAFER pour lexercice 2012 est satisfaisante avec un rsultat positif de 4,85 M pour lensemble des SAFER de mtropole, localement des diffrences considrables existent. Ainsi, trois SAFER dgagent des rsultats particulirement positifs, suprieurs 600 000 (Aquitaine-Atlantique, Provence-AlpesCte dAzur et Centre), et dautres ont un rsultat trs positif suprieur 300 000 (Basse-Normandie, Auvergne). Ces cinq SAFER contribuent elles seules 75 % des rsultats positifs de lensemble des SAFER. Quelques SAFER prsentent des rsultats proches de zro (Alsace,

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Aveyron-Lot-Tarn) ou mme ngatifs (Bretagne, Languedoc-Roussillon, Corse). De fait, des SAFER profitant de la richesse de leur territoire (prix lev des terres, des vignes ou des forts), doprations dites de substitution rmunratrices et de ventes de biens non-agricoles dans des secteurs recherchs37, accumulent les excdents. Dans le cas dune opration de substitution , la SAFER, au lieu dacheter un bien et de le revendre aprs ventuelle restructuration, sert dintermdiaire pour quun seul acte notarial soit pass entre le vendeur et lacheteur, aprs passage en comit dpartemental et avis du commissaire du gouvernement. La Cour a dailleurs constat que les trois SAFER qui pratiquent le plus doprations de substitution sur des proprits de valeur distribuent une partie de leurs bnfices leurs salaris (pour un total de 314 098 en 2012). Et ce en contradiction avec larticle L. 141-7 du code rural et de la pche maritime qui dispose que les SAFER ne peuvent avoir de buts lucratifs. Les excdents nets raliss ne peuvent tre utiliss, qu' la constitution de rserves destines au financement d'oprations conformes l'objet de ces socits . linverse, des situations difficiles peuvent aussi rsulter de charges de structures trop importantes dans des SAFER multipliant leurs implantations territoriales et rticentes lide de recentrer leur rseau. De plus, le systme de calcul de marges38 mis en place dans le pass par la FNSafer apparat dsormais compltement dpass. Faute de comptabilit analytique, les marges relles dgages par chacune des activits des SAFER ne peuvent tre prcisment dtermines.

La valeur moyenne du lot acquis est en 2012 de 41 000 en Lorraine, mais de 173 000 en Provence-Alpes-Cte dAzur, 214 000 en Centre et 215 000 en Aquitaine-Atlantique. 38 Il sagit dun calcul de marges semi-brutes qui nimpute que les dpenses lies directement chaque type dactivit, sans aucune affectation des charges communes, dfaut de toute comptabilit analytique.

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Tableau n 1 : les SAFER de mtropole

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II - Des missions recadrer


A - La connaissance du march rural : une amlioration ncessaire
La premire mission confie aux SAFER concerne la promotion de la transparence du march rural par une observation statistique des mouvements intervenant sur ce march. ce titre, la Cour recommandait en 1995 une amlioration des outils statistiques. Si des volutions ont t ralises grce un outil informatique plus performant depuis 2009, des progrs sont encore ncessaires pour amliorer la connaissance des mouvements sur le march rural et de lactivit des SAFER.

1 - Un march rural en mutation Ltat a confi aux SAFER (article L. 141-1-I du code rural et de la pche maritime) une mission dobservatoire du march rural afin den permettre la transparence. La notion de march rural repose essentiellement sur les dclarations dintention daliner adresses par les notaires, auxquelles les SAFER ajoutent leurs propres acquisitions39. Lensemble du territoire national rural , plus ou moins agricole ou naturel, fait donc partie du champ daction statistique trait par la FNSafer. Toutefois, un nombre croissant, mme sil ne peut tre dfini prcisment, de pratiques et de montages juridiques, gnralement raliss des fins doptimisation fiscale, peut conduire la fois faire chec la mission de transparence du march foncier rural des SAFER, mais aussi lutilisation ventuelle de leur droit de premption ou dune possibilit dacquisition lamiable. La fonction dobservatoire des SAFER ncessite que le cadre juridique soit adapt cette nouvelle ralit, notamment en rendant obligatoire la notification aux SAFER des oprations portant sur les transferts de parts sociales et les dmembrements de proprits agricoles.

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Au total, 216 500 informations ont t traites en 2012.

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Les statistiques des SAFER font lobjet dun suivi technique rigoureux, dautant plus que celles concernant le march rural et les prix pratiqus sont les seules existantes en la matire. Les sries sur les prix sont dailleurs utilises officiellement par le ministre charg de lagriculture40. Par ailleurs, un ouvrage annuel sur le prix des terres est publi et vendu au public ; il en est de mme concernant le march des forts . Le refus de certaines SAFER de communiquer des donnes aux commissions dpartementales de consommation des espaces agricoles (CDCEA), cres par la loi de modernisation de lagriculture du 27 juillet 2010, a suscit une intervention de la FNSafer. Celle-ci a rappel aux SAFER que, dans un tel cadre, elles assument une mission de service public et doivent fournir des donnes gratuitement.

2 - Des activits peu transparentes La FNSafer prsente chaque anne les donnes relatives lactivit des SAFER susceptibles de renseigner sur lvolution du march rural. Ces donnes sont nombreuses, mais elles restent parcellaires et difficiles interprter. En particulier, il est impossible danalyser de faon dtaille, par exemple pour les installations des jeunes agriculteurs, la nature de lopration mene par la SAFER : vritable acquisition ou opration de substitution . De nombreux tableaux dactivit sont peu renseigns ds quil sagit de rpartir les informations par domaine daction (agriculture, environnement, dveloppement) ; la rubrique inconnu est importante et parfois prpondrante, par exemple concernant le stock foncier non conventionn. Il en est de mme pour tous les tableaux concernant les vendeurs et surtout les acqureurs. Il apparat trs difficile dobtenir des renseignements prcis de la part des SAFER, par exemple pour le tableau de rpartition de leurs effectifs entre activits. Les enqutes particulires menes rcemment concernant les relations avec les collectivits territoriales, les activits en
40

Les seules conventions passes par ltat avec la FNSafer concernent les statistiques relatives aux sries de prix sur les terres et prs, ainsi que sur les vignes et sur le point dinformation international. De mme, une convention passe avec la Socit forestire de la Caisse des dpts et consignations permet chaque anne la parution dun ouvrage : Le march des forts en France , dont les donnes sont reprises par lindicateur du march des forts en France qui prsente une srie depuis 1970.

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matire environnementale ou en faveur de lagriculture biologique, ne font pas toujours lobjet de rponses systmatiques de lensemble des SAFER. Dans la mesure o chaque socit reste totalement libre de sa gestion, en matire de politique foncire, de relation avec les collectivits ou de tarifs pratiqus41, des comportements trs diffrents en rsultent. Laction de la FNSafer est de ce fait difficile mener. De plus, en de nombreux domaines, la volont dobtenir un large consensus ne permet pas la FNSafer de faire adopter des volutions ncessaires communes lensemble des SAFER (environnement, marges diffrencies pour les jeunes agriculteurs, etc.). Les statistiques relatives lactivit SAFER restent ainsi limites et les rapports et comptes transmis ce titre ltat ne font pas lobjet dtudes approfondies. Cest ainsi que lvolution essentielle, que reprsente depuis 2000 le dveloppement des oprations de substitution , a pu chapper ltat alors quelles reprsentent plus de 75 % de laction foncire de nombreuses SAFER. Un contrle plus attentif de ltat en ce domaine aurait d simposer.

B - Les missions dintrt gnral : un indispensable recentrage


1 - Des oprations de substitution de plus en plus prpondrantes Les SAFER sont un acteur important sur un march rural42 qui se rtracte, mais, contrairement un reproche couramment formul, elles utilisent statistiquement peu leur droit de premption comme le montre le tableau n 1. En effet, la simple menace de recourir ce dispositif peut conduire une acquisition amiable ou une opration dite de substitution .

Pour lenqute, mene en 2009, sur les tarifs pratiqus dans les diffrents domaines dintervention, seules 21 SAFER ont rpondu et souvent de faon trs incomplte la FNSafer. 42 Les acquisitions, en hectares, par rapport au march global de lespace rural sont de 18 %, dont seulement 0,7 % en utilisant la premption. Le taux de prise des SAFER sur la part du march qui leur est accessible (hors fermiers en place, terrains btir, etc.) est de 32 %, mais varie de 17 % (Flandres-Artois) 45 % (Gascogne-HautLanguedoc).

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Bien que la substitution ne soit pas rellement un mode dacquisition dans la mesure o la SAFER ne devient pas propritaire du bien rtrocder, elle figure pourtant ce titre dans les statistiques des SAFER. De ce fait, comme le montre le tableau n 2, en 2012, les substitutions occupent une part trs majoritaire dans les modes dintervention. Tableau n 2 : part des substitutions dans les modes dacquisition
2012 Surface acquise Hectares % FRANCE 60 528 Substitutions Acquisitions amiables Hors substitutions Premptions Ensemble des acquisitions Source : FNSafer 6 868 88 568 8% 100 % 52 883 1 072 297 5% 100 % 68 % Valeur en principal K 839 390 % FRANCE 78 %

21 163

24 %

180 035

17 %

Ce rsultat sinscrit dans lvolution de la lgislation fiscale. Les SAFER ont obtenu une exemption fiscale des droits denregistrement, mais pour compenser la rduction de ces droits de 15,50 % 4,9 % (3,8 % au profit du dpartement et 1,2 % au profit de la commune), les SAFER ont pu tendre lexonration fiscale aux oprations de substitution (depuis le 31 mars 1999) et mme aux ventes de tous biens ruraux au sens large du terme (depuis le 31 mars 2000). Lavantage fiscal concernant les seules oprations de substitution est de plus de 46 M en 2012, sur un total de prs de 60 M. Il a particip lamlioration des marges43 ; ainsi, en 2011, la marge brute sur lactivit de substitution reprsentait 49,2 % du total des ressources des SAFER ; elle atteignait 66 % en Provence-Alpes-Cte dAzur et 68 % en Aquitaine-Atlantique. Son cot est support par les collectivits territoriales prives des droits denregistrement.

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Les marges sont passes, pour les SAFER de mtropole, de 33,256 M en 1999 88,637 M en 2012.

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Depuis 2000, certaines SAFER ont ainsi modifi leurs pratiques comme le montre lvolution trimestrielle en pourcentage de la part des substitutions dans les rtrocessions effectues entre 2000 et 2012, retrace dans le graphe suivant.
Graphique n 1 : part des substitutions dans les rtrocessions
90% 80% 70% 60% 50% Nombre 40% Surface 30% 20% 10% 0%
T1-2000 T3-2000 T1-2001 T3-2001 T1-2002 T3-2002 T1-2003 T3-2003 T1-2004 T3-2004 T1-2005 T3-2005 T1-2006 T3-2006 T1-2007 T3-2007 T1-2008 T3-2008 T1-2009 T3-2009 T1-2010 T3-2010 T1-2011 T3-2011 T1-2012 T3-2012

Source : FNSafer

Cependant cet avantage fiscal concerne de plus en plus des oprations relatives des biens ruraux btis. De fait, les SAFER effectuent plus frquemment des transactions sur des immeubles btis valeur leve44. Ainsi, la FNSafer gre un site internet www.propritsrurales.com , similaire ceux des notaires ou des agences immobilires, sur lequel des proprits essentiellement bties de plus dun million deuros sont vendre45. Ce sont ces volutions qui contribuent alimenter les griefs contre les SAFER de la part des autres intermdiaires immobiliers. De plus, loccasion des contrles de la Cour, il est apparu que des SAFER interviennent au titre dune opration de substitution , alors mme que lopration de vente dune proprit est dj conclue sur le principe. Le vendeur et lacheteur bnficient dans ce cas du savoir-faire de la SAFER ainsi que dune garantie en responsabilit.
Les acquisitions avec bti reprsentent 45 % des surfaces, mais 70 % de la valeur. La valeur du lot moyen bti acquis en 2012 tait de 399 000 , contre 307 000 en 2011, soit + 30 %. 45 Au nombre de 192, dbut mai 2013, dont 23 pour la SAFER Centre, 19 pour la SAFER Aquitaine-Atlantique et 12 pour la SAFER Provence-Alpes-Cte dAzur.
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Cette pratique est particulirement rpandue dans le secteur viticole o certaines SAFER peuvent raliser des oprations sollicites par les vendeurs. Dans ce cas, le recours la SAFER permet de scuriser le processus, en particulier pour permettre une mise en exploitation plus rapide. Certains intermdiaires viennent chercher la SAFER sans oublier dintgrer leur rmunration. Un tableau comparatif, ralis partir de cas concrets sur des domaines viticoles, peut ainsi tre dress. Tableau n 3 : comparaison entre la vente classique et la substitution
Vente classique Prix du vendeur Cabinet de ngociation 5 000 000 150 000 Substitution SAFER 5 000 000 150 000 (revers par la SAFER) 0 250 000 (aprs reversement) 5 400 000

Droits fiscaux (5,09 %) Rmunration SAFER (8 %)

262 135 0

Versement par lacqureur Source : Cour des comptes

5 412 135

En pratiquant de la sorte, les gagnants sont : la SAFER (250 000 de marge), lacqureur (12 135 dans le cas retenu et la possibilit damortir la rmunration SAFER), le vendeur qui maintient son prix et ne retarde pas la vente (menace de premption carte). Les perdants sont : le dpartement pour 195 700 , la commune pour 61 800 et ltat pour 4 635 . La Cour rappelle que lavantage fiscal attribu aux SAFER avait pour but de leur permettre dintervenir pour des motifs dintrt public et notamment de favoriser linstallation des jeunes agriculteurs. Lutilisation de cet avantage fiscal est injustifie pour des oprations dans lesquelles le rle de la SAFER se limite parfois celui dun intermdiaire, certaines oprations nayant, en outre, quun lointain rapport avec lactivit agricole lorsquil sagit, par exemple, de biens usage rsidentiel. La poursuite de telles pratiques pour compenser la baisse des subventions accordes aux SAFER, aux frais des collectivits

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territoriales, ne saurait constituer une rponse pertinente au regard des principes qui ont prsid la cration de ces organismes. Il conviendrait donc dassurer un encadrement des oprations de substitution ou sur des biens non agricoles, en rservant lavantage fiscal aux seules oprations relevant de la mission dintrt gnral.

2 - Une faible activit dans les mtiers de base

a) Linstallation des jeunes agriculteurs : une priorit ?


En 1995, la Cour recommandait un recentrage des activits des SAFER sur leur mission dintrt gnral essentielle : linstallation de jeunes agriculteurs. Un sondage ralis par le magazine Terres agricoles indique que 85,5 % des personnes interroges pensent que les SAFER ne facilitent pas vraiment linstallation des agriculteurs, seules 10 % estiment que ces organismes jouent pleinement leur rle46. La FNSafer met en avant les efforts raliss en ce domaine. Les documents nationaux produits font valoir que les SAFER consacrent une part importante de leur activit de rtrocessions au profit de linstallation des agriculteurs, pourtant celle-ci reprsente moins du tiers de lensemble en 2012, mme si cette ligne installations recouvre des situations trs diffrentes. Ainsi, sur 29 668 ha de rtrocessions en faveur de linstallation, les premires installations avec dotations aux jeunes agriculteurs (DJA) ne reprsentent que 2 761 ha, soit moins de 10 % du total. On ne saurait qualifier ce rsultat de part importante de lactivit de rtrocession sans suggrer que cette activit est tonnamment inefficace. Il ressort de lenqute mene en 2012 par la FNSafer que plusieurs SAFER se sont engages avec les collectivits territoriales (rgions en particulier) dans des actions en faveur de linstallation des jeunes agriculteurs. Les installations sont alors de ce fait plus nombreuses. Ces actions sont plus faciles mettre en place si le ressort de la SAFER correspond un ressort rgional, comme le montre a contrario lexemple de la rgion Midi-Pyrnes qui, devant lurgence du problme, a d signer une convention de portage foncier avec les trois SAFER concernes et quatre caisses du Crdit agricole.
46

Rsultats dun sondage en ligne ralis entre le 7 et le 10 fvrier 2012 portant sur 1 272 personnes.

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b) Un stock foncier gnralement faible


Lextension des exemptions de droits denregistrement aux oprations de substitution accorde au dbut des annes 2000 a permis globalement aux SAFER daccrotre fortement leurs marges tout en nimmobilisant pas de stock foncier. Alors que le stock foncier tait important au dbut des annes 1980 avec plus de 160 000 ha, il est en moyenne peine suprieur 40 000 ha depuis 1991. De plus, la stratgie des SAFER a t de garder un maximum de stock conventionn47, le plus souvent avec une garantie de bonne fin de la collectivit concerne (56 % en 2012), ce stock tant le plus souvent financ par la collectivit, les SAFER ne pouvant le financer sur leurs fonds propres48. La politique des SAFER est aussi en ce domaine trs diffrencie49. La faiblesse du stock foncier propre la SAFER est, en effet, un signe de la diminution des acquisitions-cessions dans lactivit et du peu dengagement travailler avec les collectivits. Il nest donc pas tonnant que les trois SAFER ayant des stocks peu levs, malgr leurs disponibilits financires, soient celles qui retirent le plus de marge des oprations de substitution . Dans ce contexte de faiblesse des stocks, les SAFER pratiquent de moins en moins de remaniements parcellaires, une de leur mission dorigine : moins de 2 000 oprations en 2012 portant sur 3 000 ha (3 fois moins quen 1999).

C - Le partenariat local : un dveloppement ingal


Les liaisons avec les partenaires institutionnels tels que les collectivits territoriales et les tablissements publics fonciers sont trs diffrentes selon les SAFER, certaines agissant trs peu en matire de dveloppement local ou denvironnement. Elles ne sont pas exemptes dambigut.
Seulement cinq SAFER ont un montant de stock foncier non garanti suprieur 10 M. De plus, le stock non conventionn de plus de 2 ans ne reprsente que 32 % de ce stock. 48 Les capitaux propres des SAFER de mtropole taient de lordre de 119 M, alors que la valeur de leur stock foncier est de 300 M. 49 Concernant les conventions de stockage, alors que certaines SAFER nen ont pas, quatre en ont plus de 150 pour des surfaces dpassant parfois 3 000 ha.
47

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Seulement 2,4 % des surfaces rtrocdes (soit 2 009 ha) concernent la protection de lenvironnement en 2012. Le stock foncier des SAFER class en faveur de lenvironnement nest que de 1 469 ha en 2012, dont 1 328 ha sont des forts, la suite dune convention avec la Caisse des dpts et consignations. Concernant les collectivits territoriales, les SAFER doivent transmettre aux dpartements et aux communes les dclarations dintentions daliner (DIA) quelles reoivent des notaires. Cette transmission est gratuite, mais les SAFER essayent de valoriser cette procdure par des tudes et actions spcifiques qui font lobjet de nombreuses conventions50. Les conventions de stockage de foncier ont connu une forte progression depuis 20 ans. la fin de 2011, 1 160 conventions taient rpertories portant sur un stock de 25 673 ha. Les SAFER participent directement lartificialisation des terres agricoles par les conventions damnagement passes avec les collectivits. Elles considrent que, faute de pouvoir sy opposer, mieux vaut essayer den limiter les consquences en excipant de leur connaissance du terrain, notamment en termes de qualit des terres. Au niveau national, la FNSafer essaye de maintenir des contacts avec les associations dlus locaux reprsentes son conseil dadministration (dpartements et rgions). Des enqutes cibles rpondant leurs proccupations sont aussi effectues. Les liaisons avec les associations dlus communaux et intercommunaux semblent toutefois moins suivies, alors mme que ce sont les principaux acteurs en matire damnagement et dartificialisation des sols. Les relations conflictuelles avec les tablissements publics fonciers (EPF), trs fortes en 2010, se sont apaises grce un groupe de travail commun, bien que les problmes de fond subsistent : existence de droits de premption concurrents, recettes fiscales fortes des tablissements publics fonciers (EPF) face des financements plus alatoires pour les SAFER. Le rle des SAFER ne pourrait qutre confort par une dlimitation de leur ressort conforme aux limites rgionales dans les quatre rgions o ce nest pas encore le cas.

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Environ 3 000 conventions au titre des concours techniques et 1 500 concernant lobservation du march foncier.

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III - Un rseau matriser


Lloignement progressif des SAFER de leurs missions traditionnelles dintrt gnral est pour beaucoup le fruit du manque de suivi de leur activit, renforc par la faiblesse des outils dinformation. Le recentrage de lactivit de ces organismes doit donc saccompagner de mesures structurelles touchant lorganisation du rseau et son accompagnement.

A - Une organisation structurer


1 - Rorganiser la tte de rseau La tte de rseau des SAFER est en ralit bicphale avec la FNSafer dun ct et Terres dEurope-SCAFR de lautre. Cependant, de fortes imbrications existent entre les deux structures. Les responsables de la socit SCAFR sont les mmes que ceux de la FNSafer. Les deux entits sont loges sur le mme plateau de la Maison SAFER , leurs personnels travaillent de faon trs imbrique et les versements de la FNSafer reprsentent plus de 66 % des produits dexploitation de la SCAFR.

a) La place centrale de la FNSafer


La FNSafer, association de la loi de 1901, a t cre en mme temps que les premires SAFER en vue notamment de veiller au bon fonctionnement et lquilibre conomique de chaque socit, et dassurer la reprsentation de leurs intrts communs, la diffusion des principes et des mthodes rgissant leur activit. Son budget sest lev, en 2012, 4,2 M pour un effectif de 16 personnes. Le code rural dfinit les missions et les comptences des SAFER, mais il ne prcise pas les outils ncessaires pour faire fonctionner de manire coordonne un rseau de 26 SAFER, jalouses de leur autonomie. Elles ont cependant toutes adhr la FNSafer qui est linterlocutrice du ministre de lagriculture au niveau central et qui est appele participer aux groupes de travail anims par ce dernier.

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En application de son rglement intrieur, il est donc revenu la FNSafer dorganiser un socle commun. Cependant, si les circulaires et directives sont nombreuses, elles ne sont pas runies en un recueil pouvant constituer un document de rfrence facilement consultable. De plus, la FNSafer ne sattache pas vrifier lapplication effective de ces rgles, sauf loccasion des enqutes menes lors des changements de directeurs, mais dont lobjet est diffrent. Labsence de suivi systmatique de ses recommandations par la FNSafer constitue un dfaut majeur du pilotage de lensemble. La FNSafer est plus reconnue par sa capacit porter la voix des socits adhrentes auprs des pouvoirs publics, que pour son pouvoir coordonner et impulser les actions de ces dernires. La Cour a mesur la forte rsistance lapplication de certaines directives, mme si de nombreuses runions (interrgionales, de directeurs, notamment) sont organises cet effet.

b) Le rle ambigu de la SCAFR


La SCAFR, socit anonyme au capital de 1,39 M, a t cre en juillet 1960 pour prendre des participations dans le capital des SAFER mises en place partir de 1962. Les institutions publiques sont prsentes son capital par lAgence de services et de paiement (ASP) (pour prs de 12 %) et la Caisse des dpts et consignations (prs de 35 %). Les autres grands actionnaires sont le Crdit agricole (32 %) et le Crdit Foncier de France (prs de 7 %). La FNSafer, actionnaire hauteur de 14 %, dirige la socit avec pour seuls actionnaires attentifs, le Crdit agricole et, dans une moindre mesure, lASP. La SCAFR, devenue Terres dEuropeSCAFR, aprs sa fusion en 2002 avec une socit de conseil, assume deux missions : mener des tudes statistiques et siger dans les conseils dadministration des SAFER (dont elle est actionnaire hauteur denviron 11 % pour 3,64 M). Elle y a consacr un budget de prs de 800 000 en 2012 et un effectif de 8 personnes. Par ailleurs, une avance a t faite la SCAFR par ltat en 1990 dun montant de 9,15 M taux nul. Elle a t redistribue aux SAFER en fonction de leur niveau dactivit. Ces dernires devaient la rembourser en six chances (de 2000 2025) pour permettre la SCAFR de la reverser ltat. Si lchance de 2000 a bien t rembourse, celle de 2005 a fait lobjet dune ngociation avec ltat aboutissant, en 2007, en remettre la totalit (1,524 M).

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Le remboursement de lchance 2010 nest pas intervenu, la FNSafer ayant renouvel sa demande ltat dabandonner sa crance. Depuis cette date, ltat na pas apport de rponse cette demande ni engag de procdure de recouvrement de sa crance. Ni les comptes de la SCAFR, ni ceux des SAFER bnficiaires ne traduisent cette charge de remboursement en contradiction avec les principes comptables de rgularit et sincrit. Il revient ltat dengager dans les meilleurs dlais la procdure de recouvrement de cette crance et de confirmer le sort quil entend donner aux chances venir. Au total, le rle de la FNSafer comme celui de la SCAFR pourraient tre plus clairement dfinis en confiant la FNSafer les responsabilits dune institution de tte de rseau (mettre en place les moyens facilitant la gestion courante des SAFER, produire les statistiques dactivit, raliser les tudes) et la SCAFR le rle unique de porteur de capitaux. Dans ce contexte, la FNSafer pourrait tre reprsente dans les conseils dadministration des SAFER, ce qui contribuerait renforcer sa position leur gard.

2 - Instituer un rel contrle

a) Les instances de gouvernance


En 1995, la Cour recommandait une moindre reprsentation du syndicalisme agricole dans les conseils dadministration. Du fait de lvolution des missions, ils se sont ouverts, depuis 2009, aux reprsentants de conseils rgionaux, gnraux et municipaux de leur ressort, ce qui nest dailleurs pas sans poser problme pour les SAFER chevauchant plusieurs rgions. La gestion des SAFER reste cependant trs contrle par le monde agricole, notamment par le syndicat majoritaire (la FNSEA). Dans un audit sur les comits techniques dpartementaux men en 2012 sous lgide de la FNSafer, il est ainsi ressorti que les nonagriculteurs ont limpression de rentrer dans un monde clos o la profession majoritaire domine. Il apparat que les membres agriculteurs subissent beaucoup de pression, en particulier pour des parcelles

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convoites51. Les lus locaux ont cependant limpression que le rle des SAFER volue vers une ouverture aux collectivits et lenvironnement tout en relevant les tensions cres par la participation de facto des SAFER une rorientation des terres vers un usage non-agricole (3 432 ha. en 2012). Les tensions sont galement prsentes lintrieur du monde agricole, en particulier lorsque les SAFER veulent utiliser leur droit de premption pour lutter contre la spculation foncire. Les rares premptions faites avec demande de rvision du prix aboutissent dans 85 % des cas un retrait de la vente. Dans les secteurs prix lev, un conflit de gnration existe entre les jeunes qui veulent sinstaller et les anciens qui veulent vendre bon prix, souvent dans un contexte dartificialisation des sols. Des tensions existent aussi avec les syndicats minoritaires qui sestiment insuffisamment reprsents et informs, bien que la FNSafer ait donn des consignes douverture en ce domaine. Par ailleurs, louverture au monde forestier devient pour certaines SAFER une ncessit, ainsi que la rappel la FNSafer. Globalement les SAFER traitent dsormais plus de 10 % du march forestier. Ce secteur reprsente une part importante de lactivit des SAFER, sur le march rural non agricole, mais trs variable selon les SAFER (de 5 % 33 %).

b) Les rgles dontologiques


La FNSafer est charge dune fonction dalerte au sein du groupe pour les anomalies quelle pourrait dceler dans le fonctionnement dune SAFER. Elle met en uvre cette fonction52 daprs un processus gradu pouvant aller jusquau signalement au ministre. Le mcanisme est essentiellement tourn vers les SAFER pouvant rencontrer des difficults financires et laisse de ct des pratiques qui pourraient tre critiquables dans certaines SAFER, par exemple, certaines oprations de substitution . Un comit stratgique et d'thique a t cr en 2013 la FNSafer pour assurer lappui aux SAFER et le suivi de la charte thique du

Dans des rgions o la terre est rare et convoite, malgr des prix levs, il nest pas rare davoir plus de 20 demandes pour une mme cession (3 en moyenne nationale), ce qui conduit souvent la SAFER partager en plusieurs sous-ensembles. 52 Un nouveau mcanisme dalerte a t act par dcision du conseil dadministration du 11 octobre 2012 et par lassemble gnrale de fin danne, sans modification du rglement intrieur.

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groupe. On constate que cette dernire se rfre uniquement aux missions traditionnelles des SAFER. De plus, aucune rgle dontologique nest mise en exergue dans la gestion des SAFER pour traiter non seulement des responsabilits et devoirs des dirigeants, administrateurs ou membres des comits techniques, mais aussi des personnels des SAFER eux-mmes. On pourrait sattendre au regard des missions dintrt gnral exerces par les SAFER des exigences fortes sur la dontologie et la transparence des actions.

c) Le rle de ltat
Ltat nintervient pas dans les directives et circulaires transmises par la FNSafer aux SAFER. La procdure de renouvellement de lagrment de la SAFER prvue par le code rural et de la pche maritime53 nest pas utilise pour faire un bilan critique des actions menes et des objectifs poursuivis. Alors que la Cour recommandait, en 1995, une vigilance accrue des commissaires du gouvernement que sont les directeurs rgionaux de lalimentation, de lagriculture et de la fort (DRAAF) et les directeurs rgionaux des finances publiques (DRFiP), les contrles de la Cour ont montr leur faible implication, en particulier au niveau du conseil dadministration. Dans des domaines dactualit et dlicat grer, les commissaires ne reoivent aucune instruction de leur ministre, ainsi le ministre de lagriculture na-t-il runi ses commissaires du gouvernement quune seule fois entre 2007 et 2013. Le suivi des plans pluriannuels dactivit (PPAS) qui sert de cadre la programmation de chaque SAFER reste lacunaire. Un simple bilan chiffr sest substitu au compte rendu dactivit annuel et lvaluation mi-parcours qui sont normalement prvus. En ce domaine, la FNSafer na dailleurs gure apport dappui aux SAFER. Le ministre de lagriculture a diffus une circulaire du 6 mars 2013 demandant une valuation srieuse, en 2013, du plan 20072012 et llaboration dun plan en 2014, qui portera sur la priode 20152020 marquant sa volont de faire des prochains plans pluriannuels
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Larticle L. 141-6 du code rural et de la pche maritime prvoit que les SAFER : doivent tre agres par le ministre de l'agriculture et le ministre charg de l'conomie et des finances. Leur zone d'action est dfinie dans la dcision d'agrment .

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dactivit un vritable outil de pilotage stratgique des missions des SAFER. Il apparat effectivement ncessaire que le ministre de lagriculture renforce le contrle de ltat sur les stratgies foncires conduites par les SAFER loccasion des plans pluriannuels dactivit, ce qui rendra indispensable une plus grande implication des commissaires du gouvernement. Par ailleurs, laction de contrle nen serait que plus efficace si le ressort de chacune des SAFER correspondait, pour le moins, au ressort des rgions administratives.

B - Des mesures daccompagnement prvoir


1 - Renforcer la solidarit entre SAFER Aucun dispositif na t mis en place pour tenter de rduire les carts que fait apparatre la situation financire trs contraste des SAFER. Si un fonds de solidarit entre SAFER, soumis lagrment de ltat, est prvu par les statuts de la FNSafer depuis 2001, il na t mis en uvre quentre 2001 et 2003 pour limiter les consquences du changement brutal du mode de rpartition des aides europennes qui ne prenaient plus en compte les handicaps naturels. Ce fonds, dont le montant avait atteint 707 000 en 2003, a t mis en sommeil en 2004 devant linsatisfaction dune majorit des SAFER contributrices. Il convient toutefois de signaler que, depuis 2008, une partie des excdents des SAFER (7 %) est reverse dans un fonds dinvestissement et de structuration (FIS) pour financer54 des actions caractre commun, essentiellement dans le domaine informatique. Ce fonds, gr par la FNSafer, fonctionne mal et ne bnficie que marginalement aux SAFER en difficult ou qui cherchent se restructurer. Un dispositif de solidarit ne serait cependant pas inutile pour accompagner les SAFER dans une restructuration de leur rseau ds que la solidarit recherche pourra sappuyer sur une comptabilit analytique. Il bute cependant sur le caractre limit des fonds mobilisables et sur lopposition au contrle accru par la FNSafer et le ministre quil impliquerait.

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La cotisation globale appele en 2012 sur la base des rsultats de l'exercice 2011 s'est leve 357 000 .

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2 - Simplifier les conditions de financement de ltat En 1995, la Cour avait recommand que la subvention de ltat soit module en fonction de la politique foncire de chacune des SAFER Un arrt a appliqu cette recommandation en 2001, mais a supprim la prise en compte des handicaps rencontrs par certaines SAFER. Les subventions de ltat aux SAFER ont en consquence trs fortement diminu. Elles sont passes de 12,6 M en 1981 4,5 M en 2011, ce qui, en monnaie constante, reprsente une division de leur montant par six. La FNSafer chiffre pour 2012 le montant des subventions de ltat 3,99 M pour les SAFER de mtropole et 2,09 M celui dautres subventions publiques, dont certaines proviennent de collectivits territoriales55. Le taux global de subvention par rapport aux charges de structures est de lordre de 5,8 % pour les SAFER de mtropole (6,4 % en incluant les SAFER des dpartements doutre-mer). Ce taux est trs diffrent selon les SAFER56. Les subventions de ltat font lobjet dune circulaire annuelle qui na pas t modifie depuis de nombreuses annes. Elles dpendent du critre relatif la complexit des dossiers instruits par les SAFER et font lobjet dune procdure dattribution particulirement lourde quil conviendrait de simplifier. Des critres prenant en compte les difficults dun territoire ou le respect des priorits des politiques agricoles pourraient tre utilement retenus. Lvolution des subventions de ltat na pas t sans effet sur la politique suivie par les SAFER en vue dassurer leur financement. Cest ainsi, par exemple, quelles ont dvelopp une stratgie de recettes pour les ventes qui ne transitent pas par elles, en demandant aux notaires une rmunration pour rponse rapide qui permet de purger le droit de premption de la SAFER avant le dlai lgal de deux mois en payant 80 , voire 200 . En 2012, les recettes pour rponses rapides se sont leves prs de 2,6 M : 11 SAFER en tirent des recettes suprieures 100 000 (dont Provence-Alpes-Cte dAzur : 437 500 et RhneAlpes : 301 900 ). Mme si la somme est modeste, une telle pratique ne peut tre que fortement critique au regard de la mission dintrt gnral des SAFER. Elle appelle donc un rexamen par la tutelle.

55 Pour les plus importantes : les SAFER le-de-France (600 000 ), Rhne-Alpes (516 000 ) et Languedoc-Roussillon (410 000 ). 56 Des SAFER sont moins de 3 % (Picardie, Flandres-Artois), dautres, grce des subventions locales dpassent 10 % (Bretagne, Languedoc-Roussillon), la SAFER lede-France ayant un ratio de prs de 25 %. La SAFER de Martinique dpasse 50 %.

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CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

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Lextension de lexemption des droits denregistrement accorde aux SAFER au dbut des annes 2000 a modifi profondment leurs interventions sur le march rural. Lvolution continue des oprations de substitution sur des biens ruraux nayant plus de vocation agricole conduit sinterroger sur le bien-fond dune politique de plus en plus coteuse pour les finances publiques et tendue des bnficiaires qui ne sont plus ceux pour lesquels lavantage fiscal a t cr. Ltat doit participer davantage au pilotage de laction des SAFER, notamment pour leurs missions dintrt gnral. Le dispositif daide doit tre simplifi et venir en appui des politiques de ltat dfinies dans le plan pluriannuel dactivit de chaque SAFER. Lchance de 2010 de lavance de ltat doit tre rembourse. Le recentrage des activits des SAFER sur leurs missions dintrt gnral doit saccompagner dune organisation renforce du rseau des SAFER par une clarification des rles de la FNSafer et de Terres dEurope-SCAFR ainsi quune plus grande affirmation de la place de la fdration. Une plus grande solidarit financire entre SAFER reste organiser. La restructuration du rseau visant faire correspondre le ressort des SAFER avec, pour le moins, celui des rgions est indispensable et facilitera leur reconnaissance par les collectivits territoriales. Les instances de gouvernance des SAFER doivent souvrir dautres acteurs du territoire. La transparence dans leurs modes de dcision doit tre renforce et ladoption de rgles dontologiques ne pourrait quy contribuer. La Cour considre que lavenir des SAFER est ainsi subordonn au rexamen de leurs missions et un meilleur encadrement de leurs activits. Ces constatations conduisent recommandations suivantes : la Cour formuler les

1. rserver lexemption des droits denregistrement aux oprations qui relvent des missions dintrt gnral exerces par les SAFER ; 2. recouvrer lchance de ltat ; 2010 de lavance consentie par

3. assurer la transparence des dcisions prises dans les SAFER ; 4. prvoir un plan pluriannuel dactivit 2015-2020 de chaque SAFER, dvelopper le partenariat avec les collectivits

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territoriales, en fonction des priorits de la politique agricole de ltat ; 5. procder au regroupement des SAFER pour que leur ressort corresponde, pour le moins, celui des rgions administratives et rduire le nombre des implantations locales ; 6. mettre en place une comptabilit analytique ; 7. clarifier la rpartition des rles entre la FNSAFER et la socit SCAFR, en regroupant les tudes et le conseil aux SAFER dans la fdration.

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Sommaire des rponses


Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre de lagriculture, de lagroalimentaire et de la fort Rponse commune du prsident de la Fdration nationale des SAFER et de la prsidente du directoire de la socit Terres dEurope-socit de conseil pour lamnagement foncier rural (SCAFR)
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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET
Nous souscrivons pleinement vos recommandations visant une optimisation des concours publics consacrs au rseau des SAFER. Nanmoins vos recommandations nappellent pas de remarque particulire de notre part.

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RPONSE DU MINISTRE DE LAGRICULTURE, DE LAGROALIMENTAIRE ET DE LA FORT


Lanalyse conduite par la Cour sur les SAFER rejoint celle que le Gouvernement a dresse, ce qui a justifi des dispositions dans le cadre du projet de loi davenir pour lagriculture, lalimentation et la fort qui est en cours dexamen au Parlement. Ces dernires rpondent un grand nombre de recommandations que la Cour a formules. La recommandation majeure de la Cour des Comptes concerne le renforcement de lEtat dans le pilotage de lactivit des SAFER avec un recentrage de leurs activits sur leurs missions dintrt gnral. Le Ministre de lAgriculture, de lAgroalimentaire et de la Fort (MAAF) partage cette recommandation et a dores et dj engag, en ce sens, un processus de refonte des Plans Pluriannuels dActivit des SAFER (PPAS) afin den faire de vritables outils de pilotage et de suivi de lactivit des SAFER tant par les commissaires du gouvernement agriculture que par les SAFER elles-mmes. Des travaux dvaluation se sont drouls courant 2013 dans le cadre de Comits rgionaux pilots par les DRAAF. Ce processus sest conclu par un sminaire national en dcembre dernier runissant les DRAAF et les SAFER afin de dresser un bilan national de lexercice et didentifier les lments de cadrage national des futurs PPAS. Tirant les leons de cette valuation, une note de service relative l'laboration et au contenu des PPAS 2015-2021 est en voie de finalisation. Tout comme lvaluation des PPAS, il est prvu que les travaux dlaboration des futurs PPAS 2015-2021 soient pilots par les DRAAF dans le cadre de comits rgionaux associant les principaux partenaires des SAFER (Collectivits locales, services de lEtat et Chambres Rgionales dAgriculture). La note de service prcisera galement les orientations stratgiques nationales pour les futurs PPAS et la ncessit de fixer des objectifs quantifis ainsi que les modalits dapprobation et de rvision de ces documents. Par ailleurs, le projet de loi davenir pour lagriculture, lalimentation et la fort en cours dexamen au Parlement en 2014 introduit un renforcement du contrle de lEtat sur les SAFER. Il est ainsi prvu : - une procdure de suspension dagrment dune dure maximale de 3 ans et de retrait dagrment par le Ministre charg de lAgriculture ; - le rexamen des conditions dexercice du droit de premption par la SAFER linitiative des commissaires du gouvernement lors du renouvellement du PPAS.

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De mme, la Cour estime que les instances de gouvernance des SAFER doivent souvrir dautres acteurs du territoire et prconise une plus grande transparence dans les dcisions prises. Le projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la fort s'attache cet gard refonder le Conseil d'Administration (CA) des SAFER en y instaurant trois collges : - un premier spcifiquement ddi aux organisations professionnelles agricoles vocation gnrale reprsentatives l'chelle rgionale ainsi qu'aux Chambres Rgionales d'Agriculture ; - un deuxime o sigent les collectivits locales dont le rle de partenaires privilgis des SAFER est ainsi confort ; - un troisime au sein duquel sigeront dsormais au minimum deux associations agres de protection de lenvironnement marquant ainsi la poursuite du processus douverture aux acteurs de lenvironnement dj engag au sein des Comits techniques dpartementaux. Enfin, le principe dune reprsentation quilibre entre hommes et femmes dans la composition des collges du CA est pos. Pour la tte de rseau des SAFER, la Cour recommande la mise en place gnralise dune comptabilit analytique ainsi que la clarification des rles entre la FNSAFER et la SCAFR. Afin de renforcer son rle de tutelle sur le rseau des SAFER, le MAAF prvoit dtablir, courant 2014, une convention dobjectifs avec la tte de rseau des SAFER qui prvoira des engagements relatifs la conduite de grands chantiers nationaux tels que la mise en place dune comptabilit analytique dans lensemble des SAFER, lharmonisation des procdures de reporting et de suivi des PPAS par les SAFER ou encore lamlioration de la transmission dinformations aux commissaires du gouvernement pour leur permettre dexercer pleinement leur rle de contrle des oprations conduites par les SAFER mais galement dorientation de la stratgie des SAFER. A cet gard le projet de loi davenir pour lagriculture, lalimentation et la fort prvoit, en tant que conditions dagrment des SAFER, lobligation dadhsion une structure regroupant lensemble des SAFER et la participation un fonds de prquation gr par cette structure. Ces deux dispositions renforcent le rle et les responsabilits de la tte de rseau des SAFER et vont dans le sens des prconisations de la Cour dune plus grande affirmation de la place de la FNSAFER et du renforcement de la solidarit entre les SAFER. Des rflexions sont actuellement en cours au sein du MAAF sur les volutions conduire sur les missions respectives de la FNSAFER et de la SCAFR. Cette question juridiquement complexe et singulire eu gard au

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statut des SAFER, socits anonymes et la nature de leurs missions dintrt gnral. Enfin, la recommandation de la Cour sur une simplification des conditions de financement des SAFER sera mise ltude en 2014 pour une entre en application en 2015. Concernant la rgionalisation des zones d'action des SAFER, la Cour prconise de procder un regroupement des 26 SAFER pour que leur circonscription gographique corresponde celle des rgions administratives. L'alignement des zones d'action des SAFER dans un cadre rgional voire interrgional et respectant les limites des rgions administratives est inscrit dans le projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la fort. La Cour estime que la connaissance du march rural par les SAFER doit tre amliore, notamment en rendant obligatoire la notification aux SAFER des oprations portant sur les transferts de parts sociales et les dmembrements de proprits agricoles. Il convient de rappeler que la connaissance statistique que les SAFER ont du march foncier rural sest progressivement renforce. Sagissant des dmembrements de droits de proprits, ceux-ci sont depuis un dcret du 14 mars 2012 soumis obligatoirement l'information des SAFER. Une premire analyse de ces oprations de cessions conjointes ou non, d'usufruits et de nue-proprit a ainsi pu tre prsente dans le cadre de la dernire tude de la FNSAFER sur le march foncier rural, du printemps 2013. Cette premire tape vers une transparence accrue des mutations de foncier, terres et exploitations, s'oprant dans le cadre de montages complexes, sera suivie par une nouvelle avance dans le cadre du projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la fort. Le champ des missions gnrales des SAFER, et partant de leurs acquisitions amiables, est en effet tendu en matire de parts ou actions de socits, pour toutes celles ayant pour objet principal l'exploitation et la proprit agricole. Ces oprations relatives aux exploitations formes socitaires seront ainsi en corollaire portes leur connaissance. S'agissant enfin des donnes et analyses statistiques des SAFER, et l'appui technique qu'elles ont effectivement apporter sans rserve aux instances publiques, aux plans national comme dpartemental, le projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la fort en cours dexamen a prvu : - la participation des SAFER aux travaux des commissions dpartementales de la prservation des espaces naturels, agricoles et forestiers relve de leurs missions des SAFER ;

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la participation de la FNSAFER l'Observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers ; - la transmission par la FNSAFER chaque anne dun bilan des activits forestires au nouveau Conseil Suprieur de la Fort et du Bois. Enfin, la Cour constate la faible activit des SAFER dans leurs mtiers de base, et en particulier en matire dinstallation en termes de surfaces rtrocdes. S'agissant de leurs interventions au titre des installations, la surface rtrocde leur profit constitue un critre d'apprciation significatif, mais non exclusif de leurs actions en termes de premires installations. La superficie cde par les SAFER, en moyenne de 13 ha, est en effet le plus souvent complte par des surfaces obtenues par ailleurs, notamment en fermage qui ne sont pas prises en compte dans les statistiques des SAFER. Laction des SAFER est donc dans ce cadre dterminante pour asseoir la viabilit du projet dinstallation. Par ailleurs, au sein des projets de premires installations accompagnes par les SAFER, on note une proportion importante des projets hors cadre familial qui reprsentent, en 2012, 65 % de projets dinstallation accompagns. Or lintervention des SAFER sur ce type de projets est essentielle. En tout tat de cause un stockage assum par les SAFER seules ne saurait constituer une solution en termes d'installation. Des stocks mal matriss ont en effet conduit dans les annes 1990 une grande majorit d'entre elles dans des situations financires extrmement dtriores conduisant des plans de redressement massifs et des concours publics importants. Enfin, la refonte de la politique dinstallation, la suite des Assises de linstallation qui se sont droules tout au long de 2013 aux niveaux national et rgional, permettra dans le cadre dune plus grande rgionalisation de cette politique une meilleure mobilisation de lensemble des acteurs, notamment des SAFER. Concernant la part dcroissante des remaniements parcellaires dans l'activit des SAFER, le volume du stock foncier n'apparat pas comme facteur vritablement limitant. Le frein de telles oprations vient principalement du cot qu'elles gnrent, et qui doit tre rpercut sur les attributaires. En conclusion, le projet de loi pour l'agriculture, l'alimentation et la fort en cours dexamen rpond trs largement aux recommandations formules par la Cour par les nouvelles dispositions quil introduit.

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RPONSE COMMUNE DU PRSIDENT DE LA FDRATION NATIONALE DES SAFER (FNSAFER) ET DE LA PRSIDENTE DU DIRECTOIRE DE LA SOCIT TERRES DEUROPE-SCAFR
Nous avons not tout lintrt que ltat porte aux Safer, qui ont fait lobjet cette anne dune inspection par votre institution, dun audit du CGAAER et dun travail approfondi du gouvernement pour en repenser les moyens dintervention dans son projet de loi davenir pour lagriculture. Ces diffrentes analyses mettent en vidence la ncessit pour ltat de disposer des Safer, outil de rgulation du march foncier, qui, en complment du contrle des structures, met en uvre la politique agricole, permet laccs au foncier pour des jeunes entrepreneurs, promeut le modle voulu par la France dune agriculture familiale, conomiquement performante, en lien avec son territoire, capable de relever les dfis environnementaux et de porter lemploi. Les Safer, un outil efficace et toujours moderne La cration des Safer en 1960 pour remplir une mission agricole, tait alors un pari extraordinairement audacieux. Aujourdhui, cet outil nest plus remis en cause, car il a dmontr son efficacit et malgr plus de 50 ans dhistoire nen reste pas moins moderne. Ainsi, de nombreux pays, dEurope ou du monde (Qubec, Roumanie, Brsil, Japon, pays dAfrique de lOuest), viennent sinspirer de cet exemple franais pour le dcliner dans leur propre politique foncire. Les Safer ont su remplir les missions que le lgislateur leur a confies. En 2012, ce sont plus de 1200 premires installations rendues possibles par les Safer. A travers leur intervention sur plus de 88 000 ha de terres, elles ont permis, outre ces installations, de conforter 3 800 exploitations et de raliser prs de 1 900 restructurations parcellaires. Les Safer sont aussi le premier oprateur foncier en agriculture biologique, accompagnant 130 nouveaux installs en 2012 et rtrocdant 2 800 ha pour lagriculture biologique. Elles agissent depuis le milieu des annes 1960 en faveur de limplantation des ouvrages linaires (autoroutes et lignes grande vitesse), et depuis 1990 pour le dveloppement local, participant la mise en uvre des volets fonciers des politiques publiques locales ou la ralisation dtudes pour le compte des collectivits. Les Safer sont aussi des acteurs engags au service de lenvironnement et des paysages. Outre les nombreux partenariats dvelopps (conservatoire du littoral, Parcs Naturels, agences de leau, conservatoires des espaces naturels), ce sont 900 oprations qui ont ainsi t ralises en 2012, en faveur de lenvironnement.

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Leur efficacit dans la rgulation du march foncier est indniable et la France bnficie dun march stable et sincre des terres agricoles, jusqu prsent globalement transparent, connu et accessible, qui valorise sa juste valeur la ressource non renouvelable que constitue le foncier. Dans un march actif, le prix des terres agricoles relativement bas en France constitue un facteur de comptitivit pour notre agriculture La ncessit dvoluer et de sadapter aux nouvelles contraintes et enjeux du monde rural Nanmoins, aprs plus de 50 ans dexistence, les Safer ont besoin de pouvoir poursuivre leur volution. Cette volution ncessaire, (qui ne doit pas tre considre abusivement comme une simple drive) a permis de sadapter aux nouveaux enjeux, de mieux servir les politiques publiques, de limiter les stratgies de contournement de blocage du march , de participer au dveloppement local, de concilier agriculture et environnement, de lutter contre la disparition des terres agricoles Bref, de conserver leur efficacit. Dans ce but, des pistes ont t souleves par la Cour des Comptes et seront analyses et suivies par le groupe : restructuration de la tte de rseau (FNSafer/Scafr), renforcement du lien avec la tutelle tat, poursuite de la formalisation et de la fixation des objectifs pluriannuels, rgionalisation des Safer, prquation au sein du groupe, mise en place dune comptabilit analytique Sous rserve den trouver les modalits pratiques et den lever les difficults juridiques (qui ne sont que trs peu abordes dans le rapport), nous serons moteurs pour mettre en uvre ces volutions, et suivre vos recommandations. Une analyse a priori biaise de lactivit des Safer et de leurs modes de financement, en particulier la substitution En revanche, nous ne partageons pas votre jugement portant sur le recours au mcanisme dit de substitution. La Cour des comptes lanalyse comme une action alimentaire o la seule valeur ajoute de la Safer serait la substitution de sa rmunration aux droits de mutation. Nous tenons vous rappeler que la substitution a t instaure par la loi du 9 juillet 1999 comme un moyen de transmission dun bien immobilier permettant de supprimer un deuxime acte de mutation. Cette disposition a t prise par le lgislateur suite la diminution importante des droits de mutation passant de 15,5 % 4,9 %. La question qui tait alors pose, et qui ce jour na pas reu de rponse satisfaisante, tait bien celle du mode de financement de la mission de service public des Safer. La procdure de transmission dun bien par substitution ncessite les mmes tapes que la procdure dacquisition (ngociation auprs du

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vendeur, matrise du prix, ncessit de laccord des commissaires du gouvernement partir de 75 000 ) et de la procdure de rtrocession (appel candidatures, passage en Comit Technique, autorisation dattribution auprs des Commissaires du Gouvernement quelle quen soit la valeur). Lors de la revente par la Safer, il ne faut pas oublier que les conditions imposes lacqureur sont les mmes, que le bien soit rtrocd ou substitu, puisque le mme cahier des charges est prvu par la loi et que la responsabilit des Safer en tant que vendeur professionnel est identique. Le mcanisme de substitution ne nuit donc pas la qualit de lactivit des Safer. A titre dexemple, les des 1 200 installations ralises par les Safer en 2012 ont bnfici dune substitution. Seules 300 ont ncessit une intervention par acquisition / rtrocession. Nous regrettons que cette incomprhension vous ait conduits tenir ce discours. Nous devons sans doute mieux valoriser notre activit en fonction des modalits dintervention notamment quand elles peuvent prter interprtation. A linverse la question du financement, qui est fondamentale pour la prennit de la mission de service public des Safer, reste toujours pose, le rapport ne labordant que trs marginalement. Initialement abond par des subventions de ltat, le modle conomique repose aujourdhui presque exclusivement sur les marges perues sur les rtrocessions. Ce qui, comme vous lavez peru, constitue une relle fragilit. Sur le rapport et sa publication Vous avez au cours de linspection mesur la bonne foi des intervenants et notre volont de bien faire. Nous avons, lors de la restitution, partag avec vous lensemble de nos observations et commenc mettre en uvre les recommandations que vous avez exprimes. Fallait-il, lors de la rdaction finale du rapport, utiliser une prsentation journalistique qui se veut accrocheuse et provocante ? Vous savez pertinemment que beaucoup de lecteurs sont affams de ce mode de prsentation et ne retiennent que les titres dont la dmesure jette un discrdit sur lensemble de laction des SAFER, donnant ainsi ceux qui veulent nous voir disparatre le discours du scandale. A lheure o le Ministre de lAgriculture et lensemble des parlementaires veulent redonner un sens laction des SAFER, il est trs regrettable que la forme utilise dans les titres de votre rapport, dfaut dtre pertinente, soit outrancire.

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Chapitre II Dfense et espace

1.

La coopration franco-britannique en matire de porte-avions : une perte nette pour les finances publiques franaise Le transport spatial : une ambition stratgique, une contrainte de cots

2.

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1 La coopration franco-britannique en matire de porte-avions : une perte nette pour les finances publiques franaises

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PR SENTATION

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Le programme de second porte-avions franais a t officiellement lanc en 2005, mais son principe tait tudi depuis 1980. Le projet a t suspendu en 2008, et il ne figure plus dans le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale du 29 avril 2013. La majeure partie des dpenses effectues ce titre (287 M en euros constants) se rattache un accord de coopration avec le Royaume-Uni mis en uvre sur une courte priode (2006-2007) dans le cadre dun mmorandum dentente sign en mars 2006. Il faisait suite de nombreux accords et dclarations bilatrales visant dvelopper de nouvelles pistes de coopration en matire darmement. En principe, les accords de coopration industrielle en matire darmement visent raliser des conomies sur les programmes concerns. Ils impliquent une rpartition quilibre des investissements et des gains entre les tats contractants. Tel ne fut pas le cas du mmorandum dentente franco-britannique de mars 2006. Ds lorigine, il fut grev de fortes incertitudes et dsquilibr au dtriment de la France. Compte tenu des orientations clairement exprimes par le Royaume-Uni ds 2005, la coopration franco-britannique en matire de porte-avions ne pouvait ni aboutir un partenariat industriel, ni permettre de dgager des conomies. Il en est rsult un important surcot (plus de 200 M en 2013) pour les finances publiques, sans vritable contrepartie pour la France.

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I - Un projet national ancien relanc dans un cadre franco-britannique


A - Le projet de second porte-avions franais
Le porte-avions Charles de Gaulle a t admis au service actif le 18 mai 2001. Or ses indisponibilits programmes ou accidentelles nautorisent quune prsence la mer moyenne de lordre de 65 %, laissant pendante la question de la permanence du groupe aronaval franais. La dcision de principe de doter la France de deux porte-avions propulsion nuclaire afin de garantir la disponibilit permanente dau moins lun dentre eux a t tudie depuis 1980 et fut valide un niveau prsidentiel lors du conseil de dfense du 23 septembre 1980, avant que ne soient ouverts les crdits ncessaires dans le cadre de la loi de programmation militaire pour 1984-1988. En 1988, puis entre 1990 et 1995, les gels de crdits militaires conduisirent nanmoins suspendre cinq reprises le programme, puis mettre entre parenthses la commande du deuxime porte-avions. Cependant, le projet de second porte-avions nuclaire na jamais t compltement abandonn, comme en tmoignent les diffrents travaux et tudes commands par le ministre de la dfense de 1997 2004 et conduits majoritairement par la direction des constructions navales (DCN) et THALES.

B - La coopration franco-britannique en matire darmement


De nombreux programmes darmement sont aujourdhui mis en uvre par la France dans le cadre de la coopration europenne (frgates multi-missions, A400M, avions ravitailleurs MRTT57, etc.), mais galement dans le cadre de lOrganisation du Trait de lAtlantique-Nord (OTAN) ou de lorganisation conjointe de coopration en matire

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MRTT : Multi Role Tanker Transport, (avion multirle de ravitaillement en vol et de transport).

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darmement (OCCar58), en vue de faire face la contrainte budgtaire qui pse sur les tats membres des organisations susmentionnes. Dans ce cadre, la relation franco-britannique dans le domaine de la dfense a connu, compter de 1998, des dveloppements favorables la perspective dune coopration bilatrale. Ainsi, le sommet franco-britannique de Saint-Malo du 4 dcembre 1998 a-t-il donn une nouvelle impulsion la construction dune Europe de la dfense. Ce sommet a permis la France et au Royaume-Uni de confirmer limportance du rle de lUnion europenne (UE) sur la scne internationale. Le sommet de Saint-Malo ne portait pas spcifiquement sur le dveloppement de programmes militaires bilatraux, mais permettait daffirmer le rle actif du couple francobritannique dans la construction de lEurope de la dfense. partir de 2002, des changes de haut niveau ont abord plus spcifiquement la question de la coopration bilatrale en matire de porte-avions. En juillet 2002, le ministre de la dfense franais a propos son homologue britannique une collaboration sur le projet CVF (Carrier Vessel Future) en vue de construire deux porte-avions pour la Royal Navy et un pour la Marine nationale franaise. Lhypothse dune telle coopration bilatrale a t de nouveau voque loccasion du sommet du Touquet du 4 fvrier 2003. La France annonait cette occasion son intention dengager des tudes afin de sassurer quil tait possible de construire en commun les porte-avions, tant entendu que construire trois units est naturellement plus intressant sur le plan conomique et financier quen construire deux ou une 59. Toutefois, le 26 fvrier 2003, le ministre de la dfense britannique sexprimait, lors dun dbat parlementaire, en des termes plus mesurs. Il se contentait ainsi dvoquer une potentielle future coopration sur un change dinformations et rappelait avoir fourni la France des informations de base sur le projet CVF afin de laider dcider de la meilleure voie suivre pour son propre projet. .

Cette organisation intergouvernementale europenne vise faciliter la gestion en collaboration de grands programmes darmement. L'OCCar rassemble six pays membres : France, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Belgique et Espagne. 59 Confrence de presse conjointe du Prsident de la Rpublique franaise et du Premier ministre britannique, 4 fvrier 2003.

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Malgr cette position qui ne concdait la France quun rle secondaire, la France et le Royaume-Uni ont annonc, le 18 novembre 2004, lors du sommet de Lancaster House, leur volont de cooprer dans la construction de trois porte-avions.

C - Laccord de mars 2006


Dans son prambule, le mmorandum dentente francobritannique60, sign en mars 2006, sinscrit explicitement, dans la continuit de la dclaration franco-britannique du Touquet du 4 fvrier 2003 et de la lettre dintention signe le 10 avril 2003 entre le dlgu gnral pour larmement et son homologue britannique61, relative la fourniture des informations permettant la France dvaluer quelles adaptations le CVF britannique doit subir pour rpondre aux exigences franaises . Il apparat toutefois que le champ du mmorandum, ainsi que sa mise en uvre, procdaient dune vision beaucoup plus limite de la coopration franco-britannique. Selon les dispositions de son article 2, lobjectif du mmorandum tait dtablir les modalits dune coopration entre les parties, dans un cadre partenarial, afin de sentendre sur une partie commune du design pouvant tre utilise par les deux parties pour concevoir, construire et soutenir un porte-avions franais et deux CVF britanniques . Ainsi, les parties franaise et britannique sengageaient-elles dvelopper la dfinition dtaille de la partie commune du projet, compatible avec les spcifications de chaque signataire, en maximisant les conomies et les bnfices, et identifier les possibilits dapprovisionnement group de certains articles dlments communs aux porte-avions franais et britannique, afin de procurer des bnfices et des conomies pour les deux parties . Dans ce cadre, lquipe franaise avait accs aux informations et donnes techniques de la partie commune du design, uniquement dans le but de concevoir et de construire un CVF franais , et la partie britannique bnficiait dune contribution lexpertise de la part de la partie franaise et de ses industries . Il tait stipul que le terme design

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Memorandum of Understanding (MoU). Chief of Defence procurement.

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mentionn par le mmorandum correspondait une version du projet de porte-avions CVF-STOVL62 britannique. En contrepartie, la France sengageait verser forfaitairement 100 M, comprenant une part variable de 15 M, laquelle devaient sajouter 33 % des cots constats au titre de la dfinition de la partie commune du design jusqu fin 2006, soit au total environ 140 M (205 M courants 2013). Au titre de cet accord, la France a effectu au profit du RoyaumeUni un paiement quivalent 70 M, soit 103 M (112 M constants 2013) correspondant 55 M au titre des paiements forfaitaires mentionns dans le mmorandum et 15 M correspondant une portion de la part variable (juillet 2006). Ainsi conu, le mmorandum dentente franco-britannique ne constituait pas une convention de coopration sur un projet industriel commun, mais un achat sur tagre par la France au Royaume-Uni de certaines tudes, avec un accs des quipes franaises aux travaux et runions du groupe de projet britannique.

II - Un accord vou lchec


Les dispositions du mmorandum dentente portaient donc sur un primtre rduit lacquisition des donnes britanniques, en vue dune adaptation aux besoins franais, et sur dventuelles pistes dapprovisionnement commun, dans une perspective dconomies et dachat efficace (best value for money). Toutefois, les lments ncessaires une vritable coopration industrielle faisaient dfaut. Cest ce qui a conduit la France assumer une importante dpense en labsence de contrepartie effective.

A - Une coopration prive de contenu


Plusieurs raisons permettaient de douter, ds 2005, de lexistence dun projet industriel commun.

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Short take-off - vertical landing.

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1 - Des calendriers franais et britannique dcals Du ct franais, le calendrier initial de ralisation, dont le respect na jamais t assur, prvoyait une mise en service oprationnel en 2015, ce qui correspondait une priode dindisponibilit du Charles de Gaulle. Du ct britannique, les avances du programme avaient mis en vidence les risques de disjonction des calendriers des deux pays : la phase de faisabilit (assessment phase) se droulait jusquen janvier 2006, suivie par une phase de dfinition (demonstration phase), de fvrier 2006 juin 2007. En pratique, les deux porte-avions britanniques seront commands en mai 2008, lobjectif tant de garantir une mise en service oprationnel entre 2018 et 2020.

2 - Des options techniques divergentes Les approches franaise et britannique divergeaient sensiblement en matire dinstallation daviation. En effet, depuis 2001, les ministres de la dfense britannique et amricain avaient sign un protocole daccord relatif la participation du Royaume-Uni comme partenaire de niveau 1 au programme Joint Strike Fighter (JSF), qui avait conduit, en octobre 2002, ladoption de la version dcollage court et atterrissage vertical dans lexpression de besoin du programme de porte-avions. Cette version ntait pas compatible avec le choix historique ct franais, consistant lutilisation de catapultes pour le dcollage des avions et de brins darrt pour leur atterrissage. Cette technique de lancement et de rception permet notamment daccrotre le rayon daction des aronefs. De ce fait, les travaux communs ont plusieurs reprises but sur ladquation trs relative du design britannique aux exigences franaises concernant ces fonctions essentielles. La partie franaise a tent, durant la mme priode, de faire prendre en considration les spcificits du besoin franais (assiette, vitesse, puissance lectrique, en particulier) par lquipe de projet britannique. Il fut notamment demand de prvoir certaines volutions du design devant permettre de parvenir 90 % de communaut (usage de soutes munitions franaises, intgration possible dun systme de stabilisation de type COGITE). Ces demandes nont cependant t que partiellement prises en considration par les Britanniques, qui taient eux-

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mmes engags dans la prparation du dossier de ralisation de leurs porte-avions.

3 - Des politiques dachat difficilement conciliables Afin de disposer des comptences requises pour de nombreux sous-systmes, le ministre de la dfense britannique sest adress un rseau de sous-traitants britanniques slectionns en amont (preferred suppliers). Ce choix rpondait la fois des motifs de stratgie industrielle nationale et de monte en comptence des industriels britanniques, et une volont dviter tout retard dans le droulement du programme par la mise en uvre des procdures de mise en concurrence souhaites par la partie franaise. Dans cette configuration minimale de la coopration industrielle, les conomies possibles lies la coopration franco-britannique taient estimes seulement une cinquantaine de millions deuros pour la France, ce qui na pas empch cette dernire de signer le mmorandum de mars 2006, qui lengageait pour une participation dau moins 100 M sans relle contrepartie autre que laccs des tudes portant sur un projet ne rpondant pas ses besoins. Tirant les consquences de cette politique, et limitant nettement leurs ambitions, les industriels franais ont propos de formaliser des procdures de coordination avec leurs partenaires britanniques. Le 15 novembre 2007, les chantiers navals DCNS et Aker Yards ont sign avec les groupes industriels de dfense BAE Systems, VT Group (VT), THALES UK et Babcock Support Services un accord prvoyant que les six signataires se consulteront sur lopportunit dacheter ensemble les systmes de combat ou de communication, les radars, la motorisation conventionnelle de ces trois navires et la maintenance des deux projets . Cette dclaration est cependant demeure sans effet. Ainsi, le 6 octobre 2008, le choix de Rolls-Royce pour la fourniture des turbines, envisag depuis 2004 par le Royaume-Uni, a-t-il t confirm63.

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Carrier work boosts Scots firms, BBC, 6 octobre 2008.

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4 - Une stratgie industrielle britannique centre sur ses chantiers nationaux La stratgie industrielle de dfense britannique arrte en dcembre 200564 soulignait les insuffisances de lindustrie des chantiers navals du Royaume-Uni et lincapacit pour cette dernire de procder la ralisation dun programme militaire structurant. Seules des rorganisations industrielles pouvaient permettre dassurer la monte en puissance des capacits de lindustrie navale britannique. Le Gouvernement britannique a, de ce fait, considr quil convenait de lier voire de subordonner la construction des porteavions des rorganisations de lindustrie navale britannique. Le ministre de la dfense britannique a sign dans ce contexte un accord dune dure de quinze ans avec BAE Systems, par lequel lindustriel sengageait un ensemble de rorganisations et de rductions de cots, en change dun soutien fort du gouvernement britannique la filire aronavale, via la fourniture dun nombre dheures de travail suffisant au maintien des comptences industrielles stratgiques, compense, le cas chant, par des flux financiers annuels sous un plafond de 230 M65 [aux conditions conomiques de 2011]. En outre, lhomologue britannique de la direction gnrale de larmement (DGA) et les industriels concerns par le projet de porteavions ont constitu un groupe de projet conjoint (Carrier Alliance), formalis par un accord qui tait la fois un code de bonne conduite et un accord de partage des risques et bnfices. LAlliance Board runit les directeurs des socits membres du groupe et fixe pour partie les lignes directrices et les objectifs. En termes de construction, la stratgie de rorganisation industrielle a conduit le ministre de la dfense Britannique annoncer, ds dcembre 200566, la rpartition de la construction entre quatre chantiers navals britanniques se partageant la ralisation de cinq superblocs : la partie infrieure et lavant des porte-avions taient diviss en quatre blocs, et la partie suprieure en 22 sous-blocs, attribus aux diffrents participants industriels. Le bloc 1 (la proue avec tremplin) serait construit par Babcock Rosyth ; le bloc 2 (ainsi que les 2 lots) par VT Group (VT) Portsmouth ; le bloc 3 par BAE Systems Submarine

Defence Industrial Strategy. Defence White Paper (prsent au Parlement en dcembre 2005). 65 Rapport du National Audit Office (NAO), Carrier Strike, juillet 2011. 66 Communiqu du ministre de la dfense britannique, 14 dcembre 2005.

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Barrow-in-Furness ; les blocs 4 et 5 par BAE Systems Surface Fleet Govan. L'intgration serait ralise par VT Portsmouth. La perspective de lots construits en commun avec la France navait pas sa place dans ce nouveau schma. La direction gnrale de larmement (DGA) a alors propos que la matrise duvre industrielle franaise soit, a minima, intgre dans le groupe de projet britannique (Carrier Alliance) et sa matrise douvrage associe au pilotage du projet. Cette demande a t rejete par les partenaires britanniques, qui estimaient que le montage du groupe de projet ne devait pas tre alourdi67. Il est clair que les industriels britanniques ne souhaitaient en aucune manire partager la construction des porte-avions, ou mme le pilotage de cette construction, avec la partie franaise. Lannonce par le secrtaire dtat aux acquisitions de dfense, fin dcembre 2006, du lancement du programme CVF tait subordonne la rorganisation de lindustrie navale britannique, avec la perspective de lmergence dun consortium BAE-VT : cette condition fermait galement la possibilit dun quelconque partage de la construction avec la France. Le feu vert pour le dmarrage de la construction du porte-avions Queen Elizabeth devait tre donn68 ds lors que serait constitue une socit conjointe (joint-venture) entre BAE Systems et VT Group : cest cette fin quen juillet 2008 tait cre BVT Surface Fleet. La construction sera finalement partage entre quatre socits (BAE Systems surface ships, Babcock Marine, A&P Group, Cammell Laird) et rpartie sur sept sites du Royaume-Uni, dont un site dassemblage de lensemble des blocs Rosyth69. Dans ces conditions, la France navait dautre choix que de renoncer un partage de la construction industrielle avec les britanniques. Cette option de partage tait pourtant la seule qui aurait permis de tirer profit de la coopration industrielle.

Dossier de lancement de la ralisation (DLR) du programme de deuxime porteavions. 68 Government gives go-ahead do two new aircraft carriers, AFP, 20 May 2008. 69 Rapport du National Audit Office (NAO), Carrier Strike, juillet 2011.

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B - Une dpense assume en pure perte par la France


Le montant total des dpenses effectivement payes au titre du programme de second porte-avions franais stablit 287,5 M (constants 2013)70, dont 73 % au titre des deux annes de coopration franco-britannique. En effet, outre le ticket dentre permettant lquipe franaise laccs aux tudes anglaises, deux marchs sont directement lis au processus de coopration. Le march dtudes de dfinition du 2 dcembre 2005 sinscrit explicitement dans la perspective du mmorandum (MoU) dont la signature est alors imminente puisquil vise produire les tudes permettant de dmontrer la faisabilit dune coopration fonde sur le CVF britannique. Le march dtudes de dfinition du 25 septembre 2006 prolonge quant lui le march dtudes de dcembre 2005 et les travaux mens dans le cadre du MoU et vise llaboration dun dossier de dfinition densemble prsentant la fois le tronc commun des designs des porteavions franais et britannique et les adaptations ncessaires aux spcificits franaises. Le dtail de ces dpenses est prsent dans le tableau ci-aprs.

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La France a engag des dpenses concernant en particulier les tudes relatives la propulsion nuclaire ou lachat des installations daviation.

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Tableau : dpenses publiques de la France lies la coopration franco-britannique


Montant TTC Marchs publics Priode (en courants) Montant (en constants 2013)
22,5 M 112 M

March du 2 dcembre 2005 ticket dentre MoU March dtudes de dfinition notifi le 25 septembre 2006 Dpenses lies la coopration francobritannique

2005-2006 2006-2007

20,4 M 103 M (70 M)

2006-2008

73 M 196 M

80 M 214 M

2005-2008

Source : Cour des comptes

Au total, sur une priode de deux annes (2006 et 2007), la France a donc choisi, pour la construction de son deuxime porte-avions, de sorienter vers lachat dtudes britanniques, alors mme que lanalyse du contexte, ainsi que des positions exprimes publiquement et sans ambigut par le Royaume-Uni, laissaient clairement voir quelle ne pouvait ni sappuyer sur un projet industriel conjoint, ni mme, dfaut, voir ces tudes rpondre techniquement certains besoins franais. Dans la priode qui a prcd la signature du mmorandum dentente, une analyse de lorganisation industrielle ainsi que des choix affichs par le gouvernement britannique sagissant des orientations techniques de la politique dachats et de lorganisation industrielle, aurait d permettre de bien mesurer limpasse dans laquelle la France sengageait vis--vis de son partenaire britannique. Au cours de ces deux annes, les dpenses assumes par la France se sont leves environ 214 M (euros constants), dont 112 M verss au Royaume-Uni titre de ticket dentre , et 102 M de contrats industriels lis la coopration dont les rsultats sont aujourdhui inutilisables.

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COUR DES COMPTES

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CONCLUSION

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Sans mconnatre, de faon gnrale, lintrt qui sattache la coopration internationale dans les domaines de larmement et de linteroprabilit, il y a lieu de relever, dans le contexte dans lequel a t scelle la coopration franco-britannique en matire de porte-avions, son bilan cot-avantages, clairement ngatif pour la France. En termes techniques, lobjectif de la France tait de gagner deux annes de dveloppement en acqurant et en adaptant le design britannique. En outre, larrimage du programme de second porte-avions franais au programme britannique et lengagement de crdits en dcoulant devaient permettre de rendre irrversible le lancement du programme franais. Cest ainsi que furent justifies pour partie les ouvertures de crdits consenties en 200771. Toutefois, ds 2005, les chances dy parvenir taient trs faibles. Rtrospectivement, la signature du mmorandum a eu pour seul effet dengendrer un surcot pour les finances publiques. Pour ne retenir que les 103 M verss au Royaume-Uni comme ticket dentre (112 M constants 2013), ils constituent une pure contribution franaise au financement des porte-avions britanniques dans la phase de dfinition du programme. Quant aux tudes acquises par la France en marge de la coopration franco-britannique pour un montant de 102 M (constants 2013), elles peuvent tre considres comme caduques, puisque le programme de second porte-avions franais a t suspendu en 2008, avant dtre de facto abandonn en 2013. La Cour ne mconnat pas lintrt potentiel des cooprations en matire darmements en priode de restrictions budgtaires, dont la finalit est de partager les cots de dveloppement tout en garantissant aux tats participants un juste partage industriel. Sagissant en particulier de la coopration franco-britannique, le programme

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Cf. les propos tenus par la ministre de la dfense en sance publique lAssemble nationale lors de lexamen du projet de loi de finances pour 2007, le 8 novembre 2006, afin de justifier louverture des crdits sur le programme 146 : Nous pourrons ainsi commencer en 2007 la ralisation du second porte-avions. Cest un choix que je souhaite irrversible, car il correspond la ncessit de la permanence la mer, ncessit stratgique compte tenu de la multiplication des crises .

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Epure/Teutats72 dans le domaine de la simulation nuclaire prouve quune telle coopration est possible. La russite de ces collaborations exige toutefois que plusieurs conditions soient au moins en grande partie runies : des objectifs techniques suffisamment proches, des calendriers peu dcals et surtout lacceptation par toutes les parties dun partage effectif et rationnel de la charge des tudes et de la fabrication.

72

Dans le cadre du trait de dfense franco-britannique sign Londres, le Prsident de la Rpublique franaise et le Premier ministre britannique ont sign le 2 novembre 2010 le trait Teutats-Epure relatif au partage dinstallations de physique exprimentale.

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Sommaire des rponses


Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre de la dfense
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COUR DES COMPTES

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET Ce rapport dresse un bilan de la coopration mene sur le programme de second porte-avions dans le cadre du mmorandum d'entente francobritannique sign en mars 2006. Comme vous le relevez, il apparaissait ds l'origine du projet que les conditions d'une coopration mutuellement utile seraient difficiles atteindre, compte tenu de l'absence d'un besoin et d'un calendrier partags d'une part, et de divergences de stratgie industrielle entre la France et le Royaume-Uni d'autre part. Vous valuez ainsi 196 millions d'euros courants le montant des dpenses effectues jusqu' la suspension du projet en 2008, puis son abandon l'occasion de la publication du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale en 2013. Nous souscrivons globalement l'ensemble de vos conclusions, qui doivent nous amener amliorer notre valuation ex ante de l'intrt rel des projets de coopration futurs, au regard notamment des risques qu'ils comportent et de leur impact sur les finances publiques, tout en s'inscrivant dans le cadre de la loi de programmation militaire en vigueur.

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LA COOPRATION FRANCO-BRITANNIQUE EN MATIRE DE PORTE-AVIONS : UNE PERTE NETTE POUR LES FINANCES PUBLIQUES FRANAISES 143

RPONSE DU MINISTRE DE LA DFENSE


Les opportunits escomptes et les bnfices obtenus pour cette opration doivent tre analyss au regard des objectifs poursuivis par le ministre de la dfense sur le programme de second porte-avions franais. En effet, la loi de programmation militaire 2003-2008 fixait comme objectif de rtablir au plus tt la capacit permanente du groupe aronaval en prvoyant lacquisition dun second porte-avions, le PA2, capable de mettre en uvre le groupe arien embarqu franais. Les actions entreprises au cours de la priode 2005-2008, tant sur le plan tatique quindustriel, ont permis de lever en un temps limit les nombreux prrequis techniques et industriels ncessaires et de continuer dvelopper les comptences industrielles franaises pour raliser ce type trs spcifique de navire. Ces actions ont abouti en 2008 la ngociation dun projet de march de dveloppement et ralisation dun second porte-avions rpondant un besoin militaire prcis, avec un engagement complet des industriels franais sur les cots, les dlais et les performances. La loi de programmation militaire 2003-2008 prvoyait, en outre, dexplorer les possibilits de coopration avec le Royaume-Uni, prolongeant en cela la volont politique de renforcer la coopration en matire de scurit et de dfense avec ce pays. Celle-ci reposait sur des principes sains : des calendriers similaires des programmes dacquisition, des besoins militaires voisins (les Britanniques ayant fait le choix de disposer de porteavions permettant la projection de puissance), des choix techniques convergents (tels que le choix dune propulsion classique par les deux pays) ou compatibles (choix des Britanniques dopter pour une conception de porte-avions adaptable diffrents types daronefs et capable daccueillir des catapultes, comme sur le porte-avions Charles de Gaulle). La coopration sest concrtise par la signature dun mmorandum dentente, en mars 2006, qui comprenait, notamment, lacquisition par la France des droits sur la dfinition des porte-avions britanniques, dans le but de concevoir et de construire son propre porte-avions. La politique industrielle britannique a certes limit les perspectives dune construction partage entre les deux pays, et les schmas dorganisation industrielle retenus pour la construction des navires ont t finalement btis sur une base essentiellement nationale des deux cts de la Manche. Cependant, lapport de la coopration pour le projet franais ne doit pas tre occult : le projet de march de dveloppement et ralisation dun second porte-avions par lindustrie franaise a, en effet, t labor en utilisant de manire trs significative les lments dorigine britannique acquis au titre du mmorandum dentente. La signature de ce mmorandum aura donc permis dlaborer un dossier de lancement de ralisation du PA2 deux ans plus tard, rpondant en cela lobjectif assign par la loi de programmation militaire.

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En 2008, les efforts raliss en France et au Royaume-Uni placent les deux programmes nationaux dans une situation trs symtrique : sur la base dune dfinition de porte-avions commune, les deux pays disposent, avec leur industrie nationale, dun projet de contrat de ralisation pour deux porteavions au Royaume-Uni et un porte-avions en France. Le Royaume-Uni dcide alors de lancer son programme, alors que la France suspend le sien. Si le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale de 2013 souligne le rle majeur du porte-avions et du groupe aronaval, il ne comporte toutefois pas de prise de position sur le second porte-avions. La permanence de cette capacit militaire primordiale trouve cependant une contribution dans les rflexions oprationnelles conduites avec nos partenaires britanniques. Enfin, comme le souligne la Cour, le droulement du programme PA2 rend en grande partie caduques les droits sur la dfinition des porte-avions britanniques et les dveloppements spcifiques raliss en France. Lacquisition de ces lments tait cependant justifie compte tenu des objectifs poursuivis par le ministre de la dfense cette poque.

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2 Le transport spatial : une ambition stratgique, une priorit la baisse des cots
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Laccs de lEurope lespace, pour lessentiel organis dans le cadre de lAgence spatiale europenne (ASE73), est majoritairement financ par la France, notamment hauteur denviron 80 % pour la prise en charge des cots du port spatial de Guyane et de prs de 60 % pour le soutien lexploitation du lanceur Ariane. Ces contributions financires reprsentent entre le tiers et la moiti de leffort budgtaire, actuellement denviron 1,5 Md par an, que ltat consacre au Centre national dtudes spatiales (CNES). Par ailleurs, la France y concourt aussi par les comptences technologiques et industrielles quelle a dveloppes dans ce domaine. Notamment loccasion de ses contrles du CNES, la Cour apporte donc une attention particulire la politique franaise de transport spatial. Cette politique est mise en uvre dans un cadre o lASE est le matre douvrage des lanceurs tirs depuis le Centre spatial guyanais (CSG), Astrium, filiale du groupe EADS, est le matre duvre des lanceurs Ariane, avec le motoriste SAFRAN, et o Arianespace, dont le principal actionnaire est le CNES, est l exploitant des lanceurs. Les deux annes 2013 et 2014 constituent une priode charnire pour cette politique, en raison des dcisions cruciales prendre par lASE, fin 2014, sur lavenir de la filire Ariane. Aprs une premire intervention, en janvier 2013, auprs du Premier ministre74, la Cour a actualis, fin 2013, ses observations sur trois exigences de premire importance que ses travaux ont mis en vidence : la diminution du cot des lanceurs (I), lallgement de la
Lagence spatiale europenne (ASE ou ESA en anglais) regroupe dix-huit tats membres de lUnion europenne, ainsi que la Norvge et la Suisse. 74 Rfr du 28 janvier 2013 sur la politique de transport spatial de la France.
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charge pour les finances publiques du Centre spatial guyanais (II) et la stratgie industrielle nationale en matire de technologies critiques (III). Dores et dj, en 2013, de nouvelles perspectives sont apparues, de nature favoriser, certaines conditions, une meilleure valorisation de leffort financier lev consenti par ltat.

Le transport spatial europen rpond deux types diffrents de besoins : les uns dits institutionnels les commanditaires tant principalement des tats ou des agences publiques , concernent des satellites civils ou militaires souvent placer en orbite basse ( une altitude de quelques centaines de km), notamment pour lobservation de la Terre75, mais parfois en orbite leve (golocalisation) ; les autres, dits commerciaux les commanditaires tant gnralement privs et les conditions proposes tant celles du march , concernent essentiellement les satellites de tlcommunications placer sur une orbite gostationnaire ( une altitude denviron 36 000 km) 76 ; Les lancements sont effectus depuis le Centre spatial guyanais (CSG), qui est mis disposition de lASE, financeur et matre douvrage des trois installations de lancement implantes sur le site, une par type de lanceur. Trois lanceurs sont, en effet, aujourdhui en exploitation : Ariane 5, lanceur lourd dvelopp dans le cadre de lASE linitiative de la France, capable demporter soit une charge utile de 10 tonnes en orbite gostationnaire c'est--dire, deux satellites commerciaux de
Ces satellites sont alors placs sur des orbites dites hliosynchrones, passant approximativement par les ples et survolant rgulirement chaque point du globe, toujours un horaire bien prcis (une heure en phase montante et une heure en phase descendante). Elles sont privilgies pour lobservation de la terre, des fins civiles ou militaires : il sagit, dans la plupart des cas, de satellites institutionnels , financs par des utilisateurs publics : dfense, mtorologie, agriculture, etc. (par opposition aux satellites commerciaux). 76 Cette orbite permet un satellite deffectuer une trajectoire quatoriale circulaire de 36 000 km de rayon autour de la terre, en faisant le tour en exactement 24 heures. Si le satellite est tir vers lEst, sa position paratra immobile sur une longitude fixe (la latitude tant galement fixe, dans tous les cas gale 0), ce qui est une condition idale pour couvrir une zone dtermine par des tlcommunications ou de la tlvision directe. Cest lorbite commerciale par excellence.
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tlcommunication en lancement double , soit des charges utiles nettement plus lourdes en orbite basse (allant, mais de faon exceptionnelle, jusqu 20 tonnes pour le cargo ATV qui dessert la station spatiale internationale), ou encore dassurer la ralisation des missions scientifiques les plus diverses ; Soyouz, lanceur moyen de fabrication russe, capable demporter soit une charge utile de 3 tonnes en orbite gostationnaire, soit une charge pouvant atteindre 5 tonnes en orbite basse, dont les tirs depuis Kourou sont raliss dans le cadre de lASE en application dun accord bilatral franco-russe, et qui assure aujourdhui une grande partie des besoins institutionnels europens de lancement ; Vega, petit lanceur, capable demporter une charge utile de 1,5 tonne en orbite basse, dvelopp dans le cadre de lASE linitiative de lItalie, avec une participation franaise de 24 %, qui peut galement couvrir une partie des besoins institutionnels de lEurope. Ces activits europennes de transport spatial sinscrivent dans un contexte stratgique et conomique particulier, tenant ce que la matrise technologique, industrielle et oprationnelle de laccs lespace est la fois un enjeu de souverainet de quelques tats, dont la France, qui y consacrent des financements publics, directs ou indirects, importants, et un march mondial trs concurrentiel. La singularit de la prsence europenne, via lASE, sous la forme dune association dtats souverains, ajoute un degr de difficult supplmentaire. Dans ce cadre international et europen, la France occupe une place de premier rang, au prix dune charge substantielle pour ses finances publiques : un tir dAriane 5 requiert, en moyenne, une contribution publique franaise de lordre dune quinzaine de M77, ce soutien profitant des lancements de satellites pour la plupart non europens, mais surtout aux industries europennes produisant les lanceurs Ariane. Pour optimiser au mieux cette charge pour les finances publiques au regard de ses diffrentes contreparties, stratgiques, industrielles et conomiques, les marges exploiter portent aussi bien sur les lanceurs que sur le port spatial et lorganisation industrielle.

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Calcul tabli, sur la base de 47 tirs dAriane 5 effectus entre 2005 et 2012, pour un soutien total de 1 273,9 M, financ en moyenne 56 % par la France.

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I - Dvelopper un lanceur europen moins cher


La dcision prendre dans le cadre du prochain conseil ministriel de lASE, qui devrait se tenir Luxembourg en dcembre 2014, sur lavenir du programme Ariane, revt une grande importance. Elle a t prpare par la runion qua tenue fin 2012 le conseil ministriel de lASE, mais les options alors voques ont t sensiblement prcises durant lt 2013, au point den modifier lconomie gnrale. Il sagit de doter lEurope dun lanceur comptitif, cest--dire ne ncessitant plus de soutien public lexploitation. Fin 2012, lors du conseil de lASE, lavenir dAriane 5 a fait lobjet de deux propositions concurrentes visant rendre le lanceur europen comptitif en termes de cots : lune, qui avait la prfrence de lAllemagne, mais galement le soutien de lindustriel franco-allemand Astrium (aujourdhui Airbus Defense and Space), consistait faire voluer Ariane 5 vers le haut (option Ariane 5ME78), en augmentant la charge utile emporte, mais en cantonnant ce lanceur une vocation principalement commerciale, sans saffranchir de la ncessit davoir deux satellites lancer simultanment chaque tir79 ; lautre, propose par la France, mais galement soutenue par Astrium (matre duvre de toutes les versions dAriane 5 et naturellement candidat pour la matrise duvre dAriane 6), consistait remplacer, ds le dbut de la prochaine dcennie, Ariane 5 par un lanceur (Ariane 6) de capacit plus limite, mais permettant de rpondre de faon concurrentielle la fois aux demandes du march commercial (essentiellement les satellites de tlcommunications, sans la contrainte demporter simultanment deux satellites) et aux demandes institutionnelles europennes : pour cela, une place prpondrante tait donne la propulsion solide (poudre), moins coteuse

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ME Midlife Evolution, cest--dire volution mi-vie du lanceur. Ariane 5 avait t initialement conue pour mettre en orbite lavion spatial Hermes, quivalent europen de la navette amricaine. En consquence, lEurope sest dote dun lanceur lourd, a priori peu adapt au march commercial : pour optimiser la recette de chaque tir, il est ncessaire d apparier deux satellites, ce qui suppose de disposer simultanment de deux clients dont les satellites ne reprsentent pas une masse conjointe suprieure dix tonnes. Pour la quasi-totalit des missions institutionnelles de lEurope, Ariane 5 est galement surdimensionne, sauf pour le transport du cargo ATV de desserte de la station spatiale internationale.

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performances quivalentes, seul ltage suprieur continuant recourir la propulsion liquide80. Les deux projets ncessitaient le dveloppement dlments communs pour ltage suprieur, propulsion liquide, tout comme ltage suprieur actuel dAriane 5, mais dune puissance accrue et offrant une possibilit de rallumage, deux caractristiques de nature augmenter lattractivit commerciale du lanceur pour les tirs en orbite gostationnaire. Parmi les trois plus gros contributeurs de lASE en matire de lanceurs81, la France sest engage simultanment sur les deux projets ( plus de 50 % sur Ariane 5ME et prs de 80 % sur Ariane 6), tandis que lAllemagne privilgiait lvolution dAriane 5. De son ct, tout en concentrant ses efforts sur Vega, lItalie marquait nanmoins un intrt pour Ariane 6, compte tenu de la place prpondrante quy tient la propulsion solide, caractristique commune Ariane 6 et Vega. Nanmoins, fin 2012, la rflexion sur les caractristiques dAriane 6 ntait pas acheve : le concept le plus avanc alors tait celui dun lanceur modulable, avec une configuration de capacit moyenne et une configuration de capacit forte, conformment aux conclusions dun rapport tabli en 2009 la demande du Premier ministre par le dlgu gnral pour larmement, le prsident du Centre national dtudes spatiales et ladministrateur gnral du Commissariat gnral lnergie atomique. Or ce concept dune Ariane 6 modulable a finalement t abandonn durant lt 2013, linitiative du Centre national dtudes spatiales sappuyant sur un accord avec Astrium et Safran, au profit dun projet de lanceur unique classe 6 tonnes GTO82 , accept par lASE, dont le cot devrait tre comptitif non seulement pour les satellites de 6 tonnes placer en orbite gostationnaire, mais galement pour les

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Actuellement, seule la propulsion liquide permet ltage suprieur datteindre les vitesses ncessaires lacquisition de lorbite gostationnaire. LEurope privilgie aujourdhui la propulsion liquide cryognique (oxygne et hydrogne liquide), trs performante, mais coteuse. La propulsion solide, plus simple, moins coteuse et librant plus rapidement lnergie, est dans la plupart des cas utilise exclusivement (Vega, Ariane 6, etc.) ou en appoint de la propulsion liquide (Ariane 5, Navette amricaine, etc.), pour la partie basse des lanceurs, afin dassurer lacclration dans la phase initiale du vol, pendant laquelle la masse acclrer est la plus leve. 81 La France, lAllemagne et lItalie reprsentent plus de 80 % du financement du dveloppement des lanceurs Ariane et Vega. 82 Geostationary Transfer orbit (orbite de transfert gostationnaire).

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satellites commerciaux de masse infrieure et pour les missions institutionnelles (observation de la Terre, principalement)83. Cette clarification des options technico-conomiques pour Ariane 6, fonde sur la recherche dun lanceur rsolument moins coteux et plus comptitif, est objectivement bienvenue, mme si elle nenthousiasme pas certains oprateurs qui, indiffrents au cot de revient pour lexploitant (puisque seul le prix qui leur est factur, command par le niveau de la concurrence, leur importe), auraient naturellement prfr un lanceur modulable, vendu des conditions comptitives sur lensemble de la gamme des satellites. Pour autant, cest au prochain conseil ministriel de lASE, sil veut conclure la dmarche engage lors du prcdent conseil tenu Naples en 2012, quil reviendra de dcider, fin 2014, sil convient de : poursuivre les deux programmes, selon un chancier prciser : cette option aurait naturellement la prfrence des industriels et de lexploitant, et supposerait une mise en service dAriane 5ME vers 2018, mais risquant de reporter Ariane 6 une chance plus lointaine vers 2025 ; ou passer directement Ariane 6 : cette option permettrait de limiter les cots de dveloppement la charge des budgets des pays souscripteurs, et pourrait conduire essayer davancer la qualification du lanceur, vers 2020. Par ailleurs, la rationalit des choix oprs dans le cadre de la politique de transport spatial de la France et de ses partenaires devra, en tout tat de cause, composer avec trois lments externes qui continueront simposer : la concurrence, de plus en plus pressante, des lanceurs du reste du monde, notamment amricains avec Space X et russes avec Proton ou son successeur, mais galement ukrainiens, chinois, indiens, voire japonais ou brsiliens ; l'volution de la parit /$ (le prix des lancements tant, dans la plupart des cas, libell en dollars amricains) ; en liaison plus ou moins troite avec ces deux facteurs, la politique tarifaire des principaux concurrents de lEurope spatiale ;

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La capacit de 6 tonnes correspond une option privilgiant le cot le plus bas : la mme architecture permettrait cependant de porter, si ncessaire, cette capacit environ 8 tonnes.

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un quatrime lment continue chapper la matrise de lASE, mais la diffrence des prcdents, il relve de la volont des partenaires europens eux-mmes, savoir labsence dengagement de lUnion europenne et des tats-membres, lexception de la France, de recourir des lanceurs ASE pour leurs propres besoins institutionnels, la diffrence des clients institutionnels des autres puissances spatiales, qui sont tous totalement captifs pour leurs propres services nationaux de transport spatial.

II - Mieux rentabiliser le port spatial de Kourou


Dans son rfr du 28 janvier 2013 au Premier ministre, la Cour sest inquite de la rpartition des charges du Centre spatial guyanais entre les diffrentes parties prenantes et du cot finalement support par les finances publiques franaises. lpoque, il ntait pas exclu qu terme ne subsiste Kourou quun seul lanceur, ce qui pouvait tre de nature dgrader la situation financire du Centre spatial. En effet, outre lventualit de larrt de lexploitation de Soyouz lors de larrive dAriane 6, lavenir du petit lanceur Vega ntait pas garanti : lItalie et lASE ne staient engags que pour une srie maximale de dix lancements, ncessaires pour achever le dveloppement de ce nouveau lanceur. Comme la indiqu ensuite la lettre de mission adresse par le ministre de la recherche et le ministre de la dfense, le 16 mai 2013, au prsident du Centre national dtudes spatiales, il est ncessaire d exploiter de manire optimale les synergies entre les trois systmes de lancement oprs depuis le Centre spatial guyanais , autrement dit entre les lanceurs Ariane, Vega et Soyouz. Une telle optimisation des synergies suppose la prsence durable des trois filires de lanceurs sur le site de Kourou.

A - Une charge principalement supporte par les finances publiques franaises


La situation gographique exceptionnelle dont jouit la France, avec un port spatial idalement plac en Guyane, pratiquement sur lquateur,

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et offrant les dgagements ocaniques ncessaires, vers lest pour les satellites gostationnaires et vers le nord pour les satellites placs sur orbites hliosynchrones, a jou un rle dterminant pour rendre possible le dveloppement indpendant dune filire europenne de lanceurs. Cependant, depuis la signature des accords Kourou , dans les annes 80, par lesquels, par le truchement de lASE, les partenaires de la France prennent en charge environ le cinquime des cots fixes effectifs du port spatial europen, la rpartition des retours conomiques lis aux activits spatiales a volu, avec la mise en place de nouveaux lanceurs, au bnfice de nos principaux partenaires et, corrlativement, au dtriment relatif de la France84. Dans le cadre de lASE, une partie du financement du Centre spatial guyanais repose sur un programme obligatoire, au financement duquel les pays membres de lASE participent en proportion de leur PIB, quel que soit le retour industriel obtenu directement ou indirectement de lactivit du centre. Une autre partie est finance strictement sur la base des retours industriels constats lors de lexploitation des lanceurs, selon le principe gnral appliqu par lASE pour les programmes facultatifs. Dans les deux cas, lassiette retenue pour fixer les contributions ne correspond quau tiers dun primtre de cots fixes qui, lui-mme, exclut de nombreuses charges lies la maintenance du port spatial. Le solde du financement, tant du Centre spatial guyanais que des lanceurs, repose, de fait, sur la France, dont la part relle excde ainsi nettement sa part thorique 85.

B - Un progrs rcent dans la cohrence des investissements franais


Limplantation de Soyouz au Centre spatial guyanais, largement finance par le contribuable franais, a reprsent un investissement significatif qui permet aujourdhui de lancer les missions institutionnelles europennes majeures (des satellites dobservation, de golocalisation
Le cas de la Russie, pour le programme Soyouz au Centre spatial guyanais, est particulier : la Russie nest pas membre de lASE ; son accs au centre relve dun accord franco-russe global, indpendant des accords Kourou . En revanche, comme pour les autres lanceurs, en qualit doprateur de Soyouz, Arianespace contribue au financement du centre en acquittant une redevance annuelle (4,6 M depuis 2009). 85 Cest pourquoi, raisonnant sur un primtre de charges plus restreint, lASE considre que la France ne supporte que 2/3 des charges du Centre spatial guyanais. LAgence prcise que ce schma est acquis jusquen 2020 .
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comme Galileo, de surveillance, comme Copernicus86) ou de diverses missions scientifiques, Soyouz jouant paradoxalement le rle de lanceur institutionnel europen face Ariane 5, davantage tourne vers le march commercial extra-europen. Ds lors, il convient de veiller la cohrence des investissements effectus et prvus Kourou, notamment dans lhypothse o Ariane 6 se substituerait Soyouz pour les missions institutionnelles europennes avant que linvestissement consenti 80 % par la France pour implanter Soyouz Kourou ne soit amorti.

1 - Le risque initial dincohrence entre les investissements successifs La France a consacr prs de 500 M la ralisation des installations permettant le tir du lanceur Soyouz depuis Kourou, dans le cadre de laccord bilatral avec la Russie. Pour assurer le financement de lensemble de lancement de Soyouz Kourou, lexploitant Arianespace a d sendetter, hauteur de 121 M, auprs de la Banque europenne dinvestissement, avec la garantie de ltat franais. Lentreprise a galement pris son compte de lordre de 50 M dinvestissements supplmentaires, non financs par le programme de lASE. Lanalyse du programme dexploitation de Soyouz au Centre spatial guyanais par Arianespace montre que, pour la part prise en charge par ltat, cet investissement ne serait jamais amorti, tandis que pour la part incombant Arianespace, il ne le serait que vers 2031 (priode damortissement sur les vingt premires annes dexploitation). Or, dans le projet initial dune Ariane 6 modulable, celle-ci devait remplacer Soyouz sur le pas de tir de Kourou ds 2023/2024, donc avant lamortissement complet des investissements raliss par Arianespace. En effet, la configuration de capacit moyenne dAriane 6 tait principalement conue pour couvrir lessentiel des missions institutionnelles europennes, pour lesquelles Soyouz est aujourdhui utilis depuis Kourou, tandis que la configuration de capacit forte visait conserver la part du march commercial acquise par Ariane 5.
Galileo est le programme europen de golocalisation par satellites, linstar du systme amricain GPS. Connu initialement sous la dnomination GMES (Global Monitoring for Environnement and Security), le projet Copernicus vise notamment doter les tats de lUnion europenne dun dispositif commun dobservation de la Terre des fins scuritaires et environnementales.
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2 - Une nouvelle donne plus quilibre La configuration unique dAriane 6 finalement retenue durant lt 2013 conduit considrer sous un jour nouveau larticulation entre les investissements raliss pour Soyouz et ceux engags pour Ariane 6. Certes, pour sa part, lASE continue estimer qu'Ariane 6, dans la configuration finalement retenue (capacit demport de 6 tonnes, non modulable), succdera la fois Ariane 5 et Soyouz Kourou entre le dbut et le milieu de la prochaine dcennie, couvrant une part importante du march commercial mondial ainsi que la quasi-totalit du march institutionnel europen, sauf pour les satellites les plus lgers qui, dans la mme vision, reviendraient Vega. Comme lASE, Astrium, pour sa part, aprs avoir soutenu limplantation de Soyouz en Guyane, souhaiterait, quAriane 6 puisse, terme, traiter lensemble des besoins, institutionnels et commerciaux. Toutefois, cela supposerait, en labsence de lexistence dun march institutionnel captif europen (hormis ceux de lASE et de la France), quAriane 6 soit comptitive sur tous les segments, ce qui ne sera pas le cas dans les hypothses actuelles du prix de revient espr pour ce lanceur (70 M). De leur ct, le Centre national dtudes spatiales (CNES) et Arianespace se rejoignent pour considrer que, dans la configuration finalement propose par le CNES et retenue par l'ASE, Ariane 6 ne pourra probablement capter, outre une part plus ou moins importante du march commercial, que la fraction lourde des lancements institutionnels de l'ASE. Autrement dit, une prolongation durable de Soyouz Kourou constitue dsormais une opportunit ne pas carter : il est vraisemblable que, compte tenu de la dfinition finalement retenue pour Ariane 6 dun lanceur de 6 tonnes en orbite gostationnaire, non modulable, Soyouz continue de jouer durablement un rle complmentaire aux cts du nouveau lanceur europen, ds lors que ce dernier se rvlerait surdimensionn pour des missions de taille intermdiaire et que les objectifs de cadence seraient atteints. lappui de cette analyse, on peut effectivement constater quaucun lanceur actuel, pas mme le russe Proton, ne permet de couvrir dans des conditions conomiquement quilibres lensemble de lventail des missions institutionnelles et commerciales. Ariane 6 pourrait ainsi se rvler avant tout adapte aux lancements de satellites lourds, donc essentiellement commerciaux, tandis

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que Soyouz continuerait durablement de jouer, partir du Centre spatial guyanais, un rle aux cts dAriane 6, principalement pour le lancement de satellites institutionnels.

3 - La perspective dune consolidation de trois filires complmentaires de lanceurs De son ct, lAgence spatiale italienne a rcemment affirm officiellement sa volont de soutenir financirement lexploitation de la filire Vega au-del des cinq lancements garantis et des cinq lancements optionnels dj dcids par lASE. Ceci permet denvisager une prennit de cette filire exploite partir de Kourou, avec les recettes qui sensuivront pour le port spatial de Guyane. Si loption Ariane 6 est confirme fin 2014, les conditions dune consolidation de la prsence de trois filires complmentaires de lanceurs au Centre spatial guyanais pourraient ainsi tre runies, avec un lanceur relativement lourd de souverainet 87, Ariane 6, un lanceur moyen, Soyouz, et un petit lanceur, Vega, les deux premiers ne ncessitant pas de soutien public lexploitation. La prsence simultane et durable de trois systmes de lancement permettrait des gains de productivit au Centre spatial guyanais, et donc doptimiser les investissements publics, trs majoritairement franais, qui y sont consentis.

C - Deux incertitudes
Si ces perspectives apparaissent favorables, elles comportent aussi des incertitudes prendre en compte.

1 - La fragilit du modle dexploitation de Vega et Soyouz Vega et Soyouz sont des systmes dont le modle dexploitation est fond sur des cadences plus rduites quAriane pour couvrir les
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Ariane 6 (tout comme Ariane 5) est le seul lanceur totalement europen, puisque ltage suprieur de Vega est ukrainien. Comme Ariane 5, Ariane 6 serait capable de couvrir trs largement lventail de missions commerciales et institutionnelles, ce qui nest le cas ni de Soyouz, ni de Vega.

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besoins de clients institutionnels, tout particulirement lUnion europenne (programmes Galileo et Copernicus). En consquence, cest la robustesse mme du modle dexploitation de ces lanceurs qui peut tre en cause, avec une faible tolrance aux alas de disponibilit des charges utiles. Une manire dattnuer le risque dune telle dstabilisation, tout en garantissant la disponibilit requise pour les programmes stratgiques europens, serait une contribution de lUnion europenne la prise en charge dune partie des cots fixes lis aux lanceurs Soyouz et Vega utiliss pour ses propres programmes, notamment par une participation au financement des infrastructures du Centre spatial guyanais.

2 - Les intentions de la Russie concernant Soyouz au Centre spatial guyanais Lquilibre financier de lexploitation de Soyouz au Centre spatial guyanais parat de plus en plus fragile. Le montant des cots fixes est important (prs de 30 % du cot de lancement), alors que la cadence de lancements (deux ou trois lancements par an), est faible, augurant dune forte sensibilit la variation dactivit. Lquilibre nest obtenu qu partir de trois lancements annuels. De ce fait, une incertitude supplmentaire tient aux conditions dans lesquelles la Russie souhaite poursuivre les lancements partir de Kourou, dans la mesure o elle a progressivement augment le cot des lanceurs livrs Arianespace. En proposant de cder aujourdhui ses lanceurs au prix auquel ils sont approvisionns pour les missions gouvernementales, la Russie semble banaliser un programme initialement conu et dvelopp comme un axe particulier et indit de la coopration avec lEurope. Il reste, toutefois, que, si, fin 2014, le lancement du dveloppement dAriane 6 est confirm, la dpendance Soyouz pour les missions institutionnelles europennes sera moindre quactuellement. En effet, au cas o Soyouz ne serait plus disponible, le recours Ariane 6 demeurerait envisageable, pour un surcot moindre que si la mission institutionnelle devait tre assure par Ariane 5. Le cas sest dj prsent pour le lancement du satellite dobservation militaire franais Helios, pour lequel il a t jug prfrable, malgr un fort surcot, dutiliser Ariane 5 plutt que Soyouz ( lpoque, les tirs de Soyouz ne pouvaient tre effectus qu partir de Bakonour).

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III - Rationaliser lorganisation industrielle


Lorganisation de lindustrie europenne des lanceurs doit satisfaire au mieux deux exigences, dans certains cas, difficilement conciliables : un objectif conomique : rendre le dispositif industriel europen plus comptitif en matire de cot des lanceurs face la concurrence mondiale ; un objectif stratgique : maintenir au sein de lindustrie nationale les comptences technologiques et industrielles critiques ncessaires la garantie dun accs souverain lespace.

A - La recherche dune plus grande comptitivit


1 - Les effets ngatifs de la rgle du retour industriel telle que pratique jusqu rcemment au sein de lASE LAgence spatiale europenne (ASE) passe les commandes de dveloppement auprs des industries des tats participants au prorata de leurs contributions, selon la rgle dite du retour industriel . De ce fait, lintermdiation de lASE pour le dveloppement et la production des lanceurs Ariane sest traduite par une multiplicit de petits contributeurs, qui voyaient, grce cette rgle, un moyen commode de hisser leurs entreprises nationales un niveau technologique dexcellence. Le revers de cette opportunit a t, progressivement, de morceler lexcs le dispositif industriel du dveloppement et de la production des lanceurs spatiaux europens entre des industriels de second rang ou de sous-traitants multiples, renchrissant sensiblement le cot de la filire Ariane. Ce renchrissement constitue un obstacle reconnu la comptitivit de la filire Ariane par rapport ses principaux concurrents non europens, qui nont pas supporter cette contrainte.

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2 - La voie alternative explore par lASE LAgence spatiale europenne (ASE), sensible aux inconvnients rsultant de lapplication de la rgle du retour industriel, considre dsormais quune simplification industrielle pourrait tre obtenue en procdant, partir dune configuration de lanceur donne, et avant mme de demander aux tats membres de souscrire un nouveau programme de lanceurs, un appel doffres ouvert aux industriels de ses tats membres, afin dobtenir la proposition industrielle la plus performante. Compte tenu des niveaux de comptence acquis par les entreprises europennes du secteur des lanceurs, lagence europenne estime que, selon toute probabilit, les offres les plus performantes proviendront des industriels des quelques pays europens technologiquement et industriellement actuellement incontournables en matire de lanceurs spatiaux, au premier rang desquels figure la France. Une fois les meilleures offres slectionnes, les pays concerns seraient alors invits contribuer financirement au programme hauteur des lots respectivement obtenus par leurs entreprises, selon un principe de juste contribution 88. Pour Ariane 6, lASE a commenc explorer concrtement cette voie, depuis lt 2013, lorsquelle a annonc le choix de la configuration de rfrence dAriane 6, en sappuyant sur les travaux mens en commun par les principaux partenaires du secteur europen des lanceurs. Une premire consultation a t lance en juillet 2013, et lASE a reu en septembre 160 propositions concurrentes. Une deuxime consultation, plus prcise, tait prvue pour la fin de 2013. La russite dune telle dmarche suppose que la rpartition gographique des meilleures offres des industriels concide approximativement avec la volont politique contributive de chacun des tats concerns : dans la mesure o le dispositif repose sur des propositions libres et spontanes des industriels, une telle concidence nest pas garantie davance. Au cas o ladquation entre la contribution publique et le retour industriel dun pays europen leader en matire de lanceurs ncessiterait de scarter des offres les plus comptitives et les plus crdibles techniquement, pour tout ou partie des lots, des arbitrages devraient tre effectus, qui aboutiraient mcaniquement
LASE tente depuis plusieurs annes de promouvoir ce modle, baptis, par analogie avec le principe du juste retour , le principe de la juste contribution , mais jusqu aujourdhui, il na pas connu dapplication dans le domaine des lanceurs.
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dsoptimiser les offres industrielles spontanes et renchrir le cot final du lanceur. Nanmoins, le problme de la multiplicit des soustraitants, li lobligation de passer des commandes auprs des industries des petits contributeurs, et de la sous-performance du dispositif industriel qui en rsulte, pourrait sen trouver sensiblement attnu. On peut galement noter, sur ce point, que la configuration dAriane 6 finalement propose par le CNES et entrine par lASE, rduit de faon considrable le nombre de produits (deux types de moteurs seulement) et donc le nombre de fournisseurs. Lutilisation, sur un mme lanceur, de quatre moteurs propulsion solide identiques est galement un facteur de rduction de cot important.

B - Le maintien des comptences technologiques et industrielles critiques


Les lanceurs spatiaux europens sont propulss la fois par des moteurs propulsion solide (poudre) et par des moteurs propulsion liquide. Les accords conclus, fin 2012, lors de la runion du conseil ministriel de lAgence spatiale europenne (ASE), pouvaient laisser craindre un progressif dsengagement de lindustrie franaise de la filire de la propulsion liquide, du fait de la monte en puissance de lAllemagne dans le financement du dveloppement dune nouvelle technologie de moteurs propulsion liquide r-allumables89. Compte tenu du rle dterminant de cette filire technologique pour garantir un accs souverain lespace, notamment pour lorbite gostationnaire90, la Cour sest inquite de cette possible volution, mme si la propulsion liquide, et donc les moteurs cryogniques dvelopps depuis les annes 70 par la France, pourraient ne plus tre
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Reposant sur le dveloppement dun nouveau moteur cryognique (Vinci), et permettant de btir un tage suprieur prsentant de fortes communalits entre une volution dAriane 5 ( ME ) et le dveloppement dAriane 6, le choix entre ces deux volutions de la filire Ariane devrait en principe tre effectu par la runion ministrielle de lASE de fin 2014. De son ct, lASE rappelle que cest la France elle-mme qui a prconis le dveloppement dun nouveau lanceur, Ariane 6, principalement bas sur la propulsion solide. 90 Ce sont prcisment les restrictions imposes par les Amricains lutilisation des satellites Symphonie, quils taient lpoque les seuls pouvoir placer en orbite gostationnaire, qui ont t lorigine de la dcision de la France, au dbut des annes 1970, de jouer un rle prpondrant dans la filire Ariane.

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considrs comme une comptence stratgique maintenir de faon prenne sur le sol national. Le Premier ministre, dans sa rponse au rfr prcit de la Cour, a partag cette proccupation touchant la ncessit pour la France de conserver lensemble des comptences industrielles critiques ncessaires au maintien dans la dure dun accs garanti lespace . Cette ligne daction a t confirme dans la lettre de mission adresse au prsident du Centre national dtudes spatiales (CNES), linvitant faire en sorte que soit assure au mieux la prservation des comptences industrielles franaises critiques . Ni Ariane 5 ni Ariane 6, la diffrence des missiles stratgiques, ne peuvent se passer de propulsion liquide, cette dernire constituant de ce fait, tout autant que la propulsion solide, une comptence critique pour prenniser laccs autonome de lEurope lespace. Le problme sera, dans le cadre des appels doffres ouverts actuels, de sassurer que cette condition est bien remplie : notamment, une difficult inhrente au concept retenu pour Ariane 6 est la cohrence de la rpartition industrielle, avec le maintien en France des comptences critiques au niveau de la matrise du systme lanceur, de la propulsion liquide et de la propulsion solide, des moyens sol, tout en ne finanant le programme qu hauteur de 50 %. __________

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

_________

Les volutions intervenues en 2013 dans le cadre de lASE, notamment laccord sur la configuration dAriane 6 et la recherche dune offre industrielle europenne plus comptitive vont dans le sens dune meilleure valorisation de limportant effort financier public que la France consacre au transport spatial, ainsi que, dans une certaine mesure, dune meilleure rpartition des charges avec ses partenaires europens. Il devrait en rsulter une clarification de lavenir de la filire Ariane, dune part, et, plus gnralement, une plus grande cohrence des investissements financs par la France dans le domaine des lanceurs. Pour autant, cette avance reste subordonne au bon aboutissement des dcisions que prendra le prochain conseil ministriel de lASE, fin 2014, notamment quant au sort rserv loption Ariane 5ME.

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La Cour formule en consquence les deux recommandations suivantes : 1. donner la priorit la rduction des cots dans la rflexion commune sur lavenir de la filire Ariane et son adaptation aux besoins institutionnels et commerciaux ; dans la mesure o lUnion europenne est devenue un utilisateur institutionnel important de Soyouz et de Vega, sattacher obtenir de lUnion une participation accrue au financement des infrastructures correspondantes.

2.

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Sommaire des rponses


Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget
Ministre du redressement productif Ministre de la dfense Ministre de lenseignement suprieur et de la recherche Prsident du Centre national dtudes spatiales (CNES) Prsident-directeur gnral dArianespace Prsident dAstrium

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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET
Ce projet constitue une synthse tout fait exhaustive et pertinente des problmatiques lies cette politique, en particulier en ce qui concerne les enjeux stratgiques et budgtaires. Nous partageons notamment le souci de la Cour de veiller une matrise des cots du transport spatial ainsi qu une meilleure rpartition de ceux-ci entre pays membres de l'Agence spatiale europenne (ASE) et de 1'Union europenne (UE). Ce souci est d'autant plus prgnant que la concurrence internationale en matire de lancements commerciaux s'accrot. A cette aune, comme le relve la Cour, le programme Ariane 6 constitue une perspective dcisive de matrise des cots. Nos services s'attacheront notamment veiller ce que cet effort demeure au centre de la confrence ministrielle qui se tiendra en 2014 Luxembourg et qui aura se prononcer sur l'avenir du lanceur Ariane. La question de la place de l'UE en matire de politique spatiale doit galement tre approfondie. La redfinition des relations entre l'ASE et l'UE constitue ainsi un chantier d'actualit qui pourra notamment s'appuyer sur la proposition de la Cour d'une participation accrue de l'UE aux cots fixes engendrs par la prsence des lanceurs Vega et Soyouz au centre spatial guyanais.

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RPONSE DU MINISTRE DU REDRESSEMENT PRODUCTIF Dans son ensemble, ce rapport me semble pertinent par son analyse et par ses recommandations. L'ambition stratgique, nationale et europenne, de maintenir un accs autonome l'espace suppose en effet un effort public important, dont il convient en outre de s'assurer qu'il produit les retombes industrielles escomptes pour le territoire. L'activit de lancement, sur laquelle la France occupe une place prpondrante l'chelle europenne et significative l'chelle mondiale, dpend fortement, pour sa prennit, de sa comptitivit sur les marchs commerciaux. Ce besoin de comptitivit devrait en outre s'accentuer avec la monte en puissance d'offres concurrentes de services de lancement faible prix. Comme le projet d'insertion le suggre, il semble important de rechercher une optimisation des cots des services de lancement, au travers d'une plus grande efficacit industrielle et, par ailleurs, de la recherche de synergie entre les trois systmes de lancement oprs Kourou. Il convient toutefois que la performance, la fiabilit et la flexibilit des services d'Arianespace, qui constituent le "socle" de son excellence et de sa comptitivit, demeurent galement parmi les priorits de ces programmes. Je me flicite que le rapport souligne l'importance pour le secteur manufacturier franais de maintenir les comptences technologiques et industrielles critiques vis--vis du transport spatial, en particulier les moteurs cryogniques. Je considre qu'il s'agit l d'une comptence stratgique qui mrite donc une attention particulire.

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RPONSE DU MINISTRE DE LA DFENSE

Ce rapport nappelle pas de remarque particulire de ma part.

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RPONSE DE LA MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR ET DE LA RECHERCHE Je partage, dune manire gnrale, les observations dveloppes par ce rapport, qui a retenu toute mon attention. Son intitul ( une ambition stratgique, une priorit la baisse des cots ) est particulirement appropri pour caractriser la politique que poursuit la France dans le domaine du transport spatial. En effet, lambition stratgique dun accs autonome, performant et comptitif, lespace constitue depuis cinquante ans le socle de notre politique spatiale. Les systmes spatiaux constituent le plus souvent de vritables cls de vote de missions publiques plus vastes dans des domaines aussi varis que la dfense, la recherche scientifique, les transports ou encore lenvironnement, et ce phnomne saccentue. Ds lors, la dpendance forte et toujours croissante de notre socit et de notre conomie ces systmes nous oblige plus que jamais prserver notre autonomie pour notre accs lespace : celle-ci est de plus en plus une condition ncessaire notre capacit de dcision et daction. Pour autant, cet accs lespace doit seffectuer cot matris. La puissance publique doit raliser ses missions dans un cadre budgtaire contraint et sa politique spatiale doit tre quilibre : laccs lespace ne saurait se raliser au dtriment budgtaire des systmes spatiaux eux-mmes. Par ailleurs, les missions spatiales institutionnelles ne sont pas assez nombreuses en Europe pour soutenir la cadence de lancements ncessaire la fiabilit technique et lamortissement des frais fixes : une prsence forte sur le march commercial est indispensable aux lanceurs europens, ce qui impose de proposer un prix comptitif. Les dcisions prises par les ministres lors du conseil de lAgence spatiale europenne de novembre 2012 vont dans ce sens, puisquelles portaient en particulier sur des activits de dveloppement pour la succession du lanceur actuel, Ariane 5, notamment pour faire face une concurrence internationale accrue et vigoureuse. Le prochain Conseil ministriel de lAgence spatiale europenne, programm en dcembre 2014 Luxembourg, devra lancer ltape finale des travaux correspondants et engager ainsi durablement lEurope dans la voie dun systme de lancement adapt de nouveaux contextes technologique, industriel et commercial. La France sy prpare avec dtermination.

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RPONSE DU PRSIDENT DU CENTRE NATIONAL DTUDES SPATIALES Le CNES na pas de remarque particulire formuler sur ce document. Je tiens souligner la fois la qualit des analyses conduites par la mission daudit et lexcellence du climat de travail entre cette dernire et les collaborateurs du CNES.

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RPONSE DU PRSIDENT DIRECTEUR GNRAL DARIANESPACE 1. Diminution du cot des lanceurs

Comme cela est mentionn dans le document de la Cour, lexploitation dAriane 5 bnficie dun soutien financier des Etats Membres du programme Ariane de lESA. Plusieurs prcisions peuvent tre apportes ce sujet : ce soutien profite au lancement de missions europennes et institutionnelles de manire directe, quil sagisse du cargo ATV vers la station spatiale, des satellites Galileo ou encore de satellites de tlcommunications militaires ; et indirecte en labsence dune demande suffisante de lancements gouvernementaux, lexploitation sur le march commercial entretenant la disponibilit moindre cot du systme de lancement europen au profit des missions institutionnelles ; - le besoin de soutien financier pour quilibrer lexploitation dAriane 5 a diminu depuis 2005 : de 200 M par an, il a t progressivement rduit de moiti du fait des gains de comptitivit acquis par la filire : o rduction des cots de production linstar des 18 lanceurs commands par Arianespace en dcembre dernier avec une nouvelle rduction de 5 % et des efforts de flexibilit, o augmentation des prix de vente rcompensant la qualit, la fiabilit et la disponibilit des services de lancement Ariane 5 comparativement ses concurrents, o chiffre daffaires converti en euros optimis grce des couvertures de change fondes sur le cours historique de signature du contrat ; - toutefois lvolution du contexte concurrentiel et de la parit euro/dollar imposent une rduction des cots de lancements, non pas seulement laune de la nouvelle gnration de lanceur Ariane 6, mais ds prsent dans le cadre de lexploitation dAriane 5 : o la tendance la dprciation du dollar par rapport leuro pnalise la valorisation dun chiffre daffaires tabli 80 % en dollars : une variation de 10 cents du dollar un impact de lordre de 10 M sur la valorisation en euros dun contrat, soit de 60 M si lon prend lhypothse de 6 Ariane 5 par an ;

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larrive du nouveau concurrent amricain Space X, dont le lanceur Falcon 9, aprs avoir pris des commandes commerciales ds 2011, a russi son premier lancement vers lorbite GTO en 2013, dstabilise les prix du march en offrant des services de lancement pour les petits satellites bas prix tout en bnficiant dun contrat de 1,6 milliards de dollars avec la NASA pour desservir la station spatiale internationale.

Un nouvel effort de rduction des cots de lancements de la filire Ariane doit permettre Arianespace de maintenir sa comptitivit sur le march. Il doit tre accompli avec lensemble des acteurs de la filire et sur lensemble de son primtre. Dans le contexte de la faiblesse durable du dollar et de lavantage comptitif quoffrent notre principal concurrent amricain des lancements institutionnels pays au moins le double des missions commerciales, il nest pas exclu que cet effort de comptitivit doive saccompagner dun soutien accru lexploitation dAriane 5. La possibilit devra en tre examine lors de la confrence ministrielle de lESA Luxembourg, en dcembre 2014. 2. Dvelopper un lanceur europen moins cher Confirmer le dveloppement dun lanceur orient vers la comptitivit cot est hautement souhaitable. Pour Arianespace, le dbat nest toutefois pas dopposer Ariane 6 Ariane 5 ME, mais dtre en mesure de rpondre la ncessit dune comptitivit accrue de faon continue de la filire Ariane. A cette fin, la disponibilit du lanceur Ariane 5 ME ds 2018 offrira des opportunits de lancements supplmentaires par laccroissement de la capacit demport du lanceur europen, la prsence du moteur rallumable Vinci sur ltage suprieur et davantage de volume disponible sous la coiffe. Lvolution de la demande de lancements, tenant compte notamment de la capacit demport venir du Falcon 9 et de nouveaux modes de propulsion des satellites, met en effet en lumire le dveloppement dune nouvelle classe de satellites de 3,5 5 tonnes pour lesquels Ariane 5 ECA est mal adapte en lancement double. Ainsi en 2013, si Arianespace a t en mesure de remporter 60 % des contrats de lancements pour des satellites de la classe des 5 6 tonnes et 100 % de la classe des 3 tonnes, aucun des satellites moyens de la classe 4 tonnes na pu tre remport. Ariane 5 ME donnera la possibilit lEurope dtre prsente sur ce segment du march. Au-del de son dveloppement, la question essentielle traiter concernant Ariane 5 ME est son introduction en exploitation dans le cadre dune phase de transition russie avec Ariane 5 ECA sur les ensembles de lancement ddis ce lanceur. LESA, le matre duvre industriel Airbus Defence and Space et Arianespace doivent dtailler conjointement ce

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scnario pour quil soit pris en compte dans le cadre de la prparation des dcisions du Conseil de lESA au niveau ministriel convoqu fin 2014. 3. Ariane 6 et la gamme de lanceurs Au cours de la prochaine dcennie, lenjeu reste de disposer dune nouvelle gnration de lanceur, Ariane 6, mme dassurer la continuit daccs de lEurope lespace et de russir sur le march commercial. Lvolution de la dfinition dAriane 6 (depuis une configuration modulable une configuration unique classe 6 tonnes GTO ) pose la question de sa polyvalence pour rpondre aux besoins de la totalit du march institutionnel et commercial lexclusion des petits satellites adapts Vega. A ce stade de sa spcification conomique, Ariane 6 est plus comptitive pour les gros satellites que pour les petits satellites, pour lesquels son prix vis de 70 millions deuros serait suprieur celui offert actuellement par Ariane 5 ECA pour ce segment de satellites. Envisager une possibilit de lancement double des petits satellites de la classe Ariane 5 sur Ariane 6 pourrait constituer une rponse opportune cette difficult, qui serait dautant plus importante si le succs de la propulsion lectrique favorisait un recours accru des oprateurs de satellites petits et moyens. En outre, parvenir une comptitivit cot accrue du futur lanceur europen ne peut se concevoir sans une profonde rforme de la gouvernance et des responsabilits au sein de lensemble de la filire. Sagissant de Soyuz en Guyane, qui a dj donn lieu 6 lancements parfaitement russis, Arianespace rappelle son attachement ce projet, pivot de la coopration spatiale entre la France, lEurope et la Russie, et pour lequel elle a investi 170 M aux cts des Etats europens. Dans cette perspective, Arianespace discute actuellement avec ses partenaires russes de lagence Roscosmos dun nouveau lot de lanceurs pour des lancements audel de 2016. Elargissement du cercle des parties prenantes au financement du CSG La Cour identifie la charge que reprsentent, pour les finances publiques franaises, lentretien et le maintien en disponibilit de la base de lancement du Centre Spatial Guyanais. Il faut rappeler que cette charge est galement importante pour Arianespace : la socit a sa charge le maintien en conditions oprationnelles des ensembles de lancements Ariane, Soyuz et Vega, avec une contribution de lESA en ce qui concerne les installations Ariane et Vega, l o la situation qui prvaut pour les autres puissances spatiales est le plus souvent une prise en charge de lexhaustivit du cot de possession des infrastructures de lancement par la puissance publique ; 4.

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elle verse lESA une contribution au fonctionnement du CSG au titre de lexploitation de Soyuz ; - eu gard limportance des investissements raliss par Arianespace en Guyane, et des cots fixes demeurant la charge de loprateur, la sensibilit est extrmement forte la variation du modle dexploitation de lanceurs tels que Soyuz ou Vega dont la cadence de lancement est faible. Sil est important de mutualiser davantage la charge de maintien du CSG et den allger le poids pour les finances publiques franaises, il est galement souhaitable que ce redploiement bnficie dun mme mouvement Arianespace au profit de la robustesse dexploitation des trois filires de lanceurs et de leur comptitivit. La prconisation dune implication de lUnion europenne et llargissement du cercle des parties prenantes au financement du CSG est par consquent bienvenue. En outre, cette implication aurait pour vertu de sensibiliser davantage lensemble des acteurs europens lutilisation du port spatial europen, et donc de contribuer assurer un manifeste dexploitation quilibr pour les trois lanceurs dArianespace par une politique privilgiant le recours chacun de ces lanceurs pour les missions institutionnelles europennes ou des Etats europens, linstar de ce que les autres puissances spatiales ont le plus souvent inscrit de manire normative dans leur lgislation.

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LE TRANSPORT SPATIAL : UNE AMBITION STRATGIQUE, UNE PRIORIT LA BAISSE DES COUTS 173

RPONSE DU PRSIDENT DASTRIUM Je vous remercie davoir consult ASTRIUM au sujet de rapport public sur le transport spatial, et je vous transmets ci-aprs mes commentaires Il pourrait tre prcis que le transport spatial europen rpond galement aux besoins institutionnels :

de systmes de navigation : Galileo, ncessitant des mises en orbite circulaire trs haute altitude, exigeant le r-allumage de ltage suprieur du lanceur ; de missions dexplorations, scientifiques y compris la contribution la Station Spatiale Internationale, ncessitant des trajectoires spcifiques et un lanceur lourd de la classe Ariane 5.
Laffirmation sur les gains de productivit par la prsence durable de trois systmes de lancement est discutable. Ces trois systmes ncessiteraient des moyens sols importants, ddis chacun deux, avec leurs cots de maintenance, et pour un rythme dutilisation assez faible. Il parait plus efficace davoir seulement 2 systmes, Ariane et Vega, et de maximiser leur taux demploi avec des quipes industrielles communes, europennes (les moyens Soyouz sont oprs par des quipes russes).

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Chapitre III ducation et jeunesse

1.

Des internats dexcellence ceux de la russite : la conduite chaotique dune politique ducative et sociale Le service civique : une ambition forte, une monte en charge matriser

2.

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1 Des internats dexcellence ceux de la russite : la conduite chaotique dune politique ducative et sociale
_____________________ PR SENTATION ____________________

Depuis plus de quarante ans, la part des lves internes dcline dans le second degr du secteur public, passant de 11 % en 1970 3 % aujourdhui, ce qui reprsente 169 000 places dinternat occupes sur un parc existant de 215 000 places. Les raisons de ce dclin sont multiples et connues : amlioration du maillage territorial en tablissements scolaires et des services de transports scolaires, image ternie de linternat et du mode de scolarisation quil reprsente, modifications des relations entre les parents et les enfants. Ds les annes 90, les gouvernements successifs tentent de revitaliser linternat, constatant que ce mode de scolarisation conserve des atouts, notamment pour aider des lves en difficult scolaire ou ceux dont lenvironnement social et familial est peu propice leur russite scolaire. En fvrier 2008, le Prsident de la Rpublique annonce la cration des internats dexcellence dans le volet ducation du plan Espoirs Banlieues . Les internats dexcellence sinscrivent ainsi, ds lorigine, dans une vision large qui englobe les proccupations dinsertion et de promotion sociales, en lien avec la politique de la ville. Cette politique, prsente comme exprimentale avec la cration de deux lyces dtat, est suivie, ds 2010, dun plan ambitieux de 20 000 places en internats dexcellence (12 000 places dans des tablissements spcifiques crs cet effet et 8 000 places labellises dans des internats existants). Ce plan est dot dun budget de 300 M, port rapidement 400 M, financ par le programme des investissements davenir (PIA) sous lautorit du commissaire gnral linvestissement (GGI) et gr par lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU). ce jour, les contributions des collectivits territoriales ont port le montant du plan initial plus de 600 M (la maquette financire initiale fonde sur la parit avec les collectivits prvoyait 800 M).

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La circulaire ministrielle de prparation de la rentre scolaire 2013, parue en mai 2013, modifie lorientation de cette politique en indiquant que tous les internats ont vocation proposer lexcellence scolaire et ducative aux lves accueillis. En juillet 2013, le nouveau programme des investissements davenir prvoit la cration de 6 000 places dinternats appels dsormais internats de la russite . Dot dune enveloppe supplmentaire de 150 M, il pourrait tre port 300 M avec lapport des collectivits territoriales. Lenqute de la Cour a examin la conduite par ltat de la politique de relance de linternat public. Elle navait pas pour objet danalyser ni encore moins dvaluer ses rsultats scolaires, ducatifs et sociaux. Lenqute a repos sur des investigations menes auprs des administrations concernes et des 44 internats dexcellence ouverts la rentre 2012, soit la totalit cette date.

I - Une conception initiale dfectueuse


Ds lorigine, ni les publics viss ni les rsultats scolaires attendus nont t dfinis de faon lisible et homogne entre les dcideurs publics. Les exprimentations, sous forme dtablissements publics nationaux, ont t conues sur des bases peu reproductibles. Les conditions ultrieures de dploiement des internats dexcellence nont pas clarifi ces carences originelles, la confusion atteignant un sommet avec les places recycles ou labellises dans des internats existants.

A - Une finalit confuse


La volont politique de promouvoir les internats dexcellence na pas donn lieu un cadrage prcis de leurs cibles sociales et pdagogiques. Le risque avr qui en rsultait, tait de brouiller le sens de cette politique et den compromettre lvaluation.

1 - Des objectifs politiques jamais arbitrs Ds lorigine, la politique des internats dexcellence na pas t lobjet dun arbitrage clair entre un instrument vocation pdagogique,

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destin modifier loffre scolaire et port par le seul ministre de lducation nationale, et un outil au service dune ambition plus large englobant les politiques de la ville, de la jeunesse et de lutte contre les exclusions et relevant dun cadre interministriel. La notion dexcellence na jamais non plus t prcise. Il na pas t indiqu si elle devait sappliquer aux publics scolaires slectionns, aux parcours pdagogiques proposs, quel que soit le niveau des internes, ou aux rsultats scolaires attendus. Dans son discours du 8 fvrier 2008 centr sur la nouvelle politique en faveur des banlieues, le Prsident de la Rpublique visait un public dfini selon des critres trs gnraux, portant sur lorigine sociale des internes, qualifie de dfavorise, et leur potentiel scolaire ou leur caractre mritant . Les diffrents textes de rfrence (circulaires, documents budgtaires, conventions de ralisation des investissements scolaires) donneront, par la suite, des dfinitions gomtrie variable du public concern. Entre 2008 et 2012, aucun arbitrage interministriel na ainsi permis de trancher pour le mode de slection des lves entre des critres dordre pdagogique ou social, ou lis la politique de la ville. Il en est rsult une dispersion des critres de slection et des finalits pdagogiques et sociales selon chaque projet dtablissement daccueil. Aussi, sur cette priode, la politique des internats dexcellence voulue par ltat reste-t-elle clate entre deux approches de linternat, lune comme lieu de scolarisation et de socialisation pour des lves en difficult sociale mais motivs (quel que soit leur niveau), lautre comme lieu de renforcement des apports pdagogiques pour lves potentiel .

2 - Des modes de slection des internes sans cohrence nationale Limprcision du ciblage des publics concerns a laiss aux autorits acadmiques et aux chefs dtablissement une grande latitude de recrutement. Si celle-ci a permis une adaptation des besoins locaux, elle a entran une grande htrognit des publics accueillis pour des motifs le plus souvent lis des contingences matrielles (lieux dimplantation en fonction de disponibilits immobilires) et budgtaires, afin dobtenir des financements additionnels, dlivrs au titre dautres politiques (politique de la ville, de linsertion sociale, de la jeunesse) ou accords par les collectivits territoriales.

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Le lancement dun programme national de 20 000 places, dot de 400 M des fins dinvestissement, aurait d saccompagner dun cadrage interministriel resserr des modes de financement courant. En son absence, les subventions des partenaires de lducation nationale, obissant leur propre logique, ont orient le recrutement de certains internes dans le sens de leurs objectifs. Tel a t le cas de lAgence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances (Acs) qui a rserv ses financements laccueil des seuls lves issus des quartiers de la politique de la ville. Certains tablissements, en mal de ressources de fonctionnement, ont recrut uniquement des lves originaires de ces quartiers, alors que la mixit sociale tait recommande dans les instructions du ministre de lducation nationale. Lanalyse du profil des internes accueillis lors de la rentre 2012 montre un taux moyen de 51 % dinternes dont les parents appartiennent la catgorie CSP- 91, de 61 % de boursiers et de 31 % dlves relevant de la politique de la ville. Lamplitude des taux entre tablissements est considrable : de 12 % 100 % pour les CSP- , de 9 % 100 % pour les boursiers, de 0 % 100 % pour les internes issus de quartiers relevant de la politique de la ville. Pour la cohrence dune politique nationale, il aurait t prfrable que des priorits de recrutement fussent clairement indiques ds lorigine, sans exclure des adaptations locales qui seraient de toute manire restes marginales.

B - Labsence de modles de rfrence


La cration unilatrale par ltat de premiers internats trs onreux, dans le champ dune comptence dcentralise, ne pouvait pas servir de modle. Aussi cette politique sest-elle dploye dans une diversit de formes dtablissements qui a nui la lisibilit nationale du programme dinvestissements.

1 - De premires expriences peu reproductibles Les premiers tablissements, implants par le ministre de lducation nationale Sourdun (Seine-et-Marne), puis Montpellier,
Dans la nomenclature des catgories socioprofessionnelles conue par lINSEE, le groupe CSP- correspond aux ouvriers et inactifs.
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sont des crations ex nihilo qui intgrent scolarisation et hbergement sur un site unique, cens favoriser lunit des projets pdagogiques et ducatifs. Ces deux premiers internats ont t crs sous le statut dtablissement public national (EPN), cadre juridique exorbitant du droit commun. Depuis les premires lois de dcentralisation, en effet, les tablissements du second degr sont des tablissements publics locaux (EPL) denseignement relevant des rgions (lyces) et des dpartements (collges) pour leur construction et leur fonctionnement non pdagogique. Dans le mme temps, le ministre a cr un tablissement dun genre singulier : linternat dexcellence de Marly (Yvelines), qui est un tablissement public local denseignement, mais seulement charg de lhbergement (bien quil doive avoir un projet pdagogique), ses internes tant scolariss dans cinq lyces et un collge. Lopportunit de disposer de grands locaux sans affectation (lancien sige et site dhbergement de lInstitut national de la jeunesse) a t le critre dterminant de cette exprience. Ces tablissements (deux tablissements publics nationaux et un tablissement public local) ont t particulirement onreux en investissement : 61,25 M pour Montpellier (510 places prvues), 48,5 M pour Sourdun (550 places prvues) et 33 M pour Marly (300 places prvues). Le cot de cration dune place dpasse ainsi 100 000 Montpellier comme Marly. Ces internats sont privs, du fait de leur statut, des crdits et des personnels des collectivits territoriales pour assurer lentretien et le fonctionnement courant. Ces crations nont donc jamais t considres comme des modles reproductibles, tant en raison de leur statut que de leur cot, ce qui a gn ladhsion des rgions et des dpartements cette politique. Il a fallu attendre la ngociation par lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU), oprateur dsign au titre du programme des investissements davenir, de schmas rgionaux prvoyant la cration dtablissements publics locaux, pour revenir des pratiques moins drogatoires aux lois de dcentralisation.

2 - Des internats dexcellence disparates Sans modles types a priori, les internats dexcellence ont pris des formes disparates, rendant llaboration dune typologie a posteriori particulirement complexe.

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Vingt-sept dentre eux sont lis un seul tablissement scolaire qui accueille aussi des lves externes. Seuls trois dentre eux sont rservs exclusivement aux internes (Sourdun, Montpellier et Douai). Treize tablissements accueillent les lves de plusieurs tablissements qui peuvent tre aussi bien des collgiens que des lycens de lenseignement gnral et technologique ou de lenseignement professionnel. Malgr les efforts des communauts ducatives, il est difficile, lorsque la dispersion des internes est trop forte, dlaborer un projet pdagogique et de conserver une unit justifiant lappellation dinternat dexcellence des structures qui in fine sont centres sur lhbergement. La dimension dintgration sociale peut alors prendre le pas sur les objectifs de remdiation et de russite scolaire.

Linternat dexcellence de plein exercice (IEPE) de Chtel-SaintGermain (Moselle) accueille des lves de 12 tablissements scolaires de lacadmie de Nancy-Metz. Afin dassurer au mieux le suivi des internes, un conseiller principal dducation (CPE) par tablissement du rseau est dsign pour tre linterlocuteur unique de linternat. Un systme dinformation permet la consultation, de manire instantane, des informations individuelles sur les lves. Enfin, en accord avec les chefs dtablissement, lobjectif est de regrouper autant que possible les internes dans les mmes classes pour rduire le nombre dinterlocuteurs. LIEPE Jean-Zay Paris (16me arrondissement) (et ses annexes de Coubertin et de Lourcine) accueille des lves de 24 lyces parisiens, en classes prparatoires pour la plupart. Lquipe dirigeante de linternat, consciente des enjeux de cette configuration extrme, essaie, depuis la rentre 2012, de mettre en place des changes rguliers avec les conseillers principaux dducation des lyces de scolarisation.

Il existe, en outre, des situations denchevtrement entre internats classiques et internats dexcellence. Ainsi, cinq tablissements partagent les infrastructures et limplantation dinternats de droit commun de faon trs imbrique. Il devient alors dlicat dlaborer un projet distinct pour linternat dexcellence et quasiment impossible de rserver quelques internes le bnfice dactions ducatives ou pdagogiques spcifiques, sous peine de crer une discrimination inacceptable.
Linternat dexcellence de Bordeaux accueille des lves de six lyces sur le site dun lyce qui lui-mme dispose dun internat de droit commun et dun internat pour classe aronautique.

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De mme, dix internats dexcellence ne sont en fait que des places dsignes au sein dinternats de droit commun qui existaient avant 2008. Ils en forment un sous-ensemble sans existence juridique et administrative distincte. L aussi cohabitent des internes, en principe de statuts diffrents, mais en pratique traits de faon indiffrencie. Ce recyclage de places existantes amliore le taux de ralisation du programme. Il permet aussi aux tablissements de bnficier de crdits dinvestissement auxquels ils nauraient pas pu prtendre pour moderniser des places de droit commun.

Linternat du lyce de Caen, datant des annes 50, avait besoin dune rnovation importante que le conseil rgional et le rectorat ont pu financer avec le dispositif des internats dexcellence en obtenant 2 M de lANRU pour un projet estim 4 M. Linternat a commenc par labelliser des places, puis a obtenu le statut dinternat dexcellence en septembre 2012 pour une partie seulement de ses internes (35 sur 430). La capacit daccueil na donc pas t accrue mais doit tre modernise pour partie. En octobre 2013, les travaux navaient toujours pas commenc. Linternat du lyce de Joigny (Yonne) accueille plus de 200 internes. Un internat dexcellence y a t ouvert la rentre 2012 pour 30 places dont 80 % ont t occupes par des lves dj internes dans ltablissement. Cette cration est intervenue aprs lchec de la reconversion dun site militaire voisin.

La pluralit des modes dorganisation, qui, si elle avait t ordonne, aurait eu un sens, induit une grande confusion. De surcrot, certains montages ne correspondent pas des augmentations relles de capacits daccueil et ninduisent pas forcment un traitement diffrenci des internes scolariss dans ce dispositif. Leffet daffichage a pris le pas sur la cohrence densemble.

3 - Les places labellises : un contenu flou La politique des internats dexcellence est mise en uvre selon deux modalits thoriquement distinctes : la cration dinternats dexcellence de plein exercice pour 12 000 places et la labellisation excellence de places existantes dans des internats de droit commun pour 8 000 places. Cette labellisation nentrane pas le versement de crdits supplmentaires du ministre de lducation nationale aux tablissements.

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Elle leur permet, en revanche, de bnficier de ceux de lACS (aides aux familles, prises en charge des cots dinternat, petits quipements sous forme dun forfait annuel par place), qui a, conformment sa mission, subordonn leur obtention au recrutement dinternes issus des quartiers de la politique de la ville. Ce public est donc trs cibl, la diffrence de celui des internats de plein exercice. Les places labellises, au nombre de 8 02892, sont parpilles entre 679 internats. Cependant, ce chiffre ne correspond pas une occupation effective entranant la constatation du respect de lobjectif national, comme lillustre lexemple du Lyce Fnelon de Cambrai (Nord). Cet tablissement sest vu accorder, en 2009, six places labellises, puis 14. Or ce jour, aucun interne dexcellence ny a t accueilli. Au total, les places labellises effectivement occupes en septembre 2013 ne seraient que de 5 406, soit les deux tiers de lobjectif fix. Certains internats noffrent que quelques places, elles-mmes dissmines au sein de ltablissement. Cette dispersion altre la finalit dun dispositif cens proposer aux lves concerns un projet pdagogique et ducatif car il est impossible de forger de tels projets pour quelques internes seulement. Ces constats ont conduit lACS limiter son forfait par place (2 000 , puis 1 000 ) et noctroyer daides aux projets pdagogiques (poste dducateur-coordinateur) que lorsque le nombre dinternes tait suprieur 12. En 2013, cette agence a stopp ce type de soutien et limit son forfait 600 . Le recyclage de places existantes nest pas absent de ce volet de la politique des internats dexcellence, les recrutements se faisant souvent parmi les internes dj accueillis dans ltablissement et, seulement la marge, par un recrutement extrieur. Ainsi les financements accords par lACS nont pas entran systmatiquement une politique de recrutement spcifique, mais parfois seulement, de faon opportuniste, la slection dinternes dont lorigine gographique permettait de bnficier de son soutien financier.

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Donnes du ministre de lducation nationale, direction gnrale de lenseignement scolaire.

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Les critiques sur le dispositif de places labellises nont pas manqu. Un rapport des deux inspections gnrales de lducation nationale (IGEN) et de ladministration de lducation nationale et de la recherche (IGAENR) de 201193 sinterroge sur sa pertinence pdagogique et ducative. Le ministre de lducation nationale nen a pas pour autant tir les consquences en donnant plus de substance ce concept, alors quil contribue hauteur de 40 % la ralisation de lobjectif quantitatif affich. Au total, la confusion rgnant sur les publics comme sur les formes dinternat, outre quelle rend difficile toute forme dvaluation, a pour effet dentretenir une certaine opacit vis--vis des lves, de leurs familles et de la communaut ducative. La dtermination de repres aurait d accompagner lexcution dun programme de 20 000 places, dot de 400 M.

II - Une gnralisation prcipite


La politique des internats dexcellence est fonde, dune part, sur la construction ou la rnovation de btiments, volet dvelopp par lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU) sur financement des investissements davenir, dautre part et surtout, sur les projets pdagogiques et ducatifs des internats pour lesquels la mise en place de moyens adapts apparat, au vu des investigations de la Cour, particulirement fragile. Le processus dvaluation de cette politique, conu pourtant ds lorigine, a t clat et a eu un impact faible sur le processus de dcision.

A - Une programmation immobilire mal corrle aux besoins


Si loprateur de ltat quest lANRU a incontestablement rationalis la conduite des oprations immobilires, le pilotage densemble, partag avec le ministre de lducation nationale, est
Inspection gnrale de lducation nationale (IGEN)-Inspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche (IGAENR), Rapport n 2011-057 Le suivi de la mise en place des premiers internats dexcellence, juin 2011.
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demeur insatisfaisant : le degr de ralisation et les critres de localisation appellent des clarifications.

1 - Une procdure recadre par lANRU LAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU) a reu en 2010 la responsabilit de la programmation des investissements davenir consacrs aux internats dexcellence. Elle a engag un processus de planification visant dterminer pour chaque rgion un objectif de places et une estimation de la participation de ltat dans des schmas rgionaux ngocis avec les collectivits territoriales en faisant appel divers critres : pdagogiques, sociaux, dmographiques, places dj existantes en internat et taux doccupation de ces internats. Ce cadre national a t notifi, la fin de lanne 2010, aux prfets de rgion et aux recteurs dacadmie par lANRU, afin de servir de base aux travaux dlaboration des schmas rgionaux soumis pour validation au Premier ministre. Aprs la signature de ces schmas, des conventions pluriannuelles devaient tre conclues pour chaque opration dinternat dexcellence. Chaque projet de cration est soumis plusieurs instances nationales : linstruction est assure par lANRU, la validation par un comit de pilotage prsid par le reprsentant du ministre de lducation nationale, le directeur gnral de lenseignement scolaire ; la dcision est ensuite prise par le Premier ministre.

2 - Un dfaut de suivi En mars 2013, lors de la remise en cause de la politique des internats dexcellence par le ministre de lducation nationale, sur les 27 rgions franaises concernes, 17 faisaient lobjet dun schma rgional valid par le Premier ministre, les dernires validations tant intervenues le 21 mars 2013 (le-de-France notamment). Cinq autres rgions (Aquitaine, Guyane, Languedoc-Roussillon, Limousin, ProvenceAlpes-Cte dAzur) sont concernes par la cration de places en internats dexcellence mais hors schma rgional. Les cinq dernires (Auvergne, Bretagne, Midi-Pyrnes, Poitou-Charentes, La Runion) rpondent aux objectifs de cration de places en internats dexcellence en recourant exclusivement la labellisation de places.

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Cette programmation reprsente 109 oprations immobilires, dont seulement 39 avaient fait lobjet en mars 2013 de conventions signes pour 34 tablissements concerns (pour certains tablissements, les travaux sont diviss en tranches compte tenu de leur importance). Sur ces 39 oprations, 10 nont pas encore dmarr. Pour lANRU, qui considre que les engagements de ltat sont lagrgation des projets recenss dans les schmas rgionaux et des oprations hors schmas valides par le Premier ministre, les montants engags par ltat slvent 400,5 M, dont 40 % sont consomms. Ces engagements portent sur 11 330 places : la cible des 12 000 places semble ainsi presque atteinte en programmation. Les donnes de lducation nationale sont trs diffrentes. Fondes sur les places ouvertes, elles aboutissent un recensement de 4 100. Le ministre a diligent, en avril 2013, sa propre estimation des engagements de ltat par une enqute demande aux recteurs sur le degr de ralisation probable de chaque opration, mais le rsultat de cette enqute, active la fin de lanne, na pas encore donn lieu des dcisions oprationnelles. Or le comit de pilotage, qui associe le ministre et lANRU, na jamais produit un document unique visant tablir un bilan partag des engagements et des ralisations de ltat au titre de ce programme et dclinant les oprations ralises, en cours, engages juridiquement ou seulement contenues dans les schmas rgionaux. De labsence dune approche commune dcoulent des visions diffrentes sur les marges de ralisation du programme et la teneur des accords avec les collectivits territoriales. La comptabilisation des places labellises est galement discordante : 6 200 pour lANRU, 8 030 pour ladministration de lducation nationale.

3 - Des cots dinvestissement trs disperss Le cot dinvestissement moyen par place programme (tat et collectivits territoriales) est de 51 400 . Le cot pour le seul programme des investissements davenir est de 35 000 . Pour les oprations programmes les plus rcentes, ce cot sabaisse 23 000 en raison de contributions plus importantes des collectivits territoriales. Ces moyennes sinscrivent dans une chelle trs large : allant de 1 582 pour Ambrieu-en-Bugey (Ain) ou 3 800 pour Mondoubleau (Loir-et-Cher), jusqu 152 500 pour Douai (Nord).

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Cette grande varit des cots tient tout dabord aux problmatiques foncires. Sur les 44 internats, 10 sont installs dans de grands ensembles immobiliers affects dautres ministres que lducation nationale, notamment au ministre de la dfense. Leur ramnagement est plus onreux que la construction de nouveaux btiments standardiss et demble conformes aux normes, ce qui ne concerne que 12 oprations. En outre, la mise disposition de ces ensembles nest pas gratuite : 12,9 M pour lemprise de Montpellier, rembourse par le programme des investissements davenir au ministre de lducation nationale qui avait dbours cette somme pour acqurir ce bien du ministre de la dfense. Elle tient aussi et surtout au statut des internats (dtat ou local) et au niveau trs ingal dimplication des collectivits territoriales. Leur contribution, nulle pour neuf internats (qui sont pourtant pour certains dentre eux des tablissements publics locaux, comme Douai ou Marlyle-Roi (Yvelines)), sinscrit dans une chelle trs ample. Lapport des collectivits territoriales au programme, hauteur de 200 M, pour un objectif capacitaire identique de 12 000 places, nen a pas moins permis de rduire le cot moyen pour ltat.

4 - Des implantations parfois opportunistes Sur les 44 internats dexcellence, 24 existaient dj en tant quinternats avant 2008 et, pour 21 dentre eux, leur changement dappellation ne sest pas accompagn de la cration de places ex nihilo, mme si laugmentation de leur capacit daccueil est prvue terme.
Linternat de Barcelonnette (Alpes-de-Haute-Provence) existe depuis plus de quarante ans. Il accueille des sportifs. Le dpart du rgiment de chasseurs alpins a rendu ncessaire de mener une rflexion globale sur la redynamisation de la valle de lUbaye. La cration de linternat dexcellence permet de contribuer cet objectif, tout en rutilisant des infrastructures militaires existantes. Deux internats coexistent aujourdhui sur le mme site.

Ainsi, des places dinternat existantes ont t incorpores dans les schmas rgionaux (et modernises) pour des raisons loignes des objectifs pdagogiques et sociaux qui auraient d fonder la dcision : redynamisation gnrale de loffre dinternat dans une acadmie disposant dune seule option immobilire, optimisation dinfrastructures publiques sous-employes, obtention de financements dtat pour des projets de collectivits territoriales dj dcids au titre de leur propre programmation.

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Dans dautres cas, ltat na fait quinclure dans sa propre programmation des tablissements dj crs.
Lexemple du dpartement des Hauts-de-Seine Le conseil gnral des Hauts-de-Seine a dcid, en 2005, douvrir des internats de la russite pour des collgiens ; dabord Asnires, puis LaGarenne-Colombes en 2009, enfin Nanterre et Boulogne-Billancourt en 2010 et Bourg-la-Reine en 2011. La construction de ces cinq internats a t entirement finance par la collectivit territoriale selon un modle commun permettant daccueillir 30 internes (15 filles et 15 garons), nombre jug optimal pour une bonne insertion dans ltablissement scolaire correspondant. Lors de la gnralisation de la politique des internats dexcellence, ceux des Hauts-de-Seine ont t intgrs dans la comptabilisation des places labellises, puis reconnus comme internats de plein exercice la rentre 2012. Aucun moyen spcifique (en investissement comme en fonctionnement) na t mis leur disposition par le ministre de lducation nationale ou lANRU.

Alors que la procdure nationale dexamen des projets tait cense offrir une garantie de cohrence, la programmation a t en fait prdtermine par la disponibilit des sites et les planifications antrieures des collectivits locales.

5 - Une carte nationale peu corrle aux besoins Le volume de cration de 12 000 places en internat dexcellence na pas t fond sur une tude pralable des besoins au regard de places existantes inoccupes de la politique de la ville ou des zones dducation prioritaire. Pralablement la cration des internats dexcellence, il existait par rgion des taux doccupation de places dinternat trs divers, parfois faibles, par exemple seulement 65 % en le-de-France ou 60 % en NordPas-de-Calais. Il nen a pas t tenu compte dans une approche qui aurait recherch une mise en cohrence globale des capacits daccueil en internats publics. En outre, ladquation entre les territoires de la politique de la ville et la carte des implantations est imparfaite.

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COUR DES COMPTES

Carte rgionale des places dexcellence au regard de la politique de la ville


Plus la couleur dune rgion est sombre, plus la part de ses jeunes de 10 18 ans rsidant dans les zones prioritaires de contrats urbains de cohsion sociale est importante. Plus la taille dun cercle est grande, plus la rgion est sur-dote en places dinternats dexcellence par rapport la moyenne nationale.

Sources : ministre de lducation nationale pour les lves, observatoire national des zones urbaines sensibles pour les populations des contrats urbains et de cohsion sociale et lAgence nationale pour la rnovation urbaine pour les places cres en 2013, calculs Cour des Comptes

Cette carte fait ressortir les dfauts de corrlation avec les besoins potentiels en Provence-Alpes-Cte dAzur, Nord-Pas-de-Calais ou le-deFrance.

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B - Des moyens pdagogiques et ducatifs alatoires


Le cot de fonctionnement des internats dexcellence se compose, dune part, des charges traditionnelles dhbergement, de restauration et dentretien courant propres tout internat, dautre part, des charges affrentes tant au soutien pdagogique innovant qui demande des ressources supplmentaires en personnel enseignant quaux actions ducatives (culture, sport, visites, etc.) qui ncessitent des moyens financiers spcifiques. Seuls ces moyens pdagogiques et ducatifs permettent de donner corps aux dnominations dexcellence ou de russite et singularisent ces tablissements. Leur dfaut fait au contraire perdre aux projets leur finalit ou les ramne une simple opration immobilire. Cest donc en priorit leur bnfice que leffort public doit tre consacr.

1 - Les personnels de lducation nationale : des effectifs mal connus Les systmes dinformation du ministre de lducation nationale ne permettent pas de connatre les moyens enseignants mis disposition des internats et a fortiori des internats dexcellence, ce qui limite lestimation du surcot de lexcellence . En consquence, le rapprochement entre les rsultats scolaires obtenus et les cots des internats de droit commun et dexcellence, moyen de mesurer lefficacit et lefficience du dispositif, nest pas directement possible. Il ressort des donnes directement recueillies par la Cour auprs des tablissements, une grande disparit dans les moyens pdagogiques, dont la seule justification correspond aux marges diffrentes dont les rectorats disposent pour allouer des ressources aux internats. Il nexiste aucune corrlation nationale entre le nombre dinternes accueillis et les moyens supplmentaires accords, par exemple, pour les assistants dducation qui sont un rouage essentiel du projet ducatif. Ces carts sont aussi la consquence de la diversit des modes dorganisation et dmontrent labsence de cadrage national par le ministre des besoins issus de cette nouvelle offre pdagogique. En consquence, la concrtisation dun soutien pdagogique efficace a souvent t le fruit de montages locaux fragiles, fonds sur de forts engagements personnels des membres de la communaut ducative. Ce constat corrobore celui fait par la Cour dans son rfr au ministre de

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lducation nationale du 11 juillet 2012 sur lgalit des chances et la rpartition des moyens dans lenseignement scolaire94.

2 - Des financements divers aux critres peu harmoniss Dans maints sites, la part des financements hors ducation nationale est dterminante pour mettre en uvre et crdibiliser les projets pdagogiques et surtout ducatifs qui justifient pour ces internats la classification dexcellence . Limplication des collectivits territoriales est trs variable selon leur degr dadhsion une politique qui, dans leur champ de comptences, na pas t concerte avec elles. Elle est galement dsordonne. Certaines municipalits contribuent au financement courant des internats qui sont implants sur leur territoire mais qui accueillent des collgiens et lycens relevant des comptences des dpartements et rgions, alors que ceux-ci naccordent ces tablissements aucun moyen (personnels TOS [techniciens, ouvriers et de service], par exemple).

a) Le ministre de lducation nationale


Les crdits de fonctionnement, financs par le programme budgtaire 230 Vie de llve de la mission interministrielle Enseignement scolaire, ont reprsent, entre 2009 et 2013, 13,1 M. Ils sont concentrs sur les tablissements nationaux (4,2 M sur 6,2 M en 2012), les autres internats ayant reu 1,45 M et les tablissements avec places labellises 0,58 M. Si on rapporte le montant 2012 aux places ouvertes, on obtient un financement moyen par place de 4 912 pour les tablissements publics nationaux, de 546 pour les tablissements publics locaux et de 72 pour les internats dexcellence proposant des places labellises (IEPL).

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Cour des comptes, Rfr, Lgalit des chances et la rpartition des moyens dans lenseignement scolaire. 11 juillet 2012, 9 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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b) LAgence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances (lAcs)


Comme elle lavait fait entre 2007 et 2010 pour les internats de russite ducative, lACS, sans se substituer aux financements de droit commun, a contribu au financement des internats dexcellence et des places labellises en fonction des lves accueillis issus des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Entre 2009 et 2013, le montant total dlgu par lACS aux tablissements slve 18,6 M dont 5,1 M pour lanne scolaire 20122013. Ce montant se rpartit entre 3,7 M pour les internats de plein exercice et 14,9 M pour les places labellises. La rduction des soutiens accords par cette agence cette politique ds lanne scolaire 2013-2014 pourrait entraner des augmentations de tarifs dinternat ou des pertes daides difficiles surmonter pour certaines familles.

c) Le fonds dexprimentation pour la jeunesse


Ce fonds, qui a pour objet de favoriser des actions innovantes en faveur de la jeunesse, a t dot dun budget de 150 M et bnficie dapports privs sous forme de mcnat. Entre les financements accords linternat de Sourdun (Seineet-Marne) avant 2010 et ceux octroys 26 tablissements partir de 2010, ce fonds aura dpens 10,1 M pour lexprimentation des internats dexcellence, dont 2,72 M pour lanne 2012-2013. Il contribue galement lvaluation des actions. Ses subventions ont pris un caractre si rcurrent pour certains internats quelles sapparentent une aide annuelle, parfois la seule, au fonctionnement de leurs activits ducatives. Elles reprsentent des montants importants (de lordre de 700 000 pour Montpellier en 2012). Lors de son conseil de gestion du 5 novembre 2012, le fonds dexprimentation pour la jeunesse (FEJ) a pris la dcision darrter le financement des internats dexcellence en juin 2013. Au total, les interventions conjugues de lACS et du FEJ ont reprsent la part majeure du financement des volets sociaux et ducatifs. Leur rduction programme ds 2014 privera les internats dexcellence des moyens ncessaires la ralisation de leur projet ducatif, qui les distingue pourtant des structures de droit commun.

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Si lexprimentation peut saccompagner ses dbuts de financements non prennes, il est indispensable, dans une phase de consolidation, dassurer de faon rgulire et normalise des moyens de fonctionnement adapts. Linscription de cette politique dans le programme des investissements davenir aurait d, selon les rgles de ces programmes, apporter cette garantie. Il nen a rien t.

3 - Une impasse budgtaire prvisible Les volets sociaux et ducatifs du fonctionnement des internats dexcellence, hors charges de personnel, ont cot 41,8 M dont 14,1 M pour lanne 2012-2013. Ce cot ne reprsente pas la charge totale pour les finances publiques : les dpenses du fonds dexprimentation pour la jeunesse (FEJ) ont t, hauteur de 8 M, supportes par le mcnat, gnrateur, par ailleurs, de dpense fiscale, et les apports des collectivits territoriales ne sont pas connus. Pour lanne scolaire 2012-2013 et pour les seuls internats (hors places labellises), le montant des subventions de ltat a atteint 9,6 M. Sur la base de 4 100 places ouvertes dans les 44 internats95, le cot moyen des activits pdagogiques et ducatives spcifiques et des soutiens sociaux dun interne dexcellence peut tre estim 2 400 96. La charge prvisible annuelle pour une cible atteinte de 12 000 places serait de 28 M (hors personnel pdagogique et technique). Or ds 2013-2014, un risque dimpasse de 7 8 M existe en raison des moindres financements de lACS et du FEJ. La seule rponse, ce stade, est la sollicitation dun engagement accru des collectivits territoriales. Cette perspective napporte aucune garantie durable et homogne aux tablissements, notamment pour ceux qui ont t crs sans laccord des autorits locales comptentes. In fine, la fragilit des modes de financement de laccompagnement pdagogique et ducatif des internats dexcellence pose le problme de la crdibilit mme de la politique conduite.

Chiffres du ministre de lducation nationale/direction gnrale de lenseignement scolaire pour cette rentre scolaire. 96 Il sagit dune estimation avec deux biais : quelques internats dexcellence de plein exercice ne reoivent pas de financements du fonds dexprimentation pour la jeunesse ou de lACS ; les tablissements publics nationaux reoivent plus que les autres internats du mme type.

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C - Des valuations dconnectes de la dcision publique


Le caractre exprimental dune politique commande un processus dvaluation dont les rsultats ont pour objet dclairer la dcision publique pour la suite de laction. Ce principe na t que partiellement mis en uvre.

1 - Ltonnante carence du ministre de lducation nationale Le ministre de lducation nationale na pris aucune disposition pour assurer une valuation, soit des premiers tablissements qui taient nationaux, soit de la politique elle-mme lors de son dploiement. Bien que les indicateurs de performance du programme budgtaire aient t abandonns en raison du changement de portage financier, il nen demeurait pas moins souhaitable et possible daccompagner la monte en puissance des internats dexcellence par la cration dun appareil dvaluation dont les principes auraient d maner de la direction de lvaluation, de la prospective et de la performance du ministre dont cest la mission. dfaut, le ministre sest priv de sa propre capacit danalyse, alors que des valuations se mettaient en place sous lgide du fonds dexprimentation pour la jeunesse et de lANRU. Sans doute a-t-il t associ techniquement certains dentre eux mais il nen a jamais t le pilote. De surcrot, le ministre na pas t linitiateur de la coordination des diffrents travaux dvaluation alors que les internats dexcellence constituaient pour lui un projet majeur sur lequel sa lgitimit tait vidente. Cest sous limpulsion de lANRU que des efforts tardifs de coordination ont t entrepris.

2 - Le rle central du fonds dexprimentation pour la jeunesse Le fonds dexprimentation pour la jeunesse associe systmatiquement un processus valuatif aux subventions quil accorde des projets. Aussi les internats qui bnficient de son soutien ont-ils mis en place des valuations externes, le plus souvent avec des quipes universitaires. Les rsultats de la plupart dentre elles ont t synthtiss

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dans un rapport de lInstitut franais de lducation, linitiative dune de ses quipes de recherche. Constatant lengagement croissant et rcurrent du fonds, son conseil scientifique a souhait, en 2012, approfondir un processus valuatif qui lui paraissait insatisfaisant. Une valuation de rang national portant sur les innovations pdagogiques a t dcide pour un montant de 170 000 . Elle sera reprise par la suite dans lenveloppe gre par lANRU. Le fonds dexprimentation pour la jeunesse a apport une aide importante au fonctionnement du premier internat dexcellence, celui de Sourdun (Seine-et-Marne), (2,1 M de 2009 2011 pour 1,75 M consomms fin 2012) en sus des subventions des projets exprimentaux (0,93 M). Une valuation dite quantitative comparaison sur trois ans des rsultats de deux cohortes dlves, lune slectionne pour linternat dexcellence, lautre non retenue et scolarise dans des tablissements de droit commun a t dcide et confie lcole dconomie de Paris avec une enveloppe de 725 000 que le fonds a finance (540 000 ont t consomms fin juillet 2013)97. Les modalits de la commande publique ont t particulires, sans mise en concurrence sur la base dun cahier des charges et sans quune tude pralable ne fonde la dcision de sabstenir dune consultation en raison, par exemple, du savoir-faire particulier du prestataire choisi. Les rgles usuelles de prise de dcision du fonds dexprimentation pour la jeunesse nont pas t non plus respectes. Cette tude, qui devait tre rendue lautomne 2012, ne la t quen mai 2013. Elle a nourri largumentaire ministriel de remise en cause de la politique conduite en sinterrogeant sur le choix de concentrer des ressources importantes sur des lves motivs et de niveau mdian , tout en concluant quil sagissait dun dispositif efficace qui laisse ouverte la question des actions plus grande chelle . Or la gnralisation avait dj t dcide et entreprise ds 2010.

3 - Le cadre valuatif global prpar par lANRU Lvaluation des actions portes par le programme des investissements davenir est une obligation (2 % des budgets, soit une
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Cette valuation dont la mthodologie est trs intressante nest pas reproductible au regard du mode de slection des internes dexcellence et de son cot pour un chantillon reprsentatif de 12 000 internes.

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enveloppe disponible de 800 000 pour les internats dexcellence), que lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU) a respecte en mandatant en mars 2011 un cabinet pour assurer le suivi du programme et dfinir son dispositif valuatif (le cot de la prestation a t de 113 000 ). Un rfrentiel valuatif trs complet (cinq axes de travail) a t conu ainsi que des recommandations pour rationaliser lapproche valuative densemble. Cela a abouti, en 2013, diminuer la dispersion des initiatives grce une convention ngocie entre la direction de la jeunesse, de lducation populaire et de lavie associative, au titre du fonds dexprimentation pour la jeunesse, et lANRU pour lemploi de lenveloppe consacre lvaluation du programme des investissements davenir. Ce travail ouvre la voie une approche stabilise et cohrente de lvaluation de la politique des internats dexcellence. Sauf perdre le bnfice des travaux prparatoires et des crdits dj engags, ce dispositif doit se poursuivre ; il serait logique que le ministre de lducation nationale soit pleinement associ son pilotage. En dpit de disponibilits budgtaires et de dpenses dj engages consquentes, maintes dcisions ont t prises sans attendre les rsultats de ces valuations, quil sagisse de la cration de nouveaux tablissements la seule initiative de ltat, de la gnralisation de lexprimentation ou de la poursuite des engagements du fonds dexprimentation pour la jeunesse. A fortiori aucun partage des rsultats na t recherch entre les acteurs publics concerns lorsque cette politique a t remise en cause. En dfinitive, cest bien la capacit de ltat intgrer dans ses dcisions de politique publique les rsultats dvaluations documentes qui a t mise en dfaut.

4 - Les premiers rsultats : une tonalit plutt positive Sans en faire lexgse, il apparat cependant que les travaux dvaluation cits mettent en vidence des effets positifs tant scolaires quducatifs et sociaux sur les internes et leur famille. Lvaluation sur trois ans des rsultats de linternat dexcellence de Sourdun (Seine-etMarne) conclut : Les rsultats de Sourdun (Seine-et-Marne) montrent qu'il est possible, par un dispositif cibl, d'accrotre significativement les comptences et l'ambition scolaires d'lves d'origine modeste, battant ainsi en brche l'image selon laquelle les politiques scolaires seraient

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impuissantes face aux ingalits . Les changes avec les chefs dtablissement lors de lenqute de la Cour confortent cette tonalit globalement positive. De mme, les valuations par tablissement, synthtises par lInstitut franais de lducation, relvent de trs nombreuses innovations pdagogiques qui permettront denrichir loffre de scolarisation en internat. Par exemple, linternat dexcellence de Guebwiller (Haut-Rhin) a mis au point un suivi innovant des rsultats des aides aux devoirs et des tudes surveilles, qui permet un tutorat interactif entre lves et professeurs grce un espace numrique partag appel e-portfolio . Par ailleurs, la politique des internats dexcellence aura permis de moderniser une partie du parc public existant. Enfin, elle aura marqu un retour de lintrt des diffrents acteurs (communaut ducative, collectivits locales, travailleurs sociaux) pour linternat comme instrument dinsertion de la jeunesse en difficult. Au total, le processus dvaluation de cette politique qui na pas pu, ce stade, jouer son rle dclairage des dcisions majeures, doit tre poursuivi.

III - Une nouvelle tape matriser : les internats de la russite


La poursuite de la politique de revitalisation de loffre dinternats publics a t confirme dans le projet de loi de finances pour 2014 au titre du programme budgtaire 408 de la mission interministrielle Enseignement scolaire, la suite de lannonce par le Premier ministre de louverture dun second programme des investissements davenir, sous le vocable des internats de la russite . Ce second programme doit galement conduire au dveloppement de lexcellence dans tous les internats . Une grande attention devra tre porte larticulation entre les deux programmes qui coexisteront partir de 2014. Sur un plan budgtaire, la dotation de 150 M du programme 408 qui apparat dans le budget 2014 sera mise disposition de lANRU, oprateur charg de lexcution du programme des investissements davenir. Celui-ci procdera ensuite aux dcaissements extra-budgtaires au fur et mesure de la ralisation des travaux, comme dans le premier programme.

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A - Une articulation prciser entre les deux programmes


Au titre du premier programme des investissements davenir, qui court pour sa ralisation effective jusquen 2020, 8 000 places restent ouvrir en internats dexcellence sur un objectif de 12 000 et seulement 39 oprations immobilires ont fait lobjet de conventions signes sur un total programm de 109. Le second programme qui dbute en 2014, pour 6 000 places supplmentaires, devra tenir compte de cet tat dengagement provisoire et adapter en consquence sa propre programmation. Une revue des oprations programmes est entreprise depuis octobre 2013 sous lgide de lANRU, avec le ministre de lducation nationale, afin de dterminer, pour chacun des schmas rgionaux, leur tat davancement. Les rsultats de ce bilan, enfin conjoint, auraient d tre disponibles avant la fixation dune nouvelle cible de 6 000 places. Par ailleurs, une charte de linternat, en cours dlaboration de faon concerte avec les collectivits territoriales, dtaillera les paramtres de slection des projets : contenus pdagogique et ducatif, moyens de fonctionnement (personnels et financements) mis en place par ltat et les collectivits territoriales, conditions de recrutement des lves et de leur suivi en lien avec les familles, valuation du dispositif. Cette charte pourrait ainsi garantir une cohrence nationale qui fait aujourdhui dfaut. De mme, un cadrage spcifique des nouvelles oprations permettra de rpondre des objectifs de rquilibrage de loffre dinternats : filles/garons, collges/lyces, critres gographiques. Aussi celles des oprations du premier programme qui ne sont pas encore valides ce jour devront-elles sinscrire dans ce nouveau cadre. Mme si les enveloppes rgionales ngocies avec les collectivits territoriales sont respectes, dimportantes remises en cause, opration par opration, ne sauraient tre exclues au sein du premier programme, concomitamment au lancement dune programmation nouvelle dote de 150 M. Interfrences et chevauchements devront alors tre vits. La cohrence de la conduite de la politique publique aurait gagn disposer dun degr davancement accru du premier programme pour dcider de lampleur du second, voire subordonner le dbut dexcution du second lachvement du premier.

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B - Une confusion des comptences dissiper


Que ltat ait besoin, pour conduire des exprimentations, dintervenir dans des champs de comptence dcentraliss, peut se concevoir. Cette intervention doit tre alors restreinte la dure de cette exprience. En revanche, la rcurrence de budgets dinvestissements substantiels dans des domaines qui relvent dautres personnes publiques et qui nont jamais t partags depuis les premires lois de dcentralisation, suscite de nombreuses interrogations de principe. Or, la politique des internats dexcellence, puis de la russite, entranera lengagement de 550 M de crdits dtat pour la construction ou la modernisation dquipements immobiliers destins au cycle secondaire de scolarit, qui sont sous la responsabilit des rgions et des dpartements, et pour des tablissements qui sont leur proprit. Le programme en cours a dj donn lieu une dispersion des oprations, non exempte de recyclage de projets dj dcids par les collectivits comptentes et ds lors inscrites dans la programmation de ltat. Ce constat incite maintenir la plus grande slectivit possible au regard de la qualit des projets retenus. Un risque de dilution des crdits dtat dans des oprations de droit commun existe, au bnfice dun patrimoine dont il na pas la matrise. En outre, ltat, qui est lorigine de la relance de cette politique publique, doit assumer les obligations qui sont les siennes en mettant disposition des structures scolaires ouvertes les moyens pdagogiques adapts. Cette question nest pas rsolue, lheure actuelle, de faon stable pour les 4 000 places ouvertes. Laccroissement du nombre de places prvues demandera un effort budgtaire accru quil convient danticiper. De surcrot, lobjectif final est de sappuyer sur la dynamique cre par les internats dexcellence et de la russite pour dvelopper lexcellence dans tous les internats. Il serait vain desprer atteindre cet objectif sans des moyens spcifiques, financiers et en ressources humaines, pour assurer les volets pdagogiques et ducatifs des projets dtablissement que tous les internats devront tablir. Cela suppose de dgager des marges de manuvre au sein du budget de lenseignement scolaire. La Cour a propos, dans son rapport public thmatique de mai 2013, Grer les enseignants autrement98, des pistes pour y parvenir.
98

Cour des comptes, Rapport public thmatique : Grer les enseignants autrement. La Documentation franaise, mai 2013, 211 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

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Inspire dune proccupation ancienne de revalorisation de loffre dinternat public, la politique des internats dexcellence, impulse au plus haut niveau politique, sest caractrise par la cration dtablissements selon des modalits exorbitantes des rgles de comptence, qui ont entran des cots levs et ont provoqu de fortes rticences et des doutes sur la reproductibilit de ces expriences. Elle sest dploye rapidement avec une cible en volume non motive, des concepts flous et une absence de rflexion sur les moyens de fonctionnement ncessaires la mise en place des projets pdagogiques et ducatifs propres chaque tablissement. Les carences de pilotage densemble conduisent un tat des lieux peu convaincant. Une rorientation de cette politique est intervenue au dbut de 2013. Elle na pas t prcde dun constat partag entre les acteurs publics de ltat de ralisation du programme et des consquences tirer des valuations et des expriences de terrain. Malgr ces dfaillances, et en dpit du peu de recul dont on dispose sur les effets de cette politique, des rsultats perceptibles existent, souligns par les acteurs de terrain dont il conviendrait de valoriser lexprience. La dcision du Premier ministre, en juillet 2013, de crer un programme destin stimuler la ralisation dinternats de la russite dans les territoires pour renforcer les chances de chacun lcole ouvre une nouvelle squence de cette politique, offrant, certaines conditions, loccasion dune mise en cohrence qui fait aujourdhui encore dfaut. Celle-ci devra associer les collectivits territoriales dans tous les champs de leurs comptences. En consquence, la Cour formule les recommandations suivantes : 1. transformer le statut des deux tablissements publics nationaux de Sourdun et de Montpellier en tablissements publics locaux denseignement ; 2. densifier les capacits daccueil des principaux tablissements investissements constants ; 3. renforcer limplication du ministre de lducation nationale dans les procdures dvaluation du programme des investissements davenir ; 4. dvelopper le partage des expriences et innovations pdagogiques et ducatives entre les acteurs de terrain ;

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5. pour les investissements venir, dans la charte en cours dlaboration, slectionner quelques formats types dinternat et prciser les critres de recrutement ; 6. abandonner le concept de places labellises ; 7. rendre rapidement les arbitrages budgtaires lis la rduction des concours du fonds dexprimentation pour la jeunesse et de lAgence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances ; 8. normer et arbitrer en consquence les dotations en moyens pdagogiques et ducatifs des internats, correspondant lobjectif final de 18 000 places supplmentaires en internats dexcellence et de la russite.

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Sommaire des rponses


Ministre de lducation nationale Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Directrice gnrale de lAgence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances (ACS)
204 207

208

Destinataires nayant pas rpondu


Premier Ministre Ministre des affaires sociales et de la sant Ministre de lgalit des territoires et du logement Directeur gnral de lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU)

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RPONSE DU MINISTRE DE LDUCATION NATIONALE Ce rapport dresse un bilan contrast des internats dexcellence qui me semble valider en grande partie la rorientation de cette politique engage en 2013. A cet gard, je prcise que la plupart des observations et recommandations faites par la Cour ont dores et dj t prises en compte par le Gouvernement loccasion de cette rorientation. A ct d effets positifs tant scolaires quducatifs et sociaux sur les internes et leurs familles , la Cour pointe juste titre la conception initiale dfectueuse des internats dexcellence, avec en particulier un mode de slection des internes sans cohrence nationale et des statuts disparates (exemple des tablissements publics nationaux de Sourdun et de Montpellier). Elle considre galement que cette exprience a t mene de manire unilatrale par lEtat , sans quait t engag un travail suffisant dvaluation des premiers tablissements ou de la politique elle-mme lors de son dploiement , aboutissant une carte nationale peu corrle aux besoins . La Cour prcise cependant que la mise en place des internats de la russite offre loccasion dune mise en cohrence de la politique de linternat. Cest prcisment dans cette logique de redfinition de la politique des internats dans son ensemble que jai souhait inscrire le programme des internats de la russite. Lobjectif premier des internats de la russite est de passer dune action partielle, au bnfice de quelques-uns, une action publique au bnfice de la russite scolaire et ducative de tous les lves accueillis en internat. Pour parvenir ce rsultat, loffre actuelle de scolarisation en internat doit tre amliore : en effet, elle nest quilibre ni sur lensemble du territoire national, ni au sein des diffrents niveaux denseignement, puisque les internats destins aux collgiens sont trs minoritaires au sein de loffre de places dinternat. De plus, une rflexion doit tre mene afin de veiller ce que la politique de recrutement des internats rponde rellement aux besoins des lves, quils vivent dans des conditions peu favorables la russite de leurs tudes ou quils souhaitent poursuivre leur scolarit dans des tablissements loigns de leur domicile. La recherche dune bonne adquation entre places disponibles et besoins des lves et de leurs familles est donc au cur du programme des

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DES INTERNATS DEXCELLENCE CEUX DE LA RUSSITE : LA CONDUITE CHAOTIQUE DUNE POLITIQUE DUCATIVE ET SOCIALE 205

internats de la russite, qui seront financs ds 2015 grce aux investissements davenir. Cest la condition pour arriver, comme le recommande la Cour, densifier les capacits daccueil des internats. Afin de parvenir ce premier objectif, une Charte de linternat est en cours dlaboration : concerte avec les collectivits territoriales, elle dtaillera les paramtres de slection des projets : contenus pdagogiques et ducatifs, conditions de recrutement des lves, moyens de fonctionnement mis en place par lEtat et les collectivits territoriales, dispositif dvaluation Un rfrentiel, qui lui sera annex, comprendra des prconisations plus prescriptives et pourra servir de base une valuation dcline diffrents niveaux (national, acadmique et local). Cette charte a non seulement vocation prciser les caractristiques des futurs internats de la russite, mais, plus gnralement, elle dfinira des principes gnraux, permettant terme de faire de chaque internat, un internat de la russite. Dans lattente de la finalisation de cette charte, qui fait actuellement lobjet dchanges entre les services de ltat et les collectivits comptentes, les recteurs dacadmie ont t destinataires dune note le 9 dcembre 2013 (Renouveau de la politique des internats : linternat de la russite pour tous) qui dfinit les grandes lignes de cette nouvelle politique des internats, et prcise ses objectifs gnraux et ses priorits de recrutement. Chaque acadmie est invite dvelopper loffre de places en internats de la russite avec les collectivits territoriales, dans le cadre dun schma directeur rgional en adquation avec les besoins locaux. Par ailleurs, la Cour a point le dficit de gouvernance et dvaluation de cette politique publique. A loccasion de la rdaction de la nouvelle convention relative aux internats de la russite, il est prvu de raffirmer le rle central du ministre de lEducation nationale dans le pilotage de ce programme. LANRU reste de son ct loprateur de cette action finance par les investissements davenir, afin de capitaliser sur les amliorations qui ont t apportes progressivement depuis le lancement des internats dexcellence. En outre, un dispositif dvaluation portant sur la scolarisation en internat sera mis en place par le ministre de lEducation nationale. Il sera fait appel au systme dinformation SIECLE pour assurer un suivi des rsultats des lves scolariss en internat. Enfin, sagissant des tablissements publics nationaux de Sourdun et de Montpellier, leur transformation, que vous prconisez, en tablissements publics locaux denseignement ncessite une disposition lgislative. Je souhaite ce titre engager un examen approfondi avec les collectivits territoriales concernes afin de parvenir une normalisation de la situation de ces deux tablissements.

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Le renouveau de la politique de linternat est en cours. Les internats de la russite permettront non seulement de dvelopper la russite dlves motivs, mais auront galement un effet dentranement sur tous les internats existants afin quils amliorent leurs pratiques ducatives et pdagogiques pour tous les lves quils accueillent.

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DES INTERNATS DEXCELLENCE CEUX DE LA RUSSITE : LA CONDUITE CHAOTIQUE DUNE POLITIQUE DUCATIVE ET SOCIALE 207

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET La cration des internats de la russite a t annonce par le Premier ministre l'occasion du second programme des investissements d'avenir. Nous partageons pleinement l'analyse de la Cour quant la ncessit de mettre en cohrence ce programme avec celui des internats d'excellence, dont la ralisation effective court jusquen 2020, et d'associer pleinement les collectivits territoriales cette mise en cohrence, dans tous les champs de leurs comptences. L'accumulation des dfaillances dans la mise en uvre du programme des internats d'excellence impose de corriger ces dfauts majeurs au profit des internats de la russite. Ainsi, l'laboration d'une charte de l'internat doit permettre de mieux dfinir la politique mise en uvre, tout en garantissant une cohrence nationale, s'agissant des modes de slection des internes, des contenus pdagogiques et ducatifs, comme des moyens de fonctionnement des internats. Deux mesures participeraient de cet effort d'harmonisation : la suppression de la notion de places labellises , .qui n'est plus pertinente ds lors qu'il a t dcid de dvelopper l'excellence dans tous les internats , et la transformation des tablissements publics nationaux de Sourdun et de Montpellier en tablissements publics locaux d'enseignement, puisque rien ne justifie que ces internats continuent tre rgis selon des rgles exorbitantes du droit commun. La prparation de la nouvelle convention entre l'tat et l'Agence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU) offre lopportunit d'amliorer la gouvernance du programme et de prvoir les modalits de suivi et d'valuation de la politique des internats de la russite. Avant de valider chaque projet, il conviendrait en effet d'apprcier le cot complet de chaque opration, au-del des seules dpenses d'investissement, de s'assurer de l'implication des collectivits territoriales comptentes en matire de fonctionnement matriel, et de prvoir le financement du fonctionnement pdagogique des internats dans le budget de l'enseignement scolaire. Enfin, comme la Cour le relve, une attention particulire doit tre porte aux modalits de suivi et d'valuation du programme, ce qui doit conduire la direction gnrale de l'enseignement scolaire et la direction de l'valuation, de la prospective et de la performance du ministre de l'ducation nationale se doter des outils de suivi qui permettront d'valuer les effets des projets pdagogiques et ducatifs mis en uvre dans les internats de la russite sur les rsultats des lves accueillis.

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RPONSE DE LA DIRECTRICE GNRALE DE LAGENCE NATIONALE POUR LA COHSION SOCIALE ET LGALIT DES CHANCES

Je souhaite faire une observation sur le rle central du fonds dexprimentation pour la jeunesse. La recherche prsente par lIf cofinance par l'ducation nationale et l'Acs n'tait pas inscrite dans le processus valuatif des subventions du FEJ. Ce sont Patrick Rayou, professeur en sciences de l'ducation Paris VIII et Dominique Glasman, professeur mrite de sociologie de l'Universit de Savoie qui en ont pris l'initiative et coordonn une quipe d'enseignants chercheurs durant deux annes pour suivre le dveloppement de cette nouvelle structure qu'est l'internat d'excellence propos aux jeunes issus des milieux populaires. Cette recherche a eu aussi pour objectif d'accompagner les quipes ducatives des internats.

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2 Le service civique : une ambition forte, une monte en charge matriser


_____________________ PR SENTATION ____________________

Instaur par la loi du 10 mars 2010 en remplacement du service civil volontaire, avec lobjectif de renforcer la cohsion nationale et doffrir toute personne volontaire lopportunit de s'engager en faveur dun projet collectif d'intrt gnral, le service civique sest rapidement dvelopp depuis son lancement. Lengagement et le volontariat de service civique sont grs par lAgence du service civique, cre par la mme loi sous le statut dun groupement dintrt public (GIP), constitu entre ltat, lAgence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances (ACS), lInstitut national de la jeunesse et de lducation populaire (INJEP) et lassociation France Volontaires. Le service civique comprend aussi dautres formes de volontariat qui prexistaient, le service volontaire europen (SVE), le volontariat de solidarit internationale (VSI), le volontariat international en entreprise (VIE) et en administration (VIA), dont les modes de gestion sont diffrents. La Cour a conduit une enqute centre sur lengagement de service civique, forme largement dominante du service civique, qui sadresse aux jeunes de seize vingt-cinq ans. Cet engagement ouvre droit une indemnisation prise en charge par l'tat pour un cot, frais de gestion inclus, de 133 M en 2012. Lextension du dispositif a t rapide depuis sa cration, passant de 6 000 jeunes engags en 2010 prs de 20 000 en 2012. En 2013, une dclration est enregistre avec prs de 19 000 entres attendues, mais lobjectif raffirm par le Prsident de la Rpublique, et figurant dans la loi de programmation des finances publiques du 31 dcembre 2012, est de parvenir 100 000 jeunes engags en 2017. Lenqute de la Cour fait apparatre quaprs une priode de dmarrage o des rsultats encourageants ont t obtenus par lagence, la poursuite de la monte en charge doit tre progressive pour garantir la qualit des missions proposes et ladquation entre les objectifs et les moyens budgtaires.

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I - Un dmarrage encourageant
Le service civique a t cr en mars 2010 pour dvelopper lengagement des jeunes.

A - Un outil tourn vers lengagement des jeunes et la cohsion nationale


Conu pour donner une nouvelle dynamique aux volontariats civils, le service civique prsente des caractristiques spcifiques, qui le distinguent d'autres modles europens.

1 - Un hritage de la conscription Avant comme aprs la rforme du service national en 1997, de nombreuses formes de volontariat civil99 ont t dveloppes. Lobjectif affich tait de crer une dynamique dintgration des jeunes dans la socit et de renforcer leur adhsion aux valeurs de la Rpublique. La crise des banlieues en novembre 2005 a relanc la rflexion sur un service civil unifi et visible, favorisant lengagement des jeunes, en particulier pour ceux qui sont le plus en difficult. La loi du 31 mars 2006 pour lgalit des chances a ainsi cr le service civil volontaire (SCV). L'Agence nationale pour la cohsion sociale et l'galit des chances (ACS) a t charge de sa mise en uvre, notamment en dlivrant un agrment aux organismes proposant daccueillir, pour des missions dintrt gnral, des jeunes gs de seize vingt-cinq ans. Alors mme que lobjectif tait daccueillir 50 000 jeunes, en moyenne annuelle, environ 3 000 volontaires seulement sont entrs dans le dispositif entre 2006 et 2009, en particulier faute de moyens consacrs son dveloppement.

99

Contrats de volontariat associatif, volontariat civil de cohsion sociale et de solidarit, volontariat civil laide technique, volontariat de prvention, scurit et dfense civile, volontariat international en administration, volontariat de solidarit internationale, etc.

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LE SERVICE CIVIQUE : UNE AMBITION FORTE, UNE MONTE EN CHARGE MATRISER 211

Une proposition de loi snatoriale a t lorigine de la loi n 2010-241 du 10 mars 2010 qui a instaur le service civique comme une composante du service national universel. Celui-ci se substitue au service civil volontaire, rassemble les principaux volontariats sous un statut homogne, rationalise le fonctionnement administratif et technique du volontariat, et accentue sa valorisation afin dy insrer davantage de jeunes. LAgence du service civique, nouvellement cre, est notamment charge de dfinir les orientations stratgiques, dassurer la gestion des agrments et des engagements, de promouvoir et de valoriser le service civique, de contrler et dvaluer sa mise en uvre. Elle sappuie sur les reprsentants de ltat dans les rgions et les dpartements ainsi que sur le rseau des correspondants ltranger de lassociation France Volontaires.

2 - Un volontariat au service de lintrt gnral

a) Des missions dintrt gnral valeur ajoute


Lengagement de service civique est la forme principale du service civique100 gr par lagence. Il sadresse aux jeunes de seize vingt-cinq ans, sous condition dtre franais ou rsidant en France ou citoyen d'un autre tat de lEspace conomique europen. Les missions dintrt gnral que les volontaires peuvent effectuer sont caractre philanthropique, ducatif, environnemental, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial ou culturel. Elles concourent la dfense et la scurit civile, la prvention, la promotion de la francophonie et de la langue franaise ou la prise de conscience de la citoyennet franaise et europenne. La mission est effectue auprs de personnes morales agres, organismes sans but lucratif ou personnes morales de droit public. Une
100

Lagence a aussi pour mission de grer le volontariat de service civique, qui est une forme du service civique dampleur plus limite que lengagement (2 416 volontaires depuis 2010) et sadresse, sauf exceptions, aux personnes de plus de vingtsix ans. Lindemnit nest pas prise en charge par ltat mais par lorganisme agr. Ce dispositif, en rgression, est trs peu suivi par lAgence. Il rpond, toutefois, une demande spcifique, en particulier pour des missions ltranger, et des modalits particulires en outre-mer (il est ouvert aux services de ltat, tablissements publics et fondations) o il a pris la suite du volontariat civil laide technique.

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association cultuelle, politique, une congrgation, une fondation dentreprise ou un comit dentreprise ne peuvent recevoir dagrment. Certains grands rseaux associatifs agrs (Unis-Cit, Ligue de lenseignement, Union nationale des missions locales, etc.) choisissent de mettre disposition de personnes morales tierces non agres une partie de leurs volontaires dans le cadre dune procdure dite dintermdiation. La mission doit concourir au bien public, la satisfaction dun besoin garanti par la Constitution ou la loi 101. Par ailleurs, le volontaire intervient en complment des salaris ou des bnvoles de lorganisme daccueil sans sy substituer. L'objet du service civique est, en effet, d'apporter une valeur ajoute dintrt gnral aux activits des organismes daccueil (par exemple, dvelopper des activits d'animation culturelle dans un centre d'hbergement pour personnes sans domicile fixe) et non dassumer les missions courantes de la structure. Lagence et les services dconcentrs qui dlivrent des agrments doivent veiller leffectivit de cette valeur ajoute qui permet dviter au service civique de se substituer un emploi salari. Si le service civique contribue de grandes politiques publiques, lagence ne dfinit pas de priorits pour la dlivrance des agrments. Elle a toutefois retenu deux grands chantiers nationaux sur lesquels elle se mobilise : la lutte contre le dcrochage scolaire et la promotion de lgalit entre les hommes et les femmes. Dans le premier cas, lobjectif est quun jeune volontaire sur dix soit un dcrocheur102 , dans le second cas lobjectif est de mobiliser 1 000 jeunes en trois ans sur ces missions103.

101 102

Instruction de lagence aux services dconcentrs du 24 juin 2010. Soit 3 000 dcrocheurs pour un objectif de 30 000 engags en 2013. Du 1er janvier au 17 dcembre 2013, 3 349 jeunes sans diplme se sont engags en mission de service civique, mais seulement 115 taient des dcrocheurs identifis par les plateformes dappui et de suivi des dcrocheurs. On estime environ 140 000 le nombre de jeunes qui sortent chaque anne sans diplme de niveau V cest--dire avec au plus un brevet des collges du systme ducatif. 103 Lors dun discours prononc le 11 octobre 2013, le Prsident de la Rpublique a, par ailleurs, souhait que le service civique soit adapt aux ralits des sapeurspompiers, constatant que seulement 471 services civiques avaient t raliss dans les services dpartementaux dincendie et de secours depuis 2010.

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LE SERVICE CIVIQUE : UNE AMBITION FORTE, UNE MONTE EN CHARGE MATRISER 213

b) Des dures modulables


L'engagement de service civique est d'une dure comprise entre six et douze mois. Dans les faits, la dure moyenne s'tablit 7,2 mois en 2012104 avec des variations suivant les missions et les associations. Sauf drogation, laccomplissement des missions de service civique reprsente au moins vingt-quatre heures et au maximum quarantehuit heures hebdomadaires, rparties au maximum sur six jours. Cette flexibilit permet de rpondre au souhait des jeunes et des structures. En effet, il nest pas interdit un volontaire dtre simultanment tudiant ou mme salari, sauf dans son propre organisme daccueil.

c) Une indemnisation verse directement au volontaire


Le service civique est formalis par un contrat entre le volontaire et lorganisme daccueil, qui organise une collaboration exclusive de tout lien de subordination. Le contrat de service civique ne relve donc pas du code du travail. Le volontaire peroit une indemnit mensuelle qui nest pas soumise limpt sur le revenu des personnes physiques. Son montant nest, par ailleurs, pas pris en compte dans le versement de certaines prestations sociales. Lindemnit verse au volontaire slve, en 2013, un montant mensuel brut de 507,20 et, aprs dduction de la contribution sociale gnralise (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), un montant net de 467,34 . Il s'y ajoute une ventuelle majoration de lindemnit, sur critres sociaux, pour un montant net de 106,38 , soit une indemnit avec majoration de 573,72 nette, pour 9,5 % des volontaires. Par ailleurs, les personnes morales agres pour accueillir ou mettre disposition des volontaires servent galement chaque volontaire une prestation dont le montant minimal mensuel est fix 106,31 . Cette prestation ncessaire la subsistance, l'quipement, au logement et au transport du volontaire peut tre servie en nature ou en espces. Elle nest pas assujettie aux cotisations sociales.

104

En prenant en compte les ruptures anticipes. La dure moyenne initiale des contrats est de 8,04 mois en 2012.

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Au total, le volontaire peroit au minimum entre 573,65 et 680,03 par mois lorsque la prestation de lorganisme daccueil est verse en espces par la structure d'accueil.

d) Des droits mal connus des organismes sociaux


Les volontaires bnficient de la couverture des risques maladie, maternit, invalidit et accident du travail. Les cotisations correspondantes sont prises en charge par ltat. De plus, celui-ci acquitte une contribution supplmentaire au titre de lassurance vieillesse, de sorte que lensemble des trimestres de service civique effectus puissent tre valids. Les jeunes engags conservent galement certains droits sociaux : le versement du revenu de solidarit active (RSA) est suspendu, mais reprend au terme de la mission. Il en est de mme si le volontaire a acquis des droits indemnisation au titre du chmage antrieurement son service civique. Les droits des jeunes en service civique restent nanmoins peu connus des organismes sociaux si bien que les volontaires rencontrent parfois des difficults les faire valoir.

e) Une ouverture internationale marginale


Le cadre lgal du service civique effectu ltranger est le mme que pour celui effectu en France avec quelques amnagements. La souscription dune assurance par les organismes au profit de leurs volontaires est obligatoire. Une formation particulire est prvue durant les journes de prparation au service civique international. Membre du groupement dintrt public, lassociation France Volontaires a pour mission de renforcer le suivi des volontaires, en particulier laccompagnement des structures. la fin de lanne 2012 cependant, seuls 1,7 % des jeunes engags effectuaient des missions ltranger. Ces volontaires sont un peu plus gs que les jeunes accomplissant leur service civique en France (22,5 ans en moyenne contre 21 ans pour les engags en gnral), 62 % sont des femmes, et ils sont plutt diplms (73 % ont un niveau suprieur au baccalaurat). Lagence na pas conduit de rflexion sur la place de lengagement de service civique ltranger, aujourdhui marginale, mme au regard des autres formes de volontariat international. Au-del de lengagement

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LE SERVICE CIVIQUE : UNE AMBITION FORTE, UNE MONTE EN CHARGE MATRISER 215

de service civique, une concertation interministrielle apparat ncessaire pour donner cohrence au champ du volontariat international et sassurer que besoins et moyens sont en adquation.

3 - Les exemples trangers : des choix diffrents Dautres tats membres de lUnion europenne ont institu des formes de service civique. Mises en place dans un souci de cohsion nationale et, parfois, de mixit sociale, elles rpondent des caractristiques sensiblement diffrentes du systme franais.

Le volontariat en Allemagne
LAllemagne compte, en 2012, 47 000 volontaires de seize vingt-six ans accomplissant lanne de volontariat social (Freiwilliges Soziales Jahr FSJ) ou cologique (Freiwilliges kologisches Jahr - FJ) et 38 000 volontaires pour le service volontaire fdral (Bundesfreiwilligendienst BFD), sans limite dge. Ltat fdral consacre 350 M ces volontariats qui couvrent un champ trs vaste, y inclus le secteur social et la sant, o saccomplissait le service national civil alternatif jusquen 2011, mais aussi la culture, le sport ou encore la protection civile. Les trois volontariats sexercent plein temps, pour une dure de six vingt-quatre mois, mais le plus souvent de douze mois. Lanne de volontariat est considre comme une anne dorientation et de formation pour les jeunes et est construite pour rpondre directement aux besoins des structures daccueil. Lindemnit est variable selon les champs dactivit et les rgions, mais slve, dans lensemble, moins de 300 . Le cot unitaire pour ltat dun mois-jeune est limit 200 pour le FSJ et le FJ (pour la formation et le tutorat) et 550 pour le BFD (dont 200 pour la formation et le tutorat). 100 par mois supplmentaires sont prvus pour lencadrement des volontaires les plus fragiles. La gestion du dispositif repose essentiellement sur les grands rseaux associatifs ou Trger qui reoivent les subventions de ltat, slectionnent les projets proposs par les structures qui leur sont affilies ainsi que les volontaires et versent aux jeunes leur indemnit.

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Le service civil national italien Mis en place par une loi datant du 6 mars 2001, le service civil national italien sadresse exclusivement aux Italiens gs de dix-huit vingthuit ans. La dure de l'engagement est fixe (douze mois non renouvelables pour trente heures hebdomadaires). Le modle italien prsente des similitudes avec le service civique franais, mais sa gestion est plus rigide. Les structures daccueil de volontaires peuvent solliciter un agrment national, rgional ou provincial sans limitation de dure. Elles prsentent ensuite des projets qui sont publis lautomne pour des missions qui commencent en gnral en janvier. Chaque jeune ne peut se porter candidat qu un seul projet. Il est ensuite slectionn par le ministre de la jeunesse et du service civil national. Les volontaires reoivent une indemnit de 430,80 par mois (double ltranger) et finance intgralement par ltat. Le logement et la restauration des volontaires sont la charge de la structure daccueil. En 2012, les volontaires taient pour plus des deux tiers (77,6 %) de jeunes femmes et, dans leur grande majorit, de jeunes diplms (91 %) de niveau baccalaurat (65,6 %) ou plus. Le service civil italien est en dclin depuis 2006, anne o 46 000 volontaires taient financs. Le budget avait t ramen, en 2012, 97,5 M. Les difficults financires que rencontre lItalie ont conduit la suspension du dispositif en 2013, mais la nouvelle ministre charge de la jeunesse a annonc que le gouvernement financerait 15 000 nouveaux projets pour 2014.

B - Des rsultats consolider


Par rapport aux objectifs assigns par la loi, les premiers rsultats obtenus par le service civique sont encourageants mais doivent tre consolids.

1 - Une apprciation positive par des jeunes engags et des associations LAgence du service civique a fait raliser une srie denqutes en 2011 et en 2012 qui montrent que la trs grande majorit des anciens volontaires sont satisfaits (46 %) ou trs satisfaits (43 %) de leur exprience et que presque tous recommanderaient dautres jeunes de raliser un service civique (95 %). Le contenu des missions semble

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satisfaire trs largement les bnficiaires qui jugent quelles leur ont permis de faire quelque chose dutile socialement (91 %) et dacqurir des comptences bnfiques pour leur projet professionnel (86 %). Lefficacit du dispositif en matire de cohsion nationale nest pas mesure, mais lenqute permet dapprocher cette notion. Elle montre que les anciens volontaires sont sensiblement plus confiants lgard des autres que les jeunes de lchantillon-miroir.

2 - Un objectif de mixit sociale partiellement atteint Le contrat dobjectifs et de moyens (COM) conclu entre ltat et lagence pour la priode 2012-2014 fixe des objectifs non chiffrs105 en termes de mixit sociale et les accompagne des quatre indicateurs suivants : la part des jeunes engags pas ou peu diplms, la part des volontaires bnficiaires dune bourse sur critres sociaux, la part des volontaires issus des quartiers de la politique de la ville et la part des volontaires handicaps. Les rsultats obtenus ce jour ne sont pas encore satisfaisants. En termes de niveau de formation, moins de 25 % des engags ont un niveau infrieur au baccalaurat, ce qui est loin du taux de 35 % fix comme cible pour 2013 dans le projet annuel de performances (PAP) 2012106. La part des volontaires issus des quartiers de la politique de la ville tait de 17,7 % selon une tude datant de septembre 2011 (cette donne na pas t actualise depuis). Ce taux est suprieur la proportion de jeunes franais de 15 24 ans rsidant dans ces mmes quartiers (16,6 %). Lobjectif de 25 %, fix lagence en 2013107, est donc ambitieux et ncessitera une dmarche volontariste de recrutement. Le taux de volontaires bnficiant dune bourse sur critres sociaux est en augmentation sensible depuis la mise en place du dispositif, passant de 7,6 % en 2010 9,5 % en 2012. Cependant, aucun objectif prcis na t fix dans ce domaine. La part des personnes handicapes parmi les volontaires nest que de 0,4 % en 2012, alors que le contrat dobjectifs et de moyens prvoyait un taux de 6 %.
105 106

Ils le sont cependant dans les projets annuels de performances (PAP). Dans le projet annuel de performances (PAP) 2014, la cible pour 2015 est de 30 %. 107 Objectif fix lors du comit interministriel des villes (CIV) de fvrier 2013.

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La mixit sociale passe galement par la possibilit offerte aux volontaires de ctoyer des personnes issues de milieux sociaux diffrents au sein de la structure qui les accueille, et dans le cadre des activits que celle-ci conduit. Or en 2012, 47 % des organismes ayant recrut des volontaires nen ont accueilli quun seul. Par ailleurs, lexamen du profil des volontaires engags montre la difficult maintenir un quilibre entre les hommes et les femmes. Si la surreprsentation des femmes reste limite108, elle a tendance crotre lgrement, avec plus de 58 % de femmes en 2012. En outre, le service civique peine recruter des mineurs (2,5 % des engags en 2012). Cela peut sexpliquer par le fait que les associations sont souvent rticentes les accueillir, en particulier lorsquils sont dscolariss. Les formats spcifiques imagins pour recruter les dcrocheurs rpondent, en partie, cet cueil et devront tre valus. Au total, les objectifs en termes de mixit sociale ne sont que partiellement atteints. Ce constat appelle la mise en uvre dune politique plus incitative, qui pourrait passer par la fixation dobjectifs prcis adresss aux services dconcentrs ainsi quaux structures accueillant un grand nombre de volontaires.

3 - Une fonction dinsertion discute Les dispositions de la loi du 10 mars 2010 prcisent que le service civique a pour objet de renforcer la cohsion nationale et la mixit sociale et doffrir aux volontaires lopportunit de servir les valeurs de la Rpublique et de sengager en faveur dun projet collectif en effectuant une mission dintrt gnral . Cependant, le contexte actuel de crise conomique, qui voit le chmage des jeunes atteindre 24,6 % la mi-2013, fait voluer la perception du service civique par ses principaux bnficiaires qui lassimilent un outil dinsertion, au risque de brouiller ses objectifs.

a) Une offre dactivit parmi dautres possibilits


Pour les jeunes sans qualification, le service civique peut tre peru comme une offre parmi dautres, ct de dispositifs de formation ou dinsertion, quil sagisse des stages, des contrats dalternance, des
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En Italie, les jeunes femmes reprsentaient 67 % des volontaires en 2012.

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diffrents mcanismes daccompagnement vers lemploi (dont la toute rcente garantie-jeunes ) ou daide au premier emploi tels que les emplois davenir ou encore les contrats de gnration. Les diffrents services dconcentrs qui accueillent les jeunes ou grent ces dispositifs, ainsi que les rectorats pour les plates-formes de lutte contre le dcrochage scolaire, devraient tre incits une coordination efficace pour amliorer la pertinence des rponses donnes aux jeunes selon leurs aspirations. Par ailleurs, de nombreux jeunes, notamment parmi les diplms, sengagent dans un service civique avec lide dacqurir une exprience valorisable ou de dcouvrir un champ dactivit dans une perspective de recherche demploi. La question se pose de la qualit des missions de service civique pour quelles ne puissent pas se substituer lemploi. En effet, deux missions quasiment identiques sont parfois proposes, pour lune, sous la forme dun emploi davenir, et, pour lautre, sous la forme dun engagement de service civique. Au-del des principes guidant laction de lagence en la matire, un cadrage prcis du type de mission susceptible de faire lobjet dun service civique est ncessaire dans le respect de lesprit de la loi.

b) Des rsultats relativiser


Le tableau ci-aprs, extrait du rapport dactivit de lagence, compare un chantillon de volontaires un chantillon miroir sociologiquement quivalent.

Tableau n 1 : insertion des volontaires en service civique

Source : Agence du service civique - rapport dactivit 2012

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Six mois aprs la fin du service civique, 75 % des anciens volontaires tudient, travaillent ou sont en stage contre 63 % avant cette exprience. Les jeunes de lchantillon miroir109 taient dans une situation plus favorable initialement 86 % taient en activit et le demeurent un an plus tard avec 89 % de jeunes en activit dont 57 % qui travaillent. En dfinitive, les lments fournis permettent de constater que le service civique attire une proportion de jeunes sans activit suprieure celle de la classe dge considre (37 % contre 14 %). Au-del de la dmarche dengagement, pour certains dentre eux, le service civique est aussi une alternative linactivit.

C - Deux points dattention : la formation et loffre de missions


Dans le contexte d'une monte en charge programme du service civique, une attention particulire doit tre porte aux enjeux de qualit des missions et daccompagnement des jeunes engags.

1 - Les faiblesses du tutorat et de la formation

a) Un nombre insuffisant de tuteurs forms


La personne morale agre pour une mission de service civique doit assurer au volontaire, notamment par la dsignation d'un tuteur, une prparation et un accompagnement pour les missions qui lui sont confies. Une aide au tutorat de 100 par mois est verse mensuellement tous les organismes sans but lucratif accueillant des volontaires. LAgence a galement labor un guide lusage des tuteurs et finance leur formation dans le cadre dun march national qui a t remport par un groupement constitu par Unis-Cit et la Ligue de lenseignement. Sur le terrain, il apparat que la formation des tuteurs se dveloppe mais reste encore ingale selon les rgions. Le nombre de tuteurs

Lchantillon-miroir est compos de 500 jeunes au profil sociologique similaire celui des volontaires interrogs.

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effectivement forms (prs de 2 000) doit encore progresser au regard de la monte en charge prvisible du service civique. Certaines associations estiment ne pas avoir besoin de formation au tutorat, dans la mesure o elles le pratiquent pour dautres dispositifs de contrats aids ou pour leurs salaris. Or la formation a pour objet de faire comprendre les caractristiques propres du dispositif, daider laccompagnement du jeune et de prvenir les difficults (mission ne correspondant pas aux attentes du jeune, risques de substitution lemploi notamment) qui peuvent conduire des ruptures de contrats. Plus gnralement, il convient de mieux faire connatre, non seulement aux tuteurs, mais aussi aux responsables des associations, les spcificits du service civique afin den permettre une mise en uvre satisfaisante sur le terrain.

b) Une formation des volontaires peu encadre


La personne morale agre doit assurer au volontaire une formation civique et citoyenne, dans lesprit de la loi qui lie le service civique au respect des valeurs de la Rpublique. Cette formation sappuie sur un rfrentiel dfini par lagence autour de trois grands thmes : les valeurs qui fondent la Rpublique, lorganisation de la cit et les questions internationales. Dans les premiers temps de cration du service civique, aucune disposition navait t prise afin de s'assurer que cette formation tait rellement mise en uvre. Le dcret du 6 mars 2012 a ensuite permis dattribuer une aide de 100 aux associations, lorsque la formation prvention et secours civiques de niveau 1 est prise en charge par l'Agence du service civique110, 150 dans les autres cas. La formation aux premiers secours (PSC1), qui na t dispense qu 8 000 volontaires, est tout fait norme, mais la formation civique et citoyenne nest pas assure dans des conditions homognes pour lensemble des volontaires : parfois limite une journe daccueil, un stage de dcouverte de lassociation ou de la collectivit territoriale, ou plus dveloppe et organise dans le cas des grands rseaux, lobligation de formation est rduite un choix dans un rfrentiel de thmes sans dure ou format imposs.
En 2013, la formation de prvention et secours civiques de niveau 1 (PSC1) a t confie la Fdration nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) et la Croix-Rouge.
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Les modles allemand ou italien de service civique comprennent des obligations de formation substantiellement plus importantes (25 jours de formation obligatoire en groupe en Allemagne, 30 heures de formation gnrale et 50 heures de formation spcifique pour le service civil en Italie). Au-del de la faiblesse de ce cadrage et de labsence de sanction, le contrle de la ralisation effective de la formation, pourtant subventionne, est particulirement faible. Une procdure permettant la remonte de la certification du service fait devrait tre mise en place en 2014. Cette premire tape ne dispense pas lagence dorganiser des contrles adapts.

2 - Les risques associs la multiplication des missions Dans la perspective dune monte en puissance du service civique, la question de la capacit faire merger 100 000 missions de qualit, chaque anne, se pose. Les gisements de missions nouvelles se trouvent dans des secteurs (la sant et le sport) et dans des catgories de structures (petites associations et collectivits territoriales) o les risques de substitution lemploi sont plus importants que dans dautres types de secteurs et de structures.

a) Des gisements dans certains secteurs


La rpartition des missions par catgorie montre la prminence de certains secteurs tels que celui de la solidarit (27 % des missions) au dtriment dautres secteurs tels que la sant (4 %) ou le sport (11 %). Sagissant du secteur de la sant, la situation franaise contraste avec celle de lAllemagne. Cela sexplique, en partie, par la difficult concevoir des missions de service civique qui ne soient pas assimilables des emplois et qui ne requirent pas de savoir-faire particulier. En effet, les missions exerces par les volontaires allemands dans le secteur de la sant sassimilent souvent des emplois daide-soignant. De telles fonctions ne pourraient pas correspondre des missions de service civique en France. Pour autant, les nombreux organismes publics ou associatifs intervenant dans le secteur de la sant pourraient proposer des missions de service civique de qualit. Sagissant du sport, la proportion de missions de service civique dans le secteur est faible au regard du nombre dassociations sportives qui

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existent en France (180 000) et de leurs effectifs de bnvoles (2,5 millions). Cela sexplique, en partie, par le fait que les besoins des clubs concernent notamment lanimation, lencadrement et la gestion qui ne se prtent pas toujours des missions de service civique, pour lesquelles aucune qualification pralable ne doit tre requise. Le gisement de missions dans les secteurs de la sant et du sport est donc rel et devra tre exploit pour atteindre les objectifs quantitatifs fixs, mais laugmentation du nombre de volontaires dans ces domaines devra tre conduite avec vigilance pour sassurer que les missions qui leur sont confies soient de qualit.

b) Une faible mobilisation des collectivits territoriales


Lexamen de la rpartition des organismes agrs et des volontaires recruts par type de structure fait apparatre que les collectivits territoriales naccueillaient en 2012 que 7 % des volontaires. Le secteur des collectivits territoriales pourrait tre un axe important de dveloppement des missions de service civique. Cependant, il faut surmonter certains obstacles. En effet, ce dispositif semble mal connu. En outre, les collectivits territoriales pourraient tre enclines confier ces jeunes volontaires de simples missions daccueil ou des tches administratives, ce qui ne correspondrait pas lesprit du service civique. Un partage des bonnes pratiques observes dans des collectivits qui ont su concevoir des missions de service civique de qualit est une condition pralable laugmentation du nombre de contrats de service civique dans ce secteur. Ces constats conduisent recommander la plus grande vigilance dans la mobilisation de nouveaux partenaires, dans linstruction des dossiers et le contrle des projets relevant de nouvelles missions et par voie de consquence adopter un rythme de monte en charge moins rapide lavenir.

II - Un dveloppement matriser
Lagence doit amliorer le pilotage du service civique, par une meilleure animation territoriale et la mise en uvre d'une relle stratgie de contrle. Les enjeux de soutenabilit budgtaire appellent par ailleurs une matrise des cots.

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A - Un pilotage densemble amliorer


Lagence sappuie principalement sur les grands rseaux associatifs et sur les services dconcentrs de ltat. Elle doit veiller mieux encadrer le recours lintermdiation et faire voluer sa stratgie de contrle dans la perspective de la poursuite de la monte en charge du service civique.

1 - Le groupement dintrt public, une structure non prenne Aux termes de larticle L. 120-2 du code du service national, lagence est un groupement dintrt public (GIP). Le caractre prenne du service civique devrait conduire une volution du statut juridique de lagence, les GIP tant conus pour des actions dure limite. Un statut dtablissement public serait donc plus adapt condition que les principales parties prenantes continuent tre associes sa gouvernance. Il le serait dautant plus que ltat ne recherche pas dautres financeurs publics ou privs du service civique. La ministre charge de la jeunesse souhaite redfinir le positionnement et larticulation entre ladministration centrale, les oprateurs et les diffrentes politiques au service de la jeunesse. Ces travaux pourraient conduire une transformation du GIP en un tablissement public, ventuellement dans le cadre de la cration dun oprateur jeunesse unique qui reprendrait galement une partie des comptences de lInstitut national de la jeunesse et de lducation populaire (INJEP), notamment en sa qualit dAgence franaise du programme europen jeunesse en action (AFPEJA)111.

2 - Une animation davantage nationale que territoriale Pour la mobilisation des organismes daccueil, deux canaux distincts coexistent : des agrments nationaux dlivrs par lagence, en gnral de grands rseaux associatifs, et des agrments locaux attribus aux associations et aux collectivits territoriales dont la demande est instruite par les services dconcentrs.

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Cette activit couvre notamment le service volontaire europen (SVE).

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a) Des rseaux associatifs nationaux fortement mobiliss


LAgence du service civique sappuie sur de grands rseaux nationaux pour proposer des missions aux volontaires et promouvoir le service civique auprs des jeunes, notamment la Ligue de lenseignement, Unis-Cit, lUnion nationale des missions locales (UNML) et lUnion nationale de linformation jeunesse (UNIJ). Ces organismes ont la possibilit de mettre leurs volontaires disposition de personnes morales tierces. Lintermdiation a t une voie privilgie par lagence pour permettre un dveloppement rapide du dispositif. Ce mode de placement et dencadrement particulier concernait, en 2012, 30 % des volontaires. Cette pratique prsente des avantages. Elle permet notamment des organismes peu structurs daccueillir des volontaires. Elle est toutefois porteuse de risques. En premier lieu, dans le cadre de la procdure dintermdiation, lagence dlgue des acteurs privs le pouvoir dapprciation de la qualit dun projet. Or le contrle par lagence de lun de ces rseaux a permis de relever que certains organismes daccueil navaient pas compris ltat desprit du dispositif . En second lieu, certains rseaux facturent aux organismes daccueil les frais de gestion lis la mise disposition. Or dans la mesure o ils ne sont pas toujours dots dune comptabilit analytique permettant dtablir un cot fiable par volontaire, un risque de surfacturation existe. Enfin, les mises disposition de jeunes dans les collectivits territoriales par la voie de lintermdiation posent un problme particulier. En effet, celles qui accueillent des volontaires ne sont pas ligibles laide de ltat de 100 par mois et par volontaire pour le tutorat. Or ce complment financier est vers systmatiquement aux associations pratiquant lintermdiation, y compris lorsquelles placent des volontaires en collectivit territoriale : ce versement indu est valu par lagence environ 611 000 112. La pratique de lintermdiation doit donc tre mieux encadre, faire lobjet dun plan de contrle spcifique et dune remonte dinformation prcise sur les aspects financiers et sur ceux relatifs la qualit des missions.

Le calcul est fond sur la proportion de jeunes placs dans le cadre de lintermdiation dans une collectivit territoriale en faisant lhypothse dune dure moyenne de huit mois.

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b) Une monte en charge plus laborieuse des agrments locaux


Selon les termes de linstruction du 24 juin 2010, la dlivrance des agrments de service civique devait tre, dans une large mesure, dconcentre . Dans les faits, ds 2010, lagence a dcid de sappuyer prioritairement sur le levier des agrments nationaux pour atteindre les objectifs qui lui avaient t fixs. Cette situation peine tre corrige puisquen 2012, 44,8 % seulement des postes agrs relevaient du niveau local. En outre, la coexistence dans les territoires de volontaires dont les missions relvent dagrments locaux et de volontaires dont les missions relvent dagrments nationaux pose des difficults pour les services dconcentrs qui nont pas, jusqu rcemment, dispos dune vision prcise du nombre et de lidentit des volontaires en service civique dans leur circonscription. La cration de lextranet ELISA113 a contribu cependant amliorer la situation. Dans ce contexte, une augmentation de la part des agrments locaux devrait tre encourage de mme quun meilleur change dinformations entre lagence, les grands rseaux et les services dconcentrs.

3 - Un contrle insuffisamment dvelopp Le ple de contrle de lAgence du service civique nest compos que dun seul agent qui coordonne le programme de contrle dans ses deux volets, national et rgional, et participe aux contrles des organismes bnficiant dagrments nationaux. Pour le volet national, seuls neuf contrles engags par lagence avec lappui des services dconcentrs ont t raliss. La plupart de ces contrles sont intervenus aprs signalement dune difficult et non en application dune stratgie de contrle fonde sur une analyse de risques. Un tel fonctionnement permet difficilement didentifier les cas de substitution lemploi qui peuvent convenir la structure daccueil comme au volontaire. Pour le volet rgional, le taux moyen dorganismes effectivement contrls par les services dconcentrs en 2012 a t lgrement infrieur
113

Cet outil de gestion et de pilotage du service civique a pour objet de dmatrialiser partiellement les procdures de paiement des volontaires et des structures daccueil.

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lobjectif fix (18 % pour un objectif de 20 %). Le volume de contrles est trs ingal sur le territoire national, les taux de contrle allant de 4 % 45 % selon les rgions. Un suivi plus rgulier de ltat davancement du programme de contrle est donc ncessaire. Dans la perspective de la poursuite de la monte en charge du service civique, le dispositif de contrle napparat pas adapt aux enjeux, et la capacit de mobilisation des services dconcentrs est insuffisante. Dans un contexte de rduction des effectifs de ltat, llaboration de stratgies de contrle permettant doptimiser lutilisation du temps des agents semble ncessaire ainsi quune rflexion sur dautres modalits dexercice des contrles impliquant davantage les acteurs associatifs.

B - Des arbitrages indispensables


Selon le document de politique transversale annex au projet de loi de finances pour 2014, 46 programmes inscrits dans 21 missions du budget de ltat contribuent la politique en faveur de la jeunesse, pour un montant total de 80,5 Md en crdits de paiement en 2012. Le service civique est un des lments concourant cette politique dont le cot pour ltat est all en saccroissant ces trois dernires annes, en raison de laugmentation du nombre de jeunes engags.

1 - Une charge financire essentiellement supporte par ltat Les dpenses consacres au service civique (engagement et volontariat de service civique) au sein du programme 163 Jeunesse et vie associative se sont leves 33,7 M en 2010, 89,7 M en 2011, et 123,9 M en 2012 pour un programme dont les crdits reprsentaient 200 M en 2012. Cette monte en charge qui accompagne laugmentation du nombre de jeunes entrant dans le dispositif pse de manire croissante sur le programme et donc sur les autres actions de ltat en faveur de la jeunesse et de la vie associative. En prenant en compte les contributions des membres du groupement dintrt public (GIP), certaines dpenses hors programme 163 et lutilisation de lessentiel du fonds de roulement de lAgence, le cot du service civique peut tre estim 133,23 M en 2012 dont 20,23 M de frais de compensation lAgence centrale des organismes de scurit sociale (ACOSS). 125,93 M sont consacrs la prise en charge des jeunes et leur formation (94,5 %) et 7,3 M aux frais de

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gestion (5,5 %). Le cot par engag slve un peu plus de 1 000 par mois. Cette estimation ne prend pas en compte la dpense salariale au titre des personnels des services dconcentrs qui uvrent pour la mise en place, le suivi et le contrle du dispositif sur le terrain114. Elle ne comprend pas non plus les aides des collectivits territoriales115 destines aux volontaires ou leurs structures daccueil. La participation financire obligatoire des associations se limite l'octroi de la prestation ncessaire la subsistance, l'quipement et au logement du jeune volontaire hauteur de 106,31 par mois. Certaines font cependant davantage, en sollicitant le cas chant des partenaires : Unis-Cit, dont lobjet mme est relatif au service civique, propose ainsi des journes de solidarit entreprise (JSE) ayant pour objet un contact entre les volontaires et le monde de lentreprise, journes dont le financement ouvre droit une dduction fiscale pour les entreprises dans le cadre du mcnat. Pourtant, le partenariat avec des entreprises pose question dans le cadre du service civique et doit, en tout tat de cause, tre exclu lorsque lactivit des entreprises pourrait tre en contradiction avec lintrt des jeunes ou les valeurs du service civique.

2 - Une programmation budgtaire dfaillante LAgence du service civique dlgue lAgence de services et de paiement (ASP) le versement des indemnits aux volontaires et des subventions aux associations116. Lcart entre ses moyens budgtaires et les versements raliser via lASP est lorigine des difficults de
114

Lenqute-temps 2011 avait ainsi estim 79,63 quivalents temps plein travaill (ETPT) les personnels affects la promotion du service civique et linstruction des dossiers d'agrment sur le terrain. 115 Fin 2012, onze collectivits ont sign des accords offrant des avantages aux volontaires ou aux structures daccueil des volontaires (aides la mobilit, aide financire, etc.). Il nest pas possible de chiffrer le montant total de ces avantages, qui sont encore trs disperss. 116 Les indemnits verses aux volontaires, les cotisations sociales et les subventions aux associations font lobjet dune procdure de versement par lAgence de services et de paiement (ASP). Aprs des dbuts difficiles, la mise en place dun logiciel extranet ELISA a permis damliorer la fiabilit de cette procdure grce sa dmatrialisation partielle, et dassurer un meilleur suivi statistique des agrments nationaux et locaux. Pour autant, certaines prestations de lASP, comme lassistance tlphonique aux utilisateurs du logiciel, ne sont pas values. Une rflexion devrait tre engage pour que les services fournis lagence correspondent ses besoins.

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trsorerie fin 2012 qui ont mis en lumire les dfauts de pilotage du dispositif. Ces difficults tiennent, en premier lieu, la proportion importante des entres en fin danne dans le dispositif, comme cela ressort du graphique ci-aprs, qui conduisent faire porter sur lanne N+1 la majeure partie du cot de nombreuses missions.

Graphique : recrutements effectifs en 2011 et 2012

Source : rapports dactivit 2011 et 2012 de lAgence du service civique

Elles tiennent galement, en 2013, une budgtisation construite sur une hypothse de missions de six mois alors que la dure moyenne tait en 2012 de 7,16 mois. En 2013, la consquence de cette sousestimation a t une rduction du nombre de nouveaux contrats 19 000, bien en dessous de lobjectif fix, qui tait de 30 000 nouveaux engags. Pour 2014, la budgtisation du service civique repose sur une dure moyenne des missions plus raliste de 7,2 mois.

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Cette situation appelle une gestion plus prudente des enveloppes dagrment, consistant en particulier ne pas pratiquer de surprogrammation117. Elle appelle surtout, par une simulation lmentaire, relier rythme des recrutements et besoins financiers annuels. 3 - Une monte en charge incompatible avec les dotations budgtaires actuelles Le projet annuel de performances de la mission Sport, jeunesse et vie associative, annex au projet de loi de finances pour 2014, prcise que 31 000 jeunes devraient bnficier du service civique en 2014. Cependant, ces chiffres se rapportent dsormais au nombre de jeunes effectuant en tout ou partie leur volontariat sur lanne, et non plus aux nouveaux entrants dans le dispositif. Ainsi, en 2013, avec cette nouvelle prsentation, 30 000 jeunes auront effectu leur service civique dans lanne, mais environ 19 000 nouveaux contrats auront t conclus. Ce nouveau mode de dcompte qui consiste rviser les objectifs de monte en charge sans afficher une baisse du nombre de volontaires est critiquable dans la mesure o il conduit compter deux fois un jeune effectuant un service civique ds lors que son engagement se poursuit dune anne sur lautre. Il napporte pas une information satisfaisante au Parlement et au citoyen et conduit, comme le montre le tableau ci-aprs, une rvision non transparente des objectifs. Cette nouvelle prsentation permet, de manire artificielle, de prsenter une monte en charge conforme aux engagements du gouvernement.

La sur-programmation a t constante depuis la cration de lagence : lenveloppe attribue aux services dconcentrs en 2013 tait, par exemple, calcule sur les crdits vots en loi de finances majors de 15 % pour tenir compte du taux effectif de ralisation des agrments et dvelopper ainsi une offre de mission plus diversifie .

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Tableau n 2 : nombre de jeunes entrants en service civique programmation et ralisation


2010 Objectif (nombre dentres) Ralisation (nombre dentres) Objectif (nombre dengags sur lanne) Ralisation (nombre dengags sur lanne) 10 000 6 000 2011 15 000 13 400 2012 25 000 19 400 2013 30 000 18 700* 2014

35 000**

32 400 **

Source : Cour des comptes daprs loi de programmation des finances publiques et projet annuel de performances *Au 17 dcembre 2013 ** Prvisions. Rponse de la ministre des sports, de la jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative du 3 janvier 2014

Compte tenu du cot mensuel dun jeune engag pour ltat (un peu plus de 1 000 ) et de la dure actuelle moyenne des contrats (7,2 mois), 100 000 contrats reprsenteraient, avec les frais de gestion, un cot pour le budget de ltat de lordre de 750 M. Ce cot pourrait tre rduit de lordre de 20 % compte tenu dun transfert de charge la scurit sociale118. Des arbitrages devront donc en tout tat de cause tre raliss, la fois sur le rythme de monte en charge et sur les moyens budgtaires allous au service civique puisquil sinscrit dans une mission budgtaire dont les crdits de paiement ne slvent qu 460 M pour 2014.

Larticle 20 de la loi de financement de la scurit sociale pour 2014 prend en compte les nouvelles dispositions du projet de loi portant rforme des retraites qui autorisent valider un trimestre de retraite ds 150 heures de cotisations au SMIC au lieu de 200 heures. Cette rforme permet daligner les assiettes de cotisations pour les jeunes en service civique sur le droit commun et de supprimer en consquence la compensation verse par ltat lAgence centrale des organismes de scurit sociale (ACOSS). La compensation verse lACOSS par ltat reprsente aujourdhui un cot denviron 200 par mois et par engag.

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C - Une rduction du cot unitaire rechercher


LAgence du service civique est une structure dune vingtaine dagents, qui sappuie, pour son action sur le terrain, sur les services dconcentrs du ministre charg de la jeunesse et sur de grands rseaux associatifs. Ses frais de fonctionnement sont donc limits, mme si des marges de manuvre existent, notamment en ce qui concerne ses charges salariales119 et ses dpenses de communication120. La rduction du cot du service civique passe donc dabord par une rflexion sur les caractristiques du dispositif lui-mme, et notamment la dure des contrats, les indemnits verses aux volontaires, et les modalits de prise en charge financire du service civique. Envisage comme moyen de rduire le cot unitaire du service civique, la rduction de la dure des missions six mois nest pas souhaitable dans la mesure o elle conduirait notamment exclure les volontaires les moins qualifis pour lesquels le temps dadaptation aux missions est plus long. Une modulation de lindemnit en fonction de la dure hebdomadaire de lengagement est, en revanche, une voie explorer. En effet, lindemnit est aujourdhui identique, que le volontaire sengage pour 24 heures ou 35 heures par semaine. Certes, il sagit dune indemnit verse en reconnaissance de lengagement des jeunes et non dun salaire proportionnel au temps de travail. Cependant, une forme de modulation permettrait, comme en Allemagne, de prendre en considration diffrents degrs dengagement. En termes dquit, il ne serait dailleurs pas anormal de tenir compte du fait quun volontariat temps partiel permet aux jeunes, dans certains cas, doccuper un emploi temps partiel, ce que peuvent plus difficilement faire les volontaires engags temps plein. Il convient donc denvisager une modulation de lindemnit verse aux jeunes en prvoyant, par exemple, deux niveaux dindemnisation forfaitaire : lun pour les volontaires engags temps plein, lautre pour les volontaires engags temps partiel. Enfin, le service civique est aujourdhui intgralement financ par ltat lexception de la prestation complmentaire pour les repas et
Les complments de rmunration verss aux agents fonctionnaires comme aux non-titulaires sont dans plusieurs cas suprieurs au traitement brut. 120 Les dpenses de communication relatives principalement au site internet de lAgence et lachat despaces publicitaires slvent 2,24 M en 2012. La monte en charge du service civique dj bien amorce et labsence apparente de difficult trouver des volontaires pour accomplir des missions devraient conduire rduire ces dpenses et cibler davantage les destinataires de cette communication.
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le transport des jeunes. Une forme de cofinancement avec les structures daccueil pourrait tre envisage, comme cest le cas en Allemagne. Ce cofinancement permettrait dinciter les structures daccueil veiller la qualit et lutilit des missions proposes. Afin de ne pas crer un mcanisme trop complexe, cela se traduirait par la suppression de la subvention de 100 par mois verse aux associations au titre du tutorat, ce qui a dj t fait pour les missions se droulant au sein de collectivits territoriales. Une telle mesure permettrait de rduire denviron 10 % le cot unitaire actuel des contrats pour ltat. __________

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

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Le service civique obtient des rsultats encourageants mais doit faire face un double dfi. Dune part, lobjectif de monte en charge qui lui a t fix par la loi de programmation des finances publiques du 31 dcembre 2012 ncessite de trouver un nombre important de missions alors que les gisements de missions nouvelles sont porteurs de risques de substitution lemploi. Cette situation invite porter une attention particulire la qualit des missions slectionnes. Elle implique aussi de repenser la stratgie de contrle. Dans ce contexte, il conviendrait de lier le rythme de monte en charge au dveloppement dun dispositif de matrise de ces risques, ce qui devrait conduire atteindre lobjectif quantitatif de 100 000 jeunes engags aprs 2017. Dautre part, la situation des finances publiques ncessite doprer des arbitrages budgtaires en lien avec les objectifs fixs et de rechercher une matrise du cot unitaire du service civique et des cots de gestion de lagence pour accompagner la monte en charge du dispositif. Enfin, le pilotage de lagence pourrait utilement tre amlior et sarticuler plus efficacement avec les services dconcentrs. En consquence, la Cour recommande de :

1. retenir un rythme de monte en charge du service civique compatible avec la matrise du risque de substitution lemploi induit par la multiplication des missions ; 2. fixer des objectifs annuels en termes de nombre de contrats conclus et non pas de contrats en vigueur et procder aux arbitrages indispensables pour assurer ladquation entre les objectifs et les moyens budgtaires ;

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3. rduire le cot unitaire pour ltat des contrats de service civique, le cas chant, par le versement dune indemnit rduite pour les missions temps partiel et par la suppression de la subvention alloue aux associations au titre du tutorat ; 4. fixer des objectifs prcis de mixit sociale aux organismes accueillant un grand nombre de volontaires.

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Sommaire des rponses


Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre des sports, de la jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative Ancien prsident de lAgence du service civique Directrice de lAgence du service civique
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Destinataire nayant pas rpondu


Prsident de lAgence du service civique

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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET

Nous avons pris connaissance avec intrt de vos observations et recommandations dont certaines appellent de notre part les rponses suivantes. Vous jugez la programmation budgtaire du service civique insatisfaisante pour deux raisons : (i) la proportion des entres effectues en fin d'anne est selon vous trop importante (entranant des reports de cots sur l'anne suivante) et (ii) l'hypothse de dure des contrats retenue pour la construction du budget 2013 (missions de 6 mois en moyenne) s'carte de la dure constate en 2012 (missions de 7,2 mois). Nous ne partageons pas entirement l'avis de la Cour. Tout d'abord, il nous semble important dindiquer que ces difficults ne rsultent pas dune absence ou de lacunes des outils de simulation, mais avant tout de lacunes en matire de gestion des agrments et des contrats. Ces fragilits ont fait lobjet d'un constat partag entre les services de l'tat et l'agence du service civique qui a engag, la demande de ses administrateurs, un travail d'amlioration du pilotage et du suivi du dispositif portant notamment sur une meilleure matrise des agrments dlivrs. Plusieurs mesures ont t mises en uvre dans ce sens ds la gestion 2013. Nous vous signalons galement que la proportion importante des entres en fin d'anne dans le dispositif tient principalement aux calendriers de recrutements des structures d'accueil qui, pour un grand nombre de missions, sont aligns sur le calendrier scolaire et universitaire expliquant un pic des recrutements en septembre et en octobre. S'agissant de la dure des missions, nous prcisons qu'au moment o l'hypothse de 6 mois a t retenue pour la construction du budget 2013, la dure moyenne de 7,16 mois finalement constate en 2012 n'tait pas encore connue (les difficults de pilotage ayant fait obstacle au respect de cette norme n'tant pas non plus identifies). Comme vous le notez, la dure moyenne des missions retenue pour la budgtisation 2014 a par la suite t rvalue 7,2 mois de manire prendre en compte cette volution. Vous critiquez par ailleurs le nouveau mode de dcompte des jeunes en service civique qui repose non plus sur le nombre de jeunes entrant dans le dispositif une anne donne, mais sur le nombre de jeunes effectuant tout ou partie de leur volontariat au cours de l'anne considre. Ce nouveau mode de dcompte est particulirement adapt la saisonnalit des missions qui, pour la plupart, dbutent en anne N mais s'excutent (et psent budgtairement) principalement en N+1 : il permet de donner une image plus fidle de l'effort effectu chaque anne, notamment

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pour la prparation et le suivi de la programmation budgtaire pluriannuelle du dispositif. Mis en place de faon concerte, il nous parat lisible et conforme l'interprtation du nombre de bnficiaires d'un dispositif comme celui-ci. L'objectif du Prsident de la Rpublique et du Gouvernement de 100 000 jeunes en service civique la fin du quinquennat est ainsi raffirm. Vous soulignez toutefois raison que latteinte de cet objectif ncessitera des financements, notamment au regard des moyens actuels de la mission budgtaire supportant le cot du service civique. Par ailleurs, nous partageons vos observations relatives la ncessit de mieux matriser le cot unitaire du service civique. Vos propositions, en partie inspires des exemples trangers, nous semblent mriter un examen approfondi en vue de la prparation du prochain budget triennal, qu'il s'agisse par exemple d'une participation des structures d'accueil ou d'une modulation des indemnits en fonction du temps hebdomadaire d'engagement. Enfin, nous partageons galement votre avis quant la ncessit de veiller un dveloppement qualitatif du dispositif, qui ne doit pas tre nglig au profit de la poursuite des objectifs quantitatifs, et quant l'intrt, qui nous parat essentiel, de s'interroger sur la bonne articulation entre ce dispositif et les autres dispositifs de soutien aux associations et la jeunesse, notamment en matire d'insertion professionnelle.

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RPONSE DE LA MINISTRE DES SPORTS, DE LA JEUNESSE, DE LDUCATION POPULAIRE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE Ainsi que vous le soulignez, le service civique reprsente un investissement financier important pour ltat dans un contexte budgtaire contraint. Il sinscrit dans le cadre de la priorit jeunesse du Gouvernement qui fait de lengagement des jeunes un axe majeur de leur parcours vers lautonomie. Afin dassurer la monte en charge du dispositif qui doit se poursuivre avec un objectif de 35 000 volontaires en service civique en 2014, je vous prcise en pralable que jai souhait une rvision des modalits de sa mise en uvre, conciliant les attentes des organismes daccueil, la qualit du service rendu aux bnficiaires - en prservant notamment les droits octroys aux jeunes - et la soutenabilit budgtaire. Cest ainsi que la budgtisation du service civique dans le cadre du projet de loi de finances 2014 a t tablie sur une dure moyenne de missions porte 8 mois en agrment (soit 7,2 mois aprs prise en compte des ruptures anticipes). Cette dure, demande par les organismes daccueil, est la plus mme de prserver la qualit des missions, la diversit des profils de jeunes accueillis tout en permettant un maximum de jeunes dintgrer le service civique dans leur parcours. Sans diminuer le niveau de protection sociale offert aux jeunes, le Gouvernement a en outre souhait simplifier les conditions de financement de la protection sociale dfinies en 2010. Le rgime de cotisations sociales a ainsi t align, en tous points, sur le rgime de droit commun dans le projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2014, tenant aussi compte des mesures dites bas cotisants de la nouvelle loi de rforme des retraites. Les modalits de gestion du systme sen trouvent largement simplifies puisque cest lagence du service civique (ASC) qui assure dsormais le financement de lensemble des cotisations au taux normal, sans ncessit de compenser auprs de lAcoss les pertes de recettes lies aux prcdentes modalits drogatoires. Du fait de la rforme des retraites, le cot par jeune sera en outre diminu de prs de 20 % par mois. Sagissant du rapport que vous mavez transmis, il appelle de ma part les observations ci-aprs. Assimiler les contrats daccompagnement dans lemploi une forme de volontariat civil me parat difficile mme si ces contrats bnficiaient du financement au titre du service civil volontaire dans le cadre de la loi du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et lengagement ducatif. Cette assimilation serait mme contraire lobjectif du service civique qui est bien distinct de lemploi.

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Vous regrettez par ailleurs que lASC ne dfinisse pas de priorits dans sa politique dagrment. Le service civique concourt la satisfaction de besoins dintrt gnral tels quils sont dclins, avec une certaine souplesse lchelle territoriale. Celle-ci parat ncessaire la monte en charge dun dispositif de qualit pour tous et elle conduit lagence fixer des orientations gnrales sagissant dune dcision discrtionnaire de lautorit publique. Elle valide un projet propos dans le champ de lintrt gnral par lorganisme daccueil au regard de sa qualit et de ses contenus. Vous regrettez en outre que les droits sociaux des jeunes soient mal connus notamment de leurs interlocuteurs administratifs. Je souscris cette constatation et ai pour ma part veill lexplication des droits associs lengagement de service civique par la publication de plusieurs circulaires prcisant les conditions daccs certaines prestations ( titre dexemple : circulaire Acoss du 7 novembre 2011 dtaillant les modalits de mise en uvre du dispositif, instruction Ple emploi du 13 avril 2012, circulaire du 18 octobre 2012 relative aux conditions daccs et aux modalits de calcul du RSA). Vous notez une rflexion insuffisante sur la place de lengagement de service civique ltranger, marginal au regard des autres formes de volontariat. Il est vrai que les missions ltranger ncessitent une expertise technique, une ingnierie spcifique ou encore lobtention de financements complmentaires dont la plupart des organismes ne disposent pas. Compte tenu des lments prciss ci-dessus et pour pouvoir dvelopper les engagements de service civique dans de bonnes conditions, il ne me semble pas prioritaire de le dployer linternational. En effet, dautres formes de services civiques mieux adaptes car conues pour cela, je pense notamment au Service volontaire europen (SVE), doivent se dvelopper davantage. Ce sera notamment le cas avec la hausse importante des crdits europens du programme Erasmus + qui dbutera en 2014. Au-del du SVE, une telle rflexion pourra sinscrire dans le cadre des travaux du comit permanent de la mobilit europenne et internationale des jeunes que jai rcemment mis en place et qui runit les acteurs institutionnels et associatifs concerns. Cest aussi un des objectifs de lvolution en cours des oprateurs du secteur jeunesse. Concernant lobjectif de mixit sociale que vous estimez insuffisamment atteint, je prcise que le contrat 2012-2014 ne se limite pas fixer des indicateurs sans prvisions associes mais propose une cible de 35 % des jeunes engags dans le service civique pas ou peu diplms (en 2012 la proportion de jeunes ayant un niveau de diplme infrieur au baccalaurat est de 25 %). Sagissant par exemple du taux de boursiers sur critres sociaux, la proportion constate de 9,3 % en 2012 pour une prvision initiale de 8 % traduit une volution conforme un objectif terme de 10 %.

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Concernant les jeunes en situation de handicap, le Premier ministre a annonc l'issue du comit interministriel du handicap du 26 septembre que le Gouvernement souhaitait les accompagner davantage vers le service civique. Les aides du FIPHFP ainsi que la PCH pourront ainsi tre mobilises afin de leur permettre de raliser une mission, avec un objectif d'au moins 6 % de volontaires en situation de handicap en service civique. A partir de 2014, 1 000 ambassadeurs de laccessibilit en service civique recevront une formation conue par la dlgation ministrielle laccessibilit et interviendront auprs des PME des secteurs des commerces et des services ainsi que des petites communes pour les sensibiliser aux enjeux dans ce domaine. Vous plaidez pour un rapprochement des services dconcentrs et des services de lducation nationale afin de permettre une amlioration des rponses apportes aux jeunes engags. Ces mesures ont t inities en 2013 dans le cadre du Comit interministriel pour la jeunesse (CIJ) lchelon national comme territorial afin dlargir le panel des solutions pouvant tre proposes aux jeunes. Le partenariat de lASC avec l'Education nationale a prvu de permettre 3 000 jeunes sortant sans diplme du systme ducatif (dcrocheurs) de raliser une mission de service civique (avec une formule plein temps en service civique et une formule alterne dans laquelle l'lve est pour moiti en service civique et pour moiti l'cole), lAgence ayant mis en place un systme d identification de ces jeunes. Depuis le 1er janvier 2013, 3 349 jeunes sortis sans diplme se sont engags en mission de service civique (chiffres arrts la mi-dcembre) parmi lesquels un nombre restreint suit une formule alterne, la mise en place de ces formules se faisant progressivement et demandant un fort investissement des chefs d'tablissement. Mis en place en 2011, le SIEI utilis par les plateformes de suivi et d'appui aux dcrocheurs (FOQUALE) repre environ 160 000 jeunes chaque anne (ceux ayant quitt le systme scolaire il y a plus d'un an et ceux sous contrat d'apprentissage ne sont toutefois pas rpertoris). En raison de ses limites actuelles, loutil n'a permis d'identifier que 115 jeunes en service civique parmi les dcrocheurs suivis par les plateformes (en prcisant que les jeunes peuvent s'engager en mission de service civique sans en informer les plateformes). Concernant une confusion possible entre les missions de service civique et les emplois davenir ou dautres dispositifs dinsertion, si lintitul de certaines missions peut en effet tre ambigu, lexamen des tches confies permet doprer une relle distinction. Un service civique peut dboucher sur un emploi davenir mais celui-ci sinscrit alors dans une dmarche professionnalisante qui nest pas celle du service civique. Le jeune en emploi

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davenir est insr dans une chane hirarchique et se voit confier des tches dun salari de droit commun . Des travaux darticulation entre les dispositifs ont notamment t mens avec la Dlgation gnrale l'emploi et la formation professionnelle (DGEFP). Par ailleurs, les services dconcentrs (directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale/ DRJSCS) font tat prioritairement de la complmentarit des dispositifs dans une logique de parcours. Vous considrez le contrle du dispositif en gnral comme insatisfaisant, notamment celui de la mise en uvre effective de la formation civique et citoyenne des engags. Je prcise quune procdure de contrle, formalise par linstruction du 30 mai 2011 et amende par celle du 21 septembre 2012 pour tirer les enseignements des premiers contrles effectus, intgre dsormais le contrle de leffectivit de la formation. Le taux de 18 % dorganismes contrls parat cet gard trs encourageant. Vous notez une insuffisante diversit thmatique des missions avec notamment une prminence de celles relevant de la rubrique solidarit par rapport celles relevant des champs du sport et de la sant. Sont classes en effet dans cette catgorie des missions qui relveraient sans doute davantage dautres champs, telles lanimation sportive pour enfants handicaps et valides, laccompagnement et la mdiation dans un centre de sant. Concernant des aides qui seraient indument verses dans le cadre de la procdure dintermdiation, je prcise quil existe plusieurs modalits dintermdiation. Dans un grand nombre de cas, lorganisme reverse lassociation de son rseau qui accueille effectivement le jeune une part importante de laide mensuelle. Dans dautres cas en revanche, lorganisme dintermdiation prend en charge la formation et une partie importante de laccompagnement du jeune mme sil est accueilli dans une collectivit locale. Je suis toutefois favorable ce que cette activit soit mieux encadre notamment pour ce qui concerne laccueil de jeunes dans les collectivits territoriales. Sur lamlioration de lanimation territoriale du dispositif, je partage votre approche et prcise que cette question sera traite dans le cadre des orientations stratgiques pour lexercice 2014. Sur la moindre progression du nombre de contrats conclus en 2013, celle-ci devrait tre peu significative puisque leur nombre pourrait tre stable par rapport 2012 (19 500 environ). Sagissant des modalits de comptabilisation du service civique, vous soulignez juste titre que le stock des contrats conclu en fin danne N-1 a, depuis 2010, structurellement une incidence budgtaire croissante sur la programmation budgtaire de lanne N en obrant peu peu le nombre de nouvelles entres possibles en service civique crdits constants.

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Pour remdier cette tendance concentrer les recrutements en fin danne et les rattacher artificiellement un exercice qui ne correspond pas lessentiel de la dure de leur mission, il ma sembl, en accord avec les acteurs et en toute transparence, quil convenait de suivre la monte en charge laune du nombre de jeunes diffrents en mission de service civique au cours dune anne N. Cette comptabilisation complmentaire du suivi en flux (qui demeure un instrument de pilotage interne pertinent, notamment pour les agrments) est bien entendu applique lensemble de la chronologie depuis la mise en uvre du service civique en 2010 pour permettre une comparaison non fausse (comme indique dans le tableau ci-aprs). Elle permettra de suivre sa progression en traduisant une ralit physique objective. Elle facilitera une monte en charge plus linaire en loignant le risque dun emballement conjoncturel en anne N qui compromettrait la poursuite de la progression en N+1, comme cela a pu tre observ rcemment. Anne 2010 2011 2012 2013 Nouvelle (=stock) 6 000 19 100 29 800 32 400 (prvision) comptabilisation

Votre proposition de moduler lindemnit verse aux jeunes en fonction du temps pass dans le cadre de leur mission me semble tre porteuse dambigit. Comme vous le rappelez, lindemnit est un pcule vers pour lengagement lui-mme, cest dailleurs ce qui permet au volontariat dtre en conformit avec le droit du travail, notamment communautaire. Si lindemnit tait lie au temps donn et devenait variable, le risque serait fort que le juge y trouve un indice dune activit salarie et requalifie en contrats de travail les missions de service civique. Concernant la modulation du reste charge pour les organismes daccueil, dans le contexte dune forte monte en charge, elle pourra faire lobjet dun travail de rflexion dans le cadre des travaux du comit stratgique de lAgence. Je ne souhaite pas en revanche que ces rflexions conduisent, comme vous le proposez, une dgradation des droits accords aux jeunes, notamment en ce qui concerne leur indemnisation dont le niveau est ce jour quivalent au revenu de solidarit active.

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RPONSE DE LANCIEN PRSIDENT DE LAGENCE DU SERVICE CIVIQUE La Cour des comptes, aprs avoir soulign le dynamisme du service civique, dont les dbuts sont qualifis d encourageants , sinquite dune monte en charge mal matrise, quelle attribue dune part des sousdotations budgtaires au regard des objectifs affichs et dautre part des dfauts de pilotage de la part de lagence du service civique. Le dcalage entre les objectifs et la ralit de la monte en charge, entre les effets dannonce et la traduction budgtaire, date de lorigine du service civil. En 2005, un Prsident de la Rpublique et un Premier ministre annoncent 50 000 volontaires tandis que le gouvernement ne prvoit un financement que pour 3 000, ce qui a failli tuer une ide pourtant vote largement par les parlementaires. Au moment de la cration du service civique en 2010, le Prsident de la Rpublique dalors stait engag sur 75 000 volontaires en 2015, tandis que le Prsident de la Rpublique lu en 2012 a fix comme objectif 100 000 volontaires dici la fin du mandat. Face ses objectifs un terme de cinq ans, les objectifs annuels ont fluctu. En 2011, aprs avoir t contingents 10 000, ils ont t ports par le Premier ministre, en septembre, 15 000, sans que le budget correspondant la diffrence ne soit octroy lagence, malgr les engagements pris. En 2012, un objectif de 25 000 a t fix, avec des crdits budgtaires qui permettaient peine den raliser 20 000 et des mesures de gel qui nont t leves qu la fin de lanne. En 2013, un objectif de 30 000 a t fix, avec un budget primitif dont on savait quil ne permettait pas de les atteindre, qui a ds le dbut de lanne t aggrav par un gel et un surgel important, sans que les objectifs ne soient officiellement remis en cause. Les crdits gels et surgels ont t rallous par une dcision de juin 2012, avec loctroi dun abondement de 5 millions deuros. Face ces inflexions , nous reconnaissons avoir pilot avec volontarisme, dtermination et prcision. Avec volontarisme, pour viter la maldiction du service civil et plaider la cause du service civique, en cohrence avec les orientations politiques affiches. Avec dtermination, puisque nous avons obtenu la suppression des crdits gels, loctroi de crdits supplmentaires et une rforme des cotisations sociales, favorable au service civique. Avec prcision, puisque jamais les objectifs prvus nont t dpasss et jamais nous navons dpass les crdits finalement octroys. Jajoute que nous avons fait en sorte damortir les effets de ces variations pour les associations, pour lesquels le stop and go est dltre, situation qui a longtemps dcrdibilis les emplois aids aux yeux des associations et des collectivits. Il faut souligner que les associations, principaux organismes recruter des volontaires, ont t particulirement

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constructives et comprhensives pour adapter leurs programmes aux contraintes gnres par ces fluctuations. La Cour des Comptes considre que le cot du service civique impose de ne pas respecter lobjectif de 100 000 volontaires par an, fix par le Prsident de la Rpublique et de rviser la baisse lambition du service civique. Pourquoi ne pas tenir le mme raisonnement sur les emplois aids ? Pourquoi, justement, ne pas envisager que dans la deuxime partie du quinquennat des crdits consacrs des emplois aids soient redploys vers le service civique ? Pourquoi ne pas envisager que le rapport qualit/cot du service civique serait satisfaisant, voire meilleur que celui dautres dispositifs ? Pourquoi ne pas proposer que le service civique soit systmatiquement intgr dans le dispositif nouveau de la garantie jeunes, de sorte mutualiser les cots et ce que les crdits publics soient le plus possible orients vers des priodes utiles pour les jeunes et la socit ? Pourquoi ne pas tenir compte de ce que 200 000 jeunes souhaitent accomplir leur service civique, que chaque mission dclenche 4 5 candidatures, que le nombre de missions proposes par les associations dpasse de loin celles que lagence est en mesure dagrer ? Pourquoi ne pas tirer les consquences de cet tat de fait, qui contraste avec dautres dispositifs qui peuvent peiner trouver leur cible, nous en savons quelque chose ? Pourquoi ne pas reconnatre clairement que lobjectif de mixit sociale et de diversit de niveau scolaire a t amlior au fil du temps (comme en tmoigne laugmentation de la proportion de volontaires dont le niveau est infrieur au BAC) quand tout le monde prdisait le contraire ? Oui, le service civique a une ambition forte. Celle que lui a donne le lgislateur, qui en a fait le rare texte dun quinquennat adopt par la majorit et lopposition. Celle que lui a donne le prsident de la Rpublique, qui a promu la belle ide du service civique dans sa courte allocution dinvestiture et a accompli un geste historique, en associant les volontaires au dfil du 14 juillet. Ambition forte, porte par les jeunes qui le plbiscitent et les associations qui sy engagent. Face la force de cette ambition, que nous avouons navoir rien fait pour rabaisser, nous pensons quil vaut mieux favoriser la monte en charge, en proposant un chemin vers les 100 000 volontaires commenant chaque anne leur service civique, que la matriser, ce qui pourrait signifier renoncer.

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RPONSE DE LA DIRECTRICE DE LAGENCE DU SERVICE CIVIQUE Je me rjouis que la Cour souligne lambition du Service Civique pour la jeunesse, son dmarrage encourageant, son succs auprs des jeunes comme auprs des organismes daccueil ainsi que latteinte, totale ou partielle, dun grand nombre de ses objectifs aprs peine 3 ans dexistence. Jai lu avec le plus grand intrt les points dattention relevs par la Cour, la formation et loffre de missions. Ces points dattention sont bien identifis par lagence et des premires rponses, releves par la Cour, ont t apportes et seront renforces en 2014. Enfin, je partage en grande partie les observations relatives la matrise et aux conditions ncessaires pour permettre le dveloppement du Service Civique jusqu 100 000 volontaires par an. Sur un certain nombre de points plus prcis, je souhaite apporter des clairages sur les choix et ralisations de lAgence du Service Civique. Dans sa prsentation du dispositif, la Cour note que sur les 3 000 dcrocheurs prvus pour 2013, seuls 115 taient entrs dans le dispositif de janvier septembre 2013. La dfinition retenue par lagence pour le suivi du programme dcrochage est celle de lEducation nationale, qui a t rappele dans le relev de conclusions du CIMAP121 du 18 dcembre 2013 : Les dcrocheurs recouvrent ces lves de 16 25 ans qui ont quitt le systme de formation initiale sans avoir obtenu un niveau de qualification correspondant au baccalaurat gnral ou un diplme finalit professionnelle class au niveau V ou IV de la nomenclature des niveaux de formation. Le systme d'information de l'agence du Service Civique a t modifi afin de pouvoir identifier les jeunes qui rpondent cette dfinition. Au 17 dcembre 2013, 3 349 jeunes rpondant la dfinition dun dcrocheur se sont engags en mission de Service Civique depuis le 1er janvier 2013. Le chiffre de 115 est celui donn par le systme dinformation de lducation nationale SIEI utilis par les plateformes de suivi et d'appui aux dcrocheurs (FOQUALE) et mis en place en 2011. Fonctionnant au moyen du croisement de listes pour faciliter le travail des plates-formes, cet outil ne permet pas de recenser lensemble des dcrocheurs. Dans la mme section, la Cour note que lagence na pas conduit de rflexion sur la place de lengagement de Service Civique ltranger, aujourdhui marginale. Le dveloppement du Service Civique l'international, prvu par la loi, est troitement li la capacit des organismes de mobiliser les financements complmentaires indispensables la ralisation d'une mission l'tranger. Cette contrainte conduit lagence
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Comit interministriel pour la modernisation de laction publique.

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dvelopper des partenariats, en particulier avec les collectivits territoriales. Depuis le dmarrage du dispositif, plus de 1 000 volontaires ont ainsi pu effectuer une mission l'tranger, dans 75 pays. Le Service Civique trouve, paralllement, progressivement sa place au sein d'une offre de volontariat international particulirement fournie ; il s'attache rechercher la complmentarit avec les dispositifs antrieurs (principalement le SVE en Europe et le VSI dans le champ de la solidarit internationale) tout en apportant une rponse spcifique tenant compte la fois de l'volution des attentes des jeunes (un volontariat plus court et plus cibl) et des besoins des organismes d'accueil. LAgence du Service Civique est membre du comit permanent de la mobilit europenne et internationale des jeunes et participe activement ses travaux. Elle participe galement aux travaux de coordination et dchanges entre les diffrentes formes de volontariats nationaux organiss par la commission europenne. Dans la section consacre lvaluation des rsultats du Service Civique, la Cour souligne les efforts encore ncessaires pour atteindre lensemble des objectifs de mixit qui sont poursuivis par le Service Civique. Ils constituent autant de chantiers ouverts lagence. Je souhaiterais particulirement nuancer un point. La Cour note que 47 % des organismes ayant recrut des volontaires en 2012 nen ont accueilli quun seul, ce qui serait contradictoire avec une exprience de mixit sociale qui passe par la possibilit offerte aux volontaires de ctoyer des personnes issues de milieux sociaux diffrents au sein de la structure qui les accueille ou dans le cadre des activits que celle-ci conduit. La part importante des organismes qui naccueillent quun volontaire est la contrepartie accepter du dveloppement dune gouvernance locale, souhaite par la Cour, car ces organismes sont majoritairement des organismes de petite taille agrs localement. Lexprience de mixit peut alors se vivre pour le volontaire travers le brassage avec les bnvoles ou salaris de lorganisme daccueil et travers les publics ctoys, notamment pour les missions relevant de la thmatique solidarit , la plus reprsente. Cette situation des volontaires isols a aussi justifi le dveloppement des rassemblements rgionaux et locaux de volontaires, que les services dconcentrs ont t incits organiser en 2013. Enfin, la Cour conclut la ncessit de mettre en uvre une politique plus incitative dans le domaine de la mixit, qui passerait par la fixation de quotas aux services dconcentrs et aux organismes qui accueillent un grand nombre de volontaires. Si je rejoins tout fait la Cour sur la ncessit de mettre en uvre des actions volontaristes dans ce domaine, qui prendront la forme, en 2014, dun groupe de travail spcifique sur les jeunes des quartiers organis avec le ministre de la ville, de la fixation dun objectif ambitieux de dcrocheurs en Service Civique ou dun change de bonnes pratiques pour laccueil de volontaires handicaps, linitiative dorganismes daccueil dj avancs sur ce sujet, le fondement mme du Service Civique et sa spcificit au regard des dispositifs destins aux jeunes me semblent

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LE SERVICE CIVIQUE : UNE AMBITION FORTE, UNE MONTE EN CHARGE MATRISER 247

antinomiques avec la notion de quotas. Ouvert tous sans condition de diplme ou dexprience, fond uniquement sur la motivation et la volont dengagement, destin permettre la rencontre et le brassage au-del de lorigine de chacun, le Service Civique doit viter de se spcialiser et de segmenter ses publics. Dans le cas contraire, le risque dune stigmatisation et dun marquage des jeunes leur entre dans le programme est fort. Lagence privilgie donc la fixation dobjectifs chiffrs ambitieux au niveau national, rigoureusement et rgulirement suivis par le comit stratgique et par le conseil dadministration et transmis aux services dconcentrs, des actions cibles et partenariales comme celle mene sur le dcrochage scolaire ou programme sur les jeunes des quartiers politique de la ville, et des efforts de communication pour toucher directement tous les jeunes ou spcifiquement certains dentre eux et les inciter candidater via le site service-civique.gouv.fr. La cour relve que le Service Civique constitue pour certains jeunes une alternative linactivit et quil convient dviter quil soit considr comme un outil dinsertion. La crainte dune concurrence entre Service Civique et emplois davenir et de sa dissolution dans lensemble des outils pour lutter contre linactivit des jeunes ne me semble pas fonde. Tout dabord, force est de constater quen 2013, malgr le lancement dynamique des emplois davenir, la demande pour le Service Civique na pas baiss, ni du ct des jeunes, ni du ct des organismes daccueil. Les sances de travail que lagence a eu avec le ministre de lemploi et avec les services dconcentrs pour assurer larticulation entre les deux dispositifs ont montr que sur le terrain, la distinction entre les deux est claire. Si certaines missions de Service Civique peuvent tre proches dans le contenu demploi davenir, la posture du jeune et de la structure daccueil, la relation entre les deux, laccompagnement et la formation, ainsi que la dure les distinguent. Le Service Civique offre aux jeunes lopportunit de sengager travers une exprience de citoyennet. Que le volontaire en retire un bnfice pour amliorer son rseau et sa connaissance dun secteur professionnel, acqurir des comptences, reprendre confiance en lui et prciser son projet professionnel, et quil en sorte mieux prpar sintgrer dans le march du travail ne parat pas contradictoire mais constitue au contraire la richesse du Service Civique. Quant lanalyse faite par la Cour des conditions ncessaires la poursuite de la monte en charge du Service Civique, je partage dans lensemble ses conclusions. Sur le plan du pilotage des agrments, le conseil dadministration de lagence a dj adopt lors de sa sance du 16 dcembre 2013 un plan daction qui intgre un certain nombre des propositions de la cour (amlioration du partage de linformation avec les services dconcentrs, rvision des outils de programmation budgtaire, volution des modalits dattribution des agrments). Ce plan daction ne revient cependant pas sur le principe de la sur-programmation des agrments. En effet, le principe dattribuer de 15 20 % dagrments supplmentaires par

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rapport lobjectif du nombre de nouvelles missions de Service Civique atteindre sur une anne est indispensable pour permettre datteindre lobjectif et pour assurer une attractivit suffisante des missions : si les grands rseaux associatifs et les organismes qui agissent sur des territoires dynamiques nont pas de difficult trouver des jeunes pour sengager, les nouveaux organismes ont plus de difficult remplir les objectifs quils se sont fixs au moment de lagrment et les organismes qui interviennent dans les zones isoles et en particulier en zone rurale peinent parfois raliser pleinement leur agrment. Les outils de simulation de lagence intgrent cette sur-programmation. Par ailleurs, la cour note que la proportion importante des entres en fin danne dans le dispositif entrane des difficults de programmation budgtaire. Le lien ne me parat pas flagrant : les entres importantes en septembre et octobre, et dans une moindre mesure en novembre et dcembre, correspondent au rythme naturel des jeunes, calqu sur lanne universitaire. Les outils de simulation de lagence intgrent cette saisonnalit et ont encore t amliors en ce sens dans le cadre du plan daction. Le nouveau mode de comptabilisation a pour avantage de pouvoir envisager de neutraliser les ventuelles consquences sur lanne N+1 dune fin de campagne daccueil plus dynamique quattendu en en tirant les consquences sur les entres de lanne suivante. Enfin, parmi les avances en matire de pilotage et de soutenabilit financire, je souhaite mentionner la rforme des cotisations sociales des volontaires en Service Civique intervenue lautomne 2013. Elle simplifie la gestion pour lagence car elle met fin au double flux financier li aux prcdentes conditions drogatoires, et elle abaisse le cot unitaire dun mois de Service Civique. Je prends bonne note des pistes proposes par la cour pour poursuivre la rduction du cot unitaire du Service Civique. Elles seront mises en discussion et expertises avec les partenaires du comit stratgique et les ministres concerns dans le cadre du groupe de travail lanc par lagence en 2013 sur le Service Civique en 2017 et les moyens datteindre 100 000 volontaires par an.

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Chapitre IV Sant et cohsion sociale

1. 2. 3.

La sant des personnes dtenues : des progrs encore indispensables La fiscalit lie au handicap : un empilement de mesures sans cohrence La transformation des foyers des travailleurs migrants en rsidences sociales : une politique refonder

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1 La sant des personnes dtenues : des progrs encore indispensables


_____________________
er

PR SENTATION

____________________

La population dtenue, qui a atteint 67 683 personnes122 au 1 aot 2013, prsente dimportants besoins de sant123. Aux dpendances des substances psychoactives (38 % des dtenus souffrent dune addiction aux substances illicites, 30 % lalcool124 et 80 % fument du tabac quotidiennement), sajoute notamment une prvalence trs forte des maladies psychiatriques et infectieuses. Au moins un trouble psychiatrique est identifi chez huit dtenus sur dix, le taux de dtenus atteints de schizophrnie tant quatre fois plus important que dans la population gnrale. La prvalence des virus du SIDA (VIH) et de l'hpatite C est respectivement six fois plus leve125. La loi du 18 janvier 1994 relative la sant publique et la protection sociale a vis faire bnficier les personnes dtenues dune prise en charge sanitaire dune qualit identique celle offerte la population gnrale dans des conditions qui respectent leurs droits la dignit et la sant. cet effet, elle a transfr cette responsabilit du ministre de la justice celui charg de la sant et, par suite, des quipes mdicales, rattaches des tablissements de sant, indpendantes de la hirarchie des tablissements pnitentiaires.

Personnes effectivement dtenues et hberges comparer une population carcrale de prs de 80 000 personnes, les autres bnficiant damnagements de peine (source : direction de ladministration pnitentiaire). 123 Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (DREES). La sant des personnes entres en prison en 2003-2005. 2003. Institut national de veille sanitaire. La sant des personnes dtenues en France et ltranger : une revue de littrature. 2013. 124 CEMKA-EVAL. tude pidmiologique sur la sant mentale des personnes dtenues. 2006. 125 Institut national de veille sanitaire et direction gnrale de la sant. Enqute PREVACAR sur la prvalence du VIH, du VHC et des traitements de substitution aux opiacs. 2010.

122

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Dans le prolongement de prcdentes enqutes o certains aspects de ces problmatiques avaient dj pu tre voqus126, la Cour et les chambres rgionales des comptes127 ont cherch apprcier, vingt ans aprs la loi de 1994, les progrs quelle a permis de raliser, alors que sachve un plan dactions stratgiques128 visant amliorer une prise en charge dont le cot total peut tre estim, en 2012, plus de 344 M. Elles ont constat que, malgr de rels progrs, loffre de soins reste incomplte (I) et que demeurent des obstacles persistants une prise en charge globale (II). Remdier aux difficults observes suppose dinscrire plus explicitement les soins aux dtenus dans une dmarche de sant publique plus fortement organise (III).

I - Une offre de soins encore incomplte


Le parc pnitentiaire
Les 189 tablissements pnitentiaires en fonctionnement au 1er janvier 2013 se rpartissent en trois catgories, en fonction du type de populations accueillies : - 98 maisons d'arrt dtiennent les prvenus en attente de jugement et les condamns dont le reliquat de peine n'excde pas deux ans lors de leur condamnation dfinitive, soit au 1er janvier 2013, 45 128 personnes ;

Cour des comptes, Rapport public thmatique : Garde et rinsertion La gestion des prisons. 2006 ; Rapport public thmatique : le service pnitentiaire : prvenir la rcidive, grer la vie carcrale. La Documentation franaise, 2010, 240 p. ; Rapport public thmatique : lorganisation des soins psychiatriques : les effets du plan psychiatrie et sant mentale 2005-2010. 2011, 200 p. Ces rapports sont disponibles sur www.ccomptes.fr 127 L'enqute a t ralise dans le cadre d'une formation inter-juridictions runissant la Cour et les chambres rgionales des comptes d'le-de-France, Champagne-Ardenne, Lorraine et Bretagne. 128 Le plan dactions stratgiques 2010-2014 - politique de sant pour les personnes places sous-main de justice a t adopt en octobre 2010.

126

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- 85 tablissements pour peine dtiennent les personnes condamnes des peines d'une dure suprieure ou bnficiaires d'amnagement de peine, soit au 1er janvier 2013, 21 185 personnes129 ; - 6 tablissements pnitentiaires pour mineurs (soit 259 personnes au 1er janvier 2013).

Loffre de soins aux personnes dtenues dans ces diffrents tablissements repose sur deux dispositifs : lun pour les soins somatiques, lautre pour les soins psychiatriques, chacun dentre eux sarticulant autour de trois niveaux de prise en charge.

Une offre de soins gradue

Source : Cour des comptes

129

Ils correspondent 6 maisons centrales o sont incarcrs les dtenus condamns aux peines les plus lourdes (2,5 % du total), 25 centres de dtention rservs des condamns des peines plus courtes ou qui tmoignent de possibilits attestes de rinsertion sociale (27 % du total), 43 centres pnitentiaires - tablissements mixtes qui comprennent au moins deux quartiers diffrents (maison d'arrt, centre de dtention et/ou maison centrale, semi-libert) -, 11 centres de semi-libert o sjournent les condamns soumis au rgime de semi-libert (2 % du total).

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Les soins ambulatoires de premier niveau sont dispenss par les units de consultations et de soins ambulatoires (UCSA) et les services mdicopsychologiques rgionaux (SMPR), tous dsigns dsormais sous le nom gnrique dunits sanitaires. Rattaches un tablissement de sant, les units sanitaires constituent des antennes de lhpital au sein mme de ltablissement pnitentiaire. Dotes de personnels mdicaux et paramdicaux, les UCSA assurent les consultations et actes de mdecine gnrale et de spcialit. Le traitement des troubles mentaux est pris en charge soit par des mdecins psychiatres prsents au sein des UCSA, soit principalement par lun des 26 SMPR situs, depuis 1986, dans les maisons darrt les plus importantes de chaque rgion pnitentiaire. Les soins de deuxime niveau, qui ncessitent une prise en charge ou une hospitalisation temps partiel, sont raliss, en fonction de leur nature, lhpital de rattachement ou dans certains SMPR. Le troisime niveau comprend les soins requrant obligatoirement une extraction de la prison en vue dune hospitalisation temps complet. Les hospitalisations urgentes ou dune dure infrieure 48 heures sont assures pour les affections caractre somatique dans le centre hospitalier de rattachement de lunit sanitaire, le cas chant, dans une chambre scurise qui permet daccueillir le patient dtenu et facilite son accs au plateau technique de lhpital dans des conditions de scurit renforces130 ; celles dune dure suprieure 48 heures seffectuent dans une unit hospitalire scurise interrgionale (UHSI). Les hospitalisations psychiatriques temps complet sont ralises dans les tablissements de sant habilits ou au sein dune unit hospitalire spcialement amnage (UHSA).

A - Une offre de soins ambulatoires htrogne


1 - De fortes disparits de personnel Ainsi que le montre le tableau suivant, les quipes des units sanitaires ont globalement presque doubl entre 1997 et 2012. Cet effort de rattrapage considrable a port essentiellement sur les personnels paramdicaux au sein des units de consultations et de soins ambulatoires
Implantes dans les tablissements hospitaliers de rattachement des units sanitaires et surveilles par les forces de lordre, les chambres scurises rpondent des critres nationaux de localisation et damnagement. Sur un objectif de 250 chambres scurises, 235 ont t recenses en 2013. Seules 57 taient toutefois conformes aux normes fixes par une circulaire interministrielle du 13 mars 2006.
130

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(UCSA). Il apparat nanmoins plus mesur quand on le rapporte la progression de la population dtenue de lordre de 25 % depuis 1994, et limportance accrue de ses besoins de soins, notamment en sant mentale, mme si aucune tude pidmiologique globale depuis 2003 ne permet den mesurer finement lvolution. Tableau n 1 : volution des effectifs du personnel de sant en units sanitaires en quivalents temps plein (ETP)
1997 mdecins somatiques mdecins psychiatriques non mdicaux somatiques non mdicaux psychiatriques TOTAL 200 114 637 394 1 345 2001 257 146 910 562 1 875 2007 306 163 1442 454 2 365 2012 311 180 1473 631 2 595 volution 1997/2012 56 % 57 % 131 % 60 % 93 %

Source : ministre de la sant - direction gnrale de loffre de soins.

On constate, par ailleurs, une trs grande htrognit rgionale, variable selon les catgories de personnel mais affectant tout particulirement les mdecins spcialistes et les psychiatres comme le montre le tableau ci-aprs.

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Tableau n 2 : disparits rgionales en personnel de sant exerant en units sanitaires (2011)


Taux moyen en ETP pourvus Taux rgional pour 1 000 le plus bas dtenus Mdecins gnralistes Mdecins spcialistes Dentistes 1,76 3,37 0,53 1,57
(Martinique)

Taux rgional le plus lev 4,95 (Pays de


la Loire)

Pourcentage de postes budgts non pourvus

5,50 % 22 % 7%

0,16
(Guadeloupe)

1,09
(Picardie)

0,66
(Guadeloupe)

2,43 (NordPas-de-Calais) 25,43


(FrancheComt)

10,22 Infirmiers 14,84


(BasseNormandie)

4%

0,08 Kinsithrapeutes 0,45


(Centre)

1,08 (NordPas-de-Calais) 6,94


(Guadeloupe)

23 %

1,3 Psychiatres Psychologues Infirmiers psychiatriques 3,16 5,22 7,75


(ChampagneArdennes)

16 % 7% 8%

2,26

(Pays de la Loire)

7,84
(Picardie)

4,58
(Aquitaine)

15,69
(Alsace)

Source : ministre charg de la sant - direction gnrale de loffre de soins.

De fortes disparits sont aussi constates au sein dune mme rgion entre units sanitaires en fonction de leur lieu dimplantation. Elles se conjuguent avec des difficults rcurrentes recruter dont tmoigne limportance des postes non pourvus, non seulement de mdecins spcialistes et de psychiatres, mais aussi dautres catgories comme les masseurs-kinsithrapeutes. Joue cet gard la problmatique de la dmographie mdicale, sagissant particulirement de la psychiatrie. Plus globalement, les ingalits de rpartition territoriale des professionnels de sant se retrouvent dans les disparits observes : il en va ainsi notamment de la densit mdicale des dpartements doutre-mer nettement infrieure celle de la mtropole ou a contrario celle trs sensiblement plus leve quailleurs des masseurs-kinsithrapeutes en Nord-Pas-de-Calais.

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Mais se pose plus spcifiquement la question du manque dattractivit de lexercice en prison, eu gard notamment aux contraintes rsultant des rgles applicables en dtention. Des actions ont t ainsi parfois engages par certaines units sanitaires pour mieux faire connatre et faciliter leur mission : formations au sein de l'hpital de proximit, accueil d'internes, affectation partage entre lunit sanitaire et d'autres fonctions hospitalires. Lunit sanitaire de la maison darrt de Brest a, par exemple, conclu un partenariat avec une facult dodontologie pour accueillir en stage de 100 heures par semestre des tudiants de sixime anne. Ces derniers sont chargs deffectuer le dpistage bucco-dentaire des personnes dtenues leur arrive en dtention, la place des dentistes de lunit qui peuvent ainsi se concentrer sur les soins lourds. En tout tat de cause, le ministre de la sant ne dispose pas danalyse des besoins et na pas souhait, en 2012, maintenir les ratios indicatifs de personnels de sant par type et taille d'tablissements pnitentiaires quil avait institus en 2005, ce qui ne peut faciliter la rsorption des carts constats.

2 - Une mise niveau encore insuffisante des locaux et des systmes dinformation la modernit des units sanitaires implantes dans des prisons partiellement rnoves ou rcemment construites, telles que les centres pnitentiaires de Metz, Nancy-Maxville ou de Rennes-Vezin, s'opposent les conditions trs dgrades de fonctionnement de prisons plus anciennes o les locaux sanitaires sont souvent trs vtustes et exigus comme au centre pnitentiaire de Fresnes, au centre de dtention de Melun, ou la maison darrt des Baumettes Marseille131. La rnovation de ces locaux, qui incombe ladministration pnitentiaire, reste trs limite et lente. En 2013, 5 M devraient y tre consacrs, soit moins de 2 % des crdits inscrits en loi de finances pour 2013 au titre de l'entretien du gros uvre et des travaux de rnovation et de rhabilitation des tablissements. Elle ne sest au demeurant pas inscrite jusqu prsent dans un schma directeur densemble permettant de dfinir et de programmer des actions prioritaires de remise niveau. Ce nest quen 2014 que sera disponible un tat des lieux de la qualit des
131

Cf. ce sujet Cour des comptes, Rapport public thmatique : lorganisation des soins psychiatriques : les effets du plan psychiatrie et sant mentale (2005-2010), p. 66. Le service mdico-psychologique rgional (SMPR) des Baumettes : un tat indigne. La Documentation franaise, dcembre 2011, 209 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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locaux des units sanitaires. Encore faut-il que les travaux envisags sa suite soient fonds sur une analyse fonctionnelle suffisante, dfaut de quoi ils risquent de se rvler rapidement inadapts aux besoins, comme la Cour a pu en relever des exemples132. En tout tat de cause, lacclration de la modernisation de ces locaux apparat aujourdhui une ncessit. Elle pourrait, sagissant de lieux dexercice dquipes hospitalires, sinsrer, le cas chant, dans le cadre de la relance des investissements des tablissements de sant rcemment annonce par les pouvoirs publics en mobilisant ventuellement alors des crdits de lassurance maladie en complment de leffort financier de ltat. Pour les quipements informatiques, les retards constats commencent se rsorber grce au plan stratgique 2010-2014. En 2012, une enveloppe de 4,5 M a ainsi t dlgue aux agences rgionales de sant pour dvelopper la connexion entre l'unit sanitaire et son tablissement de sant de rattachement ainsi que lutilisation doutils informatiques de facturation et de production de soins. En mars 2013, il ne restait que 3 % des units sanitaires ne pas tre connectes ou en voie de ltre, contre 21 % en 2010. En 2011, seulement 20 % des units dclaraient toutefois utiliser des dossiers patient informatiss, de type hospitalier. Le dossier mdical personnel, qui na pas fait lobjet dune stratgie de dploiement cibl ainsi que la Cour la soulign133, ne bnficie pas de fait la population dtenue. Cet outil apparat cependant particulirement adapt pour permettre des quipes mdicales situes dans des locaux diffrents dassurer la coordination et la continuit des soins des personnes dtenues et faciliter, aprs leur sortie de dtention, la poursuite de leur parcours de soins. Le dveloppement de l'interoprabilit des systmes d'information pnitentiaire (GIDE et GENESIS) et hospitalier, dans le strict respect du secret mdical et des impratifs de scurit, permettrait aussi sur un autre plan, d'amliorer lorganisation et le fonctionnement des units sanitaires, en rendant notamment plus aise la planification des consultations en
Cf. Cour des comptes, Rapport public thmatique : lorganisation des soins psychiatriques : les effets du plan psychiatrie et sant mentale (2005-2010). La Documentation franaise, dcembre 2011, 209 p., disponible sur www.ccomptes.fr 133 Cf. Cour des comptes, Communication la commission des finances de lAssemble nationale : Le cot du dossier mdical personnel depuis sa mise en place. La Documentation franaise, juillet 2012, 133 p., disponible sur www.ccomptes.fr
132

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fonction des autres activits du dtenu et des contraintes de ladministration pnitentiaire. Trop dincompatibilits inopines se traduisent, en effet, par des annulations de dernire minute, onreuses et prjudiciables la qualit des soins. Un recours embryonnaire la tlmdecine
La tlmdecine peut permettre de faciliter laccs des patients dtenus certains soins de spcialit et de diminuer le nombre d'extractions pour raison mdicale. En 2011, seules 13,5 % des units sanitaires avaient cependant mis en place des consultations de tlmdecine. Aussi, la sant des personnes dtenues a-t-elle t identifie par le ministre de la sant comme l'un des cinq chantiers prioritaires de la stratgie nationale de dploiement de la tlmdecine. Deux projets pilotes sont engags ce titre en le-de-France et en Provence-Alpes-Cte dAzur. Lagence rgionale de sant de Bourgogne a fait de la tlmdecine en milieu carcral lun des axes majeurs de son programme rgional de tlmdecine.

B - Un dispositif dhospitalisation amliorer


1 - Un faible usage des capacits dhospitalisation somatique La cration dunits rserves lhospitalisation des personnes dtenues, envisage ds 1994 pour faire face aux difficults rencontres pour organiser les extractions et les hospitalisations dans les hpitaux de rattachement des units sanitaires, ne sest concrtise que trs lentement. Un arrt ministriel du 24 aot 2000 a fix la liste des centres hospitaliers universitaires retenus pour limplantation de huit units hospitalires scurises interrgionales (UHSI)134 reprsentant 182 lits, dont 12 de soins de suite et de radaptation (SSR). La construction et l'ouverture de l'ensemble de ces units, dont le cot total s'est lev 44,2 M, se sont ensuite chelonnes de 2004 2013.
Les units hospitalires scurises interrgionales (UHSI) sont des structures hospitalires spcialement amnages et scurises, construites dans lenceinte des centres hospitaliers universitaires (CHU) de Nancy, Rennes, Lille, Bordeaux et Toulouse, de la Piti-Salptrire lAssistance publique-Hpitaux de Paris, des hospices civils de Lyon et de lAssistance publique-Hpitaux de Marseille. La garde intrieure et extrieure comme les escortes pour accder au plateau technique de lhpital et entre ce dernier et ltablissement pnitentiaire dorigine du dtenu sont assures par ladministration pnitentiaire.
134

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En 2011, le dispositif d'hospitalisation somatique a permis 10 347 hospitalisations temps complet, dont 31 % en UHSI. Si on dnombre en moyenne 58 hospitalisations pour 1 000 dtenus, ce taux est beaucoup plus important dans les tablissements pour longue peine135 (dont la population carcrale est plus ge) que dans ceux pour courte peine136, les dtenus et les mdecins prfrant, lorsque ltat de sant des premiers le permet, reporter l'hospitalisation aprs la dtention. Ltablissement public de sant national de Fresnes
Plac sous la double tutelle du ministre de la justice et de lagence rgionale de sant dle-de-France, ltablissement public national de sant de Fresnes (EPSNF) est le seul tablissement de sant exclusivement destin l'accueil des personnes incarcres. Financ par une dotation globale de fonctionnement de 10,3 M, il offre 80 lits dhospitalisation complte, dont 16 lits de mdecine, 24 lits de soins de suite polyvalents et 40 lits de soins de suite et de radaptation. En 2008, la dcision a t prise de le fermer en 2012, chance repousse aujourd'hui 2015, sans que pour autant les modalits de cette fermeture aient t clairement dfinies. Malgr son avenir incertain, lquipe dirigeante a labor un projet mdical destin redynamiser la structure, qui recueille le soutien de lagence rgionale de sant dle-de-France. Celui-ci est principalement ax sur sa complmentarit avec l'unit hospitalire scurise interrgionale (UHSI) de la Piti-Salptrire et sur le dveloppement de son activit de soins de suite et de radaptation. Ltablissement de Fresnes a, en effet, une comptence semi-nationale dans ce domaine, lautre ple national tant situ lUHSI de Marseille. Il dispose, en outre, d'un service unique en France spcialis dans la prise en charge en soins de suite des personnes dtenues prsentant des dficits aigus ou chroniques. Pour autant, la vocation rgionale et nationale de l'tablissement de Fresnes est encore largement insuffisante : le dispositif de soins de suite est notamment peu attractif du fait de son loignement gographique des prisons dorigine des dtenus et de leurs attaches familiales. Le fonctionnement de l'tablissement, dont le ratio de personnels par patient dtenu apparat trs lev, est en outre onreux. Ces lments rendent particulirement souhaitable une dcision rapide des autorits de tutelle sur lavenir de cet tablissement.

135

159 hospitalisations pour 1 000 dtenus en maisons centrales et 104 hospitalisations pour 1 000 dtenus en centres de dtention. 136 55, 21 et 50 hospitalisations pour 1 000 dtenus respectivement en centres pnitentiaires, en tablissements pour mineurs et en maisons darrt.

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Bien que le nombre dhospitalisations en units hospitalires scurises ne cesse daugmenter et que le taux doccupation de ces structures progresse137, ce dernier reste faible par rapport au taux cible de 80 %. De mme, celui des chambres scurises est estim par le ministre de la sant seulement 20 30 %. Cette situation rsulte en partie dune insuffisante coordination des units scurises et des units sanitaires. Celles-ci ont, en effet, souvent tendance privilgier les hospitalisations dans leur tablissement de rattachement, y compris pour des hospitalisations suprieures 48 heures. Jouent galement, mais dans une proportion qui na fait lobjet daucune analyse prcise, les contraintes lies au nombre limit descortes disponibles, mais aussi les refus parfois opposs par les personnes dtenues elles-mmes, en raison notamment des modalits dextraction (menottage quasi systmatique et pose frquente d'entraves) et des conditions de vie en units et en chambres scurises, juges paradoxalement plus difficiles quen prison (absence de salle dactivit, de cour de promenade, interdiction de fumer, loignement familial). Nombre d'hospitalisations sont aussi annules la suite de la libration ou du transfert d'un dtenu dont lhpital na pu tre inform. On ne peut exclure enfin, selon le ministre de la sant, un ventuel surdimensionnement du dispositif d des projections imprcises, mais aucune tude na t engage pour tayer cette perception. Les initiatives de lunit hospitalire scurise de Rennes
Afin de conforter son positionnement et son taux d'occupation, lunit hospitalire scurise (UHSI) de Rennes a pris plusieurs mesures : prsentation de ses modalits de fonctionnement toutes les units sanitaires mais galement aux diffrents services du centre hospitalier universitaire (CHU) lui-mme, afin de favoriser lintervention des praticiens hospitaliers en son sein mme de faon limiter les escortes de patients dtenus vers le plateau technique ; - demande dhospitalisation simplifie par voie informatique ; gestion par les quipes hospitalires et pnitentiaires de lunit de lensemble des transferts entre lunit et les tablissements pnitentiaires dorigine ; - dveloppement des soins de suite et de radaptation ; - organisation de la coordination de toutes les consultations au CHU de la personne dtenue pour viter la multiplication des extractions et simplifier le travail des units sanitaires ;

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61 % en 2010, 63 % en 2011 et 66,9 % en 2012.

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- assouplissement de certaines rgles de scurit afin de faciliter le travail du personnel de sant ; - distribution dun livret daccueil pour les dtenus.

2 - Une offre dhospitalisation psychiatrique incomplte Toutes les rgions ne disposent pas encore d'une offre dhospitalisation de jour en psychiatrie qui rponde aux besoins de tous les tablissements pnitentiaires qui y sont situs. Celle-ci nest aujourdhui assure, en effet, que par 20 des 26 services mdicopsychologiques rgionaux (SMPR). Six de ces derniers nont pas de cellules dhbergement et cinq rgions ne possdent mme pas de SMPR propres mais sont rattaches celui dune rgion voisine. De faon plus gnrale, les SMPR, de rares exceptions, peinent remplir la mission qui leur incombe de coordination rgionale des diffrents acteurs de psychiatrie gnrale ou infanto-juvnile intervenant en milieu pnitentiaire. En outre, leur comptence rgionale n'est pas effective puisqu'en 2011, seuls 20 % des 1 125 patients en hospitalisation de jour en SMPR venaient dtablissements pnitentiaires diffrents de celui o ce dernier est install138. Sagissant de lhospitalisation temps complet, la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice a prvu l'hospitalisation libre ou sans consentement des dtenus atteints de troubles mentaux dans des units hospitalires spcialement amnages (UHSA) au sein des tablissements de sant. Ces units sont gres comme un service classique selon les rgles hospitalires normales, mais leur scurit externe est assure selon les normes carcrales, sans prsence de personnel pnitentiaire dans les locaux de soins sauf problme de scurit. Cependant, le programme de dploiement des units hospitalires spcialement amnages en deux tranches, qui aurait d staler entre 2008-2010 et 2010-2011, accuse dimportants retards : sur les neuf units de la premire tranche, qui comporte 440 lits, trois units ont ouvert entre 2010 et 2012, quatre lont t seulement en 2013 et deux units n'entreront en service qu'en 2015139.
138

Les magistrats et ladministration pnitentiaire orientent, il est vrai en priorit dans les maisons d'arrt disposant de services mdico-psychologiques rgionaux (SMPR), les dtenus lorsqu'ils constatent que ceux-ci sont atteints de troubles psychiatriques. 139 Les units hospitalires spcialement amnages (UHSA) de la premire tranche sont situes Paris, Lyon, Marseille, Lille, Nancy, Rennes, Orlans, Toulouse et Bordeaux. La seconde branche prvoyait 4 units de 40 places, une unit de 60 places et 3 units de 15 places en outre-mer.

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Comme la Cour la dj soulign dans son rapport sur lorganisation des soins psychiatriques140, le cot de ces structures est particulirement lev en termes dinvestissement (150 M dont 17 M de travaux de scurisation) et de fonctionnement (30 M en 2012). Mais, leur cration a permis incontestablement damliorer loffre et la qualit des soins psychiatriques. Leur taux doccupation moyen, qui s'est lev en 2012 90 %, est trs suprieur celui des units hospitalires scurises destines aux soins somatiques. Au-del de limportance des problmatiques de sant mentale au sein de la population carcrale, jouent cet gard les conditions de prise en charge offertes par les units hospitalires spcialement amnages (UHSA). Ces units disposent toutes dune cour thrapeutique et autorisent les personnes dtenues fumer. Leurs projets mdicaux reposent sur la proposition aux patients accueillis de nombreuses activits, y compris collectives, et sur un rgime de portes ouvertes en journe. Leur dure moyenne de sjour, variant entre 30 et 65 jours, et leur taux moyen d'occupation, trs important, posent cependant la question de leur difficult daccs. Le lancement de la deuxime tranche initialement programme, dont lengagement a t suspendu pour valuer le fonctionnement des premires units installes, suppose cependant une valuation prcise de leurs cots par rapport dautres dispositifs mis en place paralllement.

Lunit Badinter141 : la recherche dune alternative limplantation dune unit hospitalire spcialement amnage
Implante dans le centre hospitalier de Rouvray (Eure), cette unit ferme de 8 lits et 2 chambres disolement, sans surveillance intrieure ni extrieure de l'administration pnitentiaire, est rserve lhospitalisation sur demande du reprsentant de ltat des personnes dtenues en provenance principalement de la maison darrt de Rouen et du centre de dtention de Val-du-Reuil (Eure).

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Cf. ce sujet Cour des comptes, Rapport public thmatique : lorganisation des soins psychiatriques : les effets du plan psychiatrie et sant mentale (2005-2010), p. 66. La Documentation franaise, dcembre 2011, 209 p., disponible sur www.ccomptes.fr 141 Robert BADINTER, ancien garde des sceaux, ancien prsident du Conseil constitutionnel, a accept de donner son nom cette unit dhospitalisation.

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Prsente comme une solution alternative aux units hospitalires spcialement amnages (UHSA), le cot de fonctionnement dune telle unit apparat toutefois plus lev, alors que les conditions de scurit n'y sont pas comparables et que son fonctionnement conduit faire assurer au personnel de l'hpital des missions qui ne sont pas les siennes (contrle de l'accs et de lidentit des visiteurs l'unit). Nanmoins, en labsence, pour lheure, dUHSA dans linterrgion pnitentiaire concerne, lunit Badinter, dont le taux doccupation moyen est de 90 %, constitue une structure utile.

L'hospitalisation la demande du reprsentant de ltat142 dans un tablissement psychiatrique ne comportant pas dunit spcialise demeure ainsi le principal mode dhospitalisation des personnes dtenues atteintes de troubles mentaux143, dans des conditions qui nassurent pas une prise en charge satisfaisante. En effet, ces patients sont quasisystmatiquement placs en chambre disolement ou en unit pour malades difficiles. Leur tat de sant ne justifie pourtant pas ncessairement une telle mesure. Leur sortie est souvent prcoce alors mme que leur situation nest pas encore stabilise144. Ce constat s'explique par la rticence parfois devoir immobiliser un lit pour une priode longue compte tenu de la lourdeur de la pathologie dans un contexte de saturation des possibilits daccueil, par le sentiment dinscurit du personnel li la prsence dun dtenu prsum dangereux et par le risque dvasion accru, ladministration pnitentiaire nassurant aucune garde dans les hpitaux psychiatriques. Lvolution de loffre de soins aux personnes dtenues se caractrise ainsi par de rels progrs, mais encore loin dtre aboutis et trs ingaux selon le type de soins et leur degr durgence. En matire somatique, les soins de premier niveau, qui sappuient trs fortement sur le personnel infirmier, et les urgences apparaissent dans lensemble pris en charge correctement mme si le contrleur gnral des lieux de privation de libert est frquemment saisi de situations

Depuis 2011, l'hospitalisation d'office a t remplace par l'admission en soins psychiatriques la demande du reprsentant de l'tat. Celle-ci constitue lune des deux procdures de soins sans consentement, lautre tant ladmission en soins psychiatriques la demande dun tiers. 143 En 2012, 3 188 admissions en soins psychiatriques la demande du reprsentant de ltat ont t dnombres par ladministration pnitentiaire. En 2011, le nombre de patients hospitaliss tait de 14 pour 1 000 dtenus selon lObservatoire des soins aux dtenus. 144 Selon les donnes recueillies par la direction de ladministration pnitentiaire, la dure moyenne de sjour des personnes dtenues tait, en 2012, de 18,3 jours contre 37 jours pour la population gnrale.

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insatisfaisantes. Les prises en charge au long cours daffections de longue dure peuvent notamment, selon lui, tre problmatiques. Loffre de soins en sant mentale apparat en fort retard par rapport au dispositif de prise en charge somatique alors mme que la population dtenue concentre des pathologies en sant mentale nombreuses et souvent lourdes. Cette dfaillance est constate tout niveau, quil sagisse des soins ambulatoires en units sanitaires, des capacits dhospitalisation de jour, ou des possibilits dhospitalisation complte dans des conditions adaptes. La saturation des units psychiatriques spcialement amnages contraste ainsi fortement avec la sousoccupation des units scurises destines aux prises en charge de pathologies somatiques.

II - Des obstacles persistants une prise en charge globale


La prise en charge des besoins de sant des personnes dtenues ne rsulte pas uniquement du dveloppement de loffre sanitaire. Elle dpend galement de leur couverture sociale et de leur possibilit daccder effectivement des soins. Or celles-ci sont tributaires de la coordination des diffrents acteurs intervenant dans le parcours des dtenus ainsi que des conditions mmes de leur dtention.

A - Une protection sociale des dtenus pas toujours effective


Les dtenus (et leurs ayants droit) sont affilis systmatiquement aux assurances maladie et maternit du rgime gnral de la scurit sociale, compter de la date de leur incarcration. Cette affiliation peut tre prolonge d'un an aprs leur libration. Cette couverture sociale, protectrice dans ses principes, se heurte toutefois, dans la pratique, des difficults qui peuvent en rduire leffectivit. Les modalits de gestion et de suivi des droits sociaux des personnes dtenues sont, en effet, variables dune caisse primaire dassurance maladie (CPAM) une autre. On constate frquemment des problmes daffiliation, douverture ou de reprise de droits et un dfaut dinformation de la personne dtenue sur ltendue de ses droits lentre comme la sortie de la dtention.

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En 2012, 65 % des CPAM seulement avaient sign avec des tablissements pnitentiaires des conventions pour amliorer la gestion des droits des dtenus. La conclusion dune nouvelle convention type dfinissant les obligations respectives des caisses, des services pnitentiaires dinsertion et de probation et des tablissements pnitentiaires, gnralise en principe fin 2013, devrait permettre, condition d'tre effectivement applique, duniformiser les pratiques et de garantir la continuit de la protection sociale des personnes dtenues.

B - Une coopration entre les diffrents acteurs encore trs variable


Les professionnels de sant et le personnel pnitentiaire travaillent globalement en bonne intelligence dans le respect des comptences et des contraintes propres chacun. Au-del des relations interpersonnelles, plusieurs outils institutionnels ont contribu favoriser ces changes et mieux encadrer cette collaboration, en particulier le protocole cadre qui prcise les obligations respectives de ltablissement pnitentiaire et de ltablissement de sant pour assurer le fonctionnement de lunit sanitaire et le comit de coordination, qui est linstance de concertation des parties sur lapplication du protocole. La commission pluridisciplinaire unique
Prvue depuis 2010 par l'article D. 90 du code de procdure pnale, la commission pluridisciplinaire unique , qui runit sous la prsidence du chef d'tablissement pnitentiaire, les reprsentants des diffrents services intervenant en dtention (travail, formation, ducation, etc.), est galement loccasion dun partage dinformations sur la situation individuelle des personnes dtenues afin de leur proposer une prise en charge pnitentiaire adapte. Le refus de certains professionnels de sant dy participer pour des raisons tenant la prservation du secret mdical cristallise parfois des tensions dans certaines prisons, mais dans la grande majorit des cas, elle permet une coopration utile pour la bonne prise en charge des personnes dtenues, notamment en matire de prvention du suicide, dans le respect vigilant des prrogatives et comptences de chacun.

Dans de nombreux tablissements pnitentiaires, lorganisation de formations communes qui runissent personnels de sant et quipes pnitentiaires contribue galement une meilleure connaissance des missions des uns et des autres et lamlioration des relations professionnelles. Certaines units sanitaires assurent aussi des formations

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trs apprcies en matire de prvention du suicide ou de sensibilisation aux troubles psychiatriques, qui permettent dapporter aux personnels pnitentiaires des conseils sur la faon de se comporter avec les dtenus atteints de troubles mentaux. La coordination des personnels de sant, chargs des units de consultations et de soins ambulatoires, avec les quipes des services mdico-psychologiques rgionaux nest pas moins indispensable. Elle seffectue a minima lors de la visite mdicale obligatoire pour les dtenus entrants145. La coopration apparat toutefois insuffisante dans nombre dtablissements (absence de dossier mdical unique et/ou dquipe mdicale commune). Des situations conflictuelles naissent parfois propos de la gestion de lurgence psychiatrique, de la prise en charge des addictions ou de la distribution des mdicaments, et perdurent souvent faute quinterviennent, pour y mettre fin, les instances mdicales des tablissements de rattachement. La coordination avec les acteurs du secteur mdico-social nest pas non plus toujours satisfaisante, que ce soit avec les centres de soins daccompagnement et de prvention en addictologie ou pour rpondre aux besoins des personnes en perte dautonomie. La situation proccupante des personnes dtenues en situation de handicap et de dpendance
En raison des conditions de la dtention comme aussi souvent du fait de leurs modalits de vie antrieure, les dtenus de plus de 60 ans, dont le nombre a doubl en 15 ans pour reprsenter 3,5 % de la population carcrale en 2012, sont plus exposs au risque de dvelopper certaines pathologies notamment chroniques (affections cardio-vasculaires, cancer, diabte, etc.) et de souffrir de perte dautonomie. La loi pnitentiaire du 24 novembre 2009 a consacr le principe selon lequel la dsignation dun aidant constitue un droit pour la personne dtenue, qui doit, en outre, pouvoir bnficier des prestations sociales dans les conditions de droit commun146.

145

Cette visite, qui est obligatoirement propose dans les premiers jours suivants lincarcration, permet de reprer les diffrentes pathologies de la personne dtenue, de prvenir une rupture de traitement mdical et de lorienter si besoin vers les services spcialiss, notamment psychiatriques et addictologiques. 146 L'allocation aux adultes handicaps taux rduit, lallocation personnalise dautonomie et la prestation de compensation du handicap.

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De nombreuses difficults d'accs ces prestations ont cependant t constates, que ce soit au stade de formulation de la demande, de son instruction et de sa mise en uvre. Peu dassociations daide la personne acceptent de se dplacer en prison. la crainte suscite par la dtention chez un personnel majoritairement fminin, sajoutent les contraintes de fonctionnement des prisons, accentues par le fait que certains conseils gnraux ont pour politique gnrale de ne prendre en charge que le cot horaire correspondant la ralisation de la prestation elle-mme, lexclusion du temps perdu en dplacements ; or ces derniers peuvent tre trs longs au sein des tablissements pnitentiaires, comme parfois pour y venir. Des conventions ont pu parfois tre signes entre des services pnitentiaires dinsertion et de probation, des conseils gnraux et des services d'aide domicile, ou avec des services de soins infirmiers domicile, mais elles restent trop rares. Ces multiples difficults de coordination sont tout particulirement lourdes de consquences au moment de la sortie de prison, avec pour effet des discontinuits de soins qui compromettent la rinsertion.

Les conditions mmes de la sortie peuvent, en effet, faire obstacle lorganisation du suivi mdical du fait de l'ignorance par lquipe sanitaire de la date de la leve d'crou ou dune libration dans une zone gographique diffrente. Alors que lorganisation dune visite mdicale dentre est effective dans toutes les prisons, la consultation qui doit en principe tre propose tout dtenu condamn dans le mois prcdant la fin de sa peine selon l'article 53 de la loi pnitentiaire du 24 novembre 2009 est souvent difficilement mise en uvre. Elle vise cependant permettre d'organiser plus systmatiquement le relais avec le systme de soins extra-pnitentiaire, tout en offrant lopportunit dun suivi pidmiologique par comparaison des donnes de sant la sortie avec le bilan ralis lors de la visite mdicale obligatoire d'entre. Les risques de rupture de soins du fait d'une mconnaissance par le dtenu de ses droits sociaux, de labsence dorientation vers des relais de soins extrieurs ou dune insuffisance dappui pour une admission dans des structures mdico-sociales adaptes ont t accrus par la modification des missions des services pnitentiaires dinsertion et de probation. Le recentrage depuis 2008 de leur action sur lexcution de la peine, lapproche criminologique et la prvention de la rcidive s'est, en effet, effectu au dtriment de leur mission d'accompagnement social, sans quils parviennent, par ailleurs, mobiliser des partenaires extrieurs pour compenser cette volution. Le ministre de la justice a demand cet gard au ministre de la sant et des affaires sociales, linscription, dans les conventions

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dobjectifs et de gestion des caisses nationales dassurance maladie et dallocations familiales, dune obligation de permanence au sein des tablissements pnitentiaires. La convention passe avec la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) en juillet 2013 nen a cependant pas retenu le principe, certaines caisses dallocations familiales ne sestimant pas en mesure de tenir de telles permanences. Ces ruptures de prise en charge sont tout particulirement prjudiciables aux personnes atteintes de pathologies mentales qui, comme la Cour lavait fortement soulign dans son rapport sur lorganisation des soins psychiatriques147, sont confrontes des difficults dorientation leur sortie dune trs grande complexit. Les consultations psychiatriques postpnales en milieu ouvert : une solution dvelopper ?
Face linsuffisance des structures spcialises, plusieurs services mdico-psychologiques rgionaux (SMPR) ont mis en place des consultations de suivi post-pnal pour les patients librs. Cette consultation postpnale joue un rle de sas , en offrant au dtenu une prise en charge dans un cadre familier car analogue au suivi ralis pendant lincarcration, dans la priode post-carcrale qui peut tre trs anxiogne pour la personne libre, et en favorisant le relais des soins avec les structures de droit commun. Bien que les expriences en aient confirm lutilit, ces consultations restent peu dveloppes.

C - Une dmarche de sant trop souvent dpendante du fonctionnement pnitentiaire


Lenfermement, la promiscuit, la violence, linactivit, lisolement et la rupture des liens familiaux agissent comme autant de dterminants ngatifs sur la sant des personnes dtenues. Dans les prisons anciennes (57 % ont t construites avant 1920), les carences en matire d'hygine sont particulirement problmatiques : absence d'eau chaude et de douche dans les cellules (les dtenus ne pouvant prendre une douche que 3 fois par semaine), prsence de nuisibles, mauvaise isolation, etc. La surpopulation renforce encore ces difficults : au 1er aot 2013, le taux moyen doccupation des prisons atteignait 118 % et pouvait slever
147

Cf. ce sujet Cour des comptes, Rapport public thmatique : lorganisation des soins psychiatriques : les effets du plan psychiatrie et sant mentale (2005-2010), p. 66. Le SMPR des Baumettes : un tat indigne. La Documentation franaise, dcembre 2011, 209 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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jusqu plus de 200 % dans les maisons darrt dOrlans, de Bthune ou de Fontenay-le-Comte. La croissance continue de la population pnale ne sest pas accompagne dune adaptation corrlative systmatique des protocoles entre units sanitaires et tablissements pnitentiaires. Lquilibre, toujours dlicat et fragile entre droits des personnes, exigences du soin, et ncessits de scurit ne stablit souvent pas de manire satisfaisante. Mme si de multiples exemples de bonnes pratiques peuvent tre recenss, les rgles de fonctionnement et de scurit des prisons peuvent rendre de plus en plus difficile l'accs aux soins dans un contexte de suroccupation carcrale. Sil existe, par exemple, des botes aux lettres releves par le personnel de sant dans nombre de prisons, lorsque cela nest pas le cas, la demande crite dpose par le dtenu pour obtenir un rendez-vous mdical peut ne pas parvenir lunit sanitaire. Le fort taux dabsentisme aux consultations mdicales, estim entre 10 30 %, peut sexpliquer en partie par le fait que la personne dtenue na pas t informe de lhoraire de son rendez-vous ou quelle a rencontr des difficults pour rejoindre lunit sanitaire. Ce type de difficults peut jouer aussi dans le faible succs des actions dducation la sant. Des actions de prvention et d'ducation la sant mieux organiser
Lincarcration peut constituer un temps utile pour sensibiliser des proccupations de sant des personnes qui en sont gnralement loignes. Les actions de prvention et dducation pour la sant adaptes aux problmatiques des personnes dtenues (addictions, maladies infectieuses, estime de soi, gestion du stress, vie affective et sexuelle, nutrition, sant bucco-dentaire, etc.) se sont considrablement dveloppes en dtention, mais avec de grandes disparits entre les tablissements pnitentiaires. En 2011, dans les 85 % des prisons o ont t ralises des actions de ce type, le nombre de sessions a vari de 1 18, avec une moyenne de 5. Elles mobilisent des moyens non ngligeables qui ne sont pas forcment en rapport avec le nombre de bnficiaires, bien souvent drisoire148.

Le respect du secret mdical en milieu pnitentiaire est difficile, comme le contrleur gnral des lieux de privation de libert la soulign149 en en donnant plusieurs illustrations : configuration des locaux
148

Cf. Institut national de prvention et dducation pour la sant, tat des lieux et recommandations sur lducation pour la sant en milieu pnitentiaire, 2012. 149 Cf. Contrleur gnral des lieux de privation de libert Rapport dactivit 2010, Chapitre 3 - Secrets et confidentialit dans les lieux de privation de libert.

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sanitaires ne permettant pas de prserver l'intimit de la personne, prsence de surveillants dans la salle de soins ou lors des examens mdicaux, distribution des mdicaments en cellule la vue de tous permettant d'identifier les personnes bnficiant d'un traitement spcifique, carence d'interprtariat professionnel pour les dtenus trangers (qui reprsentaient 18 % de la population carcrale au 1er janvier 2013) absence de mise en relation directe du dtenu et du mdecin par tlphone en cas d'urgence, dossiers mdicaux conservs dans des armoires non fermes cl, etc. Laccs des personnes dtenues aux soins dispenss lextrieur est subordonn la disponibilit des quipes pnitentiaires et des forces de lordre pour assurer leur extraction et leur garde. Le conseil de scurit intrieure du 6 dcembre 1999 a, en effet, dcid du principe dun partage des comptences entre ladministration pnitentiaire et les forces de lordre. Aprs une exprimentation engage en 2007, a t confirm en septembre 2010 le transfert ladministration pnitentiaire de lintgralit des transfrements et extractions judiciaires, ainsi que des escortes et gardes de dtenus hospitaliss en units hospitalires scurises interrgionales (UHSI), la garde des dtenus hospitaliss hors UHSI demeurant de la responsabilit des forces de lordre. Malgr ces clarifications, il s'agit d'un objet rcurrent de ngociations entre les mdecins, le chef dtablissement et le prfet, en particulier lorsque les hospitalisations hors UHSI se prolongent au-del de 48 heures. Plus gnralement, la gravit des pathologies de certains dtenus est telle que leur charge en soins devient parfois incompatible avec les conditions de la vie en dtention. Pour autant, les suspensions de peine pour raison mdicale demeurent trs peu nombreuses.

Les suspensions et amnagements de peine pour raisons mdicales


En dix ans, entre 2002 et 2011, seulement 925 demandes de suspension de peine pour raisons mdicales ont t dposes et 650 accueillies favorablement. Ainsi que le contrleur gnral des lieux de privation de libert l'a soulign150, plusieurs facteurs peuvent tre avancs pour expliquer le nombre limit de suspensions de peine, lesquelles pourraient pourtant permettre de rpondre notamment au problme de la prise en compte des personnes dtenues vieillissantes et handicapes :

Cf. Contrleur gnral des lieux de privation de libert : Rapport d'activit 2012 Chapitre V - Privation de libert et accs aux soins.

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- les conditions restrictives poses par l'article 720-1-1 du code de la procdure pnale qui conduisent n'accorder une suspension que dans des cas d'une extrme gravit ; - les rticences de certains juges d'application des peines ordonner ces mesures au regard des risques de trouble l'ordre public ; - l'insuffisante prise en compte des conditions matrielles d'incarcration par les experts chargs dvaluer ltat de sant des dtenus ; - jouent aussi la lourdeur de la procdure, le manque de structures d'hbergement adaptes ou le refus de celles-ci d'accueillir des personnes ayant commis des infractions et les ressources limites de la plupart des personnes dtenues, notamment les condamns de lourdes peines, pour financer un logement. Les personnes dtenues peuvent galement solliciter une libration conditionnelle. La ncessit de suivre un traitement mdical peut tre invoque lappui dune telle demande damnagement de peine, au mme titre, par exemple, que lexercice dune activit professionnelle ou que lexistence dun projet srieux de rinsertion. Quel que soit le motif voqu par le dtenu, la libration conditionnelle ne peut toutefois tre accorde quen absence de risque grave de renouvellement de l'infraction ou trouble grave l'ordre public. En 2012, 7 980 librations conditionnelles ont t accordes tous motifs confondus, dont 78 ont bnfici des dtenus de plus de 70 ans.

Les rigidits et les contraintes du milieu pnitentiaire se conjuguent ainsi avec une offre de soins encore incomplte, des besoins de modernisation de locaux et dquipements non satisfaits et des modes de coopration entre acteurs fragiles et inaboutis pour faire en sorte que la prise en charge sanitaire des dtenus ne sinscrive pas comme la politique de sant publique part entire quavait voulue la loi du 18 janvier 1994.

III - Une politique de sant publique organiser comme telle


Malgr des progrs la fois incontestables et ingaux, les soins aux dtenus restent marqus de nombreuses fragilits et insuffisances. Dans un contexte caractris la fois par la vive croissance de la population carcrale et une tendance laggravation de ses difficults de sant du fait en particulier de son vieillissement, y remdier suppose

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dorganiser plus fermement et plus clairement une politique de sant publique hauteur des enjeux.

A - Mobiliser les agences rgionales de sant


Inexistant jusquen 2006, le pilotage de la politique de sant des personnes dtenues s'est alors progressivement affirm au niveau national par la cration dune instance de concertation interministrielle prside alternativement par le garde des sceaux et le ministre charg de la sant. Une direction de projet a t cre en 2007 au sein du ministre de la sant pour assurer la coordination des diffrentes directions concernes et et larticulation avec le ministre de la justice. Ce dispositif a permis dactualiser le guide mthodologique relatif la prise en charge sanitaire des personnes places sous main de justice en octobre 2012 et dlaborer le plan dactions stratgiques 2010-2014. Le plan dactions stratgiques 2010-2014
Ce plan s'articule autour de six axes dclins en 18 mesures et 40 actions, qui couvrent lessentiel des problmatiques auxquelles la politique de sant des personnes dtenues continue d'tre confronte. L'objectif poursuivi par ce plan tait moins de porter des actions indites ou innovantes que d'apporter une cohrence globale un ensemble d'actions dj engages et de dispositifs existants mais jusque-l pars. La dynamique recherche a tard senclencher. De fait, les diffrences de culture et de perception des enjeux ont t sources de tension et dallongement des dlais.

Au-del des difficults du travail interministriel, les agences rgionales de sant (ARS) ne se sont cependant encore que trs ingalement investies sur ce champ. La stratgie nationale a manqu de relais de terrain, alors mme quau titre de larticle L. 1431-2 du code de la sant publique, les agences valuent et identifient les besoins sanitaires des personnes en dtention. Elles dfinissent et rgulent loffre de soins en milieu pnitentiaire . Toutes les agences ont dsign un rfrent sur ce sujet, gnralement un mdecin-inspecteur de sant publique, mais parfois lissue de longs dlais aprs leur mise en place. Toutefois, laction de ces rfrents apparat trs htrogne. Certains ont assur un important travail de rseau et de mobilisation des acteurs locaux : milieux associatifs, personnels soignants, professionnels du secteur mdico-social, responsables des tablissements pnitentiaires et de sant, etc. Ils ont

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galement utilis les diffrents outils mis leur disposition pour amliorer loffre de soins et la prvention en prison en mettant en place, comme en Pays-de-la-Loire, un groupe projet transversal. Dautres ont mis en uvre des modes de coordination informels. Pour la plupart des agences rgionales de sant nanmoins, confrontes une multiplicit de missions, ce sujet a eu tendance passer aprs dautres. En principe, les schmas rgionaux dorganisation des soins doivent systmatiquement comporter un volet relatif aux soins aux dtenus. Leur contenu est toutefois trs variable et souvent imprcis sur les objectifs et les moyens consacrs loffre de soins en milieu pnitentiaire. Ce nest quau printemps 2013 qua t lance une enqute nationale sur lactivit des units sanitaires. Ses rsultats, en cours de dpouillement, seront particulirement utiles pour mieux connatre la nature et la rpartition de leurs interventions, prciser les activits dvelopper et les organisations encourager et faciliter la rduction des ingalits entre quipes dans le cadre dune dotation de financement de mission dintrt gnral dont les modalits dtablissement seront en principe revues ds 2014. Les dfaillances darticulation des agences avec les services de ladministration pnitentiaire sont en tout tat de cause trs prjudiciables. Les rfrents des agences disposent dhomologues au sein des directions interrgionales des services pnitentiaires, mais les relations sont parfois peu troites. Plus fondamentalement, la mise en place des commissions rgionales sant/justice, demande ds 2008 et ayant fait lobjet en dcembre 2010 dune instruction en prcisant la composition et le fonctionnement, demeure trs partielle. Fin 2012, la moiti seulement avait t installe et quand elles lont t, elles ne se runissent pas toujours rgulirement comme en Bretagne. Une mobilisation des agences rgionales de sant pour un meilleur exercice de leurs responsabilits, qui sont essentielles, constitue ainsi une priorit.

B - Redfinir les modalits de financement


Si les tablissements hospitaliers et les professionnels de sant qui assurent la prise en charge sanitaire des personnes dtenues sont financs par lassurance maladie, ltat contribue ces dpenses sous une double forme : dune part, ladministration pnitentiaire verse une cotisation globale de scurit sociale l'Agence centrale des organismes de scurit

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sociale (ACOSS), en principe destine couvrir les dpenses prises en charge pour les personnes dtenues par lassurance maladie dans les mmes conditions que pour lensemble des assurs. Cette cotisation sest leve 80 M en 2012 ; dautre part, elle rembourse aux hpitaux de rattachement des units sanitaires la part non prise en charge par la scurit sociale (cest-dire essentiellement les tickets modrateurs et les forfaits journaliers hospitaliers), soit un montant de 28 M en 2012. Les personnes dtenues ne cotisent donc pas et n'ont pas faire l'avance des frais mdicaux. Ces dpenses151, qui faisaient lobjet dune sous-budgtisation chronique et de plus en plus marque (de l'ordre de 17 25 % partir de 2009) jusqu la loi de finances initiale pour 2013 qui a procd un sensible rajustement, ont rgulirement augment, mais pour autant elles reprsentent une part dcroissante de la charge occasionne par les soins aux dtenus. En application de larticle L. 381-30-2 du code de la scurit sociale, les modalits de calcul de la cotisation verse lACOSS152 ont, en effet, t dtermines sur la base dun cot global du dispositif de prise en charge sanitaire estim, en 1994, 113,8 M. Or en 2012, ce cot a plus que tripl puisquil dpasse dsormais 344 M compte tenu du dveloppement et de la diversification de l'offre de soins. Labsence quasi-totale dactualisation des variables de calcul depuis prs de vingt ans153 a eu pour effet de transfrer de ltat lassurance maladie la majeure partie de la charge financire. La cl de rpartition arrte en 1994 sest ainsi presque inverse : alors que ltat assumait 76 % de leffort financier, cette part ne slve plus qu 31 %.
151

Elles sont inscrites au programme 107 - Administration pnitentiaire de la mission Justice de la loi de finances. 152 Le montant de la cotisation verse lACOSS est dtermin (en application des articles R. 381-100 et D. 381-23 du code de scurit sociale) en multipliant leffectif moyen des personnes croues (hormis celles bnficiaires dun amnagement de peine exerant une activit professionnelle leur ouvrant des droits ce titre) par le montant de la cotisation forfaitaire due par dtenu, lequel dpend de deux variables fixes par dcret : d'une part, lassiette de cotisation qui correspond un pourcentage du plafond de la scurit sociale fix 26,08 %, et d'autre part, le taux de cotisation sur cette assiette qui a t fix 14,60 %. 153 Lassiette forfaitaire est passe de 26,68 % 26,08 % du plafond de la scurit sociale en 1995, alors quelle aurait d tre rvise chaque anne par arrt interministriel en application de la rglementation. Le taux de la cotisation na galement t modifi qu'une fois, passant de 15,9 % 14,6 % en 1997 lors de la substitution de la contribution sociale gnralise aux cotisations dassurance maladie.

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Le remboursement par les tablissements pnitentiaires aux hpitaux du reste charge des dtenus sest traduit, par ailleurs, par linstauration sur le plan local de circuits financiers complexes, provoquant de multiples difficults de gestion et un allongement des dlais de rglement. Une redfinition des relations entre ltat et lassurance maladie apparat donc indispensable. dispositif inchang, cest--dire si le principe d'un remboursement par l'tat l'assurance maladie tait conserv, elle devrait passer par une revalorisation et lactualisation rgulire du montant de la cotisation verse lACOSS pour chaque dtenu, de manire ne pas faire supporter lassurance maladie lessentiel dune dpense qui incombe en fonction des textes ltat. Pour le reste charge, la globalisation des relations financires entre la caisse nationale dassurance maladie et la direction de ladministration pnitentiaire, permettant de faire prendre en charge 100 % en tiers payant intgral par lassurance maladie les frais de soins, simplifierait les circuits financiers actuels : les caisses primaires rgleraient ces derniers directement aux tablissements de sant, la caisse nationale se faisant ensuite rembourser de manire centralise par ladministration les tickets modrateurs et les forfaits journaliers, comme cest le cas pour laide mdicale dtat. La cration de la couverture maladie universelle (CMU) et de la CMU complmentaire (CMU-C) postrieurement la loi de 1994, pourrait toutefois conduire s'interroger sur le mcanisme mis en place par ce texte, de manire poursuivre l'objectif de rapprochement, voulu par ce dernier, de la protection sociale des personnes dtenues avec celle de la population gnrale. Une ventuelle inclusion des personnes dtenues dans le champ de la CMU et de la CMU-C pourrait ainsi faire lobjet dun examen ds lors au demeurant que ces dispositifs sont galement financs par la solidarit nationale, les dtenus en situation irrgulire au regard du droit au sjour justifiant cet gard dune analyse spcifique.

C - Structurer une dmarche de sant publique


Si indispensable encore soit-elle, lamlioration de loffre de soins destination des personnes dtenues ne peut tre seulement guide par une logique de moyens. Elle doit sinscrire dans une dmarche de sant

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publique plus explicite, mieux outille et aux objectifs clairs linstar de certains exemples trangers. La prise en charge sanitaire des personnes dtenues en Angleterre et au Pays de Galles
La responsabilit de la sant pnitentiaire a t transfre au National health service en 2002-2003, transfert devenu effectif en 2006. Une premire valuation a fait tat de moyens accrus et d'un accs aux soins amliors, tout en soulignant les caractristiques sanitaires de la population pnale : comme ailleurs, elle est marque par la frquence des addictions, des pathologies psychiatriques et des maladies transmissibles. En 2007, un systme d'indicateurs de qualit et de performance a t mis en place pour permettre aux autorits sanitaires locales d'valuer et d'adapter leurs actions. 32 indicateurs sont recueillis annuellement ; 11 relatifs la sant mentale et 2 autres relatifs aux virus de lhpatite C (VHC) et virus de lhpatite B (VHB) le sont semestriellement. L'valuation rsulte de la combinaison d'une auto-valuation par les quipes sanitaires, d'un retour de leurs partenaires et d'une validation par les autorits sanitaires locales. Elle donne lieu un classement selon un code couleur simple (vert, orange ou rouge) qui est fonction d'un descriptif fourni dans une note d'orientation dtaille.

Mme si leur utilit ne doit pas tre sous-estime, les outils et indicateurs de suivi, crs dans la cadre du plan dactions stratgiques 2010-2014, ne mesurent cependant que les moyens mis en uvre et non leur impact sur la sant de la population carcrale. L'observatoire des structures de sant des personnes dtenues
Plateforme internet scurise accessible par toutes les units sanitaires depuis 2009, cet observatoire collecte annuellement des donnes sur les moyens humains et matriels de ces structures ainsi que sur leurs activits, dans une optique dadaptation des organisations et des financements et de rduction des disparits. S'il constitue d'ores et dj un outil prcieux de pilotage, un travail sur l'harmonisation et la fiabilit des informations remontes devra tre effectu, avant que l'extension de son utilisation des donnes plus fines d'activit puisse tre envisage.

Une dmarche dvaluation plus construite na t que tardivement engage par une saisine en septembre 2011 du Haut conseil de sant publique lui demandant de proposer la dfinition dindicateurs permettant de mesurer, lhorizon 2016 soit deux ans aprs lachvement du plan, la pertinence des actions et limpact sur la sant des personnes

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dtenues des amliorations de la prise en charge. Sur la base de ses propositions, une tude de faisabilit devrait prochainement permettre de dterminer les modalits dun suivi pidmiologique indispensable. En effet, en labsence de toute tude rcente sur ltat de sant des personnes dtenues depuis la dernire enqute mene en 2003, la ncessit de dvelopper rapidement une connaissance plus fine des problmatiques et des trajectoires de sant de la population carcrale simpose. Celle-ci est essentielle pour tre en mesure dadapter et dajuster le dispositif de soins lvolution des besoins de celle-ci. La prparation du projet de loi de sant publique, dont llaboration a t dernirement annonce par le gouvernement, pourrait fournir lopportunit de prciser et de chiffrer les objectifs spcifiques que les pouvoirs publics assignent en termes damlioration de la situation sanitaire des personnes dtenues lensemble des acteurs qui concourent leur prise en charge.

__________

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

_________

En dpit d'une mise en uvre trs progressive du dispositif quelle instituait, la loi du 18 janvier 1994 a permis dincontestables progrs dans la prise en charge des personnes dtenues en dveloppant et en diversifiant l'offre de soins destination de la population carcrale. Ces avances demeurent toutefois ingales et incompltes. Loffre de soins elle-mme est caractrise globalement par de trs fortes disparits rgionales et locales et reste toujours trs fortement sousdimensionne par rapport la prgnance des problmatiques de sant mentale en dtention. Les modalits daccs aux soins de la population dtenue sont loin de toujours pleinement respecter ses droits fondamentaux dans un contexte o sa rapide croissance rend de plus en plus fragile la conciliation, difficile et indispensable, entre obligations de scurit et exigences de soins, au risque, qui ne saurait tre exclu, de retours en arrire si lquilibre ncessaire, parfois dj en cause, venait ne plus pouvoir tre trouv. Malgr les efforts raliss, laction publique nest pas encore, vingt ans aprs la loi de 1994, hauteur des enjeux humains et de sant publique auxquels celle-ci entendait alors rpondre. Remdier aux difficults constates suppose de redfinir une stratgie globale de sant publique sassignant des objectifs atteignables et mesurables pour mobiliser lensemble des acteurs sous lautorit des agences rgionales de sant dans un cadre financier rnov.

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La Cour et les chambres rgionales des comptes formulent les recommandations suivantes : 1. identifier, dans la prochaine loi de sant publique, les objectifs de sant publique propres la population dtenue, reposant sur des indicateurs de rsultat aliments par un suivi pidmiologique rgulier ; 2. renforcer l'offre de soins, prioritairement psychiatriques, en acclrant la modernisation des lieux et des modalits dexercice des quipes mdicales, le cas chant, par mobilisation complmentaire de crdits de lassurance maladie, et en assurant une meilleure homognit des conditions de prise en charge ; 3. amliorer l'accessibilit aux soins par la gnralisation de protocoles cadres entre quipes mdicales et administration pnitentiaire en fonction des meilleures pratiques de coopration constates, et inscrire la prise en charge des personnes dtenues dans un vritable parcours de soins allant au-del de la leve dcrou ; 4. renforcer le rle des agences rgionales de sant comme pivots de la politique de sant des personnes dtenues, en particulier, en veillant la gnralisation effective des commissions rgionales sant/justice ; 5. redfinir les modalits de financement des soins aux personnes dtenues, notamment en examinant lventualit de leur inclusion dans le champ de la couverture maladie universelle et de la couverture maladie universelle complmentaire.

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Sommaire des rponses


Garde des Sceaux, ministre de la justice Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre des affaires sociales et de la sant Contrleur gnral des lieux de privation de libert Prsident de la Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS)
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RPONSE DE LA GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE


De faon gnrale, je considre que, malgr les rels progrs accomplis dans la prise en charge sanitaire des personnes dtenues depuis l'adoption de la loi du 18 janvier 1994 relative la sant publique et la protection sociale, le constat pos par la Cour reflte la situation actuelle : offre de soins encore incomplte, disparits rgionales, mise niveau insuffisante des locaux et des systmes d'information, dispositif d'hospitalisation amliorer. Cette situation n'est pas satisfaisante. Aussi, le ministre de la justice poursuivra les actions entames qui relvent de sa propre responsabilit. Il tudiera par ailleurs, avec les autres administrations concernes, les observations et propositions de la Cour permettant d'amliorer la prise en charge des besoins de sant des personnes dtenues. Dans cet objectif, je souhaite appeler l'attention de la Cour sur l'un des points soulevs, relatif aux circuits financiers entre l'tat et l'assurance maladie. Le mcanisme du remboursement par les tablissements pnitentiaires aux hpitaux du reste charge des dtenus prsente en effet des lacunes et appelle une simplification des circuits financiers. Mes services, en lien avec la direction de la scurit sociale (DSS) et la direction gnrale de l'offre de soins (DGOS), ont rcemment travaill l'amlioration des changes entre les tablissements de sant et l'administration pnitentiaire afin de permettre un contrle des facturations adresses aux tablissements pnitentiaires par les caisses primaires d'assurance maladie. Ainsi, la circulaire DGOS/DSS du 31 juillet 2013 reprcise les rgles de facturation de la part complmentaire aux tablissements pnitentiaires. Cependant, le secret mdical empche de prciser nominativement les prestations rendues et limite, de ce fait, le contrle de l'administration pnitentiaire sur la ralit des prestations de soins qui lui sont factures. Toutefois, si une facturation individuelle tait mise en place, le contrle d'un nombre lev de factures de ticket modrateur et de mdicaments, pour une population de plus de 68 000 personnes dtenues et prs de 80 000 personnes croues, serait extrmement difficile raliser. Il faudrait contrler pour chaque facture que la personne tait bien croue au moment de la consultation, qu'elle ne bnficie pas d'une prise en charge 100 % et que tous les mdicaments facturs doivent bien tre pays par 1'administration pnitentiaire.

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L'administration pnitentiaire, dont ce n'est pas le mtier, ne dispose pas d'quipes de contrleurs spcifiquement forms cette tche. Elle assure un contrle global de cohrence, un contrle dtaill sur les factures d'un montant important mais seulement un contrle par sondage pour la grande masse des factures. Ce processus n'est pas efficace. Il monopolise des agents administratifs que le service pnitentiaire pourrait et voudrait redployer vers son cur de mtier. Aussi, je souhaite qu'une rflexion interministrielle soit entame afin d'identifier les volutions permettant de simplifier les processus budgtaires et de contrle concernant la prise en charge par l'tat de la part complmentaire. .

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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET
Nous partageons l'essentiel des analyses et propositions faites par la Cour, susceptibles d'amliorer la connaissance, le pilotage, la mise en uvre, le suivi et l'valuation de cette politique publique. Nous notons tout d'abord avec satisfaction les progrs souligns par la Cour depuis la loi du 18 janvier 1994, notamment en ce qui concerne l'offre de soins, qui n'ont pu tre rendus possibles que par un accompagnement budgtaire trs consquent. Au-del, de nouveaux efforts sont ncessaires pour rsorber lhtrognit des situations selon les rgions, le type de soins et le degr d'urgence. Nous souscrivons en particulier la proposition de la Cour d'tudier les raisons de la sous-occupation des capacits d'hospitalisation pour les soins somatiques, alors que les units psychiatriques ont un taux d'occupation plus lev. L'valuation prcise des cots des units hospitalires spcialement amnages nous semble galement souhaitable. Nous constatons par ailleurs, en ce qui concerne l'accs aux soins et la couverture sociale des personnes dtenues, que la Cour ne remet pas en cause les rformes en cours, mais en reconnat au contraire l'utilit et appelle les acclrer ou les approfondir. Ainsi, le dploiement d'une nouvelle convention type doit permettre d'uniformiser les modalits de gestion des droits sociaux des dtenus entre les CPAM, tandis que le renforcement du protocole cadre favorise la collaboration entre les professionnels de sant et le personnel pnitentiaire. De mme, le dveloppement d'une dmarche de performance est en cours, avec la dfinition de nouveaux indicateurs et leur dploiement horizon 2016. Nanmoins, il importe d'approfondir et de complter ces rformes. Les pistes voques par la Cour nous semblent cet gard tout fait pertinentes. En termes de connaissance de cette politique publique, la mise en uvre d'un suivi pidmiologique nous apparat ncessaire afin de mieux identifier les besoins de sant des personnes dtenues. En termes de suivi, le renforcement de la dmarche de performance nous semble tout fait structurant, avec une clarification des objectifs et le dveloppement d'indicateurs d'efficience mme d'valuer l'impact sur la sant des personnes dtenues.

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En termes de pilotage, le renforcement du rle des agences rgionales de sant nous parat souhaitable. En termes de mise en uvre, l'exploitation des rsultats de l'enqute nationale sur l'activit des units sanitaires devrait permettre de conforter et diffuser les bonnes pratiques, et notamment de favoriser la continuit des soins. Enfin, les modalits de financement de cette politique publique appellent de notre part les observations suivantes. Nous notons tout d'abord avec satisfaction que la Cour salue l'effort de l'tat lors de la budgtisation de la loi de finances pour 2013 qui, nous le signalons, s'est poursuivi en loi de finances 2014 avec une progression de 2,5 % des crdits budgts, malgr un contexte budgtaire trs contraint. L'tat prend ainsi toute sa part au financement de cette politique publique. Pour les annes prcdentes, les chiffres de sous-budgtisation chronique mis en avant par le rapport me paraissent devoir tre relativiss par le niveau modr de la crance de la scurit sociale sur l'tat entre 2009 et 2012, qui traduit les efforts de redploiement des crdits, en excution budgtaire, pour couvrir les besoins. La simplification des circuits financiers propose par la Cour nous semble par ailleurs une piste intressante. Elle devrait toutefois s'accompagner de la mise en place de procdures de contrle spcifiques et tre prcde d'une valuation prcise de la dpense de sant au niveau dconcentr. Nous sommes en revanche rservs sur l'volution ventuelle du partage du financement entre l'tat et la scurit sociale. L'inclusion des dtenus au sein de la CMU et de la CMU-C, ou mme le financement intgral par la scurit sociale de cette politique, devraient tre compenss par des recettes supplmentaires pour la scurit sociale, et seraient en tout tat de cause neutres pour l'ensemble des administrations publiques.

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RPONSE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES ET DE LA SANT


Sur un plan gnral, en lien avec votre premire recommandation, je rappelle que laction de mon ministre est particulirement tourne vers les personnes les plus fragiles. Jai souhait que la mise en uvre de la Stratgie nationale de sant, annonce le 23 septembre dernier, comporte des actions fortes et mesurables pour une rduction des ingalits sociales de sant. Elles seront inscrites dans la prochaine Loi de sant. Je tiens galement ce que le rle des Agences rgionales de sant, pour la mise en uvre de cette nouvelle politique nationale de sant, soit renforce, notamment sagissant de leur rle de pilotage et de coordination de la sant dans les rgions pour favoriser les parcours de sant, quelles que soient les pathologies ou les populations (vos 3me et 4me recommandations). Les conventions et protocoles locaux qui avaient t signs entre tous les tablissements pnitentiaires et les tablissements de sant font actuellement lobjet dune mise jour, en fonction du modle de protocole unique entre les tablissements de sant et pnitentiaires propos par le guide mthodologique doctobre 2012 sur la prise en charge sanitaire des personnes places sous main de justice. Cette actualisation est loccasion de renforcer les articulations entre quipes, sous le pilotage des ARS. Les deux ministres organiseront des rencontres communes entre les ARS et les directions interrgionales des services pnitentiaires. Loffre de soins ambulatoires de proximit est effective dans tous les tablissements pnitentiaires, sous forme de 175 units sanitaires assurant tant les soins somatiques que psychiatriques. Ces units assurent galement les missions de prvention et dducation pour la sant et organisent, le cas chant, la continuit des soins la sortie. Les personnels mdicaux ralisent une activit significative, quivalente en moyenne annuelle sur lensemble des tablissements pnitentiaires 3,10 consultations de mdecine gnrale, 1,32 consultation de psychiatrie et 0,39 consultation de mdecin spcialiste hors psychiatrie, par personne dtenue. Laugmentation constante du financement de personnels mdicaux et non mdicaux, les mesures prises pour renforcer lattractivit de lexercice mdical et soignant en milieu pnitentiaire, le dialogue renforc avec ladministration pnitentiaire pour faciliter les soins constituent des voies damlioration importantes. Des travaux en cours tmoignent de cet effort de coordination : livret accueil commun pour les units hospitalires scurises interrgionales (UHSI), protocole dchange de donnes entre professionnels de sant et pnitentiaires.

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ENCORE 287

Lvolution du modle de financement de la MIG dlgue aux units sanitaires devrait permettre, compter de 2015, une allocation plus adapte des moyens. Une enqute trs approfondie sur leur activit et leurs moyens a t ralise au printemps dernier auprs de toutes les units sanitaires, qui y ont particip massivement. Les rsultats, en cours danalyse, devraient apporter des arguments sur les activits dvelopper et les organisations promouvoir, et permettre aux ARS de financer ces units sur des critres plus pertinents afin de rduire les ingalits inter et intra rgionales. Lopportunit dintgrer des critres relatifs la composition des quipes pourra tre revue dans ce cadre. La mise en place de linteroprabilit technique des systmes dinformation fait lobjet de travaux confis lASIP Sant depuis 2012. Lutilisation des capacits des UHSI peut, comme vous le constatez, tre amliore. Une meilleure connaissance de cette offre, par une information dlivre en amont aux personnes dtenues sur les conditions dhospitalisation, pourrait faciliter leur acceptation dune hospitalisation en UHSI. Dans cette perspective, des travaux sont engags avec la direction de ladministration pnitentiaire (DAP) pour llaboration dun livret dinformation commun destination des personnes dtenues et la rdaction dune circulaire sur le fonctionnement des UHSI. Sans mconnatre les limites de loffre actuelle et la ncessaire poursuite de son dveloppement, je ne partage pas le constat dune grave dfaillance dans la prise en charge des troubles psychiatriques des personnes dtenues. Comme la Cour la constat, les effectifs des personnels de psychiatrie des units sanitaires ont t en constante augmentation entre 1997 et 2012 : + 57 % pour les mdecins psychiatres ; + 60 % pour les personnels non mdicaux. Loffre de consultation psychiatrique est progressivement complte dans les units sanitaires par des prises en charge de groupe, linstar de ce qui est pratiqu en tablissement de sant. Plus de 30 units sanitaires ont dj bnfici de dlgation de crdits, hauteur de 158 000 par site. Un programme de dveloppement de lhospitalisation de jour est en cours dlaboration avec la DAP, pour identifier les sites prioritaires, indpendamment de la prsence ou non dun SMPR. Enfin, louverture, en 2013, de quatre units hospitalires spcialement amnages (UHSA) contribue accrotre significativement les capacits dhospitalisation temps complet, lachvement de cette premire tranche tant prvu pour 2015. Les scnarii pour la 2e tranche (localisation des units en mtropole et conception dun modle spcifique pour les DOM) sont en cours dlaboration avec la DAP. La recommandation n 2 de la Cour relative au renforcement de loffre de soins prioritairement psychiatriques sinscrit donc dans les volutions dj engages par mon ministre.

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Sagissant des suspensions et amnagements de peine pour raisons mdicales, jai souhait, avec la Garde Sceaux, qu'un groupe de travail sant/justice soit mis en place sur ce sujet. Ses propositions doivent dsormais tre examines. Sur la question des modalits de financement des soins aux personnes dtenues, je souhaite que mes services et la CNAMTS poursuivent leurs travaux visant simplifier les circuits financiers, tant pour la prise en charge hospitalire que pour la prise en charge en ville, rquilibrer les charges entre lEtat et lAssurance maladie, avec une prise en charge des frais de soins, dans ou hors les murs, 100 % en tiers payant intgral.

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LA SANT DES INDISPENSABLES

PERSONNES

DTENUES

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PROGRS

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RPONSE DU CONTRLEUR GNRAL DES LIEUX DE PRIVATION DE LIBERT


Jai lhonneur de vous faire savoir que ce projet dinsertion rencontre mon entier accord, en raison de sa trs grande qualit. Il vous appartient dapprcier la porte de ce qui peut tre toutefois tir des deux observations mineurs suivantes : dune part, le tableau 1 rcapitule lvolution des effectifs de personnel de sant des units sanitaires. Mais ces progrs doivent tre relativiss ou, du moins, rapports la croissance, pendant les mmes annes, du nombre de personnes dtenues. La population effectivement dtenue (au 1er janvier) saccrot de 15 % de 1997 2012, mais de 30,7 % de 2001 2012. Autrement dit, leffet de rattrapage est fort aprs la loi de 1994 et la mise en uvre des premiers protocoles, il ne joue plus par la suite, laccroissement des effectifs ne suivant laugmentation du nombre de dtenus (cf. par exemple la croissance des somaticiens sur les deux priodes). Dautre part, je suis personnellement rserv sur linteroprabilit des deux systmes GIDE et GENESIS pour des questions de principe et parce que si lon veut viter les chevauchements demploi du temps (parloir et rendez-vous mdical par exemple), le manuel suffit ; les surveillants savent parfaitement le faire ; surtout, je crois que ces incompatibilits ont tout fait dautres causes que des dysfonctionnements involontaires. Le surplus est parfaitement convaincant.

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COUR DES COMPTES

RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LA CAISSE NATIONALE DASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIS (CNAMTS)
La Cour envisage dune part de revoir les modalits de financement existantes par la revalorisation de la cotisation due par l'tat et la globalisation des relations financires entre l'Assurance Maladie et l'administration pnitentiaire. Dautre part, elle propose que soit examine la possibilit dinclure les dtenus dans les dispositifs existants de la CMU de base et la CMU-C. Actuellement, la prise en charge financire des dtenus par l'administration pnitentiaire se fait par deux biais : le paiement d'une cotisation globale l'ACOSS et le remboursement de tous les tickets modrateurs et des forfaits journaliers hospitaliers pour les soins. Tout dabord, comme le rapport le souligne, la cotisation verse par l'administration pnitentiaire lACOSS sest leve en 2012 80 M, auxquels il convient dajouter 28 M de remboursement aux hpitaux (forfaits et tickets modrateurs essentiellement). Cette somme de 108 M verse par ltat est trs infrieure aux 344 M de dpenses de soins des personnes dtenues. Il conviendrait en consquence de poursuivre laugmentation de la cotisation globale de ltat engage en 2013. Dautre part, la Cour soulve la complexit des changes locaux pour le remboursement par les tablissements pnitentiaires des tickets modrateurs et forfaits journaliers hospitaliers et propose la globalisation des relations financires. La CNAMTS est bien consciente de cette difficult et travaille actuellement avec la Direction de la Scurit Sociale pour mettre en uvre le tiers payant pour tous les dtenus, quils soient incarcrs ou en amnagement de peine. En revanche, la proposition de la Cour dintgrer les dtenus la CMU de base et de leur attribuer la CMU-C semble poser des difficults de mise en uvre et dquit de traitement qui appellent une expertise complmentaire.

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2 La fiscalit lie au handicap : un empilement de mesures sans cohrence


_____________________ PR SENTATION ____________________

Malgr la clarification apporte par la loi du 11 fvrier 2005154, la dfinition du handicap reste fluctuante en fonction de son origine ou de l'apprciation de sa gravit. Par voie de consquence, le primtre du handicap demeure difficile cerner155. En se limitant aux bnficiaires, titre principal, dune pension ou dune allocation lie au handicap, la population concerne slevait, en 2011, 4,7 millions de personnes. Par ailleurs, le secteur du handicap se caractrise par la diversit de ses acteurs : tat, caisse nationale de solidarit pour l'autonomie (CNSA), organismes de scurit sociale, dpartements, communes, associations, acteurs de l'insertion professionnelle des personnes handicapes, notamment. Dans cet ensemble, l'tat n'est qu'un financeur parmi d'autres. Son intervention sous forme de dpenses budgtaires se concentre dsormais principalement sur l'allocation aux adultes handicaps (AAH) et la garantie de ressources des travailleurs handicaps (GRTH). La fiscalit constitue, ct des exonrations de charges sociales, son autre mode principal dintervention. Le cot total de la dpense fiscale, non prcisment chiffr mais dont lordre de grandeur peut se situer entre 3,5 et 4 Md, ne figure pas dans les comptes nationaux. La question se pose donc de son impact financier rel, mais galement de sa contribution la satisfaction des
La loi n 2005-102 du 11 fvrier 2005 pour l'galit des droits et des chances, la participation et la citoyennet des personnes handicapes donne la dfinition suivante du handicap : Constitue un handicap, au sens de la prsente loi, toute limitation d'activit ou restriction de participation la vie en socit subie dans son environnement par une personne en raison d'une altration substantielle, durable ou dfinitive, d'une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d'un polyhandicap ou d'un trouble de sant invalidant. . 155 Selon lenqute de lINSEE Handicap et sant de 2008, 11,5 millions de personnes, ges dclarent au moins une incapacit, soit parce quelles bnficient dune reconnaissance administrative de leur handicap, soit parce quelles considrent souffrir dun handicap.
154

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besoins des personnes handicapes et de son efficacit pour la politique publique en faveur du handicap. Lenqute de la Cour sur la fiscalit lie au handicap, sinscrit dans un ensemble de travaux consacrs par la juridiction aux dpenses fiscales, plus particulirement dans le domaine social. La partie de la fiscalit lie au handicap se distingue, toutefois, par le nombre particulirement lev des mesures concernes, leur accumulation historique non matrise, leur grande htrognit et la difficult les relier aux objectifs de la politique en faveur du handicap, telle quelle a t dfinie par la loi du 11 fvrier 2005. Compte tenu de la confusion avec laquelle la lgislation fiscale traite la question du handicap, mlant le plus souvent sans distinction les diffrents publics (personnes handicapes, personnes ges dpendantes, et mme parfois personnes valides), le choix a t fait de traiter ce sujet dans son acception la plus large : handicap stricto sensu, invalidit quelle que soit son origine (y compris lorsquelle est conscutive un accident du travail ou une maladie professionnelle) et dpendance. Dans ce cadre, la Cour a analys larticulation de ces mesures fiscales avec la politique en faveur des personnes handicapes (I), puis leur impact sur le public concern, en mesurant en particulier leurs effets sur les revenus (II), et enfin les conditions de la matrise de ces dispositifs par ladministration (III).

I - Labsence de cohrence avec la politique du handicap


A - Des mesures fiscales nombreuses et disperses
1 - Une prsentation budgtaire inadapte Organise principalement par catgorie dimpt, la prsentation budgtaire des dpenses fiscales ne permet pas toujours de rpondre au besoin dune rpartition par public vis ou par politique publique. Dans le cas de la fiscalit lie au handicap, linadquation de la prsentation budgtaire par mission et par programme est particulirement marque : ces mesures dallgement fiscal sont disperses entre plusieurs programmes et ne sont prsentes que de faon partielle.

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LA FISCALIT LIE AU HANDICAP : UN EMPILEMENT DE MESURES SANS COHRENCE 293

a) Le primtre trop restreint des dpenses fiscales rpertories


Lexamen du code gnral des impts (CGI) permet didentifier 64 mesures comportant au moins une disposition relative au handicap, linaptitude, linvalidit ou la dpendance. Sur ces 64 mesures, seulement 37 sont rpertories comme des dpenses fiscales dans le fascicule Voies et moyens du projet de loi de finances. Lautre moiti des 64 mesures fiscales recenses procurent pourtant un avantage fiscal leurs bnficiaires, certaines dentre elles pouvant reprsenter un montant important pour ltat et pour les contribuables concerns. Tel est ainsi le cas, par exemple, du rattachement des majeurs handicaps156 au foyer fiscal de leurs parents, de la rduction dimpt complmentaire (997 par enfant handicap) aprs plafonnement du quotient familial157, ou de lexonration de droits de mutation158 : ces mesures, comme toutes celles qui portent sur le quotient familial, sont considres comme faisant partie intgrante de la norme fiscale, et sont donc assimiles une modalit particulire de calcul de limpt.

b) Une dispersion entre un grand nombre de programmes budgtaires


Le programme 157 - Handicap et dpendance de la mission Solidarit, insertion, galit des chances comprend 28 dpenses fiscales applicables des impts dtat et des impts locaux. En ralit, plusieurs de ces mesures nintressent pas les personnes handicapes ou dpendantes. Il en va ainsi, par exemple, de la dduction des avantages en nature consentis des personnes ges de plus de 75 ans, ou encore de lexonration du pcule de dpart la retraite des commerants ou artisans de condition modeste. Dautres dpenses fiscales rattaches au programme 157 visent un public plus large que les seules personnes handicapes. Cest le cas, par exemple, de labattement forfaitaire en faveur des personnes ges ou invalides de condition modeste ou encore de labattement de 10 % sur le montant des pensions (y compris les retraites et les pensions alimentaires), dont le cot estim atteint 3,1 Md et reprsente lui seul un tiers des dpenses fiscales du programme.
156 157

Articles 6 et 196 du code gnral des impts. Article 197-I-2 du code gnral des impts. 158 Article 796-0 ter du code gnral des impts.

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COUR DES COMPTES

En dfinitive, pour les dpenses fiscales applicables des impts dtat et figurant au programme 157-Handicap et dpendance, au moins la moiti du cot estim de 6 Md ne concerne pas le handicap. A contrario, dautres pourtant significatives sont absentes de ce programme. Ainsi, la mesure dexonration des primes verses au titre des contrats de rente-survie et des contrats dassurance-handicap est rattache au programme 145, consacr lpargne. De mme, les deux dpenses fiscales relatives aux indemnits et pensions servies aux victimes daccidents du travail et de maladies professionnelles figurent au programme 183 - Protection maladie, au motif que linvalidit rsultant dun accident du travail ou dune maladie professionnelle ne relve pas du mme rgime de protection sociale que le handicap stricto sensu. Cette dispersion rend peu comprhensible lensemble du dispositif fiscal li au handicap. Elle nuit la bonne information du public concern et ne permet pas dapprhender dans leur globalit les moyens mobiliss dans le cadre de la politique en faveur du handicap. Elle constitue enfin un obstacle important la matrise, par le responsable du programme 157-Handicap et dpendance, du volet fiscal de la politique dont il a la charge.

2 - Un dispositif fiscal peu lisible La majorit des mesures fiscales recenses concerne des populations plus tendues que les seules personnes handicapes, quil sagisse : des bnficiaires de prestations sociales, dans le cas de lexonration des prestations familiales (parmi lesquelles lallocation aux adultes handicaps, les pensions d'orphelin, laide pour l'emploi d'une assistante maternelle) ; des contribuables, sans plus de distinction : personnes ges de condition modeste, personnes dpendantes et handicapes, dans le cas notamment de labattement en faveur des personnes ges ou invalides de condition modeste, ou encore lexonration de taxe d'habitation accorde aux personnes ges ou handicapes. Elles peuvent galement constituer un lment dune politique plus large. La prise en compte des personnes handicapes intervient alors comme un amnagement ou une drogation une mesure de porte plus gnrale : politique familiale (majoration du plafond du quotient familial), accs la proprit (majoration de la dduction des intrts demprunt pour lacquisition de la rsidence principale) ou emploi

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LA FISCALIT LIE AU HANDICAP : UN EMPILEMENT DE MESURES SANS COHRENCE 295

domicile (majoration du plafond des dpenses prises en compte pour les emplois domicile). Mais, aucun moment, elles ne sont prsentes comme le volet fiscal de la politique globale en faveur des personnes handicapes. Lidentification et la visibilit des dpenses fiscales lies au handicap sont par ailleurs contraries par le fait quelles sappliquent une grande varit de dispositifs fiscaux et de catgories dimpt : impt sur le revenu, impt sur les socits, taxe sur la valeur ajoute, droits denregistrement et de timbre relatifs aux mutations titre gratuit, taxe dhabitation, taxe foncire, et diverses taxes comme le malus applicable aux vhicules les plus polluants ou la taxe sur les rsidences mobiles. Elles se traduisent, selon les cas, par une exonration, un abattement sur le revenu, une mesure de quotient familial, une rduction ou un crdit dimpt. Des dispositions d'exonration de charges sociales peuvent en outre venir complter le dispositif fiscal. On peut citer parmi les principales : lexclusion totale de lassiette des cotisations sociales et lexonration de la contribution sociale gnralise (CSG) pour les pensions (y compris dinvalidit) infrieures au seuil fix par le code gnral des impts159 ; lexonration de la CSG pour les complments parentaux, dont en particulier lallocation journalire de prsence parentale (AJPP) rserve aux parents denfants handicaps ; lexonration totale des cotisations patronales de scurit sociale (hors cotisation pour les accidents du travail et les maladies professionnelles) pour les aides domicile employes, soit directement par une personne fragile, soit par une association ou une entreprise intervenant auprs dune personne fragile.

159

Article 1417 du code gnral des impts : au 1er janvier 2013, plafond de 10 224 pour la premire part de quotient familial major de 2 730 par demi-part supplmentaire

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B - Des mesures souvent dconnectes de la politique du handicap


1 - Lignorance des objectifs fixs par la loi de 2005

a) Une accumulation de mesures parfois anciennes


Les mesures fiscales destines aux personnes handicapes rsultent de multiples dcisions qui se sont sdimentes au fil du temps. Certaines sont trs anciennes. Lexonration dimpt sur le revenu des indemnits et pensions servies aux victimes daccidents du travail et de maladies professionnelles date de 1927 ; celle portant sur les pensions militaires dinvalidit a t cre en 1934 ; la rduction dimpt au titre des primes de contrats de rente-survie et des contrats dpargne-handicap a t mise en place en 1941. Dautres sont, au contraire, de cration rcente : lexonration dimposition sur le revenu de la prestation de compensation du handicap (PCH) fait lobjet, depuis sa cration en 2005, dune dpense fiscale spcifique ; la mesure exonrant les personnes handicapes de la taxe sur les vhicules polluants a t mise en place en 2008.

b) Une actualisation trs ingale selon les mesures fiscales


Pour la grande majorit des mesures fiscales, les seuils et plafonds prvus par le code gnral des impts sont rgulirement rvalus. Ainsi, la rduction dimpt supplmentaire, actuellement fixe 997 , applicable en cas de plafonnement de la rduction dimpt tire du quotient familial a t rvalue rgulirement pour compenser la baisse du plafond de rduction, et ainsi garantir aux foyers fiscaux concerns un niveau constant de rduction de leur impt sur le revenu. En revanche, quelques dpenses fiscales nont pas fait lobjet dun effort suffisant dactualisation. Lexemple le plus marquant est celui de la rduction de moiti des droits de mutation dus par les mutils de guerre, cre en 1949, dont le plafond de rduction, fix 305 , na pas t revaloris depuis 1960. Sans atteindre une situation aussi extrme, labsence de mise jour rgulire des listes dquipement et de matriel auxquelles sappliquent le crdit dimpt pour lquipement de la rsidence principale ou bien le taux rduit de TVA (5,5 %) pour

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LA FISCALIT LIE AU HANDICAP : UN EMPILEMENT DE MESURES SANS COHRENCE 297

lappareillage des personnes handicapes est pnalisante pour les personnes concernes, alors que les progrs techniques dans ce domaine devraient normalement appeler une actualisation frquente et prcise. Larrt fixant la liste des travaux damnagement de lhabitation na ainsi pas t revu depuis la cration de la mesure en 2004.

c) Des objectifs sans lien avec la loi de 2005


La loi du 11 fvrier 2005 fixe clairement les objectifs de la politique en matire de handicap, en les organisant autour de trois axes principaux : garantir aux personnes handicapes le libre choix de leur projet de vie : compenser les consquences du handicap, assurer un revenu dexistence, valoriser le travail en centre daide par le travail ; permettre une meilleure participation la vie sociale : assurer une vritable intgration scolaire, faciliter linsertion professionnelle, rendre effective lobligation daccessibilit ; placer la personne handicape au centre des dispositifs qui la concernent. Or les objectifs des dpenses fiscales nont pas t rexamins en fonction de ces nouvelles orientations ; ils sont rests imprcis et peu explicites au regard de la politique publique dans laquelle ils sinscrivent. Ainsi, en ce qui concerne les dpenses fiscales inscrites sur le programme 157, les objectifs sont systmatiquement libells de faon trs globale : aider les personnes retraites ; aider les personnes handicapes ; aider les personnes ges, modestes ou handicapes ; aider les personnes invalides. Lexamen dtaill des dispositifs fiscaux permettrait pourtant dorganiser les mesures en thmatiques plus prcises : le revenu ; la prvoyance, le patrimoine et sa transmission ; le maintien domicile et la mobilit, qui peut elle-mme se dcliner en deux sous-thmes : laide humaine et laccessibilit ; laccueil en tablissement spcialis. Ce reclassement ferait apparatre que la moiti des mesures tudies visent garantir un revenu dexistence aux personnes handicapes ou aider financirement leur famille ; un quart ont pour objectif daider au maintien domicile ; un cinquime concerne laide la constitution dun patrimoine ; le reste a pour objet de faciliter un accueil en tablissement spcialis.

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2 - Le manque de coordination entre fiscalit, exonrations de charges et allocations

a) Des mesures fiscales sarticulant mal entre elles


Les dfinitions et les conditions de handicap mentionnes par le code gnral des impts ne sont pas homognes : elles mlent aussi bien des conditions objectives (par exemple tre titulaire de lallocation supplmentaire dinvalidit , de lallocation aux adultes handicaps ou de la carte dinvalidit ) que des critres subjectifs varis, souvent anciens et imprcis dans leur formulation : tre atteint dune infirmit ou dune invalidit empchant de subvenir par le travail aux ncessits de lexistence160 , tre incapable de travailler dans des conditions normales de rentabilit, en raison dune infirmit physique ou mentale, congnitale ou acquise 161, ou encore contribuables nayant pas leur autonomie de vie, dont ltat ncessite une surveillance mdicale constante et des traitements dentretien 162. Des dpenses fiscales parfois assez proches par leur objet peuvent ainsi noncer des conditions diffrentes de handicap. Deux exemples permettent dillustrer ce type de situation : les articles 6, 196, 196 A bis, 197 du code gnral des impts permettent le rattachement au foyer fiscal des parents dun enfant handicap quel que soit son ge. Cette disposition est tendue toute personne titulaire de la carte dinvalidit vivant sous le toit du contribuable. Dans le premier cas, l'article 196 du code gnral des impts mentionne le rattachement d'un enfant infirme . Dans le second, l'article 196 A conditionne le rattachement au foyer fiscal la dtention d'une carte d'invalidit . Les conditions lies au handicap ne sont donc pas de mme niveau selon les articles du code. La direction de la lgislation fiscale considre, pour sa part, que la situation de handicap sapprcie dabord par rfrence la possession de la carte dinvalidit ou, dfaut, au cas par cas ; elle souligne galement, pour expliquer le dcalage observ, que la rdaction de larticle 196 est issue dun dcret de 1926 ; le mme constat peut tre fait pour les exonrations de la taxe dhabitation et celle de la taxe foncire sur les proprits bties, dont les critres de handicap sont galement diffrents.
160 161

Article 1414 du code gnral des impts. Article 779-II du code gnral des impts. 162 Article 199 quindecies du code gnral des impts.

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LA FISCALIT LIE AU HANDICAP : UN EMPILEMENT DE MESURES SANS COHRENCE 299

Dans le premier cas sont exonrs les titulaires de lallocation de solidarit aux personnes ges et de lallocation supplmentaire dinvalidit, ainsi que, sous conditions de ressources, les contribuables de plus de 60 ans, les titulaires de lallocation aux adultes handicaps (AAH) et les contribuables atteints dune infirmit ou dune invalidit les empchant de subvenir par leur propre travail aux ncessits de lexistence . Dans le second cas, sont exonrs les titulaires de lallocation de solidarit aux personnes ges ou de lallocation supplmentaire dinvalidit. La direction de la lgislation fiscale estime que cette discordance a t rsolue par la doctrine de ladministration fiscale, qui a tendu le bnfice de lexonration de la taxe foncire, sous conditions de ressources, aux titulaires de lAAH : la question reste toutefois pose de la connaissance par les publics concerns de cette position de ladministration fiscale. Il ressort, en dfinitive, de ces exemples que limprcision du code gnral des impts sur les conditions et les critres de handicap ne peut tre que source de confusion et dinscurit pour les bnficiaires des mesures fiscales et, par ailleurs, de difficult dapprciation pour les services fiscaux chargs de les appliquer.

b) Le dfaut de cohrence avec les niches sociales


Trois niches sociales accordant lexonration totale des cotisations patronales pour les aides domicile auprs des personnes fragiles (hors cotisations lies aux accidents du travail et aux maladies professionnelles) viennent en complment des dpenses fiscales qui permettent aux foyers fiscaux comprenant une personne handicape de bnficier dune majoration du crdit dimpt ou de la rduction dimpt au titre des emplois domicile.

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COUR DES COMPTES

Tableau n 1 : mesures fiscales et niches sociales relatives laide domicile


MESURES FISCALES Numro dpense fiscale correspondante Date cration Programme principal de rattachement Catgorie d'impt

Article du CGI

Objet de la mesure

Article 199 sexdecies

110214

1991

103 Emploi

IR

Rduction (110214) ou crdit d'impt (110246) au titre des sommes verses pour un emploi domicile-majoration de la limite des dpenses prises en compte Exonration de l'aide financire verse par l'employeur ou par le comit d'entreprise afin de financer des services la personnes

Article 81

120134

2005

103 Emploi 103 Emploi

IR

Article 206-5 bis

320115

1987

Article 231 bis P

Non assujetissement l'impt sur les socits des rsultats des associations de services la personne Exonration de la taxe sur les salaires Taxe sur les drogation en cas de prsence de plusieurs salaires emplois auprs d'une personne devant recourir l'assistance d'une tierce personne IS TVA Exonration des services rendus la personne par les organismes agres

Article 261-7 1 ter

720107

1991

103 Emploi NICHES SOCIALES

Rfrence code

Numro de la niche sociale correspondante

Date cration

Objet de la mesure Aide domicile employe par un particulier fragile : exonration totale des cotisations patronales de scurit sociale l'exclusion des cotisations lies aux ATMP Aide domicile employe par une association : exonration totale des cotisations patronales l'exclusion des cotisations ATMP ou une entreprise auprs d'une personne fragile Aide du comit d'entreprise ou de l'entreprise pour le financement d'activits de services domicile - CESU prfinanc : exclusion de l'assiette des cotisations et contributions

Article L. 241-10-I code de la scurit sociale Article L. 241-10-II code de la scurit sociale Articles L. 1271-1, L. 7233-4 et L. 7233-5 du code du travail

10

1948

11

1999

43

2005

Source : Cour des comptes Lgislation applicable aux revenus de 2012

Bien que lobjet de ces diffrentes mesures soit le mme (aide au maintien domicile), les conditions tablies pour bnficier des exonrations de charges patronales diffrent de celles fixes par le code des impts pour les dpenses fiscales. Les deux catgories de mesures (sociales et fiscales) ne se rfrent dailleurs pas aux mmes articles du code de la scurit sociale. En effet, larticle 199 sexdecies du code gnral des impts renvoie larticle L. 541-1 du code de la scurit sociale pour les enfants handicaps bnficiant du complment dallocation dducation, et pour les adultes, larticle L. 341-4 du mme code, plus prcisment la troisime catgorie dinvalidit ( invalides qui, tant absolument incapables d'exercer une profession, sont, en outre, dans l'obligation d'avoir recours l'assistance d'une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie ). Les dispositions concernant lexonration des cotisations patronales font en revanche rfrence larticle L. 241-10 du

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code de la scurit sociale, qui fixe plus prcisment les conditions de handicap permettant de bnficier de lexonration de charges sociales163. En revanche, en incluant les personnes valides de plus de 70 ans, les mesures dexonration de charges sociales ont un primtre plus large que celui du handicap, et donc que celui des mesures fiscales. On se trouve ainsi en prsence de deux dispositifs a priori complmentaires, ayant le mme objectif, mais pour lesquels, de faon difficilement comprhensible, lhomognit des publics viss nest pas totalement garantie.

c) Le manque darticulation avec les allocations sociales


Les mesures fiscales nont pas t rexamines au fur et mesure que se mettait en place le dispositif des prestations sociales destines aux personnes handicapes, ce qui explique que ces deux domaines dintervention publique sarticulent peu. Tableau n 2 : principales allocations destines aux personnes handicapes, invalides ou dpendantes
Montant vers (en M) Prestations de ress ources Allocation aux adultes handicaps (AAH) Garantie de ressources aux personnes handicapes (GRTH) Allocation supplmentaire d'invalidit Prestations de compensation Prestation de compensation du handicap (PCH) Allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) Allocation personnalise d'autonomie (APA) Allocation journalire de prsence parentale (AJPP) Allocation d'ducation de l'enfant handicap (AEEH) Allocation d'ducation spciale (AES) 1 486 521 5 275 57 788 1 185 86 1 200 5 183 ns Dpartements Dpartements Dpartements Scurit sociale Scurit sociale Scurit sociale 7 038 1 162 255 77 925 Etat Etat Etat Bnficiaires au 31 dcembre (en m illiers) Financem ent

Source : La protection sociale en France et en Europe dition 2013 - DREES

163

En application des articles L. 241-10 et D. 241-5 du code de la scurit sociale, peuvent bnficier des exonrations de charges patronales pour lemploi dune aide domicile, soit directement, soit par lintermdiaire dune entreprise ou dune association : les personnes ges de 70 ans ou plus ; les parents dun enfant handicap ouvrant droit au complment de lallocation dducation de lenfant handicap (AEEH) ; les personnes percevant une majoration pour tierce personne au titre dune invalidit ; les personnes bnficiant de la prestation spcifique dpendance (prestation verse avant la mise en place de lallocation personnalise dautonomie (APA)) et les personnes remplissant la condition de perte dautonomie (APA) indpendamment de lge et des ressources.

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Plusieurs dispositifs fiscaux interviennent ainsi dans le mme champ que les prestations sociales : pour les enfants handicaps, il est prvu une demi-part fiscale supplmentaire et une rduction dimpt complmentaire, au-del du plafond, du bnfice tir du quotient familial. Ces mesures peuvent procurer aux familles les plus aises un avantage fiscal substantiel. Or lallocation dducation de lenfant handicap (AEEH), qui a le mme objet - aider les familles ayant un enfant handicap -, nest pas non plus soumise conditions de ressources : son effet sadditionne ainsi celui du systme fiscal ; de mme, lallocation dducation de lenfant handicap (AEEH), comme la prestation de compensation du handicap (PCH), servent en particulier couvrir la charge des aides domicile : elles interviennent cet gard dans le mme champ que, dune part, la majoration de la rduction ou du crdit dimpt au titre des emplois domicile et que, dautre part, les exonrations de charges patronales dj voques. Une instruction fiscale de 2008 prcise que lassiette de lavantage fiscal est constitue des dpenses effectivement supportes par les contribuables et que doivent donc tre exclues du montant des dpenses dclares les allocations attribues en vue daider les personnes financer une aide domicile . Les avantages fiscaux semblent donc ne pouvoir se cumuler avec lAEEH ou la PCH. Aucune des allocations concernes ntant imposable et donc dclare, on peut sinterroger sur les contrles qui peuvent tre oprs sur ce point par les services fiscaux, alors mme que cette absence de cumul est peu vidente pour les contribuables concerns ; la prestation de compensation du handicap (PCH) se superpose, de la mme faon, pour les particuliers, lensemble des dpenses fiscales lies lappareillage des personnes handicapes, de lamnagement du domicile et, de faon gnrale, de laccessibilit et de la mobilit. Cre en 2005, la PCH est une aide financire, verse par les conseils gnraux et destine couvrir les besoins lis la perte dautonomie. Ces besoins sont dfinis par une quipe pluridisciplinaire de la maison dpartementale des personnes handicapes (MDPH), sur la base du projet de vie de la personne handicape. Dans ce cadre, on peut s'interroger sur la coexistence des deux systmes, fiscal et social, ayant exactement le mme objet mais dont l'un, la PCH, a t conu pour tre personnalis et adapt aux besoins de la personne concerne, alors que lautre sappuie uniquement sur des listes non actualises de matriels ou damnagements.

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Enfin, la question peut tre pose du bnfice final du taux rduit de TVA sur les matriels destins aux personnes handicapes, dont le cot pour ltat est estim 1,1 Md. En effet, cette mesure interagit en dfinitive avec la prestation de compensation du handicap (PCH) : pour les achats rembourss par l'assurance-maladie ou financs par la PCH, le dispositif bnficie en dernier lieu l'assurance-maladie et aux conseils gnraux qui versent la prestation.

II - Un facteur dingalits entre les personnes handicapes


A - Labsence dapproche globale du handicap
1 - Une reconnaissance du handicap diffrente selon les rgimes sociaux Pour le code de laction sociale et des familles, la dlivrance de la carte dinvalidit, ncessaire louverture de la plupart des droits, est subordonne la reconnaissance dune incapacit dau moins 80 %. Pour le code de la scurit sociale, lobtention dune pension dinvalidit ncessite une rduction des deux tiers de la capacit de travail, cette incapacit tant elle-mme dcline en trois catgories164 : 1. 2. 3. invalides capables d'exercer une activit rmunre ; invalides absolument incapables d'exercer une profession quelconque ; invalides qui, tant absolument incapables d'exercer une profession, sont, en outre, dans l'obligation d'avoir recours l'assistance d'une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie.

Pour les accidents du travail, il nest pas fix de taux minimum dincapacit pour ouvrir droit une indemnisation. Il est simplement prcis que :

164

Article. R. 341-2 du code de la scurit sociale.

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si le taux dincapacit permanente partielle est infrieur 10 %, le salari bnficie dune indemnit forfaitaire en capital verse en une seule fois ; si le taux dincapacit permanente partielle est gal ou suprieur 10 %, le salari bnficie dune rente viagre jusqu' son dcs. En revanche, en cas de maladie professionnelle, linvalidit doit tre au moins de 25 %. Enfin, pour le code des pensions militaires dinvalidit et des victimes de guerre, sont prises en considration les infirmits entranant une invalidit gale ou suprieure 10 %, les pensions tant tablies daprs le degr dinvalidit. Des logiques diffrentes face au handicap
Les diffrents rgimes obissent des logiques diffrentes : - une logique de remplacement de revenu, laquelle obit lassurance invalidit ; - une logique de compensation des dpenses supplmentaires, dans laquelle sinscrivent la prise en charge des soins et le soutien lautonomie et laquelle rpond galement une prestation comme la prestation de compensation du handicap ; - une logique de rparation dun prjudice imputable la faute dun tiers ou dun risque particulier, particulirement affirme dans le champ du risque accident du travail-maladie professionnelle. La logique de remplacement implique davoir recours des barmes dincapacit et de distance lemploi, ainsi qu un calcul effectu en fonction des revenus prcdents. La logique de compensation fait appel des barmes de mesure des charges supplmentaires, indpendamment du revenu initial. Enfin la logique de rparation se fonde sur des calculs de prjudices.

Dans son rapport sur l'tat d'invalidit165, linspection gnrale des affaires sociales (IGAS) a soulign qu'il existe actuellement en France plus d'une dizaine de barmes nayant pas la moindre correspondance entre eux : ainsi, la perte de vision dun il peut entraner une incapacit de 30 % dans le barme indicatif dinvalidit des accidents du travail, de 42 % dans le barme dattribution de lallocation adulte handicap, et de 65 % dans celui des pensions militaires dinvalidit.

165

IGAS. Lvaluation de ltat dinvalidit en France : raffirmer les pratiques et refondre le pilotage du risque. Mai 2012.

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Lors de la discussion de la loi du 9 novembre 2010 portant rforme des retraites, le gouvernement sest dclar favorable un rapprochement des critres dans le cadre des dfinitions de linvalidit, des accidents du travail et du handicap . L'article 80 de cette loi prvoit quil dposera au Parlement un rapport en ce sens avant le 1er janvier 2012, sans que cette obligation ait encore t respecte ce jour.

2 - Une reconnaissance ingale du handicap selon les dpartements Les diffrents travaux mens aussi bien par la Cour que par l'inspection gnrale des affaires sociales (IGAS) ont mis en vidence, pour le traitement du handicap comme de l'invalidit, une forte htrognit gographique. Dans son rapport prcit, l'IGAS fait ainsi tat, selon les dpartements, d'un cart des taux dattribution allant de un trois au sein d'un mme rgime. Dans le rapport annuel sur les lois de financement de la scurit sociale (RALFSS)166 de septembre 2010, la Cour a fait le mme constat : Pour linvalidit, le taux davis dfavorable relatif aux avis donns pour admission est en moyenne de 19 %. Il varie en France mtropolitaine de 12 % pour la zone Provence-Alpes-Cte dAzur-Corse 34 % pour celle du Nord-Est, les carts entre chelons locaux pouvant encore tre plus levs (54 % davis dfavorables pinal contre 9 % Rennes). De mme, dans un rapport de 2010167, le Snat a relev, pour l'allocation aux adultes handicaps (AAH), des taux d'attribution variant de 50 84 % selon les dpartements, pour un taux moyen de l'ordre de 70 % : Le caractre ambigu des critres d'ligibilit l'AAH explique en grande partie les disparits territoriales observes dans les pratiques des maisons dpartementales des personnes handicapes (MDPH). Cette iniquit dans le traitement des demandes appelle des mesures renforces d'harmonisation, d'valuation et de contrle des procdures mises en uvre par les quipes pluridisciplinaires et les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapes (CDAPH).

166

Cour des comptes, Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale 2010, Chapitre XV. L'invalidit et l'inaptitude dans le rgime gnral. La Documentation franaise, septembre 2010, p. 416, disponible sur www.ccomptes.fr 167 Snat. Rapport d'information n 36. octobre 2010.

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Pour cette raison, le lgislateur a fix pour mission la Caisse nationale de solidarit pour l'autonomie (CNSA)168 dassurer un change dexprience et dinformation entre les maisons dpartementales des personnes handicapes (MDPH) et de diffuser les bonnes pratiques dvaluation individuelle des besoins et de veiller lquit du traitement des demandes de compensation . Il conviendra le moment venu, de mesurer les rsultats de laction de la CNSA dans ce domaine.

3 - Une htrognit de traitement reproduite par le code gnral des impts Le code gnral des impts (CGI), en se rfrant le plus souvent aux diffrents autres codes dfinissant le handicap, reflte lhtrognit de leurs dfinitions juridiques. En outre, il existe de nombreuses mesures dont lune au moins des conditions dligibilit est, soit la dtention de la carte dinvalidit dlivre par les maisons dpartementales des personnes handicapes (MDPH), soit le bnfice de lallocation aux adultes handicaps ou dune pension dinvalidit accorde par un rgime de protection sociale. Ainsi, la demi-part supplmentaire au titre de linvalidit et labattement en faveur des personnes ges ou invalides de condition modeste sont rservs aux : titulaires dune pension militaire dinvalidit pour une incapacit de 40 % au minimum ; titulaires dune pension dinvalidit pour accident du travail ou maladie professionnelle, de 40 % au minimum ; titulaires dune carte dinvalidit, ce qui suppose un taux dincapacit dau moins 80 % ou un classement en 3me catgorie de la pension dinvalidit de la scurit sociale. En s'appuyant ainsi sur les dcisions prises par les diffrents rgimes et par les organismes en charge de la reconnaissance du handicap (maisons dpartementales des personnes handicapes et commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapes en particulier), la fiscalit reproduit l'ingalit de traitement entre les personnes handicapes. Le risque dinterprtation nest pas moins grand lorsque le code gnral des impts a lui-mme recours ses propres dfinitions du
168

Article L. 14-10-1 du code de laction sociale et des familles.

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handicap, tant les critres et les conditions nonces sont htrognes et imprcis.

B - Dimportantes consquences pour le revenu des personnes handicapes


1 - Un systme fiscal facteur dingalits selon lorigine du handicap

a) Des rgimes dexonration distincts pour le handicap et les diffrents types dinvalidit
Par exception au principe gnral, pos par le code gnral des impts, de limposition des retraites, pensions et rentes viagres qui sont assimiles des rmunrations, ne sont pas imposables : les pensions dinvalidit servies aux militaires ; les indemnits temporaires, hauteur de 50 % de leur montant, ainsi que la totalit des rentes viagres et des prestations en capital, verses aux victimes daccident du travail ou de maladie professionnelle ; les rentes viagres servies en vertu dune condamnation prononce judiciairement, pour la rparation dun prjudice corporel ayant entran une incapacit permanente totale, ncessitant le recours une tierce personne. Les allocations verses aux personnes handicapes ou dpendantes (allocation aux adultes handicaps et ses complments, allocation personnalise dautonomie, prestations de compensation du handicap et allocation compensatrice pour tierce personne) bnficient galement dune exonration. Au total, une vingtaine de pensions ou de prestations lies au handicap, linvalidit ou la dpendance nest pas soumise limpt sur le revenu. Leur exonration sinscrit dans le cadre de cinq dpenses fiscales diffrentes169. Pour des raisons non explicites, les pensions civiles dinvalidit sont les seules tre imposables ; elles ne bnficient que de labattement de 10 % galement accord aux pensions de retraites. En revanche, toutes
169

Dpenses fiscales n 120202, n 120205, n 120206, n 120117 et n 120126.

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les pensions dinvalidit, quelle que soit leur origine, sont exonres des cotisations sociales et, sous conditions de ressources, de la contribution sociale gnralise.

b) Des conditions variables dincapacit


Les conditions dincapacit tant diffrentes pour lattribution des diffrentes rentes et prestations, comme le montre le tableau ci-dessous, le degr de handicap permettant dobtenir une exonration est variable selon les cas : 10 % (en cas daccident) ou 30 % (en cas de maladie) pour une pension militaire dinvalidit, 10 % pour une rente daccident du travail, 80 % (ou entre 50 % et 79 % sous certaines conditions) pour lallocation aux adultes handicaps. Tableau n 3 : diffrence de traitement fiscal selon l'origine du handicap
Conditions dincapacit pour lattribution de la prestation - 10 % en cas de blessure ; - 30 % en cas de maladie. Pas de minimum Versement dune rente au-del de 10 % dinvalidit Rduction dau moins 2/3 de la capacit de travail ou de gain Exonration de la prestation Abattement forfaitaire* sur le revenu et demi-part supplmentaire OUI au-dessus de 40 % dinvalidit OUI au-dessus de 40 % dinvalidit NON sauf dtention de la carte dinvalidit***

Type de prestation

Pension militaire dinvalidit

OUI

Rente daccident du travail

OUI

Pension civile dinvalidit (hors accident du travail)

NON**

- au moins 80 % ; - ou entre 50 et NON Allocation aux adultes handicaps 79 % avec OUI sauf dtention de la restriction daccs carte dinvalidit*** un emploi *sous conditions de ressources au titre de la dpense fiscale n 100201, article 157 bis du code gnral des impts ** les pensions civiles dinvalidit (hors accident du travail/maladie professionnelle) bnficient seulement dun abattement de 10 % au titre de la dpense fiscale n 120401 *** taux dincapacit dau moins 80 % (MDPH) ou classement en troisime catgorie de la pension dinvalidit de la scurit sociale (CPAM) en application de larticle L. 241-3 du code de laction sociale et des familles

Source : Cour des comptes

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En outre, pour bnficier de la demi-part supplmentaire et de labattement forfaitaire sur le revenu, les contribuables doivent rpondre des conditions dincapacit diffrentes de celles qui sont fixes pour lattribution de la prestation dinvalidit ou de handicap. Ainsi, le code gnral des impts prvoit, pour les titulaires dune pension militaire dinvalidit ou dune rente daccident du travail, un taux dincapacit spcifique de 40 %, tout en maintenant pour les autres contribuables handicaps les conditions fixes par le code de l'action sociale et des familles pour la dlivrance de la carte dinvalidit. Cette situation est cratrice dingalits importantes entre des contribuables pouvant souffrir dun mme handicap. Elle peut mme conduire accorder plus davantages fiscaux un contribuable dont le taux dincapacit est moins important. Ainsi le titulaire dune rente daccident du travail ayant un taux dinvalidit de 49 % peut cumuler les avantages de trois dpenses fiscales (exonration de la pension, abattement forfaitaire si les autres revenus sont modestes, demi-part supplmentaire), alors que le titulaire dune pension civile dinvalidit prsentant un handicap similaire ne bnficie daucune de ces mesures. De mme, des simulations montrent quun contribuable ayant un taux dincapacit de 40 % conscutif un accident du travail est non imposable sil ne peroit que sa seule pension, tout comme le titulaire dune carte dinvalidit avec une incapacit dau moins 80 %, mais avec, pour le premier, un revenu annuel suprieur de 20 % celui du second. Ces diffrences rendent le dispositif des dpenses fiscales lies limpt sur le revenu difficilement comprhensible pour les contribuables. Dans leurs dclarations de revenu, ceux-ci doivent cocher une des six cases se rapportant au handicap. Cette information induit automatiquement : lattribution de la demi-part supplmentaire, labattement sur le revenu accord aux contribuables handicaps, le rattachement dun enfant majeur au foyer fiscal de ses parents, la majoration des plafonds au titre du quotient familial et de certaines diffrentes dpenses ouvrant droit crdit ou rduction dimpt, louverture des droits rduction dimpt au titre des primes des contrats de rente survie et des contrats dpargne handicap ainsi quau titre des dpenses de prise en charge dans un tablissement spcialis. Cette simplicit nest toutefois quapparente. Outre les diffrentes situations de handicap que les contribuables concerns doivent correctement identifier (invalidit dau moins 40 % pour le titulaire dune pension dinvalidit militaire ou dune pension daccident du travail, carte dinvalidit dau moins 80 % pour les autres adultes handicaps et pour les enfants), il leur est galement ncessaire de connatre lensemble des

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dispositions applicables, selon lorigine du handicap, aux diffrents types de revenus. Cette complexit explique que certaines associations de handicaps investissent tout particulirement le champ de la fiscalit et mettent disposition des renseignements, sur leur site internet ou sous forme de guide, qui constituent actuellement linformation la plus complte et la plus synthtique sur les mesures fiscales dont peuvent bnficier les personnes handicapes.

2 - De fortes disparits selon le niveau de revenu Pour les foyers fiscaux dont les revenus sont modestes, les avantages apports par les dpenses fiscales lies au handicap sont faibles, voire, dans certaines situations, inexistants. Ainsi, compte tenu du plafond de ressources auquel les bnficiaires de lallocation aux adultes handicaps (AAH) sont soumis, lexonration de lallocation ne prsente pour eux aucun avantage par rapport un foyer fiscal ayant les mmes revenus, mais ne comprenant pas de personne handicape : dans les deux cas, limposition est nulle. En revanche, lexonration de cette allocation peut prsenter un intrt pour les foyers fiscaux auxquels est rattach un enfant majeur, le revenu des parents ntant pas dans ce cas pris en compte pour lattribution de lallocation. Si lon compare la situation dun contribuable handicap ayant une carte dinvalidit celle dun contribuable valide, tous deux vivant seuls avec un revenu annuel imposable de 18 500 , lavantage fiscal apport au premier par la demi-part supplmentaire et labattement accords aux personnes handicapes aux revenus modestes reprsente 992 . En revanche, pour un foyer fiscal avec deux enfants mineurs charge, dont un enfant handicap, et ayant un revenu imposable reprsentant deux fois le SMIC annuel, la diffrence avec un couple ayant le mme profil fiscal, mais sans situation de handicap, est beaucoup plus faible (76 ), en dpit de la demi-part supplmentaire dont bnficie le premier. En sens inverse, pour un foyer fiscal ayant un revenu annuel imposable de 150 000 , avec deux enfants mineurs charge, dont un handicap titulaire de la carte dinvalidit, les seules mesures de quotient familial (demi-part supplmentaire et rduction supplmentaire au-del du plafond) reprsentent une diffrence de 2 997 . De plus, contrairement aux situations prcdentes, ce foyer fiscal peut dduire de

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son impt sur le revenu jusqu 9 781 supplmentaires au titre des mesures fiscales lies au handicap. En effet, pour les personnes handicapes seules les rductions dimpt au titre de lamnagement du logement et des aides domicile (sous rserve toutefois quelles exercent une activit professionnelle) peuvent donner lieu crdit dimpt et non simple rduction. Bnficier des autres mesures de rduction dimpt spcifiques au handicap, comme la rduction hauteur de 25 % des dpenses dhbergement et de soins dans un tablissement spcialis ou celle qui est accorde au titre des contrats de rente survie et dpargne handicap, implique pour le contribuable dtre soumis un niveau dimpt suffisant, et donc de disposer de revenus substantiels. Le systme fiscal en faveur des personnes handicapes peut ainsi crer des ingalits importantes. Il amplifie notamment les effets du quotient familial, d'autant plus que l'avantage quil procure est dplafonn. Il a clairement, pour les familles les plus aises, un effet redistributif horizontal : il apporte, en effet, aux foyers comportant une personne handicape, comparativement aux autres foyers, un avantage fiscal supplmentaire qui peut tre significatif. En revanche, il a un caractre anti-redistributif vertical marqu : lavantage fiscal dcoulant des mesures accordes aux personnes handicapes est beaucoup plus important pour les familles aux revenus levs que pour les foyers revenus modestes. En outre, le dispositif des prestations accordes aux personnes handicapes ne permet pas de compenser totalement cette ingalit, un certain nombre dentre elles, telles que lallocation dducation de lenfant handicap (AEEH) ou la prestation de compensation du handicap (PCH), ntant pas soumises conditions de ressources. Pour mesurer de faon encore plus prcise limpact de la fiscalit sur le revenus des personnes handicapes et de leur famille, il serait ncessaire de prendre galement en compte les effets induits des dpenses fiscales sur lattribution dautres prestations, notamment les aides locales soumises conditions de ressources, et surtout de disposer d'une enqute permettant de mieux apprhender les composantes du revenu des mnages comportant une personne handicape. Ces outils danalyse font actuellement dfaut.

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III - Un instrument de politique publique insuffisamment matris


A - Un nombre limit de bnficiaires
1 - Des bnficiaires moins nombreux que ne laffichent les documents budgtaires Parmi les informations donnes dans les documents budgtaires pour chaque dpense fiscale, figure le nombre des bnficiaires. On pourrait comprendre, logiquement, qu'il s'agisse du nombre de contribuables tirant effectivement un avantage de la dpense fiscale. Or, tel n'est pas toujours le cas : en effet, il convient de distinguer, en particulier pour les dpenses attaches au revenu, les bnficiaires thoriques des bnficiaires rels.

a) Les bnficiaires identifis dans les documents budgtaires


En ce qui concerne les dpenses fiscales relatives limpt sur le revenu, le formulaire de dclaration de revenu fournit des informations sur la situation des foyers fiscaux au regard du handicap, ce qui permet ladministration fiscale de prsenter le nombre de leurs bnficiaires dans les documents budgtaires. Ainsi, pour dterminer le nombre de bnficiaires de la dpense fiscale permettant aux contribuables handicaps de bnficier dune demi-part supplmentaire, ladministration fiscale comptabilise le nombre de dclarations dans lesquelles les cases P ou F du formulaire (titulaires dune pension militaire ou daccident du travail - bnficiaire dune carte dinvalidit dau moins 80 %) ont t coches, et en dduit le nombre de bnficiaires, tel quil figure ensuite dans les documents budgtaires. En 2011, il y avait, selon ce dcompte, 1 359 000 foyers fiscaux concerns.

b) Des bnficiaires potentiels mal identifis par les statistiques


Toutefois, ce chiffre ne donne pas dindication sur le nombre exact des bnficiaires potentiels rpondant aux conditions fixes par le code

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gnral des impts : certains dentre eux ont pu, en effet, ne pas cocher les cases correspondant leur situation dans la dclaration de revenu. En outre, si les relevs statistiques permettent didentifier le nombre de bnficiaires des diffrentes rentes ou allocations, ils ne peuvent les distinguer en fonction de leur taux dincapacit. Il n'est donc pas possible de connatre de faon prcise le nombre de bnficiaires potentiels de la demi-part supplmentaire au titre du handicap, et donc de connatre limportance du taux de recours cette dpense fiscale. De la mme faon, il n'est pas possible de connatre le nombre d'enfants de moins de 18 ans titulaires de la carte d'invalidit et de le confronter au nombre de foyers fiscaux dclarant un enfant handicap (233 896 en 2010).

c) Un faible nombre de contribuables tirant un avantage effectif des dpenses fiscales


Le nombre des bnficiaires thoriques figurant dans les documents budgtaires ne correspond pas non plus celui des bnficiaires rels, c'est--dire des foyers fiscaux ayant retir un avantage non nul de la dpense fiscale. Le tableau ci-dessous retrace ainsi, pour six dpenses fiscales, lcart entre les bnficiaires identifis partir de la dclaration de revenu et ceux ayant tir effectivement un avantage fiscal de ces mesures. Ainsi, dans le cas de la demi-part supplmentaire pour les contribuables invalides, le nombre de contribuables ayant coch les cases P ou F de la dclaration de revenu slve 1 359 000, mais les bnficiaires rels ne sont qu'au nombre de 474 000. peine plus du tiers des contribuables dclarant un handicap ou une invalidit pour euxmmes ou pour leur conjoint voit donc leur impt sur le revenu diminuer du fait de l'attribution de la demi-part supplmentaire.

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Tableau n 4 : bnficiaires thoriques (A) et bnficiaires rels (B) des dpenses fiscales attaches l'impt sur le revenu de 2011
Dpenses fiscales Abattement en faveur des personnes ges ou invalides de condition modeste Demi-part supplmentaire sur les contribuables invalides Demi-part supplmentaire (ou quart de part en cas de rsidence alterne) par enfant ou par personne charge handicap Rduction dimpt au titre des frais de soins et dhbergement dans un tablissement spcialis Rduction dimpt au titre de lemploi dun salari domicile Crdit dimpt pour dpenses dquipement de lhabitation principale (A) Bnficiaires identifis partir de la dclaration de revenu (1) (1) 1 359 000 1 359 000 (B) Bnficiaires ayant tir un avantage fiscal rel 48 000 474 000

(2)

270 000

119 000

(3) (4) (5)

368 000 79 000 59 000

200 000 45 000 59 0000

Source : DGFiP
(1) Nombre de foyers fiscaux ayant coch les cases AP et/ou AF de la dclaration de revenu (2) Nombre de foyers fiscaux ayant coch les cases CG, CI ou CR (3) Nombre de foyers fiscaux ayant coch les cases 7CD ou 7CE (4) Nombre de foyers fiscaux ayant coch la case 7DG

De mme, pour la dpense fiscale permettant la rduction dimpts sur le revenu au titre des frais de dpendance et dhbergement pour les personnes dpendantes accueillies en tablissement spcialiss, 368 000 contribuables dclarent des dpenses daccueil, mais seulement un peu plus de la moiti en tire un avantage fiscal non nul. Ces chiffres sont rapprocher des 900 000 personnes (adultes et enfants handicaps, personnes ges dpendantes) accueillies dans un tablissement spcialis. Au total, peine plus d'un cinquime des personnes potentiellement concernes tire donc un avantage de la mesure fiscale mise en place leur intention. Pour les autres, il est impossible de distinguer celles qui ont un revenu trop faible pour tre imposes et celles qui mconnaissent lavantage fiscal auquel elles auraient droit. En dfinitive, pour mesurer la porte exacte des dispositifs fiscaux, il serait ncessaire dindiquer dans les documents budgtaires le nombre de bnficiaires rels partir dun retraitement des donnes des dclarations de revenu. Cette plus grande prcision constitue un enjeu important du point de vue de la sincrit budgtaire.

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2 - Des conditions de cumul peu frquemment runies Pour pouvoir bnficier des mesures fiscales les plus importantes attaches l'impt sur le revenu, il faut disposer d'un revenu imposable - cest--dire ne provenant pas d'une pension militaire, d'une rente conscutive un accident du travail ou de prestations sociales -. En 2011, sur les 1 359 000 foyers comprenant un adulte handicap, 213 571 avaient un revenu fiscal de rfrence infrieur 1 000 . Dans ces conditions, si les foyers qui tirent un avantage des mesures d'abattement et d'exonration sont peu nombreux, ainsi que le montre lexemple de la demi-part supplmentaire, les bnficiaires des mesures de rduction ou de crdit d'impt le sont encore moins. Lexamen du crdit dimpt pour lamnagement de lhabitation principale permet ainsi de constater, comme la indiqu la mission dvaluation des dpenses fiscales, quen 2009 seulement 73 100 contribuables avaient bnfici de cette mesure. Sans la possibilit de restitution lie au crdit dimpt, ils nauraient t que 31 000. Le nombre des contribuables bnficiaires est depuis tomb 59 000, alors que, selon la direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (DREES), des ministres chargs des affaires sociales, le nombre des personnes ges dpendantes progresse rgulirement. L'effet cumulatif des dpenses fiscales est donc trompeur : en ralit, peu de contribuables peuvent bnficier de l'ensemble des mesures prvues en matire d'impt sur le revenu. Ainsi, il n'y a que 6 050 foyers fiscaux cumulativement bnficiaires de l'abattement forfaitaire sur les revenus, de la demi-part supplmentaire pour les contribuables handicaps et de la rduction d'impt au titre des emplois domicile. De la mme faon, on ne comptabilise que 956 foyers la fois bnficiaires effectifs de l'abattement forfaitaire, de la demi-part supplmentaire pour les contribuables handicaps et de la rduction d'impt au titre de l'hbergement dans un tablissement spcialis. Le nombre de bnficiaires est d'autant plus faible que cette dernire dpense fiscale n'est pas un crdit d'impt et ne peut donc donner lieu restitution aux mnages les plus modestes.

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B - Des cots mal connus


1 - Une absence de consensus sur le cot global de la politique mene en faveur des personnes handicapes Les dpenses totales lies au handicap sont difficiles estimer en raison de la pluralit des acteurs et des incertitudes sur le primtre des dpenses prendre en compte. Ainsi, dans le projet de loi de financement de la scurit sociale (PLFSS), le programme de qualit et defficience Invalidit et dispositifs grs par la caisse nationale de solidarit pour l'autonomie couvre linvalidit et la dpendance, mais ne traite pas des accidents du travail et des maladies professionnelles qui font lobjet dun programme distinct. En revanche, le compte de la protection sociale tabli par la direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques distingue le risque invalidit et accidents du travail et le risque vieillesse-survie , qui englobe la dpendance. Enfin, dans les comparaisons internationales, le concept dinvalidit inclut la prise en charge du handicap : en consquence, les chiffres dclars par la France comprennent les bnficiaires dune pension dinvalidit (y compris les accidents du travail) et ceux qui peroivent lallocation aux adultes handicaps (AAH), mais excluent la dpendance. Dans lensemble de ces documents, les dpenses fiscales ne sont pas comptabilises, pour des raisons dharmonisation au niveau europen et du fait des difficults dvaluation. Ce nest que par exception que les dpenses fiscales accordes aux personnes ges dpendantes sont mentionnes dans le projet de loi de financement de la scurit sociale 2011 pour 634 M, ainsi que les exonrations de cotisations sociales pour les emplois domicile pour un peu plus de 1 Md. En dfinitive, en rapprochant les donnes du projet de loi de financement de la scurit sociale et de la direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques sur la base dun primtre harmonis incluant la fois linvalidit (civile, militaire, pour accidents du travail et maladies professionnelles), le handicap et la dpendance, on peut estimer que l'tat, les collectivits territoriales et les autres organismes publics consacrent environ 60 Md par an (hors dpenses fiscales et niches sociales) au titre du handicap au sens large. Face l'importance de ces sommes, les avantages fiscaux peuvent ne reprsenter qu'un enjeu de second rang. Pour autant, ils peuvent ne pas tre

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ngligeables. Pour le mesurer, il faudrait, toutefois, pouvoir disposer d'estimations fiables de leur cot rel.

2 - Une estimation incertaine du cot des mesures fiscales La moiti des 64 mesures fiscales recenses par la Cour ne font pas l'objet d'une estimation de leur cot : c'est le cas de la plupart des mesures qui ne sont pas officiellement rpertories en tant que dpenses fiscales, ds lors quil n'existe pour elles aucune obligation en la matire. Dans certains cas, le cot peut tre inclus dans le chiffrage dune autre dpense fiscale. La rduction dimpt complmentaire aprs plafonnement du quotient familial pour les foyers fiscaux comprenant une personne handicape fait ainsi lobjet dune estimation figurant dans le cot de la mesure relative la demi-part supplmentaire accorde aux personnes handicapes. Parmi les mesures ne faisant pas lobjet dune estimation de leur cot, certaines peuvent nanmoins avoir un impact non ngligeable pour l'tat et pour les familles concernes. Tel est le cas du rattachement au foyer fiscal des parents des majeurs handicaps170, qui nest pas considr comme une mesure drogatoire la norme du foyer fiscal, telle quelle est dfinie larticle 6 du code gnral des impts. Une autre difficult provient des dpenses fiscales visant un public plus large que celui des personnes handicapes. Parmi elles, la part revenant aux personnes handicapes est le plus souvent faible. Ainsi, si lon considre labattement de 10 % sur les pensions et retraites, qui est une des mesures les plus coteuses (3,28 Md estims pour 2013171), on observe quenviron 16 millions de personnes dclaraient une retraite, une pension ou une rente sur leur dclaration de revenus de 2010. Sachant que, la mme anne, 928 000 personnes percevaient une pension d'invalidit (hors accident du travail et pension militaire), la part de l'invalidit reprsenterait donc moins de 6 % de cette dpense fiscale et son cot serait en consquence de l'ordre de 200 M. En ce qui concerne lexonration des prestations sociales, en appliquant la mthode destimation utilise par la direction de la lgislation fiscale aux seules prestations relatives au handicap, on

170 171

Article 196 du code gnral des impts. Projet annuel de performances de la mission Solidarit, insertion et galit des chances - Projet de loi de finances 2013.

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parvient une estimation du cot denviron 0,6 Md, au sein dune dpense fiscale reprsentant au total 1,9 Md. Enfin, dans le cas du crdit ou de la rduction dimpt sur le revenu au titre des emplois domicile, on constate que 3,7 millions de foyers fiscaux ont dclar en 2011 les sommes quils avaient engages ce titre lanne prcdente pour un montant total de 3,2 Md. Or, parmi eux, seulement 121 000 foyers comportaient une personne handicape, soit moins de 3,3 % de lensemble des bnficiaires potentiels de la mesure. Par ailleurs, au-del des mesures fiscales dont le cot nest pas chiffr, il reste 14 dpenses fiscales visant exclusivement les personnes handicapes ou leur famille, dont le cot serait de lordre de 2,3 Md. En tenant compte des estimations des dpenses fiscales les plus importantes visant un public plus large, le cot total pour ltat nexcde sans doute pas un montant de 3,5 4 Md. Il convient galement de mentionner les cinq principales niches sociales dj mentionnes, pour un montant estim dans le projet de loi de financement de la scurit sociale 2013 2,6 Md, mais qui peuvent inclure, pour deux dentre elles, des personnes ges valides. Ces sommes sont rapprocher du montant de la dpense globale consacre au handicap, que lon peut estimer 60 Md.

C - Un pilotage dfaillant
1 - Un responsable de programme peu impliqu dans le processus de dcision Les diffrents responsables des programmes (11 au total) auxquels sont rattaches les dpenses fiscales ne pilotent pas, proprement parler, ces dispositifs : lestimation a priori (lorsquelle est vritablement possible) et a posteriori de leur cot, ainsi que lvolution des dispositions techniques qui les rgissent, restent du ressort de ladministration fiscale. La direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS) du ministre charg des affaires sociales explique cette situation par le fait quil nexiste pas de volet fiscal mis au point en accompagnement de la politique du handicap, comme cest le cas pour beaucoup dautres domaines : logement, recherche, agriculture, crations dentreprise notamment. En outre, compte tenu de la nature de ces dpenses fiscales,

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les mesures fiscales portant sur le handicap n'ont pas rellement besoin d'tre dfendues par le responsable de programme, les parlementaires se chargeant souvent seuls de leur promotion. Le rapporteur spcial de la commission des finances de lAssemble nationale pour la mission Solidarit, insertion et galit des chances a ainsi crit, loccasion de lexamen du projet de loi de finances 2013 : () les dpenses fiscales, malgr le rle majeur qu'elles jouent dans les politiques publiques des diffrents programmes, ne sont gure prises en compte par le ministre, qui indique que les dpenses fiscales ne sont pas ce jour corrles au processus de budgtisation des dpenses des programmes . Dans le cadre des multiples confrences qui rythment celui-ci, entre les responsables de programme et la direction du budget, ce type de sujet est rarement voqu. Lors de la prparation du projet de loi de finances 2014, les dpenses fiscales ont fait lobjet dun arbitrage conjointement avec les crdits budgtaires, loccasion de confrences fiscales mises en place cet effet. Pour les dpenses fiscales de la mission Solidarit, insertion, galit des chances, les premiers rsultats de cette nouvelle dmarche apparaissent cependant encore bien modestes. Quels que soient les efforts dploys, une implication de la direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS), responsable du programme 157, ne semble gure envisageable tant que les dpenses fiscales qui sont rattaches celui-ci seront aussi htrognes et partielles. De faon gnrale, la mobilisation des responsables de programme suppose une rvision de la structure et de la rpartition des dpenses fiscales, ce qui implique un travail interministriel pralable. En outre, cette direction devrait tre mieux mme de mener, en lien avec la direction gnrale des finances publiques (DGFiP), notamment dans le cadre des confrences fiscales, un travail d'analyse de l'ensemble des mesures fiscales la concernant. Un pilotage efficace ne peut en effet rsulter que d'une collaboration accrue entre directions sectorielle, budgtaire et fiscale.

2 - Un faible intrt pour lvaluation de ces mesures Larticle 12 de la loi de programmation des finances publiques du 9 fvrier 2009 a pos pour obligation nouvelle au gouvernement de prsenter au Parlement une valuation de lefficacit et du cot de toute nouvelle dpense fiscale ou niche sociale dans les trois ans qui suivent son entre en vigueur. Le lgislateur a galement prvu une valuation de mme nature pour toutes les mesures drogatoires prexistantes.

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Cest avec cet objectif qua t mis en place, en avril 2010, le comit dvaluation sur les dpenses fiscales et les niches sociales. Sur les 37 dpenses fiscales recenses par les rapporteurs de la Cour et intressant les personnes handicapes, 30 ont fait lobjet d'une notation : dix ont t juges inefficaces, quinze efficaces mais non efficientes, et enfin cinq seulement sont t estimes la fois efficientes et adaptes lobjectif recherch. Lapprciation gnrale ainsi porte sur les mesures intressant les personnes handicapes est en consquence globalement mdiocre. Dans une lettre du 1er octobre 2012, le ministre charg du budget a demand aux ministres de proposer des mesures dconomie, notamment des dpenses fiscales values comme ne remplissant pas leur objectif . Cette intervention na pas empch la reconduction de lensemble des dpenses fiscales relatives au handicap, y compris de celles qui taient limites dans le temps, comme le crdit dimpt pour les dpenses dquipement de lhabitation principale, qui a t jug inefficace par la mission dvaluation : cette mesure, mise en place par la loi du 30 dcembre 2004 qui prvoyait son application jusquau 31 dcembre 2009, a t prolonge pour un an en 2009, 2010, puis 2011 ; la loi de finances pour 2012 la prolonge une nouvelle fois jusquau 31 dcembre 2014. La loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 a reconduit le processus dvaluation des dpenses fiscales et niches sociales, qui devront tre values par cinquime chaque anne. Selon la direction du budget, ces valuations devront tre conduites par les responsables de programme. La direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS) a indiqu quaucune mesure navait encore t prise pour mettre en place un tel dispositif, pour ce qui relve du handicap. Plus globalement, lexception du pilotage de lallocation aux adultes handicaps, lvaluation de la politique en direction des personnes handicapes na pas non plus t inscrite au programme de la modernisation de laction publique.

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CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

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Les dpenses fiscales relatives au handicap sont clates, au sein de la loi de finances, entre diffrents programmes budgtaires, sans concertation ni coordination. De nombreuses mesures fiscales ne sont pas recenses, alors quelles peuvent avoir un impact significatif pour les contribuables concerns. Dans ce contexte, le pilotage de lensemble de ces mesures par le responsable du programme 157, qui porte la politique mene en faveur des personnes handicapes, n'est pas assur. Par ailleurs, les effets de la fiscalit lie au handicap ne sont pas apprhends ; le cot rel des mesures fiscales nest pas vritablement connu, pas plus que leurs consquences sur laccs aux prestations sociales, le nombre des bnficiaires, lincidence sur leur revenu ou le service rellement rendu au regard de leurs besoins en termes dinsertion, de mobilit, de maintien domicile. Toutefois, en prenant en considration davantage l'origine du handicap que son degr de gravit, et en tenant insuffisamment compte des revenus des personnes concernes, le dispositif fiscal peut introduire, voire renforcer, des ingalits de revenu entre les personnes handicapes elles-mmes. Il en est ainsi dans de nombreux cas, entre des personnes prsentant un degr de handicap comparable, ou entre des handicaps de niveaux de revenu diffrents. Enfin, constitu dun empilement historique de mesures disparates, cet ensemble s'articule mal avec le rgime des prestations mises en place pour les personnes handicapes et n'a pas t rexamin en fonction de leur volution depuis lentre en vigueur de la loi du 11 fvrier 2005 (rvaluation de l'allocation aux adultes handicaps, cration de la prestation de compensation du handicap en particulier). La Cour a dj formul, loccasion de prcdents rapports, des recommandations visant harmoniser les dfinitions et les traitements du handicap par les diffrents rgimes, ainsi qu limiter l'htrognit des dcisions de reconnaissance du handicap, sur lesquelles s'appuie ensuite l'administration pour accorder des avantages fiscaux. Le prsent constat la conduit les renouveler et ajouter les recommandations suivantes : 1. mieux apprhender le nombre et la situation des personnes handicapes, notamment en amliorant la connaissance de leurs revenus par les enqutes de l'INSEE et de la direction de la recherche, des tudes, de l'valuation et des statistiques du ministre charg des affaires sociales ;

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rationaliser la prsentation des dpenses fiscales participant la politique en faveur des personnes handicapes, notamment par leur regroupement au sein du programme 157 et une meilleure articulation de leur prsentation avec celles des dpenses budgtaires relevant de la mme politique ; 3. fiabiliser et complter les estimations existantes de faon mesurer l'impact global des mesures fiscales, tant en termes de bnficiaires que de cot ; 4. actualiser priodiquement les listes de matriels concerns (appareillages, quipements du logement, etc.) selon les volutions techniques ; 5. procder un rexamen d'ensemble des mesures fiscales et sociales dans le but d'amliorer leur articulation - suppression des doublons, incohrences et complexits inutiles ; renforcement des complmentarits ; prise en compte des effets sur les disparits de revenus entre personnes handicapes, en rvisant en priorit : les mesures portant sur la compensation du handicap : en particulier, la prestation de compensation du handicap, les exonrations de charges et les dpenses fiscales visant le mme objectif (majoration du plafond des dpenses pour les emplois domicile, dduction au titre de l'quipement de la rsidence, etc.) ; les nombreuses aides l'accessibilit : fiscales, sociales (prestation de compensation du handicap, notamment) ou autres (prime l'amlioration des logements locatifs, notamment) ; les diffrentes mesures fiscales relatives la transmission du patrimoine.

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Sommaire des rponses


Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre des affaires sociales et de la sant Prsident de lAssemble des dpartements de France (ADF) Prsident de lAssociation des Paralyss de France (APF) Prsident de la Fdration des aveugles et handicaps visuels de France (FAF) Prsidente de lUnion nationale des associations de parents de personnes handicapes mentales et de leurs amis (UNAPEI) 324

326 328

329 332

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Destinataires nayant pas rpondu


Directeur de la Caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA) Prsident de lUnion nationale pour l'insertion sociale du dficient auditif (UNISDA)

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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET
Nous partageons le constat de la Cour sur le manque de cohrence et de lisibilit des mesures fiscales intressant le champ du handicap, rsultant principalement d'une accumulation progressive de dispositifs dont l'laboration est bien souvent insuffisamment articule avec la politique publique auxquels ils se rapportent. Il en dcoule parfois des difficults pour apprhender la ralit des dpenses fiscales et sociales en termes de nombre de bnficiaires, de cots, ainsi que pour valuer leur pertinence du point de vue de 1'efficience de la politique publique du handicap. Nous souhaitons nanmoins apporter quelques lments de rponse ce constat et aux diffrentes recommandations de la Cour, notamment afin de l'assurer que nous avons bien pris la mesure des difficults qu'elle observe et que celles-ci ne manqueront pas de faire l'objet dun traitement adapt par les services concerns. La Cour propose, tout d'abord, de rationaliser la prsentation des dpenses fiscales ayant un lien avec la notion de handicap dans les documents budgtaires. Si la pertinence du rattachement de ces dpenses fiscales entre diffrents programmes peut sembler discutable, il apparat utile de rappeler que la prsentation rsulte du fait que, pour des raisons techniques, il n'est actuellement pas possible d'clater certaines dpenses fiscales entre diffrents programmes en isolant les diffrents publics qu'elles concernent. De plus, la notion extensive du handicap, retenue par la Cour dans son rapport, accentue le dcalage qu'elle observe entre la ventilation des dpenses fiscales et l'approche par politique publique et par programme budgtaire. Toutefois, une dmarche de rationalisation de la structure des dpenses fiscales pourrait effectivement tre engage afin damliorer leur compatibilit avec les objectifs de la LOLF ou ceux, plus prcisment, de la loi handicap de 2005. tout le moins, certaines dpenses fiscales pourraient utilement tre rattaches titre subsidiaire, voire mme titre principal, au programme 157, l'issue d'un travail partenarial men avec les diffrents responsables de programmes concerns. De manire gnrale, nous partageons le souci de la Cour d'amliorer la sincrit des documents budgtaires, notamment en amliorant lidentification des bnficiaires et lestimation des cots se rapportant aux dpenses fiscales tudies.

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Par ailleurs, s'agissant des recommandations sur l'actualisation priodique de la liste des matriels concerns par certaines dpenses fiscales, notamment le taux rduit de TVA pour l'appareillage des personnes handicapes, il conviendrait d'apprhender cette question en tudiant l'articulation de ces dispositifs avec d'autres prestations, en particulier la prestation de compensation du handicap (PCH), comme cela est d'ailleurs recommand plus gnralement par la Cour ( rvision des mesures portant sur compensation du handicap ). Nous notons galement les observations de la Cour relatives aux marges de progression lies au pilotage de ces dispositifs qui ne pourront tre rduites que par une meilleure collaboration entre directions sectorielle, budgtaire et fiscale. A ce titre, nous insistons sur le caractre novateur de la mise en uvre de confrences fiscales en 2013, qui a jou un rle utile pour instaurer un dialogue entre administrations sur cette thmatique, avancer collectivement sur les valuations qui devront tre menes. Ces confrences fiscales, qui seront poursuivies et amplifies dans le cadre de la prparation du prochain budget pluriannuel, seront l'occasion d'aborder l'absence d'articulation entre certains dispositifs, pouvant renforcer des ingalits de traitement entre contribuables en situation de handicap et d'en tirer les consquences pour y remdier.

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RPONSE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES ET DE LA SANT

Ce projet dinsertion au rapport public de la Cour nappelle que peu dobservations ou prcisions de ma part, le diagnostic dvelopp ayant dj largement t partag avec mes services. Il me semble cependant que lapproche de la Cour des comptes sur le dispositif de lallocation pour adultes handicaps (AAH) et les disparits territoriales qui caractriseraient lattribution de cette allocation - p. 15 du rapport - pourrait tre nuance par la prise en compte dlments dactualisation depuis le rapport parlementaire cit, dat de 2010. En effet, la publication du dcret n 2011-974 du 16 aot 2011 relatif l'attribution de l'allocation aux adultes handicaps aux personnes handicapes subissant une restriction substantielle et durable pour l'accs l'emploi et certaines modalits d'attribution de cette allocation a permis de complter le code de laction sociale et des familles pour prciser les modalits dattribution de lAAH et lever prcisment les ambiguts des critres dligibilit qui avaient t releves. La publication de ce texte sest inscrite dans un travail important initi par la direction gnrale de la cohsion sociale depuis 2010 pour favoriser lquit de traitement des demandes de bnficiaires de lAAH. La DGCS a ainsi dploy une action de formation/sensibilisation des reprsentants de lEtat dans les CDAPH leur triple responsabilit de garantir lgalit de traitement sur lensemble du territoire, de veiller une application pertinente du droit et danalyser les volutions de lAAH (dpenses/bnficiaires) en vue dharmoniser les pratiques des MDPH. Cet important effort daccompagnement et de formation est poursuivi par lanimation continue de rfrents dsigns dans les directions charges de la cohsion sociale, et a galement t dclin, avec lappui de la CNSA, en direction des quipes pluridisciplinaires des MDPH. Je souligne que lamlioration du pilotage de ce dispositif est examine dans le cadre dune valuation des politiques publiques (EPP). Il reste que je suis particulirement sensible la dmonstration de la Cour des comptes relative aux difficults darticulation entre les dispositifs fiscaux et dexonrations sociales et les allocations sociales qui sont dployes dans le champ de la politique du handicap. Lanne 2014, en lien avec le chantier de remise plat de la fiscalit souhait par le gouvernement, pourra tre loccasion de repenser une meilleure articulation, que ce soit en termes de finalits ou en termes juridiques, entre les dispositifs dexonrations fiscales et sociales et les politiques daction sociale auxquelles ils sont rattachs.

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LA FISCALIT LIE AU HANDICAP : UN EMPILEMENT DE MESURES SANS COHRENCE 327

Pour conclure, il ne peut qutre souscrit aux recommandations de la Cour et plus particulirement la premire dentre elles relative aux tudes faire diligenter par lInsee et la Drees qui permettrait dobtenir une vision globale et complte de leffort de la Nation en direction de la politique du handicap. Elle permettrait aussi de mieux cibler a priori limpact et les bnficiaires potentiels des mesures fiscales que le Gouvernement entend proposer.

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RPONSE DU PRSIDENT DE LASSEMBLE DES DPARTEMENTS DE FRANCE (ADF)


Aprs examen, je partage lensemble de votre analyse et constats sur le sujet. En effet, comme vous le soulignez, la multiplicit dinterventions des acteurs dans lattribution des allocations lies au handicap, lexistence de plusieurs dispositifs pour un mme objectif et un dispositif fiscal peu lisible (doublons des mesures, incohrences etc.) nuisent au pilotage mme du secteur du handicap. Par ailleurs, et plus prcisment sagissant de lallocation relative aux adultes handicaps, je tenais souligner laction conjointe mene actuellement par lInspection Gnrale des Affaires Sociales (IGAS) et le Secrtariat gnral de la modernisation de laction publique afin damliorer le pilotage de cette dernire, notamment concernant les disparits territoriales dans les taux et les procdures dattribution de cette prestation que vous mentionnez.

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LA FISCALIT LIE AU HANDICAP : UN EMPILEMENT DE MESURES SANS COHRENCE 329

RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES PARALY SS DE FRANCE


Analyse gnrale du rapport Les remontes de terrain faites par le rseau de lAPF confirment lanalyse de la Cour des comptes : il existe plthore de dispositifs fiscaux destination des personnes en situation de handicap, les conditions daccs ces dispositifs sont trs disparates

Il en dcoule. une mconnaissance par les personne en situation de handicap des avantages dont elles seraient susceptibles de bnficier (et ce dautant que de nombreux tmoignages indiquent que les fonctionnaires des services fiscaux eux-mmes ne paraissent gure au fait des dispositifs existants et ne sont pas mme de remplir leur obligation dinformation, voire transmettent des informations errones aux personnes), et un sentiment dincomprhension et dinjustice : deux contribuables rpondant aux mmes conditions de ressources et de handicap ne bnficiant pas systmatiquement des mmes dispositifs.

Ainsi lhtrognit, que condamne rgulirement lAPF, des conditions daccs tel ou tel dispositif de scurit sociale ou daide sociale se transpose automatiquement aux avantages fiscaux ouverts aux bnficiaires de ces dispositifs. En fonction de la cause du handicap, de son importance, de son origine mais aussi de la situation de fortune ou de famille, de sa situation professionnelle passe ou prsente et future, la personne en situation de handicap ressort de tel ou tel dispositif (allocation aux adultes handicaps, GRPH, pension dinvalidit, minimum invalidit) et mme de plusieurs la fois (pension dinvalidit laquelle sajoute un minimum invalidit, allocation aux adultes handicaps diffrentielle). Or, ces dispositifs rpondent, tous, des conditions de ressources diffrentes (revenu fiscal net catgoriel pour lAAH, ensemble des revenus pour le minimum invalidit). Tous ces dispositifs reposent sur une entre mdicalise qui nest pas apprcie de la mme faon selon les rgimes juridiques applicables (guide barme de 1993 et systme de taux dincapacit pour lallocation aux adultes handicaps, absence de barme dvaluation pour linvalidit).

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Chaque dispositif est gouvern par ses propres rgles sur le plan socio fiscal. Lempilement des dispositifs, au fil des annes et des rformes, a pour premire consquence de le rendre parfaitement illisible et, de fait, incomprhensible pour la personne handicape elle-mme. Le maquis des textes (lois, dcrets, rglements, circulaires) accumul depuis 1945 (et mme bien avant pour linvalidit) est lorigine de nombreuses ingalits de traitement, deffets de seuil, de droits connexes qui sont vcues par les personnes handicapes comme une injustice en terme dquit sociale [CNCPH, Pour la garantie dun revenu dexistence pour les personnes en situation de handicap, 4 avril 2007]. Par ailleurs, au-del du caractre ingalitaire, voire incohrent, des avantages fiscaux existants, nous partageons lanalyse de la Cour sur linadquation de ces dispositifs la ralit des personnes touches par le handicap. En effet, la plupart des avantages fiscaux exigent, pour constituer un rel avantage financier, que le foyer fiscal ait des ressources imposables importantes, ce qui nest malheureusement pas le cas de cette population pour laquelle laccs lemploi est particulirement complexe. Propositions de lAPF : Aussi, afin dassurer ce systme une plus grande cohrence et permettre que notre dispositif fiscal joue pleinement son rle social de re-distributeur des richesses, lAssociation des Paralyss de France prconise notamment : que le systme soit repens globalement, non comme une accumulation de petites mesures disparates mais comme un outil complmentaire au service de la politique du handicap ; que les conditions daccs aux diffrents avantages fiscaux existants soient lisses et permettent une galit des contribuables en situation de handicap, peu important lorigine de leur handicap et les modalits de sa reconnaissance ; quune fois la reconnaissance du handicap acquise, les foyers fiscaux concerns puissent bnficier de lensemble des dispositifs fiscaux existants sur ce point, tant sagissant de limpt sur le revenu que des impts fonciers, sans avoir apporter de preuve de handicap chaque fois ; et que les personnes puissent bnficier dune information claire tant sur les dispositifs avantageux existants que sur les obligations, notamment dclaratives, qui sont les leurs ; - que les rductions dimpt (pour lemploi dun salari domicile, les primes des contrats rente survie et contrat dpargne handicap et les dpenses affrentes la dpendance pour les personnes hberges dans certains tablissements) soient dsormais des crdits

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LA FISCALIT LIE AU HANDICAP : UN EMPILEMENT DE MESURES SANS COHRENCE 331

dimpts afin que les foyers fiscaux faible revenu imposable puissent en bnficier ; - que la liste des matriels concerns par le crdit dimpt relatif lacquisition dquipements spcialement conus pour les personnes ges ou handicapes soit rgulirement actualise. Sur des points plus spcifiques du rapport : Il est crit Enfin, la question peut tre pose du bnfice final du taux rduit de TVA sur les matriels destins aux personnes handicapes, dont le cot pour lEtat est estim 1,1 Md. En effet, cette mesure interagit en dfinitive avec la prestation de compensation du handicap (PCH) : pour les achats rembourss par lassurance maladie ou financs par la PCH, le dispositif bnficie en dernier lieu lassurance maladie et aux conseils gnraux qui versent la prestation.

Dans les faits, les personnes ont encore bien souvent des restes charge importants en raison des tarifs de la scurit sociale et des plafonds de la PCH qui ne correspondent pas la ralit des tarifs des aides techniques et autres matriels damnagement du logement ; le maintien dune TVA taux rduit a donc prsent un rel intrt pour les personnes en situation de handicap.

Il est indiqu, page suivante, pour des raisons non explicites, les pensions civiles dinvalidit sont les seules tre imposables .

Sil est vrai effectivement que la pension civile dinvalidit verse dans la fonction publique est imposable, cest galement le cas, en principe et en vertu de larticle 79 du code gnral des impts, de la pension dinvalidit servie par le rgime gnral. Par exception, si la pension d'invalidit servie au titre de l'assurance invalidit par le rgime gnral de scurit sociale est dun montant infrieur celui de l'allocation aux vieux travailleurs salaris et si les ressources de l'intress ne dpassent pas le plafond prvu pour l'attribution de cette allocation, la pension ne sera pas soumise l'impt.

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RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION DES AVEUGLES ET HANDICAPS VISUELS DE FRANCE (FAF)


Lampleur et la complexit de ce document reu ce 11 dcembre pour avis avant le 13 de ce mme mois ne me permet pas de produire une analyse exhaustive de ce projet, et ce dautant plus que celui-ci ne ma pas t transmis sous format adapt, ce qui a fortement contrari ma prise de connaissance de lensemble des lments contenus. Toutefois, je puis faire les observations suivantes : - Ce document souligne tout la fois la complexit des diverses mesures fiscales ddies aux personnes handicapes, leur empilement, leur manque de cohrence pouvant faire natre de nouvelles ingalits. Cette analyse me parait tout fait pertinente, mais non surprenante. En effet, dans son ensemble, la fiscalit franaise est elle-mme complexe, procdant dempilement de mesures diverses lies lhistoire de notre pays, souvent peu cohrentes galement, et la fiscalit gnrale nest pas exempte de faire natre de profondes ingalits. Il nest donc pas surprenant que la fiscalit ddie aux personnes handicapes souffre des mmes maux que la fiscalit gnrale de notre pays, et il serait souhaitable que les travaux initis par Monsieur le premier Ministre visant une profonde rforme fiscale sattachent aussi la fiscalit des personnes handicapes. - En second lieu, il faut cependant reconnatre, et votre document lvoque plusieurs reprises, que la question du handicap est plus complexe en ralit quune simple analyse superficielle peut le laisser paratre, et cest pourquoi nous aurions besoin de davantage de temps pour analyser avec prcision vos travaux dont la complexit et la richesse ne vous chappera pas. Vous soulignez galement que bien des aspects de la situation des personnes handicapes sont peu ou mal connus. Je ne peux que souscrire cette apprciation. En ce qui concerne les personnes dficientes visuelles, la Fdration des Aveugles et Handicaps Visuels de France demande avec insistance depuis de nombreuses annes que soit mene une importante enqute pidmiologique sur la dficience visuelle nous permettant ainsi davoir une connaissance prcise de cet handicap et des diverses problmatiques qui lui sont associes. Cette demande est toujours reste sans rponse. - Enfin, je tiens cependant signaler que le handicap reste encore dans notre pays synonyme de graves dsavantages en matire conomique et sociale. Cest ainsi quactuellement, 50 % des personnes aveugles se trouvent sans emploi, chiffre videmment trs sensiblement suprieur la moyenne nationale. Les diverses mesures sociales et fiscales se sont attaches au fil des ans compenser ce dsavantage, et cest ce qui produit le phnomne dempilement si souvent signal dans le projet de rapport.

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Ainsi, si lon aborde la question du matriel, on peut comprendre que les pouvoirs publics souhaitent compenser par diverses mesures le caractre extrmement coteux de celui-ci. Prenons lexemple dune embosseuse braille de base (imprimante) : son cot est actuellement de lordre de 3 500 euros alors que celui dune imprimante de base pour tout un chacun est de lordre de 50 euros. Si une personne aveugle achte pour ses besoins personnels ce type de matriel, elle absorbera pratiquement en une seule fois le forfait aide technique prvu dans le cadre de la PCH et naura pratiquement plus de droits de tirage sur cette prestation durant 3 ans. Elle ne pourra donc pas par exemple pourvoir au remplacement de sa plage tactile braille dont le modle de base cote 2000 euros, ou sur le remplacement du logiciel JAWS de reconnaissance de caractres, qui cote 1680 euros. Ces tarifs extrmement levs peuvent expliquer que lon est tout la fois tent dagir au travers de lattribution de prestations mais aussi sur lapplication de taux de TVA rduits voire nuls. En consquence, il me semble quun large dbat runissant des acteurs du monde du handicap disposant de relles comptences dans les domaines des politiques sociales et fiscales devraient tre initi afin daboutir une simplification des dispositifs existant visant tout la fois rendre plus lisible lensemble de la politique applique aux personnes handicapes et en rduire les ingalits.

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RPONSE DE LA PRSIDENTE DE LUNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE PARENTS DE PERSONNES HANDICAPES MENTALES ET DE LEURS AMIS (UNAPEI)
Certains constats dresss par cette synthse ont particulirement retenu notre attention, parmi lesquels figurent : lvidente complexit du dispositif fiscal intressant les personnes handicapes ; le manque de connexion quil y aurait en celui-ci et les objectifs de la loi de 2005 sur lgalit des droits et des chances, la participation et la citoyennet des personnes handicapes : ce propos, nous regrettons que ce document ne dtaille pas plus prcisment les facteurs dcarts entre les priorits fixes par la rforme de 2005 et les dispositions fiscales existantes ; le paradoxe entre le nombre et la varit des mesures fiscales recenses et leur trs faible effectivit en faveur des bnficiaires potentiels ; les ingalits gnres par ce dispositif, quelles soient lies lorigine du handicap comme celui du niveau de revenu des foyers concerns. Dautres carences et problmatiques pointes par ce document nous interpellent galement comme limprcision qui rgne quant lvaluation du dispositif dans son ensemble et enfin, tout particulirement, les difficults daccs leurs droits rencontrs par les publics cibles de ces mesures, qui ne profitent concrtement qu un nombre limit de bnficiaires. Quant aux conclusions et recommandations formules, celles-ci appellent de notre part, les principales observations suivantes. Nous saluons bien videmment le souhait de parvenir une meilleure articulation entre la politique du handicap et le dispositif fiscal en faveur des personnes handicapes. Comme le recommande en premier lieu cette tude, nous estimons quune telle volution ne peut se faire qu la condition de mieux apprhender le nombre et la situation des personnes handicapes, notamment en amliorant la connaissance de leurs revenus () . Sagissant de la recommandation visant procder un rexamen densemble des mesures fiscales et sociales en vue damliorer leur articulation, de supprimer des doublons et renforcer les complmentarits en rvisant en priorit celles portant sur la compensation du handicap : nous ne pouvons quappeler la plus grande vigilance et la ncessit de disposer au pralable de donnes trs fines sur les situations extrmement varies que ce domaine recouvre pour les intresss. A ce sujet, il nous semble que cette prsentation met en avant la notion de doublons et de superposition entre les dispositifs sociaux et fiscaux sans suffisamment relever les limites des prestations visant, notamment, assurer la compensation des consquences du handicap. Or, les rponses mises en place par la rforme de 2005 sont malheureusement loin dassurer

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la couverture totale des besoins lie cette compensation. Aussi et comme voqu dailleurs par cette tude, il nous semble primordial dtudier et dassurer les complmentarits entre les mcanismes existants. Deux remarques pour finir : nous sommes interpells par la recommandation tendant la rvision des mesures relatives laccessibilit et la transmission du patrimoine, alors que ces sujets ne sont quasiment pas abords en amont, dans le corps du projet. Aussi, nous souhaiterions comprendre plus prcisment en quoi consisterait une telle rvision. Enfin, nous nous tonnons et regrettons vivement que, sagissant de la prestation de compensation du handicap et malgr les lments que nous avons eu loccasion de relayer lors de laudition de notre Union et sa suite, il ne soit fait aucunement mention des difficults et lgitimes incomprhensions souleves par limposition du ddommagement des aidants familiaux, imposition dont la suppression est demande depuis plusieurs annes par lUnapei et lensemble de autres membres du Conseil National Consultatif des Personnes Handicapes (CNCPH).

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3 La transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales : une politique refonder
_____________________ PR SENTATION ____________________

Construits pour lessentiel entre 1968 et 1975, les foyers de travailleurs migrants ont t conus pour rpondre aux besoins dhbergement temporaire de travailleurs trangers, venus en France sans famille. Ceux-ci taient supposs regagner terme leurs pays dorigine ou bien accder dautres formes plus durables de logement. En 1975, ces foyers abritaient 180 000 lits installs dans des chambres individuelles souvent de petite dimension ou des chambres collectives. La situation des foyers sest lentement dgrade, notamment sur le plan immobilier. La plupart des rsidents sont rests en France et ont vieilli dans leurs foyers. Ils taient encore prs de 110 000 fin 2012. Les premiers rsidents, principalement maghrbins, ont t rejoints par des ressortissants dAfrique subsaharienne. Des phnomnes de surpopulation et dconomie informelle contraire aux rgles dhygine et de scurit et au droit du travail sont apparus. La dgradation des foyers a justifi le lancement dun plan de traitement en 1997, qui constitue lunique fondement de la politique publique conduite depuis lors en faveur du logement des immigrs. Depuis lorigine, ce plan a deux objectifs complmentaires, qui nont jamais vari172 : la rnovation immobilire des foyers vtustes, associant une pluralit de financeurs ; la transformation des foyers rnovs en rsidences sociales, catgorie de logements-foyers cre en 1994 pour offrir un logement temporaire aux personnes ou mnages qui rencontrent des difficults accder un logement dcent et indpendant ou s'y maintenir.
172

Circulaires n 98-65 du 18 juin 1998 (logement, emploi et solidarit) et n 2002515 du 3 octobre 2002 (affaires sociales, intrieur, logement).

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COUR DES COMPTES

La mise en uvre de cette politique publique partenariale associe ltat (ministres chargs du logement, des affaires sociales et de limmigration), lUnion des entreprises et des salaris pour le logement (UESL)173, les collectivits territoriales et les organismes gestionnaires de foyers. Son suivi national relve de la commission interministrielle pour le logement des populations immigres (CILPI), mise en place en 1998 et charge de coordonner l'ensemble des actions relatives au logement des populations immigres [], en particulier en ce qui concerne [] les foyers de travailleurs migrants . La Cour constatait, dans son rapport public thmatique de 2004 sur laccueil et lintgration des populations issues de limmigration174, que le bilan du plan, sans tre ngligeable , ntait pas la hauteur de ses ambitions initiales . Elle demandait la leve des obstacles sa ralisation, notamment en matire de suroccupation et de vieillissement des rsidents, ainsi que, dans une moindre mesure, de scurisation des financements. En 2012 et 2013, la Cour a de nouveau enqut sur ltat davancement du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants. Elle a galement contrl trois des principaux organismes gestionnaires de foyers : ADOMA, premier oprateur au niveau national qui reprsente 55 % du secteur sur lensemble du territoire, COALLIA, deuxime gestionnaire pour prs de 15 % des foyers concerns et ALEOS, association implante en Alsace (au cinquime rang des gestionnaires de foyers). Il en ressort que, malgr de rels progrs, la rnovation immobilire des foyers demeure trop lente et de plus en plus coteuse (I) et la transformation des foyers en rsidences sociales se heurte par ailleurs plusieurs difficults (II).

173

LUESL reprsente les intrts des organismes collecteurs du 1 % logement (Action Logement) et met en uvre les politiques nationales demploi des fonds. 174 Cour des comptes, Rapport public thmatique : laccueil des immigrants et lintgration des populations issues de limmigration. La Documentation franaise, novembre 2004, 565 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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MIGRANTS

EN 339

I - Une rnovation immobilire utile, mais lente et coteuse


Le plan initial, dune dure de cinq ans, prvu par une convention de mai 1997 entre ltat et lUnion dconomie sociale pour le logement175 (UESL), portait sur la rnovation denviron 320 foyers sur prs de 700. Moins dun tiers des foyers concerns ayant fait lobjet dune dcision de transformation en octobre 2001, un avenant la convention tat-UESL a prolong le plan jusqu fin 2006. En dcembre 2006, le plan a t nouveau prorog jusqu fin 2013.

A - Des ralisations bien en-de des objectifs


1 - Des amliorations relles La rnovation immobilire des foyers est destine amliorer le cadre de vie par une action sur le bti, troitement associe une dmarche sociale. Sagissant du bti, le plan vise mettre aux normes lensemble des foyers et produire des logements meubls individuels et autonomes (avec kitchenette et sanitaires) respectant les normes de surfaces applicables aux rsidences sociales176. Selon la circulaire de 2002, les foyers transformer en priorit sont les foyers-dortoirs, les foyers () composs de chambres trs petites, les foyers dont la situation est juge critique du point de vue du bti (conditions d'hygine, de scurit), les foyers sur-occups et dveloppant des phnomnes de repli sur des modes de vie communautaires . Le projet social de chaque rsidence, lui, doit tre labor concomitamment la dfinition des travaux mener : la conception du bti [] doit tre troitement lie la nature des publics qui seront
175 176

Devenue lUnion des entreprises et des salaris pour le logement (UESL) en 2009. Normes figurant dans lannexe 7 de la circulaire n 2006-45 du 4 juillet 2006 relative aux rsidences sociales et maintenues par larrt du ministre du logement du 17 octobre 2011 : T1 : une pice principale (surface habitable de 12 m2 pour un occupant, 18 m2 pour deux occupants) ; T1 : une pice principale (20 m2) ; T1bis : une pice principale et une cuisine (30 m2).

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COUR DES COMPTES

accueillis [et] lanalyse de leurs besoins . La commission interministrielle pour le logement des personnes immigres (CILPI) insiste auprs des matres douvrage pour que le projet social dtermine le projet immobilier et non pas linverse. Sagissant des ralisations, il nexiste pas de recensement exhaustif par la commission des logements transforms depuis 1997, ni en nombre, ni en surfaces, ni en termes dquipements. Selon ses bilans annuels, sur la priode 2008-2012, la commission a valid la suppression de prs de 12 500 lits dans les foyers, dont plus de 3 400 dans des chambres dune surface infrieure 7,5 m et prs de 3 300 dans des chambres lits multiples. Ont t ainsi crs 9 850 logements en rsidence sociale, dont environ 6 270 T1, 2 875 T1, 540 T1bis et 165 T2 et plus. Les donnes dADOMA
Sur la priode 2005-2010, la transformation de 53 foyers (8 378 chambres) a entran la cration de 62 rsidences sociales (8 894 logements)177. Sur ces 35 foyers traits, 13 comportaient 2 718 chambres de 4,5 m. Le plan stratgique de patrimoine 2011-2021 prvoit de transformer 23 582 chambres, dont 11 790 de 7,5 m ou moins et 3 497 de 9 m.

Les donnes de COALLIA


Entre 2007 et 2012, le nombre de foyers est pass de 60 (12 030 lits) 48 (9 977 lits), tandis que celui des rsidences sociales est pass de 49 (6 858 logements) 73 (8 893 logements). Les chambres lits multiples reprsentaient 75 % du parc en 1997 ; en 2012, 57 % du parc comprend des logements individuels.

Les donnes dALEOS


Les rhabilitations conduites par ALEOS avant 2006 ont consist principalement dans la suppression des chambres doubles, laugmentation de la surface individuelle, la rnovation des quipements collectifs et la mise aux normes de scurit. Aprs 2006, elles ont vis produire trs majoritairement des logements totalement autonomes LKWD (lavabo, kitchenette, WC et douche).

177

Compte tenu de laccroissement des surfaces des logements, la transformation dun foyer en rsidence sociale implique la recherche et lamnagement de sites de desserrement permettant de reloger la totalit des rsidents initiaux, ce qui explique que le nombre de rsidences sociales ouvertes puisse excder le nombre des foyers transforms.

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MIGRANTS

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2 - Un tat davancement trs limit Le caractre imprcis et incomplet des donnes de la commission, retraces dans le tableau ci-aprs, rend particulirement difficile la mesure du degr rel davancement du plan. Tableau : lavancement du plan la fin de 2012
340 foyers non encore transforms 680 foyers recenss 318 320 foyers transforms ou dont la transformation a t dcide environ 200 foyers lavenir non dtermin environ 140 foyers du plan 219 foyers avec travaux environ 60 foyers transforms en rsidences sociales sans travaux 419 430 foyers sur les listes de traitement

39 foyers avec travaux (hors listes du plan)

20 foyers ferms ou transforms en autres tablissements Source : Cour des comptes sur la base de donnes de la commission interministrielle pour logement des personnes immigres.

a) Un suivi dfaillant du plan


Le suivi est incomplet et htrogne tant du point de vue des besoins que des priorits et des ralisations. Ainsi, bien que quatre rgions seulement concentrent plus des deux tiers des foyers, leur nombre exact la date du lancement du plan nest pas connu. Il serait estim 680 selon la commission interministrielle pour le logement des personnes immigres (CILPI) et 710 daprs un rapport parlementaire178. En outre, les listes de foyers rnover, prvues par les circulaires, nont pas t mises jour. La liste initiale de 1998, contenant environ 320 foyers, et celle de 2007, comprenant 210 foyers (dont 130 classs comme prioritaires), se recoupent partiellement mais nont jamais t fusionnes par la commission. Celle-ci estime entre 419 et 430 le nombre de foyers concerns, sans doubles comptes. De plus, bien que ne figurant pas sur ces listes, 39 foyers ont t ouverts au traitement . Leur
Situation et devenir des foyers de travailleurs immigrs (1996) par H. Cuq, rapport de lAssemble nationale.
178

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COUR DES COMPTES

absence des listes reste inexplique, alors mme que la plupart de ces foyers remplissait les critres techniques de priorit179. Dans ces conditions, ces listes ne sauraient constituer une programmation par ltat des oprations conduire. Par ailleurs, la commission ne compte que les foyers ouverts au traitement correspondant aux dossiers quelle a valids une fois runis tous les financements requis (tat, participation des employeurs leffort de construction, collectivits territoriales, matres douvrage, autres concours) et finaliss les projets immobilier et social. Elle ne recense pas les oprations termines, sachant quaprs leur validation, leur ralisation aura pris plusieurs annes (appels doffres, travaux, rception des btiments). Elle ne fait questimer, par ailleurs, la soixantaine de foyers transforms sans travaux, dont une partie indtermine figurerait toutefois sur les listes de priorit. Enfin, il nexiste pas de suivi organis des ouvertures effectives des rsidences sociales issues des foyers transforms. Les enqutes semestrielles sur les capacits dhbergement et de logement accompagn distinguent les rsidences sociales issues de foyers et leur nombre de places180. Toutefois, selon la direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS), ces donnes ne sauraient constituer un cadre de suivi du plan, en raison de leur manque de fiabilit et de la difficult de leur exploitation. Ces carences dans le pilotage national contrastent avec la rigueur que montrent aujourdhui les gestionnaires de foyers dans la mise en uvre de leurs stratgies respectives. Les principaux dentre eux, notamment ADOMA et COALLIA, disposent de leurs propres programmations en termes de besoins, de travaux et douvertures effectives de rsidences sociales, qui ne font pas lobjet de recoupements systmatiques avec la commission, mais dont ils suivent prcisment la mise en uvre. Pour leur action, les listes de la commission sont, sans doute, des rfrences utiles, mais elles nont pas de porte oprationnelle. La CILPI sest engage reprendre toutes les informations statistiques et fusionner les deux listes existantes pour dresser, avec ses membres et partenaires, une liste unique nominative des foyers, distinguant ceux qui ont t transforms, ceux qui restent transformer et ceux dont le sort doit tre fix, et tablir une priorisation. Il importe que

179

Proportion de chambres de surface infrieure ou gale 7,5 m et/ou de chambres lits multiples ; bti dgrad ; taux de sur-occupation (cf. document-cadre relatif au plan de traitement mettant en uvre la convention tat-UESL du 20 dcembre 2006). 180 Les enqutes venir globaliseront les rsidences sociales, sans indication dorigine (ex-foyer, ex nihilo, etc.).

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MIGRANTS

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ce dcompte soit fait sans dlai et que des mises jour rgulires soient prvues.

b) Une faible mise en uvre


Selon la commission, 258 foyers ont t ouverts au traitement entre 1997 et 2012, dont 219 prvus sur les listes de 1998 ou 2007, et 39 ne figurant sur aucune des deux listes181. Ces rnovations doivent dboucher sur la cration de 308 rsidences sociales182. Compte tenu des imprcisions de dcompte et de suivi signales, la mesure du degr davancement du plan aprs seize ans de mise en uvre est approximative. Il se situerait entre 38 % (258 foyers ouverts au traitement sur 680 foyers initialement identifis) et 52 % (219 foyers ouverts au traitement sur les 419 430 foyers inscrits sur les listes). Entre 48 et 62 % du parc resterait donc aujourdhui encore traiter. Pour sa part, lUnion des entreprises et des salaris pour le logement (UESL) recense 235 foyers, dont la transformation a t programme par son conseil de surveillance entre 1997 et 2012. Enfin, le fichier national des tablissements sanitaires et sociaux (FINESS) indique, la fin de 2012, un nombre de 326 rsidences sociales issues de foyers (45 831 places), ainsi que 300 foyers non transforms (57 265 places), soit un total de 626 tablissements (103 096 places). En ajoutant les 46 558 places des autres catgories183, le total des places en rsidences sociales est de 92 389. Selon ces chiffres, le plan aurait contribu la moiti des places ouvertes dans les rsidences sociales. Devant labsence dhomognit de ses donnes avec celles de FINESS, la CILPI prvoit un rapprochement avec cette base, dans le cadre de ltablissement dune liste unique des foyers. Ce rapprochement devrait permettre en particulier de connatre ltat du parc et le profil des rsidents des 200 foyers occups, dont la transformation nest pas envisage ce stade184 et de suivre les ouvertures effectives de rsidences sociales.
181 182

Cf. tableau n 1. Compte tenu de laccroissement des surfaces des logements, la transformation dun foyer en rsidence sociale implique la recherche et lamnagement de sites de desserrement permettant de reloger la totalit des rsidents initiaux, ce qui explique que le nombre de rsidences sociales ouvertes puisse excder le nombre des foyers transforms. 183 Ex-foyers de jeunes travailleurs et rsidences ex nihilo (hors pensions de famille). 184 Cf. tableau n 1.

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COUR DES COMPTES

Seize ans aprs le lancement du plan, la CILPI sest engage galement concevoir une srie dindicateurs de suivi portant sur les dimensions immobilire, financire et sociale des oprations, en vue de ltablissement dun tableau de bord du plan.

3 - Des retards lis la complexit des oprations Les causes des retards dans la mise en uvre de cette politique ne sont pas de nature financire. Les deux principaux contributeurs (tat et Action Logement) ont toujours dispos de crdits budgtaires ou denveloppes suffisants pour financer les oprations dcides. Les retards rsultent essentiellement de la longueur des processus de dcision quimpliquent la maturation des projets et la dynamique partenariale choisie pour la mise en uvre du plan. Le consensus sur le caractre prioritaire dun dossier favorise une prise de position rapide. De mme linscription des oprations dans les schmas territoriaux dhabitat et durbanisme, de logement des personnes dfavorises, de sant, de grontologie et d'insertion des populations immigres peut jouer un rle facilitateur. Mais cest limplication des collectivits territoriales qui est dterminante. En effet, le plan impose que la transformation se fasse sans pertes de capacits de logements, ce qui ncessite didentifier de nouvelles emprises foncires pour accueillir les sites complmentaires (dits sites de desserrement) au foyer initial. Les situations durbanisme ou de logement tendues peuvent rendre cette recherche particulirement longue et difficile. Les bilans de la CILPI montrent que les collectivits territoriales qui bnficient de dlgations des aides la pierre185 sapproprient plus facilement les dossiers : ce dispositif, institu en 2004, permet aux intercommunalits et aux dpartements dattribuer, au nom de ltat, des aides la construction de logements locatifs sociaux et la rnovation du parc priv ancien. La capacit des gestionnaires en matire dingnierie technique et sociale, ainsi que leur aptitude renforcer leurs fonds propres, jouent galement un rle important.

185

Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les aides la pierre : lexprience des dlgations de ltat aux intercommunalits et aux dpartements. La Documentation franaise, mai 2011, 206 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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B - Des cots croissants imposant une redfinition des priorits


1 - Une forte progression des cots de rnovation

a) Une pluralit de financeurs


Selon les chiffres de la commission interministrielle pour le logement des personnes immigres (CILPI), les financements programms entre 1997 et 2012 pour la transformation des 258 foyers ouverts au traitement 186 se sont levs 1,57 Md. Pour la priode 1997-2012, ce total se rpartit comme indiqu dans le graphique ci-aprs : Graphique : les financeurs du plan (moyenne 1997-2012)

Source : Cour des comptes, partir des chiffres de la commission interministrielle pour le logement des personnes immigres (CILPI)

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Cf. tableau n 1.

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Pendant cette priode, les transformations sont finances 41,5 % par des fonds publics, 51,4 % par lemprunt et 7,2 % par des fonds propres des propritaires. La part des subventions du ministre du logement, principal financeur public, est stable (22 %), alors que celle des prts au titre de la participation des employeurs leffort de construction a diminu (46,5 % en moyenne entre 1997 et 2005 ; 33,1 % entre 2006 et 2012). linverse, la part des collectivits territoriales (10,2 % en moyenne) a significativement augment, passant de 3,2 % en 1997 15,6 % en 2012. La commission y voit une marge possible de progression permettant de poursuivre, voire dacclrer la mise en uvre du plan. En ralit, les tensions qui psent sur les finances publiques locales invitent une certaine prudence. Leffort financier de ces collectivits (161 M, dont 110 M apports par les communes et leurs tablissements publics de coopration) est toutefois ingal. elle seule, la Ville de Paris a mobilis prs de 75 M sur son budget, soit plus des deux tiers du total des financements de lensemble des communes. Les collectivits dlgataires des aides la pierre ont financ plus de 27 % du cot des oprations les concernant187, contre 5,4 % en labsence de dlgation.

b) Une forte acclration des dpenses depuis 2006


Le rythme des dpenses programmes s'est notablement acclr partir de 2006. La moyenne annuelle des financements mobiliss, qui tait de 57,8 M entre 1997 et 2005, a quasiment tripl dans la priode 2006-2012, atteignant 151,2 M. Ainsi, le cot total par opration188 a plus que quadrupl, passant de 1,8 M en 1997 8,5 M en 2012. Cette volution ne tient toutefois pas compte de la taille des foyers transforms.

187 188

Hors Paris, leffort des collectivits dlgataires est de 15,6 % (source CILPI). Une opration reprsente une tranche de traitement. La commission interministrielle pour le logement des personnes immigres (CILPI) comptabilise ainsi 347 oprations (tranches) entre 1997 et 2012, concernant 258 foyers.

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Le renchrissement sexplique par : le passage doprations de rhabilitations lgres (dcloisonnements de chambres), dans un premier temps, des oprations lourdes de restructuration (interventions sur la structure des btiments, dmolitions-reconstructions) dans la priode rcente ; la cration de logements autonomes, dune surface suprieure aux chambres initiales, entranant, la fois, la multiplication des quipements individuels (sanitaires, cuisines) auparavant mutualiss, le recours des relogements temporaires et la ncessit dacqurir, amnager et construire des sites de desserrement, dautant plus coteux dans les zones tendues du point de vue du logement. Limpact est encore accru lorsque le foyer trait est totalement occup, voire suroccup ;

limpact des normes daccessibilit, dadaptabilit et environnementales intervenues depuis 2005, qui se traduisent par des quipements (rampes, ascenseurs) et des surfaces (circulations) supplmentaires. Le surcot est estim par le ministre du logement entre 1,5 % et 6 % pour laccessibilit des btiments dhabitation collectifs et entre 5 % et 7 % pour la rglementation thermique ; le dsamiantage qui, selon ADOMA, renchrit de 4 % en moyenne le cot des travaux, et de 13 % dans certains cas ; la progression des prix du btiment, au moins jusquen 2009.

c) Une politique dsormais sans horizon


Labsence de matrise des besoins comme des ralisations, ainsi que les glissements continuels de calendrier dus aux prorogations successives des conventions, ne permettent plus de qualifier de plan lensemble des oprations de transformation envisages. La commission interministrielle pour le logement des personnes immigres (CILPI) ne dispose pas dune estimation du cot total des transformations programmer. Cette situation contraste avec celle dADOMA, dont le plan stratgique de patrimoine 2011-2021 prvoit des investissements de 1,4 Md, lissue desquels 63 % de son parc aura t trait.

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Sur la base du rythme actuel et du cot moyen des oprations, lachvement du plan modalits constantes concernerait encore quelques 340 foyers et mobiliserait environ 3,4 Md sur une dure de vingt ans. Cette estimation ne tient toutefois pas compte, ce stade, des oprations prvoir pour traiter les foyers qui ont t transforms en rsidences sociales au dbut du plan, le plus souvent sans travaux ou avec des travaux lgers, et qui sont justifies par lusure de leur bti, aggrave en cas de suroccupation.

2 - Un ncessaire recentrage sur les situations les plus urgentes Dans un contexte de contraintes budgtaires et financires particulirement fortes, les objectifs fixs il y a seize ans doivent tre rexamins. Une analyse rigoureuse des besoins de rnovation de foyers encore occups, o subsisteraient des conditions de logement inadaptes et encore indignes, est indispensable. La poursuite des transformations, dans leur volet immobilier, devrait tre recentre sur cet objectif initial de la politique publique. LUnion des entreprises et des salaris pour le logement (UESL) considre que le retour la contractualisation avec ltat, sur la base des conventions quinquennales envisages dans le projet de loi de juillet 2013 pour laccs au logement et un urbanisme rnov, offre une opportunit pour une discussion gnrale, entre toutes les parties prenantes, sur les priorits et les modalits, notamment financires, de la poursuite des oprations de traitement. Dans ce cadre, les objectifs de cette politique pourraient tre adapts aux volutions rcentes des besoins en termes daccueil et dhbergement ainsi que daccompagnement social de publics dfavoriss. Ceci pourrait conduire diversifier les possibilits de reconversion des foyers, en ne se limitant plus aux seules rsidences sociales. ADOMA a ainsi commenc convertir certains de ses foyers en structures dhbergement durgence ou pour demandeurs dasile, en se limitant aux zones dtendues, compte tenu de lampleur des besoins de logement non satisfaits en zones tendues. En outre, de telles solutions sont intressantes en termes de cots en comparaison avec le financement de places dhbergement en htel.

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3 - Un renforcement indispensable du plan Les carences du suivi au niveau central assur par la CILPI189 traduisent, notamment, une mobilisation insuffisante de son rseau de chefs de projet . Ceux-ci, dsigns par les prfets, sont chargs de dresser et mettre jour les listes de foyers transformer ainsi que de dfinir et suivre la mise en uvre des programmes au niveau dpartemental. Leur rle est donc essentiel, au sein des comits de pilotage dpartementaux quils prsident, pour la mobilisation des acteurs, notamment les collectivits territoriales. Les gestionnaires identifient dailleurs clairement les services dconcentrs de ltat, en particulier les directions dpartementales des territoires (DDT), comme lchelon moteur pour la mise en uvre des oprations de traitement, plutt que la CILPI. La circulaire doctobre 2002, qui encadre les interventions de la CILPI pour la mise en uvre du plan, na pas t actualise malgr les nombreux changements de contexte. Une telle mise jour permettrait pourtant dadapter les objectifs et les modalits de cette politique aux volutions des besoins tant en matire dhbergement et de logement que daccompagnement des publics fragiles. Face ces constats, la revitalisation du cadre actuel de gouvernance suggre par le ministre de lintrieur, visant ractiver le rseau des chefs de projet et mobiliser le comit permanent190 de la CILPI un haut niveau de reprsentation pour une rflexion sur les orientations retenir pour l'avenir, ne parat pas la hauteur du besoin de refondation de cette politique. Certes, se situant au croisement de plusieurs politiques (la rnovation immobilire, le logement accompagn, linsertion des personnes vulnrables et lintgration des populations immigres), la transformation des foyers de travailleurs migrants relve par nature dune action interministrielle. Pour autant, les dfaillances constates, comme le dficit de portage politique, justifient que soit envisage la dsignation dun ministre chef de file comme pilote au niveau central. Enfin, de faon ce que les objectifs et les priorits soient mieux partags, il parat opportun que les gestionnaires puissent tre davantage associs au niveau national, soit directement, soit travers leur
Cette situation est aggrave, depuis avril 2013, par labsence de dsignation du successeur du dlgu gnral de la CILPI. 190 Le comit permanent, compos des reprsentants des ministres de l'intgration et du logement, est charg de veiller la mise en uvre des orientations et des dcisions arrtes par la CILPI, dans l'intervalle de ses runions.
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organisation professionnelle, lUnion professionnelle du logement accompagn191 (UNAFO), la conception et la mise en application de cette politique.

II - La transformation des foyers en rsidences sociales : des difficults


Les rsidences sociales192 ont une vocation principale de logement temporaire193 . Elles constituent pour leurs rsidents un vritable domicile o ils bnficient de garanties proches des rgimes locatifs de droit commun, notamment lobligation dun contrat crit, la dlivrance de quittances et le bnfice de laide personnalise au logement . Le projet social dfinit les publics accueillis et les caractristiques de la rsidence sociale (configuration et implantation des locaux, gestion et accompagnement social, matrise de la redevance, peuplement et attribution des logements). La dfinition de ces publics se fonde sur les besoins en logements temporaires tels quils auront pu tre recenss au niveau local. Les rsidences accueillent trois sortes de publics : ceux ayant des difficults daccs un logement ordinaire , ceux ayant des revenus modestes, en demande de logement temporaire pour des raisons de mobilit professionnelle et ceux ayant besoin de lien social . Dans le cas des foyers de travailleurs migrants, la transformation en rsidence sociale doit se concrtiser par davantage de mixit tout en maintenant en place les publics immigrs dj occupants, sachant que pour ces publics, la rsidence sociale peut constituer sils le souhaitent une solution de logement durable, tant quils ne sont pas dpendants . La prsente enqute montre cet gard que cette diversification rencontre de nombreux obstacles. Les rsidents traditionnels vieillissent dans les structures, ce qui cre des contraintes. De plus, la gestion des

En 2012, les adhrents de lUNAFO grent 96 % des logements en foyers et 70 % des logements en rsidences sociales (UNAFO, Le logement accompagn en chiffres). 192 Lensemble des citations dfinissant les rsidences provient de la circulaire n 2006-45 du 4 juillet 2006 (p. 3 ; annexe 1, p. 2 ; annexe 3, p. 3). 193 Fait exception la catgorie spcifique des maison-relais ou pensions de famille, destine laccueil, sans condition de dure, des personnes dont la situation sociale et psychologique rend difficile laccs un logement ordinaire.

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foyers transforms comporte des risques hrits du pass ou issus de la reconversion.

A - Les obstacles la diversification des publics


1 - Une volution lente des rsidents Lorsquun foyer est transform en rsidence sociale, lvolution du public est lente, les publics immigrs dj occupants demeurant majoritairement sur place. Faute de donnes nationales, il faut, pour mesurer le phnomne, sen remettre au suivi ralis par les gestionnaires. Il montre que les profils socio-conomiques se modifient davantage que les origines gographiques. Marginalement, la proportion des rsidents maghrbins diminue, alors que celle des subsahariens augmente. Chez ADOMA194, les nouveaux rsidents reprsentent 20 % de la clientle : ils sont plus jeunes, plus frquemment de nationalit franaise, plus souvent allocataires du revenu de solidarit active (20 % en 2009, 25 % en 2012) et plus souvent des femmes. COALLIA accueille plus de salaris et moins de retraits en 2011 quen 2006 (48 % de salaris, 21 % de retraits en 2011). Selon Action logement, les rservations de logement obtenues en contrepartie des financements au titre de la participation des employeurs leffort de construction, proposes aux salaris des entreprises assujetties, tendent quilibrer la situation des rsidences sociales . ADOMA a mis en place un suivi des logements contingents et informe les diffrents rservataires lors des vacances, favorisant ainsi la diversification. Prs de 10 % des demandes arrivent ainsi par Action logement : 80 % des demandeurs ont moins de 46 ans et 92 % sont salaris contre respectivement 70 % et 47 % pour les autres demandeurs195. La rotation des rsidents accueillis rend galement possible la diversification des publics, mais elle est faible196. En 2011, COALLIA enregistre 18 % de sorties. En 2012, 15 % des rsidents dADOMA ntaient plus dans les lieux suite leur dcs (1,2 %) ou une mobilit : 5,85 % des rsidents dclaraient partir vers un nouveau logement (parc

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ADOMA, Observatoire de la clientle 2012. ADOMA, Observatoire de la clientle 2012. 196 Une dure moyenne de sjour de 2 ans impliquerait un taux de rotation de 50 %.

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ADOMA ou autre bailleur), 1,95 % retournaient dans leur pays dorigine197.

2 - Des freins varis la rotation Les rsidents qui taient logs dans les foyers de travailleurs migrants avant transformation peuvent choisir la rsidence comme une solution de logement durable : cette exception faite au principe du logement temporaire attach la rsidence sociale rduit la rotation. Elle devrait aussi inciter la matrise des flux entrants en foyer. Par ailleurs, les habitudes prises en mode de vie collectif et les solidarits communautaires, ainsi que la qualit des installations dans les nouvelles rsidences et lexistence de services, constituent une facilit et un bientre peu incitatifs la recherche dun logement ordinaire. Des facteurs conomiques dissuadent aussi les plus bas revenus de sortir de la rsidence. Daprs les donnes198 du ministre du logement, une fois laide personnalise au logement prise en compte, le logement social ordinaire cote un bnficiaire du RSA ou de lallocation de solidarit aux personnes ges (ASPA), prs de 30 % plus cher quune place en rsidence sociale. En effet, en logement social, le taux deffort (cest--dire le rapport entre le reste charge et le revenu) dun bnficiaire de cette allocation est de 4 % et son reste charge slve 34,54 , alors quen rsidence sociale, son taux deffort nest que 3 % et son reste charge de 26,68 . Inversement un salari au SMIC, qui a un taux deffort de 21 % en logement social et sacquitte de 233,73 , est soumis un taux deffort de 30 % en rsidence, soit un reste charge de 336,58 . En outre, lattachement des migrants lenvoi dargent dans leurs pays dorigine199 les incite rester en rsidence sociale. La rsiliation du contrat doccupation lorsque le plafond de ressources est dpass

197

Autres motifs : non renseign, changement de situation personnelle ou professionnelle, expulsion, autre source : ADOMA, Observatoire de la clientle 2012. 198 Les donnes concernent la zone 1 bis et comparent des logements T1 en foyers financs en prts locatifs aids dintgration (PLAI) et des logements locatifs T1 financs en prts locatifs aids dintgration, le montant considr pour lASPA tant de 787,27 /mois et, pour le SMIC, de 1 123,29 /mois. 199 Haut comit pour le logement des personnes dfavorises (HCLPD), 16me rapport : du foyer de travailleurs migrants la rsidence sociale : mener bien la mutation, juillet 2010, pp.19, 31-32.

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encouragerait plus de mobilit, surtout pour les jeunes actifs : elle nest cependant pas mise en uvre par les gestionnaires. Enfin, le dpart vers le logement social ordinaire se heurte labsence dalternatives en zone tendue, o, de surcrot, manquent les logements de petite taille. Dans ce contexte, malgr lobligation qui leur est faite, les gestionnaires ne proposent pas systmatiquement aux rsidents une orientation vers le logement ordinaire, loccasion de la rnovation des foyers. ARALIS200 qui ouvre systmatiquement un dossier de demande de logement social fait figure dexception. La diversification du public dans les rsidences et la transformation des foyers en rsidences pourraient tre acclres en introduisant explicitement le principe du caractre temporaire du logement dans tous les nouveaux contrats doccupation, tant en foyer quen rsidence sociale. Par exception, les immigrs retraits ou bnficiant dun minimum vieillesse, qui ont aujourdhui choisi le foyer ou la rsidence comme solution de logement durable, pourraient continuer bnficier de cette possibilit. Paralllement, chaque rsident devrait bnficier dun accompagnement social personnalis la sortie du foyer ou de la rsidence.

3 - Une gestion locative sociale plus complexe La cohabitation des diffrents groupes dont les besoins sont diffrents (actifs/inactifs, jeunes/retraits) est une source potentielle de conflits, qui ncessite une rgulation quotidienne. ALEOS sefforce de maintenir une part dactifs dans chaque site afin de ne pas concentrer les personnes en rupture conomique et sociale. Tous ses gestionnaires et travailleurs sociaux sont forms la prvention des conflits. La diversification des publics accueillis dans les rsidences sociales saccompagne dun accroissement de leur vulnrabilit. Les rsidents historiques, vieillissants, ont des besoins daccs aux droits et aux soins. Les nouveaux publics , qui se trouvent en situation de prcarit sociale et conomique, peuvent rencontrer des problmatiques de sant, daddiction, de parentalit. Or, la diffrence des centres daccueil pour les demandeurs dasile, les rsidences sociales ne bnficient pas de financements publics pour laccompagnement social. Jusqu rcemment, elles taient conues
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Haut comit pour le logement des personnes dfavorises (HCLPD), 16me rapport, juillet 2010, p. 84.

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pour fonctionner avec deux salaris, le responsable et un agent dentretien. Le gestionnaire nest charg que dune gestion locative sociale : il garantit laccs aux services et dispositifs sociaux de droit commun car il nest pas en mesure de prendre en charge les problmatiques sociales complexes qui exigent lintervention dun professionnel spcifiquement form. Il lutte contre lisolement et prvient les conflits et les impays. Pour certains gestionnaires, les frontires entre accompagnement social et gestion locative sociale ne sont pas faciles distinguer. Les dossiers des rsidents historiques , qui ont des difficults linguistiques ou de comprhension du systme, sont longs traiter : COALLIA constate que les travailleurs sociaux de droit commun ne peuvent pas y consacrer le temps ncessaire. ALEOS dispose de services sociaux internes car la ractivit de lintervenant social est dcisive afin dviter que la situation ne devienne vite inextricable . Or les assistantes sociales de secteur traitent leurs priorits selon des critres qui peuvent tre sans lien avec ceux des gestionnaires . Enfin, ADOMA dveloppe la pratique de la mdiation sociale pour encourager le recours au droit commun du travail social. Le cadre juridique201 ne suffit pas garantir lhomognit de la qualit du service rendu aux rsidents. Gestion directe ou convention
Les rsidences ALEOS ont une permanence qui accueille et oriente tout rsident sollicitant une aide administrative ou un soutien psychologique. Les demandes daide financire sont values, les dossiers instruits. Les titulaires du revenu de solidarit active (RSA) les moins autonomes sont effectivement mis en relation avec les services de droit commun. La convention nationale de 2012 entre ADOMA et lUnion nationale des centres communaux daction sociale (UNCCAS) permet linstruction de dossiers de demande daide sociale, de maintien domicile ou encore la construction dun parcours logement individualis.

Les gestionnaires peuvent bnficier dune aide de ltat en appui de leur mission de gestion locative sociale. Toutefois, cette aide est alloue en fonction du projet social et non de manire systmatique202. Une valuation ralise en 2012203 montre que lattribution, en fait,
Circulaire direction gnrale de la cohsion sociale/dlgation interministrielle lhbergement et laccs au logement/direction de lhabitat, de lurbanisme et des paysages n 2013/219 du 30 mai 2013 relative au soutien et au dveloppement de loffre de logement accompagn par un renforcement de laide la gestion locative sociale (AGLS) des rsidences sociales. 202 Circulaire DGCS/DIHAL/DHUP n 2013/219 du 30 mai 2013. 203 valuation de lAGLS rapport final avril 2012- Itinere conseil.
201

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dpend rarement de lanalyse du projet social mais repose le plus souvent sur des critres historiques qui nont jamais t rinterrogs . ADOMA, qui a bnfici de 38 % de lenveloppe nationale en 2012 estime que ses actions de gestion locative sociale taient couvertes, jusqu prsent, par laide . Pour COALLIA, il est ncessaire que les rsidences sociales bnficient plus largement des mesures daccompagnement social finances dans le cadre des fonds de solidarit pour le logement et de laccompagnement vers et dans le logement et que les moyens [] soient prvus et mobiliss au moment des admissions en rsidence sociale . Les modalits doctroi de laide la gestion locative sociale mriteraient ainsi dtre affines.

B - Les contraintes lies au vieillissement des anciens rsidents


Les gestionnaires de foyers sont confronts aux consquences du vieillissement croissant de leurs rsidents traditionnels, que la Cour qualifiait en 2004 de dfi pour lavenir. Fin 2009, plus de 40 % des rsidents des foyers avaient plus de 60 ans, dont 80 % sont maghrbins.

Un vieillissement croissant des rsidents


Fin 2010, 41 % des rsidents dADOMA avaient plus de 60 ans. Ils sont 43 % en 2012204. Dici 2015, le nombre de rsidents gs dADOMA devrait augmenter dun cinquime. 19 % des rsidents de COALLIA avaient plus de 70 ans en 2011 contre 15 % en 2006, alors mme que 53 % des rsidents taient sub-sahariens et 27 % maghrbins. 20 % des rsidents dALEOS avaient plus de 70 ans en 2010, contre 14 % fin 2008.

1 - De fortes rticences une orientation vers les tablissements spcialiss Lorsque les rsidents des foyers perdent leur autonomie, la question de leur transfert vers les tablissements dhbergement de personnes ges dpendantes (EHPAD) se pose, comme pour lensemble de la population vieillissante. Les obstacles habituels face ce
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ADOMA, Observatoire de la clientle, 2012.

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changement de mode vie se combinent, dans le cas des rsidents de foyers, des difficults spcifiques, de nature culturelle et financire. Ainsi, les rsidents, maghrbins notamment, sont rticents lide dtre pris en charge par des personnes extrieures leur famille. Par ailleurs, le cot de lhbergement en EHPAD est bien suprieur celui de la rsidence sociale, ce qui empche les rsidents de continuer transfrer dans leur pays dorigine une partie de leurs revenus. LEHPAD de Bobigny (Seine-Saint-Denis)
ADOMA a confi la gestion de cet tablissement, ouvert au printemps 2011, une association spcialise. Il na pas rencontr le succs espr. 72 % des admissions sont prononces au titre de l'aide sociale. Les ressources sont alors prleves 90 %, laissant un reste vivre mensuel de 89 et la rgle de rcupration sur succession lgataire et donataire simpose aux bnficiaires. La socit indique que lexprience de ralisation dEHPAD ne sera pas poursuivie, ce mode dhbergement ne correspond pas aux attentes de rsidents et quelle na pas vocation porter des immeubles quelle ne gre pas .

LEHPAD de Colombes (Hauts-de-Seine)


COALLIA a dmoli un foyer peupl 77 % de rsidents de plus de 60 ans pour construire une rsidence sociale et un EHPAD imbriqus architecturalement. COALLIA constate que le public cible nest pas au rendez-vous, malgr le fait que les besoins demeurent prgnants. [Elle] nenvisag[e] pas de renouveler une exprimentation similaire .

Pour le ministre de lintrieur qui reconnat la comptence de principe des maisons de retraite , ladmission en EHPAD ne serait possible que pour ceux qui nauraient plus de soutien familial ni en France ni dans le pays dorigine . Le ministre du logement considre, lui, que les rsidences ne doivent pas se substituer aux EHPAD. Face la hausse de la dpendance et au cot de sa prise en charge, la position de ltat mriterait dtre clarifie.

2 - Le besoin dune prise en charge globale Il concerne tant ladaptation de lhabitat que laccompagnement social. Le projet social des rsidences issues de la transformation des foyers doit notamment prendre en compte les spcificits tenant la prsence, durable, dans la plupart des cas, des anciens rsidents (travailleurs migrants, souvent vieillissants). La rnovation du bti peut rendre possible lintervention dune aide domicile. Les migrants

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refusent frquemment la prsence d'une personne aidante et lorsque le personnel est fminin, la difficult est parfois plus grande encore. Certains amnagements, comme linstallation de mobilier adapt, loffre dquipements spcifiques ou la mise en place dun tage ou dun btiment ddi, permettent damliorer le confort des rsidents gs. Des units de vie205 peuvent tre maintenues si les rsidents gs le souhaitent. Elles doivent pouvoir tre transformes ultrieurement en logements autonomes et la surface des chambres ne peut tre infrieure 9 m. Limportance des travaux prvoir, compte-tenu du surcot induit, devrait faire lobjet dun encadrement plus prcis. Le maintien domicile dans les rsidences dADOMA
Le maintien domicile participe dun projet global qui comprend, outre la sollicitation des acteurs et le reprage des rsidents, ltablissement dun projet architectural adapt, guid par des prconisations techniques tablies par ADOMA. Depuis 2005, chaque anne en moyenne 1,5 M ont t engags en fonds propres dans la cration dascenseurs, lamnagement de douches et sanitaires et la transformation en logement adapt (barres de maintien, largeur des portes, circulations adaptes). Par ailleurs, ADOMA cherche favoriser la mutualisation dune personne aidante pour un groupe de rsidents.

Les gestionnaires se proccupent aussi daccompagner le vieillissement de leurs rsidents comme le prconise le groupe de travail interministriel sur les personnes ges immigres, runi par la direction de laccueil, de laccompagnement des trangers et de la nationalit du ministre de lintrieur, qui souligne la ncessit damliorer laccompagnement [des] immigrs gs vers les dispositifs de droit commun et de mieux former les professionnels sociaux . Laccompagnement propos par les gestionnaires peut tre global, comme chez ADOMA, ou plus cibl sur la prvention sanitaire, laccs aux soins et linsertion dans les schmas grontologiques dpartementaux comme chez COALLIA ou ALEOS. Ainsi, depuis 2008, ALEOS forme son personnel la comprhension et la prise en charge des pathologies du vieillissement. Une infirmire assure une coordination sant , qui permet de prvenir les crises aiges, dorienter les rsidents et de mettre en place des soins domicile. Pour lUnion professionnelle du logement accompagn (UNAFO), la prise en charge du vieillissement doit sinscrire dans une action plus globale daccs aux droits et la sant. En 2012, elle a dit un guide du
205

Chambres individuelles autour dun espace commun (cuisine, sanitaires).

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retrait tranger et sign une convention avec la caisse nationale de lassurance vieillesse des travailleurs salaris (CNAVTS)206. Des actions collectives de prvention de la perte dautonomie ont t menes par les caisses d'assurance retraite et de la sant au travail (CARSAT) au sein des foyers. Les actions des gestionnaires adhrents de lUNAFO restent cependant htrognes, certains recourant aux CARSAT, dautres finanant ce type daction par laide la gestion locative sociale (AGLS) ou encore sinscrivant dans les plan rgionaux de sant publique. La coordination entre acteurs sur la problmatique du vieillissement des immigrs peut se faire par diffrents outils comme les programmes rgionaux des populations immigres, les plans dpartementaux pour le logement des personnes dfavorises ou les programmes rgionaux pour laccs la prvention et aux soins, dans lesquels, toutefois, la prise en compte des besoins spcifiques des travailleurs migrants en foyer est ingale.

C - Les risques de gestion des foyers transforms


1 - Le retour potentiel de la suroccupation et de lconomie informelle

a) Les problmes lis la suroccupation


Une mme personne loge en foyer ou rsidence ne peut pas hberger de tiers pendant plus de six mois par an. Au-del, il sagit de suroccupation. Elle concerne principalement les foyers subsahariens en le-de-France. Signale plusieurs reprises, la suroccupation tmoigne dun phnomne culturel et social de solidarit207, ainsi que du manque de logements accessibles en zone tendue. Interdite, elle acclre lusure du bti et engendre une surconsommation deau et dlectricit ainsi quun volume accru dordures mnagres. Les gestionnaires ne communiquent pas le taux de suroccupation, mais, selon lAtelier parisien durbanisme, le taux moyen dans les foyers parisiens (et rsidences issues de foyers) serait de 58 % en 2010.

206

Convention Union professionnelle du logement accompagn (UNAFO)/CNAV 22 mai 2012 p. 5-6. 207 Haut comit pour le logement des personnes dfavorises (HCLPD), 16me rapport, juillet 2010, p.31-32.

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Les rnovations des foyers suroccups sont difficiles et coteuses, car elles appellent une approche adapte, notamment pour identifier des sites de desserrement plus nombreux du fait de lintgration de tout ou partie des surnumraires, lorsquils ne sont pas en situation irrgulire. La Ville de Paris reloge ces derniers sous plusieurs conditions (rgularit du sjour, minimum de trois ans dans le foyer, parrainage par un rsident). La suroccupation constitue ainsi un puissant facteur de ralentissement des projets. Pour lutter contre la suroccupation ou son retour, le ministre de lintrieur prconise dappliquer la rglementation qui permet dindividualiser les consommations de fluides, de mettre en place des contrles doccupation et des contrles lentre des btiments . Dune part, les espaces communs moins nombreux aprs travaux permettent de supprimer la suroccupation de ces parties. Dautre part, chaque rsident en logement individuel autonome est titulaire dun contrat de rsidence qui lui reconnat la jouissance privative de ce dernier : sa responsabilit individuelle peut-tre engage en cas de non-respect des rgles doccupation. Une implication variable dans la lutte contre la suroccupation
Chez ADOMA, la pice vivre est tudie pour viter lajout dun lieu de couchage supplmentaire. Le rglement intrieur des rsidences de COALLIA, annex chaque contrat doccupation, reprend les limites apportes au droit dhberger des tiers pour les logements-foyers en termes de dure dhbergement. Il prvoit une participation forfaitaire symbolique dun euro par jour pour lhbergement dun tiers. En septembre 2013, COALLIA avait engag 46 dossiers au titre de la procdure contentieuse pour expulsion au motif de suroccupation : deux jugements avaient conclu lexpulsion, 12 avaient t classs suite une rgularisation, les autres taient en cours.

Les consommations de fluides sont couvertes par la redevance. Cependant, les gestionnaires ont la possibilit208 de facturer toute consommation deau au-del du forfait journalier dfini, sous rserve de linstallation des compteurs individuels dans les logements autonomes.

208

Dcret n 2011-356 du 30 mars 2011 relatif aux conventions daide personnalise au logement (APL).

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La facturation des surconsommations encore ltat de projet


26 rsidences sociales ADOMA disposent de logements susceptibles daccueillir des compteurs individuels deau. Une exprimentation permet daffiner les modalits de facturation des surconsommations constates audel du forfait journalier de 165 litres par personne : elles prendront en compte le nombre de personnes considrer selon le type de logement, le tarif de facturation (eau chaude selon lnergie), les priodes de facturation. La facturation des surconsommations ne sera effective qu compter du 1er mars 2014 dans les rsidences identifies. COALLIA na pas non plus encore mis en uvre cette disposition.

b) La rsorption de lconomie informelle


La suroccupation saccompagne souvent de la prsence dactivits informelles, de restauration, dartisanat ou de commerce, qui ont certes une utilit sociale (source de revenus, services de proximit faible cot) mais qui ne sont pas conformes au droit du travail et rarement aux normes dhygine et de scurit. La disparition des cuisines illgales
Prs de la moiti des cuisines collectives informelles recenses par COALLIA avant traitement des foyers ont disparu : huit ont t ou seront fermes, sept ont t ou seront transformes en restaurant social au sein des rsidences. Dans le projet social labor lors des rhabilitations, ADOMA maintient des surfaces ddies aux cuisines qui prennent alors le statut de restaurant social. Pour cela, la rglementation doit tre respecte et les charges deau et dlectricit doivent tre factures selon les consommations relles.

Seules les activits de restauration sont ventuellement maintenues, les autres sont supprimes. Leur viabilit nest cependant pas garantie sur le long terme lorsque les emplois reposent sur des contrats aids. Les activits dont lexercice est interdit pourraient tre clairement indiques dans le rglement intrieur de ltablissement rendant ainsi ces dispositions clairement opposables aux rsidents et cartant la mise en cause ventuelle de la responsabilit du gestionnaire.

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2 - Les alas de lquilibre conomique La transformation des foyers de travailleurs migrants pse sur le modle conomique des gestionnaires de foyers. La demande de gestion locative sociale augmente avec la vulnrabilit des publics, alors mme que les montants daide la gestion locative sociale perus ne sont globalement pas en adquation avec les dpenses effectivement engages. Les rnovations, du fait de la lourdeur des travaux et de laugmentation des surfaces individuelles, ont entran des hausses de redevances importantes. Dans la plupart des cas, les redevances atteignent les plafonds rglementaires. Elles doivent satisfaire le double enjeu du logement des populations les plus modestes et dquilibre financier des gestionnaires. Selon COALLIA, elles ont tripl209 au moment des rnovations. Le passage laide personnalise au logement (APL) renforce toutefois la solvabilit des rsidents aux faibles revenus, rduisant la hausse de ce qui reste la charge du rsident. Au contraire, les nouveaux publics conomiquement plus fragiles augmentent le risque dimpays. La hausse des redevances rend donc le gestionnaire plus sensible au taux doccupation. cet gard, la navette des rsidents, surtout retraits, entre la France et le pays dorigine, laisse des logements vides. Elle peut entraner des interruptions, parfois mal anticipes, des aides sociales assorties dobligation de sjour sur le territoire franais210. La location alterne , qui repose sur une planification des sjours ltranger afin quun groupe de rsidents puisse revenir et occuper alternativement une mme chambre, permet dviter la sous-location pendant la priode dabsence et de librer des logements en secteurs tendus. Cependant, la location alterne sappuie sur un contrat spcifique, drogatoire aux dispositions du code de la construction et de lhabitation. Elle est, en pratique, relativement complexe pour faire concorder les calendriers et lorganisation des changements de rsident dune priode sur lautre. ADOMA a mis en place la location alterne ds 2004 ; COALLIA lexprimente. Le nombre de rsidents ADOMA concerns, principalement des migrants gs bnficiant dune retraite contributive, est stable (1 200 en 2012).

209

la rsidence Jean-Jacques Rousseau Ivry, la redevance de la chambre un lit (12 m2) tait de 130,20 alors que celle du T1 (13,40 m2) slevait 400 , la livraison des travaux en octobre 2010. 210 8 mois par an pour laide personnalise au logement (APL) ; 6 mois pour lallocation de solidarit aux personnes ges (ASPA).

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La consolidation juridique de la location alterne et son application plus systmatique en zones tendues mriteraient dtre tudies. Par ailleurs, le caractre forfaitaire de la redevance ne permet pas aux gestionnaires de rpercuter laugmentation actuelle du cot des charges, ce qui incite la matriser. Les tarifications de solidarit sur llectricit et le gaz attnueront lgrement le renchrissement. Pour le ministre du logement, la gnralisation de la facturation des consommations constates au-del du forfait journalier, mise en place pour leau, permettrait aux gestionnaires de rclamer des complments de redevance ; ltablissement des redevances en fonction du nombre de mtres carrs pourrait galement amliorer la matrise des cots. Par crainte daugmentation des impays, certains gestionnaires comme COALLIA ny sont pas favorables. Enfin, les travaux de grosses rparations et de gros entretien la charge des propritaires doivent tre correctement anticips afin dviter une dgradation du parc. Les gestionnaires qui ne sont pas propritaires doivent notamment sassurer que les sommes quils versent aux propritaires dans ce cadre sont bien identifies afin de pouvoir tre mobilises le moment venu. La transformation, lorsquelle est possible, de certaines places de rsidence sociale en places destines des demandeurs dasile conforte, au contraire, financirement les gestionnaires qui ne dpendent plus alors de la perception des redevances mais dune dotation de ltat.

D - Un pilotage nglig du volet social de la politique


Les publics des foyers et rsidences, ainsi que leurs besoins, sont mal connus lchelle nationale. Ltat ne recueille pas de donnes fiables. Il ne suit pas davantage les parcours des publics des foyers rnovs et notamment leur sortie vers le logement ordinaire. Les seules informations utiles proviennent des gestionnaires mais elles ne sont ni harmonises ni a fortiori consolides. En matire de lutte contre la suroccupation, la commission interministrielle pour le logement des personnes immigres (CILPI) ne valide dsormais en commission que les dossiers de rsidences prvoyant linstallation de compteurs deau individuels. Cependant, elle nen vrifie pas la mise en uvre concrte et napplique pas de sanction en cas de non-respect.

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LUnion professionnelle du logement accompagn (UNAFO) est subventionne par ltat afin de reprer, capitaliser et diffuser les bonnes pratiques en matire de logement accompagn 211. La problmatique du vieillissement illustre le fait que ltat pourrait renforcer lappropriation et lvaluation de ces recommandations sur un ensemble de thmatiques afin de dvelopper une approche commune sur des problmatiques identiques. Le financement de la gestion locative sociale est clat, aboutissant une couverture ingale des besoins. Les futurs plans dpartementaux daction pour le logement et lhbergement des personnes dfavorises (PDALHP), qui ont vocation dfinir les mesures adaptes concernant loffre globale de services daccompagnement vers et dans le logement et de diagnostics sociaux , pourraient tre intgrs la rflexion. Ainsi, relve-t-on le mme dficit de pilotage pour le volet social de la transformation des foyers de travailleurs migrants que pour le volet de la rnovation immobilire. La direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS), pourtant signataire de plusieurs circulaires de mise en uvre du plan, estime ntre charg ni des rsidences sociales ni du suivi du plan. Il est vrai que les rsidences sociales, catgorie de logements-foyers, relvent du code de la construction et de lhabitation, mme si elles bnficient aux personnes vulnrables. Afin de revenir la vision globale voulue par la politique publique de transformation des foyers en rsidences sociales, il apparat ncessaire que ladministration chef de file sassure que le suivi du plan couvre bien toutes ses composantes, cest--dire les aspects immobiliers et sociaux. __________

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

_________

Seize ans aprs son lancement, et malgr deux prorogations, le bilan du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants est dcevant. Alors mme que les problmes identifis dans les annes 1990 avaient un caractre durgence, les transformations effectues depuis 1997, toujours plus onreuses et mobilisant des financements croissants, nont bnfici qu la moiti des foyers. Lhorizon de leur achvement est aujourdhui trop lointain pour que la rfrence un plan nen soit pas devenue fictive. La programmation par ltat des oprations de rnovation, bien que fonde en principe sur des critres objectifs de priorit connus des
211

Convention pluriannuelle dobjectifs entre le ministre des affaires sociales (direction gnrale de la cohsion sociale) et lUnion professionnelle du logement accompagn du 6 dcembre 2010, annexe 1.

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partenaires, ne revt quun caractre indicatif, notamment pour les organismes gestionnaires, qui dfinissent leurs programmes de manire autonome. Au plan de traitement prvu pour durer cinq ans, sest substitue dans les faits une action de rnovation immobilire lente et continue, conduite par les organismes gestionnaires dans le cadre de procdures arrtes il y a plus dune dcennie, sans ajustements priodiques des objectifs et des modalits. Le caractre interministriel du pilotage a dbouch sur une absence dappropriation de cette politique par les administrations charges de sa mise en uvre et sur une dilution des responsabilits. Paradoxalement, la seule approche stratgique des actions conduire est celle des organismes gestionnaires eux-mmes, quelles concernent les travaux ou la gestion des rsidences sociales rnoves. Ltat, lui, a dlaiss, au fil des annes, cette politique qui nest plus porte au niveau national. Le constat dune vritable dshrence administrative conduit la Cour appeler de ses vux une refondation de cette politique interministrielle (logement, insertion, intgration). Elle permettrait, dune part, de recentrer les rnovations sur les situations o le logement reste indigne ou inappropries et, dautre part, dadapter les objectifs de transformation des foyers aux besoins, pris globalement, dhbergement et de logement accompagn des publics vulnrables. En consquence, la Cour formule les recommandations suivantes : 1. renforcer le pilotage interministriel de la politique de transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales : - en responsabilisant un ministre en tant que chef de file ; - en associant davantage les gestionnaires de foyers la dfinition et au suivi de la politique ; 2. revoir les objectifs du plan de transformation des foyers, en ciblant les priorits : - en termes de besoins de rnovation des foyers encore pleinement occups o subsistent des conditions de logement indignes ou inadaptes ; - en termes de transformation des foyers non seulement en rsidences sociales, mais aussi en toute autre structure daccueil et dhbergement ;

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3. actualiser et approfondir la connaissance des publics accueillis dans les foyers transforms et de leurs besoins ; 4. prvoir explicitement le caractre temporaire du sjour dans les nouveaux contrats doccupation tant en foyer quen rsidence sociale ; 5. encourager, par des mesures daccompagnement, laccs au logement ordinaire des rsidents qui le souhaitent ; 6. faciliter la gestion locative sociale en clarifiant et en harmonisant les conditions de son financement au regard des besoins sociaux des rsidents.

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Sommaire des rponses


Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre des affaires sociales et de la sant Ministre de lgalit des territoires et du logement Ministre de lintrieur Prsident de lAssemble des dpartements de France (ADF) Prsident de lAssociation des maires de France (AMF) Prsident du directoire dAction logement-Union des entreprises et des salaris pour le logement (UESL) Prsident de lassociation ALOS Rponse commune du prsident de lUnion professionnelle du logement accompagn (UNAFO) et du dlgu gnral de lUNAFO Prsident du conseil dadministration dADOMA Prsident du conseil dadministration de COALLIA 368

369 371 375 377

380 383

384 385

395 399

Destinataire nayant pas rpondu


Prsident de lAssociation des communauts urbaines de France (ACUF)

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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET
Tout d'abord, nous souscrivons entirement aux recommandations formules par la Cour concernant l'amlioration du suivi de la mise en uvre de ce plan de traitement des foyers de travailleurs migrants (FTM). En effet, il apparat ncessaire, comme le souligne la Cour, que soit dresse une liste unique de l'ensemble des FTM, qui distingue leur situation au regard de ce plan et prcise par foyer les degrs de priorit de leur traitement. De mme, compte tenu de l'importance des montants engags (1,6 Md entre 1997 et 2012 pour le traitement de 258 FTM), il est galement primordial que puisse tre tabli un dcompte systmatique des ouvertures effectives de rsidences sociales ralises dans le cadre de ce plan. cet gard, le renforcement du pilotage interministriel de cette politique en responsabilisant un ministre chef de file et en associant davantage les gestionnaires de foyers la dfinition et au suivi de cette politique, nous semble tre effectivement une voie privilgier. Eu gard l'estimation ralise par la Cour du montant ncessaire pour l'achvement, sur une vingtaine d'annes, du plan de traitement de ces foyers (3,4 Md pour 340 FTM) et des contraintes budgtaires actuelles, nous souscrivons galement la recommandation de la Cour sur la ncessit de procder de faon massive un recentrage des objectifs de ce plan de traitement. Il convient en ce sens d'avoir une priorisation relle et ambitieuse des projets et de rechercher des alternatives la transformation des FTM en rsidences sociales. Sur ce dernier point, la dmarche entreprise par la socit d'conomie mixte ADOMA de conversion de certains FTM en structures d'hbergement d'urgence pour demandeurs d'asile, mrite en effet, d'tre dveloppe compte tenu de l'intrt qu'elle reprsente en termes de cots/prestations et de diversification du modle conomique qui n'est alors plus uniquement dpendant des redevances des locataires.

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RPONSE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES ET DE LA SANT


Le bilan du plan de traitement est en effet mitig bien que les ralisations effectues aient dj permis un certain nombre de rsidents de vivre dans des conditions plus dignes. Je partage votre avis sur la ncessit de faire voluer cette politique, dautant plus que le Gouvernement a clairement pour objectif de permettre aux personnes sans domicile ou mal loges daccder un logement digne et adapt ventuellement associ un accompagnement individualis. Ainsi le dveloppement de diffrentes formes de logement accompagn et laccompagnement social des personnes demeure une priorit forte pour lanne 2014. A cet effet, la circulaire du 30 mai 2013 relative au soutien et au dveloppement de loffre de logement accompagn par un renforcement de lAide la Gestion Locative Sociale des rsidences sociales (AGLS) a bien pour but de clarifier les conditions dattribution de cette aide, qui doit dsormais tre octroye en fonction du projet social de la structure, et en tenant compte du nombre de logements de la rsidence sociale, et non plus selon des critres historiques. Nanmoins, laccompagnement social sera dautant plus efficient quil reposera sur la construction de partenariats qui seuls permettront de mobiliser prioritairement les dispositifs de droit commun avant denvisager le dveloppement de services daccompagnement internes aux rsidences sociales. Par ailleurs, comme le souligne le rapport, une attention particulire doit tre porte au vieillissement des personnes accueillies dans les foyers de travailleurs migrants. Une rflexion sur ce sujet mene par le ministre de lintrieur et laquelle participe la direction gnrale de la cohsion sociale, a pour objectif de trouver les meilleures solutions possibles. Le bti, mais aussi le projet social, doivent intgrer les besoins des rsidents vieillissants, tout en prenant en compte le fait que les rsidences sociales nont pas vocation accueillir des personnes dpendantes. La mise en place doutils structurants constitue un des engagements du plan pluriannuel contre la pauvret et pour linclusion sociale adopt par le gouvernement le 21 janvier 2013. Ainsi, les diagnostics territoriaux dits 360 visant mieux comprendre les dynamiques locales, et qui permettront de faciliter lactualisation de la programmation des futurs plans dpartementaux daction pour lhbergement et le logement des personnes dfavorises, pourront intgrer une rflexion sur les foyers de travailleurs migrants. Une meilleure connaissance des publics est, en effet, indispensable.

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COUR DES COMPTES

Enfin, dans le souci dune amlioration de cette politique par nature interministrielle, je suis convaincue de la ncessit de dsigner un ministre chef de file du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants, qui puisse assurer le pilotage interministriel et mieux associer les gestionnaires des foyers et leurs reprsentants.

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RPONSE DE LA MINISTRE DE LGALIT DES TERRITOIRES ET DU LOGEMENT


Je souscris ce rapport ainsi qu'aux recommandations que je partage en grande partie. Je tiens tout d'abord souligner que, si le rsultat de la transformation des foyers de travailleurs migrants peut paratre modeste seize ans aprs le dbut de la mise en uvre du plan de traitement, les causes du retard rsident principalement dans la complexit du montage et de la ralisation de ces oprations trs sociales pour lesquelles le portage politique est essentiel. Comme l'indique la Cour, l'implication des collectivits territoriales concernes est ainsi dterminante mme si le savoir-faire des oprateurs de ce secteur est galement une condition fondamentale de la russite de ce plan. L'acclration du plan de traitement est en particulier visible dans les territoires en dlgation de comptence des aides la pierre, notamment Paris. La transformation des foyers ncessite souvent la cration de sites de desserrement, donc la recherche de foncier disponible pour contribuer reconstituer l'offre d'origine. Une grande majorit des foyers se situant en zones de march du logement tendu, la difficult de cette reconstitution d'offre ne doit pas tre sous-estime : elle n'est pas toujours souhaite par les communes sur le territoire desquelles se trouvent les foyers d'origine et dont le taux de logements sociaux est souvent dj trs lev ; quant aux communes dficitaires en logements sociaux, elles sont trs attentives aux types de logements sociaux qu'elles pourraient accueillir. Par ailleurs, les problmes de sur-occupation, de suppression des activits informelles et d'accs des lieux de culte extrieurs doivent tre rgls avant tout appel d'offres de conception et de travaux qui doivent souvent tre excuts en milieu occup. In fine, et malgr le cot des oprations, la principale difficult ne rside pas dans leur financement, d'autant plus qu'il bnficie d'une dtermination sans faille de l'tat (crdits des programmes 135 et 109 du ministre charg du logement) et des aides d'Action Logement. On peut, bien sr, regretter que ce plan n'ait pas avanc plus vite, mais compte tenu des difficults rencontres et brivement rappeles ci-dessus, il ne faudrait pas remettre en cause une dynamique certaine et d'autant plus crdible que la situation d'ADOMA, principal oprateur de ce plan, s'est trs nettement amliore, permettant ainsi d'envisager une excution moins sujette alas. En outre, les deux principaux oprateurs, ADOMA et COALLIA, vont bnficier, partir du 1er janvier 2014, de la

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TVA 5,5 % sur les redevances, leur permettant ainsi de mobiliser les ressources correspondantes pour l'investissement. Concernant la recommandation formule par la Cour visant renforcer le pilotage interministriel de la politique de transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales (recommandation n 1), je partage pleinement cet objectif. La prochaine nomination d'un nouveau dlgu gnral de la Commission interministrielle pour le logement des immigrs (CILPI) au sein de laquelle sigent des reprsentants des ministres de l'intrieur, des affaires sociales, du logement et du budget, devrait faciliter la mission de cette commission. Le prcdent dlgu gnral a beaucoup contribu initier une procdure de traitement des foyers, surmonter tous les cueils, dus notamment aux nombreuses restructurations du secteur et faire admettre et reconnatre le rle de coordination de la CILPI. Comme l'indique la Cour, et alors que le programme est connu et en place, l'heure est maintenant venue d'amliorer les outils du rendu compte et les indicateurs de suivi du programme : connaissance de l'ensemble du parc, des foyers traits, de ceux restant traiter, des cots de traitement, de l'volution des publics, etc. Ce suivi sera naturellement effectu en lien troit avec l'Union professionnelle du logement accompagn (UNAFO) qui regroupe 80 gestionnaires de foyers et rsidences sociales et dont le rle en termes de formation, de guides de bonnes pratiques, de reprsentation du secteur auprs des pouvoirs publics et de connaissance des publics accueillis est pleinement reconnu. En ce qui concerne la transformation de foyers en d'autres types de structures que les rsidences sociales (point 2 de la recommandation n 2), je tiens souligner que, compte tenu des besoins de petits logements non satisfaits en zones tendues, notamment destination des personnes dfavorises, il n'est pas envisageable de diminuer l'offre en rsidence sociale dans ces zones. En revanche, en zones dtendues, les foyers peuvent tre utiliss en tablissements d'hbergement pour les demandeurs d'asile, comme le fait effectivement ADOMA. En ce qui concerne les tablissements d'hbergement d'urgence, il convient de souligner que la demande de ce type d'hbergement se manifeste quasi exclusivement en zones tendues ; les rsidences sociales ne pourront donc pas tre utilises pour de l'hbergement. En ce qui concerne la connaissance des publics accueillis et de leur parcours rsidentiel (recommandation n 3), les systmes d'information des oprateurs du secteur permettent dj une connaissance de plus en plus fine des rsidents (prcdente situation de logements, ge et composition du mnage, ressources, etc.). L'amlioration des SIAO (Services Intgrs

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d'Accueil et d'Orientation) et leur consolidation moyen terme devrait galement permettre une meilleure connaissance de la demande. S'agissant des contrats d'occupation tant en foyer qu'en rsidence sociale (recommandation n 4), ils sont conclus pour un mois renouvelable tacitement la seule volont du rsident. Le caractre de logement temporaire qui est la vocation des rsidences sociales (hors la catgorie particulire des pensions de famille ), s'il est plusieurs fois affirm dans la circulaire du 4 juillet 2006, n'est pas explicitement prcis dans la loi (article L. 633-1 du code de la construction et de l'habitation). En consquence, ce caractre n'est pas obligatoirement dclin dans l'objet social, le rglement intrieur et le contrat d'occupation. L'objectif de mixit dans les rsidences sociales issues de la transformation des anciens foyers de travailleurs migrants doit avant tout se concrtiser par un accompagnement des rsidents afin de favoriser leur parcours rsidentiel, notamment des actifs et des plus jeunes d'entre eux. L'affichage du caractre temporaire des nouveaux contrats d'occupation ne parat pas tre la rponse la plus approprie pour atteindre cet objectif. De plus, cette recommandation ne pourrait pas concerner les immigrs gs qui pour la majorit d'entre eux souhaitent rester dans le foyer ou la rsidence sociale issue d'une transformation du foyer. Quitter le foyer ou la rsidence aurait pour consquence un isolement accru et une perte des repres. Sur la question de l'accs au logement ordinaire et les mesures d'accompagnement ncessaires (recommandation n 5), je tiens souligner que de telles actions sont d'ores et dj menes, souvent dans le cadre de matrises d'uvre urbaines et sociales (MOUS) l'occasion des restructurations. Toutefois, elles se heurtent plusieurs difficults : la tension existant sur le logement social, et plus particulirement sur les petites surfaces pouvant accueillir des personnes seules, et la volont de certains rsidents de rester dans des structures collectives rpondant mieux leurs souhaits. Toutefois, la diversification progressive des publics des foyers transforms en rsidences sociales modifiera sans doute les comportements des rsidents. Concernant la gestion locative sociale et la clarification des dispositifs (recommandation n 6), le projet de loi ALUR actuellement en discussion au Parlement prvoit que les futurs plans dpartementaux d'action pour le logement et l'hbergement des personnes dfavorises (PDALHP) dfinissent les mesures adaptes concernant l'offre globale de services d'accompagnement vers et dans le logement et de diagnostics sociaux, ainsi que les modalits de rpartition, entre les partenaires du plan, de leur

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ralisation et de leur financement. Il prcise galement le cadre de la coopration et de la coordination entre ces partenaires. En conclusion je souhaite raffirmer que la transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales de droit commun reste une des priorits de mon dpartement ministriel au titre du droit un logement digne. Je suis dans ce contexte convaincue de la pertinence des recommandations de la Cour et m'attacherai, pour les domaines qui relvent de la comptence du ministre charg du logement, ce que cette politique publique soit suivie et value l'aune d'indicateurs rgulirement mis jour. Telles sont les observations que je souhaitais porter votre connaissance.

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RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR


La lecture de ce rapport suscite de ma part un certain nombre de remarques que je souhaite porter votre connaissance. En tant que ministre de l'intrieur, charg de l'intgration, je suis amen prsider, par l'intermdiaire de la direction de l'accueil, de l'accompagnement des trangers et de la nationalit, la commission interministrielle pour le logement des personnes immigres (CILPI) qui pilote le plan de traitement des foyers de travailleurs migrants (FTM). La Cour a appel l'attention sur le fait que deux listes de foyers rnover, qui avaient t respectivement tablies en 1998 et 2007, n'avaient pas t mises jour et se recoupaient partiellement, alors qu'elles auraient d tre fusionnes. Je partage pleinement l'avis de la Cour concernant la difficult de piloter un tel plan en se fondant sur des recensements de foyers successifs et htrognes. Ainsi que l'voque le rapport, en vue d'obtenir une liste unique des foyers, le secrtariat de la CILPI a engag un travail de collation des FTM et rsidences sociales inventoris par ses diffrents membres. Des premiers travaux, deux lments apparaissent : la dtermination des tablissements y figurant est relativement htrogne (rsidences sociales avec ou sans travaux, foyers bnficiant de l'APL, etc.) et certains relevs ne sont tenus que depuis 2005. Il sera donc ncessaire de faire valider la liste dfinitive ainsi labore la fois par les services dconcentrs de l'tat et les oprateurs. Un tat global des FTM devrait ainsi tre disponible au printemps 2014. Pour autant, le maintien de sa mise jour sera complexe car certaines transformations en rsidences sociales sont dcides localement sans travaux et ne sont pas signales la CILPI. Par ailleurs, ainsi que le note la Cour, le fichier FINESS ne sera plus maintenu sur ce point, faute de fiabilit. Il n'appartient en outre pas la CILPI de se substituer aux ministres comptents pour tenir jour le fichier des rsidences sociales mais seulement de l'utiliser pour suivre le plan de traitement. Une fois tablie une liste des FTM aussi complte que possible, une priorisation des dossiers sera tente afin d'tablir une programmation deux ou trois ans, en s'appuyant la fois sur les services dconcentrs de l'tat et sur les oprateurs qui seuls connaissent la fois l'urgence des besoins et leur propre capacit technique et financire engager des travaux. Par ailleurs, comme la Cour l'a relev, la mise en place d'un tableau de bord du suivi du plan de traitement des FTM est engage : son contenu est en cours d'laboration et sera discut en CILPI ds janvier 2014. Le point le plus complexe mettre en place sera le circuit des remontes d'informations,

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manant de partenaires divers, maintenir sur la dure des travaux pour assurer la fiabilit et la compltude de ce tableau de bord. Enfin, un nouveau dlgu gnral de la CILPI prendra ses fonctions le 20 janvier prochain. Une lettre de mission fixera ses objectifs. Elle sera discute pralablement entre les administrations et partenaires membres de cette instance. C'est dans ce cadre que pourront tre mises en uvre les recommandations de la Cour relevant de la comptence de cette commission. J'ajouterai enfin deux observations. Le rapport indique que les freins l'avancement du plan de traitement ne sont pas de nature financire mais seraient plutt lis la lenteur des processus. Il pourrait tre prcis que, mme disposant de financements d'tat et de prts d'un niveau suffisant, les oprateurs doivent galement s'assurer de leur capacit d'autofinancement et pourraient rencontrer des difficults de trsorerie importantes si un nombre trop lev d'oprations taient engages simultanment. Enfin, la Cour indique que, dans le cas de foyers suroccups amenant l'inscription, dans les dcisions de la CILPI, d'une injonction d'installation de compteurs d'eau individuels, la commission ne vrifie pas ultrieurement la ralisation de cette condition et n'applique pas de sanction en cas de nonrespect. A cet gard, il faut rappeler que la CILPI, en sa qualit d'organisme interministriel, ne dispose pas de services lui permettant des inspections sur le terrain et ne pourrait que s'en remettre aux services dconcentrs des ministres comptents, notamment celui charg du logement, et, dans le mme ordre d'ides, qu'elle ne dispose d'aucun instrument juridique lui permettant d'appliquer des sanctions. On peut toutefois noter que la premire sanction d'un tel non-respect est supporte d'abord pour les oprateurs euxmmes en ce sens que leur gestion financire est pnalise par les surcots importants lis la suroccupation.

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RPONSE DU PRSIDENT DE LASSEMBLE DES DPARTEMENTS DE FRANCE (ADF)


La lecture de ce rapport, dont nous partageons les grandes lignes, appelle de notre part un certain nombre de remarques, dveloppes ci-aprs. Elles concernent notamment le bilan plutt ngatif que vous effectuez du Plan de traitement lanc en 1997 et lanalyse de ses causes (en termes de pilotage et du rle de ltat), le rle quont pu jouer les collectivits locales dans ce cadre et enfin, les problmatiques spcifiques des personnes concernes auxquelles sajoute aujourdhui la question du vieillissement et de la perte dautonomie. Malgr les efforts consentis par lensemble des acteurs impliqus, vous chiffrez 258 le nombre de foyers (sur les 680 existants, mme si ce chiffre nest pas tout fait consolid) ouverts au traitement entre 1997 et 2012, pour la cration de 308 Rsidences sociales. Soit entre 38 % et 52 % de lobjectif global. Si nous convenons que leffort doit tre poursuivi, nous pensons quil doit ltre dans le cadre dun pilotage renouvel et de priorisation des interventions, dans le contexte financier que nous connaissons. Nous vous rejoignons galement sur la ncessit de mieux articuler les actions sur le bti (projet immobilier) et laccompagnement social des publics concerns. Nous appelons donc, compte tenu du bilan ainsi dress, une refondation de cette politique. Le pilotage de ltat

Sur ce volet essentiel, on ne peut que partager et regretter les conclusions auxquelles vous aboutissez. Les carences dans le pilotage national du plan sont bien sr analyser. Le rle et les engagements de la Commission interministrielle pour le logement des personnes immigrs (CILPI) quant lamlioration du suivi sont galement renforcer. En dautres termes, ltat doit sinterroger sur son implication lgard dune politique quil est cens piloter en y associant davantage les gestionnaires notamment. Mais ce dficit de pilotage, rsultant dune dilution des responsabilits, est aussi d en partie au statut des rsidences sociales, catgories de logements foyers, qui relvent du CCH et non du CASF. Cette problmatique est souvent souleve par lADF. Il convient galement de linterroger. Le rle des collectivits locales

Il me semble utile de rappeler que les collectivits locales et les Conseils gnraux ont t appels simpliquer de faon toujours croissante

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dans ce type de projet. En effet, la Loi Liberts et responsabilits locales du 13 aot 2004, la Loi de programmation pour la cohsion sociale du 18 janvier 2005, puis la Loi Engagement national pour le Logement ont radicalement modifi le paysage institutionnel de notre pays dans ce domaine. Les Conseils gnraux, qui ne sont pas tous concerns avec la mme intensit par ce programme, ont mobilis leurs ressources de faon croissante, que ce soit concernant le volet immobilier du plan ou laccompagnement social des publics, et cela travers les dispositifs dont ils ont hrit. Le rapport souligne le rle important qua pu jouer la dlgation des aides la pierre dans cette implication croissante (27 % du cot des oprations les concernant contre 5,4 % en labsence de dlgation). Cest considrable. Nous saluons bien entendu cette conclusion qui rejoint par ailleurs les ntres dans diffrentes contributions faites la Cour et en particulier le Rapport public thmatique de 2011 sur ce sujet. Ainsi la contribution des collectivits est passe de 3,2 % en 1997 15,6 % en 2012. Cette progression significative traduit leffort dploy par les collectivits locales en faveur des politiques du logement. Nous craignons toutefois que la situation financire que nous connaissons aujourdhui ne permette dsormais daller plus loin. Il sagit l dune donne quil est important dintgrer. Dans ce contexte, nous nous accordons avec vous sur la ncessit de recentrer les objectifs du plan sur des priorits. Diversifier les reconversions et sortir dune reconversion systmatique en rsidences sociales, constitue une piste sur laquelle nous convergeons galement. Les constats et les pistes pour lavenir

Les foyers des travailleurs migrants, quils soient ou non en cours de reconversion, sont confronts aujourdhui des difficults qui, malgr une vidente spcificit, sinscrivent directement dans la problmatique plus globale de crise du logement qui svit dans notre pays, en particulier dans les zones dites tendues . Cest en ce sens que vous pointez la faible rotation des publics rsidents et la chert du logement ordinaire comme impossible horizon de sortie pour ces publics. Nous partageons ce constat. Du ct des rsidents vieillissants (40 % des rsidents en foyer ont dsormais plus de 60 ans), on pointe leur rticence aller vers des EHPAD ( linstar de lensemble de la population vieillissante dailleurs) pour des raisons culturelles et de cots. In fine, cest la question de leur perte dautonomie qui est ainsi pose. Faut-il les orienter vers dautres types tablissements ? Faut-il adapter

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lexistant leurs particularits ? Cest dans ce cadre que, face certains freins culturels constats (faible acceptation de la prsence dune personne extrieure au noyau familial pour la ralisation de tches domestiques, encore moins pour des tches lies leur intimit) loffre classique du secteur de laide domicile trouve ses limites. Doit-on pour autant aller vers la cration dEHPAD communautaires ? Les Conseils gnraux, linstar dexpriences infructueuses pointes dans votre rapport, sont aujourdhui rservs sur ce type de solution. Ils orientent plutt leur rflexion vers la cration despaces de rencontre o les personnes puissent se retrouver librement plutt que de regroupements forcs ou le dveloppement dactions spcifiques travers la mobilisation dassociations mettant en place des actions daccompagnement adapt. Dans ce cadre, la cration d units de vie au sein des foyers, et leur transformation ultrieure en logements autonomes constituent galement des pistes que nous retenons avec intrt. Les Conseils gnraux sont mobiliss sur ces questions, mais vous conviendrez quelles sont complexes et nappellent pas de solutions uniques, mais une mobilisation par des actions concrtes qui contribuent apporter des rponses des besoins multiples (en termes de lutte contre lisolement, daccs aux droits, dapprentissage de la langue franaise, dadaptation des logements) tout en prenant en compte les souhaits des populations concernes. Plus globalement et en guise de conclusion, il me semble que la prise en charge globale (adaptation de lhabitat, accompagnement social), que vous appelez de vos vux, implique une plus grande articulation entre les acteurs concerns, que ce soit dans le cadre des Plans dpartementaux daccs au logement des personnes dfavorises (PDALPD), des PRPI (Programmes rgionaux des populations immigrs), mais aussi des Programmes rgionaux daccs la prvention et aux soins (PRAPS). Plus globalement, les acteurs de la sant doivent tre plus largement mobiliss sur cet enjeu. De ce point de vue, nous accueillons favorablement la proposition dintgrer la rflexion sur loffre globale de services daccompagnement vers et dans le logement et de diagnostic sociaux dans le cadre des futurs PDAHLPD, avec toutefois un pralable : le partage financier clair quant aux responsabilits de chacun et une mobilisation accrue de lensemble des acteurs concerns.

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RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE (AMF)


L'AMF partage le constat tabli par ce rapport. Elle souhaite cependant, au regard des pistes de rflexion qui y sont inscrites, rappeler certains de ses positionnements sur les structures d'hbergement et insister sur la ncessit de bien valuer et matriser les cots lis toute proposition d'volution. Tout d'abord, l'AMF rappelle qu'elle est oppose un transfert de l'tat vers les collectivits locales de la comptence hbergement comme de celle du DALO, car ces politiques relvent des politiques de solidarit nationale. Elle demande que les financements apports par l'tat soient la hauteur des besoins et considre que la piste de rflexion voquant un accroissement de la participation des communes ou intercommunalits pour la transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences n'est pas envisageable au moment o l'tat diminue ses dotations aux collectivits locales. De plus, l'Association des maires de France n'est pas favorable une confusion des publics dans les diverses structures d'hbergement, les personnes accueillies ne relevant pas des mmes problmatiques ce qui est susceptible de crer des difficults au sein des structures. Ainsi l'Association des maires de France, qui estime que la politique de l'asile et celle de l'immigration relvent de la responsabilit de l'tat au nom de ses engagements internationaux et doit, ce titre, tre porte et finance par lui, ne souhaite pas qu'elle soit confondue avec la politique plus large de l'hbergement.

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RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DACTION LOGEMENTUNION DES ENTREPRISES ET DES SALARIS POUR LE LOGEMENT (UESL)
Le rapport sur les foyers de travailleurs migrants nappelle pas dobservations.

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RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION ALOS


Les remarques remontes par Alos lors de laudit ayant t prises en considration, je nai gure de modification apporter ce document, sachant quune partie des constats sont certes des ralits, mais des ralits quil conviendrait de nuancer, parfois trs fortement, selon les territoires et/ou les oprateurs. Sur le fond, je proposerais simplement, que soit ouverte aux retraits non immigrs trs faibles ressources, la possibilit de rester sans limitation de dure, sils le dsirent, en rsidence sociale. En effet, la plupart des retraits dorigine franaise qui ont intgr nos tablissements ces dernires annes, sont des personnes isoles qui ont connu des carrires professionnelles incompltes et qui cumulent souvent des problmatiques de sant, voire dinvalidit. Ces retraits, bnficiaires de laide sociale, ne verront plus leurs revenus progresser, rendant souvent illusoire toute tentative de ractivation du parcours rsidentiel ; la rsidence sociale, la fois parce quelle garantit une meilleure solvabilisation de ces publics et parce quelle propose une veille active contre lisolement, apporte ainsi une rponse adapte et durable leur situation.

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RPONSE COMMUNE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION ET DU DLGU GNRAL DE LUNION PROFESSIONNELLE DU LOGEMENT ACCOMPAGN (UNAFO)
1. Prsentation de lUnafo LUnafo est lunion professionnelle du logement accompagn et regroupe, au 31 dcembre 2013, 89 gestionnaires qui grent 1 150 tablissements regroupant 128 100 logements soit environ 68 % des logements du secteur dactivit212. LUnafo fdre, au sein de ce parc global, 96 % des logements en foyers de travailleurs migrants (FTM), soit 61 278 logements au total, et 70 % des logements en rsidences sociales, soit 91 529 logements au total213. Les missions de lUnafo sont la fois de reprsenter ses adhrents auprs des pouvoirs publics, de contribuer la professionnalisation du secteur, dinterpeller les pouvoirs publics en laborant des propositions pragmatiques et argumentes sur les volutions ncessaires de la rglementation et des politiques publiques214. Dans le cadre des actions de professionnalisation, lUnafo a mis en place un Centre Ressources Formation qui a accueilli plus de 500 stagiaires en 2013 et, certifie en 2012, une formation de niveau 3 intitule Responsable de rsidence et service du logement accompagn , qui a accueilli en 2013 sa cinquime promotion. La transformation des foyers en rsidences sociales est une problmatique majeure de lUnion professionnelle en raison du poids de ces tablissements au sein du parc immobilier et de la responsabilit des adhrents de lUnafo pour la mise en uvre du plan de traitement, pour ladaptation de ces tablissements aux besoins des rsidents et des personnes en difficult daccs au logement et, enfin, pour favoriser linscription de ces tablissements dans les politiques et dispositifs locaux. Ce sujet a fait lobjet de nombreux dbats en conseil dadministration, lors de nos rencontres nationales annuelles et a donn lieu des publications (notamment des dossiers du journal Action Habitat , magazine de lUnafo). La question du vieillissement des migrants est galement une proccupation importante de lunion professionnelle. Elle a donn lieu de

212 213

Cf. LUnafo en chiffres. Source FINESS. 214 Cf. LUnafo EN ACTIONS (Rapport dactivit 2012).

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nombreux groupes de travail et des publications, dont le rcent Guide du retrait tranger 215, publi en 2012, en est un lment significatif. Enfin, une attention soutenue du conseil dadministration porte sur les risques de gestion et sur lconomie des foyers transforms. Elle sest traduite par la mise en place, en 2013, dun dispositif dautocontrle des organismes agrs en matrise douvrage dinsertion216 et dune tude sur lconomie du secteur, dont le cahier des charges est aujourdhui en phase de finalisation pour notamment rpondre certaines questions poses lors de nos auditions par la Cour des comptes. 2. Une rnovation immobilire utile, mais lente et coteuse Comme le note le rapport de la Cour des comptes, les amliorations portant sur le bti sont relles et substantielles. Les projets sociaux nous loccasion de la transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales ont permis de nombreux tablissements dtre mieux intgrs dans les dispositifs et politiques locales. La rnovation immobilire du parc de foyers de travailleurs migrants, leur transformation en rsidences sociales et leur inscription dans les politiques locales doivent donc rester une priorit de la politique du logement. Les rencontres nationales 2012 de lUnafo ont permis de formuler, ce sujet, plusieurs propositions : Se donner pour objectif daller au bout du plan de traitement des FTM, par un pilotage national fort et par des moyens financiers flchs. Grer les priorits dans la continuit du prcdent plan de traitement. Articuler fortement ce plan avec les collectivits locales et les reprsentants de lEtat dcentralis. Prendre en considration les outils de programmation territoriaux et y intgrer, de manire effective, le plan de traitement des FTM.

En consquence, il nous parat essentiel de raffirmer la priorit nationale du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants, en ractualisant la circulaire doctobre 2002. Cette ractualisation permettrait galement de raffirmer la priorit donne au plan de traitement, de remobiliser les services dconcentrs de lEtat et dinscrire la mise en uvre

215

Ouvrage dit et diffus 6 000 exemplaires en mars 2012, dont les ditions papier sont aujourdhui puises et dont une nouvelle dition, actualise, sera publie au premier semestre 2014. 216 Dispositif mis en place sous lgide, entre autres, du ministre du logement et de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

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du plan de traitement dans la politique gnrale du logement et les politiques locales de lhabitat. Il nous parat indispensable de procder au remplacement du Dlgu gnral de la Commission interministriel pour le logement des populations immigres (Cilpi), qui a quitt ses fonctions il y a plus de six mois. Il est, en effet, ncessaire dassurer la coordination de laction de lEtat, notamment entre les ministres du Logement et de lIntrieur, et lanimation du rseau de chefs de projet , pour que les directions dpartementales des territoires jouent tout leur rle au sein des comits de pilotage pour la mise en uvre du plan de traitement. La convention Etat/Uesl du 20 dcembre 2006 tant arrive chance au 31 dcembre 2013, le devenir des moyens de financement d Action logement , qui concourt de manire forte au financement du plan de traitement (37,6 % ), demande tre prcis de manire urgente, en particulier au regard des objectifs et des priorits du plan. LUnafo demande que les gestionnaires, notamment par lintermdiaire de leur union professionnelle, soient davantage associs la concertation devant tre mise en uvre. Il est, par ailleurs, essentiel dassurer la prennit et les modalits des financements apports par le ministre de lIntrieur (DAIC) : pertes dexploitation dues lengagement de travaux, aide transitoire au logement et aide de soutien aux gestionnaires (4,9% du financement des oprations et 11,4 millions deuros en 2011). Enfin, il est noter que les subventions des collectivits territoriales (10,2 % du financement) recouvrent des ralits trs contrastes. Le rapport note que les collectivits dlgataires des aides la pierre ont financ plus de 2 % du cot des oprations les concernant, contre 5,4 % en labsence de dlgation. Cependant, hors Paris, leffort des collectivits dlgataires est en moyenne de 15,6 % et recouvre des situations o les collectivits locales ne font pas leffort ncessaire pour aboutir des plans de financements quilibrs et tenables dans le temps. Il y a l une ingalit de traitement, particulirement dommageable dans certaines zones, o les collectivits en question ne contribuent en rien ces programmes, crant ainsi des risques de dsquilibre financier en matire de gestion ultrieure. Il y a donc ncessit, tout en poursuivant lextension des dlgations, raffirmer, au sein de celles-ci, la priorit donne au plan de traitement et le soutien ncessaire des collectivits locales. La mise en uvre du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants sest recentre sur des priorits de plus en plus discriminantes. Le rapport de la Cilpi, publi en juin 2001, indiquait que, sur 700 tablissements recenss, 326 tablissements taient notifis par les prfets la Cilpi. Cette liste a connu des volutions puisquelle comprend aujourdhui 430 tablissements. Les priorits, qui ont t renforces

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loccasion de la circulaire du 2 octobre 2002, puis de la signature de la convention Etat/UESL du 20 dcembre 2006, conduisent en 2007 identifier 130 tablissements traiter en priorit. Trois catgories sont ainsi distingues : les foyers traiter en priorit avec le calendrier de leur traitement, les foyers inscrits dans la liste du plan de traitement mais considrs comme non prioritaires, les foyers lavenir indtermin (environ 200 tablissements).

La situation de ces tablissements est trs diffrente selon leur localisation (zone tendue, moyennement tendue, dtendue), leur occupation (travailleurs migrants gs ou non, demandeurs dasile, autres populations en difficult) et la nature de loffre de logement et de services. Il nous semble ncessaire davoir une vision partage entre gestionnaires et pouvoirs publics sur lavenir de ces tablissements. Le rapport de la Cour des comptes indique que la situation de ces tablissements pourrait conduire diversifier les possibilits de reconversion des foyers, en ne se limitant plus aux seules rsidences sociales . Nous voulons attirer lattention de la Cour sur le fait que la conversion de certains de ces foyers en structures dhbergement durgence ou pour demandeurs dasile, en se limitant aux zones dtendues, pose cependant des difficults de financement en raison de lincertitude sur leur avenir. Il est difficile dinvestir, et donc demprunter sur du long terme, sans aucune visibilit sur la prennit des structures mises en place, notamment pour les demandeurs dasile dfaut de financement spcifique. Par ailleurs, la transformation de certains foyers en rsidences sociales pose problme quand ils logent des salaris en mobilit. Les niveaux de ressources de ceux-ci se situent souvent au-dessus des plafonds PLAI (qui sont infrieurs au SMIG en zone 3) tout en tant infrieurs aux plafonds PLUS. La convention type APL issue du dcret du 30 mars 2011 prvoit quau moins 75 % des mnages naient pas des ressources annuelles suprieures aux plafonds PLAI en rsidences sociales, mme si celles-ci ont t finances en PLUS et sil serait alors possible, dans des zones sans tension, de rpondre des demandes de travailleurs en mobilit. Enfin, des FTM ont t transforms sans travaux en rsidences sociales et celles-ci prsentent aujourdhui des besoins de rnovation importants. Ce sujet demanderait des investigations complmentaires, quand certaines de ces rsidences connaissent des redevances au niveau des plafonds PLAI. La question des outils de suivi du plan nous semble essentielle prciser et mettre en uvre : liste des tablissements selon les catgories de traitement, indicateurs de suivi du plan dun point de vue immobilier,

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MIGRANTS

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financier et social. Le rpertoire Finess mriterait dtre actualis et fiabilis en ce qui concerne les foyers de travailleurs migrants et les rsidences sociales. 3. La transformation des foyers en rsidences sociales : des difficults

A- Les obstacles la diversification des publics Sur ce sujet, il est noter quavec la mise en place du droit au logement opposable et linstitution des SIAO (dont la conscration juridique fait lobjet dun volet de la loi ALUR en cours dadoption au Parlement), les contingents de rservations prfectorales en rsidences sociales sont lobjet actuellement dune identification avec la volont affirme de les mettre en uvre. LUnafo est en train de conclure avec la DRIHL une convention type qui prvoit les modalits de leur mise en uvre. Lorientation de publics prioritaires vers les rsidences sociales va accentuer leur mixit, tout en renforant le poids des publics prcaires dans ces tablissements. La question de lAGLS y est donc cruciale. Une nouvelle circulaire sur lAGLS est parue le 30 mai 2013. Elle indique tout d'abord que le plan pluriannuel contre la pauvret et pour linclusion sociale, adopt le 21 janvier 2013, prvoit dactiver un programme de soutien la construction de logements adapts - rsidences sociales et rsidences accueil - et un renforcement de laide la gestion locative sociale (AGLS) . La circulaire prcise les missions mises en avant dans ltude conduite par lUnafo en 2009 : la rgulation de la vie collective dans les tablissements, la prvention et la gestion des impays, la lutte contre lisolement et la mdiation vers le droit commun. La circulaire indique ainsi que lAGLS na pas pour objet de recrer en interne un accompagnement spcifique et quelle peut aussi favoriser lintgration des rsidences sociales dans le fonctionnement des SIAO, afin de faciliter laccueil et lintgration des personnes orientes, notamment dans le cadre de la mobilisation des contingents prfectoraux. La circulaire prconise que les modalits dattribution de cette aide soient clairement identifies localement et de manire partage avec les acteurs. Enfin, il est demand que le gestionnaire renforce grce cette aide sa gestion locative sociale, notamment en permettant didentifier des temps de travail ddis cette activit et en sassurant de la qualification des personnes exerant ces missions, celles-ci pouvant intervenir sur plusieurs rsidences". Les barmes (qui dataient de lanne 2000 !) sont revaloriss de 7 9 % selon la taille des tablissements. Dornavant ils stablissent ainsi : 12 200 euros pour une rsidence de moins de 50 logements ;

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20 400 euros pour une rsidence entre 50 et 100 logements ; 25 000 euros au-del de 100 logements.

LUnafo avait demand quun nouvel chelon soit cr pour les rsidences de plus de 150 logements. Nous navons pu obtenir satisfaction sur ce point. Cependant la circulaire prvoit qu titre exceptionnel, pour les tablissements dau moins 200 logements, lorsque les caractristiques des publics accueillis et le dveloppement des actions de gestion locative sociale ralise le justifient, ce plafond peut tre dpass dans une limite de 20 % de celui-ci. Lenveloppe de lAGLS au niveau national a t abonde de 4 millions deuros (soit de 36 %) sur un montant initial de 11 millions deuros. Dans les faits, ce sont prs de 12 millions deuros en 2011 et 12,4 millions deuros en 2012 qui ont t effectivement consomms au titre de cette aide, soit une augmentation de 13 % des crdits consomms entre 2010 et 2012. Si lon compare lenveloppe totale 2013, soit 15 millions deuros, par rapport au consomm 2012, nous avons une augmentation relle de lenveloppe de 2,6 millions deuros. Sur ces 2,6 millions deuros, on peut considrer quenviron 1 million deuros sera absorb par laugmentation nominale de lAGLS (8 % de 2,4 millions deuros). Il reste donc 1,6 million deuros pour financer de lAGLS pour de nouvelles rsidences sociales qui nen bnficiaient pas jusque-l, alors que leur projet social et leur action le justifient , soit environ 80 rsidences de 50 100 logements. Il reste cependant quil ny a pas dindexation de lenveloppe AGLS en fonction de la progression du nombre de rsidences sociales issues du plan de traitement. Si, au niveau national, les choses sont claires, il en est tout autrement au niveau local, ce calcul tant thorique puisque lenveloppe AGLS est fongible dans lensemble des priorits que les DDCS doivent grer au niveau dpartemental. Celles-ci doivent notamment faire face aux pressions importantes relatives laccueil durgence. B- Les contraintes lies au vieillissement des anciens rsidents Le droit du logement-foyer Il faut tout dabord noter que la loi SRU du 13 dcembre 2000 a permis dancrer les logements foyers et les rsidences sociales dans le domaine du logement (articles L. 633-1 L. 633-5 du CCH) en dfinissant la notion de logement-foyer et en instituant des mesures de protection des personnes loges : confirmation de la notion de domicile, obligation dun contrat crit, dure du contrat, prcision des conditions de sa rsiliation, cration des conseils de concertation, condition dhbergement de tiers, etc. Cest un socle lgislatif indispensable pour scuriser lhabitat des migrants gs vivant durablement en logement-foyer, qui faisait suite une

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rglementation htelire qui les inscurisait mme si on peut regretter quil ait fallu attendre sept ans pour que le dcret dapplication sorte finalement le 23 novembre 2007 (articles R. 633-1 R. 633-9 du CCH). Il est cependant noter que la question de lhbergement de tiers, voque principalement propos de la suroccupation en Ile-de-France, nest pas sans interroger certains gestionnaires adhrents de lUnafo au regard des conditions de scurit dans certains tablissements (surface des chambres et des circulations). Laccs aux droits sociaux Il faut rappeler que laccs aux prestations contribuant au minimum vieillesse des trangers non communautaires a fait lobjet dune longue bataille juridique, mene notamment par un adhrent de lUnafo217, pour obtenir leur bnfice en faveur de tout tranger, sous rserve de son sjour rgulier en France. Il faut cependant noter lobligation, pour percevoir lallocation de solidarit aux personnes ges (ASPA) qui sest substitue aux anciennes prestations du minimum vieillesse, de justifier dune rsidence habituelle en France. Cest quelquefois une condition difficile remplir pour un certain nombre de personnes dans la navette entre le pays dorigine et la France. En raison du dcalage entre le mode de vie dun certain nombre de migrants gs vivant en FTM ou rsidence sociale et la rglementation en vigueur, on constate des politiques publiques paradoxales218 : dune part, un accs difficile aux droits sociaux pour les migrants gs clibatairiss qui rend ncessaire laccompagnement des personnes encourag par les pouvoirs publics ; dautre part, des entraves aux droits et des contrles administratifs au sein des foyers ou rsidences sociales adhrents de lUnafo. Il est noter que laide la rinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays dorigine , prvue par la loi du 5 mars 2007, na jamais t mise en uvre faute de publication des dcrets prvus par la loi. Des systmes hteliers daccueil des personnes dans la navette entre le pays dorigine et la France ont t expriments. Cependant leur gnralisation se heurte des difficults juridiques, de gestion et dacceptabilit par les personnes concernes. Laccs la sant En raison des conditions de travail et de vie des migrants gs, ceuxci rencontrent trs tt des problmes aigus de sant. Il est donc ncessaire
217

Cf. Vers une galit de traitement ? Les engagements internationaux de la France pour les handicaps et les retraits trangers Juillet 1994, Catred/FNATH/GRAVE/ODTI. 218 Cf. Laccs aux droits sociaux des immigrs gs, des politiques publiques paradoxales . Note Unafo, octobre 2012.

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daller vers les personnes en situation de prcarit pour rendre possible un parcours de soins. Cest pourquoi lUnafo a sign, en novembre 2008, un accord-cadre avec le Cetaf, organisme qui coordonne en France les actions des Centres dexamens de sant219. Mais sa mise en uvre ncessite que des moyens daccompagnement la sant soient dgags pour donner un contenu un rseau partenarial ncessaire entre les gestionnaires, les centres dexamens de sant et tous les acteurs de la sant. Le maintien domicile et laccs aux services grontologiques La question de la perte dautonomie touche les migrants gs qui vieillissent dans les foyers et rsidences sociales. Trois mots sont, selon nous, essentiels : proximit, vigilance et mdiation. Proximit, parce que le premier rle des professionnels des logements-foyers et rsidences sociales est de se situer au plus prs des migrants gs, afin de les couter, les accompagner, dtecter leurs besoins. Vigilance, parce que des dangers tels que la dnutrition, les problmes dhygine et lisolement guettent ces gs en situation de vulnrabilit. Mdiation enfin, car, si les gestionnaires de lUnafo accueillent et logent des migrants gs, ils nont pas vocation se substituer aux services de droit commun. Leur mission, tout en sexerant au plus prs des rsidents, est dalerter les services de droit commun : pour que les diagnostics dvaluation de la perte dautonomie soient raliss par les professionnels ou les institutions dont cest le mtier ou la fonction, pour que la prise en charge soit effective et adapte leurs besoins. Nous pensons quil est ncessaire dexprimenter des solutions mutualises de prise en charge des personnes dans les tablissements. Notre systme daide la personne trs fortement individualis se prte souvent mal lintervention auprs de personnes vivant dans un cadre semi collectif. Les tablissements constituent depuis la loi SRU, nous lavons rappel, le domicile principal des personnes. A ce titre, laction des gestionnaires se situe dans le cadre du maintien domicile. La constitution dun rseau de partenaires, la concertation et la coordination sont mettre en place ou dvelopper auprs de personnes souvent oublies des services de droit commun220. Il ne sagit donc pas de transformer les tablissements de notre secteur en tablissements mdico-sociaux qui nauraient pas les missions, les moyens, les professionnels, les locaux adapts ce secteur. Il sagit toutefois dorganiser larticulation avec les dispositifs mdico-sociaux, dont la fonction est daccueillir des personnes en forte perte dautonomie quand le maintien domicile nest plus possible.

219

Cf. Promouvoir la prvention de sant auprs des rsidents, laccord-cadre sign entre le Cetaf et lUnafo dclin en rgion Action habitat n 35, printemps 2013. 220 Cf. Prcarit sociale et vieillissement : accompagner les personnes vulnrables et isoles, guide de bonnes pratiques, Unafo, 2010.

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Les rencontres nationales 2012 de lUnafo ont permis de formuler, ce sujet, plusieurs propositions221 : - Assurer une fonction de coordination dans les territoires entre les services de droit commun, les acteurs associatifs et les immigrs gs. Assurer une fonction daccompagnement individualis auprs des personnes ges immigres, en fonction de leurs besoins et en mobilisant les partenaires comptents. Assurer le financement et la prennit des deux fonctions de coordination et daccompagnement, diffrentes et complmentaires. Prendre en compte les trajectoires migratoires et les modes de vie des retraits immigrs, dans la politique de lutte contre la fraude sociale, et limiter les contrles de la condition de rsidence cibls dans les foyers des travailleurs migrants et rsidences sociales.

Travailler la reconnaissance des migrants gs grce leur inscription dans les politiques et dispositifs nationaux et locaux Il faut tout dabord noter qu lexception notoire du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants, il ny a pas eu dnonciation dune politique nationale en direction des migrants gs qui dfinisse un public cible, une finalit, des objectifs et des moyens daction. Ce nest certainement pas faute de colloques ou de rapports officiels sur la question. Il existe un dcalage assez tonnant entre le regard souvent plutt favorable port par les pouvoirs publics sur les migrants gs et labsence dnonciation dune politique en leur direction. Les rencontres nationales 2012 de lUnafo ont permis de formuler, ce sujet, une proposition222 qui va dans ce sens : Dfinir une politique nationale forte dintgration des personnes immigres ges, dote de moyens spcifiques, de manire favoriser leur accs aux dispositifs de droit commun . Cette reconnaissance des migrants gs comporte plusieurs dimensions. Tout dabord, linscription des migrants gs dans les schmas grontologiques, qui ont en charge de dfinir les objectifs et les moyens en direction des gs dans un dpartement.

Renforcer laccs et le maintien dans le logement des personnes ges, notamment immigres, grce un meilleur accs aux droits sociaux et la sant , Rencontres nationales de lUnafo des 14 et 15 novembre 2012, 63 propositions. 222 Renforcer laccs et le maintien dans le logement des personnes ges, notamment immigres, grce un meilleur accs aux droits sociaux et la sant , Rencontres nationales de lUnafo des 14 et 15 novembre 2012, 63 propositions.

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Ensuite, la coordination des actions conduites par les acteurs en charge des gs, comme les Carsat, les services sociaux, de sant, daide domicile, les tablissements spcialiss, etc. LUnafo a sign, en 2012, une convention avec la Caisse nationale dassurance maladie pour construire une offre de services et de prvention de la perte dautonomie des rsidents de foyers de travailleurs migrants ou de rsidences sociales223. Enfin, la reconnaissance des migrants gs ne saurait tre effective sils ne participent pas dune visibilit sociale dans la cit. De nombreux gestionnaires de FTM ou rsidences sociales ont multipli, ces dernires annes, de nombreuses initiatives en ce sens224 : publication de livres, expositions, films, signifiant ainsi que ces migrants gs, sils sont de l-bas, sont aujourdhui des gens dici. C- Les risques de gestion des foyers transforms Nous voulons particulirement insister sur les risques de gestion issus de labandon de lindexation composite des redevances pour notre secteur. Une comparaison entre un indice composite et lIRL actuellement appliqu fait apparatre que les gestionnaires perdent chaque anne environ un point dindice (diffrence entre laugmentation des charges et celle des redevances). Par ailleurs, en raison du renchrissement des oprations not par la Cour des comptes, sans parler des cas dinsuffisance des aides linvestissement pouvant tre apportes par les collectivits locales, le cot du loyer propritaire augmente de manire plus significative que la hausse des redevances. Un effet dtau se renforce au fil des annes : dune part, un montant relatif du cot de mise disposition immobilire qui augmente ; dautre part, un montant relatif des charges qui augmente galement. Entre les deux, ce sont les capacits humaines de gestion des rsidences sociales et leur bon entretien qui sen trouvent affects. Le retour une indexation composite des redevances est donc essentiel, ainsi que la ncessit de contenir les cots dopration (foncier et travaux) et/ou dassurer, si ncessaire, des financements spcifiques complmentaires dinvestissement. D- Le pilotage nglig du volet social de la politique En raison des diffrents volets du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants, il nous semble ncessaire de renforcer la vocation interministrielle de cette politique, soit en donnant la Cilpi les moyens de mener bien cette mission, soit en la rattachant la Dlgation interministrielle lhbergement et laccs au logement (Dihal).

223

Cf. Interview dAlbert Lautman, directeur de laction sociale de la CNAV, Action habitat n 33, t 2012. 224 Cf. Les foyers de la mmoire Action Habitat, printemps 2006.

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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DADOMA


Adoma, du fait de limportance de son parc foyers, est largement impliqu dans ce plan. Adoma partage lessentiel des conclusions de ce rapport, particulirement la ncessit dorienter, de faon pragmatique, le Plan de Traitement sur les sites situs sur les marchs tendus (l o la demande de logement trs social est la plus forte) et, prioritairement, sur les territoires o limplication des lus locaux sera gage dacclration des dlais. La prconisation dorienter terme un certain nombre de foyers sur des marchs dtendus en centres dhbergement (et notamment en centres daccueil de demandeurs dasile - CADA) est dj une ralit pour Adoma. Notre seule capacit sur ce type de foyers permettrait terme de rsorber la quasi-intgralit des nuites htelires payes par lEtat (notamment en Ilede-France, Provence-Alpes-Cte dAzur et Rhne-Alpes), pour autant que lon oriente les personnes concernes vers les secteurs o des places sont disponibles. Nous sommes galement attentifs la reprise en main des foyers et la rsorption de lconomie informelle. Je souhaite, cet gard, apporter quelques prcisions sagissant des cuisines illgales. Adoma maintient effectivement, lors des rnovations, des espaces ddis, mais avec deux pralables : un projet port la fois par les rsidents et les lus locaux ; lexistence dun oprateur disposant dun statut juridique formalis (associatif). Ces pralables, indispensables pour assurer la conformit au droit du travail et au respect des rgles dhygine et de scurit, sont parfois difficiles raliser ; ainsi, dans le parc rhabilit dAdoma, il existe au moins deux exemples rcents de surfaces finances et construites cet usage, qui sont aujourdhui inemployes. Jappelle par ailleurs votre attention sur une question spcifique dans le traitement des Foyers de Travailleurs Migrants (FTM) : le devenir des salles de prires, qui, au sein du patrimoine dAdoma sont estimes au nombre de 200. Ce point mriterait dtre voqu dans les orientations des politiques publiques, en fonction des clientles actuelles et futures de ces rsidences et en fonction des quipements existants (ou pas) dans les communes concernes par le plan de traitement. La question ne me semble pas relever de la seule responsabilit du bailleur. Par ailleurs, pour permettre la restructuration de foyers en zone tendue et trs urbaine, il est essentiel de disposer de sites de desserrement

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pour envisager leur traitement en milieu vide de toute occupation. Cest ainsi que le site parisien construit par Adoma dans le 12me arrondissement, avec le soutien de lEtat et de la ville de Paris, va permettre, entre 2009 et 2015, de restructurer cinq foyers parisiens, avec lutilisation de logements-tiroir par Adoma et dautres oprateurs. Il est impratif que la prennit de ce site de desserrement soit assure au-del de 2015 (expiration de la convention doccupation prcaire du domaine public), notamment pour traiter un des plus gros foyers parisiens dAdoma, le site de Senghor dune capacit de 430 places. En ce qui concerne la comparaison du taux deffort entre le logement social et le logement foyer (p. 15-16), cette dernire napparat pas homogne, dans la mesure o la redevance en rsidence sociale intgre, outre les charges locatives classiques (nettoyage des parties communes .), lintgralit des fluides (eau, chauffage, lectricit), linstallation et lentretien du mobilier et de llectromnager, lassurance habitation, la fourniture et le blanchissage du linge de maison, ce qui laisse un reste vivre qui nest pas rduit par dautres charges contraintes. Par ailleurs, le niveau daccompagnement social des rsidents dans laccs au droit et laccompagnement sant est trs suprieur ce quil est en logement social et nest pas intgralement couvert par laide la gestion locative sociale AGLS (cf. ci-aprs pour les FTM). Je souhaite par ailleurs attirer votre attention sur deux points : la ncessit dacclrer le plan de traitement relev par le rapport parlementaire (rapport Bachelay), renvoie, dune part, la mobilisation de fonds propres des organismes, dautre part, la mobilisation de financements budgtaires (PLAI). Les enjeux budgtaires pourraient tre relativement limits, au-del de la programmation annuelle : un plan durgence de 10 000 logements sur cinq ans mobiliserait environ chaque anne 20 millions deuros supplmentaires de financements publics, ainsi que des besoins en fonds propres quivalents pour les oprateurs ; lutilit de rapprocher les statuts juridiques des rsidents des Foyers de Travailleurs Migrants et Rsidences Sociales : Aujourdhui, hormis les FTM ddis de fait lactivit hbergement, les clientles en Rsidences Sociales ou en Foyers de Travailleurs Migrants ont tendance converger, du fait de la dcroissance de la clientle des travailleurs migrants.

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MIGRANTS

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(en %) Pourcentage rsidents en place (dcembre 2013) Salaris et demplois demandeurs 41 25 31 3 35 34 27 4 FTM Rsidences Sociales

Bnficiaires de minimas sociaux Retraits Divers

Ce constat est particulirement vrai pour les nouveaux entrants : (en %) Pourcentage des nouveaux entrants (janvier novembre 2013) Salaris et demplois demandeurs 44 37 14 5 FTM Rsidences Sociales

39 40 13 8

Bnficiaires de minimas sociaux Retraits Divers

Deux cas rcents renvoient un traitement diffrenci : la nouvelle rglementation sur lAGLS (comme la prcdente) exclut les FTM, essentiellement pour des considrations budgtaires, alors que, comme le souligne le rapport, les besoins daccompagnement notamment des clients vieillissants et/ou matrisant mal le franais sont importants, et que les besoins daccompagnement des bnficiaires de minimas sociaux sont les mmes, quel que soit le statut de leur logement ;

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la nouvelle rglementation sur le tarif social de lnergie exclut galement les FTM et ne sapplique quaux rsidences sociales.

Il y a l une forme de traitement des publics, qui souffre dun manque de cohrence densemble. Lune des justifications de cette diffrenciation serait le souhait de normaliser les FTM et dacclrer leur transformation en rsidences sociales. ADOMA partage videmment cet objectif, en faisant toutefois le mme constat que celui tabli par le rapport : la ralisation de cet objectif ncessitera de 10 15 ans, selon lapport ou pas, par ltat et les oprateurs, des moyens budgtaires ncessaires lacclration du plan. Ainsi, il ne serait pas cohrent de pnaliser le public en FTM dans cet intervalle de temps, en lcartant de certains dispositifs. Par ailleurs, ce jour, la bascule en rsidence sociale sans travaux est pnalisante pour les oprateurs. Si elle permet daccder lAGLS (pour autant que les directions dpartementales de la cohsion sociale disposent denveloppes complmentaires), elle carte des sites prioritaires au traitement, les FTM ayant chang de statut : tant dj conventionns, ils ne sont plus prioritaires pour leur restructuration par rapport aux PLAI. Une vision densemble devrait prvaloir envers la gestion de ces publics trs sociaux. Des mesures opposant ces publics, parce quils ressortent de deux tutelles distinctes, apparaissent inappropries.

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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE COALLIA


Notre organisme nayant pas dobservation particulire notable, nous vous informons par la prsente ne pas souhaiter apporter de rponse ce rapport.

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Chapitre V Tourisme

Le tourisme en outre-mer : un indispensable sursaut

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Le tourisme en outre-mer : un indispensable sursaut


_____________________ PR SENTATION ____________________

Dvelopp depuis une cinquantaine dannes, le tourisme reprsente un levier de croissance pour les conomies insulaire doutremer qui, le plus souvent, connaissent un chmage lev225. Or, si ce secteur a connu une expansion durant la dcennie 90, il est en crise depuis le dbut des annes 2000. Limportance du secteur touristique dans les conomies doutremer a ainsi conduit les chambres rgionales et territoriales des comptes engager un contrle des politiques touristiques conduites par les principaux acteurs locaux sur la priode 2006-2012 dans trois dpartements la Guadeloupe, la Martinique et La Runion et en Polynsie franaise, o le tourisme est un atout fondamental eu gard aux caractristiques conomiques et limportance de la population226 . Il ressort de ces contrles que le dynamisme des les concurrentes relativise la porte des explications qui rendent la crise conomique internationale responsable de cette situation. La cause est davantage rechercher dans les difficults structurelles de loutre-mer, en particulier des interventions peu dynamiques des collectivits et, de faon gnrale, une action publique souvent inefficace.

Taux de chmage en 2012 (donnes Institut national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE) : La Runion : 28,5 % ; Guadeloupe : 22,5 % ; Martinique : 21 % ; Polynsie franaise : 22,5 %. 226 Le champ de lenqute na pas inclus la Nouvelle-Caldonie dont le potentiel industriel repousse au second plan lenjeu touristique, ni la Guyane et Mayotte, au dveloppement touristique encore limit. Saint-Martin, Saint-Barthlemy, Wallis-etFutuna et Saint-Pierre-et-Miquelon nont pas t examins en raison de leurs situations spcifiques.

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COUR DES COMPTES

I - Un secteur en crise
Alors que ce secteur reprsente une part prpondrante dans lconomie locale, au-del dun rebond rcent, le tourisme227 en outre-mer souffre, depuis prs dune dcennie, dune frquentation en baisse tendancielle ou en stagnation qui sinscrit contre-courant du dynamisme touristique des les tropicales concurrentes.

A - Des faiblesses chroniques


1 - Un enjeu conomique significatif Le tourisme reprsente 7 % du produit intrieur brut (PIB) de la Guadeloupe (2012), 9 % de celui de la Martinique (2011) et 7,7 % (2011) de celui de la Polynsie franaise. La Runion, il contribue plus modrment lactivit conomique (2,6 % du PIB en 2012). Les recettes du secteur sont estimes 418,6 M pour la Guadeloupe et 309 M pour la Martinique en 2011. La Runion, ces recettes (314,7 M) reprsentent la premire source dexportation de lle. En Polynsie franaise, le chiffre daffaires du tourisme reprsente un peu moins de 13 % du total des activits marchandes en 2012, soit plus du double du total des exportations de biens. Le tourisme a contribu lemploi en 2012 pour 16 % du total des emplois en Polynsie franaise, 9 % des effectifs salaris la Guadeloupe, et, La Runion, lINSEE lvalue 3,2 % de lemploi total en 2011 avec 6 750 salaris, tandis que lobservatoire rgional du tourisme en comptabilise 8 500.

227

Pour lOrganisation mondiale du tourisme (OMT), le tourisme est un dplacement hors de son lieu de rsidence habituel pour plus de 24 heures mais moins de quatre mois, dans un but de loisirs, un but professionnel (tourisme daffaires) ou un but sanitaire (tourisme de sant) .

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2 - Des frquentations touristiques en baisse Lessor du secteur touristique observ durant la dcennie 19902000 sest arrt de faon nette lors de la dcennie suivante. La baisse de la frquentation aux Antilles et en Polynsie franaise et la stagnation La Runion se rvlent des tendances de fond, mme si un rebond rcent peut tre observ en 2011 et 2012. Tableau : nombre de touristes accueillis entre 1990 et 2012
1990 Martinique Guadeloupe La Runion Polynsie franaise 282 000 331 000 200 000 132 000 2000 526 290 602 875 437 352 252 000 2005 484 127 368 600 409 000 208 067 2006 503 475 371 200 278 800 221 549 2007 501 400 407 900 380 500 218 241 2008 481 200 412 000 396 400 196 496 2009 441 600 346 500 421 900 160 447 2010 478 000 392 300 420 300 153 919 2011 496 500 417 800 471 300 162 776 2012 487 300 487 759
228

446 500 168 978

Source : enqute INSEE et donnes des comits rgionaux du tourisme

3 - Les contrecoups des crises sanitaires et sociales Les Antilles franaises ont connu une crise sociale en 2009, lie notamment la chert de la vie, qui a conduit lannulation de prs de 10 000 sjours. La Runion, lpidmie de chikungunya en 2006 a entran une baisse de 32 % de la frquentation touristique et un recul historique de 40 % de la frquentation des htels. Prs de la moiti de la capacit htelire de lle et 500 emplois ont t alors perdus. Depuis 2011, la destination runionnaise se trouve confronte la crise requin la suite dune recrudescence des attaques229.

Source : Rgion Guadeloupe (chiffre issu du croisement des donnes INSEE et IEDOM selon un mode de comptage diffrent de celui du tableau). 229 Si une douzaine dattaques de requins ont t comptabilises entre 1990 et 2000, neuf attaques dont quatre mortelles ont t recenses entre 2011 et 2013.

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B - Le dynamisme des destinations concurrentes


Les destinations concurrentes se distinguent par des frquentations touristiques en augmentation constante ces dernires annes, en concordance avec le dynamisme du tourisme international qui a cr de 4 % en 2012.

1 - Des les voisines plus attractives Dans les Carabes, les les de la Guadeloupe et de la Martinique sont confrontes une concurrence forte de la Rpublique Dominicaine (plus de quatre millions de touristes en 2012), de Porto Rico (trois millions), de Cuba (plus de deux millions), de la Jamaque (un peu moins de deux millions) et des Bahamas (1,4 million). Dans locan indien, La Runion est en retrait par rapport ses concurrents, Maurice (965 000 touristes en 2012) et les Maldives (958 000 touristes), qui ont connu une croissance suprieure 30 % ces dix dernires annes. Dans la zone Ocanie, la Polynsie franaise apparat de plus en plus distance par les grandes destinations de la rgion comme Hawa (plus de sept millions de touristes), Guam ( plus dun million de touristes) et Fidji (661 000) ou les nouvelles destinations que sont les les Cook (122 000 touristes en 2012), Samoa (126 000) ou encore le Vanuatu (108 000).

2 - Des avantages de comptitivit Le succs des les concurrentes tmoigne dune offre touristique plus adapte aux attentes de la clientle internationale qui profite de charges dexploitation moins leves230, de normes de construction meilleur march, de parits de change plus favorables et dun accueil jug souvent de meilleure qualit.

Des dispositifs dexonration de charges sociales patronales allgent cependant le cot du travail dans le secteur touristique pour les dpartements doutre-mer.

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Par ailleurs, la volont de ces les de trouver une source endogne de dveloppement conomique se traduit par une mobilisation forte de lensemble des acteurs publics et privs, inscrivant le tourisme au cur des stratgies de dveloppement. Une offre touristique en dclin en outre-mer et en progrs chez les concurrents : lexemple de la croisire
Avec 250 000 croisiristes en 2012 la Guadeloupe et 92 103 la Martinique, les deux les accusent un retard dans la zone, puisque, dans chacune des les voisines, la frquentation en escales est de lordre du demimillion de croisiristes par an. Les Bahamas, les les vierges amricaines, les les Caman, Cozumel (Mexique) et Saint-Martin (partie nerlandaise de lle) concentrent elles seules 46 % des changes. En Polynsie franaise, la frquentation des croisiristes est en diminution constante. Entre 2003 et 2011, leur nombre a ainsi baiss de 48,2 %.

Lexplication conjoncturelle de la crise conomique ne peut elle seule tre dterminante pour expliquer les faibles rsultats de loutre-mer franais. Le dynamisme touristique mondial, particulirement celui des les tropicales, renvoie aux raisons dordre structurel de la dsaffection lgard de loutre-mer franais que les actions publiques ne parviennent pas surmonter.

II - Des collectivits peu dynamiques231


Lensemble des collectivits territoriales ainsi que ltat interviennent dans le secteur touristique. Dans les rgions doutre-mer, La Runion, aux Antilles et en Guyane, compte tenu des enjeux et en raison de leurs comptences particulires, les conseils rgionaux devraient jouer un rle plus actif, de quasi chef de file. En Polynsie franaise, la collectivit de Polynsie devrait galement saffirmer comme le pilote de laction touristique.

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La numrotation du titre napparat pas dans la version du rapport imprim par la Documentation franaise. Cette erreur matrielle a t corrige dans la prsente version mise en ligne le 11 fvrier 2014.

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Le cadre institutionnel et la rpartition des comptences en matire de tourisme


Les collectivits concernes par lenqute : La Guadeloupe, la Martinique et La Runion sont dotes dun conseil gnral et dun conseil rgional. Entrinant le choix effectu par les lecteurs le 24 janvier 2010, la constitution dune collectivit unique, exerant les comptences du conseil gnral et du conseil rgional, interviendra la Martinique en 2015. La Polynsie franaise relve du statut de collectivit doutre-mer (COM). Le prsident de la Polynsie dirige laction du gouvernement et de ladministration et promulgue les lois du pays . Pour les matires qui, comme le tourisme, ne sont pas dvolues ltat, le droit national nest applicable que sur mention expresse en ce sens. La rpartition des comptences : Au titre de ses comptences rgaliennes, ltat fixe les rgles relatives aux visas, pour lensemble du territoire national, y compris en Polynsie franaise. Dans les dpartements et rgions doutre-mer, comme en mtropole, l'tat rglemente, agre et classe les quipements, organismes et activits touristiques, sauf en Nouvelle-Caldonie et en Polynsie franaise, il assure la promotion du tourisme franais l'tranger, grce lintervention de son oprateur, le groupement dintrt conomique Atout France. Il apporte son concours aux actions de dveloppement touristique des collectivits territoriales. Ces dispositions ne sappliquent pas la Polynsie franaise qui peut cependant faire appel Atout France dans un cadre contractuel. Le lgislateur a progressivement confi la rgion trois types de comptence : la dfinition de la stratgie touristique moyen terme et, 232 depuis 2002 , lobservation du secteur et la coordination des initiatives publiques et prives.

232

Loi du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit.

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Dans les rgions doutre-mer, le conseil rgional a lobligation de crer un comit rgional du tourisme (CRT). Organiss sous la forme associative la Guadeloupe et La Runion, dtablissement public la Martinique, les comits de tourisme233 interviennent dans la promotion de la destination, comptence obligatoire que leur confre le lgislateur, et dans la structuration de loffre touristique. La Polynsie franaise sest dote dun groupement dintrt conomique qui assure des missions comparables celles des comits rgionaux du tourisme. Le dpartement a aussi lobligation de crer un comit dpartemental du tourisme (CDT) dont lactivit doit sexercer en harmonie avec les collectivits territoriales, en prenant en compte les orientations dfinies par le schma rgional. La commune peut crer un office de tourisme charg des missions d'accueil et d'information des touristes et de la promotion touristique locale.

A - Des stratgies touristiques peu offensives


1 - Des plans de dveloppement anciens Les stratgies touristiques des conseils rgionaux de la Martinique et de La Runion sinscrivent dans des plans anciens, datant de la fin des annes 90 et du dbut des annes 2000. En Polynsie franaise, des tudes et des schmas pluriannuels plus ou moins dtaills ont t raliss un rythme soutenu depuis 2005 sans relle validation et sans mise en application.

2 - Des objectifs pas assez oprationnels Outre leur caractre dat, ces documents affichent des objectifs gnraux, nombreux et non hirarchiss, sans prcision de calendrier ni de moyens, notamment financiers. La plupart dentre eux sont fonds sur des hypothses irralistes, comme lobjectif de parvenir 600 000 touristes dici 2015 La Runion, loffre dhbergement tant incapable dabsorber un tel flux.

233

Comit du tourisme des les de la Guadeloupe (CTIG) ; le de La Runion Tourisme (IRT) ; Comit martiniquais du tourisme (CMT).

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La faiblesse du caractre oprationnel des stratgies touristiques en outre-mer sexplique en partie par labsence de sollicitation des comits rgionaux du tourisme qui nont pas t saisis par les collectivits rgionales, alors mme que cette possibilit est ouverte234. Les comits rgionaux du tourisme antillais et runionnais ont donc eu tendance dvelopper des stratgies touristiques propres, parfois en contradiction avec celles des excutifs rgionaux.

3 - Des approches peu innovantes Sy ajoute labsence de dmarche rellement innovante, susceptible de diffrencier les destinations outre-mer des les concurrentes. Dfinies par rapport des objectifs essentiellement quantitatifs, les stratgies touristiques de loutre-mer peinent choisir entre les produits quelles proposent et les diffrents types de clientles quelles visent. Elles prouvent des difficults se renouveler. Ainsi, la Martinique et la Guadeloupe restent encore marques par le tourisme de masse des annes 80. Orient principalement vers loffre balnaire, ce modle narrive pas ajouter ce produit dappel des offres touristiques complmentaires. Face la palette trs riche de son offre touristique (destination de montagne, de volcan, de tourisme de nature, offre balnaire, diversit culturelle), La Runion hsite entre le bleu (tourisme balnaire) et le vert (tourisme de nature), transmettant aux clientles trangres un message peu lisible.

4 - Des atouts insuffisamment valoriss Les stratgies adoptes valorisent insuffisamment les atouts indniables de ces destinations, au nombre desquels figure lexistence de garanties importantes en termes de stabilit politique et de scurit sanitaire, particulirement recherches par les clientles familiales et les seniors. La richesse du patrimoine culturel des destinations doutre-mer, qui sexprime dans la diversit des populations et dans la varit des
234

La stratgie de la rgion, formalise dans le cadre dun plan rgional, peut tre complte par un schma de dveloppement du tourisme et des loisirs propos par le comit rgional de tourisme la demande de la collectivit (article L. 131-7 du code du tourisme).

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manifestations culturelles et festives qui rythment la vie de ces les, nest pas suffisamment valorise. La qualit exceptionnelle de leur patrimoine naturel nest pas suffisamment prise en compte. Le parc national de La Runion, qui reprsente prs de 40 % du territoire, a t class en 2010 au patrimoine mondial de lhumanit par lUnesco pour ses cirques, ses pitons et ses remparts. La stratgie touristique runionnaise, labore avant ce classement, reste silencieuse face un produit dappel et de notorit majeur. La Martinique, la Guadeloupe et La Runion sont galement des destinations dotes de volcans actifs (la montagne Pele la Martinique, la Soufrire la Guadeloupe et le Piton de la Fournaise La Runion), peu exploits pour limage touristique de ces les.

5 - Un manque darticulation avec les autres acteurs Larticulation ncessaire entre laction des rgions et de la collectivit de Polynsie franaise et celle des autres collectivits territoriales est dfaillante. Les acteurs privs de la filire prouvent galement des difficults sinscrire dans des orientations stratgiques dont ils ne saisissent pas les tenants et les aboutissants.

B - Une connaissance lacunaire du secteur


Le traitement de linformation touristique, aide la dcision et lvaluation des politiques, est nglig. La Runion, lobservation du secteur a t longtemps paralyse et na retrouv un dynamisme certain qu la fin de lanne 2011. la Guadeloupe et la Martinique, la connaissance de loffre locale reste partielle. Les observatoires rgionaux du tourisme, crs et ports depuis 2005 par le comit martiniquais du tourisme et, la Guadeloupe, par la rgion elle-mme, fonctionnent avec peu de moyens. Les donnes manquent de prcision et de cohrence, privant ainsi les collectivits rgionales dinformations fiables et actualises. En Polynsie franaise, la collectivit dispose de bases de donnes statistiques mais, au-del des informations lies la frquentation et aux

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indicateurs de dpenses, elle na que peu denqutes de satisfaction permettant dadapter son offre touristique la demande relle.

C - Une coordination insuffisante


1 - Pour les amnagements des sites Loffre touristique en outre-mer est confronte des problmes rcurrents : propret de la voirie, organisation des transports dans des les souvent embouteilles, manque de parking proximit des sites touristiques, collecte deaux uses, amnagements des espaces littoraux (qualit des plages, matrise du foncier, etc.) et dfaut de signalisation des sites. Ces amnagements touristiques ncessitent lintervention de nombreux acteurs publics (tat, conseil rgional, conseil gnral, collectivits doutre-mer, communes et groupements de communes), la collectivit doutre-mer pour la Polynsie franaise. Les rgions et la collectivit de Polynsie Franaise, qui devraient contribuer rassembler les nergies des acteurs publics, interviennent peu ou pas sur ce champ. la Martinique, les espaces damnagement touristique envisags il y a une dizaine dannes sont encore au stade des tudes. En Polynsie franaise, la politique touristique et les politiques damnagement signorent. Des travaux rcents ont t entrepris au mpris des aspects touristiques : le point de vue de Taharaa et le trou du souffleur ont t rendus difficiles daccs par les travaux routiers raliss. Lamnagement des plages et des sites culturels et naturels a t effectu de manire disparate par les services du pays et par les communes.

2 - Pour les tourismes balnaire et de nature Labsence de coordination entre la rgion et le dpartement nuit lefficacit de laction publique, le conseil gnral de la Runion tant propritaire foncier235 dune grande partie de lle.
235

Le statut dpartemento-domanial est propre aux dpartements doutre-mer liens (les Antilles et La Runion) : il sagit de lancien domaine de la colonie, pass sous ce statut en 1948. La nue-proprit revient au dpartement, mais ltat en conserve le droit dusage.

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Alors que le tourisme de randonne est un produit dappel important pour la destination, ltat de vtust et le confort spartiate des onze gtes de montagne, proprit du conseil gnral, sont rgulirement dnoncs par les visiteurs. Des divergences entre les deux collectivits se sont traduites par une dmobilisation des deux acteurs. La problmatique des bassins de baignade est galement rvlatrice de labsence de coordination avec le bloc communal jusqu une priode rcente. Alors que la zone littorale Ouest est confronte une affluence croissante, aucun des cinq bassins de baignade figurant dans le schma damnagement rgional na t cr. Le prfet a relanc la coordination en runissant en octobre 2012 un comit dorientation stratgique, co-prsid avec le prsident de la rgion et la prsidente du dpartement, charg de dbloquer les dossiers ncessitant un haut degr de pilotage parmi lesquels figurent la cration des bassins de baignade, lentretien des sites de randonne ainsi que la rnovation des gtes de montagne.

III - Des actions publiques inefficaces


Les actions publiques engages par les rgions et la collectivit de Polynsie et leurs principaux oprateurs (les comits de tourisme) sont dsquilibres en faveur dune intervention majoritairement centre sur la promotion des destinations alors que loffre touristique reste inadapte aux attentes de la clientle internationale.

A - La promotion : un chec
1 - Lincapacit diversifier les clientles touristiques

a) La forte dpendance lgard de la clientle mtropolitaine


Les conomies touristiques des Antilles et de La Runion sont largement orientes vers la mtropole, au risque de devenir des produits mconnus du march mondial.