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L..I.lL.

JLI LIMITES DE L'TAT


EN AMRIQUE LATINE.
CITOYENNET, INTERVENTION SOCIALE
CROISSANCE CONOMIQUE
JAIME MARQUES-PEREIRA*
Ce texte s'interroge sur les rapports entre la sphre
en Amrique latine. Cette question est ici
vention sociale de l'tat. On s'attachera d'abord mettre en vidence la com-
plmentarit entre les institutions sociales et le clientlisme sur laquelle s'est
fonde jusqu' prsent la lgitimit de l'tat. et ensuite montrer que l'interp-
ntration entre la sphre prive et la sphre que cette com-
plmentarit pose aujourd'hui un enjeu de la rforme de : la
consolidation des bases politiques et conomiques de sa souverainet. Une telle
hypothse s'impose la lumire des mutations qu'ont la crise de la
dette et la dmocratisation. Elle conduit penser que l'avenir conomique de
l'Amrique latine s'avre dsormais aussi des modalits de son
insertion dans l'conomie mondiale que d'une volution de l'ordre politique qui
permette de rsoudre de faon durable les problmes de de l'tat. La
configuration du modle de dveloppement
tions conomiques et des rec:onlpctSltlOflS
par celle de l'inter-
l'oeuvre se joue l'interface de ces deux contraintes.
* Institut des hautes tudes de AIIJenque latine, Universit de la Sorbonne nouvelle,
Paris ID
CAHIERS DES AMRIQUE LATINES, nOl4, pp. 107-132.
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DOSSIER
La question de la lgitimit de l'tat semble particulirement complexe au
regard de l'volution des annes quatre-vingt. Son analyse engage une cornpr-
hension des ralits qu'on tient pour mais qui s'entre-
troitement en latine, savoir la dmocratie, d'une part. et le
clientlisme et la corruption, d'autre part. La restauration de l'tat de droit ne
les a pas fait disparaI"tre, Join s'en faut. Elle s'accompagne d'ailleurs d'un bran-
lement de la souverainet de l'tat. que font de nombreux socio-
logues du peu politique les mouvements revendicatifs rsultant
de la dgradation des conditions de vie, conduirait d'ailleurs penser que
'ench,llnlement des effets pervers de l'ajustement au niveau se tra-
duit au niveau social par une anomie qui, dans certains cas, pourrait favoriser
une libanisation de l'tat.
Sa souverainet par dj branle au niveau mClDtailre
pourrait se voir sape de J'intrieur du fait de son incapacit enrayer le dlite-
ment de l'autorit publique dan.<; les territOires de la pauvret, sont
abandonns la violence des pouvoirs parallles de mafieux. Une telle
volution met en fait nu une caractristique structurelle de l'tat latino-amri-
cain, pour le moins paradoxale, et que les sciences sociales ont quelque peu va-
cue de du dveloppement: cet tat, qu'on a toujours tenu pour tradi-
tionnellement interventionniste, n'est pas encore parvenu consolider pleine-
ment l'autorit publique ni garantir son monopole de l'usage lgitime de la
violence. Le droit qu'il dicte ne semble pas universellement applicable; il est
peu ou pour le moins, aisment contoumable. Ce caractre VH."'''',U,"''-
de l'exercice du pouvoir de l'tat ne semble pas avec la dmo-
cratisation, la restreignant une citoyennet peu effective. La question se pose
alors, comme le souligne Guillermo O'Donell, de savoir comment ce mode de
fonctionnement de l'tat affecte la transition politique et les restructurations
conomiques.!
Le sentier d'un nouveau mode de dveloppement tir par les paraI"!
bien loin la voie que suggre l'ide du "one best way" qui, depuis
les annes cinquante, polarise le dbat sur la croissance conomique. La cl
d'un enchanement heureux de la stabilisation macro-conomique, de l'ouvertu-
re et du retour une croissance durable, ne peut tre assimile une
nouvelle squence idale dicterait l'ordre des priorits conomiques, et
mme politiques. Les prteurs et les conseillers en ajustement structurel au Sud
comme l'Est font aujourd'hui du retrait de l'tat une condition de la dmocra-
tie. Le problme que soulve cette conditionalit en norme de
conduite des politiques publiques- est de dfinir une idale
CAHIERS DES LATINES, n015
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LES LIMITES DE L'ETAT EN LATINE
semble irrelle au vu de des annes quatre-vingt. Le postulat
d'une fonctiOImelle entre le politique et l'conomique, dfinie
par l'quation entre plus de march et de dmocratie par la voie du moins
d'tat, semble bien loin d'tre conftrm dans le cas de latine.
L'ouverture externe est certes incontournable, mais elle reprsente un
est loin d'tre gagn. Les alas imposent de sa mise en oeuvre en
de tels termes se situent d'abord au niveau d'une volution de l'conomie mon-
diale dont aucun modle de ne peut pour l'instant indiquer le cours
qu'elle suivra. sur la 1'>""'''''''''
investissements trangers ou de la place que latine pourra se tailler
dans le commerce international. Mais les alas sont galement d'ordre politique
et ils renvoient ce titre au dfi dmocratique. Les annes quatre-vingt l'ont
clairement montr par les de crdibilit de la politique ecC)fiOIlli(lue
qui ont anclemient contribu son caractre "'.... ",tf",'" particulirement en ce
concerne les mesures de dsinflation. L' de l'ajustement. de ses
checs et de ses succs impose cet gard de sortir de la perpecti-
ve normative par laquelle on pose le rapport entre dmocratie et
croissance conomique en fonction des vertus et des failles de l'tat
et du march dans l'allocation des ressources ou dans la rpartition du revenu.
Les problmes de crdibilit de la politique conomique sont au premier chef
lis la stabilit du taux de change, comme le montre l'analyse des conditions
de succs des mais ils renvoient par ailleurs la ques-
tion de la gouvernabilit qui fait de la de une variable strat-
gique de la mise en oeuvre de l'ajustement. que revt la ''''lS'UU.ll""
de face au resserrement de la contrainte externe, plus particulirement
pour matriser les effets inflationnistes de l'endettement et de l'ajustement,
conduit alors penser que la politique sociale ne constitue pas seulement une
variable de la stabilit mais beaucoup qu' aupa-
ravant un enjeu majeur de la rgulation La question de la politique
se pose comme un dterminant sur le long terme du retour d'une
croissance conomique durable parce que la lgitimit de ne peut plus
reposer comme par le pass sur une rgulation sociale tablant sur la compl-
mentarit entre l'tat de bien-tre et le clientlisme. La cohsion sociale ne peut
tre assure sur une telle base du fait de l'aggravation de la pauvret et la
1"'...... ",(1..'"'11 dont elle est dsormais
La crise de la dette a mis en chec le modle de
""'''JIJIJ'''''''''lll protg repo-
sant sur une intervention publique qui fut aussi essentielle pour la valorisation
du capital qu'elle tait limite sur le social. La redfinition du rle de
CAHIERS DES AMl1RlQUES LAnNES, nOlS
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DOSSIER
doit bien sfir rpondre un resserrement de la contrainte externe qui soumet
cette valorisation de nouvelles formes de concurrence, vu la globalisation du
march mondial, mais elle se pose galement par rapport la ncessit d'asseoir
sur de nouvelles bases la puissance publique. La de la socit
exige dsormais de lgitimer l'tat non plus seulement par aux groupes
sociaux qui ont bnfici de l'industrialisation protge mais par rapport
l'ensemble de la Nation. Le n'est pas sans ressource pour largir
les bases sociales de l'tat, comme en tmoigne le nouveau souffle que la
dmocratisation semble lui fournir pour l'instant. Les vertus des
politiques de compensation du cot social de l'ajustement sont probablement
plus lies cette dynamique politique qu' leur efficacit relle enrayer
l'accentuation des ingalits. Une telle stratgie apparat toutefois comme une
fuite en avant dans la mesure o elle la redfmition du entre la
et la sphre publique l'volution de la socit.
publique ne sera pas ici
dans la normative qui dans la pense conomique ortho-
doxe mais comme une production sociale. La dfrnition normative de la fronti-
re entre l'une et l'autre, partir de d'une plus grande efficacit cono-
mique des prives, fonde une dmarche d'analyse qui ne nous ren-
seigne en rien sur les logiques sociales qui sparent dans l'conomie relle le
priv du public. Ds lors qu'on se pose une question aruilytique de ce type, il
faut sur le dveloppement des activits prives et de public
socio-gntique.
3
COlnplrenare
port priv/public est sociologiquement contextualis, c'est sur les
processus qui expliquent comment ce rapport s'tablit dans la ralit
politique et conomique. On peut alors s'attacher sur cette base cerner d'abord
le sens des normes qui dlimitent institutionnellement le priv et le public, et
ensuite saisir pourquoi la ralit s'en carte.
4
Poser le problme de la
par cette approche, implique d'identifier les rapports qu'entretiennent dans
l'histoire le dveloppement de l'tat et celui de l'conomie capitaliste de mar-
ch. Une telle dmarche conduit ds lors concevoir la rgulation cc)llOm(lue
et sociale, non pas en termes de l'action de pour complter celle
le march, mais en cherchant dfinir les modalits de la reproduction conjoin-
te de l'ordre conomique et de l'ordre considrs comme deux
niveaux de structuration de la socit qui couvrent l'ordre domestique.
5
dans cette perspective qu'on s'est interrog sur l'importance du politique dans
la configuration des alternatives cononomiques auxquelles est confronte
l'Amrique latine la crise de la dette des annes quatre-vingt, et plus
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LES LIMITES DE L'ETAT EN LATINE
culirement sur la place qu'il faut attribuer l'intervention sociale de l'tat
dans cette interaction entre l'ordre et l'ordre n.n,'"un,,,,
RAPPORT PRlVlPUBLIC ET DE BIEN-TRE
Au risque de tomber dans un scbmatisme rducteur de la complexit vidente
telle question, on caractrisera la de l'tat qui s'est mise en
en Amrique latine depuis comme une combinai-
son du clientlisme et des institutions tablies sur le modle du "Welfare State"
propre aux pays Il faut les considrer comme deux piliers politiques
qui dfinissent des modalits sociale la fois complmentaires et
contradictoires. L'un est difi sur la base d'un ensemble de droits civils,
tiques, et sociaux, qui garantissent tboriquement chacun son statut de
citoyen. Ils n'en fondent en ralit les conditions d'exercice que si l'individu est
un travailleur salari, vu des services sociaux d'assistance face
l'ampleur de leur demande. repose, au contraire, sur un ensemble de
pratiques qui ne sont pas codifies par le droit, et peuvent mme y contrevenir.
Elles ne sont pas pour autant alatoires puisqu'elles renvoient des normes
sociales fixant les droits et les devoirs non crits, associs un rapport d'all-
geance. Ceux qui sont dnis les droits formels relevant de la citoyennet (ou
dont l'exercice est l'objet d'un marchandage quelconque) sont contraints de
recourir la protection d'un social, c'est--dire de nature prive
si c'est un agent de l'tat qui l'exerce), lui garantissant une place dans la soci-
t, non pas sur la base du de la citoyennet, mais par des pratiques
instituent une privatisation de public.
La coexistence de ces deux modalits d'intgration sociale revt un caractre
la fois et contradictoire qui fait de la diffrenciation sociale un
mcanisme '-u... ~ . n n ) , et d'exclusion tout la fois. Elles se rvlent contra-
sociales qu'elles mettent en oeuvre. Les droits
sociaux renvoient la norme universaliste qu'est la alors
que le clientlisme une ingalit de condition sociale, tenue pour
lgitime. Elles se rvlent par ailleurs complmentaires, non pas du fait
permettraient la coexistence de deux blocs sociaux distincts, l'un l"nI'..rI"',......."
l'autre traditionnel, comme le prtendaient les thories dualistes de la moderni-
sation, mais parce que les individus sont contraints de s'appuyer sur ces deux
types de normes dans le jeu social. Cette caractrisation des fondements de la
lgitimit poser la coexistence d'un tat de bien-tre et du clientlis-
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DOSSIER
me comme un fait social total.
Cette ambivalence de la cohsion sociale doit tre rapporte l'interaction entre
l'ordre politique et l'ordre conomique qui se met en place lors de la gense de
l'tat moderne en Amrique latine dans le contexte de l'imposition du libre
""',,,,,,"',, sur les marchs coloniaux au tournant du XIXe sicle. Les
Nations latino-amricains se constituent sur le modle rpublicain, issu de la
philosophie des Lumires mais, dans la pratique, l'espace public qui est institu
se retrouve limit la rglementation des changes extrieurs. L'autorit
publique l'intrieur de la Nation demeure en grande en des appa-
rences juridiques, une affaire prive en raison du pouvoir discrtionnaire que
conserveront, parfois ce jour, les propritaires terriens sur leurs
employs. Ils les peroivent plus comme leurs gens que comme des citoyens, au
sens de sujets de droit eux-mmes. La souverainet de l'tat, dans ces
socits structures autour de la grande demeure fragile sur
le interne tant que le ne se pas nettement du dans les
reprsentations que se font les individus du pouvoir lgitime.
L'affU'Illiltion de la citoyennet politique, dfmie d'abord par le suffrage censi-
taire et ensuite universel, accompagne l'affirmation des classes urbaines et
d'une paysannerie dont les intrts peuvent des matres des latifundia.
6
On ne verra pas au cours du XlXe le d'allgeance se muer
en clientlisme lectoral. La perspective d'une citoyennet associe
celle d'une salarisation de la population active que l'tat dveloppementiste
cherchera promouvoir partir des annes trente, ne remettra pas en cause cette
privatisation de public. On comprend ds lors que, dans la socit civi-
Antlerlqule latine, la diffrence entre les individus soit encore pose en
"",',..'uv',,", comme dans les socits pr-bourgeoises de l'Ancien
me europen. Les diffrences sociales sont moins mesurables en termes stricte-
ment marchands qu'elles peuvent dans les pays dvelopps. Cette caract-
ristique de la socialisation en latine renvoie ce qu'on pourrait appe-
i"J..,,>...... de Celui-ci demeure soumis un ordre poli-
qu'il ne l'organise. On peut considrer qu'il conserve enco-
re des traits qui sont caractristiques des monarchies absolues de l'Ancien
me, dans la mesure o les rseaux de clientles l'utilisent pour se consolider au
travers d'une distribution "informelle" de la rente L'tat ne ds
lors, que prter le flanc une logique corporative particulirement exacerbe au
point que le monopole de la violence lui soit contest, comme il l'a t pour les
monarchies absolues. Les puissances sociales qui contrlent les rseaux de
clientle ont conserv prsent du moins un pouvoir de domination tenu
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LES LIMITES DE L'ETAT EN AMRIQUE LATINE
pour lgitime, mme si elles doivent en rpartir le monopole avec la puissance
publique sur les domaines de la vie sociale qu'elles contrlent.
Les modalits de cette rpartition sont aussi varies que les domaines de la vie
sociale o l'on peut observer cette privatisation de l'espace public. Celle-ci ne
concerne pas seulement l'intervention sociale de l'tat. On sait par exemple
quel point elle est active dans la plupart des activits conomiques pour les-
quelles l'tat ouvre des marchs. Le pouvoir clientlaire peut, par ailleurs, dis-
poser d'une assise territoriale, comme c'est souvent le cas des aires priur-
baines. La privatisation de l'espace public favorise alors un fonctionnement par-
tiellement mafieux des rapports entre l'tat et les groupes sociaux. Le clientlis-
me politique, la corruption et la sgrgation spatiale font alors systme comme
le montre l'analyse de la croissance urbaine d'une ville du Nordeste brsilien -
Joao Pessoa- dont l'essentiel de l'activit conomique repose sur la redistribu-
tion d'une rente publiqueJ Le clientlisme doit donc tre peru comme un ph-
nomne sociologique multiforme. Il n'est pas seulement une pratique lectorale
mais aussi une technique de gouvernement de la socit. A ce titre, il traduit une
forme de privatisation de l'espace public aux antipodes de celle par laquelle
Habermas caractrise l'volution de l'tat libral l'tat social en Europe.
Dans l'analyse qu'il en fait, l'cart par rapport la norme de sparation du priv
et du public se ralise par la voie d'une reprsentation de l'un et de l'autre qui
volue en fonction d'un double mouvement de socialisation de l'tat et d'tati-
sation de la socit.
8
La permabilit de la frontire priv/public en Amrique
latine traduit certes, comme en Europe, une complmentarit entre le dvelop-
pement de l'tat et celui de l'conomie de march, mais elle exprime galement
la rmanence du modle de la sphre publique qui s'est constitu au cours de la
fodalit europenne dans la fusion de l'autorit "prive" et de l'autorit
"publique". Les conditions de gense de l'intervention sociale de l'tat permet-
tent de parler, l'instar de celles qui sont l'origine de l'tat-providence en
Europe, d'une invention du social
9
, comme en tmoignent les dbats dans la
plupart des pays latino-amricains, ds le dbut du sicle, sur la ncessit d'une
hygine et d'une protection sociales, qui engagent la responsabilit de la collec-
tivit. Cette ressemblance originelle ne se reproduira pas au niveau des rgimes
de croissance de la sphre sociale de l'tat.
Les droits sociaux des travailleurs salaris ont t concds en Amrique latine
comme ailleurs la suite de la monte des revendications ouvrires depuis le
dbut du sicle. L'organisation des institutions sociales y a suivi une logique
corporative qui rpond aux capacits de se mobiliser des diffrentes couches de
travailleurs, et donc de s'imposer comme sujet politique. La reconnaissance de
CAHIERS DES AMRIQUES LATINES, n015 115
DOSSIER
droits sociaux une population de en partir des annes
s'inscrit toutefois dans le sillage des conditions effectives de l'exercice de la
citoyennet, hrites du XIXe sicle. la reprsentation parlementaire
passera du suffrage restreint au ce passage sera l'occasion
d'une systmatisation du contrle du vote en perfectionnant la fraude, aupara-
vant plutt artisanale, par toutes sortes de mcanismes lgaux ou non..l
0
L'ins-
tauration des droits sociaux s'est d'abord comme en Europe, au bnfice
des seuls travailleurs disposant d'une de cotisation assurantielle, et
--J!--'-- de garantir un droit universel la sociale, a t rapidement
consacr par les tats, qui Y feront rfrence dans l'acte fondateur de l'OEA en
1948. Une telle volution marque la diffrence entre le libralisme des oligar-
chies terriennes, pour lequel la gestion de la question sociale n'est du ressort de
qu'en ce qui concerne le maintien de l'ordre public, et l'intervention
sociale des populistes qui, pour assurer leur ne pouvaient
restreindre la citoyennet l'exercice des droits politiques. Il leur faut lar-
'''''''''''''''' public en confrant l'tat le pouvoir d'dicter des normes juri-
les conflits survenant dans le monde du et qui ne trou-
vaient pas de solution dans le cadre des contractuels par lesquels la
est dans la pense se d'elle-mme. La
\.IU<;"U\.JU sociale ne pourra plus tre considre comme une simple question de
pour rappeler une phrase clbre pronone par un prsident brsilien
la mise en place d'une lgislation sociale dans les annes
de cette volution n'a d'autre raison que de souligner la signifi-
revt du point de vue du rle dans la rgulation
et sociale en Amrique latine. Celui-ci s'est vu d'abord limit
conformment au modle libral aux fonctions traditionnelles, mais
il deviendra de plus en significatif au fur et mesure que se une
conomie industrielle et que les socits latino-amricaines s'urbanisent. Le
,rel()ppemlfnl des fonctions de rgulation sociale de l'tat sera bien
moins effectif que celui de ses fonctions de
On ne rduire l'explication de la faiblesse de l'intervention sociale de
l'tat, en aux pays dvelopps, une strictement
en termes des rapports de force des classes sociales et de leur capacit
d'instrumentaliser en fonction de leurs intrts. La du mcanicis-
me d'une telle qui a longtemps prvalu dans la littrature latino-
amricaine sur a de mettre jour la dimension des
obstacles une intervention plus effective de l'tat dans la rgulation sociale en
Amrique latine. dimension conomique renvoie la question de la
CAHIERS DES AMRIQUES LATINES, nO 15 116
et l'ordre eCClnOlmIQ
sociale.
LES LIMITES DE L'ETAT EN LATINE
contrainte externe qui pse sur les conomies latino-amricaines tou-
jours, la diffrence des pays dvelopps pour lesquels le ne se pose
rellement que depuis les annes soixante. Ces obstacles de nature cc,noJmiclue
relvent des limites structurelles que fait peser sur la demande de travail salari
la spcificit du rgime d'accumulation intensive du capital rsultant de l'histoi-
re de l'insertion des conomies latino-amricaines dans l'conomie mondiale.
Le retard du dveloppement des biens de production, et la dynamique du pro-
grs de cette industrialisation dpendante, expliquent que la croissan-
ce de l'emploi ne parvienne plus rattraper cene de la population active urbaine
depuis les annes cinquante, c'est--dire partir du moment o l'investissement
devient de plus en plus intensif en capital avec la pntration du capital "'''','U1;'''1
et le une substitution d'importations de biens plus lourds.
si on limite cette dimension conomique du problme les causes des fai-
blesses de l'intervention sociale de l'tat en Amrique latine, on serait amen
coIlchrre, face l'importance croissante du secteur informel (identifie cette
"V'''"'u .....''''' du d'accumulation, ainsi caractris d'excluant), que l'tat de
O l e n e ~ r r e ne peut en fait un mythe, ou une idologie pour justifier une
intervention publique de plus en plus dcisive pour la valorisation du capital.
Une telle parat sans doute pertinente dans le sens o l'on peut dire
que le modle du "Welfare s'est rvl a posteriori inadapt l'volution
du march du le de l'universalit du droit une forme
ou une autre de sociale se retrouve vid de toute substance. Il s'agit
l d'ailleurs d'une des principales dimensions du dficit actuel de lgitimit de
La crdibilit de l'ide que l'tat est le garant de l'intrt gnral repo-
sait sur celle de sa promouvoir le progrs social par le
biais de son volontarisme industrialisateur. Sa lgitimit tait ainsi fonde sur la
d'une intgration progressive, mais conue terme comme irrver-
de la active dans le salariat Cette lgitimit sera progressive-
ment remise en cause au fur et mesure qu'une telle perspective n'apparat plus
que comme une utopie. La symbiose entre l'tat de bien-tre et le clientlisme
sur le plan politique. L'interaction entre deviendra alors
l'ordre
pril, comme on le verra plus
La combinaison entre une sociale clientliste et celle qui est assure
de droit par les institutions dont relvent les travailleurs salaris dclars doit
tre considre comme le rsultat d'un ensemble de pratiques sociales qui mat-
rialisent cette interaction. pas seulement un dni
de citoyennet pour ceux qui sont exclus de sociale par leur statut
combinaison ne v.",._ _
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117
DOSSIER
,",U'V'U". Elle affecte le fonctionnement des institutions sociales dans leur
ensemble. Mme les ayant-droit sont en effet le plus souvent contraints de
recourir la protection des patrons politiques pour avoir accs aux prestations.
d'ailleurs particulirement le cas en ce qui concerne le logement, ce qui
explique pourquoi la question urbaine est devenue un de conflits sociaux
oil s'exprime clairement ce dficit de lgitimit. Ce mode de fonctionnement
des institutions sociales. par lequel l'espace priv doorde sur public.
doit donc tre considr comme un lment essentiel de la ."1', ......... ,,,..
du travail qui s'opre darIs la COinplememaI entre ce
teurs formel et et autre chose qu'une ....v.uj.J.".;;U""'"t4l entre
le de la rglementation du march du travail et la de la
contourner ou de la dtourner. L'application discrtionnaire de la lgislation du
travail et de la lgislation sociale rvle en fa il, dans l'conomie relle. une
entre la 160il1......
du droit et celle d'accords ou de conventions
"VI.........". passs en marge ou en contradiction avec la lgalit "'!'.,au,...,,,. en [m
de cornote. que la question de l'informalit renvoie celle de
Le lien entre formalit et informalit des rapports de travail est au coeur de
l'interaction entre l'ordre et l'ordre conomique, et ce titre, il y a
tout lieu de penser que discrtionnaire du droit dans du
march du travail constitue la cl de de sa rgulation. La faiblesse relative
de l'intervention sociale de l'tat ne relve donc pas seulement une causalit
conomique tenant aux limites de la salarisaHon. Le systme d'emploi et de
de la force de travail, constitue la base conomique de cet tat
de s'explique autant par le foss croissant entre l'offre el la demande
de travail salari que par l'articulation entre formalit et informalit que
un ordre politique dont la reproduction passe par la possibilit d'un usage dis-
crtionnaire du droit. Le manque de consolidation de l'espace en
rsulte doit alors considr comme un niveau de dtermination du modle
de croissance conomique. On ne peut dvelopper ici cette question en montrant
comment la diffrenciation sociale qui sur cette base structure le march
du travail, et devrait donc tre comme une variable dterminante de la
rgulation de l'conomie.
12
voulait seulement, par l,
que cette relve de la logique d'intgration et d'exclusion
qui est l'oeuvre sur le march des biens collectifs dans la combinaison des
politiques de bien-tre et du clientlisme.
L'tat de son imbrication avec le clientlisme, ne donc
pas tre rduit une simple opration de lgitimation. Si son fonc-
tionnement clientlaire et l'informalit des rapports de travail sont le 1)1\-IUUH
CAHIERS DES AMRIQUES LATINES, nO 15 118
LES LIMITES DE L'ETAT EN AMRIQUE LATINE
d'une mme histoire, se pose alors la question de savoir tout en tant le sup-
port d'une utopie il n'en est pas moins un lment d'explication
du modle de croissance.
13
Pour plus que son mode de fonctionnement le
dtourne de ses officiels d'homognisation "''''',''Uv,
autant conclure l'inexistence d'un en
comme on aurait tendance le faire par comparaison aux pays
l'on s'en tient la que peuvent reprsenter les revenus du travail,
directs et indirects, dans la demande globale, on serait en effet amen une telle
conclusion par rfrence au rle qu'a pO attribuer la thorie de la rgulation
leur croissance continue dans la stabilisation long terme de l'accumulation
dans les pays dvelopps. L'intervention publique dans la reproduction de la
force de travail jamais parvenue en faire, en latine, le moteur
d'une croissance tire par de la consommation
populaire, Les sociales pas moins un lment essen-
tiel de la mais leur fonctionalit ce niveau n'y est pas
du mme ordre parce que les mcanismes de la sociale sont tout
autres. Sur le plan de l'quilibre entre l'offre et la demande globales, elle se
situe dans sa contribution l'expansion des classes moyennes, et donc l'mer-
gence d'une troisime demande dans un march de consommation segment par
une polarisation excessive de la distribution du revenu.1
4
Le dveloppement de
l'tat de finance en partie la consommation collective de cette classe
moyenne. Il lui assure, entre autres choses, l'accs la proprit, sup-
port matriel et de l'expansion de la consommation des biens
durables, la par l'tat du march immobilier.1
5
Les politiques
sociales ont aux impratifs de l'accumulation au mme titre que
l'orientation donne cette la ec()nC)ffilQUIi!.
Ce n'est pas l le rsultat d'un quelconque dterminisme conomique ou d'une
instrumentalisation de l'tat par des groupes mais plutt le reflet de
l'ambivalence de la cohsion sociale qui prvalait alors.
DFICIT LGmMlTDE ET CRISE DE RGULATION
Il est certes manifeste que la combinaison entre une protection sociale
sur le clientlisme et des politiques assises sur la puissance publique affecte
normment leur fonctionnement. Mais, la responsabilisation de l'tat vis--vis
de la question sociale constitue une ralit difficilement rversible. Elle ne fait
que crotre qu'il est admis que la sociale n'est pas une
CAHIERS DES AMRIQUES LATINES, nOlS 119
DOSSIER
affaire d'ordre public. Elle volue au rythme de la complexification d'une socit
civile au sein de laquelle, dsonnais, les groupes sociaux commencent affirmer
une capacit d'expression propre sans plus passer obligatoirement par les canaux
clienllaires, ce dont tmoigne l'importance que prend l'opinion publique dans le
jeu politique. L'histoire de l'tat de bien-tre en Amrique latine, tout en tant
marque jusqu' prsent par le n'en dmontre pas moins une autre
tendance de longue dure, celle l'universalisation du droit une protection
sociale. Ce mouvement accompagne d'ailleurs de faon quasi linaire la progres-
sion du taux d'urbanisation dans les diffrents pays du continent.
16
ce au dbut des annes quatre-vingt, les poli-
tiques d'ajustement n'ont pas boulevers cette volution. Le fait de modifier les
mcanismes de l'assurance et de l'assistance sociale ne change pas les termes
du problme de ce point de vue. Passer de retraite par rpartition
un systme par dont on des COlnp.llgIll1eS
prives, ou coupler la d'assistance un auto-financement partiel des
utilisateurs, ne remet pas en cause la responsabilit de l'tat. La prcarisation
des services sociaux n'a d'ailleurs pas l'largissement du public assur
ou assist. Le problme de pose au premier chef cet elargu;selnellt
est prcisment la ncessit autant que les difficults de remettre en cause les
innombrables intrts corporatifs et, de faon gnrale, le noyautage de la scu-
rit sociale par la logique clientliste. Celle-ci constitue, aux yeux des experts,
le principal facteur d'effritement de son assise fmancire, par l'augmentation
qu'elle autorise dans la actuelle, des dettes de l'tat et des firmes
son gard.J7 de renvoient en fait au rapport priv/public.
Le caractre contradictoire de la symbiose entre l'tat de bien-tre et le client-
lisme s'aggrave ds lors fait paratre comme utopique l'engagement de
l'tat universaliser le droit la protection sociale, sous une forme ou sous une
autre. Il faut cet que la plupart des ont raffIr-
m, dans le de la que les droits sociaux constituent bien
une composante de la
Ils y taient bien contraints face aux revendications sociales ont rendu
patent le dficit de de l'tat. Celles-ci ont t en effet polUiqluelneltlt
thmatises en termes de citoyennet, c'est--dire en termes du lien OOlllU(lUe
d'appartenance la communaut nationale dont l'tat est cens garantir l'uni-
versalit. qui s'affirment dans les divers sociaux o
se joue la de la force de travail, doivent tre pour l'indice
d'une crise de rgulation. Une telle hypothse est ici formule par induction de
l'analyse qui vient d'tre faite de la complmentarit contradictoire entre les
CAHIERS DBS AMRIQUBS LATINES, n015 120
LES LIMITES DE L'ETAT EN AMRIQUE LATINE
institutions de l'tat de bien-tre et le clientlisme. on analyse dans cette
le mouvement social porte la dmocratisation, il faut alors
considrer qu'il recouvre en fait un enjeu beaucoup plus que ne le laisse-
rait supposer le caractre souvent ponctuel et clat des luttes. Il s'agit l. d'une
mutation sociologique que l'on ne peut percevoir sans adopter une vision histo-
de longue dure qui conduit . l'importance de l'tat de bien-
non seulement dans le mode de dveloppement pass de l'Amrique
mais aussi . venir. Une telle vision implique une inversion de problmatique :
parler de crise de rgulation signifie que la question des limites de l'tat ne se
pose pas en termes d'un trop d'tat, qui expliquerait son inefficacit et sa res-
ponsabilit dans la crise mais plutt d'un sous-dveloppement de
qui rsulte d'une forme de de public devenant
dsormais obsolte.
Pour comprendre comment les formes d'intgration sociale qui ont recours au
clientlisme deviennent aujourd'hui problmatiques, il faut se reporter au chan-
gement social est des institutions du de la
classe ouvrire, et sa suite d'autres groupes sociaux, comme sujets politiques.
Au fur et mesure que l'tat de bien-tre latino-amricain apparat"! comme une
caricature du modle du Weifare State qu'on a cherch reproduire, c'est pro-
gressivement l'ide d'une inefficacit de . lutter contre la pauvret et celle
d'un instrumentalis par les privs qui aux yeux de tous.
On ainsi comment le dnigrement de l'tat de bien-tre par la
librale peut depuis lors s'avrer d'autant payant au niveau politique que les
prestations sociales qu'il assure se dgradent et ne concernent de toute faon
qu'une partie de la population. Les contradictions que recle un tel systme de
lgiitill1ta()n de l'tat ont constitu le terreau de la crdibilit des prclpoi,iti4::ms
no-librales en rntatire de lutte contre la pauvret. Le discours politique qui les
accompagne permet tant de justifier la privatisation des services publics que de
faire croire la possibilit de rendre dsormais plus efficace l'action sociale de
l'tat, pour peu qu'eHe se concentre sur les situations d'exclusion par la voie
d'interventions cibles sur les groupes les vulnrables et ainsi
grer le cot social de l'ajustement. A croire un tel discours, l'tat prbendier se
cachait derrire }'Estado de Bien-Estar qui ne serait donc en fm de compte qu'un
de Mal-Estar - pour reprendre les termes du prsident Carlos
Menem ; ce videmment d'afflfffier que le retrait de rpond
un souci de concilier efficacit et quit de l'action publique.
Une telle ide tmoigne de la fonctionalit de la rhtorique librale dans le
contexte d'une crise de lgitimit de l'tat. Face . la crdibilit qu'aquiert, en de
CAHIERS DES AMRIQUES LATINES, nOlS
121
DOSSIER
telles circonstances. ce type de discours sur l'conomie publique, il n'est sans
doute pas inutile de rappeler que l'limination ds prbendes par la simple dimi-
nution de la taille de l'tat est pour le moins sujette caution. L'hypothse d'une
corrlation entre la taille de l'tat el l'ampleur de la corruption n'est
mme pas dmontrable dans le cadre d'une analyse micro-conomique fonde
sur le utilitariste. Ce dernier tout autant conduire la renverser:
on peut tout autant en dduire que l'extension du service public, en diminuant la
raret du bien, une organisation plus efficace de l'administration, et donc
de rduire les opportunits de corruption. On ne peut, en fait, comprendre l'co-
nomie de la corruption, comme le montre la critique de l'analyse utilitariste des
fonctions qu'elle remplit, sans faire rfrence la puissance des rseaux client-
laires car ceux-ci se dveloppent en complment de l'tat et du march, sans
jamais d'ailleurs remettre en cause ces deux instances de pouvoir.
1
8
La des limites de l'tat en Amrique latine ne fait sens que par rf-
rence cette C'est ce niveau peut comment
se creuse son dficit de Celui-<::i tient non pas un excs qui
favoriserait la corruption et l'inefficacit mais l'puisement de cette compl-
mentarit fonctionnelle entre le systme de pouvoir propre l'espace public et
le systme de clientlaire de ceux qui contrlent ces rseaux. C'est par
un tel contexte que l'on peut {'n,nT\,r"nl1r"
idologique de la rhtorique librale. Les politiques sociales cibles sur les
groupes vulnrables. par lesquelles on a cherch concilier la dmocratisation
et l'ajustement conomique doivent tre comprises comme une rponse
l'chec de l'tat de bien-tre sur le politique. Elles reprsentent une tentati-
ve de restaurer la crdibilit du discours universaliste de l'tat face
tion, et surtout la politisation, de l'exclusion sociale.
l9
Cette rponse au dficit
de lgitimit de l'tat est, verra-t-on, alatoire car elle repose essentiellement
sur un ramnagement du clientlisme qui permet, sous certaines conditions, de
prserver son potentiel d'intgration sociale. Le consensus libral qui a pu
merger dernirement sur une telle base semble fragile dans la
mesure o le dficit de de l'tat traduit en fait une crise de rgulation.
Les annes soixante-dix et quatre-vingt doivent tre vues dans cette perspective
comme une phase o se manifeste progressivement l'entre en crise de ces
formes de rgulation. Depuis lors, on effectivement que l'volu-
tion de la socit civile en Amrique latine prsente un cours nouveau deux
niveaux. En premier lieu, le dveloppement des rapports marchancts
20
s'accom-
pagne dsormais de conflits de travail, et sans doute plus encore, de conflits
urbains qui posent de faon politique la question des dimensions socio-cono-
CAHIERS DES AMRIQUES LATINES. n015 122
LES LIMITES DE L'ETAT EN AMRIQUE LATINE
miques de la citoyennet. Les uns comme les autres ont fmi par modifier pro-
fondment l'action sociale, dans la mesure o les processus identitaires des
groupes populaires sont devenus plus autonomes. Ils commencent ainsi se
librer, du moins au niveau symbolique, de la domination clientliste. Les tenta-
tives de l'adapter aux rgles de fonctionnement de l'espace public, que l'on peut
observer dans la gestion urbaine, permettent sans doute de maintenir son effica-
cit au niveau lectoral, mais elles impliquent paralllement une reconnaissance
par l'tat de sa responsabilit dans l'absence de satisfaction des besoins de
base. En deuxime lieu, l'ampleur prise par les phnomnes de marginalisation
largit toujours plus le foss entre la demande de faveurs des clients et l'offre de
protection que sont capables de dispenser ceux qui contrlent les rseaux de
clientle. Cette offre ne peut plus crotre dans une conjoncture de crise fiscale
qui aiguise la concurrence dans l'appropriation et la redistribution de la rente
publique. La lgitimit de ces formes de domination prive s'rode progressive-
ment, au fur et mesure de la perte d'efficacit du clientlisme, particulire-
ment au niveau symbolique: alors que la crise conomique multiplie certaine-
ment les demandes de faveurs, la dmocratisation remet en cause la lgitimit
du favoritisme. C'est la rpartition du monopole de la violence lgitime entre la
sphre publique et la sphre prive qui est ds lors conteste. La corruption
visible n'est plus perue sur le mode du "cela va de soi", elle devient l'objet
d'une thmatisation politique.
S'interroger sur ce que peut impliquer plus long terme une telle mutation
sociologique, conduit poser l'hypothse que l'urbanisation engage un renfor-
cement de la puissance publique qui rponde la complexification de la socit
civile. On reconnait l une caractristique universelle du dveloppement des
rapports marchands que Marx avait mise en lumire dans sa critique de la
conception de l'tat de Hegel. On aurait tort de croire que l'Amrique latine
chapperait ce qu'on peut considrer comme une loi du dveloppement de la
civilisation occidentale, par laquelle l'approfondissement de la division sociale
du travail s'accompagne d'une interdpendance croissante entre l'tat et la
socit expliquant la ncessit d'largir l'accs de l'espace public.
21
Il s'agit l
bien sr d'une mutation sociologique qui, comme on l'a dj soulign, s'inscrit
dans la longue dure et dont on ne peut dduire mcaniquement les effets
court ou moyen terme sur l'volution de l'tat. Il n'est pas moins manifeste que
la complmentarit entre la lgitimit du droit et celle de ces accords passs en
marge de la loi devient problmatique. C'est la complmentarit elle-mme
entre deux mcanismes d'un dispositif d'ensemble, l'un form de dispositions
lgales, l'autre de conventions sociales de nature prive, rglant l'intgration et
CAHIERS DES AMRIQUES LATINES, n015
123
DOSSIER
la diffrenciation sociale conunence se rompre, et l'efficacit du clientlis-
me comme mcanisme de sociale qui se retrouve ainsi menace.
conventions de nature clientliste, dans la mesure o eUes ne conservent plus
leur d'assujettissement, voluent en demandes l'tat qui emprunte-
ront de plus en plus le dfmissant la citoyennet. appa-
raI'! dsormais comme dysfonctionnel au niveau de la rgulation c'est
une superposition de la prive et de la publique entame
l'effectivit de la loi et empche la lgitimit de de reposer sur la l\OI';(U.....,
qu'il dicte.
A dfaut de comprendre les ressorts de la complmentarit qui a prvalu jusqu'
prsent entre le droit et sa souvent par lui-mme, il est
sible pourquoi actuelle la socit civile, en Amrique
soulve le problme de l'tat de droit. n en est ainsi mme si elle ne se prive
pas d'utiliser tous les canaux ....... disponibles pour satisfaire les demandes
qu'eHe adresse Il central qui dtermi-
ne par la crise des
annes quatre-vingt. Cette question est en fait sous-jacente aux diverses interro-
gations que soulve la rforme de l'tat actuellement en cours, et principale-
ment celle de savoir si la rupture que cette dcennie
quera ou non la remise en cause volution de dure par
l'tat a t amen largir ses domaines d'intervention. Les consquences des
politiques d'ajustement qu'on a pu observer jusqu' prsent conduiraient
rpondre par l'affirmative. Elles ont un coup d'arrt la progression de
la salarisation sur laquelle a le dveloppement de l'intervention sociale
de l'tat. Elles ont rduit nant la perspective de se rapidement
d'une rgulation fordiste par la voie d'une expansion des salaires directs et indi-
rects. Pour certains, avant que la crise de la cela semblait
sible dans la mesure o les annes soixante-dix avaient d'entrevoir la
possibilit d'une des industriels et que la dmocratisation
en fournirait les conditions politiques.
22
Le consensus libral qui a pu s'tablir au cours des annes quatre-vingt, en dpit
de l'aggravation de la polarisation sociale a conduit appa-
rat ds lors conune un lment dcisif de toute valuation de l'avenir de l'tat.
consensus n'est pas ncessairement irrversible. Au..(}eHl de la conjoncture
actuelle, ne faut-il pas faire l'hypothse qu'est en train de s'oprer un change-
ment socio-politique au travers la faveur de la restauration des
droits civils et politiques, ceux qui frapps sociale par-
viendraient fmalement s'affirmer de faon autonome sur la scne publique?
CAHiERS DES AMRIQUBS LATINBS, n015 124
LES LIMITES DE L'ETAT EN AMRIQUE LATINE
Dans Wle teUe perspective, les conditions de gouvernabilit de la socit
queraient alors une intervention sociale de l'tat plus dcisive qu'une simple
compensation du coQt social de Ne faudra-t-il pas alors inflchir le
caractre de en plus de l'organisation des socits
latino-amricaines, comme ce fut le cas pour les pays dvelopps aprs la gran-
de crise des annes trente. Ce fut mme l, pour certains, une condition de sur-
vie du capitalisme.23 Que ce le soit galement aujourd'hui pour l'Amrique lati-
pas ncessairement une reproduction mimtique de la trallecltou:e
veIIOPJ>fS. Se nanmoins la question de savoir s'il faut
en valuant les mutations qu'auront les annes quatre-
vingt en Amrique latine en fonction des seules contraintes conomiques, ou
"'l'j'lU"""""" en fonction de de nature qui psent sur l'ordre
politique? Ces dernires un gain inconnu
sent dans l 'histoire du continent, en dpit des limites videntes de
droit. Faut-il voir alors dans les modalits nouvelles de partage du revenu, que
la drgulation et le retrait de une tendance lourde qui ne
sera pas remise en Ces modalits par consoli-
dables? Faut-il considrer les restructurations conomiques et les recompo-
stions socio-politiques, actuellement en cours, permettront de financer et
titutionaliser une assistance publique participative qui cimenterait la socit au-
del des marginalisations, donnant ainsi lieu une forme latino-amricaine
moins brutale et socialement acceptable que celui qui
s'effondre en Afrique du Sud, ou bien marche-t-on vers une fracture sociale qui
POtlffau mener au chaos conomique ?
DE DROIT, STABILISATION ET CROISSANCE CONOMIQUE
Il serait naf de ,,""".... u.o."'. sur des re):onses ces I.j"""""'''''''' au niveau de gnralit
de cette analyse; tout au plus peut-on S'1I1teJo,ger sur les marges de manoeuvre
pour concilier la contrainte externe et la contrainte de la cohsion sociale qui
psent sur les choix gouvernementaux. Le fait que le dficit de lgitimit de
traduise une crise de rgulation implique de poser la discussion normative
sur les politiques permettant de consolider la dmocratie et de soute-
nir la croissance en d'autres termes que ceux d'une opposition
EtaIUrrw(;h. Associer la crise conomique que vit l'Amrique latine depuis une
dizaine d'annes un excs d'intervention de qui en affecterait la lgiti-
c'est en fait .. un ensemble de dterminations sociales et cono-
CAHIliRS DES AMIUQUES LATINES, n01S 125
DOSSIER
miques qui, sur la dure, ont confr aux socits latino-amricaines,
aujourd'hui et par rapport
auquel se pose de toute vidence la question de la Bien plus
que la doxa de com- la mise en lumire de ces dterminations
orenru:e pourquoi, dsormais, dveloppement et dmocratie sont effectivement
lis en Amrique latine.
Le retrait de l'tat auquel on assiste dans le contexte de l'ajustement rpond
avant tout au resserrement de la contrainte externe. Celui-ci a dclench une
'U<O''-'''''''''I\><O conomique de financiarisation dbouchant sur la rcession
explique la ncessit de l'ouverture de l'assainissement budgtaire, et
des privatisations pour restaurer les quilibres macro-conomiques. Le retrait de
l'tat devenait ds lors inluctable car ces mesures s'imposaient d'elles-mmes.
L'tat n'avait plus les moyens de son intervention passe ds lors que la crise
de la dette et les effets pervers de l'ajustement ne lui laissent d'autre choix que
de se dans la voie no-librale.
24
Mais une telle constata-
pas ncessairement, comme le montre une telle analyse, que le
reprsente la voie royale pour sortir de l'impasse le dveloppe-
ment latino-amricain. A la de l'ajustement met en lumire son
norme cot social et la fragilit de la qu'il en
mlrlQlle latine, il faut ajouter les nouvelles dterminations socio-politiques qui
psent sur la stabilisation de la croissance. C'est en de tels termes qu'il faut
poser la question des limites de l'tat dans l'analyse des alternatives de dve-
loppement dans le cadre d'conomies plus ouvertes que par le pass. Il faut dis-
court terme, sur la
d'une en crise d'conomies dont les
conditions de valorisation du capital taient devenues de plus en plus
dantes de l'endettement, et d'autre part, celles qui dterminent sur le long terme
la rgulation.
La dmocratisation a, sans aucun doute, t mise profit pour tenter de mettre
sur un cadre institutionnel permettant de grer l'volution conomique por-
teuse de plus d'exclusion sociale qu'a implique l'ajustement, mais elle n'en
reprsente pas moins l'mergence de nouveaux rapports entre et la socit
civile qui dfmissent les conditions politiques d'une stabilisation conomique
plus terme. Croire que limiter le rle de l'exercice de ses fonctions
....'15......" ...... ..,,, suffira rendre les systmes productifs latino-amricains plus com-
ptitifs et librer la socit civile du carcan qui l'empchait de se doter d'insti-
tutions dmocratiques, revient en outre occulter dans l'analyse du court terme
les problmes que soulve et qui circonscrivent la de
CAHIERS DES LATINES. nO 15
126
LES LIMITES DE L'ETAT EN AMRIQUE LATINE
son succs ou de son chec. Le succs que prsenter les politiques
d'ajustement, dites de deuxime gnration, mettant en oeuvre le retrait de
l':t.tat et l'ouverture extrieure. passe par l'obtention d'un consensus minimal
quant aux pertes et profits que provoquent ces mesures. C'est l une condition
de leur acceptation qui, dfaut d'tre remplie, que la lutte contre
l'inflation est voue l'chec en raison du manque de crdibilit qui affecte
alors la politique conomique. A posteriori, ce consensus apparat ainsi comme
une condition de la faisabilit mme de ces politiques d'ajustement de deuxime
gnration.
Les annes ont rvl quel les de lgitimit
conditionnent directement la possibilit de restaurer la crdibilit de la politique
conomique. Les difficults du gouvernement brsilien de faire sortir l'cono-
mie du cercle infernal de l'hyperinflation rampante, condition sine qua non
d'une reprise soutenue de l'investissement, en constituent une illustration frap-
Le Brsil tait sans doute le pays latine disposait au dbut
des annes quatre-vingt du plus grand nombre d'atouts pour
.enjgag,er dans une
de croissance tablant sur les effets d'entranement de l'exportation
industrielle. Ses dboires actuels montrent quel point la contrainte de la com-
ptitivit ne s'exerce qu'en interaction avec d'autres contraintes qui relvent de
l'ordre politique. Le Brsil ne semble pas capable pour l'instant de mettre en
action le retrait de l'&at, du fait de l'affaiblissement de l'autorit du
centraL Celui-ci demeure pris au d'un systme de lgitimation en
clientliste qui a vou l'chec jusqu' prsent toute vellit de rforme fiscale.
En dpit des vagues de centralisation autoritaire des gouvernements militaires, et
avant eux, de la dictature de Vargas dans les annes les
pouvoirs locaux au Brsil demeurent une mdiation essentielle des rapports
entre l':t.tat et la socit. Son importance s'est retrouve dernirement renfore
par la dcentralisation, ce qui a pour effet de faire des lections autant d'occa-
sions de remettre diamtralement en cause budgtaire.
Tout se passe comme si le ,,,,,,'1'",,,,
brsilien faisait de la redistribution
d'une rente publique la condition ncessaire tout consensus social, ce qui
explique la difficult mettre en forme un consensus sur la validit de l'option
librale, c'est--dire de faire aux acteurs sociaux et la classe politique
comme incontournables les nouvelles modalits de du revenu
prsuppose, qu'il s'agisse de la fixation des prix relatifs ou des redistributions
ou moins occultes qui se font par le biais de pouvoirs locaux, particulire-
ment exposs au clientlisme lectoral. L'inflation - en tant qu'elle constitue un
mcanisme montaire du conflit est marque dans un pays comme
CAHIERS DES AMRIQUES LATINES, n" 15
127
DOSSIER
le Brsil par la mme logique de J'conomie de rente dont se nourrit le client-
la diffrence que la redfmition de la rpartition du revenu
autorise se fait en toute lgalit, grce aux mcanismes d'indexation des actifs
fmanciers. L'inflation brsilienne a pu tre ainsi interprte comme la manifes-
tation d'une juxtaposition imbrique d'une socit salariale et d'une socit ren-
tire
25
La reprise de la hausse des au cours des annes SOlX3.l[Ue-w:Jt. et
encore son acclration dans la seconde moiti des annes quatre-vingt,
consacre, selon cette analyse, la difficult de faire les intrts nrrorJ""_
tifs sur les intrts rentiers dans la dfinition de la politique conomique. Le
tournant ingalitaire pris par le dveloppement brsilien partir des annes
par la baisse des salaires rels va de pair avec avec l'institution des
mcanismes d'indexation des actifs fmanciers au rythme des dvaluations,
apparat alors comme la consquence de cette logique l'origine de cette mca-
nique montaire. Cette logique est au coeur des problmes de rgulation qu'on a
voqus plus haut. Le drglement des quilibres montaires, auquel a conduit
la fmanciarisation de l'conomie la suite de la crise de la dette, exprime par
ailleurs la limite d'une rgulation socio-conomique de la rpartition du revenu
reposant la fois sur le droit et sa ngation.
Le cercle vertueux entre la consolidation de l'tat de droit et le retour d'une
croissance conomique durable, loin d'tre assimilable un simple retrait de
l'tat. repose en fait le vieux problme de l'interdpendance entre les droits
civils, politiques et sociaux. La lutte contre la pauvret, dfmie par des actions
cibles dont la mise en route est dpendante d'un marchandage plus ou moins
lectoraliste avec les autorits publiques est le ferment du regain du clientlisme,
et mme dans certains cas. d'une collusion entre des groupes mafieux et l'tat.
Le caractre discrtionnaire de ce genre d'intervention sociale sape l'exercice
des droits et favorise la violation des droits civils. On voit mal, ds
lors, comment le cercle vertueux entre dmocratie et croissance ec()nomHlue
pourrait s'tablir par le jeu du march. Livr lui-mme il dbouche sur
une acclration des tendances inflationnistes. L'chec des politiques cono-
miques au Brsil fait pour ainsi dire figure de cas d'cole, si on l'oppose aux
rsultats qu'a pu obtenir le Mexique en matire de dsinflation. Les volutions
rcentes de la conjoncture dans ces deux pays mettent nu le lien entre les
dimensions sociale et montaire de la hausse des prix en Amrique latine. La
question du consensus cet gard, un caractre aussi stratgique pour
russir la dsinflation que celui qu'il faut attribuer la stabilisation du taux de
...... U ~ . e t l'assainissement budgtaire dans le contrle de l'mission montaire.
Les raisons qui expliquent ce consensus l o il est obtenu sont certes diff-
"VAA(UA"""
CAHIERS DBS AMRIQUES LATINBS, nOIS 128
LES LIMITES DE L'ETAT EN LATINE
rentes selon les pays. Dans le cas du Chili, le problme ne s'est apparemment
pas pos au dpart en ces termes, et cause. Il serait pourtant erron de
te que l'application des politiques no-librales ne s'y est faite que par des
mthodes autoritaires, sans aucune recherche de L'importance des
interventions de lutte contre l'extrme pauvret a t, ce propos, souligne par
de nombreuses analyses, mme si elles sont loin d'avoir compens le cot social
des politiques d' ouverture
26
. Dans le cas de l' Argentine,27 on a permis beaucoup
plus qu'au que l'hyperinflation se traduise par une dgradation systma-
""""U"''', selon dans le but inavou de liquider
ainsi en toute ce qu'on peut alors qualifier pour la circonstance
d'Estado Mal-Estar. Dans le cas du Mexique, outre l'espoir engendr par la
rtl"rl:rtI"l'li"P de reproduire grce au trait de libre-change avec les tats-Unis le
modle de croissance des la qu'obtient la lutte
contre la pauvret grce au programme national de solidarit, semble d'autant
plus effective qu'elle a permis, en ciblant son action sur les groupes dits vuln-
rables, de nouvelles formes de clientlisme lectoral. Elle lui a fourni de nou-
velles assises territoriales moins dpendantes corporatisme syndical dont la
tait pour le moins entame par une rputation de corruption sans
et dont la fonctionnalit, en tant qu'agent mdiateur du social de
l'tat, est remise en cause par le projet Iibral.
28
Que la lgitimit de l'tat se retrouve tendancielle ment affecte par une perte
d'efficacit du clientlisme ne signifie donc pas pour autant que ce dernier n'ait
plus de ressort pour ce que dmontrent bien les succs actuels du lib-
ralisme l o des ramnagements des modalits par lesquelles il contribue
sauvegarder l'ordre politique ancien sont possibles. Le programme national de
solidarit au Mexique est d'ailleurs rig en modle de politique sociale par les
organismes internationaux. Mais, a contrario, le cas du Brsil illustre bien la
' ~ ; U U 1 U , U ' U dont la peut dsormais faire en lati-
ne, au point d'y provoquer la destitution d'un prsident. Au de ces
deux exemples, il semble bien que le ramnagement du clientlisme, pour le
rendre compatible avec l'assainissement budgtaire et l'tat de droit, n'est rali-
sable que lorsque le pouvoir central a l'autorit pour imposer de nouvelles
formes de redistribution d'une rente publique, limite qu'auparavant, la
classe politique et aux acteurs sociaux. Le consensus ce propos d'ailleurs
s'tablir par dfaut, comme le suggre le cas de l'Argentine, c'est--dire par
l'arrive ses limites de la logique de la non-dcision que en lm de
compte la fuite devant la monnaie. Les conomiques se retrouvent alors
enferms dans le dilemme du prisonnier prfrant une mesurable l'incer-
CAHIERS DES AMliRIQUES LATINES, n015
129
DOSSIER
titude de l'hyperinflation finit par empcher toute de prvoir
pertes ou gains.
29
Une volution de l'ordre politique reposant sur les formes de consensus aux-
quelles on vient de faire allusion reprsente une redfmition de la citoyennet
particulirement ambigu. C'est sur la base d'une citoyennet gomtrie
variable que la base sociale de l'tat. La distribution dhle de bn-
fices par laquelle la mdiation clientlaire se trouve renforce tre
considre comme l'assise de la possibilit d'un consensus libral. peut
sans doute permettre une dsinflation et mme une de la croissance mais
il est loin d'tre sr qu'il parvienne la stabiliser. Une telle stratgie peut sans
doute s'avrer payante court terme mais il est des plus douteux que ce soit le
cas moyen ou plus long terme car eUe ne peut que dboucher sur un mode de
croissance encore plus excluant que par le La possibilit de le stabiliser
est des plus alatoires car cela prsuppose que le regain de lgitimit gouverne-
mentale, observable dans les pays du continent o l'ajustement est pour l'instant
couronn de succs, soit durable. La dsinflation renforce certes ce regain, mais
les nouvelles donnes la de l'tat signifient globale-
ment que celle-ci ne plus tre restreinte. La ncessit d'une puissance
publique plus affirme qui en dcoule confre l'intervention sociale de l'tat
un enjeu conomique plus dcisif qu'autrefois. Un systme conomique produc-
teur d'exclusion dans les conditions qui prvalent dorna-
vant, ne pourra plus ternellement s'appuyer sur le de hri-
t du pass. L'branlement de la souverainet de l'tat auquel semble conduire
la rgulation sociale el conomique inhrente un lei systme, prend
aujourd'hui l'aspect d'une menace de crise de gouvernabilit pouvant mener au
chaos conomique. L'hyperinflation doit tre considre comme un signe tan-
gible d'une telle volution non seulement parce qu'elle la crise cono-
mique de remplir ses traditionnelles fonctions mais aussi face
au caractre socialement ingrable du conflit distributif qu'elle exacerbe.
L'enjeu conomique de l'intervention sociale de se pose d'abord en
termes de sa capacit produire un consensus durable en ce concerne la
rpartition du revenu pour rsoudre par une voie conventionnelle les conflits
distributifs qui, autrement ne peuvent que dans la violence symbo-
de la monnale. C'est l une condition pralable toute tentative de renver-
ser les anticipations la hausse des prix des agents conomiques qui,
lorsqu'eUes se sur les de modification de la structure des prix
relatifs, dclenchent la mcanique montaire perverse menant aux inflations
hautes ou l'hyperinflation. La ncessit, au niveau conomique, du consensus
CAHIERS DES AMRIQUES LATINES, n015 130
LES LIMITES DE L'ETAT EN LATINE
social ne se limite d'ailleurs pas la matrise de l'inflation; elle se pose
ment en tennes d'une volution des relations pour rendre
comptitif l'appareil productif. deux dimensions sont d'ailleurs intimement
lies. L encore, l'opposition entre le Brsil et le Mexique semble
ment suggestive en ce qui concerne l'volution des formes de gestion du travail
et de l'entreprise. Le retard pris par le Brsil au niveau de son industrie embl-
matique qu'tait l'automobile tant par l'impossibilit d'investisse-
ment de productivit face l'instabilit extrme de la demande, due l'infla-
tion, que par les difficults de poser les bases d'un consensus dans les relations
professionnelles dans un tel environnement conomique}l
La ncessit de renouveler les termes du consensus social sur lequel repose la
lgitimit de l'tat redfmit les politiques et conomiques de son inter-
vention. Sans une politique industrielle active et une politique de revenus, et
donc sans une politique sociale pour consolider la dmocratie, il semble
sible de gagner le de l'ouverture extrieure. Le cercle vertueux entre les
restructurations et les recompositions SO\;lO-IXmlIQ
garantir une telle volution ne peut rsulter d'un simple retrait de
cussion sur les voies de sortie de la crise que peut ouvrir la rforme de l'tat ne
se pose pas en termes d'une sparation entre la sphre et la
publique, comme condition institutionnelle d'une allocation efficace des res-
sources et de l'autonomie de la socit civile, mais en termes de l'interaction
entre l'ordre politique et l'ordre conomique qui prvaut l'heure actuelle et par
laquelle la socit dlimite les fonctions de l'tat. C'est au niveau de cette inter-
action qu'il faut la rflexion caractre normatif, en partant
de l'analyse de la que la socit assignera l'tat dans sa ."5,..... a.uv....
La discussion normative sur une rforme de l'tat qui puisse stabiliser la crois-
sance et consolider la dmocratie en Amrique latine doit se
d'une analyse de la n;'I';UUlU,"'U
sociologie et de l'conomie politique. Autrement,
crise ne peut polarise par une pense librale
d'une discussion mal sur les vertus et les failles du march et
de l'tat. ne peuvent tre correctement perues si on les de
faon dsincarne en dehors de leur contextualisation socio-historique. Une
telle problmatique ne peut rendre compte de la complexit du rapport entre le
les scnarios
d' avenir 1A'"oua",,, inscrits dans la crise de En partant de l'analyse
de l'tat, on s'est ici limit tracer une piste de
recherche. Sans entrer dans une analyse fme des configurations nationales sp-
CAHIERS DES AMBRIQUES LATINES, nO 15
131
DOSSIER
cifiquesdecettecrisede rgulation, onperoitnanmoins li. pointles suc-
cs des politiques d'ajustementde la seconde gnration ne sont pasla preuve
qu'elles l'alternative li. l'puisementdes anciens modles de dve-
10{.:lpeIIlf:nt. La souverainetde ne pourrapasseconsolidersi l'onvolue
vers des restructurations les sociales. Le cas
du estli. cetgard mme s'ilne fait passurcettequestion
la une desjournaux,comme le Prou, laColombieou le Brsil. russite de
l'ajustementyestsansnuldoute lie li. l'hritaged'uneautoritpubliqueextr-
mementcentralisequi explique lesrsultatsconomiqueset positifs
de l'administrationdu prsident Il n'empche que celle-ci n'enrepr-
sentepasmoinsunehypothque surl'avenirdans la mesureo la gestiondela
pauvret plusquejamaissurdespolitiquessocialesassitantialistesetsur
leclientlisme.
NOTES
(1) Q'Donell, G., On the State, Various Crisis and Problematic Democratizations, Helen
KellogInstituteforInternationalStudies,mimo,NewYork1992.
(2) Salama, P. etValier, J., Politiques librales etfm des processus in
Problmes latine, n05, NS, 1992.
dyllanliqlle del'Occident, led.allemande 1939,Calmann-Lvy,Paris 1991.
(4) Habermas,J., Paris,Payot, 1978.
(5) Thret,B., conomiquesde l'ordrepolitique,Paris,PUF, 1992.
(6)Piel,J.,"Lanaissanced'tat(-nations)en latineentre 1770et1850", in Pie},1.
etal., Pourunehistoiredudveloppe1nent,Paris,L'Harmattan, 1988.
(7) Moriee, A., "Les mattres de l'informel", in Lautier et al., L'tatet l'informel,
L'Harmattan,Paris, 1990.
(8) Ladimension de la ainsi lepas en
dimension politiqueau traversde la vassalisation del'opinionpublique. Celle..d
progressivementde sonsensoriginal tel que l'avaitconu les Lumires, commeun rassem-
blementd'unpublicdepersonnes prives faisant usagede laraison etdont la reprsentation
politiquepermetdedissoudreladominationenpureraison.Encanalisantlamanifestationde
J'opinion publique dans une pisodiqueexpression acclamatrice, ritualise pardes lectinns
qui ne sanctionnent plus que la performance redistributrice de l'tat, il devientpossible de
lgitimer son intervention conomique, plus guide pardes intrts privs que par l'intrt
gnral, mais par une intervention sociale fait du monde du travail un
espacepublicdansles desemployscommedesemployeurs.
(9)Donzelot,1.,L'invellliondusocid,Paris, 1984.
(10) Guerra, F. X., "Les avatars de la reprsentation au XIXe sicle", in "",vu..".!'.",,,
Rinventerla dmocratie: le latino-amricain, Pressesdela fondation dessciences
Paris 1992.
CAHIERS DBS AMRIQUBS LATINES, n015
132
LES LIMITES DE L'ETAT EN AMRIQUE LATINE
(11)Lautier,B.,"Lestravailleursn'ontpaslaforme", inLautier,B etal.,
(12) Dans un autre article, on acherch montrercommentl'interactionentrel'ordre
etl'ordreconomique, que configureune tellergulation du marchdutravail, volue
dans un double celle du marchmondial etcelledu march interne
Pereira,J., "Le est-ildansl'impasse1"inRivired'Aie,H., latine,
XIXe-XXesicles. etterritoires, Paris, AImand-Colin,I993).Onaparailleurscher-
ch ceteide defonctionnementdumarchdutravailcomme sociale (
l'encontre de celle d'une marchande, dfinie comme une l'n'''''''''''l<>
tiondesagentsau traversde des parles dans une
i"1':tnirE'J' so<:io-'p11C\fessionloolles des ouvriers du btiment etdes employes domestiques en
AnlerlOllle latine,c'est--dired'unmarchdutravailtrsprochedesconditionswalrassiennes
\L<ZU!.Jl"i1, B.et J., "Lerledes reprsentations socialesdans la constitution
dumarchdu travail, etouvriersdu btimentenAmrique latine" in
CahiersdesSciencesHumaines,ORSTOM,souspresse).
htl:it-[lfO'Vl<lem::e en latine, utopie lgitimatrice ou moteur du
B. L'Amriquelatine:500ansaprs, une relle dmo-
?,Ed.del'ULB,Bruxelles,souspresse.
(14)Salama,P.etMathias,G., surdvelopp, Paris,LaDcouverte,1983.
(15) Lacerda,N., socialedes inlr2tsfonciersetimmobiliers Recife(Brsil),
Thsededoctorat,IHEAL,UniversitdeParisID, 1993.
(16) "El Desarrollo de la Seguridad Social en America Latina", Estudios y
lnfonnesdelaCEPAL, 43, CEPALC,1985.
(17)BIRD, etsocial, rapport 1991,WashingtonOC.
(18)Cartier-Bresson,J., "Elments pour uneconomiedelacorruption", in Revue
Tiers-Monde, n
0
131, 1992.
(19)Marques-Pereira,J., "Larductiondel'interventionsocialedel'tat", in Couffignal,G.,
op.cit.
(20)Cequiapparat ceniveau, c'estlamarchandisationde lareproductionde la
force de travail. Les rapports marchandssemblentavoirenvahila viesocialeaummedegr
que dans les pays la diffrence qu'ils n'engendrent pas une socit de
consommation de masse en latine, telle que les conomistes de la thorie de la
rgulationontpu lacaractrisersous defordisme. Lamdiationde l'tatdansla
reprO<!uction de la force detravail ne seposepasdans les mmes termes,commeona pule
voir propos de largulation du march du travail. L'informalit traduit tout autant que
l'expansion,mmerelative,delaconsommationdesbienscollectifs l'ampleur
de la marchandisation, ce dont par la constitution d'un march foncier
dans les bidonvilles, mmeen l'absencede Cemouvementde mar-
chandisation fait que la socialisation relve de moins en moins de l'ordredomestique et
qu'elles'opredeplusenplusdansle delasocitcivileo soncaractre
conflictueL
(21) Elias,N.,La de l'Occident,op.cit
(22) Voir parexemple Castro, A.B. etSouza, F.E P., A Economia Brasileira em Marcha
Forada, SoPaulo,PazeTerra, 1988.
(23)Polanyi, K., La Paris,Gallimard, 1983.
(24) Salama,P.etValier,J., L'conomiegangrne, Paris,LaDcouverte, 1990.
(25) Thret, B., "L'hyperinflation au Brsil, pn:,mtces pour une en termes de
CAHHlRS DES AMfiRIQUES LATINES, n
0
15
133
DOSSIER
superposition d'une rentire et d'une salariale des rapports tat-
conomie", communication au colloque UAMl GREITDI U.de G .. Las nuevas politicas de
Guadalajara. 1992.
(26) Vergara, P., Auge y Caida dei neoliberalisnw en ChUe. Santiago de Chile, Paris, fLAC-
sa, 1985.
(27) Bustelo, S., 1991, La ProducciOn deI Estado de Malestar, Ajuste y polftica SOCial en
Amrica Latina.. UNICEf-Argentina. doc. n"6, marzo 1991.
HrlICbet-IMarqllez, V., .),OCI.O-fJ'OllflC(U Change in Mexico, Illv"",nv of
Press, 1993.
Q'Donen, G.,
(29) Salama. P. et Valier, J., L'conomie gangrne, 1990, op. cit.
(30) Jetin, B., "La diffusion des innovations et dans le contexte
d'une conomie inflationniste: le cas du Brsil", communication au colloque du GRElTDI
CREPPRAI ERSI. Socits et politiques d'ajustement. Amiens 1990.
CAHIBRS DES AMRIQUES LATINES, n"15 134