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L'indispensable rforme institutionnelle de l'Europe

1. La situation actuelle des institutions politiques europennes Les institutions politiques europennes ont incontestablement russi depuis leur cration et travers leurs diffrentes transformations successives au fil des annes susciter des rapprochements dterminants entre diffrents Etats europens. Grce un subtil quilibre entre une organisation centralise et des instances rassemblant, ct dinstitutions supranationales la !ommission, la !our de "ustice et la #!E$, les reprsentants des pa%s qui % participent, elles sont parvenues faire avancer la cause de l&Europe. 'ous limpulsion de grands architectes, lEurope a su inventer une structure et une organisation originales propres dont il faut saluer les efforts constants d&adaptation. En particulier dans une priode de crise et dans un monde globalis. Les institutions politiques ( une structure supranationale garantissant les intr)ts collectifs la !ommission$, un !onseil runissant les chefs d&Etat ou de

gouvernement

le !onseil europen$, un !onseil rassemblant les ministres

homologues des Etats europens le !onseil de l&*nion europenne$, ainsi qu&un +arlement europen monocamral sont ce "our les institutions qui fa,onnent de mani-re significative la cohsion europenne. .otive par cette m)me volont d&articuler les niveau/ europen et nationau/, l&*nion dispose de cinq prsidences ( celle de la !ommission, incarne par un responsable politique nomm pour 0 ans en charge des intr)ts europens, celles assurant la direction respective des deu/ !onseils l&une, permanente, confie un responsable politique pour deu/ ans et demi, l&autre, confie au soin d&un Etat1membre pour 2 mois$, la prsidence du +arlement, e/erce le temps dune lgislature de 0 ans et celle du 3aut 4eprsentant de l&*nion pour les affaires trang-res et la politique de scurit la t)te du !onseil des affaires trang-res, nomm par le !onseil europen pour une priode de 0 ans. Le mode de fonctionnement politique ( la procdure lgislative ordinaire simplifie se droule comme suit ( la !ommission et elle seule$ prsente, souvent la

demande du !onseil europen, simultanment une proposition au +arlement europen et au !onseil. 'engage alors un processus de ngociations entre les reprsentants comptents des trois instances qui vont chercher ensemble un compromis sur le te/te. 'i la procdure aboutit, la proposition finale est soumise au vote du +arlement en sance plni-re qui, si elle est adopte, sera alors ratifie par le !onseil mo%ennant d&ventuels amnagements mineurs$.

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2. Les insuffisances du modle institutionnel actuel Le 5rait de Lisbonne a cr un nouvel quilibre entre le pouvoir des Etats et la !ommission, tout en largissant les pouvoirs du +arlement. 6l faut saluer cette volont de dmocratisation dont l&quation n&est pas simple puisque nous vivons dans un espace au/ longues traditions politiques multiples dont la construction europenne se veut respectueuse. .ais cette recherche d&quilibre entre politiques nationales et institutions supranationales a donn naissance une srie d&incohrences politiques qui, si elles peuvent se comprendre en raison des avances qu&elles ont rendues possible en dpit de la comple/it du pro"et europen, sont au"ourd&hui devenues des obstacles structurels la poursuite de la construction europenne. Les compromis obtenus l&issue d&pres ngociations intergouvernementales ont engendr des contre1sens qui se heurtent la ralit du monde contemporain, qui appelle des rponses rapides, coordonnes et efficientes. Les incohrences des institutions 7. !onflits dintr)t et confusion de comptences ( alors que l&organisation politique des Etats modernes repose sur une attribution des rles politiques clairement dfinis en mati-re de comptences et de territorialit, lEurope prsente un tableau institutionnel beaucoup plus trouble ( La !ommission europenne, qui reprsente l&intr)t public europen, est la fois une instance e/cutive et lgislative. !ertes, dans la mesure o8 les gouvernements nationau/ ont la capacit de dposer des pro"ets de loi devant leurs +arlements respectifs, on pourrait )tre tent de dresser une analogie avec la !ommission. .ais il % a deu/ diffrences de taille. La !ommission dispose du monopole de linitiative lgislative alors que les +arlements nationau/ en ont la capacit pleine et enti-re. L&largissement des pouvoirs du +arlement europen est donc limite puisqu&il ne "ouit pas des m)mes droits que les +arlements nationau/ alors qu&il est la seule instance europenne compose d&lus directs et mandats pour traiter les affaires europennes. 9autre part, le gouvernement est le vritable moteur politique de lEtat. !est lui qui fi/e les grandes orientations et met en :uvre sa vision politique. !ette fonction dimpulsion nest, en revanche, pas incarne par la !ommission, qui est plutt en charge de la formalisation de la proposition, mais par le !onseil europen, cest11dire par les entits nationales composant lEurope. !est un peu comme si les entits fdres belges !ommunauts et 4gions$ dterminaient le programme du gouvernement fdral belge.

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9e plus, le +arlement europen, compos de dputs lus reprsentant lintr)t collectif de lEurope, partage part gale le pouvoir lgislatif avec le !onseil de l*nion europenne, organe compos de reprsentants des e/cutifs nationau/, qui de surcro;t sont nomms. <. 9perdition de la reprsentativit dmocratique ( alors que les chefs d&Etat ou de gouvernement sont lus, les commissaires et quatre prsidents sur cinq sont nomms. !ertes, la nomination du +rsident de la !ommission et des commissaires doit )tre confirme par le +arlement. Et l&histoire a montr qu&il peut rellement e/ercer ce droit. .ais la proposition de nomination n&est en aucun cas lie au scrutin lectoral. 6l en rsulte que quatre prsidents actuels sur cinq ne sont investis d&aucune lgitimit populaire directe, la diffrence du prsident du +arlement, lui1m)me lu dput europen, puis par ses pairs la t)te de linstitution. =. 9ficit de clart et de leadership politique univoque ( il % a plusieurs prsidents des organes de lE/cutif, et non un seul. Et aucun ne dispose de vritables pouvoirs politiques capables dincarner une vision europenne long terme pour la simple raison que leur nomination dpend e/clusivement ou essentiellement des chefs dEtat ou de gouvernement les plus influents dans le cas de la !ommission et du !onseil europen. >uant la prsidence du !onseil de l*nion europenne, ne durant que 2 mois, elle ne permet de dgager aucun pro"et denvergure. La ralit de l&e/ercice politique du pouvoir se trouve encore au"ourd&hui largement entre les mains des Etats. 4appelons par e/emple que les traits, et singuli-rement celui de Lisbonne, sont le produit de ngociations intergouvernementales. !ela nous semble vident mais dautres options sont possibles. 4ien n&interdit d&imaginer que les rformes institutionnelles soient labores par le +arlement europen, puis soumises au/ Etats pour ratification et qu&il faille recueillir l&adhsion de =?@ des Etats pour qu&elles soient dfinitivement adoptes.

Les incohrences du mode de fonctionnement politique Alors que les institutions europennes ont vocation dfendre les intr)ts de lEurope, le mode de fonctionnement actuel ne permet pas de dgager une relle autonomie dmocratique, collective et ractive ( Le +arlement europen na pas de droit dinitiative. Le contrle parlementaire sur lE/cutif est rel mais limit. 9e nombreuses dcisions dorientations politiques sont inities au niveau du !onseil europen, ce qui ne fait que rpercuter au niveau europen les intr)ts des Etats au dtriment de la !ommission, garante de l&intr)t collectif. 9e

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plus, les ngociations tripartites durant la procdure de lgislation ordinaire simplifie demeurent confidentielles. B compris pour le +arlement qui ne dcouvre la proposition finale qui en rsulte qu& travers le compte rendu du rapporteur. La procdure pralable au vote est donc tr-s opaque. La comple/it technique des dossiers traits en raison de la coprsence des <C Etats prend souvent le pas sur le contenu politique, dont le souffle se perd en chemin. #ien que le vote lunanimit soit considrablement restreint au"ourdhui en regard de ce quil tait, il nen demeure pas moins dapplication pour une srie de mati-res essentielles telles que la fiscalit, les mesures d&harmonisation dans le domaine de la scurit sociale et de la protection sociale ou la politique trang-re et de scurit commune, ce qui cre des lenteurs tr-s pesantes dans les prises de dcisions et rend impossible une politique ractive proprement europenne. Dn retrouve ce m)me probl-me structurel dans lappartenance des candidats europens leurs formations nationales, ce qui ne les ancre pas en Europe mais les maintient dans une position partisane sur le plan national. +lus fondamentalement encore, le 3aut 4eprsentant de l*nion au/ Affaires trang-res et la +olitique de scurit ne dispose pas non plus de la latitude ncessaire pour faire entendre la voi/ de lEurope travers le monde parce que les intr)ts respectifs des Etats europens lemp)chent dassumer une position claire et tranche, sauf pour rappeler des poncifs ne venant dranger personne. Dn le voit, la recherche obsessionnelle des quilibres susmentionns entre les diffrentes institutions europennes dune part, et entre les intr)ts de lEurope et ceu/ des Etats europens, dautre part, ne conf-re en pratique qu&une emprise politique tr-s limite l&chelon supranational. La !ommission ne tient en effet ses pouvoirs et comptences que des Etats. 4appelons que le 5rait de Lisbonne est le fruit dune confrence intergouvernementale. 'oulignons galement que le prsident du !onseil europen n&a lui1m)me pour fonction essentielle que de faciliter le dgagement d&un consensus entre Etats. En d&autres termes, cette recherche d&quilibre est en ralit au"ourd&hui largement l&avantage des Etats, a conduit des usages qui posent question et ne conf-re au/ prsidents qu&un rle de facilitateur et non de gouvernant. Lopinion publique a tendance charger lEurope de tous les mau/ et lui pr)ter une puissance surdimensionne quelle na pas. Le principe de subsidiarit implique que lEurope devrait traiter des mati-res quelle seule pourrait mieu/ grer et de mani-re plus

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efficace que les Etats. Dr, il % a de nombreu/ domaines qui rpondent ce crit-re, comme la diplomatie, la dfense ou la politique nergtique et dont lEurope ne soccupe pourtant pas lchelon supranational car les Etats restent attachs certaines de leurs prrogatives. +ourtant, ces mati-res seraient beaucoup plus efficacement traites et moindre coEt si elles taient gres au niveau europen dans le cadre dune politique globale. 9e plus, le manque de libert d&initiative purement politique, qui emp)che la !ommission de dgager des pro"ets porteurs de vision long terme, ne lui laisse que la fonction de/cution et lui attribue un rle de gendarme, comme dans le cas de la gouvernance conomique, ce qui participe une perception e/clusivement technicienne et coercitive de l&Europe. !omble du parado/e F 6l est en effet souvent plus commode pour les chefs dEtat ou de gouvernement europens dagiter lpouvantail de la !ommission europenne devant leurs opinions respectives plutt que dassumer la responsabilit dune mesure impopulaire ou imputable des erreurs de gestion commises dans le pass lchelon national, comme le montrent, par e/emple, limportance des dettes publiques souveraines ou lincapacit des Etats respecter les crit-res de convergence dfinis par le 5rait de .aastricht. Le sentiment de distance que ressentent les cito%ens lgard des institutions europennes provient donc, non pas dun e/c-s mais dun dfaut de pouvoir, e/plicable par le manque dautonomie de lEurope en regard du poids que p-sent les Etats sur son organisation. Entre la puissance des marchs financiers et celle des singularits nationales qui amoindrissent considrablement la rapidit et limpact dune prise de dcision, lEurope ne "ouit que dune tr-s faible marge de man:uvre. Et de la m)me mani-re que labsence dun territoire souverain unique et homog-ne analogue celui d&un Etat, accro;t la vulnrabilit de leuro, labsence de dcideurs politiques investis de rels pouvoirs sur tous les Etats europens dtruit leffet positif conscutif de la force dun ensemble fdral, effet positif dont chaque Etat pourrait bnficier en retour, comme nous lavons dmontr dans notre document sur les valeurs. Gous avions en effet soulign, par e/emple, que la mutualisation des dettes souveraines permettrait dobtenir des tau/ dintr)t nettement moins levs que ceu/ demands chaque Etat europen car la puissance conomique de lEurope fdrale cumulant celle de ses membres diminuerait de mani-re significative la part de risque intgre par les cranciers dans leur calcul du niveau des intr)ts. 3. Nos propositions 'tand *p for the *nited 'tates of Europe propose en rponse ces incohrences une rforme structurelle et institutionnelle comportant deu/ ob"ectifs prcis ( red%namiser la vitalit dmocratique europenne et donner au/ institutions politiques, les mo%ens d&e/ercer leurs missions conformment leur nature et leurs fonctions respectives.

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Gous souhaitons cette fin rformer Les institutions en proposant( *ne !onstitution europenne labore et adopte une ma"orit des =?0 par le +arlement europen, dclar constituant en a%ant obtenu ce droit par consultation lectorale directe. *n seul prsident europen de plein e/ercice dmocratiquement lu par un mode de scrutin ma"oritaire deu/ tours. *ne fois au pouvoir, il sera la t)te de l&E/cutif et constituera un gouvernement actuelle !ommission$ responsable devant le +arlement et s&appu%ant sur une ma"orit parlementaire. Les comptences de l&E/cutif concernent la totalit des mati-res communes telles que la dfense, l&conomie, le commerce e/trieur, la politique d&immigration, la protection sociale, les affaires trang-res, la dfense, l&environnement, la fiscalit, le budget, la concurrence, les affaires montaires, la recherche, le dveloppement, l&innovation, l&agriculture, la cohsion et la coopration au dveloppement, et ses dcisions auront force de loi sur tout le territoire europen. Le financement de cette politique sera gnr par une fiscalit europenne directe reprsentant 70 <H I des recettes cumules des Etats. *n +arlement bicamral qui disposera des droits d&initiative et de contrle de l&E/cutif. La !hambre basse, l&Assemble europenne, aura pour mission de proposer et de voter les lois dans les domaines de comptences dfinis par la !onstitution, relevant de l&intr)t collectif europen, que l&initiative en revienne l&E/cutif pro"et$ ou mane de l&Assemble elle1m)me proposition$. La !hambre haute, le 'nat europen, aura pour vocation de reprsenter les Etats1membres dans l&laboration et, comme l&Assemble europenne, le vote des lois rempla,ant ainsi le rle "ou par le !onseil de l&*nion europenne, dont la fonction rint-gre tr-s logiquement la branche lgislative$ et veillera la convergence des intr)ts nationau/ et europens. A la diffrence du +rsident, les dputs et snateurs seront lus la proportionnelle un tour, afin de reflter la plus grande diversit possible d&opinions et de tendances politiques. Le nombre de dputs par pa%s est dtermin par une cl de rpartition directement proportionnelle la population de chaque Etat. Le nombre de snateurs sera, quant lui, le m)me pour tous les pa%s1membres. 9e plus, les candidats devront ncessairement appartenir des formations politiques transnationales pour remplir une mission de dfense d&intr)ts collectifs strictement europens et ne plus )tre prsents sur des listes lectorales de partis nationau/.

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Le mode de fonctionnement ( Le parti du prsident devra ncessairement appartenir la ma"orit

parlementaire 1 quel que soit son poids relatif 1 et le gouvernement aura l&obligation d&en reflter toutes les composantes. 9ans ce nouveau conte/te politique, la recherche des quilibres entre les nationalits, comprise comme crit-re de nomination des membres du gouvernement, dispara;t totalement. *ne nouvelle lgitimit de l&E/cutif reposant sur la comptence et la consultation lectorale, qui permet au/ institutions politiques d&)tre investies du seing dmocratique. *ne relle indpendance du pouvoir lgislatif ( les pro"ets de loi initis par le gouvernement seront soumis au vote des deu/ !hambres et le +arlement europen disposera pleinement du droit d&laborer des propositions de loi qui devront )tre adoptes par les deu/ !hambres et promulgues par le gouvernement pour )tre e/cutoires. *n nouvel quilibre beaucoup plus cohrent entre les deu/ branches politiques, affranchies de la tutelle des Etats. Le pouvoir e/cutif disposant dun pro"et politique, pourra gouverner en e/er,ant pleinement sa charge, les Etats constitutifs tant reprsents dans la branche lgislative par le 'nat europen J et incarner lEurope en toute indpendance. La branche lgislative se retrouve galement renforce par le bicamralisme, le droit linitiative et le contrle de lE/cutif. La cration de partis transnationau/ permettant au/ candidats prsents sur les listes europennes de se dgager totalement de toute implication de leur appareil politique national dans leurs futures prises de dcisions en tant que mandataires. !omme nous le suggrions plus haut, nous pensons que la recherche de lunanimit est un processus dune comple/it que nous ne pouvons plus nous offrir, particuli-rement dans le cadre des rformes institutionnelles que nous proposons. !est pourquoi il nous appara;t plus raliste et cohrent avec lesprit de notre pro"et dinitier le processus de fdralisation avec les pa%s signataires du 5rait de +aris, puis de 4ome Allemagne, #elgique, Krance, 6talie, Lu/embourg et +a%s1#as$ et les autres Etats de la Lone euro qui le souhaitent. Gous ne doutons pas de leffet dentrainement que cette nouvelle Europe suscitera aupr-s des autres membres de l*nion. !ela implique de confrer l&Eurogroupe un statut "uridique qu&il ne poss-de pas l&heure actuelle, et de dbuter la fdralisation partir dun no%au dur. Gotre programme institutionnel est beaucoup plus a/ sur la dmocratisation, la transparence et la cohrence que le 5rait de Lisbonne, labor la suite du re"et du

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5rait constitutionnel. #ien quil fEt sign 4ome en <HH@ par les chefs dEtat ou de gouvernement de l*nion europenne, ce dernier ne fut en effet ratifi ni par la Krance ni par les +a%s1#as. Le 5rait de Lisbonne refl-te l&urgence de l&poque et demeure prisonnier de la recherche du compromis qui tait alors indispensable pour faire avancer l&Europe, en dpit de lchec du processus de ratification du 5rait constitutionnel. Les incohrences importantes que le 5rait de Lisbonne a cres sont le produit de lincapacit dalors de doter l&Europe d&institutions lui permettant d&amorcer un grand dessein politique pleinement investi, de part en part, de la puissance lective. Gos propositions renouent avec la d%namique fdraliste d&origine. Elles donnent l&Europe les structures et le mode de fonctionnement dont elle a besoin pour porter le pro"et dmocratique ambitieu/ que les Europens attendent d&elle au"ourdhui et pour redonner l&Europe la place qui est la sienne dans le monde en lui assurant une crdibilit accrue face au/ grandes puissances mondiales.

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