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Ngociation assurance-chmage

Proposition de document-cadre pour laccord national interprofessionnel relatif lindemnisation du chmage

1 Elments synthtiques de diagnostic


Cr et gr par les partenaires sociaux, le rgime dassurance-chmage joue un rle politique, conomique et social structurant pour notre pays. Il permet aux salaris privs demploi de bnficier dun revenu de remplacement pendant tout ou partie des priodes de chmage et de transitions professionnelles. En priode de dgradation conjoncturelle et de hausse du chmage, il stabilise le revenu des mnages et contribue ainsi au maintien de lactivit conomique par le soutien la consommation. Cette double fonction de scurisation des parcours professionnels et de lissage de lactivit conomique se traduit aujourdhui par lindemnisation de 2,2 millions de personnes, soit 60% des demandeurs demploi (70% en incluant le rgime de solidarit de lASS) et le versement annuel de plus de 30 milliards deuros dallocations. Si ces donnes montrent que le rgime dassurance-chmage assume globalement la mission qui lui est impartie, lanalyse plus dtaille de son fonctionnement rvle nanmoins des points damlioration substantiels : il ne scurise pas suffisamment les demandeurs demploi, puisque 4 demandeurs demploi sur 10 ne sont pas couverts par le rgime. De plus, beaucoup de demandeurs demploi puisent leurs droits afin davoir pu retrouver un emploi, notamment lorsque leur priode dindemnisation est courte ; il ne favorise pas toujours le retour lemploi, puisque la rglementation, par exemple de lactivit rduite, a pour effet de crer des situations frquentes o des demandeurs demploi gagnent plus en travaillant moins. Ils sont ainsi incits, parfois dans une recherche dintrt commun avec lemployeur, rester dans une situation demploi temps partiel ou instable ; il nest pas toujours quitable : pour une mme quantit de travail et une mme rmunration, les indemnits verses aux salaris ne sont pas toujours les mmes, ni en dure, ni en montant. En outre, les personnes qui alternent priodes demploi et de chmage peuvent parfois tre dfavorises par la rglementation (mcanisme de

radmission/reprise de droits), alors quil sagit justement des personnes qui ont le plus besoin de scuriser leurs parcours ; il est aveugle la conjoncture conomique et la ralit du march du travail : quel que soit le taux de chmage et donc la difficult relle retrouver un emploi, les droits des demandeurs demploi sont les mmes et ne sont pas ajusts pour mieux scuriser les parcours ou encourager la reprise demploi ; son quilibre financier est structurellement dgrad : plus de 10% des allocations sont aujourdhui finances par les marchs financiers, ce qui place le rgime en situation de dpendance financire. Lendettement cumul atteint un niveau historique de prs de 20 milliards deuros, ce qui fait peser sur les gnrations de salaris et dentreprises venir une charge importante qui grve les marges de manuvre pour amliorer le rgime dans le futur.

2 Propositions
Face cette situation, une rforme en profondeur de lassurance-chmage apparait ncessaire et pourrait sarticuler autour des cinq objectifs suivants : inciter au retour lemploi ; renforcer les droits des chmeurs en situation de prcarit ; rtablir lquit entre les demandeurs demploi ; rtablir lquit entre les employeurs ; adapter les droits indemnisation au niveau du chmage.

a Inciter au retour lemploi Lincitation au retour lemploi doit reposer sur un principe simple : le revenu de la personne doit toujours slever avec la quantit de travail. Plus une personne travaille, plus son revenu doit augmenter, quil provienne uniquement dune activit ou du cumul entre activit et indemnisation. En ltat actuel de la rglementation, le rgime dactivit rduite ne respecte pas ce principe. En effet, la rgle conduit ce quun demandeur demploi obtient un revenu total plus important sil reprend un emploi reprsentant entre 50% et 70% de son ancienne rmunration, plutt quun emploi lui fournissant entre 70% 90% de son ancien revenu. Par exemple, rmunration horaire constante, pour un demandeur demploi ayant t employ plein temps, il est plus intressant financirement de retravailler 20h par semaine, grce au cumul activit/indemnisation, que de retravailler 30h.

Afin de mettre un terme cette rglementation dsincitative la reprise demploi, il est propos de supprimer le seuil de rmunration de 70% au-del duquel le demandeur demploi ne bnficie plus du rgime dactivit rduite. De plus, le rgime dassurance-chmage ne doit pas favoriser linstallation dans une situation demploi temps partiel ou de succession de contrats courts en devenant un revenu de complment pour les personnes et un substitut la rmunration des salaris pour lemployeur. Afin dviter ce type de situations, il est propos de plafonner le cumul entre revenu dactivit et indemnits chmage 80% de lancienne rmunration nette1. Lune des principales incitations au retour lemploi est galement constitue par la simplicit du systme. Plus les rgles sont claires et simples, plus elles peuvent tre facilement intgres par les demandeurs demploi et, si elles favorisent effectivement le retour lemploi, aider et inciter la reprise demploi. Pour simplifier et rendre plus lisibles les rgles dindemnisation ainsi que les droits des demandeurs demploi, il est propos : de supprimer le seuil horaire de 110 heures encadrant lactivit rduite ; de supprimer le plafond de 15 mois encadrant lactivit rduite ; en consquence, daligner la rglementation de lannexe IV sur le droit commun ; de communiquer auprs du public et des demandeurs demploi les taux de remplacement en pourcentage du salaire brut et net.

b Renforcer les droits des chmeurs en situation de prcarit La rglementation actuelle nest pas toujours favorable aux demandeurs demploi qui alternent priodes demploi et de chmage. En effet, lorsquun demandeur demploi cumule plusieurs priodes demploi ouvrant droit indemnisation, ce qui est souvent le cas lorsque la personne a travaill en tant employ sur plusieurs contrats courts, il est procd une comparaison des droits qui conduit ne pas prendre en compte le capital de droits le moins favorable. Cette rgle nest pas satisfaisante pour deux raisons : dune part, sa complexit est source dincomprhension et donc de mfiance de la part de certains demandeurs demploi ; dautre part, elle peut tre dsincitative la reprise demploi, puisque celle-ci ne permet pas systmatiquement de scuriser son parcours professionnel en prolongeant ses droits assurance-chmage. Cest pourquoi lANI du 11 janvier 2013 a cr les droits rechargeables lassurance-chmage qui vise remdier cette situation en instaurant une rgle simple : plus une personne travaille, plus elle accumule de droits lassurance-chmage qui scurisent son parcours professionnel.

Lorsque lallocation chmage verse est suprieure 80% de lancienne rmunration nette, le montant du plafond est le montant de lallocation.

Les droits rechargeables permettront de renforcer les droits des demandeurs demploi et dinciter au retour lemploi deux conditions : ils doivent tre rgis par une rgle simple et lisible et ne doivent pas tre dtourns de leur principe en encourageant lalternance de priodes demploi et de chmage. Il est donc propos la mise en uvre de droits rechargeables lassurance -chmage selon les principes suivants : lorsquun demandeur demploi ouvre un droit indemnisation, le conseiller Ple emploi lui indique le montant et la dure maximum de ses droits ; lorsque cette dure maximum thorique est atteinte (indpendamment de la reprise demploi ventuelle pendant la priode dindemnisation), il est procd un rechargement des droits de la personne selon les rgles suivantes : o un jour indemnis pour un jour cotis ; o condition minimum de rechargement quivalente la priode de travail minimum ouvrant droit indemnisation (soit 610 heures ou 122 jours ou 4 mois) ; o prise en compte du capital de droits le plus important auquel sajoute 25% du capital de droits le moins important. En outre, la rglementation actuelle prvoit un calcul de lindemnit chmage en fonction du salaire journalier de rfrence, qui ne prend en compte que les jours travaills. Ce mode de calcul a deux consquences : dune part, il raccourcit potentiellement la dure dindemnisation des demandeurs demploi, qui nest fonde que sur les jours travaills ; dautre part, il peut conduire au versement dindemnits chmage mensuelles suprieures au revenu mensuel moyen rel de la personne sur la priode dacquisition des droits. Il est donc propos dtudier les modalits de mise en uvre dun rgime de calcul des droits renforant dans le temps la scurisation des parcours professionnels des personnes.

c- Rtablir lquit entre les demandeurs demploi Comme pour lensemble des rgimes sociaux qui reposent sur des contributions individuelles et des rgles communes, lquit entre les cotisants est pour le rgime dassurance-chmage une condition de son acceptation, de sa crdibilit et de sa viabilit. Cette quit doit reposer, par analogie avec le droit du travail, sur un principe simple : cotisations gales, indemnits chmage gales. Or, cette quit entre les salaris nest pas respecte par le rgime spcial des annexes VIII et X de lassurance-chmage.

Pour une mme quantit de travail, les droits ouverts lassurance-chmage par les salaris de ces secteurs sont bien suprieurs ceux des salaris des autres secteurs. Par exemple, pour une personne ayant travaill 610 heures avec une rmunration gale deux Smic, un salari relevant du rgime de droit commun sera indemnis pendant 4 mois avec une allocation mensuelle de 1618,80 euros, alors quun salari relevant des annexes VIII et X sera indemnis pendant huit mois avec une allocation mensuelle de 1844,10 euros (annexe VIII) ou de 1899,9 euros (annexe X). Au total, pour la mme quantit de travail et rmunration quivalente, le capital de droits lassurance -chmage sera pour le salari du rgime de droit commun de 6583 euros, alors quil se montera 14 937 euros (annexe VIII) ou 15 389 euros (annexe X) pour un salari relevant de ce rgime spcial. Cette situation ne se justifie pas financirement par le versement de cotisations complmentaires par les employeurs relevant des annexes VIII et X, car elles sont loin de couvrir lcart existant. Elle ne se justifie pas non plus par la structuration de lemploi dans ces secteurs, qui est analogue la structuration de lemploi, fond essentiellement sur des contrats courts, dautres secteurs relevant du rgime de droit commun de lassurance-chmage. En consquence, afin de rtablir lquit entre les demandeurs demploi, il est propos : daligner le rgime des annexes VIII et X sur le rgime de droit commun rnov (mise en uvre de droits rechargeables) ; de demander lEtat de prendre en charge, sil considre quil relve de lintrt gnral de mieux indemniser les demandeurs demploi affilis aux annexes VIII et X que ceux des autres secteurs, le surcot de ce traitement plus favorable.

Par ailleurs, le dlai dattente du versement des allocations, aussi appel dlai de carence , est aujourdhui plafonn 75 jours : ce dlai est calcul en tenant compte du montant des indemnits compensatrices de congs pays et du montant des indemnits supra lgales lors de la rupture du contrat de travail. Quel que soit le niveau de la partie supra lgale des indemnits verses, dont le montant peut substantiellement varier selon les cas, le diffr de versement des droits lassurance chmage ne peut excder 75 jours. Or, la logique assurantielle de lassurance-chmage est de fournir un revenu de remplacement en tenant compte des diffrentes rmunrations et indemnits perues. Il est donc propos de supprimer le plafonnement 75 jours du diffr de versement des droits.

d- Rtablir lquit entre les employeurs La comparaison internationale entre les rgimes dassurance-chmage des diffrents pays de lOCDE montre notamment que les Etats participent, dans des proportions variables mais substantielles dans la grande majorit des cas, au financement du rgime. Cette situation repose sur une analyse conomique peu contestable : le niveau de chmage dun pays ne dpend pas principalement des

choix stratgiques des entreprises, mais dabord de la politique conomique de la Nation. Il est donc logique que la solidarit nationale participe lindemnisation des demandeurs demploi. Cette logique a prvalu en France jusqu la fin des annes 1970 et au dbut des annes 1980. Depuis cette poque, lEtat sest progressivement dsengag du financement de lassurancechmage, laissant les salaris et les entreprises assurer seuls le financement du rgime. Cet tat des choses sest encore dgrad avec la mise en place dun rgime d opting-out pour les employeurs publics. Ceux-ci ont en effet trois options pour assurer les personnels quils emploient : ils peuvent soit recourir lauto-assurance, soit conclure une convention avec Ple emploi leur permettant de rembourser uniquement les indemnits verses aux personnes prives demploi suite la fin de leur contrat de travail avec lemployeur public, soit cotiser lUnedic dans les conditions de droit commun. Il en rsulte que les employeurs publics ont tendance choisir loption qui leur est la plus favorable financirement et assurer les personnels non-statutaires ou non-titulaires lUnedic lorsque leurs cotisations sont infrieures aux prestations verses et conclure une convention lorsqu linverse les cotisations reprsentent un montant suprieur aux indemnisations potentielles. Le rgime dopting-out des employeurs publics fonctionne donc comme une subvention des employeurs privs verse aux employeurs publics, sans aucune justification conomique. Pour rtablir lquit entre les employeurs, il est donc propos : de rendre le rgime dassurance-chmage universel : lensemble des employeurs publics devront assurer leurs personnels non-statutaires ou non-titulaires lUnedic ; dtudier lopportunit douvrir une concertation avec lEtat sur les conditions de sa participation financire au rgime dassurance-chmage au titre de la solidarit nationale.

e - Adapter les droits indemnisation au niveau du chmage Le rgime dassurance-chmage est aujourdhui aveugle la conjoncture conomique et la ralit du march du travail : quel que soit le taux de chmage, les droits des demandeurs demploi restent les mmes. Or, la difficult relle retrouver un emploi est fortement dpendante de la conjoncture conomique et du niveau de chmage. Le besoin dassurance des salaris contre le risque de la perte et de la privation demploi varie donc en fonction du niveau de chmage. Plus le niveau de chmage est lev, plus la difficult retrouver un emploi est grande, plus la dure moyenne de chmage sallonge. Afin de mieux scuriser les personnes dans les priodes de chmage, il apparat donc ncessaire de faire varier les droits et la dure dindemnisation en fonction du niveau de chmage. Il est donc propos de mettre en uvre une adaptation des droits indemnisation en fonction de la conjoncture en faisant varier le taux de conversion qui pourrait tre rgi selon le tableau suivant :

Niveau de chmage (France mtropolitaine) Suprieur ou gal 12% Entre 11 et 11,9% Entre 10 et 10,9% Entre 9 et 9,9% Infrieur 9%

Taux de conversion 1,2 jour indemnis pour 1 jour cotis 1,1 jour indemnis pour 1 jour cotis 1 jour indemnis pour 1 jour cotis 0,9 jour indemnis pour 1 jour cotis 0,8 jour indemnis pour 1 jour cotis

En complment, et dans la mme logique visant adapter la dure de versement des droits la situation conomique, il est propos dinstaurer une variation de la dure maximale dindemnisation en fonction du taux de chmage, selon le mcanisme suivant :

Niveau de chmage (France mtropolitaine)

Dure maximale dindemnisation

Suprieur ou gal 10%

24 mois pour le rgime gnral 36 mois pour la filire senior

Infrieur 10%

18 mois pour le rgime gnral 30 mois pour la filire senior

Toujours afin de tenir compte de la ralit conjoncturelle du march du travail, il est galement propos de mettre en place une variabilit de la dure daffiliation minimum permettant louverture de droits indemnisation, selon le schma suivant :

Niveau de chmage (France mtropolitaine)

Dure minimale daffiliation

Suprieur ou gal 10%

4 mois

Infrieur 10%

6 mois

Enfin, le rgime dassurance-chmage ne peut ignorer lallongement de la dure de vie et de la dure de travail qui en rsulte. Il doit donc sadapter cet allongement pour accompagner lvolution du march du travail des seniors et laugmentation du taux demploi des 55-59 ans qui atteint aujourdhui plus de 70%. Il est donc propos daligner les bornes dges de la filire senior sur lvolution du rgime des retraites en relevant ces bornes au mme rythme que celles de lge de dpart la retraite.

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