UCAM

MASTER EN INGENIERA DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS

ORGANIZACIN Y GESTIN DE EMPRESAS CONSTRUCTORAS GESTIN ECONMICO-PRESUPUESTARIA DE LAS INVERSIONES PBLICAS

AUTOR:

VICENTE LUS ADAM DUR MURCIA, MAYO DE 2012

GESTIN

ECONMICO-PRESUPUESTARIA

DE

LAS

INVERSIONES PBLICAS

1. INTRODUCCIN El presente trabajo se realiza para la asignatura de Organizacin y Gestin de Empresas Constructoras, en relacin con el Tema 10 de Inversiones !blicas" #no de los principales clientes de las empresas constructoras son las administraciones p!blicas, sobre todo si su campo de actuacin est$ relacionado con la obra civil o con la construccin de e%uipamientos sanitarios, educativos o sociales" Estas inversiones p!blicas surgen para atender demandas de la sociedad, pero para poderlas llevarlas a cabo &ay %ue costearlas, para lo cual, las administraciones, tras detectarlas, &an de programarlas y presupuestarlas, para, despu's contratadas y construidas, pagarlas" (e pretende e)poner sucintamente algunos conceptos presupuestarios y ver donde encajan las inversiones p!blicas en obra civil, as* como e)poner tambi'n, las +ases contables elementales de la %ue consta la gestin del presupuesto destinado a su+ragarlas, %ue culminan con la emisin de los documentos contables"

2. CONCEPTO PRESUPUESTARIOS ,a ,ey General resupuestaria en el art*culo -., en el $mbito de la administracin resupuestos Generales del Estado

central del Estado, establece %ue los

constituyen /la expresin cifrada, conjunta y sistemtica de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los rganos y entidades que formen parte del sector pblico estatal"
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0n$logamente, para la administracin peri+'rica del Estado y las administraciones locales, se establecen de+iniciones similares y cuentan con estructuras y caracter*sticas similares" Todo presupuesto presenta las siguientes caracter*sticas1 2 2 ,a actividad presupuestaria constituye un acto de previsin" El presupuesto es un documento de elaboracin peridica, anualmente, salvo %ue por demoras en su tramitacin no se aprueben en los plazos establecidos, en cuyo caso, se prorrogan autom$ticamente los del ejercicio anterior" 2 2 2 El presupuesto supone una idea de e%uilibrio entre ingresos y gastos e)presado a trav's del lenguaje contable" El presupuesto es una previsin normativa" El presupuesto re+leja la concrecin del plan econmico de la 3acienda !blica para un determinado per*odo" ,os presupuestos tienen tres condicionantes de car$cter general como son su contenido, +orma de elaboracin y normas pol*tico2administrativas a las %ue el mismo debe someterse" En s*ntesis, los resupuestos consisten en un acto de autorizacin y control del

poder legislativo sobre el ejecutivo, %ue se concreta en una ,ey %ue recoge por un lado, las obligaciones o gastos del Estado y sus organismos autnomos, respecto de los cuales, los cr'ditos consignados con+iguran un verdadero l*mite en un triple aspecto1 temporal, cuantitativo y cualitativo" or el contrario, el valor de las ci+ras relativas a los derec&os e ingresos constituyen una mera estimacin" ,as +unciones de los resupuestos son las siguientes1 4I5E40 6#7CI871 ,os de la 3acienda resupuestos son el plan de actuacin +inanciera !blica para un ejercicio determinado" 0 trav's de sus

cap*tulos, conceptos y partidas se obtienen los objetivos de la actuacin administrativa y los recursos de %ue dispone para intentar cubrirlos, constituyendo el conjunto de previsiones +inancieras tendentes a su consecucin"
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(EG#790 6#7CI871 ,os del

resupuestos se erigen en conjunto normativo

regulador de la actividad +inanciera p!blica" Esta es su signi+icacin jur*dica resupuesto, pues como ,ey %ue es, aprueba y autoriza la realizacin de unos determinados gastos, disciplinando al mismo tiempo su destino, modalidades y l*mites" TE4CE40 6#7CI871 ,os resupuestos dan cumplimiento al principio constitucional de reserva de ley en materia de gasto p!blico" :a %ue se atribuye desde su inicio al rgano legislativo la adopcin de las decisiones +undamentales en torno a la 3acienda !blica para cada ejercicio" 2.1. EL CICLO PRESUPUESTARIO El ciclo presupuestario se consolida en base a tres principios %ue concretan el de la divisin de poderes1 1"1" (eparacin de +unciones entre el poder legislativo y el poder ejecutivo 1"." Coordinacin de ambos para desarrollar el ciclo presupuestario" 1"-" Irrenunciabilidad de las competencias atribuidas a cada uno en las distintas +ases" 9e la actuacin conjunta de estos dos poderes surgir$n los resupuestos y se &ar$ posible su aplicacin y posterior control" En concreto, las +ases del ciclo presupuestario son las siguientes : Elaboracin Aprobacin Ejecucin Con rol ;ue corresponde al oder Ejecutivo <al Gobierno=" ;ue es competencia del arlamento < oder ,egislativo=" Encomendada al Gobierno < oder Ejecutivo=" Control interno a cargo de la Intervencin General" 9esarrollado por el ,egislativo sobre la actuacin del Ejecutivo" Control e)terno por el Tribunal de Cuentas

ara el objeto de este trabajo no tiene inter's e)tenderse m$s en las +ases del ciclo presupuestario, salvo en la +ase de ejecucin %ue es sobre la %ue pivota la gestin econmico2 presupuestaria de una administracin p!blica, sobre la %ue se incidir$ m$s adelante"

2.2. LA ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS ,a estructura de los "G"E" viene determinada en origen por la ,ey General resupuestaria, con una serie de criterios a tener en cuenta, pero %ue en su art" >. remite a la determinacin concreta de la estructura al 5inisterio de Econom*a y 3acienda" En desarrollo de tales criterios, el art" >- especi+ica las reglas a %ue debe someterse la estructura del estado de gastos e ingresos, obteni'ndose a trav's de las mismas una m!ltiple clasi+icacin de unos y otros, %ue a continuacin se e)pone sucintamente1 CLASIFICACIN ORGNICA1 (e aplica tanto a ingresos como a gastos y persigue distribuir los recursos y las cantidades a gastar entre los distintos Centros gestores, di+erenciados presupuestaria y unitariamente, %ue participan en la gestin de los programas contenidos en los resupuestos" (e obtiene as* una visin sumaria de los +ondos con %ue cuenta cada Centro gestor, de lo %ue cada uno de ellos prev' gastar durante el ejercicio y los ingresos con %ue puede &acer +rente a dic&os gastos" CLA !"!CAC!#$ %C&$#'!CA1 ,os cr'ditos atribuidos a cada centro gestor, sean ingresos, sean gastos, se agrupan seg!n su naturaleza econmica, a partir de la distincin entre operaciones corrientes y de capital" 0 partir de esta clasi+icacin, se dividen los ingresos y gastos, en Cap*tulos, 'stos en art*culos, conceptos y subconceptos, de +orma %ue se logra una descripcin pormenorizada del destino %ue corresponde a cada cr'dito del estado de gastos"

CLA !"!CAC!#$ "($C!&$AL & )&* )*&+*A'A , Con este criterio se distribuyen los gastos atendiendo a la +uncin %ue van a cumplir y m$s concretamente a las metas y objetivos %ue se pretenden conseguir" ,a aplicacin de esta t'cnica presupuestaria sirve para identi+icar de modo inmediato %u' objetivos &a establecido el Gobierno para el ejercicio &aciendo posible, al +inalizar 'ste, la evaluacin sobre el grado de cumplimiento de los mismos"

CLA !"!CAC!#$ -%**!-&*!AL, Es la distribucin provincial del gasto p!blico previsible"

2.!. LAS "ODI#ICACIONES PRESUPUESTARIAS ,as modi+icaciones presupuestarias son los cambios en cuant*a, +inalidad o temporalidad de los cr'ditos inicialmente aprobados por la ,ey de resupuestos"

En la ,ey General

resupuestaria, se cita %ue ?,os cr'ditos para gastos se resupuestos o por las modi+icaciones aprobadas

destinar$n e)clusivamente a la +inalidad espec*+ica para la %ue &ayan sido autorizados por la ,ey de con+orme a esta ,ey@" Tambi'n indica %ue ?7o podr$n ad%uirirse compromisos de gasto por cuant*a superior al importe de los cr'ditos autorizados en los estados de gastos@ ,as modi+icaciones presupuestarias se pueden clasi+icar en1 'odificaciones de la limitacin cuantitati.a (on modi+icaciones en las cantidades asignadas a los cr'ditos, es decir, las destinadas a +inanciar gastos %ue no se previeron en la ,ey de resupuestos y %ue no pueden demorarse &asta el ejercicio siguiente" En caso de $uple%en o &e cr'&i o se incrementa un cr'dito inicial %ue resulta insu+iciente y no es ampliable" En estos casos es necesario justi+icar la necesidad y urgencia del gasto, as* como especi+icar el medio o recurso %ue &a de +inanciar el aumento %ue se proponga, especi+icando la partida presupuestaria a incrementar" ,as modi+icaciones de limitacin cuantitativa m$s importantes son1 2 Cr'ditos e)traordinarios y suplementos de cr'dito" 2 0mpliaciones de cr'dito" 2 Generaciones de cr'dito" 'odificaciones de la limitacin cualitati.a (on modi+icaciones motivadas por la necesidad de trasladar el importe total o parcial de un cr'dito presupuestado a otro di+erenteA no suponen, por tanto, aumento de los gastos presupuestados, sino %ue se trata de ajustes de cr'ditos entre las diversas partidas de los presupuestos" ,as modi+icaciones de limitacin cualitativa m$s importantes son1 2 Trans+erencias de cr'ditos" 2 0dscripcin de cr'ditos" 2 Imputaciones de gasto o cr'ditos otorgados para una +inalidad distinta" 'odificaciones de la limitacin temporal Estas modi+icaciones se aplican a determinados gastos cuyo importe total se compromete en el ejercicio en %ue se inician, pero cuya ejecucin abarcar$ un periodo m$s amplio" En este tipo de modi+icaciones presupuestarias se incluyen los remanentes <cr'ditos de ejercicios anteriores no dispuestos="
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,as modi+icaciones de limitacin temporal m$s importantes son1 2 2 Incorporacin de cr'ditos" Compromisos de gasto de car$cter plurianual

!. LA IN(ERSIN EN O)RA P*)LICA EN LOS PRESUPUESTOS !.1. LA +,NESIS O NECESIDAD DE LA IN(ERSIN DE O)RA P*)LICA ,a programacin de las inversiones en obra p!blica en los presupuestos, procede de los distintos planes sectoriales <educacin, sanidad, in+raestructurasB= cuya aprobacin conlleva la necesidad de dotaciones econmicas, &abitualmente de car$cter plurianual, para llevar a cabo dic&as inversiones y %ue suelen ir acompaCados con una programacin temporal de las actuaciones en donde, siguiendo directrices objetivas o pol*ticas se establece una priorizacin temporal de las mismas" En este grupo +iguran las obras de primer establecimiento" 0s* mismo, durante el ejercicio de las +unciones sectoriales por parte de las distintas unidades administrativas o derivadas de la accin pol*tica, se identi+ican nuevas necesidades no plani+icadas anteriormente, %ue son recogidas e incorporadas a la relacin de actuaciones %ue se proponen para ser presupuestadas, bien para su inclusin en prepuestos venideros, bien para su inclusin en el ejercicio vigente a trav's de modi+icaciones de cr'ditos" Tambi'n se dotan presupuestariamente, partidas previstas para los gastos previstos para la conservacin y mantenimiento de in+raestructuras e)istentes" !.2. LA CONSI+NACIN PRESUPUESTARIA DEL +ASTO 9entro de los cap*tulos %ue componen los gastos, las inversiones p!blicas se integran en los siguientes cap*tulos1 Cap*tulo D Trans+erencias corrientes, donde se incluyen las subvenciones de car$cter gen'rico, tales como las derivadas de planes anuales de inversin para ayuntamientos, los cuales se publicitan anualmente bajo los principios de publicidad, libre concurrencia y con unos criterios objetivos de seleccin o aceptacin"
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Capitulo E, en las %ue se incluyen las inversiones p!blicas ejecutadas por la propia administracin, en las %ue se incluyen tanto obras de primera implantacin, como las derivadas de la conservacin y mantenimiento de in+raestructuras p!blicas"

Cap*tulo F las trans+erencias de capital a otras administraciones o entidades p!blicas para la ejecucin de las inversiones por 'stas, en este apartado se encontrar*an las encomiendas de gestin.

!.!. DETALLE DE +ASTOS PRESUPUESTADOS. ara cada actuacin programada se consignan los siguientes gastos, alguno de los cuales puede tener car$cter plurianual, cuya cuenta del cr'dito globalizado se incorpora a los presupuestos1 Coste de la propia obra %ue incluye contratos previstos inicialmente y las incidencias contractuales con repercusin econmica acaecidas durante el ejercicio <modi+icados, revisiones de precio, li%uidaciones o e)pedientes por enri%uecimiento il*cito de la administracin cuando no se cumplen los re%uisitos o topes m$)imos +ijados en la ,ey de Contratos del (ector !blico=, las cuales, se incorporan para su consignacin con en el ejercicio vigente a trav's de modi+icaciones presupuestarias, o bien, con cargo al ejercicio siguiente, pudiendo ejecutarse el gasto de manera ordinario o anticipada" 4especto a las obras complementarias, %ue si bien van a parar mismo programa presupuestario, &ay %ue destacar %ue son contratos independientes de la obra principal y por tanto +igurar$n en ep*gra+es di+erentes" Costes de la asistencia t'cnica para la redaccin del proyecto, para la direccin de las obras, coordinacin de seguridad y salud, etc" Incluyen del mismo modo, los contratos iniciales y las incidencias contractuales acaecidas" Costes de las e)propiaciones, tales como depsitos previos para la r$pida ocupacin, &ojas de aprecio al e)propiado e indemnizaciones establecidas por el Gurado rovincial de e)propiaciones" !.-. OTROS E#ECTOS DE LA INCLUSIN EN LOS PRESUPUESTOS ,a ejecucin de las inversiones en obra p!blica, &abitualmente re%uieren la ocupacin de bienes y modi+icacin de servidumbres e)istentes, por lo %ue o bien en la propia ley de resupuestos o bien en la ley de acompaCamiento de los mismos,
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+igura la declaracin e)presa de utilidad p!blica y de urgente necesidad de

ocupacin de bienes para la relacin de obras a licitar durante el siguiente ejercicio, %ue &abilita y da cobertura legal para tramitar las e)propiaciones necesarias por el procedimiento de urgencia previsto en la ley de e)propiacin +orzosa"

-. CONCEPTO DEL +ASTO P*)LICO (e entiende por Gasto !blico de una administracin el desembolso econmico de

la administracin con el objetivo de satis+acer las necesidades p!blicas, con las limitaciones establecidas en su ,ey de resupuestos u Ordenanza de resupuestos <entidades locales=" El Gasto !blico as* realizado por la 0dministracin !blica tiene un objetivo

determinado en la utilidad p!blica del mismo y est$ limitado cuantitativa y temporalmente por los presupuestos" El Gasto !blico es una trans+erencia del poder de compra de unos individuos a

otros, a trav's de la 0dministracin, %ue realizado con sujecin a normas jur*dicas %ue garanticen su dedicacin a satis+acer una necesidad p!blica, satis+ace los siguientes principios1 2 2 El principio de unidad de presupuesto re%uiere %ue todos los ingresos y gastos de la 3acienda !blica est'n incluidos en un solo presupuesto" El principio contable de unidad de caja re%uiere %ue todos los recursos y gastos de la 3acienda !blica est'n incluidos no solamente en un solo presupuesto, sino %ue se dirijan o partan de una sola caja"

.. LA E/ECUCIN DEL +ASTO P*)LICO

El procedimiento administrativo de ejecucin del Gasto la 0dministracin en dos +ases sucesivas1 2 2 ,a ordenacin de gastos" ,a ordenacin de pagos"

!blico integra dos +ases

sucesivas dirigidas al cumplimento y realizacin de las obligaciones econmicas de

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..1. ETAPAS

DEL

+ASTO

Esta etapa se dirige de +orma directa al reconocimiento de la obligacin econmica y la realiza el rgano gestor del gasto y consta de las siguientes +ases documentales1 Au ori0acin 1Docu%en o A23 Es el acto por el cual, la autoridad competente de un departamento de una 0dministracin acuerda la realizacin de un gasto, calculado en +orma cierta o apro)imada, reserv$ndose a tal +in la totalidad o parte del cr'dito presupuestado" El objetivo de esta +ase es la de obtener una descripcin completa del contrato a realizar Esta +ase consta de los siguientes documentos de car$cter prespuestario1 ) ropuesta del gasto1 0cto administrativo por el cual se inicia la tramitacin +inanciera de la ejecucin del presupuesto de gastos y contiene como in+ormacin necesaria1 el importe del gasto, la imputacin presupuestaria, la necesidad a satis+acer, y las disposiciones legales %ue lo amparan" Tambi'n se indicar$ el tipo de tramitacin <ordinaria, urgente o emergencia=" ) Certi+icado de e)istencia del cr'dito1 E)pedido por el servicio de contabilidad" ) revia +iscalizacin del gasto por la Intervencin 9elegada" 0dicional a la documentacin anterior, para un contrato de obra, donde &aya proyecto, con car$cter general &abr$ tambi'n1 2 2 2 2 2 In+orme +avorable de (upervisin de royectos" 0probacin del proyecto" 9ocumento justi+icativo de la necesidad de contratar" 9ocumento de rescripciones T'cnicas" ropuesta de +orma de contratacin tanto el procedimiento <abierto, negociado, restringido o di$logo competitivo= como los criterios de seleccin <adjudicacin a la o+erta econmicamente m$s ventajosa o a la del precio m$s bajo Di$po$icin 1Docu%en o D23 0cto administrativo por el %ue se acuerda contratar la realizacin de obra, servicio o ad%uisicin de bienes" El gasto, en este momento deja de ser algo interno de la 0dministracin para convertirse en un compromiso con un tercero %ue, en principio, la 0dministracin debe cumplir, una vez %ue dic&o tercero &aya satis+ec&o la prestacin a su cargo" 9e acuerdo con la legislacin de contratos del sector p!blico, re debe practicar una retencin
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del cr'dito para la li%uidacin, %ue si no se &a realizado en la +ase contable anterior, se procede a realizarla a costa de la baja" En esta +ase contable, sucede la adjudicacin y +ormalizacin del contrato" 9e acuerdo Reconoci%ien o obli4acin 1Docu%en o O23 0cto administrativo por el %ue la 0dministracin asume la obligacin a su cargo de su importe, una vez %ue %ueda justi+icada la realizacin por el particular de su correspondiente prestacin" Ejemplo de ello, ser*a la aprobacin de las certi+icaciones de obra" 0 cuenta de dic&a obligacin total, la administracin tramita mensualmente las certi+icaciones, cada una de las cuales se contabiliza con documentos tipo O, y al +inalizar el contrato se procede a la recepcin, %ue da paso al aCo de garant*a %ue &abitualmente +igura en los contratos de obra y a la emisin de la certi+icacin +inal de obra a cuenta de la li%uidacin, y al +inalizar el periodo de garant*a, a la li%uidacin" En el cuadro adjunto se gra+*a el procedimiento administrativo dentro de la +ase contable O %ue sigue una certi+icacin ordinaria &asta %ue es enviada para su pago"

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 Propue$ a &e pa4o 1Docu%en o 523 0cto administrativo por el %ue el representante del centro gestor %ue &a reconocido la e)istencia de una obligacin a pagar, a +avor de un interesado, solicita del 9epartamento %ue gestiona la 3acienda su pago" 7o obstante, es &abitual %ue se unan varias +ases en un mismo documento, as* pues, en obras es bastante &abitual %ue se empleen documentos %ue +usionan varias +ases, tipo 09, para los remanentes de cr'dito o para las obras de emergencia donde directamente el primer paso es la adjudicacin, o tipo OH, e incluso para importes pe%ueCos 9ocumentos 09OH, o a +inal de los ejercicios 9ocumentos 09O para reservar las consignaciones presupuestarias no certi+icadas todav*a" Cada acto administrativo %ue culmina con la emisin del documento contable dentro de un e)pediente de obras, se re%uieren multitud de in+ormes preceptivos derivados del cumplimiento de la legislacin de contratos del (ector !blico y de la legislacin presupuestaria, %ue previamente a su emisin es +iscalizado por la Intervencin 9elegada en el 9epartamento Gestor, %ue vela por el cumplimiento de la ley" En el ane)o se adjuntan los modelos de los cuatro tipos de documento contables b$sicos %ue emplea la 0dministracin central del Estado" ..2. ETAPAS PA+O !blica %ue, de acuerdo con la normativa vigente, ordene

DEL

Tiene por objetivo el cumplimiento de la obligacin previamente contra*da y la realiza el rgano gestor del pago, es decir, el %ue gestiona la 3acienda !blica" ,a orden de pago consiste en disponer %ue la Tesorer*a satis+aga el importe de la obligacin li%uidada, reconocida o contra*da" (e trata de la ejecucin de la obligacin contra*da contractualmente por la 0dministracin" Cuenta con dos +ases1 Or&en 6or%al &e pa4o, %ue se acuerda por el 9epartamento de Econom*a y 3acienda" Or&en %a erial &e pa4o, %ue consiste en la materializacin del pago mediante c&e%ue o trans+erencia contra la cuenta corriente de la Tesorer*a de la 0dministracin, previa distribucin o consignacin de +ondos"

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GESTIN

ECONMICO-PRESUPUESTARIA

DE

LAS

INVERSIONES PBLICAS

ANE7O Docu%en o$ con able$ b8$ico$ en la e apa &el 4a$ o

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