Histria recente da formao de professores no Brasil: algumas aes instrumentais e estratgicas da poltica educacional

Miguel Alfredo Orth* Evaldo Luis Pauly**

Resumo O presente artigo analisa a legislao brasileira que fornece a base legal das polticas de formao de professores a partir da teoria do mundo sistmico de Habermas. Demonstra como essa legislao fruto de tramas, interesses e acordos normativos, e como se encontra permeada de contradies. Assim, possvel inferir como os diferentes cursos de licenciatura buscam colocar em prtica tal legislao. Por outro lado, h de se ter a conscincia de que, para transformar esses dispositivos legais em metas para alcanar fins concretos, faz-se necessrio imbuir os currculos e programas dos diferentes cursos de formao dos prprios dispositivos legais.
Doutor em Educao pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul; Mestre em Educao pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul; graduado em Teologia pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul; Licenciatura plena em Estudos Sociais habilitao em Histria pelo Centro Universitrio La Salle; Desde 1995 faz parte do grupo de pesquisa: Formao de Professores para o Mercosul/Cone Sul, coordenado pelo professor Dr. Augusto N. da S. Trivios, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul; professor e pesquisador do Programa de Ps-graduao em Educao Mestrado do Centro Universitrio La Salle, nas questes relacionadas s subreas de polticas pblicas, Informtica na Educao e Polticas de Formao de Educadores. Tem experincia na rea da Educao, com nfase em Polticas Educacionais; Av. Victor Barreto, 2288, Centro, 92010-000, Canoas, RS; miorth@unilasalle.edu.br ** Doutor em Educao pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul; Mestre em Teologia pela Escola Superior de Teologia; professor assistente do Programa de Ps-graduao em Educao do Centro Universitrio La Salle; tem experincia na rea de Educao, com nfase em Polticas Educacionais; atua principalmente nos seguintes temas: Estatuto da Criana e do Adolescente, juventude, polticas pblicas, medidas socioeducativas, violncia, universalizao da educao bsica e formao moral; evaldo@unilasalle.edu.br
*

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

147

Miguel Alfredo Orth, Evaldo Luis Pauly

Palavras-chave: Poltica de formao de educadores. Polticas pblicas. Mundo sistmico.

1 INTRODUO Este artigo integra a pesquisa Avaliao dos Cursos de Formao Continuada a Distncia de Professores para a Educao Bsica no Brasil: O Caso da Regio Metropolitana de Porto Alegre/RS, financiada pelo CNPq. Seu objetivo especfico discutir a histria recente das aes instrumentais e estratgicas que envolvem as polticas pblicas de formao e/ou capacitao de professores. Para tanto, busca-se apoio na teoria de Habermas (1987), em especial nas aes instrumentais e estratgicas que direcionam e dinamizam a legislao pertinente formao de professores. 2 ALGUNS ASPECTOS TERICOS A interpretao pedaggica da legislao brasileira a respeito da formao de professores pode fundamentar-se em diferentes escolas tericas. Para a anlise aqui proposta escolheu-se as aes instrumentais, normativas e estratgicas de Habermas (1987). Tal escolha ocorre em razo da necessidade de desenvolver um conceito crtico de educao que ultrapasse o ingnuo conceito do senso comum (PARO, 2008, p. 23). Parece que o senso comum do magistrio aceita a definio legal do artigo 2 da LDB, que restringe as finalidades da educao oferta de pleno desenvolvimento do educando, preparao para o exerccio da cidadania e qualificao para o trabalho. Para atingir tais finalidades necessrio reconhecer as razes humanas, uma das quais se expressa na concepo filosfica da racionalidade comunicativa proposta por Habermas (1987). A partir dela se reconhece o sujeito cognoscente no apenas como quem se relaciona com objetos para conhec-los ou para agir por meio deles e domin-los (SIEBENEICHLER, 1989. p. 62), mas como sujeito que, em seu processo de desenvolvimento histrico, v-se obrigado a se entender com os outros acerca dos eventuais significados que envolvem o ato de conhecer objetos, de agir por meio de objetos, ou ainda de dominar esses objetos e/ou coisas. O estudo de Habermas (1987) fez com que se percebesse que este no criou um novo conceito, e sim utilizou o conceito de ao social de Weber e o aplicou quilo que ele mais tarde vai denominar de ao estratgica, por entender ser esta sempre governada por interesses. Alm disso, denomina tal ao de normativa por entender que esta se constri na consensualidade. Portanto, do

148

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

Histria recente da formao de professores no Brasil ...

tipo ps-convencional ou fruto de uma ao societria. Nessa estrutura conceitual compete ao ator e ao pesquisador analisar se determinadas aes sociais esto ou no voltadas para o cumprimento destes fins.
El modelo de accin racional con arreglo a fines parte de que el actor se orienta primariamente a la consecucin de una meta suficientemente precisada en cuanto a fines concretos, de que elige los medios que le parecen ms adecuados en la situacin dada, y de que considera otras consecuencias previsibles de la accin como condiciones colaterales del xito. El xito viene definido como la efectuacin en el mundo del estado de cosas deseado, que en una situacin dada puede ser generado causalmente mediante accin u omisin calculadas [...] (HABERMAS, 1987, p. 366).

Essa ao racional medida pela eficcia na produo de estados de coisas no mundo objetivo e pela eficcia na normatizao tcnica dos meios (RIVERA, 1995). Essa ao sempre que provm da observncia de regras de ao tcnica denominada instrumental e sempre que essa ao provm da observncia de regras de eleio racional denominada de estratgica. Porm, ambas se orientam para o xito.
A una accin orientada al xito la llamamos instrumental cuando la consideramos bajo el aspecto de observancia de reglas de accin tcnicas e evaluamos el grado de eficacia de la intervencin que esa accin representa en un contexto de estados e sucesos; e a una accin orientada al xito la llamamos estratgica quando la consideramos bajo el aspecto de observancia de reglas de eleccin racional y evaluamos su grado de influncia sobre las decisiones de un oponente racional. Las acciones instrumentales pueden ir asociadas a interacciones sociales. Las acciones estratgicas representan, ellas mismas, acciones sociales. (HABERMAS, 1987, p. 367).

Ou seja, no primeiro tipo de ao racional predominam as tcnicas de controle e o grau de eficincia alcanados no uso dessas tcnicas para intervir sobre o meio. No segundo tipo de ao racional predominam as eleies racionais feitas por pessoas e/ou grupo de pessoas, bem como se avalia o grau de influncia desses sobre os oponentes racionais que existem em um contexto geral e/ou especfico. Contudo, na prtica cotidiana, essas diferentes aes convivem e interagem no mundo. Agora, sempre que utilizar uma determinada ao elege-se ou prioriza-se uma concepo racional para interagir com os outros sujeitos a fim de saber algo. Todavia,
Si partimos de la utilizacin no comunicativa de un saber proposicional en acciones teleolgicas, estamos tomando una predecisin en favor de ese concepto de racionalidad cognitivo-instrumental que a travs del empirismo ha dejado una profunda impronta en la autocompreensin de la modernidade. Ese concepto tiene la connotacin de una autoafirmacin con xito en el mundo objetivo posibilitada por la capacidad

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

149

Miguel Alfredo Orth, Evaldo Luis Pauly

de manipular informadamente y de adaptarse inteligentemente a las condiciones de un entorno contingente. (HABERMAS, 1987, p. 27).

Assim, mesmo que em tese se privilegiasse uma determinada ao, na prtica sempre se acaba interagindo com diferentes aes, j que estas interagem entre si, bem como interagem com as prprias aes comunicativas, porm, h de se reconhecer que nas polticas pblicas de formao de professores predominam, por sua natureza, as aes estratgicas e normativas. So aes estratgicas porque seus sujeitos constroem, na interao, as normas que regem as polticas pblicas de formao de professores. E essas polticas pblicas, no que se refere escolha dos projetos de formao e/ou capacitao de professores, sofrem o embate dialtico de aes de professores e pesquisadores que, a partir de suas pesquisas do mundo da vida entram em confronto com as propostas do poder pblico, em especial, quando este prope aes orientadas exclusivamente por critrios utilitaristas, caractersticos de aes estratgicas e normativas.
Na interpretao habermasiana, estas normas teriam um carter muito abstrato e universal (no diriam respeito a contextos contingentes) e seriam normas procedurais, isto , hbitos gerais de vida que no poderiam ser considerados, necessariamente, contedos ticos especficos, de carter finalstico. O conjunto dessas normas configuraria, na viso do autor, uma moral ao nvel dos meios, dos procedimentos de ao, e esta forma aduzida como argumento indireto para a fundamentao do tipo de moral ps-convencional que caracterizaria a modernidade como aquela que implica universalizao dos procedimentos da discusso moral, orientados pelo princpio da correo normativa. (RIVERA, 1995, p. 19).

E como o objetivo deste artigo discutir o mundo sistmico, em especial, as aes estratgicas e normativas de formao de professores, importante lembrar ainda que essas aes na rea se pautem por oraes universais de dever ou de mandamento, por serem consideradas, na maioria das vezes, justificadas pelo seu crculo de destinatrios. No caso especfico ora em anlise, sobre as polticas pblicas de formao de professores, em qualquer nvel ou modalidade de ensino, os destinatrios so sempre os professores e pesquisadores que se dedicam ao ensino e produo do conhecimento acerca da arte de ser professor, bem como os diferentes sistemas de ensino.

150

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

Histria recente da formao de professores no Brasil ...

3 AS AES ESTRATGICAS E NORMATIVAS NA FORMAO DE PROFESSORES Na anlise dessas aes sero discutidos aspectos ligados relao teoria e prtica ao longo dos processos formativos iniciais e continuados, bem como alguns tipos de formao oferecidos em cada nvel de ensino. 3.1 ASSOCIAES ENTRE TEORIA E PRTICA Historicamente bom que se reconhea a omisso do poder pblico quanto formao de professores para os diferentes nveis de ensino. Basta lembrar que a primeira escola de formao de professores do Brasil data de 1835. No entanto, somente em 1946, o poder pblico federal regulamentar os cursos de formao de professores por meio da Lei Orgnica do Ensino Normal, embora muitos estados e ordens religiosas j formassem professores em escolas normais desde o sculo XIX. Esses cursos, em sua grande maioria, privilegiavam uma formao geral em detrimento da formao profissional. Com a reforma educacional protagonizada pelos militares em 1971, a formao de professores continuou a ser contemplada em nvel mdio, porm, para muitos educadores, essa formao representou um retrocesso, uma vez que, enfocava mais as prticas pedaggicas do que a formao clssica, predominante at ento. Formao essa que, na poca, tambm foi fortalecida em nvel superior, por meio dos Cursos de Pedagogia (ORTH, 2003). Na dcada de 1980, a educao brasileira sofreu a influncia de alguns discursos de esquerda que buscavam democratizar todos os nveis e instncias educacionais. No espao acadmico, a formao docente se defrontava com teorias educacionais construtivas e com ideias de esquerda que, em nvel educacional, entendiam ser necessrio criar-se um movimento de teorizao da prtica. Princpios estes que, inclusive, vo nortear as discusses havidas no processo de elaborao da Carta Magna do pas de 1988 e da LDBEN de 1996. Alis, essa discusso que abre a seo VI da LDBEN, que trata dos profissionais da educao, bem como perpassa as discusses a respeito da formao de professores como j o destaca o art. 61, inciso I, que estabelece como um dos fundamentos da formao docentes, a associao entre teorias e prticas, inclusive mediante a capacitao em servio. A associao entre a teoria e a prtica tambm reforada pelo artigo 65 da LDBEN: A formao docente, exceto para a educao superior, incluir prtica de ensino, de no mnimo, trezentas horas.
A formao do professor supe uma juno criativa de teoria e prtica. Como j se disse os formadores so formados. Enquanto indivduo,

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

151

Miguel Alfredo Orth, Evaldo Luis Pauly

o professor um ser particular. Enquanto pessoa um ser de relao da vida cotidiana. Neste acontecer histrico, o docente tece as alternativas da cotidianidade e vai acumulando uma vivncia que o marca, profundamente, como sujeito social. precisamente a trajetria do ser relacional que recomenda uma formao contextualizada pela prtica de ensino, como espao de ressonncia das tematizaes e das argumentaes. (CARNEIRO, 2004, p. 172).

O Conselho Nacional de Educao ressaltou a importncia dessa associao entre a teoria e a prtica por intermdio do Parecer n. 21/2001, que aumentou de 300 para 400 horas a carga horria destinada prtica nos cursos de licenciatura. Esse parecer depois foi substitudo pelo Parecer n. 28/2001, do CNE, e, em 2008, esse ltimo foi substitudo pelo Parecer 9, de 2007, que por sua vez tambm alterou a Resoluo do CNE/CP n. 2 de 2001, ao restabelecer as 300 horas de prtica, como essa tinha sido concebida na LDB/96 em seu artigo 65. As aproximaes entre a teoria e a prtica nos cursos de formao de professores motivaram uma ampla investigao sobre o tema, mesmo que sob perspectivas tericas diferentes. O prprio marco referencial das Diretrizes Curriculares Nacionais e dos Parmetros Curriculares Nacionais para os diferentes nveis e modalidades de ensino e suas leis complementares, enfatizam a necessidade permanente de relacionar teoria e prtica. Essas normas e recomendaes nacionais, no entanto, sero ineficazes e/ ou estreis se os professores no forem envolvidos nesta mudana paradigmtica que envolve a atual sociedade da informao e da comunicao. Conscientes disto, os membros do CNE, em seu Parecer 9/2001, sugeriram que os cursos de formao, em seus diferentes nveis e modalidades, envolvam sempre mais os docentes na discusso dos grandes temas da educao do sculo XXI, quais sejam:
[...] orientar e mediar o ensino para a aprendizagem dos alunos; comprometer-se com o sucesso da aprendizagem dos alunos; assumir e saber lidar com a diversidade existente entre os alunos; incentivar atividades de enriquecimento cultural; desenvolver prticas investigativas; elaborar e executar projetos para desenvolver contedos curriculares; utilizar novas metodologias, estratgias e materiais de apoio; desenvolver hbitos de colaborao e trabalho em equipe. (CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO, 2001, p. 4).

Trivios (2003), ao se referir a essa temtica, fala da necessidade de se estabelecer um contato maior com a realidade escolar a partir da problematizao da prpria prtica, e de todo processo de ensino e aprendizagem por meio do uso da metodologia da pesquisa-ao. Um professor pesquisador no somente deve ser capaz de resolver, por meio da pesquisa, os problemas do seu cotidiano escolar. Assim, investigando a realidade de seu cotidiano escolar, como problema especfico da sala de aula e da comunidade escolar, o professor se torna capaz de teorizar sua prtica educativa.

152

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

Histria recente da formao de professores no Brasil ...

Desejamos assim um professor que ensine pesquisando at onde seja possvel, e que tambm seja capaz [...] de pesquisar a realidade da educao com todos os seus problemas e aspectos positivos, ou seja, que seja um pesquisador como qualquer outro pesquisador que tem as possibilidades de estudar o campo onde desenvolve sua vida profissional. (TRIVIOS, 2003, p. 56).

A partir disso, o professor ser capaz de ressignificar os processos de ensino e aprendizagem nos quais est envolvido, incluindo-se, a, o seu prprio processo de formao docente. 3.2 OS NVEIS DE ENSINO E A FORMAO NECESSRIA Outro aspecto relevante da LDBEN de 1996 para os profissionais da educao, a exigncia de formao superior para a docncia nos quatro ltimos anos do ensino fundamental e no ensino mdio, como tambm a preferncia de formao nesse nvel para atuar na educao infantil e nos anos iniciais de ensino fundamental.
A formao de docentes para atuar na educao bsica far-se- em nvel superior, [...] admitida, como formao mnima para o exerccio do magistrio na educao infantil e nas quatro primeiras sries do ensino fundamental, a oferecida em nvel mdio, na modalidade Normal. (BRASIL, 1996a, art. 62).

As exigncias mnimas de formao previstas nesse artigo so desconsideradas pela prpria LDB, em seu art. 87, inciso IV, 4: At o fim da Dcada da Educao somente sero admitidos professores habilitados em nvel superior ou formados por treinamento em servio. A anlise desses dois artigos da LDB evidencia que, dentro da conjuntura poltica da dcada de 1990, os parlamentares do Congresso Nacional defendiam diferentes concepes tericas e discutiam propostas educacionais divergentes. Essas divergncias se defrontaram ao longo da elaborao da LDB 9394/96, de sorte que a LDB ora em vigor fruto dessa conjugao poltica e que, como tal estabeleceu um novo equilbrio entre essas foras polticas. Desse modo, a nova LDB se tornou refm dessas disputas polticas que, por vezes, encontra-se de forma velada ou desvelada no prprio texto legal, como exemplo a contradio ora em discusso. Entre os educadores, h consenso que a formao de professores deve realizar-se em nvel superior. Essa posio, porm, foi questionada ao longo da dcada de 1990, por movimentos conservadores que, por sua vez, defendiam a ideia de que para lecionar na educao infantil e nos anos iniciais do ensino fundamental, o educador no necessitava de formao superior, bastando-lhe uma formao sim-

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

153

Miguel Alfredo Orth, Evaldo Luis Pauly

plificada, pois alunos dessa faixa etria exigiriam menos conhecimento do professor (OYARZABAL, 2001). Na realidade, ocorre o contrrio por que:
[...] a criana tem sua personalidade em formao e, portanto, exige formas mais sofisticadas de ensinar, fundamentadas na cincia e que leve em conta seu desenvolvimento biopsquico e social. Em vez disso, at se costuma supor que necessrio conhecer mais para ensinar adultos no ensino superior do que crianas no fundamental [...]. Que fundamento pode haver em achar que o professor de crianas vale menos em termos profissionais do que o professor de ensino superior? Isso s pode ter por base um conceito equivocado de que para se educar basta repetir contedos. Ns nos fazemos humanos e histricos na medida em que nos apropriamos da cultura inteira. (PARO, 2008, p. 88-89).

Esse preconceito de que a educao de crianas exige menos preparo dos educadores, ainda muito presente nas polticas pblicas de muitos gestores, professores e sociedade em geral, foi alimentado, na dcada de 1990, pelos prprios experts do Banco Mundial e do FMI e implantado como poltica educacional hegemnica na Amrica Latina, sempre baseados na lgica financeira do custo/ benefcio. Para Saviani (1999, p. 134), essa racionalidade financeira a via de realizao de uma poltica educacional cujo vetor o ajuste aos desgnios da globalizao atravs da reduo dos gastos pblicos e da diminuio do tamanho do Estado submetendo-se o pas explorao do capital financeiro internacional. Contrrio a essa poltica, prope a elaborao de Planos Municipais de Educao que tratem de estabelecer uma poltica educacional capaz de atender efetivamente s necessidades educacionais da populao a partir de uma lgica oposta do FMI, qual seja, [...] a racionalidade social, isto , o uso adequado dos recursos de modo a realizar o valor social da educao. (SAVIANI, 1999, p. 134). Educadores comprometidos com os valores sociais da educao e do Estado Democrtico de Direito no aceitam a desvalorizao cientfica e profissional dos docentes da educao infantil e das sries iniciais do ensino fundamental, porque o ser humano mais do que mero resultado de uma equao de matemtica financeira. A formao universitria de docentes da educao infantil e das primeiras sries do ensino fundamental, necessria porque nessa fase da vida humana que o educando mais precisa da interveno pedaggica do educador. Alm disso, o educador precisa interagir com o educando de modo a intuir a lgica usada pela criana para aprender. As mais recentes investigaes tambm comprovam a necessidade de profissionais preparados a partir de uma slida formao de base para educar crianas, j que nesses anos, o educando constri seu alicerce educacional para a vida e sobre o qual o professor tem influncia decisiva, quer para a sua formao como pessoa humana, quer como cidado partcipe do desenvolvimento cientfico e cultural da humanidade. Essa posio tambm defendida por Carneiro (2004), quando afirma que a formao do professor deve constituir-se aspecto angular da educao bsica, na qual se definem os valores e as condies bsicas de aprendizagem do aluno.

154

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

Histria recente da formao de professores no Brasil ...

Essas posies antagnicas produziram e ainda produzem uma ampla discusso em todos os nveis e modalidades de ensino, inclusive no Conselho Nacional de Educao (CNE) no que se refere ao fazer pedaggico dos professores e seus processos educativos. As Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN) para a formao de professores, tentou minimizar esta problemtica traando alguns princpios norteadores para a formao docente, entre as quais se destaca a necessidade de se:
fomentar e fortalecer processos de mudana no interior das instituies formadoras; fortalecer e aprimorar a capacidade acadmica e profissional dos docentes formadores; atualizar e aperfeioar os formatos de preparao e os currculos vivenciados; considerando as mudanas em curso na organizao pedaggica e curricular da educao bsica; dar relevo docncia como base da formao, relacionando teoria e prtica; promover a atualizao de recursos bibliogrficos e tecnolgicos em todas as instituies ou cursos de formao. (CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO, 2001a, p. 4-5).

Tendo como base esse Parecer, o mesmo CNE aprovou, depois, a Resoluo 01/2002, o qual estabeleceu as Diretrizes Curriculares Nacionais para a formao de professores da educao bsica, em nvel superior. Alis, o ponto de partida dessa Resoluo foi o Parecer n. 009/2001, j mencionado e que entende que as diretrizes curriculares nacionais para a formao de professores de educao bsica, em nvel superior, precisam considerar os desafios da educao no sculo XXI, entre os quais se destacam trs ideias basilares:
a) atender, no tocante formao docente, o novo ordenamento da educao bsica, construindo-se uma linha de articulao conceitual e operativa entre os princpios da LDB, os dispositivos normativos das DCNEM para o conjunto da educao bsica [...] e as orientaes incorporadas nos Parmetros Curriculares Nacionais/PCN concebidos pelo MEC; b) incorporar novas dimenses formao docente, decorrentes dos avanos das cincias e do novo formato da sociedade do conhecimento, conformando uma outra cosmologia [...]; c) desenvolver, mediante uma articulao dinmica, o conceito operativo de educao bsica. (CARNEIRO, 2004, p. 165).

Mas, como faz-lo, se o Congresso Nacional aprovou, em 2006, o ensino fundamental de nove anos e, portanto, mudou o princpio da LDB que agora estabelece a educao infantil de cinco anos e o ensino fundamental de nove anos? O CNE, por sua vez, continua trabalhando com as Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN) para a formao de docentes da educao infantil e dos anos iniciais e com DCN para a formao de professores da educao bsica em nvel superior,

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

155

Miguel Alfredo Orth, Evaldo Luis Pauly

Cursos de licenciaturas, graduao plena, compreendendo a educao infantil, de zero a seis anos e o ensino fundamental, de sete a onze anos. Para Brzezinski (2008, p. 181)
A maior preocupao do mundo real no que concerne reestruturao desses nveis de ensino a interferncia imediata no redimensionamento curricular dos cursos de formao, que, na atualidade, seguem as Diretrizes Curriculares Nacionais para a formao de professores da educao bsica, em nvel superior [...]

Essas e outras resolues foram homologadas antes da implantao das mudanas definidas pela Lei n. 11.274/2006, que instituiu o ensino fundamental de nove anos, com matrcula obrigatria a partir dos seis anos de idade e que, enquanto tal, alterou os artigos 6, 29, 30, 32 e 37 da LDB. Com efeito, as resolues mencionadas exigem dos educadores, gestores e pesquisadores a realizao de:
[] estudos em profundidade nos cursos de Pedagogia [...] que abranjam, entre outras, as questes epistemolgicas, culturais, polticas, psicopedaggicas e didticas para o enfrentamento da concepo de ciclos de desenvolvimento da aprendizagem e que possam, no mnimo, desvelar a contradio: em que medida as relaes temporais entre desenvolvimento da aprendizagem e periodizao do ensino fundamental e da educao infantil interferem no processo de construo do ser-que-aprende em um espao institucional e historicamente construdo para transmitir contedos organizados de modo seqencial por anos ou sries, principal objetivo da educao escolar? (BRZEZINSKI, 2008, p. 181).

O PNE,1 aprovado em 2001, no final da gesto do Ministro Paulo Renato Souza, tambm vai ao encontro dessa tese, ao estabelecer as cinco prioridades da educao para o decnio de 2001 a 2011. A quarta prioridade valoriza os profissionais da educao por meio da garantia de sua formao inicial e continuada, da oferta de condies adequadas de trabalho, da garantia da oferta de tempo para estudo e preparao das aulas e de um salrio digno, garantido por meio de piso salarial nacional e plano de carreira. Essa prioridade da formao docente desdobra-se para cada nvel e modalidades de ensino. Na rea da educao infantil, o PNE prev que, at o final da presente dcada, ou seja, 2006, 70% dos docentes dessa rea de ensino e todos os dirigentes de instituies de educao infantil tenham concludo o ensino superior. J para as diretrizes do ensino fundamental, o PNE entende ser necessrio avanar no sentido de habilitar todos os profissionais do magistrio, o que exigir, sem dvida, um efetivo compromisso de todas as instituies de educao superior e de todos os sistemas de ensino. Quanto aos objetivos e metas do ensino mdio, o PNE estabeleceu a meta de aferir para todos os professores do ensino mdio o diploma de nvel superior at 2006. A modalidade da Educao Especial afirmava que em princpio, todos os professores deveriam ter conhecimento da educao de alunos especiais, para tanto, a meta 19 propunha a incluso nos currculos de formao

156

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

Histria recente da formao de professores no Brasil ...

de professores, nos nveis mdio e superior, contedos e disciplinas especficas para a capacitao ao atendimento dos alunos especiais. (PNE, 2001, p. 68). A Tabela 1 evidencia fracassos diferenciados por nvel de ensino das respectivas metas do PNE j mencionadas. Os dados do Censo Escolar de 2006 informam que 28% das quase 2,7 milhes de funes docentes no pas eram atendidas por professores sem formao de nvel superior. Nas escolas situadas em reas urbanas eram 22% e nas situadas em rea rural totalizavam a maioria das funes (62%), atendidas por docentes sem a formao almejada pelo PNE. A maior concentrao de professores sem formao superior atuava em Creches urbanas, nas quais, quase 65% das funes estavam preenchidas por profissionais sem essa formao. Na pr-escola esse ndice caa para 48% nas reas urbanas. Nas sries iniciais das escolas urbanas de ensino fundamental, 33% dos docentes atuavam sem ter essa formao, ndice que se reduzia a 10% dos docentes nas sries finais. Nas escolas urbanas de ensino mdio, 4% das funes docentes eram exercidas por profissionais sem formao superior. Em 2006, os docentes que preenchiam 4.124 funes docentes ainda no haviam concludo o ensino fundamental. Alm deles, outros professores ocupavam 735.628 funes docentes sem terem concludo o ensino superior. Os resultados do Censo 2007 disponveis na data de redao deste artigo ainda no permitiam anlises a respeito do nvel da formao docente, pois estes resultados sero analisados em estudo especfico acerca do professor em razo das [...]inmeras possibilidades de anlise dos dados individualizados do cadastro de docentes. (INEP, 2008, p. 5).
Tabela 1: Funes docentes em 29 de maro de 2006
Funes docentes em escolas situadas em rea Urbana Nvel de ensino Total Fundamental Total Incompleto 1.077 625 297 33 2 2.034 Com pleto 3.343 3.091 2.615 175 13 9.237 Mdio Completo 52.117 116.353 208.364 78.664 21.568 477.066 Superior Completo 30.694 129.382 423.994 676.629 481.772 1.742.471 Total Incompleto 127 548 1.378 37 2.090 Rural Fundamental Comple to 371 2.079 4.248 273 7 6.978 Mdio Comple to 5.016 45.771 138.491 46.809 2.136 238.223 Superior Comple to 1.293 12.032 60.798 63.035 14.437 151.595

Creche Pr-Escola Fundamental de 1 a 4 Fundamental de 5 a 8 Mdio TOTAL

94.038 309.881 840.185 865.655 519.935 2.629.694

87.231 249.451 635.270 755.501 503.355 2.230.808

6.807 60.430 204.915 110.154 16.580 398.886

Fonte: Brasil (2006).

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

157

Miguel Alfredo Orth, Evaldo Luis Pauly

Como se pode observar, o PNE aponta diversas metas e objetivos para a primeira dcada do sculo XXI para impulsionar e garantir a formao de professores para os diferentes nveis e modalidades de ensino, de sorte que, atualmente, a formao inicial e continuada est no centro dos debates sobre polticas educacionais. Apesar das dificuldades reais de se levar a bom termo essas polticas de formao e valorizao do magistrio, em cada perodo histrico foram privilegiadas polticas especficas. Assim,
No momento histrico em que foram desenvolvidas as polticas de FHC seus executores atinham-se muito mais s presses externas dos rgos internacionais financiadores da educao para a Amrica Latina do que tomada de conscincia de que nosso pas clamava por ensino pblico com qualidade e gratuidade em todos os nveis. (BRZEZINSKI, 2008, p. 169).

No que se refere s polticas de treinamento em servio de professores leigos, a dcada da educao propiciou uma significativa reduo no nmero de funes docentes ocupadas por leigos. Brzezinski (2008) interpreta os dados divulgados pelo Inep da seguinte maneira:
As regies Norte e Nordeste at hoje permanecem sem condies de solucionar o problema dos leigos atuantes no ensino fundamental de 1 ao 5 ano, apesar de diferentes investidas em programas alternativos ou emergenciais, entre esses, o Proformao. Dou destaque a este programa por ter sido financiado com recursos federais advindos, em sua maioria, de emprstimos junto ao Banco Mundial. Na Regio Norte so 10,5% (contra 37% em 1995) as funes docentes ainda ocupadas por leigos e na Regio Nordeste o ndice alcana 9,3%, contra os 30% registrados em 1995. A Regio Centro-Oeste tambm foi integrada ao Proformao, e no perodo 1995-2002 diminuiu o ndice de funes docentes ocupadas por leigos no ensino fundamental passando de 14% para 3%. A Regio Sul ainda contava com 2% de leigos no sistema, contra os 9% registrados em 1999 e a Regio Sudeste mantinha 1%, contra os 3% anteriores. (BRZEZINSKI, 2008, p. 181).

Se, por um lado, os resultados do Censo demonstram os efeitos positivos da implantao dessas polticas pblicas, por outro, tambm revelam a dupla necessidade de superar suas insuficincias e de implantar outras polticas pblicas para se qualificar os processos formativos dos professores do sculo XXI. De fato, para atender o proposto, a Resoluo 01/2002 que estabeleceu as DCN para a formao de professores para a educao bsica tambm estabeleceu trs princpios balizadores: primeiro, a competncia como concepo nuclear; segundo, a coerncia entre a formao oferecida e a prtica esperada do futuro professor e, em terceiro, [...] a pesquisa, com foco no processo de ensino e aprendizagem, uma vez que ensinar requer, tanto dispor de conhecimentos e mobilizlos para a ao, como compreender o processo de construo do conhecimento. (CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO, 2002, p. 2).

158

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

Histria recente da formao de professores no Brasil ...

Para que a proposta de formao de professores para a educao bsica, baseada na busca pela competncia, coerncia e pesquisa, pela adequada associao entre teoria e prtica, ganhe faticidade faz-se necessria a adoo de polticas educacionais que observem a:
a) Valorizao (formao, condio de trabalho, carreira e remunerao) do professor de educao bsica; b) Elevao de padres de qualificao acadmica e fortalecimento do perfil profissional do corpo docente formador; c) Recuperao da infra-estrutura fsico-institucional formadora [...] d) Estabelecimento de programas nacionais permanentes de formao continuada, ancorados em um sistema de avaliao peridica e de certificao de cursos, diplomas e competncias de profesores. (CARNEIRO, 2004, p. 166).

Uma das limitaes da implementao dessas polticas de formao reside no fato de o governo federal submeter-se tese do estado mnimo, baseado em uma pseudodemocracia que esvazia as funes do estado pela privatizao de muitas funes estatais. Desse modo, o poder pblico federal objetivou, por um lado, cumprir a letra da lei e, por outro, buscou alcanar a qualidade necessria educao bsica e educao superior, no campo da formao de professores. J no primeiro semestre de 2007, na vigncia do segundo mandato do governo Lula, outros projetos foram destinados para o campo educacional sob a coordenao do MEC. Esses projetos esto coordenados entre si, formando o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE, 2007). Simultaneamente, o MEC divulgou o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) e a ele atrelou diversas aes que se encontravam em desenvolvimento e que na oportunidade foram atualizadas, como o caso, por exemplo, do programa de formao de professores a distncia, coordenado pela Universidade Aberta do Brasil (UAB).2 Mas isso, certamente enfraqueceu a grande contradio que existe entre o mundo real dos educadores e o mundo sistmico, como o explicita Brzezinski (2008, p. 189):
Nesse contexto altamente contraditrio entre o que reivindica o movimento dos educadores por meio das entidades da rea da educao e o que executado pelo mundo do sistema, o movimento de permanncia em estado de alerta e de aguardar os desdobramentos da lei n. 11.502, de 11/2007. Esta lei modificou as competncias e a estrutura organizacional da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), com a finalidade de assumir o sistema de formao de professores da educao bsica.

positivo o fato de a Capes fomentar no apenas a formao de pessoal para o nvel superior, mas para todos os nveis da educao dentro do princpio colaborativo que a Constituio e a LDB evocam. No entanto, faz toda a diferena o que dispe a LDB em seu artigo 87 3, inciso III - O Distrito Federal, cada

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

159

Miguel Alfredo Orth, Evaldo Luis Pauly

estado e municpio e, supletivamente, a Unio, devem realizar programas de capacitao para todos os professores em exerccio, utilizando tambm, para isso, os recursos da educao a distncia, e o que prope o PDE, quando este afirma que: A Unio, o Distrito Federal, os estados e os municpios, inclusive em regime de colaborao, devero promover a formao inicial, continuada, e a capacitao dos profissionais de magistrio. (BRASIL, 2007). 4 CONCLUSO O artigo procurou centrar a anlise em aes racionais orientadas para determinados fins, como o caso da legislao educacional e das polticas pblicas para a formao e/ou a capacitao docente, com o objetivo claro de conhecer o esprito da lei e dos planos e sua relao com o mundo da vida da formao de professores do sculo XXI. Essas aes racionais, segundo Habermas, caracterizam-se por priorizarem o estabelecimento de metas precisas para alcanar objetivos especficos, como se discutiu no referencial terico. Desse modo, a formao de professores ministrada pelos diferentes cursos de licenciatura, amparada pela legislao, buscou colocar em prtica as metas estabelecidas pelos legisladores e gestores da educao. Porm, para transformar esses dispositivos legais em metas precisas, para alcanar fins concretos, faz-se necessrio inseri-los nos currculos e programas dos diferentes cursos de formao de professores. Uma ateno especial aos cursos de formao de professores oferecidos em diferentes cursos de graduao, na rea, permite-nos fazer algumas aproximaes a respeito de possveis impactos das atuais normas legais em relao aos Cursos de Licenciatura. De sorte que possvel afirmar hoje que:
H realmente avanos de articulao espontnea entre unidades universitrias em algumas IES, em outras h pr-reitorias que procuram assumir esta tarefa de articulao como uma empreitada propriamente institucional. Por outro lado, essas articulaes, em geral, ainda no tm conseguido se manter no tempo nem tm deixado marcas significativas, em termos de prticas efetivas, e exemplares, que possam subsidiar uma movimentao nacional sobre formao de professores. Por isso, muitas vezes prevalece sensao de que o impacto quase nulo. (TERRAZZAN, 2003, p. 58).

Alm disso, h de se lembrar da existncia de grandes debates no interior da maioria das IESs em relao s reformulaes dos cursos de Licenciatura, bem como sobre outros debates universitrios igualmente relevantes, e que, sem dvida, tambm passam pelas questes que envolvem a disputa do poder, prestgio universitrio, disputas oramentrias, entre outras (TERRAZZAN, 2003). De tal sorte que, no campo das possibilidades prticas para a formao de professo-

160

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

Histria recente da formao de professores no Brasil ...

res em nvel superior, vive-se um momento histrico peculiar, j que, por um lado h todo um discurso oficial e normativo indicando para as possibilidades de uma autonomia responsvel das IESs e, por outro lado, espera-se que as respostas das instituies de ensino superior sejam compatveis com as urgncias e exigncias da nova organizao da educao bsica. Essa situao perdura por dcadas no Brasil, pois desde o final dos anos 1960 e incio dos 1970, consagrados analistas da realidade brasileira denunciavam essa lgica.
Vivemos uma poca difcil, de grandes conflitos e contradies e de grandes esperanas e realizaes. Toda poca de crise de civilizao possui as duas dimenses. Uma destruio do que estabelecido; outra, de construo do que novo. Essas duas fases no so sucessivas. Elas se entrecruzam no tempo e no espao histrico-social, na atuao dos homens e dos grupos humanos, no funcionamento, desorganizao e reintegrao da sociedade, da economia e da cultura. Os que vivem os momentos mais diretamente vinculados aos perodos em que as transies efetivas se desencadeiam e atingem a capacidade de perpetuao do padro existente de civilizao, sofrem com mais intensidade os pequenos dramas individuais e os grandes dramas coletivos da referida crise. Os que lutam pela sobrevivncia do que estabelecido como os que lutam pela construo do que novo defrontam-se como inimigos e arrastam abalos morais, psicolgicos e polticos que criam insegurana permanente, inquietao e frustrao. (FERNANDES, 1973, p. 123).

De fato, as aes analisadas explicitam essas contradies entre o mundo vivido dos diferentes sujeitos e o mundo normativo e sistmico; ou seja, as aes dos diferentes sujeitos somente podem ser entendidas dentro de uma anlise estratgica, como tambm, procuram ser estratgicas as polticas descentralizadoras dos poderes pblicos para revolucionar o processo de ensino e de aprendizagem escolar auxiliada pelos modernos recursos da comunicao e da informao. Diz-se, portanto, que essas aes se articulam estrategicamente, porque por meio delas os sujeitos procuram alcanar determinados objetivos escolhendo as alternativas que se lhes apresentam e que possam conduzi-los ao xito. E, nesse caso, os diferentes sujeitos dependem uns dos outros para atingir o que perseguem, enquanto formao e/ou capacitao de professores. Portanto, so aes estratgicas e normativas que no se configuram de forma isolada e esttica pelas polticas pblicas de formao articuladas por gestores ou, legisladores, porm so aes em constante interao com aes advindas do mundo da vida e do mundo sistmico.

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

161

Miguel Alfredo Orth, Evaldo Luis Pauly

Recent history of the formation of teachers in Brazil: some instrumental actions and strategies of the educational politics Abstract The paper analyses the Brazilian legislation that provides the legal basis of the politics of formation of teachers as of the theory of the communicative acting of Habermas. He demonstrates how this legislation is the fruit of plots, interests and normative agreements, and how it is permeated of contradictions. So it is possible to interfere that the different courses of licentiateship try to put into practice such legislation. On the other hand, one has to have the conscience that in order to transform those legal devices in goals to achieve concrete aims, it is necessary to imbue the curricula and programs of the different courses of formation of the very legal devices. Keywords: Politics of formation of teachers. Public Politics. Systemic world. Notas explicativas
Plano Nacional de Educao - Lei n. 10.172/2001, disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/arquivos/ pdf/pne.pdf>. 2 O sistema UAB foi criado pelo Decreto n. 5.800, de 8 de junho de 2006. Forma uma rede voltada para o desenvolvimento da modalidade de educao a distncia, e diversas universidades pblicas federais, estaduais e municipais fazem parte dela.
1

REFERNCIAS BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988: com emendas constitucionais e de reviso. 9. ed. Porto Alegre : Corag, 2001. ______. Decreto lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Aprova a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Brasileira. Dirio Oficial da Unio, n. 248, Braslia, DF, 23 dez. 1996a. ______. Lei n. 9424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre o fundo de manuteno e desenvolvimento do ensino fundamental e de valorizao do magistrio. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 26 dez. 1996b.

162

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

Histria recente da formao de professores no Brasil ...

______. Ministrio da Educao. Censo Escolar MEC/Inep 2006. Disponvel em: <http:www.inep.gov.br/download/censo/2006/resultados_censoescolar2006. zip>. Acesso em 27 fev. 2009. ______. Ministrio da Educao. Lei n. 10.172/2001. Plano de Desenvolvimento da Educao:razes, princpios e programas. Braslia, DF: MEC, 2007. Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/arquivos/livro/livro.pdf>. Acesso em: 26 fev. 2009. BRZEZINSKI, I. (Org.). LDB dez anos depois: Reinterpretao sob diversos olhares. So Paulo: Cortez, 2008. CARNEIRO, M. A. LDB fcil: leitura crtico-compreensiva artigo a artigo. 11. ed, Petrpolis: Vozes, 2004. CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO. Parecer CEB 1/99. Diretrizes curriculares nacionais para a formao de professores na modalidade normal em nvel mdio. 1999. ______. Parecer do CNE 021/2001. Durao e Carga Horria dos Cursos de Formao de Professores da Educao Bsica, em nvel superior, cursos de licenciatura plena. 2001b. ______. Parecer do CNE 028/2001. Durao e Carga Horria dos Cursos de Formao de Professores da Educao Bsica, em nvel superior, cursos de licenciatura plena. 2001c. ______. Parecer do CNE 09/2007. Reorganizao da carga horria mnima dos cursos de Formao de Professores, em nvel superior, para a Educao Bsica e Educao Profissional no nvel da Educao Bsica. ______. Parecer do CNE/CP 009/2001. Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formao de Professores da Educao Bsica, em nvel superior, cursos de licenciatura plena. 2001a. ______. Resoluo do CNE/CP n. 01/2002. Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formao de Professores da Educao Bsica, em nvel superior, curso de licenciatura, de graduao plena.

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

163

Miguel Alfredo Orth, Evaldo Luis Pauly

FERNANDES, Florestan. Capitalismo dependente e classes sociais na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Zahar, 1973. HABERMAS, J. Teora de la accin comunicativa. Racionalidad de la accin e racionalizacin social. Madrid: Taurus, 1987. v. 1. ORTH, M. A. et al. Polticas educacionais: aspectos legais da educao bsica. 3. ed. Canoas: Centro Universitrio La Salle; Salles, 2007. ORTH, M. A. 30 anos de histria: O curso de Pedagogia do Unilasalle. Cadernos La Salle XIII, Canoas: Centro Universitrio La Salle. v. 2, n. 3, p. 9-25, 2007. OYARZABAL, G. M. Formao de professores, prtica pedaggica e reforma educativa: os sentidos discursivos no dizer de professores de anos iniciais do ensino fundamental: um estudo de caso na cidade de Porto Alegre. 2001, 196 f. Dissertao (Mestrado em Educao) Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 2001. PARO, V. H. Educao como exerccio do poder: crtica ao senso comum em educao. So Paulo: Cortez, 2008. PAULY, E. L. Na prtica, a lei no funciona: Pela superao pedaggica do senso comum sobre os Direitos Humanos. Cincia em movimento, Porto Alegre, v. 10, p. 43-53, n. 19, 2008. RIVERA, F. J. U. Agir comunicativo e planejamento social: Uma crtica ao enfoque estratgico. Rio de Janeiro: Fiocruz, 1995. SAVIANI, D. Sistemas de ensino e planos de educao: o mbito dos municpios. Educao & Sociedade, Campinas, v. 20, n. 69, 1999, p. 119-136. SIEBENEICHLER, F. B. Jrgen Habermas: Razo Comunicativa e emancipao. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1989.

164

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

Histria recente da formao de professores no Brasil ...

TERRAZZAN, Eduardo A. As diretrizes curriculares para formao de professores da Educao Bsica e os impactos nos atuais cursos de Licenciatura. In: LISITA, Verbena Moreira S. de S.; SOUSA, Luciana Freire E. C. P. (Org.). Polticas educacionais, prticas escolares e alternativas de incluso escolar. Rio de Janeiro: DP&A, 2003. TRIVIOS, A. N. S. (Org.). A formao do educador como pesquisador no Mercosul/Cone Sul. Porto Alegre: Ed. da UFRGS, 2003. _______. Bases terico-metodolgicas da pesquisa qualitativa em cincias sociais: idias gerais para a elaborao de um projeto de pesquisa. Cadernos de Pesquisa Ritter dos Reis, Porto Alegre, v. 4, p. 1-153, nov. 2001.

Roteiro, Joaaba, v. 36, n. 1, p. 147-166, jan./jun. 2011

165