POLITICA PUBLICAS Y PUEBLOS INDGENAS: EL CASO DE LA POLITICA DE TIERRAS DEL ESTADO CHILENO Y EL PUEBLO MAPUCHE.

JOS AYLWIN O.* Mayo 2002

Abogado, Instituto de Estudios Indgenas, Universidad de la Frontera. Este trabajo fue elaborado en el marco del Programa Mapu Territorialidad del Instituto con el apoyo de la Fundacin Ford. Ha sido actualizado y complementado para ser presentado como documento base para la discusin en el marco del proyecto Desarrollo Comunitario Autosostenible en una Perspectiva Comparada (CLASPO) que coordina la Universidad de Texas en Austin con el apoyo de la misma Fundacin.

INTRODUCCIN. En el presente artculo se intenta dar cuenta de la relacin de los mapuche con sus tierras y territorios a travs de la historia, desde tiempos precolombinos hasta nuestros das. En la parte inicial de este trabajo se describen las caractersticas y fundamentos de esta relacin en forma previa al contacto, as como las alteraciones introducidas a ella durante el periodo colonial y el periodo republicano. Posteriormente se analizan las polticas impulsadas y leyes dictadas por el estado chileno en esta materia, incluyendo entre otras, la de radicacin de los mapuche en reducciones, la de divisin de las tierras comunales, y la de reforma agraria y contra reforma agraria, as como sus implicancias para los mapuche. Se explica la gnesis de la ley indgena actualmente vigente ( Ley No 19.253 de 1993), se analizan sus contenidos principales, en particular aquellos que dicen relacin con las tierras y recursos naturales indgenas, as como las polticas impulsadas en estas materias en el territorio mapuche por el estado a travs de CONADI desde entonces hasta la fecha. Se reconocen los avances de dichas polticas, y se identifican sus problemas y contradicciones. Posteriormente se profundiza en el anlisis de la demanda mapuche actual, as como de los factores que han incidido en su evolucin reciente - de tierra a territorio y de participacin a autonoma- , identificando entre otros factores, las frustraciones provocadas por las limitaciones del marco jurdico vigente y de la poltica pblica de tierras indgenas, as como los avances existentes en el derecho internacional y comparado en estos mbitos. Finalmente se reflexiona sobre el contexto actual de la relacin pueblo mapuche-estado en Chile, as como sobre los desafos que las demandas territoriales hoy emergentes en el movimiento mapuche -con sus componentes materiales (tierra y recursos naturales) e inmateriales (autonoma, derechos polticos y culturales)- plantean para los propios mapuche y para el estado.

1. ANTECEDENTES HISTRICOS. No se puede tener una comprensin adecuada de la situacin y problemas actuales de los mapuche en relacin con las tierras y/o territorios que ocupan o reclaman sin hacer referencia al pasado. Dicha situacin y problemas son consecuencia de distintos procesos verificados a lo largo del tiempo relacionados con las formas de ocupacin, distribucin y uso de sus tierras y/o territorios, y de los recursos naturales que hay en ellos. Los anlisis histricos que se hacen sobre esta materia suelen comenzar - errneamente a nuestro entender - con la llegada de los espaoles a su territorio ancestral. Aun cuando la presencia de los espaoles y de colonos europeos y chilenos que ms tarde se asentaron aqu alter muchas veces de modo significativo - la relacin de los mapuche con sus tierras, territorios y recursos naturales, es central referirse a las caractersticas y fundamentos de dicha relacin en forma previa al contacto, por cuanto muchas de sus demandas actuales en la materia estn enraizadas en ellos. Ello adems por razones ticas que obligan a los investigadores a incorporar la visin, historia e instituciones propias de los pueblos indgenas para la comprensin de los fenmenos tanto pasados como presentes que les ataen.1 1. 1. Perodo precolombino. Antes de la llegada de espaoles los mapuche ocupaban un extenso territorio emplazado entre lo que hoy es el Chile central por el norte hasta la isla grande de Chiloe por el sur.2 Como consecuencia de la expansin de los inca hacia la parte norte de su territorio poco antes de la llegada de los espaoles, los indgenas (mapuche picunche) deban pagar un tributo a los gobernadores incaicos que all se establecieron. Producto de la presencia e influencia ejercida por los inca, adoptaron la agricultura y utilizaron la irrigacin para el desarrollo de esta actividad (Bengoa, 1985). Es probable que en esta parte los indgenas hayan adoptado los patrones incaicos de divisin de las tierras, incluyendo la destinacin de una parte de ella para la comunidad o ayllu, otra parte para el estado o la burocracia y otra para mantener el culto del sol (Villalobos, 1983). En la parte sur de su territorio, los mapuche vivan fundamentalmente de la caza, pesca y la recoleccin. A pesar de practicar la horticultura en pequea escala (plantaban papas y porotos pallares, y luego del avance incaico, maz y qunoa), los mapuche desarrollaron tcnicas que les permitan vivir de los abundantes recursos que les proporcionaban los bosques, el mar, los lagos y
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Ver Daes, 1995. Los mapuche mas tarde ocuparan tambin los territorios ubicados al oriente de dicha cordillera, llegando a extenderse hasta el ocano Atlntico. 3

ros all existentes (Bengoa, 1985). Por lo mismo, su relacin con la tierra no era de propiedad, sino ms bien de un usufructo comunitario de los recursos en ella existentes. El ejercicio de este usufructo comunitario de la tierra y sus recursos estaba determinado por la pertenencia al lof, una institucin de tipo patrilineal cuyo liderazgo corresponda al lonko, as como por su pertenencia a una ruka, vivienda en que habitaban las familias extensas mapuche. Los derechos y obligaciones de los miembros del lof, incluyendo sus derechos sobre la tierra y los recursos, estaban regulados por el Admapu. De acuerdo a este Admapu, o derecho mapuche, cada familia (extensa) tena derecho al desarrollo de sus actividades de recoleccin o agricultura, a un determinado territorio de tipo familiar que pasaba de generacin en generacin y era ejercido en forma comunitaria. Dicho territorio no solo comprenda el derecho a la caza y recoleccin y a la prctica de la agricultura en pequea escala, sino tambin implicaba derechos de jurisdiccin del lonko sobre quienes habitaban en el. El Admapu tambin estableca principios de tratamiento de la tierra y los recursos, los que no deban ser destruidos y deban ser preservados para las futuras generaciones. La alianza territorial de varios lof daba lugar a un rewe, y la de varios rewe a un ailla rewe (nueve rewe). Cada uno de estos rewe era autnomo poltica y territorialmente. La territorialidad general mapuche era identificada con el concepto Meliwixan mapu (los cuatro puntos cardinales), concepto que indicaba la propiedad territorial jurisdiccional global de este pueblo(anculef, 1898; 1990). 1.2. Perodo colonial. Los efectos de la conquista en los pueblos indgenas que habitaban el territorio actual de Chile seran diversos dependiendo de las distintas actitudes asumidas por ellos frente a los espaoles. No obstante su resistencia inicial, los pueblos del norte y centro de Chile - incluyendo los aymara, atacameos y mapuche-picunche, entre otros- que haban estado sometidos al dominio incaico, terminaron por aceptar la presencia espaola as como la vigencia de sus instituciones en sus territorios. Al igual que a la mayor parte de los pueblos indgenas del continente americano, a ellos les sera aplicada la encomienda, la que en el caso de Chile incluy el servicio personal en las tierras del encomendero o en minas, y la relocalizacin desde sus tierras originarias a los llamados pueblos de indios. 3
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Contradiciendo las leyes de la Corona, que disponan que solo las tierras desocupadas podan ser objeto de asignacin, la creacin de ciudades en esta rea deriv en la apropiacin de las mejores tierras agrcolas y ganaderas de los indgenas, las que seran otorgadas a hispanos. Tambin en contradiccin con dichas leyes, muchas tierras indgenas fueron asignadas a encomenderos o adquiridas por estos. Dicha apropiacin habra sido el resultado del aislamiento de la colonia, situacin que determin que en ella no se aplicaran, y en ocasiones , no se conocieran, las leyes hispanas (Gongora, 1951). La encomienda sera abolida a fines de la colonia (1791), siendo las tierras pertenecientes a indgenas reconocidas a sus ocupantes. Despus de siglos de sumisin, sin embargo, solo unos cuantos indgenas recobraran su libertad. La mayor parte de ellos, para entonces tnica y culturalmente mestizos, se vieron obligados a 4

En la parte sur de la colonia, en cambio, los mapuche resistiran la ocupacin espaola. A pesar de la penetracin inicial de los hispanos, del establecimiento de fuertes en su territorio y de la distribucin de su poblacin en encomiendas, para fines del siglo XVI los mapuche haban logrado su expulsin y el afianzamiento de una autonoma poltica y territorial sobre el espacio de la Araucana. Tal autonoma sera reconocida a travs de parlamentos celebrados peridicamente con las autoridades coloniales hasta fines de la colonia. Entre estos parlamentos destacan los de Quilin de 1641 y 1647, y el de Negrete de 1726.4 Como lo han afirmado algunos acadmicos, y ms recientemente los propios mapuche, los parlamentos que tuvieron lugar durante el periodo colonial constituyen un reconocimiento del estatus independiente del pueblo mapuche y de su territorio (Araucana).5 A pesar de las muchas obligaciones que los mapuche asumieran con los espaoles en la mayora de estos documentos, los parlamentos coincidan en reconocer la existencia de una frontera, el ro Bo Bo, que divida los territorios y las jurisdicciones de ambos pueblos. El parlamento de Negrete de 1726 fue claro al establecer que ninguno de los pueblos poda cruzar esta frontera sin la autorizacin del otro, estableciendo sanciones para castigar a aquellos que quebrantaran esta disposicin. El estatus legal de los parlamentos, como ha argumentado Alamiro de Avila, uno de los pocos juristas chilenos que ha reflexionado sobre esta materia, era el de un tratado internacional entre naciones soberanas (de Avila, 1973). En aos recientes este argumento ha sido apoyado por el Relator Especial de Naciones Unidas sobre Tratados Sr. Miguel Alfonso Martnez (Martnez, 1999)6 as como por la organizacin mapuche Consejo de Todas las Tierras (Auki Wallmapu Ngulam, 1998).7

trabajar en las haciendas, manteniendo con los hacendados la relacin de subordinacin que antes tuvieron con los encomenderos (Salazar, 1985). 4 Otros parlamentos seran celebrados en 1651, 1683, 1692, 1693 y 1694, 1716, 1726, 1738, 1746, 1756, 1760, 1764, 1771, 1774, 1784, 1787 y 1793. Los ultimos parlamentos datan de 1803 y en 1816, en las postrimeras del rgimen colonial ( de Avila, 1973). 5 Para Foerster, sin embargo, mientras los mapuche entendan la poltica de los parlamentos como un sistema de representacin entre iguales, los hispano criollos la entendan como una poltica que permita la instalacin de la hegemona hispanica en el seno de la sociedad indgena (Foerster, 1996). 6 El Relator Especial de las Naciones Unidas Miguel A. Martnez en el Informe Final de su estudio sobre los tratados que involucran a los pueblos indgenas sostiene que los tratados suscritos entre los europeos y los pueblos indgenas eran relaciones contractuales entre naciones soberanas, con implicancias legales. Martnez se refiere en su Informe a los parlamentos celebrados entre los mapuche y los espaoles durante la colonia en Chile, sealando que ...el origen, causas y desarrollo de estos instrumentos jurdicos podra compararse, prima facie y desde ciertos puntos de vista, a los de ciertos tratados indgenas en los territorios britnicos y franceses de Norteamrica. (Ver Martnez, 1999). 7 Esta organizacin ha fundamentado los reclamos de autonoma poltica y territorial del pueblo mapuche de Chile y de Argentina en estos parlamentos, los que considera como tratados entre naciones soberanas que siguen estando vigentes (Aukin, Febrero 1998).

La relacin con los hispanos, sin embargo, provocara fuertes alteraciones en la sociedad mapuche y en su forma de utilizacin de la tierra. Adems de causar en los primeros cincuenta aos de contacto la muerte de dos tercios de la poblacin indgena de la Araucana, el contacto incidi en el cambio de sus patrones de subsistencia, convirtiendo a los mapuche en ganaderos y comerciantes. Las riquezas generadas por estas actividades, aun cuando no derivaron en la conformacin de propiedad privada de la tierra entre los mapuche, posibilit el establecimiento de ciertos dominios de los lonkos o caciques sobre sus territorios, sustituyndose as en parte la tradicin de uso comunal de la tierra dominante en el pasado ( Bengoa, 1985; Pinto, 2000). 1.3. Periodo republicano. El tratamiento que el Chile republicano diera a los indgenas se inicia con la declaracin de su igualdad jurdica con el resto de la poblacin mediante el Decreto dictado por el Bernardo OHiggins en 1819 (4 de marzo). En este Decreto se cuestionaba la poltica "inhumana" aplicada por los hispanos a los indgenas, disponiendo que en adelante deban ser llamados "ciudadanos chilenos, y libres como los dems habitantes del Estado concurriendo por si mismos a la celebracin de toda clase de contratos..." (Jara, 1956). Consistente con esta poltica, en 1823 (10 de junio) una ley dispone que se identifiquen los pueblos de indios existentes en cada provincia, que se midan y tasen las tierras del estado, y que lo posedo por indgenas les sea reconocido en propiedad. La igualdad contractual de los indgenas, sin embargo, resultara perjudicial para los mapuche, cuyas tierras comenzaban a ser objeto de presin por parte de no indgenas. Es as como a mediados del siglo XIX se daba cuenta de la existencia de numerosos contratos (compraventa, arrendamiento, cesin, etc.) celebrados entre chilenos y mapuche, mediante los cuales los primeros adquiriran, a precios que no guardaban ninguna relacin con su valor real o mediante fraude, vastos territorios hasta entonces en poder de los segundos. Como consecuencia de esta situacin, en 1853 (14 de marzo) se dicta un Decreto en virtud del cual se pone termino a la libertad contractual de los indgenas al disponerse que la venta de sus tierras deba verificarse con autorizacin de autoridades de gobierno. En la prctica los contratos sobre tierras de los mapuche en el sur del pas seguiran realizndose (Leiva, 1984). El impacto mayor se producira con la ocupacin del territorio mapuche por el estado chileno y la posterior radicacin de los indgenas en reducciones. Dicho proceso se inicia con la dictacin por el Congreso chileno de una ley (Ley de 4 de diciembre de 1866) que, indirectamente, declara fiscales las
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tierras de la Araucana,8 y ordena se deslinden los terrenos posedos por indgenas debiendo otorgrseles un ttulo de merced sobre ellas. De acuerdo a esta ley, las tierras restantes seran vendidas por el estado en pblica subasta en lotes de 500 has. y destinadas al establecimiento de colonias de nacionales y extranjeros (arts. 3 a 5) . La radicacin de los indgenas a travs del otorgamiento de ttulos de merced solo se iniciara en 1883, una vez que el ejercito chileno ocup militarmente el territorio mapuche. Como consecuencia de este proceso, los mapuche seran confinados en cerca de 3.000 reducciones de carcter comunal con un total aproximado de 500 mil has. de un territorio original estimado en 10 millones de has. (Gonzlez, 1986). (Ver Cuadro 1) La radicacin sedentariz a los mapuche en tierras reducidas (6.18 has. por persona) forzndolos a cambiar su economa de ganadera a agrcola - y su cultura, a travs de la escuela y la evangelizacin.. Los esfuerzos de los gobiernos de la poca se orientaron a la colonizacin - primero con extranjeros y luego con nacionales - de los territorios arrebatados a los mapuche. Los remates en pblica subasta permitieron la formacin del latifundio en el rea. A contar de 1920, una vez concluida la radicacin, el estado promovera la divisin de las tierras mapuche en hijuelas individuales, as como su enajenacin a no indgenas que las hicieran producir. Leyes especiales fueron dictadas en 1927, 1930, 1931 y 1961 para estos efectos. Entre 1931 y 1971 se dividieron 832 reducciones o comunidades mapuche de las casi 3000 existentes, dando origen al parcelamiento de las tierras mapuche en hijuelas de propiedad individual. No obstante varias de estas leyes declararon la inalienabilidad de las tierras divididas, se estima en al menos 100 mil has., un quinto del total, las tierras mapuche enajenadas a no indgenas durante este perodo (Gonzlez, 1986; Ormeo y Osses, 1972). La poltica de divisin de tierras indgenas tuvo su auge en el perodo del gobierno militar (1973-1990), poca en que se dict una legislacin (Decretos Leyes 2568 y 2750 de 1979) que resultara en la divisin en hijuelas individuales de la casi totalidad de las comunidades reduccionales restantes a la poca. Las intencin de esta legislacin era acabar con el status especial de los indgenas y de sus tierras, integrndolos al rgimen comn del derecho nacional.9 Desde su aprobacin en 1979 hasta el fin del
Dispone que se reputar como baldas, y por consiguiente de propiedad del estado, todas aquellas tierras sobre las cuales no se probase una posesin efectiva y continuada de un ao (art. 6), prueba que los mapuche, con una ocupacin no agrcola y extensiva de su territorio, no estaban en condiciones de hacer. 9 El artculo 1 del D.L. 2568 originalmente dispona que una vez inscritas "las hijuelas resultantes de la divisin de las reservas dejarn de considerarse indgenas, e indgenas sus adjudicatarios."
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rgimen militar en 1990, alrededor de 2000 comunidades mapuche seran divididas, dando origen a alrededor de 72 mil hijuelas individuales con un total de 463 mil has. En promedio, cada hijuela entregada a los mapuche a consecuencia de la divisin de sus tierras tendra 6.4 has. (DASIN INDAP, 1990 en Aylwin y Castillo, 1990). Ms an, a pesar que estas leyes prohibieron la enajenacin de las hijuelas resultantes de la divisin, en la prctica se dej abierto su traspaso a no indgenas a travs de diversos contratos, tales como arriendos por 99 aos, cesin de derechos, etc., los que proliferaron en el perodo. El minifundio al que dio origen la divisin de las tierras comunales incidi en el empobrecimiento de la poblacin mapuche rural, lo que aceler su migracin a los centro urbanos. Este ltimo fenmeno, verificado desde comienzos del siglo XX, quedara claramente demostrado en el Censo de 1992, el que determin que alrededor del 80 por ciento de la poblacin mapuche era urbana, mientras que solo el 20 por ciento restante (192.763 personas) era rural (Instituto Nacional de Estadsticas, 1992). 10 No muy diferente sera la suerte de otros pueblos indgenas en esta materia. Sus territorios seran incorporados al estado chileno a travs de distintos mecanismos - anexin militar y colonizacin, entre otros - durante la segunda mitad del siglo XIX. 11 1.4. Reforma agraria. En el contexto de los cambios polticos y sociales impulsados en Chile en la dcada de los sesenta e inicios de la de los setenta, un programa de reforma agraria fue desarrollado bajo las administraciones de Eduardo Frei M. (1964-1970) y Salvador Allende (1970- 1973).12 Aunque orientada
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La migracin fue incentivada por esta legislacin al establecerse una compensacin monetaria para los integrantes de las comunidades que no estaban presentes en ellas al momento de la divisin, los que perdan su derecho a la tierra.

Las tierras de los aymara en el norte, fueron en su mayora consideradas fiscales, siendo sus ttulos coloniales o republicanos (estos ltimos emanados de Per y Bolivia) desconocidos por el Estado chileno (Gonzlez y Gunderman, 1997). Los territorios de la Isla de Pascua fueron inscritos por el Estado a su nombre en 1933, negndose a los rapa nui hasta muy recientemente sus derechos posesorios sobre la isla (Rochna, 1996). Las tierras de los pueblos del extremo austral, en particular las de quienes vivan en los sectores esteparios del continente (aonikenk o tehuelche) y de Tierra del Fuego (selknam u ona), fueron en su mayora concedidas en el siglo XIX a inversionistas nacionales y extranjeros quienes formaron grandes haciendas dedicadas a la crianza del ganado ovino. Las acciones de exterminio impulsadas por los hacendados en contra de estos pueblos a fin de apoderarse de sus tierras se encuentran hoy documentadas (Martinic, 1992).
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Una ley de reforma agraria fue dictada en 1962 (No 15.020) bajo la administracin de Jorge Alessandri. Dada su poltica de adquisicin de tierras a precios de mercado, la ausencia de voluntad para aplicar la expropiacin como modalidad de redistribucin , y la falta de financiamiento, esta fue llamada 8

hacia el mundo campesino en general, la reforma tendra importantes implicancias para los mapuche en el sur del pas. Su base legal se encuentra en la Ley No. 16.640 de 1966, ley que posibilitaba la expropiacin de tierras que se encontraban mal explotadas, abandonadas, o que poseyeran ms de 80 has. de riego bsico (correspondientes a la mejor tierra del pas o a su equivalencia), as como por razones sociales. En el caso de los mapuche, dicha ley fue complementada por la Ley No 17.729 de 1972 aprobada durante el gobierno de Allende. Esta ley, que por primera vez se refiere al conjunto de pueblos indgenas del pas, intenta frenar el proceso divisorio de las tierras mapuche al disponer que las comunidades solo podran dividirse por mayora absoluta de comuneros o por razones tcnicas; establece la posibilidad de restituir tierras a los indgenas utilizando para ello el mecanismo de la expropiacin contemplado en la reforma agraria; y crea el Instituto de Desarrollo Indgena a fin de promover el desarrollo econmico, social, cultural integral de los indgenas. Entre 1965 y 1972 se expropian en las provincias de Arauco, Malleco y Cautn, en el territorio mapuche, un total de 584 predios con un total de 710.816 has. (Molina, en Casa de la Mujer Mapuche et al. eds., 2000). Aunque no todos estos predios fueron expropiados a favor de comunidades mapuche, sino que tambin de inquilinos y trabajadores forestales no indgenas, la presin ejercida por el movimiento indgena - as como por sectores polticos que los apoyaban - a travs de la ocupacin de predios colindantes a comunidades mapuche, result en la expropiacin, y posterior traspaso material a indgenas de gran cantidad de predios sobre los cuales estas tenan reivindicaciones histricas.13 En contraste con las 1.443 has. que a travs de las leyes indgenas seran reconocidas a los mapuche a lo largo de la dcada de los sesenta, durante 1971 y 1972 habran sido traspasados a mapuche a travs de la reforma agraria un total de 70.000 has (Allende, 1973, en Berdichewsky, 1975). Las tierras expropiadas fueron asignadas a mapuche, siendo luego incorporadas como unidades de produccin del sector reformado. Tales unidades incluan asentamientos de reforma agraria y cooperativas campesinas constituidas de acuerdo a la ley de 1966, as como Centros de Reforma Agraria promovidos por la administracin de Allende. El estado, a travs de Corporacin de Reforma Agraria (CORA), apoy la tecnificacin y el desarrollo productivo de las tierras restituidas, a travs de programas
"reforma macetero" Algunos fundos fueron entregados a mapuche en la provincia de Arauco y Malleco a travs de esta ley (Molina, en Casa de la Mujer Mapuche et al. eds., 2000). 13 Acuerdos entre la Corporacin de Reforma Agraria (CORA) y la Direccin de Asuntos Indgenas (DASIN) y ms tarde Instituto de Desarrollo Indgena (IDI), fueron celebrados a objeto de posibilitar la transferencia de predios expropiados a comunidades mapuche que los reclamaban (Berdichewsky, 1975). 9

de cultivos tradicionales, ganadera y leche, as como forestacin con pino radiata de tierras erosionadas y de aptitud forestal, constituyendo estas ltimas un porcentaje importante de las tierras expropiadas (Molina, en Casa de la Mujer Mapuche et. al eds., 2000). Los esfuerzos realizados durante la administracin de Allende por posibilitar la recuperacin de tierras de los mapuche va reforma agraria, respondiendo as a sus reclamos histricos han sido destacados por distintos analistas (Berdichewsky, Molina, entre otros). La cantidad de tierra que les fuera entregada en un lapso tan breve de tiempo fue significativa. El apoyo otorgado al desarrollo de las comunidades en las tierras recuperadas tambin fue importante. Sin embargo, al analizar este periodo con la perspectiva que da el tiempo, queda claro que las acciones impulsadas por las autoridades de la poca en este corto perodo intentaron incorporar a los mapuche a un proyecto poltico - en este caso socialista basado en un anlisis de clase y no en uno de tipo tnico-cultural. Tal como algunos analistas que apoyaron el proceso de la reforma agraria han reconocido, los mapuche mostraron su rechazo a las formas colectivas o cooperativas de tenencia de la tierra que fueron promovidas por el gobierno a travs de dicho proceso. La voluntad de los mapuche no siempre fue respetada cuando se tomaba decisiones sobre estas importantes materias (Berglund, 1977). Consecuentemente, las polticas que el gobierno de Allende aplic a los mapuche -de un carcter marcadamente campesinista y no indigenista - siguieron subordinadas a proyectos que no eran definidos por ellos, tal como haba ocurrido a lo largo de la historia republicana. Otro problema de la reforma agraria impulsada bajo el gobierno de Allende estuvo relacionado con la demora en la titulacin a campesinos e indgenas de las tierras expropiadas. Dado que a la fecha del golpe de estado que llevo a la instauracin del rgimen militar encabezado por Pinochet (19731990) gran parte de las tierras expropiadas en ese perodo no haban sido tituladas a nombre de los beneficiarios de la reforma agraria, ellas seran privatizadas mediante un proceso de regularizacin de la propiedad, tambin conocido como contra reforma agraria. Este proceso consisti en la parcelacin de tierras, las que eran entregadas a campesinos, la devolucin parcial o total de los predios expropiados a sus antiguos propietarios o la revocacin de la expropiacin, o el remate de tierras de aptitud forestal. En el caso de estos ltimos predios, la Corporacin de Reforma Agraria mantuvo en su poder 415.053 has. en las provincias de Arauco Malleco y Cautn. Dichas tierras seran ms tarde traspasadas a la Corporacin Nacional Forestal, CONAF, la que habra rematado gran parte de ellas a empresas forestales a precios nfimos (Molina, 2000). Esta situacin explica, en parte importante, como veremos ms adelante, los
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conflictos que actualmente tienen las comunidades mapuche con las empresas forestales presentes en su territorio ancestral. 2. LEY No 19.253 de 1993. 2.1. Gnesis y contenidos. Durante la segunda mitad de la dcada de los ochenta, en forma coincidente con el ocaso del rgimen militar, los mapuche junto a otros pueblos indgenas de Chile - levantaron un conjunto de demandas a objeto de proteger sus derechos amenazados, en particular el derecho a la tierra, y de establecer una nueva relacin con el estado. Entre los ejes centrales de esta demanda destaca el reconocimiento de la diversidad tnica y cultural hasta entonces negada en el pas, la participacin de sus representantes en la conduccin de la poltica indgena del estado, la proteccin legal de sus tierras y aguas, el otorgamiento de tierras fiscales o de tierras particulares adquiridas por el estado a objeto de poner fin al proceso histrico de jibarizacin de sus comunidades y permitir la ampliacin de sus tierras, y el apoyo al desarrollo econmico y cultural de sus pueblos y comunidades (CEPI, 1991). Luego del trmino del rgimen militar de Pinochet, la Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI)14 entonces creada (1990) elabor un anteproyecto de reforma legal y constitucional sobre la materia. En base a las propuestas de CEPI, el ejecutivo envi tres iniciativas al Congreso Nacional en 1991 para su estudio; un proyecto de ley y otro de reforma constitucional relativos a los pueblos indgenas, y un proyecto para la ratificacin del Convenio No. 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo. Parte importante de las demandas indgenas antes reseadas estaban contenidas en dichas propuestas legislativas.15 Como es sabido, tales iniciativas no encontraron en los partidos de oposicin representados en el Congreso Nacional la acogida que las organizaciones indgenas esperaban. El proyecto de ley indgena fue aprobado en el parlamento en 1993 (Ley No 19.253 de octubre de 1993 sobre Proteccin, Fomento y Desarrollo de los Indgenas) con importantes modificaciones que debilitaron sus contenidos.

CEPI estaba integrada por representantes tanto de gobierno como de los distintos pueblos indgenas del pas, incluido el pueblo mapuche. Los contenidos del anteproyecto elaborado por esta entidad fueron luego debatidos en reuniones en comunidades indgenas y acordados en el Congreso Nacional de Pueblos Indgenas celebrado en Temuco en 1991 (ver Comisin Especial de Pueblos Indgenas, Congreso Nacional de Pueblos Indgenas de Chile, Editorial Interamericana, Santiago, 1991). Cabe sealar que en materia de tierras, el ejecutivo introdujo algunas limitaciones al anteproyecto de ley indgena elaborado por CEPI, en particular en el reconocimiento de la territorialidad indgena y en materia de derechos indgenas sobre recursos del suelo y subsuelo.
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Los proyectos destinados a dar reconocimiento constitucional a los pueblos indgenas, as como a la ratificacin del Convenio No. 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (1989) relativo a los derechos de estos pueblos, tampoco encontraron acogida en el parlamento, y siguen sin ser aprobados hasta la fecha. La aprobacin del proyecto de reforma constitucional, aunque de carcter simblico,16 habra permitido reafirmar el carcter plurietnico y multicultural de la sociedad chilena por largo tiempo negado. La ratificacin del Convenio 169, habra permitido el fortalecimiento de los derechos participatorios y territoriales de los pueblos indgenas en el contexto del proceso de expansin de la inversin hacia las reas indgenas verificado en Chile en la ltima dcada. Entre los elementos centrales de la ley indgena aprobada en 1993 cabe destacar el reconocimiento de los indgenas, de sus distintas etnias17 y comunidades, as como del deber de la sociedad y del estado de respetar, proteger y promover el desarrollo de los indgenas y sus culturas, y proteger sus tierras, adoptando medidas para tal efecto (art. 1); el reconocimiento de sus tierras ancestrales, su proteccin jurdica y el establecimiento de un fondo especial - el fondo de tierras y aguas - para proveer su ampliacin (arts. 12 a 22); la creacin de un fondo de desarrollo indgena destinado a financiar programas orientados al desarrollo de los indgenas y de sus comunidades (arts. 23 a 25); el establecimiento de las "reas de desarrollo indgena" como espacios territoriales para la focalizacin de la accin pblica a favor del "desarrollo armnico" de los indgenas y de sus comunidades (arts. 26-27); el reconocimiento, respeto y proteccin de las culturas e idiomas indgenas y la promocin de programas de educacin intercultural bilinge en reas indgenas (arts. 28-33); la promocin de la participacin indgena a travs del derecho reconocido a sus organizaciones a ser escuchados y considerados en su opinin al tratarse materias que les ataen (art. 34) y al contemplarse la participacin de representantes electos por sus comunidades y asociaciones en el Consejo Nacional de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI),18 rgano encargado de la conduccin de la poltica indgena del estado (art. 38 a 42); el reconocimiento de la costumbre indgena hecha valer en juicio entre indgenas, siempre que no sea incompatible con la
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El proyecto de reforma constitucional agregaba al art. 1 de la Constitucin chilena; "El Estado velar por la adecuada proteccin jurdica y el desarrollo de los pueblos indgenas que integran la Nacin chilena ."

Como es sabido, la ley no reconoci a los indgenas el carcter de pueblos que los indgenas reclamaban.
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De acuerdo al proyecto de ley, el Consejo Nacional de CONADI estara compuesto por once indgenas representativos de los distintos pueblos indgenas del pas. La ley aprobada dispone que los consejeros indgenas sern ocho (al igual que los de gobierno), siendo designados por el Presidente de la Repblica a propuesta de las comunidades y asociaciones indgenas (art. 41) 12

Constitucin Poltica, as como de un procedimiento especial en los juicios sobre tierras en que se encuentre involucrado un indgena, contemplndose la conciliacin como mecanismo de resolucin de conflictos de tierras (arts. 5457). En materia de tierras, la ley intenta poner termino al proceso divisorio de las comunidades reduccionales mapuche impulsado a contar de la dcada de 1920 con graves consecuencias - desposeimiento, migracin, pobreza - para quienes las integraban. Pretende adems posibilitar el reconocimiento de los derechos que los indgenas tienen sobre las tierras que histricamente han ocupado y poseen, as como a establecer su proteccin, impidiendo que estas sean enajenadas y traspasadas a no indgenas como haba ocurrido en el pasado. Finalmente, abre posibilidades para la ampliacin de las tierras de los indgenas, las que como antes sealramos eran claramente insuficientes para garantizar la subsistencia cultural y material de las comunidades, abrindose a modalidades de mercado (adquisicin de predios va subsidio o en casos de conflicto) y al traspaso de tierras fiscales para estos efectos. Recuadro Sntesis de principales disposiciones de la Ley 19.253 de 1993 relativas a las tierras (y aguas) indgenas: - Reconoce que para las denominadas etnias indgenas, la tierra es el fundamento principal de su existencia y cultura, y establece entre uno de los deberes del estado y la sociedad en general proteger las tierras indgenas, velar por su adecuada explotacin, por su equilibrio ecolgico y propender a su ampliacin (art.1); - Identifica las tierras indgenas, incorporando en esta categora las que provienen de toda clase de ttulos emanados del Estado, aquellas que por ocupacin histrica sean inscritas a futuro en el registro de tierras creado por la ley, las que sean declaradas a futuro como pertenecientes a comunidades indgenas, y las que los indgenas y sus comunidades reciban a futuro a ttulo gratuito del estado (art. 12); - Otorga proteccin jurdica a dichas tierras indgenas, que pueden ser de propiedad individual o colectiva, al disponer que estarn exentas del pago de contribuciones. La ley establece adems que, "por exigirlo el inters nacional", las tierras indgenas no podrn ser enajenadas, embargadas ni gravadas, ni adquiridas por prescripcin, salvo entre comunidades o personas de una misma etnia (art.13). Tampoco podrn ser arrendadas en el caso de las tierras de comunidades, y solo por un plazo no superior a cinco aos en el caso de las tierras de propiedad individual. Adems, solo podrn permutarse
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por tierras de no indgenas de similar valor, con la autorizacin de la CONADI, las que se considerarn tierras indgenas. La CONADI abrir y mantendr un registro de tierras indgenas, en el que se inscribirn las tierras de que trata el artculo 12 (art. 15). En cuanto a la divisin de las tierras comunitarias provenientes de ttulos de merced, la ley establece que se requerir de solicitud formal al juez competente de la mayora absoluta de los titulares de derechos hereditarios en ella (art. 16), y que las tierras resultantes de la divisin de comunidades, sern indivisibles, an en el caso de sucesin por causa de muerte (art. 17); - Establece como mecanismo para proveer la ampliacin de las tierras indgenas el Fondo de Tierras y Aguas. En lo sustancial, establece dicho Fondo, el que ser administrado por la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena CONADI, con el objeto de: a) otorgar subsidios para la adquisicin de tierras por personas y comunidades indgenas cuando la superficie de que dispongan sea insuficiente; b) financiar mecanismos que permitan la solucin de problemas de tierras, en especial con motivo del cumplimiento de resoluciones o transacciones judiciales o extrajudiciales que recaigan sobre tierras indgenas; y c) financiar la constitucin , regularizacin o compra de derechos de agua o financiar obras destinadas a obtener este recurso (art. 20). Los recursos de este Fondo estarn compuestos por aquellos que anualmente disponga la ley de presupuesto con este objeto, adems de aquellos provenientes de la cooperacin internacional, aportes de particulares, organismos pblicos y privados, devoluciones contempladas en el artculo 22 de esta ley, las rentas que devenguen los bienes del estado, as como por las tierras, predios o propiedades que reciba del estado (art. 21). Las tierras no indgenas y aguas adquiridas con este fondo, no podrn ser enajenadas a por 25 aos desde su inscripcin (art. 23); - Dispone, finalmente, que a CONADI corresponder velar por la proteccin de las tierras indgenas a travs de los mecanismos que establece la ley y posibilitar a los indgenas y sus comunidades el acceso y ampliacin de sus tierras y aguas a travs del Fondo respectivo ; as como asumir, cuando se le solicite, la defensa de indgenas y sus comunidades en conflictos de tierras y aguas, y ejercer funciones de conciliacin y arbitraje (art. 39). A diferencia de la legislacin dictada en el pasado en Chile en relacin a indgenas, esta es una ley aplicable a los distintos pueblos (o etnias en este caso) indgenas del pas, intentando dar proteccin y reconocimiento de tierras (y aguas) indgenas para pueblos cuyas tierras no haban sido objeto de reconocimiento o regulacin jurdica. Sobre el particular se debe sealar que la ley cuenta con un conjunto de disposiciones relativas a cada pueblo o

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comunidad indgena y su realidad especfica de tierras y aguas u otros recursos. No obstante los avances que esta legislacin introduce, ella resulta insuficiente en relacin a las demandas que en materia de tierras y recursos naturales fueron planteadas por el movimiento mapuche al momento de la discusin de la ley. Tambin resulta insuficiente en relacin a las normas que sobre la materia estn incluidas en el Convenio 169 de la OIT. El concepto de territorialidad indgena, que en el anteproyecto de ley se intent timidamente incorporar a travs de la figura de las reas de desarrollo indgena, no fue incluido en la ley aprobada debido a los temores de fragmentacin del estado que, al igual que en otros pases, provoca en los sectores ms conservadores. As la ley indgena aprobada por el Congreso modific en sus artculos 26 y 27 la redaccin del artculo 24 del anteproyecto de ley en que se estableca que las reas de desarrollo indgenas eran "reas inseparables con su existencia y desarrollo" y otorgaba a CONADI la facultad de sealar criterios de planes, programas y proyectos a realizarse en ellas, as como expresar su opinin desfavorable a tales proyectos. El derecho de los indgenas a no ser trasladado de sus tierras, y a ser consultados antes de que dicho traslado excepcionalmente se verificara, tampoco fue respetado al eliminarse en el Congreso el artculo 25 del anteproyecto que lo estableca. Finalmente, los derechos de los indgenas sobre sus recursos naturales no fueron reconocidos al eliminarse en el Congreso la disposicin (art. 18 anteproyecto) que estableca que los titulares de tierras indgenas, en igualdad de condiciones con otros interesados, tendran derechos preferentes para la constitucin de derechos de agua, mineros y de aprovechamiento y manejo de recursos forestales, uso de riberas, en tierras indgenas y aguas colindantes. 2.2. Reglamentos. Para la puesta en marcha de la ley en materia de tierras indgenas, se han aprobado dos reglamentos que deben ser sealados aqu: El reglamento sobre el Fondo de Tierras y Aguas (Decreto Supremo No 395 de 24 de noviembre de 1993), y el reglamento sobre funcionamiento del Registro Pblico de Tierras Indgenas (Decreto Supremo No 150 de 30 de marzo de 1994). De particular importancia es el primero de ellos, el que a pesar de los planes existentes para su reforma, ha regulado la operatividad del fondo de tierras y aguas desde su entrada en vigencia hasta la fecha. En su artculo 2 y sigts. se regula la operacin de los subsidios de tierras, subsidio que es entendido como un aporte estatal directo otorgado a los beneficiarios, sin cargo de restitucin, que deber ser destinado a la adquisicin de tierras. Podrn postular al subsidio las personas y comunidades indgenas, o una parte de esta, cuando la superficie de tierras de que dispongan sea insuficiente. Entre
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los criterios que CONADI debe considerar para la seleccin de los beneficiarios se incluyen el ahorro previo, la situacin socioeconmica de los postulantes y el grupo familiar. En el caso de las comunidades, se considerar adems como factores la antigedad y el numero de asociados. Corresponde al Director Nacional resolver sobre el monto y los beneficiarios de cada subsidio (art.2). La CONADI pagar directamente el subsidio al vendedor, el que deber acreditar la venta y las inscripciones respectivas (art.4). En el mismo reglamento se establecieron los criterios y procedimientos para la adquisicin por CONADI de predios en conflicto. Entre estos criterios se sealan, el numero de personas o comunidades involucradas, la gravedad de la situacin social producida, y la antigedad del problema (art. 5). 2.3. Poltica pblica de tierras indgenas; avances y contradicciones. Ha correspondido a CONADI, a travs de su Departamento de Tierras y Aguas, impulsar las acciones destinadas a dar cumplimiento a las disposiciones de la Ley 19.253 sobre proteccin y ampliacin de tierras. En materia de proteccin de tierras, desde la apertura del Registro de Tierras Indgenas en 1995 hasta fines de 2000, se haban inscrito en dicho Registro un total de 54.389 hijuelas con un total de 294.112 has. en el territorio mapuche (Registro de Tierras Indgenas, CONADI, 2001).19 La inscripcin en este Registro de una superficie an inferior a la mitad del total que, de acuerdo a la informacin oficial, sera actualmente de propiedad de los mapuche, permite a sus titulares la acreditacin de su carcter de tierras indgenas, y por consiguiente, asegurar la aplicacin de los derechos (exencin del pago de contribuciones) y de las restricciones (inalienabilidad, inembargabilidad, entre otras) que la ley establece para estas. En materia de ampliacin de tierras, las acciones de CONADI se han centrado en el traspaso de tierras fiscales a indgenas, la adquisicin de predios en conflicto y en el programa de subsidio de tierras para individuos y comunidades indgenas.20 En base a un convenio suscrito por CONADI con el Ministerio de Bienes Nacionales en 1994, al ao 2000 han sido transferidos a la primera entidad, para su posterior traspaso a indgenas, un total de 112.146,01 has. beneficiando a un total de 3.484 familias indgenas. De ellas, sin embargo, alrededor de 20 mil has. an seguira en poder de CONADI,
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Las tierras indgenas inscritas en este Registro en otras partes del pas ascenderan a solo 5 mil has. (CONADI, 2001).

El reglamento No. 395 de 24 de noviembre de 1994 establece los criterios y procedimientos para la operatorio del subsidio. Dicho subsidio, al cual pueden postular todas las personas y comunidades indgenas, es entendido como un aporte estatal directo otorgado a los beneficiarios. Entre los criterios para su asignacin destacan el ahorro previo del postulante, su situacin econmica social y el grupo familiar. La adquisicin de los predios en conflicto se hace por el Consejo Nacional de CONADI en base a criterios establecidos en el mismo reglamento. 16

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estando la titulacin a indgenas pendiente (CONADI, 2000). Del total de tierras fiscales traspasada a indgenas, o en vas de serlo, 105.981 has. corresponde a tierras ubicadas en las regiones del Bo Bo, Araucana y Los Lagos, en el territorio mapuche. Por lo mismo, sus beneficiarios seran mayoritariamente de origen mapuche, los que por su situacin demogrfica y social tienen mayores necesidades de tierra. 21 En cuanto a los predios adquiridos por CONADI para dar solucin a las demandas ms urgentes de tierra de los indgenas, y en particular a las situaciones de conflicto de tierras (art. 20 letra b Ley 19.253), antecedentes de la misma entidad indican que a la misma fecha estos alcanzaban una superficie total de 31.203,74 has. beneficiando a un total de 2.906 familias indgenas. De estas, un total de 31.166 has. beneficiaban a un total de 2.861 familias mapuche en las regiones de Bo Bo, Araucana y Los Lagos en el sur del pas. La inversin realizada por CONADI para estos efectos alcanzaba a $ 22.186.705.229. Finalmente, a travs del programa de subsidios de tierras indgenas de CONADI (art. 20 letra a Ley 19.253), se adquirieron un total de 7.760,78 has. beneficiando a un total de 688 familias indgenas en el pas, en su gran mayora mapuche. La inversin realizada por CONADI en este programa ascendi a $ 7.509.266.623 (CONADI, 2001). A lo anterior cabe agregar lo realizado por CONADI, en forma conjunta con el Ministerio de Bienes Nacionales, en materia de regularizacin y saneamiento de tierras indgenas. Se estima que al ao 2000 las tierras cuya propiedad haba sido regularizada por esta va ascendan a 19.247,28 has. beneficiando a 1.541 familias. De ellas, 13.314 has. beneficiaron a 1.011 familias mapuche, en tanto que el resto benefici a familias aymara y atacameas en el norte del pas (CONADI, 2001). En sntesis, entre 1994 y el 2000 se habran incorporado en el pas al patrimonio indgena, o estaran en vas de incorporarse, a travs de estos programas pblicos, un total de 170.357,81 has., beneficiando a 8.619 familias indgenas (CONADI, 2001). En su gran mayora, ellas estn destinadas a personas o comunidades mapuche (ver Cuadro 2) Otra lnea de accin desarrollada por CONADI en cooperacin con la Direccin General de Aguas 22 que debe ser sealada, es aquella orientada a la adquisicin de derechos de agua, as como al saneamiento de derechos de
Segn el Censo de 1992, la poblacin mapuche mayor de 14 aos alcanzaba a 928 mil. Si se considera los menores de 14 dicha poblacin alcanzaba a 1.3 millones ( Censo de Poblacin y Vivienda, 1992). Se estima en 230 mil la poblacin mapuche rural que vive en comunidades o localidades homogneas (Bengoa, 2000) 22 En 1997 se habra suscrito un Convenio entre ambas entidades para la regularizacin de los derechos de aguas de los indgenas. 17
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agua ancestrales en favor de individuos y comunidades indgenas. De acuerdo a antecedentes de la Unidad de Tierras y Aguas Indgenas de CONADI, a travs del programa de saneamiento de derechos de agua entre 1995 y el 2000 se solicitaron en el sur del pas un total de 19.724 litros por segundo en beneficio de 17.816 familias mapuche, estando su inscripcin an pendiente (CONADI, 2001).23 Se debe valorar la accin desarrollada por CONADI y otros entes pblicos desde la dictacin de la ley indgena en 1993 con el objeto de revertir la tendencia histrica a la disminucin de las tierras indgenas. En el caso de los mapuche, que por razones histricas y demogrficas constituyen los principales destinatarios de la poltica de tierras de CONADI, dicha accin habra permitido incrementar de un modo significativo la cabida de las tierras que les fueran reconocidas por el estado luego de la ocupacin de su territorio ancestral a fines del siglo XIX, dando acceso a la tierra, y seguridad jurdica en su tenencia, a una cantidad significativa de familias que, a raz de los fenmenos histricos antes descritos, carecan de ella. Las mltiples deficiencias de la poltica pblica en esta materia, sin embargo, deben ser subrayadas. Al igual que en los otros pases analizados en este estudio, los recursos destinados por el estado al Fondo de Tierras y Aguas de CONADI a objeto de posibilitar la adquisicin de tierras indgenas a travs del mercado han sido insuficientes en relacin a las necesidades y demandas de tierras existentes, en especial, en el rea mapuche. En efecto, an cuando el presupuesto de dicho Fondo se habra incrementado en casi cuatro veces en los ltimos aos - de $ 2.108 millones en 1994 a $ 8.150 millones en 1999(MIDEPLAN, 1999), los recursos existentes solo han permitido adquirir a travs del mercado una cantidad inferior a 40 mil has. de tierra en el mismo perodo. Ello en contraste con las 150.000 has. que la administracin del Presidente Lagos ha sealado se deben adquirir en el sexenio 2000-2006 para satisfacer las necesidades de tierra de los indgenas. Esta situacin es preocupante si se considera que existe un agotamiento de tierras fiscales, en particular en la zona sur del pas con las cuales satisfacer las necesidades de tierras de los indgenas. Dicha situacin resulta an ms preocupante al constatar el incremento verificado en los ltimos aos en el valor de mercado de las tierras adquiridas por CONADI a travs del Fondo de Tierras. De acuerdo a antecedentes de la propia CONADI, el valor de la hectrea de tierra adquirida en el mercado por esta entidad en la regin de
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Ver Conadi, Fondo de Tierras y Aguas Indgenas, Informe de Gestin 1994-2000, Junio 2001. Los derechos de agua solicitados por mapuche en la regin de la Araucana a travs del Fondo de Tierras y Aguas entre 1995 y el 2000 ascenderan a 12.996,7 litros por segundo, de los cuales 10.075 estaran en tramitacin (Antecedentes de CONADI en Daz y Elgueta, 2001). 18

la Araucana entre 1994 y 1998 se habra triplicado (CONADI, 1999). Para el ao 2000 el valor de una hectrea pagado por CONADI en la misma regin habra subido en casi siete veces en relacin a 1994 segn antecedentes del Departamento de Tierras y Aguas de esta entidad.24 Otros de los problemas detectados en la poltica de tierras indgenas dicen relacin con la mala calidad de las tierras adquiridas por CONADI, muchas de las cuales carecen de potencial productivo, tienen problemas topogrficos, de calidad de suelos o de deslindes; con la falta de apoyo tcnico y productivo para las familias beneficiadas con su adquisicin, situacin que denota una falta de coordinacin entre el Fondo de Tierras y Fondo de Desarrollo Indgena de CONADI; as como con la arbitrariedad y falta de transparencia en las adquisiciones de tierras, muchas de las cuales han estado relacionadas con la capacidad de presin de las organizaciones indgenas ms que con las necesidades reales que tienen quienes las componen de acceder a la tierra. (CONADI, 1999). Esta situacin reviste la mayor gravedad, puesto a que luego de varios aos de implementacin, ha quedado en evidencia que el traspaso o adquisicin de tierras para indgenas no asegura, por si solo, sin el acompaamiento de programas de desarrollo productivo, la solucin de los problemas de marginalidad y pobreza que afectan a quienes constituyen los beneficiarios de esta poltica pblica. Ms grave an resulta el hecho que, a pesar de la proteccin establecida en el artculo 13 de la ley 19.253 de 1993 (inalienabilidad, inembargabilidad, etc.), los derechos de los indgenas sobre sus tierras han seguido siendo vulnerados en virtud de diversos proyectos de inversin pblicos y privados, tales como centrales hidroelctricas, carreteras, proyectos forestales, etc..25 Muchas de estas iniciativas han sido impulsados en los ltimos aos con el apoyo del gobierno chileno, an en contra de la voluntad original de los indgenas, resultando en su desplazamiento hacia las ciudades o relocalizacin hacia otras tierras. Es el caso, por ejemplo, de la central hidroelctrica Ralco, la que esta siendo construida en tierras indgenas de los mapuche-pehuenche. De concluirse este proyecto, forzara a la relocalizacin de 500 personas de sus tierras ancestrales actualmente amparadas por la ley. Es el caso tambin de las inversiones forestales realizadas en las ltimas dcadas con el apoyo del estado en tierras
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El valor de la ha. adquirida por el Fondo de Tierras y Aguas habra subido de $228.183 en 1994 a $ 706.545 en 1998. (CONADI, 1999). Para el ao 2000 se estaba pagando por la misma ha. $ 1.4 millones (entrevista a representantes de Dept. de Tierras y Aguas, CONADI, Temuco, enero 2001). Entre estos proyectos de inversin figuran la construccin por el Estado de la carretera de la Costa atravesando territorio mapuche lafkenche y mapuche huilliche, la ampliacin de la Ruta 5 sur, proyecto que a la altura de Temuco (by pass de Temuco) atraviesa comunidades mapuche huenteche , y la central hidroelctrica Ralco, iniciativa privada que afecta tierras indgenas de los mapuche pehuenche. 19

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reclamadas por los indgenas y/o en tierras aledaas.26 Se estima que las empresas forestales tanto nacionales como extranjeras poseen hoy alrededor de 1.5 millones de has. entre las regiones del Bo Bo y Los Lagos, esto es tres veces el territorio reconocido por el estado a los mapuche. Dada la naturaleza de la actividad forestal, la que no requiere de la contratacin de gran cantidad de mano de obra para su desarrollo, los impactos econmicos, sociales, culturales que dichas empresas han provocado en comunidades mapuche son significativos. Ello adems de los impactos ambientales (perdida de biodiversidad, erosin, desecamiento de aguas, entre otros) que la substitucin de bosques naturales por plantaciones de especies exticas de rpido crecimiento (Pinus radiata y Eucaliptus globulus) ha provocado en las tierras indgenas. No es de extraar que sea esta actividad la que mayor resistencia ha provocado en las organizaciones mapuche, las que en los ltimos aos han venido demandando, tanto a travs de planteamientos pblicos,27 como a travs de acciones directas - tales como ocupaciones de predios forestales, bloqueo de caminos, etc.- el retiro de tales empresas de su territorio ancestral. La materializacin de estos proyectos en territorio mapuche, con el aval de las autoridades, deja en evidencia la contradiccin existente entre la poltica de proteccin y ampliacin de las tierras indgenas impulsada por el estado en base a la ley de 1993 y la poltica de fomento a las inversiones productivas o de infraestructura hoy vigente en el pas. Lamentablemente para los intereses indgenas, como regla general, esta ltima poltica ha terminado por imponerse a la primera en situaciones de conflicto entre ambas. Vinculado a lo anterior, en los ltimos aos se ha producido un proceso de apropiacin por no indgenas de recursos mineros, aguas, recursos pesqueros y otros recursos naturales que se encuentran en tierras indgenas o en tierras o aguas colindantes a ellas. Es as como se estima que para 1996 existan 1.357 concesiones mineras nacionales y extranjeras constituidas (o en trmite de serlo) entre las regiones del Bo Bo y Los Lagos en territorio ancestral mapuche, de las cuales 144 se encontraban en tierras de comunidades pertenecientes a este pueblo. A la misma fecha se haba otorgado a particulares no indgenas un numero significativo de concesiones de acuicultura en lagos, ros y mar en aguas colindantes a comunidades
La expansin forestal privada en territorio mapuche ha sido en gran medida posible gracias al subsidio estatal a la forestacin establecido en el Decreto Ley 701 de 1974. La vigencia de esta normativa fue renovada por 15 aos ms bajo la administracin del Presidente Frei. Este Decreto Ley libera de impuestos y subsidia directamente las plantaciones forestales al devolver al propietario el 75 por ciento de su costo, adems de los costos de manejo y administracin. 27 Ver Congreso Nacional del Pueblo Mapuche, Temuco, Chile, noviembre 15-17 de 1997. Disponible en Internet en www.xs4all/rehue. 20
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mapuche. Para ese ao tambin se haban otorgado en el mismo espacio territorial el 75 por ciento de los derechos de aprovechamiento de aguas superficiales disponibles. De estos derechos, solo el 2 por ciento estaba en poder de los mapuche (Toledo, 1997). La apropiacin por no indgenas de estos recursos naturales se encuentra amparada por la Constitucin Poltica de 1980, y otros cuerpos jurdicos tales como el Cdigo de Aguas, el Cdigo Minero y la Ley de Pesca. Debe recordarse que los intentos de resguardar los derechos de los indgenas sobre los recursos naturales que se encuentran en sus tierras o aguas a travs del reconocimiento de un derecho preferente para obtener su concesin por parte del estado, fueron frustrados por el Congreso Nacional en el debate del anteproyecto de ley indgena. Esta situacin, en el contexto de la crisis de la agricultura campesina tradicional que hoy existe en Chile a raz de las polticas de apertura al comercio exterior y globalizacin, viene a limitar seriamente las potencialidades econmicas de las tierras indgenas, afectando las posibilidades de desarrollo material de las familias que viven en ellas.28 Otro problema que debe ser sealado dice relacin con la demora en la constitucin de las reas de desarrollo indgena (ADI) establecidas en el artculo 26 de la ley indgena.29 An cuando en los ltimos dos o tres aos, luego de la situacin de conflicto creada en el territorio mapuche, el Gobierno ha comenzado a destinar mayores recursos a las ADI, estas siguen siendo hasta la fecha reas de focalizacin de la accin del Estado en relacin con el mundo indgena, sin que la participacin de los indgenas y sus comunidades haya sido considerada en su interior. Vinculado a esta figura legal, otro problema que debe ser sealado aqu dice relacin con el incumplimiento de lo dispuesto en el artculo 35 de la ley indgena que establece que los organismo del estado deben considerar la participacin de los indgenas al interior de las reas silvestres protegidas que se encuentren en las ADI, as como regular los derechos de uso que corresponden a las comunidades. Un estudio reciente constata que 9 de las 93 reas silvestres protegidas existentes en el pas, con una superficie de 799 mil has. que afectan a 10.600 habitantes, se encuentran actual o potencialmente en ADIs. No obstante lo anterior, hasta la fecha no se han puesto en marcha iniciativas o mecanismos que posibiliten la participacin indgena en la gestin de dichas reas o que regulen el uso de recursos que en ellos se encuentran como lo dispone la ley. Tal participacin permitira enfrentar los numerosos conflictos que hoy existen entre las
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Para un anlisis de los impactos de las polticas de modernizacin econmica en la agricultura tradicional campesina e indgena en el pas ver Bengoa, "Polticas pblicas y comunidades mapuches: del indigenismo a la autogestin" en Perspectivas Vol 3, No 2, 2000, p. 331-366. Hasta la fecha se han constituido tres reas de desarrollo en el territorio mapuche (Alto Bo Bo y Lago Budi en 1997 y Lleu Lleu en el 2001).

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comunidades indgenas y las reas protegidas, conflictos entre los que se encuentra la presin indgena por el uso de recursos naturales y culturales en ellas existentes, la presin por regularizacin de tierras en su interior, y la falta de confianza hacia los organismos que las administran (Valenzuela y Contreras, en Castro y Alb orgs., 2000). Los problemas y limitaciones de la poltica de tierras indgenas antes reseados son graves si se consideran los niveles de pobreza en que hoy se encuentra la poblacin indgena en general, y la poblacin indgena rural en particular. Los resultados de una encuesta oficial realizada en 1996 (CASEN, 1996) demuestran que el 35.6 por ciento de la poblacin indgena en Chile vive en condicin de pobreza; que el 25 por ciento de la poblacin indgena viva en condiciones de pobreza no indigente, en tanto que el 10.6 por ciento viva en condiciones de pobreza indigente. Tales niveles de pobreza contrastan con los de la poblacin no indgena, que segn la misma encuesta solo alcanzaban al 17.1 por ciento de pobres no indigentes y al 5.5 por ciento de pobres indigentes (Valenzuela, en Grupo de Trabajo Interministerial). La misma encuesta demuestra que los niveles de empleo, remuneracin, acceso a educacin, salud, agua potable, entre otros, eran, en todos los casos, inferiores para la poblacin indgena que para la poblacin no indgena del pas. La situacin de pobreza en comunidades indgenas rurales tambin ha sido constatada por diversos estudios. Un estudio realizado en comunidades mapuche rurales seala que, a consecuencia de la consolidacin de un esquema productivo de subsistencia basado en el cultivo de productos agrcolas para el autoconsumo (trigo, papa, maz, leguminosas, hortaliza y ganadera menor), se estima que el 72 por ciento de las familias que all habitaban vive bajo la lnea de pobreza (Bengoa, 2000). Esta situacin, junto a otros fenmenos, explica la continuidad de los procesos de migracin mapuche campo-ciudad (Censo de Poblacin y Vivienda, 1992), tendencia que se evidencia adems en el envejecimiento y a la masculinizacin de la poblacin residente en comunidades mapuche rurales.30 Lo anterior, junto a los procesos de inversin pblicos y privados en tierras de propiedad o reclamadas por mapuche, explica la situacin de alta conflictividad hoy existente en el sur del pas. Lamentablemente, no se vislumbra una pronta solucin a un conflicto que involucra a una gran cantidad de comunidades rurales pertenecientes a este pueblo y a empresas nacionales o extranjeras y organismo pblicos presentes en el rea. Ello en razn de la falta de voluntad de los partidos de oposicin para dar aprobacin
La edad promedio en comunidades mapuche rurales se habra elevado entre 1982 y 1995 de 28.9 a 35.5 aos. La poblacin femenina en las comunidades habra disminuido del 45 por ciento en 1982 al 38 por ciento en 1995, en tanto que la del hombre se habra elevado de 55 por ciento en 1982 a 62 por ciento en 1995 (Bengoa, 1997). Este ltimo fenmeno se debera a las posibilidades de empleo domestico de las mujeres indgenas en reas urbanas. 22
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en el Congreso Nacional al proyecto de reforma constitucional que reconoce la existencia de los pueblos indgenas, y en particular, al proyecto para la ratificacin del Convenio 169 de la OIT,31 iniciativas cuya aprobacin permitira una mayor proteccin a los derechos de los indgenas sobre sus tierras y territorios, as como a su derecho a participar en la definicin de su propio desarrollo. 3. LA EVOLUCION DE LA DEMANDA MAPUCHE: DE TIERRA A TERRITORIO. Uno de los fenmenos perceptibles en la ltima dcada en el sur del pas ha sido la evolucin experimentada tanto en las caractersticas del movimiento mapuche como en los contenidos de su demanda. Dos hechos explican esta evolucin. El primero de ellos dice relacin con la incapacidad de la normativa vigente (Ley No 19.253 de 1993) y de la poltica pblica impulsada a la fecha para dar proteccin a los derechos que los mapuche reivindican, en el contexto econmico vigente. En efecto, la tierra por si sola, sino va acompaada de derechos sobre los recursos naturales, as como de derechos que aseguren grados mayores de participacin y/o control indgena de los procesos econmicos sociales y culturales que en ellas se verifican, no asegura hoy las posibilidades del desarrollo material y cultural que los mapuche legtimamente reclaman para si. Ello en especial teniendo en cuenta la crisis de la economa campesina mapuche existente en la actualidad en el marco de las transformaciones agrcolas experimentadas con la apertura de los mercados, y de los impactos que sobre las tierras y recursos naturales indgenas estn teniendo los proyectos de inversin a los que anteriormente nos referamos (Mc Fall comp., 2001). El segundo de ellos es el conocimiento, que gracias a los procesos de conexin global, 32 han adquirido los mapuche y otros pueblos indgenas de Chile de los procesos que hoy ocurren a nivel internacional (aprobacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT, 1989), proceso de discusin sobre proyectos de declaracin derechos indgenas en
Esta ltima iniciativa, an cuando fue aprobado el 2000 por la Cmara de Diputados, tiene pocas posibilidades de ser aprobada en el Senado debido al qurum de cuatro sptimos de diputados y senadores en ejercicio establecido para su aprobacin por el Tribunal Constitucional en agosto de 2000.
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La globalizacin, lejos de tener exclusivamente implicancias econmicas, como algunos sectores en Chile quisieran, ha permitido la difusin, el conocimiento de procesos de transformacin social y cultural, de procesos de reforma de los estados, contribuyendo a la profundizacin de los derechos humanos de muchos sectores hasta ahora oprimidos, entre ellos los pueblos indgenas (Schoolte, en Kofman y Youngs ed, 1996; y Hirst y Thompon, 1995).

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ONU y OEA, etc.) y comparado (Nicaragua, Mxico, Colombia y Canad, entre otros estados) donde crecientemente se reconocen y protegen los derechos territoriales de los indgenas, as como los derechos de participacin, autonoma o cogestin inherentes a ellos. A consecuencia de estos fenmenos, las organizaciones mapuche de carcter nacional que haban jugado un rol central en la defensa de los intereses de su pueblo bajo el rgimen militar, como Ad Mapu, los Centros Culturales Mapuche y otras nacidas en el contexto de la recuperacin democrtica (Nehuen Mapu, Lautaro i Ayllarewe, Calfulican, etc.), van siendo gradualmente reemplazadas por organizaciones de carcter territorial, tales como Identidad Lafkenche en Arauco, la Coordinadora Arauco Malleco, la Asociacin ankucheo de Lumaco, la Asociacin Comunal Pewenche de Lonquimay, la Asociacin Poyenhue de Villarrica, entre otras, que emergen en la ltima dcada.33 A diferencia de las anteriores, cuyos vnculos con partidos polticos o instituciones de la sociedad chilena eran fuertes, estas ltimas organizaciones se articulan sobre una base territorial y se definen como independientes del estado y las instituciones de la sociedad chilena. En forma coincidente con la forma de organizacin territorial emergente. Como consecuencia de los mismos fenmenos, la demanda mapuche que en los ochenta estuvo centrada fundamentalmente en la participacin en el estado y en la proteccin y ampliacin de sus tierras,34 para fines de los noventa se haba transformado en una demanda orientada al reconocimiento de la territorialidad mapuche hasta hoy negada en el pas. Junto a la demanda por territorio, emerge otra demanda estrechamente relacionada, que dice relacin con el derecho a un desarrollo poltico, econmico y cultural autnomo al interior de dichos territorios. Ello no resulta casual, sino es consecuencia de la naturaleza de las demandas territoriales de los pueblos indgenas, las que adems de tener componentes materiales como la tierra y los recursos naturales, tienen tambin componentes inmateriales de carcter poltico y simblico. Tal como seala la Relatora Especial de Naciones Unidas Erica-Irene Daes en su estudio sobre el derecho a la tierra: Uno de los aspectos importantes de la afirmacin de los derechos indgenas a la tierra es permitir que stos controlen sus tierras, territorios y recursos mediante sus propias instituciones. Aunque se
Una excepcin en este sentido es el Consejo de Todas las Tierras (Auki Wallmapu Ngulam), que con un carcter nacional, mantiene su vigencia como organizacin mapuche hasta la fecha. No obstante su carcter nacional, desarrolla un trabajo a nivel de los distintos espacios territoriales mapuche y sus planteamientos son similares a los de las organizaciones territoriales mapuche emergidas en los ltimos aos. 34 Debe reconocerse, sin embargo, que a fines de los ochenta algunas organizaciones mapuche, como Liwen y el Consejo de Todas las tierras, ya esbozaban las demandas autonmicas y territoriales hoy asumidas por el conjunto del movimiento mapuche. 24
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afirmen los derechos a la tierra, los territorios o los recursos, a menudo no se da a los indgenas la posibilidad de ejercer la libre determinacin interna en forma de control y de adopcin de decisiones en el mbito del desarrollo, el uso de los recursos y las medidas de gestin y conservacin. (Erica-Irena Daes, 1999). En un intento por aclarar los contenidos de la demanda de los pueblos indgenas por territorialidad, Zuiga sostiene que esta contiene dos dimensiones: La primera dimensin - el espacio - se expresa en la demanda por el uso, goce y manejo de los recursos naturales. La segunda dimensin se expresa, por una parte, en el reclamo por el control sobre los procesos de orden poltico, econmico, social y cultural gracias a los cuales se asegura la reproduccin y continuidad material y cultural del grupo en cuestin, y de otra parte, en el reclamo de que tales procesos estn regidos y se lleven a cabo segn la normatividad propia de los pueblos indgenas (Zuiga, 1998). La nueva orientacin de las demandas mapuche se manifiesta ya en las resoluciones del Congreso Nacional del Pueblo Mapuche celebrado en 1997 con participacin de las organizaciones territoriales emergentes. Dicho Congreso incorpor el concepto de territorialidad indgena hasta entonces ausente, exigiendo su reconocimiento y proteccin.35 En materia de desarrollo, propone que las ADI se constituyan en espacios de autogestin y de participacin indgena, y de proteccin del territorio frente a proyectos que perjudican el medio ambiente.36 El mismo Congreso propuso la autonoma como "eje de articulacin del nuevo dilogo que impulsa el pueblo mapuche en su relacin con el Estado y la sociedad chilena..."37 En una perspectiva similar el Consejo de Todas las Tierras exige del estado ...el derecho a la restitucin de tierras y territorios, uso y aprovechamiento
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Al respecto el Congreso afirma:

La tenencia de la tierras es la base del pueblo mapuche, como asimismo el uso de las aguas de los ros, de los lagos y del mar. An cuando la mitad de la poblacin est en zonas urbanas la referencia ideolgica cultural es la tierra y el territorio mapuche ancestral. Congreso Nacional del Pueblo Mapuche, Conclusiones, Temuco, Chile, Noviembre de 1997, disponible en internet (www. xs4all.nl/~rehue).
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Ibd.

Como propuesta concreta para lograr dicha autonoma plantea la creacin de una serie de un Parlamento Mapuche, con representacin de autoridades tradicionales mapuche de distintas regiones (desde Bo Bo a Los lagos), de un Tribunal Mapuche, y de una Unin Comunal de Organizaciones Mapuche. El Congreso sugiri adems la constitucin de un padrn electoral mapuche con este fin. (Ibidem).

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de los recursos naturales del suelo y subsuelo...., derecho que deben quedar incluidos en una reforma a la Constitucin. Reconociendo los distintos componentes de la demanda territorial, fundamenta el derecho al territorio y los recursos del suelo y subsuelo en dos principios: uno de orden cultural y el otro desde un principio que sustenta las actividades inherentes a los Pueblos Indgenas en el marco del desarrollo e implementacin de su estrategia, en un proceso gradual de la autodeterminacin.38 En la misma lnea, la organizacin Identidad Mapuche Lafkenche de Arauco en su propuesta de 1999 propone, en base a los conceptos de "Pueblo, Nacin originaria, control territorial, desarrollo endgeno, autonoma y libredeterminacin", la creacin de los "Espacios Territoriales de Patrimonio Lafkenche." Estos ltimos son entendidos como reas de "proteccin y conservacin de los espacios naturales y culturales" que las comunidades an poseen en las distintas comunas de la provincia, e incluyen tanto las tierras, como "sus recursos suelo y subsuelo y espacios naturales, de la misma manera que los espacios ribereos y costa que poseemos..." La misma entidad propone que estos espacios sean administrados por una Asamblea Territorial, la que estar integrada por un conjunto de consejeros territoriales y presidida por un Coordinador Territorial electo por sufragio universal por todas las comunidades de la provincia. Finalmente propone el reconocimiento de dicha institucionalidad, y de su Coordinador, como autoridad poltica con derecho a voz y voto en las instancias de participacin en el poder comunal, provincial, regional y nacional.39 Se trata posiblemente de la propuesta ms acabada hasta ahora formulada por los mapuche para hacer operativo el derecho a la territorialidad y a la autonoma que reclaman. En un comunicado pblico emitido en 1999 la Coordinadora Arauco-Malleco explica el sentido de su estrategia de recuperacin territorial al sostener; Sealamos que el nico logro poltico real y a largo plazo es el reconocimiento de la existencia de la NACION MAPUCHE y la devolucin de espacios territoriales necesarios para el desarrollo de nuestro pueblo...(Nuestra) estrategia tiene como eje central la recuperacin de predios que hoy da se encuentran en disputa principalmente con empresas forestales y que son considerados por nuestras comunidades como espacios sagrados para la sobre vivencia y la reproduccin de nuestra cultura (comunicado Pblico,

Consejo de Todas las Tierras (Auki Wallmapu Ngulam), "Los Derechos de los Pueblos Indgenas, Un Desafo para la Democracia" en Cmara de Diputados, 1999. 39 Identidad Mapuche Lafkenche de Arauco, 1999.

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Coordinadora Mapuche de Comunidades en Conflicto Arauco Malleco, Junio de 1999). La Asociacin ankucheo de Lumaco, finalmente, ha desarrollado no tan solo una demanda, sino tambin una prctica de fortalecimiento territorial que incluye dimensiones econmicas, polticas y culturales. La importancia del territorio no solo como espacio fsico sino tambin como espacio poltico es resaltada por Alfonso Reiman, su presidente, al sealar: Si decimos que somos un Pueblo o Nacin, pienso que todo pueblo debe conservar su territorio, y hoy lo que tenemos son porciones de tierra, pero no control de un espacio territorial. (Reiman, 1999). La dimensin dimensin econmica del territorio, as como la necesidad de que los mapuche logren una autonoma en este plano en sus respectivos territorios es uno de los nfasis de ankucheo40. Esta evolucin del movimiento y la demanda mapuche en el ltimo decenio explica el distanciamiento que hoy existe entre las organizaciones mapuche emergentes y el estado, en particular con CONADI. El carcter mixto o bipartito de esta entidad - con representacin de gobierno y de indgenas que pareca tener cierta lgica al momento del debate de la ley indgena, no se compatibiliza con las demandas autonmicas hoy dominantes al interior del movimiento mapuche.41 Esta evolucin explica tambin el por qu de la resistencia mapuche a la expansin de la inversin hacia sus espacios ancestrales, expansin que adems de provocar los impactos sociales y ambientales antes sealados, es visualizada como una amenaza a la reconstruccin territorial en la que estn empeadas muchas de sus organizaciones. 4. LOS DESAFIOS ACTUALES. - Las posturas y estrategias de los actores involucrados. Al momento de concluir este anlisis se hace ms profunda la crisis de relacin entre el movimiento mapuche, el estado y los actores econmicos no indgenas al sur del Bo Bo. El primero ha centrado su accin en la defensa de sus tierras hoy amenazadas, tales como las tierras pehuenche del Alto Bo
Al respecto Reiman seala: Hoy no basta con llegar con un discurso bonito...sino que se tienen que hacer cosas concretas. A mi juicio eso significa autonoma. Basta de seguir mendigando. Si nos relacionamos con otros pueblos, nos vamos a vincular en trminos comerciales y diplomticos... (Reiman, 1999). 41 En la legislacin comparada no se encuentran otras agencias pblicas como CONADI que incentiven la participacin indgena al interior del aparato del Estado. La tendencia hoy dominante en esta materia es que los Estados tengan su institucionalidad propia en materia indgena, sea esta un ministerio, una oficina o una corporacin, desde la cual impulsan su poltica hacia los pueblos indgenas y dialogan con ellos, y que los pueblos indgenas tengan sus organizaciones autnomas desde las cuales formulan sus demandas y negocian con el Estado.
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Bo en la que se esta construyendo la central Ralco o las tierras nagche y lafkenche afectadas por las plantaciones de bosques exticos a manos de empresas forestales. Junto a dichas acciones, el movimiento mapuche ha puesto nfasis en la recuperacin de tierras que reclaman les pertenecen y consideran les han sido usurpadas.42 Es as como en forma regular comunidades mapuche, con el apoyo de las organizaciones territoriales hoy emergentes, desarrollan acciones de ocupacin de las tierras que reivindican a lo largo de todo su territorio ancestral. Dichas acciones, adems de llamar la atencin de la opinin pblica sobre su situacin de carencia o insuficiencia de tierra, tienen como objetivo central comprometer la intervencin del estado, de modo de que este - a travs del Fondo de Tierras Indgenas de CONADI u otra instancia pblica adquiera las tierras que reclaman y luego les traspase su propiedad. Es importante sealar adems, que muchas de estas acciones han sido duramente reprimidas por Carabineros y efectivos de seguridad pblica, as como por guardias privados, siendo los participantes en ellos as como sus lideres detenidos y procesados a requerimiento de las autoridades, razn por la cual Chile ha sido objeto de numerosas denuncias internacionales por la violacin de los derechos indgenas. 43 El estado por su parte, ha carecido de una poltica definida en esta materia. Por una parte, las autoridades han dado apoyo a la expansin de la inversin privada en reas indgenas, aun en contradiccin con el mandato legislativo de dar proteccin a las tierras indgenas. Por otro, las instancias encargadas de la poltica indgena han actuado fundamentalmente en respuesta a las acciones de recuperacin de tierras llevadas a cabo por los mapuche. En efecto, aunque inicialmente el Consejo Nacional de CONADI haba acordado que no se compraran predios que hubiesen sido ocupados, como una forma de evitar la presin en la adopcin de decisiones en relacin a ellos, en los ltimos aos dicha decisin no ha sido respetada. Por el contrario, la ocupacin de los predios demandados se ha convertido, en la practica, en un requisito fundamental para su adquisicin por parte de CONADI.44 En forma paralela a la accin de CONADI, MIDEPLAN, tambin intentando responder a acciones de movilizacin mapuche para la
Para los mapuche el concepto de tierras usurpadas incluye tanto aquellas que materialmente ocupaban o utilizaban de alguna manera antes de la ocupacin de su territorio por el ejercito chileno, y no les fueron reconocidas en los ttulos de merced otorgados por el estado; aquellas que siendo parte de dichos ttulos fueron traspasadas ms tarde a manos de no indgenas en virtud de las leyes divisorias (1927-1993); y aquellas que les fueron entregadas en el proceso de reforma agraria (1966-1973) y posteriormente fueron devueltas a sus propietarios o quedaron en manos del estado siendo vendidas a empresas forestales en virtud de la contra reforma agraria verificada bajo el rgimen militar. 43 Entre otras instancias que han condenado al gobierno chileno por esta actitud represiva en contra de los mapuche cabe destacar el Parlamento Europeo, El Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial de Naciones Unidas, y el Dept. de Estado de Estados Unidos. 44 Esta situacin, que puede ser constatada en numerosos casos de conflicto de tierras hoy existentes en el sur, ha provocado fuertes crticas de sectores latifundistas que acusan al estado de premiar con su poltica de tierras la ocupacin de sus predios. 28
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recuperacin de sus tierras, ha suscrito en forma directa con organizaciones mapuche compromisos para la adquisicin de tierras a favor de comunidades en reas de conflicto, compromisos cuya materializacin se encuentra en gran medida pendiente.45 Una de las consecuencias ms evidentes de la poltica pblica en esta materia, ha sido la generacin de expectativas en el mundo mapuche que el estado no podr, en un plazo razonable, cumplir. En efecto, el ex Director Nacional de CONADI, Edgardo Lienlaf, reconoci que en la actualidad hay 124 solicitudes de compra o regularizacin de tierras por un total aproximado de 170.000 has hechas a esta entidad.46 Se trata de una cantidad de tierras que difcilmente el estado podr disponer para los mapuche, tomando en cuenta los precios que cobran por ellas sus actuales propietarios, los precarios recursos asignados para estos efectos a CONADI, as como el agotamiento de tierras fiscales en las reas de conflicto. Ms recientemente el Presidente Lagos ha hecho un llamando al dialogo, advirtiendo que debe respetarse el estado de derecho y que su gobierno actuar con dureza frente a hechos de violencia en que estn involucrados mapuche. Adems, ha anunciado una serie de medidas que incluyen el nombramiento de un nuevo Director Nacional de la CONADI, el nombramiento de un coordinador ejecutivo de polticas y programas indgenas47, la reposicin de la reforma constitucional sobre la materia, la destinacin de 130 millones de dlares para desarrollo indgena48- medida ya anunciada meses atrs- y la redefinicin de los criterios del Fondo de Tierras Indgenas excluyendo a aquellos que ocupen predios como beneficiarios de dicho programa.49

Los sectores no indgenas (empresarios agrcolas y forestales y sus aliados polticos) hoy en conflicto con el movimiento mapuche, por su parte, amparados en los derechos propietarios que han adquirido sobre tierras, aguas y bosques en base a la legislacin estatal antes referida, han iniciado una ofensiva publicitaria tendiente a criminalizar la accin de las organizaciones mapuche en reclamo de sus tierras y recursos.50 Para la Sociedad Nacional de Agricultura las acciones de los mapuche son de
Compromisos contrados por la Ministra Alejandra Krauss en el ao 2000 con la Asociacin ancucheo de Lumaco y con la Coordinadora Arauco Malleco (Victor Ancalaf) en el ao 2001. Tales acuerdos han sido objeto de criticas al interior de la propia CONADI, por cuanto ellos responderan a la presin de las organizaciones beneficiarias y no respetaran los criterios del Fondo de Tierras Indgena para la adquisicin de predios. 46 Entrevista a Edgardo Lienlaf, El Mercurio, 3 de marzo de 2002, D 19. 47 Nombramientos que recayeran en el abogado mapuche Aroldo Cayn y en el Sub Secretario de MIDEPLAN Jaime Andrade respectivamente. 48 Proyecto MIDEPLAN-BID. 49 Anuncios efectuados por el Presidente Lagos con fecha 19 de marzo de 2002. 50 Campaa liderada por el diario El Mercurio y otros pertenecientes a su cadena, como el Austral de Temuco, durante el mes de marzo de 2002. 29
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carcter terrorista y ponen en peligro el estado de derecho, la propiedad privada y la inversin. A diferencia de otros agricultores ms duros que han decidido hacer justicia por si mismos formando para tales efectos un grupo paramilitar que lleva el nombre de Hernan Trizano,51 la SNA reconoce que ellos no son los encargados de velar por el orden publico, exigiendo por tanto la intervencin del estado. El Instituto Libertad y Desarrollo, adems de criticar la poltica de gobierno, la que favorecera las tomas ilegales de tierra y la corrupcin, plantea que la solucin a este problema consecuencia de la pobreza mapuche, pasa por asegurar el respeto a la propiedad privada y un ambiente propicio para la inversin y el desarrollo. Similar es la postura de los representantes de las empresas forestales, as como de ENDESA, los que han hecho valer todo su poder poltico y publicitario para denunciar la accin terrorista de los mapuche y cuestionar la debilidad del accionar del gobierno frente a ella. -Los desafios. Sin desmerecer la legitimidad de la demanda mapuche por tierra, la que encuentran su fundamento ltimo en la propia accin del estado que, con la ocupacin militar de la Araucana, arrebat gran parte de sus tierras ancestrales, y que mas tarde con su legislacin, legitim la usurpacin de las mismas por parte de no indgenas, cabe reflexionar en torno a estrategia hasta hoy desarrollada por el movimiento mapuche a la luz de las demandas territoriales y autonmicas que hoy prevalecen en el. En primer lugar, no existe un planteamiento claro en el movimiento mapuche sobre cuales son las tierras que reclaman para su pueblo. Los planteamientos existentes sobre la materia son diversos; para algunos la demanda se centra en las llamadas tierras en conflicto ( Congreso Nacional Mapuche, 1997) o en disputa (Coordinadora Arauco Malleco, 1999), sin especificar claramente cuales son ellas52; para otros se centra en la restitucin de ...las tierras que nos han usurpado a causa de leyes y polticas del Estado, tanto aquellas declaradas fiscales, como las que han sido tomadas por particulares y ms recientemente por empresas forestales trasnacionales y nacionales... (Auki Wallmapu Ngulam, 1997). Ms recientemente, el abogado mapuche Jos Lincoqueo ha esgrimido ante los tribunales los parlamentos celebrados por los mapuche como fundamento para la restitucin de cualquier tierra ubicada al sur del Bo Bo. La falta de precisin en la definicin de las tierras reivindicadas por los mapuche contrasta con los avances logrados en esta
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Trizano fue un italiano que particip en la persecucin de indgenas luego de la ocupacin de la Araucana por el ejercito chileno. 52 La Coordinadora Arauco Malleco agrega que se trata de tierras en disputa , principalmente con empresas forestales, y que son consideradas como espacios sagrados para la sobrevivencia y la reproduccin de nuestra cultura (1999). 30

materia en otros contextos, tanto en Amrica Latina (Bolivia, Brasil, Colombia, entre otros) como en Norteamrica (Canad y Mxico) donde los pueblos indgenas han desarrollado importantes trabajos histrico-culturales y cartogrficos, basados en conocimientos tradicionales y/o en antecedentes jurdicos, destinados a identificar las tierras y territorios que reclaman para si, sean estos basados en ocupacin ancestral, ttulos coloniales o estatales, o en su importancia cultural o econmica. 53 Ms all de la indudable justicia de las reivindicaciones de tierra mapuche, la definicin de las tierras a restituir por parte del movimiento resulta crucial. Ello por razones polticas, por cuanto si tales tierras no estn hoy en poder de los mapuche, se requiere negociar su restitucin con otros actores (estado, particulares, empresas), para lo cual la certeza de lo reivindicado parece un paso esencial. Ello adems por el carcter del poblamiento actual del espacio territorial en que hoy viven los mapuche, el que, a diferencia de otros espacios territoriales hoy reivindicados por los pueblos indgenas, tales como la Amazona en Amrica del Sur o el rtico en Amrica del Norte, donde los pueblos indgenas constituyen el porcentaje mayoritario de la poblacin, constituye un espacio compartido, en que los mapuche son una minora demogrfica en comparacin con otros sectores de la poblacin. 54 Y en un espacio de estas caractersticas, la recuperacin territorial mapuche resulta compleja, no tan solo desde el punto de vista poltico, teniendo presente el poder de los intereses econmicos presentes en el rea, sino tambin desde el punto de vista de los derechos de la poblacin campesina no indgena, tambin pobre, que se ha asentado en reas rurales en virtud de las polticas pblicas de los ltimos ciento cincuenta aos. Lo anterior deja en evidencia la necesidad de avanzar en la definicin del espacio territorial reclamado, ya sea que este incluya las tierras y recursos considerados por los mapuche como usurpados, o aquellos que resulten claves para reforzar una territorialidad desarticulada, o los que resulten necesarios para la sustentacin material y cultural de los mapuche como pueblo. Tambin parece fundamental la elaboracin de propuestas en relacin a la futura forma de utilizacin de dichas tierras y recursos, de modo de asegurar en ellas un desarrollo cultural y ambientalmente sostenible, y que su traspaso no genere, como ha sucedido en los ltimos aos en un contexto
Un ejemplo de estos trabajos de identificacin de tierras y territorios indgenas es el desarrollado por la Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (Martnez, ed, 2000). Otros ejemplo es el desarrollado por los pueblos indgenas de Columbia Britnica, Canad, en el proceso de negociacin de acuerdos territoriales desarrollado en los ltimos aos en el marco del British Columbia Treaty Process (ver Wa y Uukw, 1989-1992). 54 En la Araucana, que es la regin con el mayor porcentaje de poblacin indgena, los mapuche constituyen solo una cuarta parte de la poblacin total de acuerdo al Censo de 1992.
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de depresin de la agricultura tradicional, nuevas formas de dependencia con el estado. En segundo lugar, no obstante la importancia que han adquirido en el movimiento mapuche las demandas por el ejercicio de derechos colectivos de carcter poltico en los espacios territoriales en que viven sus comunidades, son muy pocos los avances que se han podido lograr en este contenido inmaterial de la territorialidad indgena. Es evidente que en el pas existe un sistema poltico y administrativo, as como una discriminacin cultural, que en nada favorece el ejercicio de estos derechos por parte de los mapuche y otros pueblos indgenas. Los resultados del proceso electoral municipal del ao 2000, y ms recientemente, de la eleccin parlamentaria del 2001, dejan en evidencia que bajo el marco jurdico constitucional actual, no hay cabida para una representacin poltica mapuche, ni siquiera en su espacio territorial ancestral o en los sectores en que su poblacin es mayoritaria.55 Tambin es efectivo que la legislacin indgena vigente deja pocas posibilidades para el ejercicio de derechos polticos por parte de los pueblos indgenas. Aquellas disposiciones de la ley que les reconocen derechos participatorios, no han sido respetadas por el estado como ha quedado en evidencia en los proyectos de inversin hoy en ejecucin en territorios indgenas. Sin embargo, tambin puede observarse en la practica que la construccin de espacios de autonoma poltica territorial, objetivo que forma parte del discurso de las organizaciones mapuche hoy emergentes, no ha constituido, en general, una prioridad en el accionar de dichas organizaciones. En efecto, el movimiento, en su esfuerzo por recuperar el territorio material, ha postergado muchas otras tareas, como aquellas orientada al logro de una soberana alimentaria y al desarrollo econmico autnomo, al fortalecimiento cultural en mbitos tales como la salud y la educacin, la recuperacin y puesta en vigencia de Ad mapu o derecho mapuche como sistema normativo de regulacin de relaciones internas y de resolucin de conflictos, que son fundamentales para llegar a tener un cierto control sobre los espacios territoriales hoy reivindicados.56 Esta situacin tambin contrasta con aquella existente en otras latitudes, incluido Amrica Latina, donde los esfuerzos de los pueblos indgenas, adems de la proteccin y ampliacin territorial, han estado orientados de un modo central en los ltimos aos en la conquista de derechos polticos en los
De alrededor de un centenar de candidatos mapuche en las elecciones municipales del 2000, solo tres resultaron electos como Alcaldes. Ninguno de los candidatos mapuche en las ultimas elecciones parlamentarias result electo. 56 Cabe reconocer aqu, por cierto, algunas excepciones a esta tendencia, como los esfuerzos desarrollados por algunas entidades territoriales en el mbito del desarrollo econmico autnomo (Asociacin ancucheo de Lumako, de la salud intercultural ( Maquehue), o del fortalecimiento y puesta en vigencia del Ad Mapu (Aijarewe de Xuf Xuf).
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territorios en que viven. Tal como seala Iturralde , antroplogo ecuatoriano, en un reciente anlisis sobre las demandas territoriales indgenas en la regin: ...los movimientos indgenas vuelven a plantear la reivindicacin del territorio, cada vez con un nfasis ms claro en el sentido poltico y simblico que este ha tenido o ha adquirido para su cultura. Tal como se puede apreciar en las demandas y movilizaciones recientes de los pueblos indgenas de Bolivia, Chile, Ecuador y Mxico entre otros, sus plataformas incluyen el tema territorial como un elemento de la demanda de autonoma, de la misma manera que incluyen temas relacionados con el ejercicio de la autoridad propia, la supremaca de los usos y costumbres locales sobre las leyes nacionales y la posibilidad de resolver sus asuntos conforme a sus propios sistemas de administracin de justicia. (Iturralde, 2001) La experiencia de los pueblos indgenas en pases tales como Colombia, Nicaragua, Panam y Mxico, sin mencionar pases como Canad y Groenlandia (Dinamarca), donde estos ejercen grados crecientes de autonoma en diferentes mbitos ( poltico, cultural , econmico, jurdico, etc) sin duda puede servir para la reflexin de las organizaciones mapuche en sus esfuerzos por lograr la territorialidad que hoy exigen del estado chileno. La definicin del tipo de derechos polticos a ser ejercidos por los mapuche en sus actuales espacios territoriales, teniendo en cuenta sus caractersticas demogrficas actuales, constituye uno de los desafos importantes a ser abordado por sus organizaciones. Para el estado los desafos hoy que se presentan en su relacin con los pueblos indgenas, y con el pueblo mapuche en particular, no son menores. Por de pronto aparece como urgente la redefinicin de la poltica de tierras indgenas por este aplicada hasta la fecha. Las autoridades deben en primer termino resolver la evidente contradiccin que significa el desarrollo de una poltica orientada a hacer posible la ampliacin de las tierras mapuche y en forma paralela avalar y/o promover proyectos de inversin privados o pblicos que vulneran la proteccin que la ley ha otorgado a dichas tierras. En relacin a los conflictos creados por estos proyectos, el desafi consiste no tan solo en hacer llamamientos al dialogo, sino tambin en generar las condiciones e impulsar las instancias para que ese dialogo sea posible, al menos en las situaciones de conflicto ms apremiantes. En la caso de la central Ralco, por ejemplo, porque no aceptar la suspensin del proyecto, hasta que las partes involucradas resuelvan los temas econmico- sociales, ambientales y culturales de desencuentro. En el caso de los proyectos forestales, por que no crear instancias integradas por empresas forestales, comunidades mapuche y autoridades de gobierno central y regional que
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puedan dialogar sobre los derechos de las partes involucradas, las formas de resolucin de las demandas territoriales mapuche, las modalidades de participacin de las comunidades en los beneficios la actividad forestal. Por otro lado, ms que seguir a la zaga de una estrategia que es definida por el movimiento mapuche con sus recuperaciones de tierra, como actualmente ocurre, prometiendo la adquisicin o transferencia de tierras a mapuche sin saber para que y sin contar con los recursos que le permitan apoyar la permanencia de las comunidades beneficiarias en las tierras que le son asignadas, el estado debe elaborar una poltica de tierras que identifique objetivos a alcanzar en el mediano y largo plazo, e impulsar acciones de corto plazo que sean consistentes con tales objetivos. El diseo de tal poltica supone, sin embargo, la creacin de instancias de trabajo conjunto con las organizaciones territoriales mapuche, a fin de determinar las tierras, as como los recursos naturales que hay en ellas, cuya propiedad debe ser traspasada a los mapuche, as como los recursos financieros que se requieren para ello . No obstante las complejidades antes subrayadas, el mayor desafi para el estado chileno, sin embargo, no esta su capacidad de respuesta a las demandas de tierra de los mapuche, sino ms bien en su capacidad para comprender y aceptar los componentes inmateriales de la demanda territorial mapuche, demanda que como vimos, esta asociada a la creacin de espacios o instancias que permitan la participacin y/o control de sus comunidades, dependiendo de las condiciones, en la gestin de los procesos polticos, econmicos , culturales que en ellos ocurran. Dicha demanda obliga, al igual que como ha ocurrido en otras partes de Amrica Latina y del mundo, a introducir importantes transformaciones jurdicas y polticas con el objeto de dar cabida a la territorialidad indgena hasta ahora negada. Se trata de una demanda difcil de asumir para un estado como el chileno, cuya tradicin centralista ha obstaculizado a lo largo de su historia la descentralizacin territorial del poder, y cuya tradicin cultural, al menos la de sus elites, le ha impedido aceptar la diversidad tnico-cultural existente en su interior. Tal tradicin explica porque Chile, ha diferencia de la mayor parte de los pases de Amrica Latina, se mantiene sin reconocer el carcter multietnico y multicultural de la sociedad, y se opone a la ratificacin del Convenio 169 de la OIT. La misma tradicin explica el rechazo a iniciativas como la presentada en 1999 al Congreso Nacional por el Diputado Francisco Huenchumilla intentando el reconocimiento de los derechos polticos indgenas a travs de la creacin de un parlamento indgena y de la representacin proporcional indgena de acuerdo a su poblacin en el Congreso Nacional, en los concejos regionales y en los gobiernos comunales.
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Finalmente, para los empresarios agrcolas y forestales presentes en el territorio mapuche, los desafos dicen relacin con la revisin de las posturas que hasta ahora han sostenido frente a este conflicto de larga data. No basta con esgrimir ttulos de propiedad a sabiendas que tales ttulos se constituyeron en base a una historia de despojo de los mapuche. No basta con argumentar el respeto al estado de derecho cuando los chilenos no hemos respetado a los mapuche en sus derechos ms esenciales. Si son consecuentes con su postura en favor de la globalizacin, deben observar a sus pares en otras latitudes y aprender de ellos que, por razones ticas y tambin econmicas, se han abierto a nuevas formas de relacin con pueblos indgenas pasando de la confrontacin a la colaboracin. La creacin de la Comisin Verdad Histrica y Nuevo Trato por el gobierno a comienzos del 2001 parece una iniciativa importante para abordar las demandas de tierra y territorio de los mapuche aqu analizadas. Su trabajo, en la medida en que considere la perspectiva mapuche, puede ayudar a iluminar el camino a seguir hacia el futuro para dar respuesta a los numerosos desafos que tales demandas plantean, contribuyendo adems a definir las bases sobre las cuales se debe cimentar una nueva relacin entre los pueblos indgenas y el estado. Sin embargo, ni el gobierno, ni las organizaciones mapuche, ni los sectores empresariales presentes en el espacio territorial mapuche, pueden esperar a que dicha Comisin concluya su trabajo para asumir los desafos que aqu se han identificado. Si no lo hacen en forma urgente, es muy posible que la situacin de conflictividad hoy existente en el sur del pas siga en aumento, con un costo social, en particular para los mapuche, enorme. Esperamos que los antecedentes entregados, as como las reflexiones realizadas en este artculo, puedan constituir un aporte para los actores involucrados en esta temtica para poder avanzar en su resolucin.

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CUADROS Cuadro 1 Proceso de radicacin mapuche (1884-1929)

Nmero reservas ARAUCO BIO-BIO MALLECO CAUTN VALDIVIA OSORNO TOTAL 77 6 280 2.038 477 40 2.918 % Superficie % Personas % Has/per s. 3,92 20,73 8,56 5,29 9,99 5,45 6,18 % del territori o total 1,79 1,11 6,03 17,72 3,85 0,59 6,39

2,6 0,2 9,6 69,8 16,4 1,4 100,0

9.700,59 16.667,00 80.900,75 326.795,31 70.852,32 5.470,70 510.386,67

1,9 3,3 15,8 64,0 13,9 1,1 100,0

2.477 804 9.455 61.798 7.091 1.004 82.629

3,0 1,0 11,4 74,8 8,6 1,2 100,0

Fuente: Gonzlez, Hctor, "Propiedad comunitaria o individual. Las leyes indgenas y el pueblo mapuche" en Nutram, Ao II, No 3, 1986, p. 7.

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Cuadro 2

TIERRAS INCORPORADAS AL PATRIMONIO INDIGENA 1994-2000

Programa Subsidio (art. 20 letra a) Subsidio (art. 20 letra b) (predios en conflicto) Traspaso de predios fiscales Saneamiento propiedad indgena TOTAL

Has. 7.760,78 31.203,74 112.146,01* 19.247,28 170.357,81

Familias 688 2.906 3.484 1.541 8.619

*Alrededor de 20 mil has. tienen an tramites pendientes para su traspaso a indgenas. Fuente: CONADI, Fondo de Tierras y Aguas Indgenas, Informe de Gestin 1994-2000, 2001 (inedito), con comentario y adecuaciones del autor.

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