Citoyennet europenne : processus et problmes - Approfondissement...

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Dcouverte des institutions Approfondissements

Citoyennet europenne : processus et problmes

mis jour le 29.07.2010

1. La gense de la citoyennet europenne

La volont de crer un lien direct entre les ressortissants des tats membres et les institutions europennes est ancienne. Elle prend forme, pour la premire fois, au sommet de Paris de 1974, lorsquun groupe de travail reoit pour mission dexaminer la possibilit dattribuer des droits spciaux aux ressortissants de la Communaut conomique europenne (CEE). Le vocabulaire reste neutre, mais les bases de la citoyennet europenne sont poses. Il sagit de mettre en uvre la volont des Pres fondateurs de btir " une union sans cesse plus troite entre les peuples de lEurope. " En dpit des pressions exerces par le Parlement europen en faveur de linstitution de la citoyennet europenne, il faut attendre le Conseil europen de Fontainebleau des 25 et 26 juin 1984 pour voir les chefs dtat ou de gouvernement des tats membres affirmer " quil est indispensable que la Communaut rponde lattente des peuples europens en adoptant les mesures propres renforcer et promouvoir son identit et son image auprs de ses citoyens et dans le monde. ". Lautre lment dcisif est constitu par la conclusion des accords de Schengen (14 juin 1985). Ils prfigurent en effet labolition totale des frontires intrieures de lUE en supprimant graduellement les contrles aux frontires communes aux tats signataires de laccord. Cest dans ce contexte que le trait sur lUnion europenne, sign Maastricht le 7 fvrier 1992 a institu une citoyennet de lUnion.

2. Les caractres de la citoyennet europenne

Lobligation de ne pas empiter sur les comptences des tats membres relatives lattribution de la nationalit imposait de retenir une conception originale de la citoyennet. La citoyennet europenne est une citoyennet de superposition. Son attribution est ainsi intimement lie la possession de la nationalit de lun des tats membres de lUE, sans rattachement de la citoyennet europenne une nationalit, elle-mme, europenne. Dans ces conditions, " lexistence dun rapport particulier de solidarit lgard de ltat ainsi que la rciprocit de droits et de devoirs " (CJCE, 17 dcembre 1980, Commission/ Belgique, aff. 149/79, Rec. p. 3881) qui caractrisent le lien de nationalit, ne peuvent se nouer quentre le ressortissant europen et un tat membre. Ce caractre complmentaire de la citoyennet europenne nest cependant pas rdhibitoire, car les citoyennets fdrales se sont parfois forges partir des citoyennets des tats fdrs et de linterdiction de discriminer. Les exemples de la Suisse et des tats-Unis suggrent que la citoyennet europenne pourrait, long terme, donner naissance une nationalit europenne.

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3. Un contenu ambivalent mais qui gagne en cohsion

Le contenu de la citoyennet europenne peut paratre malais dterminer compte tenu de lparpillement des dispositions dfinissant les droits des citoyens. Celles-ci ne sont pas rassembles dans un seul et mme texte : les articles 20 24 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (TFUE) mentionnent les droits attachs la seule qualit de citoyen europen et la Charte des droits fondamentaux de dcembre 2000 rassemble les droits politiques, conomiques et sociaux des Europens. Nanmoins, le trait de Lisbonne a donn plus de force la citoyennet europenne. Dune part, il permet lexercice dune citoyennet plus active avec linstauration dun droit dinitiative citoyenne. Dautre part, il reconnat la Charte des droits fondamentaux une valeur juridique gale aux traits, ce qui la rend contraignante pour les tats membres. Cependant, lapport de la citoyennet europenne est ncessairement mitig dans la mesure o certains droits affrents la qualit de citoyen europen ne font que consolider lacquis communautaire, tandis que dautres ajoutent ltat du droit.

4. La consolidation de lacquis communautaire

Dans certains domaines, linstitution de la citoyennet europenne sest faite droit constant. En effet, en confrant tout citoyen de lUnion le droit de circuler et de sjourner librement sur le territoire des tats membres (actuel art. 21 TFUE), le trait de Maastricht ne faisait que rappeler un droit dj garanti depuis 1957. Le constat est le mme sagissant du droit de ptition devant le Parlement europen, son rattachement la citoyennet europenne, opr par larticle 24 TFUE, napporte rien de nouveau. Il officialise simplement une pratique qui apparaissait, jusque-l, dans le rglement intrieur du Parlement europen.

5. La cration de droits nouveaux

La vritable nouveaut rside dans les volets politique et administratif de la citoyennet europenne. Les citoyens europens bnficient dun droit de vote et dligibilit aux lections municipales dans ltat membre dans lequel ils rsident (art. 22 TFUE). Ils ne peuvent cependant tre lus des fonctions excutives (ex : maire ou adjoints) ou participer la dsignation des lecteurs ou des membres dune assemble parlementaire (ex : Snat en France). Ce droit de vote et dligibilit vaut galement pour les lections au Parlement europen. Cette innovation majeure du trait de Maastricht souffre cependant dun manque deffectivit qui conduit en relativiser la porte. Le taux de participation de ces " lecteurs migrants " est en effet trs faible. Ainsi, aux lections municipales franaises de 2001, seuls 13 % des citoyens migrants taient inscrits sur les listes municipales, 991 ressortissants communautaires avaient t candidats et seulement 204 conseillers municipaux non nationaux ont t lus. Lors des lections municipales de 2008, le nombre de ces inscrits avait toutefois progress, passant de 166 000 prs de 200 000. Sagissant des lections au Parlement europen en 1999, le taux dabstention observ chez les citoyens europens migrants inscrits sur les listes complmentaires en France tait de 53 %. Entre 1999 et les lections europennes de juin 2004, le taux dinscription des citoyens europens migrants sur ces mmes listes complmentaires a augment, passant de 5,9 % 12,5 %. Malgr cette progression, la mobilisation des rsidents communautaires reste donc trs faible. Cela est dautant plus regrettable quune participation accrue de leur part renforcerait le Parlement europen en tant que lieu de reprsentation dun peuple europen, certes encore embryonnaire. Pour y remdier, davantage de publicit devrait tre organise autour de lexistence et des projets des groupes politiques europens. Dans le volet politique, le second apport du trait sur lUnion europenne de 1992 rside dans la protection garantie par les autorits diplomatiques et consulaires de chaque tat membre tout citoyen de lUnion qui se trouve sur le

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territoire dun pays tiers, dans lequel son tat dorigine nest pas reprsent (art. 23 TFUE) Sagissant du volet administratif, le citoyen europen dispose du droit de saisir le Mdiateur europen, du droit dcrire aux institutions europennes et dobtenir une rponse dans la langue de son choix (innovation du trait dAmsterdam, 1997) et, plus largement, du droit une bonne administration (art. 24 TFUE). Comme le droit de ptition, le droit de saisir le Mdiateur nest pas rserv aux seuls ressortissants de lUnion europenne. Bien que dpourvu de pouvoir de sanction, le Mdiateur dtient une arme dissuasive travers la publication de son rapport annuel dactivit. Ce bilan, ncessairement mitig, ne doit pas occulter le fait que la citoyennet europenne demande tre apprhende dans une perspective dynamique. Encore inacheve et trop disparate, elle pourrait constituer un facteur de mutation de lUnion europenne. Jusqu prsent, elle fait figure de facteur dinclusion car elle tend rapprocher les citoyens europens des institutions de lUnion. Elle est cependant galement un facteur dexclusion de lAutre, le non-membre de lUnion. On pourrait alors se demander si lon doit continuer prendre la nationalit comme critre dattribution de la citoyennet europenne ou si lon ne doit pas lui prfrer celui de la dure de rsidence dans un tat membre de lUE. Larticle 45.2 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne parat aller dans ce sens en disposant que la libert de circulation et de sjour peut tre accorde, conformment au trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (art. 79 TFUE), aux ressortissants de pays tiers rsidant lgalement sur le territoire dun tat membre.

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