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Estado y politicas estatales en America Latina: hacia una estrategia de investigacin El Estado latinoamericano tiende hoy a ser mas moderno, pero en el particular sentido de pretender, y en buena medida poder, abarcar autoritariamente numerosos elementos y relaciones anteriormente reservadas a la sociedad civil. El creciente abanico de cuestiones que ha pasado a ser funcin propia del Estado latinoamericano, la mayor extensin territorial de su accin efectiva en perjuicio de sus autonomas regionales legales y extralegales, la expansin del control estatal sobre diversos sectores sociales de los que el corporativismo es una manifestacin central pero no !nicamente la emergencia de nucleos tecnoburocraticos con creciente autoridad interna y externa al Estado, son procesos de los que debemos dar cuenta en la disciplina. "ay ciertos aspectos que resultan utiles para ubicar el tema de las polticas estatales. #os cambios observados a nivel Estado, y de la dominacin poltica de la que $ste es componente central, tienen que ser vistos en su estrecha articulacin con otros procesos, mas o menos visibles, mas o menos avan%ados en cada uno de nuestros pases, pero operantes en el conjunto de la regin& 'or una parte, la tendencia hacia la emergencia de una nueva coalicin integrada por sectores burocr(ticos )civiles y militares), por el capital internacional radicado en nuestras sociedades y por las capas m(s din(micas, agrarias y urbanas, de la burguesa nacional. Este *tro* incorpora subordinadamente a sectores medios y a algunas capas relativamente privilegiadas de la clase obrera, en grados variables de acuerdo con especificidades nacionales que no nos preocupa distinguir aqu. #a expansin de la economa sigue fundamentalmente la direccin marcada por los intereses de los integrantes principales de la nueva alian%a, hacia la formacin y expansin de grandes unidades productivas y de servicios )p!blicas, privadas de capital internacional y nacional, y variadas combinaciones de unas y otras). 'aralelamente, observamos la tendencia hacia el perfeccionamiento de mecanismos de control estatal sobre el sector popular, sobre todo de la clase obrera y del campesinado, mediante variadas combinaciones de represin, cooptacin y organi%acin corporativas. Estos procesos se relacionan estrechamente con la necesidad de *poner en forma* las economas de un capitalismo dependiente de extendida pero tarda industriali%acin, a partir de las crisis que acompa+aron )en diferentes momentos y con diferentes caractersticas) los lmites con que choc el perodo de expansin del consumo interno y velo% sustitucin de importaciones. , partir de entonces los temas de *eficiencia*, *moderni%acin econmica* y *organi%acin* de la sociedad comen%aron a repicar se+alando los dilemas y la direccin en la que todava podra hallar alg!n punto de equilibrio una economa basada en la acumulacin privada, pero que necesita cada ve% m(s del activo papel del estado para lograr y sostener las condiciones generales de su funcionamiento. #a existencia de hori%ontes temporales necesarios para la programacin de las grandes inversiones subsiguientes al perodo *f(cil* de sustitucin de importaciones y para el funcionamiento de grandes unidades econmicas -no pocas de las cuales son a su ve% ap$ndice de una programacin transnacional., la sistem(tica canali%acin de la acumulacin del capital hacia esas unidades y el estado, la correlativa *postergacin* de las posibilidades de consumo popular prometidas por el populismo, la reduccin dela importancia de la cancelacin de sistemas electorales que aparecieron como canal para la trasmisin de demandas *irresponsables*, la implantacin de mecanismos de control de sectores populares cuya activacin pareca crecientemente amena%ante, contribuyeron en la !ltima d$cada a la emergencia de formas de dominacin poltica mucho m(s definidamente autoritarias y burocr(ticas que las anteriormente conocidas. #o que todo esto tiene en com!n es su intento sistem(tico de controlar el funcionamiento de nuestras sociedades. Esto a su ve% apunta a una estabili%acin del contexto social que es condicin necesaria para la subsistencia y *desarrollo* de nuestras economas, que slo parecen poder lograrlo mediante la hipertrofia de algunos de sus componentes, sobre todo las filiales de empresas multinacionales y el estado mismo. /

El papel de un estado tambi$n *puesto en forma* para imponer coercitiva y cooptativamente la estabili%acin del contexto social, desnuda como nunca en ,m$rica #atina el contenido poltico de nuestros *problemas econmicos*. 'or lo pronto, el estado latinoamericano no slo tiene que v$rselas con la burguesa nacional sino tambi$n con la presencia de empresas multinacionales que en muchos aspectos escapan a su poder de decisin y que por diversos canales dirigen parte importante de su acumulacin hacia mercados externos. 'ara cumplir su papel *econmico* el estado debe controlar y estabili%ar la sociedad y para esto, a su ve%, debe expandirse, tecnificarse y burocrati%arse. Esto lleva a la generacin de intereses burocr(ticos, civiles y militares, internos al estado mismo, y de ideologas *nacionalistas* que impulsan decisiones a contrapelo de la visin m(s privatista del *desarrollo econmico* articulado por buena parte de los agentes econmicos privados m(s din(micos. 'arecera que econmicamente todo conduce a un crecimiento dar0iniano que slo permitira sobrevivir a los *m(s aptos*, mayoritariamente integrados por las filiales del capital internacional y por las capas de la burguesa nacional m(s ntimamente vinculadas con aqu$l. 'ero la obtencin de las condiciones sociales para que esto sea posible origina un nuevo estado, mucho m(s activo, expansivo y penetrante. #as polticas estatales de control)exclusin del sector popular y de asignacin cooptativa de beneficios diferenciales para algunas de sus capas1 las que llevan a la expansin de inversiones y actividades empresariales, sobre todo las directamente productivas del estado, as como las que surgen de las instituciones p!blicas encargadas de alg!n *paquete* de esas actividades1 los contenidos pr(cticos y simblicos de polticas *nacionalistas* del estado o los resultantes de los intentos de tutelar al capital privado local1 las polticas tendientes a atraer y garanti%ar al capital internacional, y, a la ve%, las apuntadas a acotar su expansin interna para que, por lo menos, las tendencias dar0inianas del *desarrollo* no arrinconen demasiado a las clases dominantes locales y al propio estado. Estas nos parecen algunas de las m(s importantes (reas problem(ticas que se desprenden de la especificidad histrica de un estado complejamente engar%ado con la estructura y cambios de una economa que ni es *subdesarrollada* ni puede reproducir los patrones de los capitalismos centrales. #os cambios que hemos delineado implican que no es obvio dnde tra%ar las demarcaciones que separan al estado y *lo p!blico* de la sociedad y *lo privado*. 2ien puede ser que ciertas nociones heredadas )como la de una tajante separacin entre *lo p!blico* y *lo privado*)tengan que ser repensadas frente a nuestra emergente realidad. En algunos terrenos -como por ejemplo en el que se dirime a qui$n incumbe la tenencia legtima de armas de guerra. posiblemente sea todava posible pensar en una clara lnea que separa lo *p!blico* de lo *privado*. 'ero en otros terrenos convendra pensar en un contorno irregular que incluye (reas grisadas en las que es difcil precisar dnde comien%a una y otra esfera. En algunos casos podramos hablar m(s bien de polticas que suponen penetraciones del estado en la sociedad civil1 en otros sera m(s exacto hablar de mutuas y variables interpenetraciones, donde al componente de *mando* que pone el estado se agregan relaciones mucho m(s bidireccionales de poder, influencia, negociacin y cooptacin. 2. Premisas y enfoques en el estudio de polticas estatales El tipo de estudio m(s tradicional es aquel que intenta explicar por qu$ se adopt poltica. El modelo implcito es el que muestra elementalmente la figura 1 f!ense chicas en la pagina "# del apunte$ esta el di%u!ito& 3isuali%a al estado como un escenario pasivo en el que se ajustan y resuelven demandas o inputs de *grupos* sociales1 la esfera de lo propiamente poltico depende de un dinamismo que le es impuesto *desde afuera*. ,dem(s, es obvio que puede ser tratable con t$cnicas estadsticas relativamente sencillas. Esta !ltima preocupacin ha originado un enfoque diametralmente opuesto al anterior, que invierte el esquema proponiendo investigar cu(les han sido los impactos de una determinada poltica estatal. #a 4igura 5 figura 2 en la pagina "' del apunte& #a finalidad del enfoque es eminentemente diagnstica. El enfoque ilustrado en la 4igura 5 contiene algunos supuestos que conviene explicitar& a. no intenta conocer cmo se origin la poltica1 esto es 5

difcilmente aceptable cuando la preocupacin que lleva a estudiar el problema es menos a)terica que la tpica *evaluacin* patrocinada por un organismo estatal b. el sistema causal que genera los impactos observados tiende a considerarse cerrado a toda otra influencia significativa fuera de la poltica estatal c. los estudios de este tipo suelen contener una estrecha definicin de los impactos aun cuando, debe admitirse, esto no sea intrnseco a la lgica del enfoque. Es difcil identificar impactos *secundarios* -repercusiones indirectamente atribuibles a la poltica estatal, originadas en los impactos m(s directos de la misma. e impactos *inesperados* -efectos, no previstos y muchas veces no deseados, de las polticas anali%adas.. (igura ): superposicin de las figuras 1 y 2$ p*gina "+ del apunte . 6abemos sin embargo que esta representacin es insuficiente, al menos en dos aspectos fundamentales& a. ' aparece externamente determinada por , y 2, lo cual excluye toda posibilidad de iniciativa relativamente autnoma por parte del estado mismo1 b. los impactos 7 y 8 no suelen ser causados slo por '1 tambi$n pueden operar para producir los otros factores adem(s de '. 8e todos modos, es preciso se+alar que la 4igura 9 nos sugiere, m(s explcitamente que las anteriores, que el estudio de polticas estatales y sus impactos contiene una dimensin temporal que le es intrnseca. En este sentido, el tema comien%a a vislumbrarse como el estudio de secuencias de eventos, algunos de los cuales )como veremos) son polticas estatales, otros son *polticas* adoptadas por *actores* no estatales y otros aun son cambios detectables en la situacin objetiva del sistema de relaciones sociales sobre el que repercuten unas y otras. ). Es%o,o para el estudio de polticas estatales en Am-rica Latina ,nalgicamente, las polticas estatales seran algunos *acordes* de un proceso social tejido alrededor de un tema o cuestin. En tal sentido, adquiriran significacin slo y en la medida en que fueran sistem(ticamente vinculadas al tema o cuestin que las origina, al (mbito de accin social en que se insertan, a los actores que intervienen en el proceso de *resolucin* de la cuestin y a sus respectivas )y sucesivas) polticas. :uestra *obra* es un proceso social relevante definido por un tema o cuestin. :uestros *ejecutantes* son actores sociales)estatales y *civiles*) cuyas polticas van delineando el ritmo y las alternativas de ese proceso social. ).1. .La cuestin. :inguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender omnmodamente la lista de necesidades y demandas de sus integrantes. 6lo algunas son *problemati%adas*, en el sentido de que ciertas clases, fracciones de clase, organi%aciones, grupos o incluso individuos estrat$gicamente situados creen que puede y debe hacerse *algo* a su respecto y est(n en condiciones de promover su incorporacin a la agenda de problemas socialmente vigentes. #lamamos *cuestiones* a estos asuntos -necesidades, demandas. *socialmente problemati%ados*. ;oda cuestin atraviesa un *ciclo vital* que se extiende desde su problemati%acn social hasta su *resolucin*. 'or *resolucin* de una cuestin entendemos su desaparicin como tal, sin implicar que ello haya ocurrido porque haya sido *solucionada* en sentido sustantivo alguno. ;ambi$n puede ser resuelta porque otros problemas m(s visibles han monopoli%ado la atencin de las partes anteriormente interesadas en aqu$lla, o porque se ha concluido que nada puede hacerse con ella, o porque el sector social que la planteaba ha sido reprimido, eliminado de cualquier otra forma, desposedo de los recursos que le permitieron en su momento imponer la cuestin ante la oposicin de otros actores. 8e esta manera, la toma de posicin implicada por una poltica estatal puede ir desde intentos de solucin *sustantivos* hasta la coercin fsica de quienes la plantearon1 ambos pueden ser casos de *resolucin* , lo largo de este proceso, diferentes actores afectados positiva o negativamente por el surgimiento y desarrollo de la cuestin, toman posicin frente a la misma. #os comportamientos -decisiones, acciones, etc.. involucrados en estas tomas de posicin tienden a modificar el mapa de relaciones sociales y el universo de problemas que son objeto de consideracin en la arena poltica en un momento determinado. #a resolucin de ciertas cuestiones queda librada a la sociedad civil, en el sentido de que ni el estado ni los actores afectados estiman necesaria u oportuna la intervencin estatal. 'ara la perspectiva adoptada 9

en este trabajo interesan, sin embargo, aquellas cuestiones respecto de las cuales el estado tambi$n toma posicin. ).2. El surgimiento histrico de una cuestin <na poltica de *bloqueo* consciente por parte de sectores dominantes y del estado se expresa generalmente en alguna de estas formas& :egar la problematicidad de un asunto -argumentando que es un *falso problema*., afirmar que nada puede hacerse -la *inevitabilidad* de la pobre%a., relegarlo a un *benevolente olvido* reprimir a quienes intentan plantearlo son, por supuesto, formas de ejercicio de poder en la direccin de impedir su problemati%acin social o su surgimiento como cuestin. Encararemos el estudio anali%ando el periodo previo al surgimiento de la cuestin. =>ui$n y cmo problemati%a un asunto? =>ui$n, cmo y cu(ndo logra convertirlo en cuestin?=6obre la base de qu$ recursos y alian%as? =con qu$ oposicin? =7u(l es la definicin inicial de la cuestin? 'reguntas que nos sirven para evaluar& la capacidad de iniciacin autnoma por el estado -es decir, sin necesidad de reflejar *demandas* o inputs de la sociedad civil. las variadas posibilidades de diferentes sectores sociales para iniciar cuestiones los recursos y alian%as que pueden movili%ar la estructura de *arenas* que resulta conformada seg!n qui$nes fueren los iniciadores o las cuestiones suscitadas. Es decir, para comprender mejor algunos de los problemas m(s generales sobre las caractersticas del estado y las nuevas modalidades que asumen sus patrones de interaccin con la sociedad civil. ).). La toma de posicin por parte del estado :os ocupamos de cuestiones en las que el estado, las haya o no iniciado, toma posicin. 3ale decir, explcita una intencin de *resolverla*. <na poltica estatal es esa toma de posicin que intenta )o, m(s precisamente, dice intentar) alguna forma de resolucin de la cuestin. 'or lo general, incluye decisiones de una o m(s organi%aciones estatales, simult(neas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo de intervencin del estado frente a la cuestin. 7oncebimos a la cuestin como un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del estado en relacin con una cuestin que concita la atencin, inter$s o movili%acin de otros actores en la sociedad civil. 8e dicha intervencin puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientacin normativa, que previsiblemente afectar( el futuro curso del proceso socialhasta entonces desarrollado en torno a la cuestin. 8e lo anterior se desprenden algunas consecuencias& En primer lugar, la poltica estatal no constituye ni un acto reflejo ni una respuesta aislada, sino m(s bien un conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implcitas, que observadas en un momento histrico y en un contexto determinados permiten inferir la posicin del estado frente a una cuestin que ata+e a sectores significativos de la sociedad. :o slo se trata de detectar y establecer la naturale%a y rangos de variacin de los impactos, estableciendo sus conexiones causales con una determinada poltica, sino adem(s de especificar a qu$ unidades estatales y a cu(l-es. de sus tomas de posicin son atribuibles los efectos identificados. En segundo lugar, es preciso se+alar que si una poltica estatal es la suma o producto de iniciativas y respuestas, y si tenemos en cuenta que son diversas las unidades y aparatos estatales potencial @

y materialmente involucrados en la fijacin de una posicin, las predisposiciones o decisiones de las diversas instancias intervinientes resultar(n a menudo inconsistentes o conflictivas entre s. El *conflicto de polticas* puede en gran medida atribuirse a la presencia, dentro del aparato estatal, de unidades con variable grado de autonoma, capaces de influir en diversas instancias del proceso, que entran en conflicto cuando debe definirse la posicin del estado frente a una cuestin social. 8esde esta perspectiva, la ambigAedad o conflicto no es inherente a la toma de posicin del estado sino producto del enfrentamiento entre algunas de sus unidades )sea respecto de los t$rminos conque debe definirse la cuestin suscitada o del modo de intervencin para resolverla) obedeciendo a intereses organi%acionales y clentelsticos contradictorios. "ay un car(cter negociado o abiertamente conflictivo que frecuentemente asumen las tomas de posicin del estado frente a una cuestin. En tercer t$rmino, el estado )diferenciado, complejo, contradictorio) aparece como un actor m(s en el proceso social desarrollado en torno a una cuestin. 6u intervencin supone *tomar partido* respecto de esta !ltima, sea por accin u omisin. "ay una multiplicidad de formas en las que el estado )a trav$s de diversos aparatos e instancias) decide insertarse -o no. en un proceso social, en una etapa temprana o tarda de su desarrollo, con el objeto de influir sobre su curso asumiendo posiciones que potencialmente pueden alterar la relacin de fuer%as de los actores involucrados en torno a la cuestin, incluyendo el propio estado

).". Las polticas o tomas de posicin de otros actores sociales #as cuestiones involucran a actores que pueden hallarse objetiva yBo subjetivamente afectados por las mismas. 6in embargo, no existe una correspondencia necesaria entre la situacin de un actor en relacin con una cuestin y su propensin a movili%arse activamente en la defensa o cuestionamiento de dicha situacin. Ello puede ocurrir sea porque el actor no percibe debidamente su condicin actual, o la considera *natural*, o porque no puede movili%arse para modificarla por falta de recursos o amena%a de ser reprimido. Es por ello que a menudo son otros actores -por ejemplo, una unidad estatal, un partido poltico., no *directamente* afectados por la cuestin, quienes deciden iniciarla o reivindicarla por interpretar que su resolucin en un determinado sentido ser( m(s congruente con sus intereses y preferencias, mejorar( sus bases de apoyo poltico o disolver( tensiones previsibles que pueden amena%ar su poder relativo. Ctros actores )adem(s del estado) tambi$n toman posicin frente a cuestiones que los afectan, adoptando polticas cuyas consecuencias pueden incluir considerablemente )incluso m(s que las propias polticas estatales) el proceso de resolucin de las cuestiones y las futuras tomas de posicin sobre las mismas. 7ada pr(ctica, cada toma de posicin, refleja una determinada estrategia de accin cuyas premisas dependen, por lo general, del volumen de recursos y apoyos que el actor pueda movili%ar y de sus expectativas acerca del comportamiento de los otros actores afectados por la cuestin. El conjunto de polticas privadas y estatales se entrela%a en un complejo proceso social que, como veremos, hace difcil establecer con precisin qu$ proporcin del cambio social observado puede ser atribuido a cada una. ).#. Las polticas estatales como .nudos. del proceso social ,un en el caso en que el estado inicia con gran autonoma una cuestin, las decisiones posteriores vinculadas a la misma )tanto en t$rminos de implementacin de la decisin originaria como de posibles cambios implcitos o explcitos de su contenido) no dejar(n de estar influidas por las posiciones adoptadas por otros actores. Es de presumir, adem(s, que aun en este supuesto la poltica estatal tambi$n estar( desde un comien%o influida por un c(lculo de la reaccin probable de actores a los que se percibe como poderosos. #as tomas de posicin del estado suelen ser particularmente importantes no slo por su posibilidad objetiva de producir importantes consecuencias, sino tambi$n porque as suelen considerarlo otros actores sociales. Esas tomas de posicin son importantes factores en la definicin del contenido yen la explicacin de la existencia misma de posiciones de otros actores, y en ese sentido son puntos o *nudos* particularmente relevantes en una secuencia de interacciones. D

).'. Las definiciones sociales de la cuestin 6eguimos en un proceso interactivo en el que, adem(s de la posicin de cada actor, importa la percepcin de cada uno acerca de la manera en que los restantes -y sobre todo el estado. han definido la cuestin. )./. Las polticas estatales como generadoras de un do%le proceso 8ada una cuestin, la toma de posicin respecto de ella por parte de cierta unidad -interna del estado. que tiene atribuciones para hacerlo en nombre del estado suele generar repercusiones *hori%ontales* )tomas y reajustes de posicin de otras unidades) y *verticales*. Estas !ltimas consisten principalmente en la atribucin de competencia y en la asignacin de recursos -tiempo, personal, dinero, equipo. a unidades formalmente dependientes de la que adopt la poltica. Estos efectos verticales suelen producir *cristali%aciones institucionales*& creacin de aparatos burocr(ticos o adjudicacin de nuevas funciones a organismos preexistentes, que quedan formalmente encargados del tratamiento y de la eventual resolucin de la cuestin o de algunos de sus aspectos, superponi$ndose generalmente -y, por lo tanto, estableciendo una relacin ambigua y frecuentemente conflictiva. con otras burocracias formalmente especiali%adas en otros aspectos de la cuestin o en otras cuestiones cercanamente ligadas a la que incumbe al primero. El proceso burocr(tico implicado por estas repercusiones hori%ontales y verticales es analticamente distinto del proceso social antes referido, pero se entrecru%a completamente con $l. #o que ocurre en el interior del estado es en parte ejecucin -*implementacin*. de la poltica, en parte factor causal para la adopcin de nuevas polticas y en parte, tambi$n, generacin de estructuras burocr(ticas especiali%adas dotadas a veces de atribuciones formales y siempre con capacidad de hecho para redefinir la poltica inicial y, por lo tanto, de cambiar la toma de posicin del estado frente a la cuestin. ).+. Los cam%iantes actores del proceso social te!ido alrededor de una cuestin #a p!blica toma de posicin del estado acerca de una cuestin tiende a generar respuestas de actores sociales y de unidades estatales. 'ero no todas las respuestas relevantes para el tratamiento y resolucin de la cuestin ocurren simult(neamente. ,lgunos actores se movili%an alrededor de ella m(s tardamente, otros pueden *retirarse* y otros, por fin, pueden ser excluidos. Esto se relaciona tambi$n con la cambiante naturale%a de los actores a lo largo del proceso de resolucin de una cuestin. ,s como se van redefiniendo los t$rminos de una cuestin, tambi$n se van modificando los atributos y formas de agregacin y representacin de los actores. #as cristali%aciones institucionales a nivel estatal no slo expresan una creciente diferenciacin interna del estado al comp(s del surgimiento de cuestiones, sino tambi$n la cambiante naturale%a de las unidades involucradas en el proceso de resolucin de las mismas. #a dimensin temporal intrnseca a este tema tambi$n se manifiesta en que la propia composicin y naturale%a del conjunto de actores suele variar a lo largo del tiempo. 4. Los contextos de las polticas estatales. Estos aspectos en el concepto del proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y eventual resolucin de la cuestin. Este proceso social es un primer e indispensable nivel de contexto para el estudio de la poltica estatal que en particular nos interesa. En el uso que proponemos, un contexto consiste en aquel conjunto de factores extrnsecos al objeto m(s especifico de investigacin que es indispensable para la comprensin, descripcin y explicacin de aquel objeto y sus efectos sobre otras variables. ".1 0n segundo nivel de conte1to: la agenda de cuestiones. ,isladamente, el problema poltico se plantea en torno a si esa cuestin merece serlo, cmo debe ser definida y con qu$ recursos se respaldan las posiciones tomadas por los actores. 3isto en conjunto, el problema es el conflicto y las coaliciones que se generan alrededor de las cuestiones que deben integrar la agenda. E

, este nivel operan fuertes limitaciones en la funcin de decisin de cada actor. 'ero aun en este mundo de racionalidad acotada es ra%onable suponer que la posicin que cada actor tome respecto de una cuestin ser( en parte funcin del conjunto de la agenda y de las posiciones adoptadas respecto de otras cuestiones. 'ero mucho ayudar( a nuestra comprensin del caso que estudiamos conocer aproximadamente la composicin de la agenda y la configuracin de conflictos y coaliciones en que los actores de nuestra cuestin se hayan involucrados. 7u(l es el entramado de apoyos y oposiciones, cual es la configuracin de cuestiones en la que se ha interpenetrado con sectores dominantes pueden ser importantes factores explicativos de las polticas que adopte respecto de cada cuestin en particular. ".2 La estructura social como conte1to de la agenda. >uedan se+alados los diferentes niveles que nos parece deben ser tenidos en cuenta en estudios de polticas estatales& a. #as polticas estatales mismas b. #a cuestin a la que aquellas se refieren, entendida como generando un proceso social que contiene las polticas estatales y las polticas privadas referidas a la cuestin. Estas dos primeras capas constituyen lo que hemos llamado el tema propio de nuestras investigaciones y el (mbito emprico en el que, en general, nos corresponder( recoger informacin. c. #a agenda de cuestiones d. #a estructura social, como el m(s est(tico y agregado contexto global de nuestro tema. #. 2mpactos de polticas estatales Fesultara conceptualmente f(cil pensar en t$rminos de impactos de polticas estatales. Ellos serian los cambios operados en las variables dependientes por efecto de nuestra variable independiente, la poltica estatal. 6e+al(ndose dificultades tanto de lado de la identificacin y caracteri%acin de los impactos como del de la atribucin de los mismos en una determinada relacin casual. En cuanto a la atribucin de los impactos, el problema fundamental radica en la gran dificultad de establecer rigurosas conexiones causales entre una poltica y un conjunto de impactos. 'odemos conocer el impacto total de un conjunto de variables, pero no tenemos medio de desentra+ar que proporcin de ese cambio es atribuible a cada una de ellas 'ara superar algunas de estas dificultades, se ha sugerido la conveniencia de distinguir entre impactos, productos y consecuencias de una poltica. <na posible alternativa consistira en presuponer que la toma de posicin del estado es tan determinante objetivamente y en la percepcin de otros actores, que las tomas de posicin que estos adoptan son enteramente respuestas a la poltica estatal 6i queremos aprender acerca de las caractersticas del estado latinoamericano y de sus modos de intervencin y vinculacin con la sociedad civil, parece conveniente el empleo de una estrategia de investigacin m(s inductiva y menos global en las categoras y en los datos que maneje. ,l menor nivel de agregacin caracterstico del enfoque que propiciamos, es posible advertir ciertos aspectos din(micos de la problem(tica del estado y la sociedad que permiten registrar modificaciones en los par(metros que definen a la sociedad global. 'olticas estatales como parte de un proceso social, necesariamente histrico. Esos y otros impactos integran, un proceso m(s complejo, vinculado a una determinada cuestin, al que concurren actores privados, y en el que suelen manifestarse en diferentes momentos distintas tomas de posicin del estado. Es utpico pretender conocer con similar precisin la contribucin conjunta de esas sucesivas y frecuentemente variantes tomas de posicin estatales sobre el conjunto del proceso histrico)social originado en torno a la emergencia, planteamiento y eventual resolucin de una cuestin. #os impactos de polticas estatales son en realidad contribuciones de cambio de la sociedad global. 'or esto mismo no pueden ser ignorados pero, tambi$n por esto mismo, no pueden ser estudiados ni evaluados con criterios mecanicistas que cercenan tanto esa complejidad como el car(cter intrnsecamente histrico de aquellos procesos. '. 3acia una estrategia a%ierta de investigacin. G

,lgunos de los principales aspectos discutidos& a. 7onsecuencias sobre qu$ y cmo se estudiara, nos ha parecido importante hacer explicitas las nuestras. b. 8el engarce que proponemos para nuestro tema con intereses tericos m(s generales se deriva la inconveniencia de estudiar las polticas estatales y sus impactos como fenmenos discretos aislables de su contexto. c. El contexto no es un objeto)que)est()ah. Es una creacin analtica que busca con la mayor economa posible situar el tema especifico estudiado, respecto del conjunto de factores indispensables para comprenderlo, describirlo y eventualmente explicarlo. "emos sugerido desagregar estos referentes en tres niveles de decreciente especificidad y dinamismo& el de la cuestin, el de la agenda y el de la estructura social. d. :uestro tema es histrico o din(mico en sentido propio1 implica interacciones a lo largo del tiempo por parte de un variable conjunto de actores. e. En el estado actual de nuestros conocimientos parece posible identificar ciertas dimensiones o aspectos de las polticas estatales, sus contextos e impactos, que hemos ido se+alando a lo largo de este trabajo, y que prometen ser !tiles en un doble sentido <no, para una mejor comprensin y teori%acin del tema mismo1 otro para que los resultados de estos estudios puedan iluminarse y controlarse mutuamente. 8CHI:JC F<IK #C'EK. 'ara abordar el trabajo necesitamos rescatar la teora sobre qu$ es una poltica p!blica, cu(les son sus objetivos y sus principales actores, para esto es necesario revisar algunos conceptos claves. =>u$ es una poltica p!blica? 'ara comprender lo que es una poltica p!blica es necesario comen%ar por definir 'oltica& Entindase la poltica como ciencia y arte de gobernar que trata de la organizacin y administracin de un Estado en sus asuntos e intereses <na poltica es un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. 6e pone en movimiento con la decisin de alcan%ar ciertos objetivos a trav$s de ciertos medios& es una accin con sentido. Es un proceso, un curso de accin que involucra todo un conjunto complejo de decisiones y operadores. #a poltica tambi$n es una actividad de comunicacin p!blica. #a poltica como finalmente lo se+ala #uis ,guilar 3illanueva es entonces un resultado de enfrentamientos y compromisos, de competiciones y coaliciones de conflictos y transacciones convenientes. #os tres componentes principales de cualquier poltica son& los principios que la orientan -la ideologa o argumentos que la sustentan.1 los instrumentos mediante los cuales se ejecuta -incluyendo aspectos de regulacin, de financiamiento, y de mecanismos de prestacin de las polticas. y los servicios o acciones principales que se llevan o deberan llevarse a cabo de acuerdo a los principios propuestos. <na ve% que ya hemos definido brevemente el aspecto de la poltica, a continuacin trataremos el t$rmino de lo p!blico, logrando as el complemento al tema de 'olticas '!blicas. Enti$ndase por p!blico como un adjetivo notorio, patente, visto o salido por otros del com!n de la sociedad. Felativo al pueblo. 7om!n del pueblo o sociedad. Entonces, las polticas p!blicas son& acciones de gobierno, es la accin emitida por ste, que busca cmo dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como se+ala 7handler y 'lano. Ctra definicin de 'olticas '!blicas que nos servir( establece& Las Polticas Pblicas se pueden entender como el mbito privilegiado de realizacin del pacto entre Estado y sociedad! "n nuevo papel del Estado, en el sentido de #acerlo m s gil y organizador! ,qu podemos rescatar el sentido participacin entre estos dos actores, pero el objetivo final de beneficio a la sociedad es como lo veremos m(s adelante un punto que muchas veces queda olvidado, de aqu el fracaso de muchas 'olticas '!blicas. #as 'olticas '!blicas son el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a trav$s de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos. 'allares se+ala& las 'olticas '!blicas deben ser consideradas como un procesos L

decisional, un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un pla%o de tiempo. 'allares, al mencionar esa persuasin sobre la poblacin no comenta si es de ndole positiva o negativa, pero podemos decir que en ocasiones el bienestar se ve cuestionado en una poltica restrictiva o de imposicin fiscal por ejemplo, logrando ciertamente esa modificacin conductual. ,unque la mayora de las 'olticas '!blicas tienen un impacto directo en el bienestar de la poblacin. #as 'olticas '!blicas tienen que ver con el acceso de las personas a bienes y servicios. 7onsisten, precisamente, de reglas y acciones que tienen como ob$etivo resolver y dar respuestas a la multiplicidad de necesidades, intereses y preferencias de grupos y personas que integran una sociedad. Esto es lo que generalmente se conoce como agregar demandas, de forma tal que al final, las soluciones encontradas permitan que personas y grupos coexistan a pesar de sus diferencias. Jeneralmente se tienen instrumentos para plantear e impulsar las 'olticas '!blicas, dependiendo del tipo de actores que intervienen, $stos pueden variar. 'ara el caso del gobierno a trav$s de sus instituciones al elaborar una propuesta se basan en los siguientes aspectos& Las normas !urdicas. Es a trav$s de las normas jurdicas que los poderes p!blicos autori%an y establecen las actividades que constituyen las polticas, y tambi$n, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan. Es decir, basarse en todo tipo de norma y ley establecida. Los servicios de personal. Elaborar las polticas requiere infraestructura humana, organi%ativa y de material. Los recursos materiales. 8estacan principalmente los financieros ya que son lo que suelen ser m(s restringidos. La persuasin. #os ciudadanos consideran al gobierno como legtima expresin de la interpretacin mayoritaria de los intereses generales de la sociedad. Es por esto, que se debe responder correctamente a las demandas sociales, ya que el gobierno como ente debe velar por los intereses de los que est(n bajo su tutela. "ay un gran conjunto de 'olticas '!blicas que en cierto momento se vuelven objeto de incidencia de las organi%aciones, dado que se constituyen en potencias aliadas o declaradas amena%as al cumplimiento de sus respectivas agendas. #a participacin ciudadana en distintos momentos, es una de las maneras de contar con 'olticas '!blicas socialmente relevantes. H(s adelante haremos nuevamente mencin sobre esto, a fin de que quede m(s explicado este punto. #a construccin de alian%as con organi%aciones de los sectores p!blicos y privados, es decir que en una 'oltica '!blica deben intervenir estos dos actores, a fin de que cada uno manifieste su postura y en momento dado puedan aportar a la propuesta. Fecordemos que cuando se implemente la poltica, todos ser(n afectados de manera positiva o negativa. #as 'olticas '!blicas son relevantes, ya que constituyen uno de los instrumentos socialmente disponibles para atender las necesidades de la poblacin. #a visin que se requiere enfati%ar aqu es, una de tipo instrumental haciendo hincapi$ que son medio para, la resolucin de los problemas sociales. Existen m!ltiples instrumentos posibles para atender al bienestar de las personas, la familia, el trabajo, la comunidad, las organi%aciones sociales, y, por supuesto las 'olticas '!blicas. 6iendo est(s !ltimas un medio como ya lo hemos comentado para que el gobierno interact!e -esa es la clave. con otros actores y as buscar soluciones a las necesidades existentes, inclusive planear a largo pla%o. #as 'olticas '!blicas pueden revertir, potenciar o inhibir la capacidad de que otros mecanismos permitan alcan%ar el bienestar individual y colectivo. 'or ejemplo, una 'oltica '!blica de empleo, de vivienda o de educacin, puede debilitar o fortalecer comunidades y familias, as como potenciar o inhibir la reali%acin personal de los individuos mediante el trabajo o el estudio. Es decir, se tienen por un lado costos y por otros beneficios. Hientras las empresas privadas tienen una alta capacidad de incidencia, las organi%aciones de la sociedad civil -C67. tienen una baja capacidad de incidir en las polticas p!blicas. #as 'olticas '!blicas que son producto de las decisiones de los gobiernos tienden a no representar a los intereses y puntos de vista de los distintos sectores de la sociedad. M

#os actores sociales a trav$s de Fegmenes democr(ticos, pueden participar y lograr el impulso de las 'olticas '!blicas que beneficien a la mayora. #a sociedad tiene diferentes grado de participacin dentro de la misma, entre ellos distinguimos& Informacin& 6e trata de un nivel b(sico de participacin en el cual se aclaran dudas, se explican alcances, beneficios y consecuencias de las acciones, y se atienden temores. Es el escaln en el que actualmente los gobiernos ponen el $nfasis cuando se plantean promover alguna poltica. ,qu la sociedad se encuentra un tanto incr$dula, ap(tica o temerosa de lo que puede pasar si ellos apoyan la propuesta, es por esto que el gobierno -incluyendo los dem(s actores. se da a la tarea de proveer la informacin necesaria, a fin de que poco a poco se despierte el sentido de integracin y participacin. 7onsulta& 6e trata de un nivel limitado de participacin, pero que puede ser estrat$gico cuando es vinculante para los tomadores de decisiones a cargo de las 'olticas '!blicas en cuestin. #os tomadores de decisiones ponen a consideracin de la poblacin la puesta en pr(ctica de una determinada decisin poltica. 7ontrol 7iudadano& Existe un traslado de competencias a la sociedad civil en relacin a la ejecucin de polticas ya formuladas, aunque siempre dentro del (mbito de la 'oltica '!blica la sociedad civil puede hacer un efectivo seguimiento de los compromisos seguidos por los gobiernos, y buscar que dicho seguimiento se tradu%ca en correcciones del rumbo y la toma de decisiones de las respectivas acciones de poltica p!blica. 7o)gestin& 6e trata de una administracin compartida en la toma de decisiones, entre representantes de gobierno y sociedad civil. ,qu la poblacin ya se encuentra integrada y participa de manera activa. Fealmente mientras m(s se sube por la escalera, se llega a un nivel m(s integro entre gobierno y sociedad, pero al mismo tiempo m(s separado, es decir, se lucha por el mismo bien com!n pero cada quien hace aportaciones diferentes. ,utogestin& Es el escaln m(ximo de participacin ciudadana mediante el cual la ciudadana dise+a programas, los administra y ejecuta. Este podra ser el nivel ptimo al que la sociedad pudiera llegar, no obstante se ve una sociedad m(s a la espera de mejores resultados, pero al mismo tiempo m(s ap(tica en cierta medida a involucrarse con el gobierno. 8ependiendo de la 'oltica '!blica y del entorno institucional y poltico en cuestin, los escalones crticos de participacin ciudadana pueden ser unos u otros. Hientras que en algunas polticas puede ser crtico contar con una efectiva participacin ciudadana en el control de los servicios, es posible que en otros casos el escaln crtico sea, por ejemplo, la consulta. 'or lo que podemos resaltar que en una 'oltica '!blica debe existir equilibrio entre los actores que intervienen en ella. N ahora se tiene una mejor visin de por qu$ en ocasiones desde el dise+o hasta la implementacin no funcionan. El $xito de una poltica p!blica depende de& >ue las 'olticas '!blicas sean efectivamente p!blicas, es decir, satisfactoriamente agreguen demandas e intereses de los distintos sectores de la sociedad. 6e trata de promover, en suma, que las 'olticas '!blicas logren, efectivamente, agregar intereses y agendas de los distintos sectores de la sociedad. #a anterior figura muestra como debera ser un equilibrio para poder impulsar 'olticas '!blicas que beneficien a todos los actores participantes, y sobre todo se vean reflejadas en la sociedad, que a fin de cuentas es la que recibe el impacto final. Existen varios tipos de actores clave para dicho acceso, incluyendo p!blicos, privados y pertenecientes al llamado tercer sector o sociedad civil organi%ada. #a lgica que orienta el accionar de los gobiernos es la b!squeda de agregacin de demandas y su principal arena son las instituciones p!blicas1 la lgica que orienta el accionar de las organi%aciones de la sociedad civil, es la b!squeda de mejorar el bienestar de dar respuestas a grupos especficos, siendo su arena la sociedad civil. #a sociedad civil organi%ada cuenta con suficiente experiencia y reflexin como para poder articular una estrategia con fundamentos $ticos y polticos. 6iendo esto, una situacin muy deseable, sin embargo, a!n en la actualidad no contamos con una esa cualidad como ciudadanos, por lo que siguen existiendo /O

polticas que no son aterri%adas a la realidad. Esta falta de inter$s, genera apata ante cualquier iniciativa poltica o por el contrario una reaccin sin fundamentos. 3olvemos a reafirmar la importancia de contar con informacin para tener una mayor participacin en la toma de decisiones. 4odelos de ciudadana ,merica latina a partir de los a+os MO implemento una poltica econmica neoconservadora que implica una visin muy particular de los derechos sociales y la ciudadana. 8iscutir sobre el desarrollo es discernir sobre sus valores !ltimos& lo que implicara ponerse de acuerdo sobre si la produccin de rique%a es un medio y no el fin del desarrollo o, en otras palabras, si el destino final del proceso de acumulacin material es la gente y no la rique%a en si misma. Estamos en presencia de una modelo de acumulacin que esta cristali%ando un modelo de sociedad que incluye poltica social y econmicamente a unos pocos, aumento una %ona de vulnerabilidad en la que una proporcin significativa de personas deben de manera dram(tica esfor%arse por no desengancharse de un proceso econmico y de innovacin tecnolgica y finalmente, deja a millones de hombres y mujeres en situacin de pobre%a. =6e puede construir la economa sin sociedad a aun en contra de ella? <no puede concordar con la descentrali%acin como instrumento de poltica social aunque esta puede ser postulada desde valores diametralmente distintos y perseguir fines absolutamente diferentes. En un caso, se puede tratar de diluir la esfera de los publico de lo estatal a lo local, fragmentar la demanda de servicios y restringir la participacin de las personas en la solucin a los problemas especficos que los aquejan o, 6e puede tratar de ampliar los espacios de lo p!blico a trav$s del ejercicio de una ciudadana plena y la participacin democr(tica =>u$ pasa con la igualdad como oportunidad de acceso a los frutos del crecimiento y el progreso t$cnico? =>u$ ocurre con la posibilidad de construir una sociedad social y econmicamente inclusiva en donde todos queden adentro? 'odemos pensar la poltica social como un desarrollo de un proceso de expansin de la ciudadana en el cual partiendo de Los derec#os civiles& libertad, libertad de pensar y hablar, etc.., se han incorporado Los derec#os polticos -participacin en la vida poltica, poder de elegir y ser elegido., N finalmente los derec#os sociales -tener un mnimo de bienestar econmico y seguridad hasta el de compartir la herencia social. 7I<8,8,:I, 6eg!n Harshall, entendemos por ciudadana como un status debido a todos los miembros plenos de una comunidad, lo que le garanti%a igualdad de derechos y obligaciones. :o existe un principio universal que derechos y obligaciones determinen la ciudadana, pero en las sociedades en que la misma institucin en desarrollo se crea una imagen de una ciudadana ideal hacia la cual la gente dirige sus aspiraciones y contra la cual el progreso puede ser evaluado. Esta conceptuali%acin conlleva una lgica hacia la equidad, la cual deviene de la inclusin en la ciudadana de los derechos sociales, que tensiona dr(sticamente la lgica del capitalismo, la que como se sabe produce grandes desigualdades sociales. "ay entonces una forma de ciudadana que se deriva de la racionalidad capitalista, en donde es el individuo quien tiene un valor moral y no la familia, la comunidad o sociedad #os derechos sociales no existen, pues no pueden ser adscriptos a sujetos individuales y por lo tanto no son demandables. 6i hay //

pobres y marginales, ellos no tienen en principio el status de ciudadanos ya que los derechos civiles y polticos son solo reconocimientos formales. =>u$ diferencia habr( para un pobre el reconocerle el derecho de propiedad si no posee el derecho de propiedad si no posee nada o el derecho a votar si su ejercicio no altera su situacin de exclusin social? Es por esto que los pobres deben ser asistidos en su desarrollo y as por extensin podran considerarse como titulares de una ciudadana asistida. ;ambi$n las instituciones dedicadas a asistir a los pobres deben ser marginales y en lo posible transitorias y tienen que ser evaluadas a partir del bienestar y la libertad individual y no basado en si promueven o no objetivos de bienestar publico. Esta ciudadana esta fuera de la poltica como tambi$n lo est(n la %elicidad y el sentido de la vida. #os derechos sociales tienen primaca en el sentido que son reconocibles por una sociedad que garanti%a la calidad de miembro de la misma. 6on los que emancipan principalmente a las personas de las necesidades materiales m(s apremiantes y los hacen acceder a la civilidad de los derechos civiles y polticos. Fetomando al (mbito de ,merica #atina existen dos maneras b(sicas de pensar las polticas ciudadanas& #a ciudadana asistida y La ciudadana emancipada, estas pueden ser descritas para simplificar su comprensin en t$rminos de dos modelosP rivales que hoy disputan la orientacin conceptual de la poltica social en ,merica #atina. Pen el sentido de paradigma, como una representacin simple de un conjunto de valores y conceptos estructurados con un cierto nivel de consistencia. En un modelo es posible reconocer y definir con relativo precisin el conjunto de dimensiones relevantes que estructuran el respectivo paradigma. El modelo de 7I<8,8,:I, ,6I6;I8, 6e ubica en la tradicin m(s conservadora de la poltica econmica y social. Es la concepcin econmica asociada a los ajustes econmicos y modelos de apertura econmica predominantes hoy en ,merica latina, particularmente relacionados con el denominado consenso de Qashington. 6e parte de una concepcin atomista de la sociedad en la que se reconocen solo individuos con intereses como el principio b(sico organi%ador de toda asociacin humanan. El arquetipo de modelo es el hombre econmico, el cual maximi%ando su beneficio personal autom(ticamente beneficia al conjunto social. En este tipo de ciudadana el Estado debe ser mnimo y no alterar ni interferir sobre el mecanismo auto regulativo b(sico en el que se encuentran y optimi%an socialmente los intereses de millones de vendedores y consumidores, esto es el mercado. Hercado concebido como un mecanismo auto regulatorio, autnomo de la poltica y de la formulacin de polticas p!blicas. ,l no existir el bien p!blico -otro que el mercado. como algo superior al inter$s de los individuos, no existe tampoco la posibilidad de polticas publicas. #os derechos sociales est(n sujetos a la disponibilidad de recursos. :o hay preocupacin por la distribucin del ingreso de la rique%a, ya que las desigualdades son naturales y fruto del triunfo de los m(s aptos. #as denominadas polticas sociales deben concentrarse sobre la pobre%a y los grupos socialmente m(s vulnerables, formando redes de contencin y no sobre la distribucin del ingreso. #a poltica social de la 7, se junta con el viejo clientelismo electoral paternalista. #as distintas formas de trasferencias de ingreso a los pobres que implican la poltica social se basan sobre una $tica de compasin que fundamenta el subsidio& la ciudadana social es una ciudadana subsidiada. El modelo de ciudadana E:H,:7I',8,

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Feconoce otra tradicin conceptual desde los temprano pensadores utpicos, incluyendo a socialistas y que culminan en el proceso que provocaron el desarrollo del denominado estado de bienestar. 'ara esta tradicin el tema principal lo constituyen la igualdad social, entendida como el derecho de las personas a tener igual de oportunidades para acceder a los bienes sociales y econmicamente relevantes. Igualdad implica equidad y tambi$n justicia retributiva basada en la solidaridad colectiva. #a 7E es por definicin una propuesta socialmente inclusiva. ,qu las personas no son pacientes, es decir, objetos de tratamiento o intervencin p!blica, sino actores en su doble dimensin individual y societaria& la emancipacin es individual ya que los individuos son autnomos. 'ero la emancipacin no se cuenta de uno a uno, no es una sola, no es !nica. Implica, como ya se dijo, una comunidad de argumentosP y una responsabilidad por el conjunto& por eso se trata de una emancipacin democr(tica. Pla comunidad de argumentos son claves para reducir los m!ltiples aspectos a trav$s de los cuales se reproduce la exclusin& el acceso a un empleo productivo, a una educacin de calidad y a los cdigos socialmente relevantes que permiten a mujeres y hombres participar y ampliar su campo de derechos y responsabilidades. =Estamos en una instancia histrica en donde es posible caminar en esa direccin en ,merica #atina? Entonces existen, al menos conceptualmente dos modelos rivales de ciudadana que implican dos modalidades muy distintas de hacer poltica social. Estos modelos no existen en estado puro, ya que en realidad se dan en formas aproximadas y hasta mixtas en alg!n sentido. 6on estereotipos que impregnan el contenido de las polticas sociales concretas las que, en el mundo de lo real pueden aproximarse m(s o menos a ellos en algunas o en todas las dimensiones que se han definido. #a emergencia de lo p!blico ,merica latina ha vivido desde principio de los MO un cambio profundo. 6e ha pasado de un modelo sustantivo de importaciones con $nfasis en el mercado interno y un fuerte rol estatal en la direccin del desarrollo, a un modelo de apertura econmica, liderado por las exportaciones destinadas al mercado externo y donde el rol m(s importante lo juega el sector privado. Esto ha dado surgimiento a una nueva relacin entre lo estatal y el privado, basada en la crisis de la anterior modalidad de primaca de la administracin del estado sobre la sociedad civil. Endogenamente, este proceso ha sido desatado de manera predominante, a nuestro parecer por el car(cter socialmente desestructurante de la inflacin y los desequilibrios macroeconmicos y su efecto directo sobre los bajos niveles de acumulacin de capital, crecimiento econmico y sobre todo, generacin de bienestar.. E&ogenamente, la influencia mas significativa proviene del cambio del patrn tecnolgico, en el que se impone una alta tasa de renovacin en el sistema productivo a trav$s de la incorporacin de continuas innovaciones, crecimiento del valor agregado y la productividad. Estamos viviendo en ,merica #atina un fuerte proceso de prioridad de la dimensin privada.

8erecho social y democracia #a historia de los procesos sociales es mucho m(s compleja como construccin y mucho m(s difcil cuando se pretende darle un sentido. #a actitud aqu es revalori%ar la posibilidad de cambiar y transformar la realidad bajo la premisa practica de que es posible construir una sociedad mejor de la que tenemos. /9

'ues aqu lo central son los derecho sociales por que es de all donde se ingresa el tema de la igualdad al concepto de ciudadana. Fecordemos que para Harshal la igualdad de la ciudadana era una igualdad de status que no se contradeca con la desigualdad producida desde el sistema capitalista. ,hora bien existe toda una discusin sobre si los derechos sociales son realmente derecho y si en realidad son demandables. En una tradicin los derechos son considerados solo como titularidad de los individuos, de moso que la ciudadana comprendera solo los derecho civiles y polticos. En la tradicin marshalliana los derechos de los miembros de una comunidad radican en la simple ra%n de pertenencia a la misma. 6i ello es axial, los derechos sociales no tienen un sentido procesal, sino son un reconocimiento a una capacidad que actores)sujetos pueden ejercitar. Harshall admiti que la igualdad de status no significa necesariamente tener igualdad de poder 'or lo tanto los derechos sociales fueron concebidos como habilitaciones para la lucha y esencialmente su creacin es una conquista. #os derechos sociales no se defienden en la justicia sino fundamentalmente en el (mbito de la poltica, desde el Estado, en la sociedad civil, en los partidos polticos, en el parlamente, en los sindicatos, en las calles, en los barrios y en todos los (mbitos democr(ticos en donde puedan desvalansarce las fuer%as que detiene o desvan las posibilidades de reali%acin ciudadana. #a poltica social para garanti%ar los derechos sociales que implica una com!n pertenencia a la sociedad sobre la base del avance de la igualdad, implica poder y por lo tanto, la necesidad de construirlos en democracia como instrumento para la lucha y la conquista. 'or esta simple ra%n, la poltica social es poltica y no simplemente la administracin de los sectores sociales. 7onstruccin democr(tica 6i posicionamos a la democracia como el (mbito poltico en donde se define la poltica social de expansin de la ciudadana, =8e que democracia estamos hablando? 'or que la democracia no es solo un sistema de gobierno sino fundamentalmente, una clase de sociedad en donde existe un conjunto de relaciones de reciprocidad entre los miembros que la componen. Hodelos de democracia, seg!n Hacpherson 'emocracia protectiva cuyo principal objetivo es como indica su nombre, proteger a los gobernantes de la opresin del gobierno. Hodelo fundando de la democracia occidental y radica en la premisa un hombre igual a un voto .#a democracia es solo un requerimiento para gobernar a individuos a los que asume infinito buscadores de placer en su propio beneficio. 'emocracia desarrollista que ve en el gobierno democr(tico un medio para el autodesarrollo individual, concibe a la democracia como un modelo moral que puede contribuir a una sociedad de libre e iguales todava no lograda. Este desarrollo es visto como el aumento agregado y concomitante del autodesarrollo de todas las personas de una determinada sociedad en el avance de la comunidad en inteligencia, en virtud, en sentido practico de la vida y en eficiencia. 'emocracia en equilibrio es el modelo prevaleciente en nuestros das tambi$n conocido como modelo de equilibrio)pluralista)elitista. Es pluralista por que se asume que una sociedad con un sistema democr(tico moderno encaja en un sistema de relaciones sociales plural, en una sociedad en que los individuos siguiendo sus intereses empujan en distintas direcciones cambiando constantemente. Es elitista por que asigna un peso al rol de grupos de lideres que se autonombraban candidatos en el proceso poltico. Es en fin un modelo de equilibro por que representa al proceso democr(tico como entre la demanda y oferta de bienes polticos. 'emocracia participativa modelo aun en evolucin y que resulta de una combinacin de democracia directa y democracia delegativa, este modelo es todava una propuesta por la sencilla ra%n de que las sociedades contempor(neas solo han implementado una conciliacin parcial entre capitalismo y democracia. 8os aspectos b(sicos& 'rimero& la funcin del sistema educativo es la promocin de una formacin y el desarrollo de una cultura de ciudadana de derechos y obligaciones, de educar para competir por sobre todo, en las ventajas de cooperar, del trabajo en equipo, de las relaciones de reciprocidad y complementariedad. /@

6egundo& #a democrati%acin de la economa, que es el desafo histricamente mayor. En el primer caso un punto clave de la educacin de los jvenes en sentido de reconciliar la poltica como la $tica publica y no con la identificacin de la misma pr(ctica con pr(cticas delictivas o corruptas. 'articipar y educar son casi t$rminos intercambiables, participar es educar y aprender y se educa durante todo la vida. En el segundo caso se trata de conseguir mayores niveles de igualdad, participacin e inclusin social a trav$s de procesos democr(ticos y en el (mbito de sus instrumentos posibles. 7onclusin& #a presente modalidad de polticas sociales en ,merica #atina centrada en formas predominantes de ciudadana asistida, este modelo debe cambiarse si se quiere avan%ar en el proceso de expansin de la ciudadana y la emancipacin de las personas. #os derechos de las personas son la puerta de entrada para construir la ciudadania. El modelo de democracia participativa pareciera ser el espacio mas apto para luchar polticamente por el derecho social y expandir la ciudadana. ,van%ar la ciudadana en ,merica #atina equivale a la agenda de la igualdad, lo que significa progresar en los derechos sociales que implica sujetos)actores de ciudadana. El (mbito para la expansin de la ciudadana es la democracia como sistema de igualdad ya que histricamente, la democracia esta contrapuesta al sistema de desigualdades que proviene del sistema capitalista. 'ara construir sociedades m(s igualitarias para esencialmente por profundi%ar la democracia y sus instituciones. , nadie le regalaron la igualdad hay que luchar por los derechos sociales para conquistarla, hay que considerar los derechos sociales como parte del proyecto de construccin de la democracia participativa y la poltica como su instrumento de reali%acin.

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