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Ariel Ciencia Politica

Francese Morata
La Union
Europea
Proclsos, adores
y politicas
. Editorial Ariel, 8.A
Barcelona
CAPiTULO 3
TEORIAS Y ENFOQUES DEL PROCESO DE INTEGRACION
1. Introducci6n
EI proceso de integracion europea y Ia naturaleza misma de Ja Comunidad han
constituido desde sus jnicios un tema de debate permanente para Ia ciencia polftica.
La raz6n es evidente: oi el sistema institucional, oi el proceso politico comunitario
se corresponden COn nioguno de los esquemas clasicos de las relaciones
nales, aunque tampoco con el modelo tradicional de Estado liberal-democratico.
Las organizaciones internacionales tradicionales-se caracterizun por el interguber-
namentalismo. Las decisiones se toman por unanimidad, a propuesta de los mismos
Estados miembros; no existe autoridad alguna encargada de haeer climplir los_ compro-
misos suscritos, oi otros reeursos que los apOitados por los Estados rniembros. Por
ultimo, si se pretende que las decisiones vayan mas alia de los objetivos iniciales, se
requiere la negociaci6n de nuevos aeuerdos que 10 hagan posible.
La CE funeiona con arreglo a criterios totalmente distintos. En primer lugar,
dispone de poderes propios, progresivamente transferidos POf los Estados miembros.
Tambien gestiona sus propios reeursos presupuestarios. Las decisiones, adoptadas
por unanimidad 0 par mayorfa eualificada y directamente aplieables por los Estados
miembros, comportan obligaeiones para las administraciones, las empresas y los
eiudadanos. Cualquier eiudadano 0 ente dotado de personalidad jurfdica puede
dirigirse al Tribunal de lusticia cuando las decisiones de la Comunidad Ie afeeten
directamente. Al mismo tiempo, COn arreglo a sus competencias, la Comisi6n Euro-
pea puede negociar acuerdos intcrnacionales e ii1tervenir en los foros mundiales.
No obstante, la Comunidad tampoco presenta los rasgos tfpicos del Estado
liberal-democratico. De hecho, su estructura institucional parece desconcertante a
primera vista. En primer lugar, la Comisi6n, a pesar de gOu')r de la investidura
parlamentaria desde 1995, no es eJ ejecutivo eomunitario, ya que, ademas de no
emanar directamente del ParIamento, compmte dicha funci6n con el Consejo de
Ministros. Sin embargo, ostenta en exclusiva el poder de iniciativa mediante las
proposiciones dirigidas a este. Por otra parte, el Parlamento Europeo, provisto de
legitimidad democnitica, no ejerce directamente el poder iegislativo, sino que, at
margen de sus competeneias presupuestarias, actua esencialmente como organa
eonsultivo y codeeisor con poder directo. EI poder normativo reside en el Consejo de
Ministros, compuesto por representantes de los Ejecutivos de los distintos Esta-
.1


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LA UNION EUROPEA
dos miembros. POl' ultimo, el Consejo Europeo -es decir los Ifderes de los Estados
asume la direcci6n polftica de la UE. En definitiva, la UE es mas que
una organizacion internacional y menos que un Estado. ' Segun Jacques Delors,2
constituye un objeto politico no identificadm}, un sistema hfbrido que escapa a los
modeJos tradicionales.
E1 proceso de integracion no tiene un unico centro motor, sino una piuralidad de
centros que actuan con arreglo a I6gicas distintas e incluso, a veces, contradictorias:
ante todo, los Gobiernos estatales, pOl' supuesto, pero tambien los subcentrales, las
instituciones comunitarias, los comites de expertos y los grupos de interes publicos
y privados. Tampoco cabe olvidar el impacto que producen acontecimientos de gran
relevancia como las crisis economicas, la reunificacion alemana 0 la desintegraci6n
de Ia Union Sovietica. Par otra parte, si el cankter evolutivo del sistema comunitario
es innegable, desde la cread6n de Ia CECA hasta e1 Tratado de Maastricht y su
revisi6n ulterior, tam bien 10 -son las fases de estancamiento, e incluso de recesion.
Todo ello contribuye todavia mas a mantener la incertidumbre a la hora de analizar
el sistema comunitario.
l.Como explicar, por tanto, la naturaleza polftica del proceso de integraci6n?
LComo interpretar, a la luz de una experiencia de mas de cuarenta afios, el proceso
hacia una uni6n cada vez m,ls estrecha entre los Pueblos de Europa}), segun Ia
expresi6n contenida en eJ preambulb de los Tratados de Roma? Las distintas concep-
tualizaciones formuladas hasta la fecha giran esencialmente en tOrTIO a tres grandes
enfoques, ligados a su vez a las grancles etapas hist6ricas de la integracion europea:
el neofuncionalismo, eI intergubernamentalismo y eI federalismo.
3
No obstante, en
los liltimos anos, se han ido abriendo paso nuevas aproximaciones como consecuen-
cia de las carencias explicativas de los anteIiores enfoques.
2. Funcionalismo y neofuncionalismo
l EI neofuncionalismo represent1 una adaptaci6n de la teoria funcionalista, for-
mulada par David MUmny en los anos cuarenta,4 cuya preocupaci6n principal
consistfa en asegurar Ia paz mundial. Dicho autor proponia la transferencia de
funcio-nes especificas de los Estados a favor de organizaciones
transferencia gradual de funciones eminentemente tecnicas, es decir de bajo conteni-
do polftico, comportaria de forma inevitable un incremento de las interdependencias
entre los Estados nacionaies, can 10 que se reducirfan cada vez mas las proba-
bilidades de recurrir a la guerra para solucionar los conflictos.!Serian precisamente
las organizaciones supranacionales las encargadas de garantizar la regulaci6n pacifi-
ca de dichos conflictos. Sin embargo, Mitrany insisti6 en Ia necesidad de limitar el
I. It O. Keohane y S. HulTI\Jann (1(90), C{immunity and inslilluionaj changc, CII
W. W;lllace (cd.), Tile Dynamics of tlllvpellll inlesrl1lirll1, The RllA. PinIer Publishers.
2. J. Oc!ors (1993), E/lluevlI cOIlr:ierlIJ europe/J, M,ulrid, Acenlo Ed., p. 274.
3. J. Lodge (1993), EC policymaking: institulional dYlHlmies, ell J. Lmlge (cd.), The EUnJpean ClIlIIlIIUllily
<llIIllile ChullenRe 0/111<: Fllillre, Pinier Puhlishers (2.' ed.), Pl'. 1-36.
4. O. Milmny (1943), A peace .Iyslem: ll/1 argllliWl11 jor Ille jllII(.'lil1lllli developmelll of inlel'llaliollill
i!'!IlIIli.Wli(}lIS, Londrcs, RII.'\.; idelll (1965-1966), The of inlegmlinn: f'l;deml Of f'ullclional, iOHmu/ of
C(}IIIIIWll Markel SllIdie.I, 4. pp. 119-149; P. Taylor(1990), TIlc approach ofOavid Milmny. en A. J. Grollllll Y P. Taylor
(cds.), Framework.1 jiJT illlenwtiOlwl cooperalioll, Londm;, Pinier Publishers.
TEORfAS Y ENFOQUES DEL PROCESO DE INTEGRACION 89
poder de dichas organizaciones, preservando sa canicter funcional-sectorial, con
objeto de evitar que llegaran a convertirse en superestados, en cuyo caso podrian
actoar de forma mucho mas peligrosa para Ia paz mundial que los propios Estados
nacionales. Las distintas organizaciones se legitimarfan en la medida en que fuesen
eapaces de satisfacer las demandas de Ia poblaci6n y, sin necesidad de un esquema
preestablecido, 1a coordinacion entre todas elias conduciria a Ia constituci6n de una
red internacional capaz de afrecer soluciones a problemas especfficos, garantizando
asf Ia convivencia pacffica entre los distintos Estados.
En suma, el funcionalismo se basaba en dos presupuestos esenciales: Ia 16gica
expansiva de las interdependencias y el apoyo poHtico de la ciudadania a las nuevas
organizaciones supranacionales funcionales,s Sin embargo, 10 derto es que, como
afirman los criticos del funcionalismo,6 el desarrollo objetivo de dichas interdepen-
dencias y Ia aparici6n de organizaciones funcionales encargadas de gestionar los
nuevos problemas no han impedido la multiplicacion de los conflictos. Tampoco se
ha producido una transferencia de lealtades populares a favor de los nuevos entes
supraestatales,
A finales de los cuarenta, tras el fracaso de las propuestas federalistas a favor de
la unidad europea, materializadas en el rechazo a la Comunidad PoHtica Europea y
a la Comunidad de Defensa Europea, las ideas de Mitrany fueron adaptadas por Jean
Monnet, dando lugar al federalismo funcional 0 al metoda de integracion, sobre eJ
que volveremos m,lS adelante. .
Inspinl.ndose en eI funcionalismo, el neofuncionalismo nace a finales de los afios
cincuenta de Ia mana de dos autores norteamericanos, Ernest B. Haas y Leon Lind-
berg,7 interesados ambos en analizar las peculiaridades del proceso de integraci6n
europea a partir de la experiencia de Ia CECA y, mas tarde, de Ia CEE. En contraste con
las teorias realistas dominantes en eI estudio de las relaciones intemacionales, se--
gun las cuales eI Estado actoa como un actor racionaI, el neofuncionalismo arranca de
Ia teona pluralista, es decir, de la legitimacion del sistema politico mediante Ia interac-
ci6n con los grupos de in teres. En este caso, se trataria de Ia competencia entre las elites
econ6micas y sociales, trasladada a escala supranacional.
8
La principal preocupacion de los neofuncionalistas consiste en explicar como
y por que los Estados nacionales dejan de ser plenamente soberanos, como y por que
se asocian, se fusionan y se mezclan voluntariamente con sus vecinos hasta el punto
de perder efectivamentc atributos de su soberanfa, adquiriendo al mismo tiempo
nuevas tecnicas de resoluci6n de conflictos mutuos)).9 Se trata, en suma, de explicar
un proceso en eJ que actores politicos nacionales acuerdan transferir sus lealtades,
expectativas y actuaciones polfticas a un nuevo y mas amplio centro, cuyas institll-
ciones disponen de competencias que afectan, en mayor 0 menor grado, a los
Estados preexistentes.
'o
5. Taylor (1990), eil., p. 133.
o. M. Holland (1993). Europeall CUllllllllllily IllIeRralilJll, Londres, Pinier Puhlishers, PI". 1516.
7. E. n. (19&\), Tile IInilillg of Europe, Po/itical, social aud eCIJIllImicffJrce.I, 19501957, Slalldford,
SllUldford Universily Press; idem (1964), Btyolld the Nation Slate. Slandlbrd, Stu!1(lJ'ord Lindhcl"tl
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9. E. Haas, The '<;Iudy of regional inlegr:llion, illlenmlimw/ Ol'glWiZ/lli/JlI, 24f1970, p. 610.
10. E. !hms, inlcrnalional inlcgmlilln: Ihe EunllJCan and Ihe Unive[sall'nlCc.';s. illiemalimwi Orgcmizalioll
151l%J, pp. 366 y ' ,
90 LA UNI6N EUROPEA
La principal aportaci6n te6rica del neofuncionalismo consiste en la uplicacion
a1 proceso de integraci6n del concepto de efecto inducido (spillover), tornado de la
tearia economica, segun el cual, Ia decision inieial de poner en marcha el proceso de
integraci6n generaria una dimimica econ6mica y polftica conducente a niveles
de integracion cada vez superiores. Por consiguiente, el neofuncionalismo pone
explfcitamente el acento en el proceso (integracion progresiva) y no en el objetivo
(construir una estructura de tipo federal 0 supranacional),
El concepto de efecto inducido tiene una doble acepei6n: funcional y politica.
La primera se refiere a los efectos tecnicos derivados de Ia integraci6n supranacional
de un sector econ6mico para los demas sectores relacionados. En este sentido, Ia
decisi6n inicial generaria una 16gica expansiva de integraci6n sectorial motivada
por la elevada interdependencia economica existente entre los distintos sectores de
las economias modernas. Teniendo en cuenta dicha interdependencia, la integracion
de un solo sector solo tendria sentido en Ia medida en que fuera seguida de la
integracion de sectores atines. As!, por ejemplo, el objetivo de racionalizar Ia pro-
duccion del carbon en seis Estados mediante una organizacion conjunta (Ia CECA)
debfa comportar inevitablemente Ia integracion de otras formas de energia. De otro
modo, Ia decision de cualquiera de los Estados de cambiar su patron energetico,
priorizando otras fuentes, darfa at traste can los planes formulados can respecto a la
produccion de carb6n.
Asimismo, Ia decision de unificar los aranceles entre los Estados miembros de
la CEE no implicaba el establecimiento automatico de un mercado tinieo, puesto
que persistir{an otros obsmclllos, en especial los de orden monetario.
l
! En efecto, la
falta de paridades fijas entre las distintas monedas generarfa distorsiones en el
sistema de intercambios. Ante la imposibilidad de modificar las tacifas aduaneras,
los Gobiernos tender{an a modificar los tipos de callJ_qi.o-de sus respectivas monedas
con respecto a las de los demas Estados, con 16- que aumentaria Ia inestnbilidad
monetaria, poniendo en peligro Ia unidad del mercado. Ello comportarfa la necesi-
dad de establecer una union monetaria. Sin ,embargo, habida cuenta de las implica-
ciones de dicha decision para las distintas economias, el proceso acabaria desembo-
cando en una union economica, es decir, en la transferencia de las poifticas macroe-
conomicas de los Estados miembros a las autoridades Llegados a
este punto, el mercado unico y la union monetaria tendrian efectos negativos- para
Jas zonas mas deprimidas de los distintos Estados. No obstante, los respectivos
Gobiernos ya no estarfan en condiciones de establecer unilateralmente politicas
estructurales, con 10 que se impondria una polftica regional comtin. Por tanto, la
decision inicial de unificar los aranceles habrfa generado;,a largo plazo, un proceso
gradual de integracion sectorial hasta alcanzar la union econ6mica y monetaria.
El complemento politico del neofuncionalismo cadica en el cambio de expecta-
tivas inducido por los sucesivos avances en el proceso de integracj6n. __
dicho, siguiendo la tradicion pluralista, la formulacion inicial del
pone el acento en Ia importancia de las actividades y lealtades de los grupos sociales
mas importantes y, en especial, de las elites economicas y"poifticas. La adopci6n de
decisiones supranacionales relativas a Ia asignacion de recursos debia suscitar, por
motivos utilitaristas, el apoyo creciente de los grupos de interes y los partidos
II. S. George (1996), PoliJics ami Policy ill the EumpeClII Vuion, Nueva Ynrk, Univen;ity I)russ.
TEORiAS Y ENFOQUES DEL PROCESO DE INTEGRACrON
91
polfticos nacionales a favor de una mayor integracion polftica, coincidiendo_ en ello
con las instituciones genuinamente supranacionales y, en primer lugar, con Ia Comi-
sion. A la postre, los grupos mas directamente beneficiados por la integracion
econ6mica presionarian sobre sus respectivos Gobiernos para que estos aceptasen
transferir mayores poderes regulativos a las autoridades supranacionales. Al mismo
tiempo, las presiones tam bien se manifestarfan ante cualquier tentacion de los
Gobiemos de dar marcha attas en los niveles de integracion ya conseguidos.
DesdeJa perspectiva del neofuncionalismo, una organizaci6n supranacional
nacida para gestionar el sector del carbon y el acero pod fa acabar asumiendo
funciones de alto contenido polftico, como las politicas de seguridad y defensa.
Segtin los neofuncionalistas, dicho proceso, fundado en las estructuras y
motivaciones del Estado del bienestar poscapitalista12 podia producirse de forma
espontanea, pero tambien -y ante todo- mediante el activismo de la Comision, en
su condicion de actor central del sistema. De hecho, en los primeros aoos de
funcionamiento de la CECA, la Comision promovi6 la emergencia de grupos de in-
teres a escala comunitaria y fomento los contactos can las- distintas organizaciones
nacionales, incJuyendo las burocracias, con la finalidad _de tcjer una red de alianzas
capaz de contrarrestar las resistencias de los Gobiernos. La negociaci6n de las
polfticas comunitarias conferfa un papel a la Comision como iniciadora de
las polfticas y mediadora entre los distintos intereses nacionales. Mediante el recurso
a propuestas incrementalistas, esta parecfa en condiciones de sacar partido de las
multiples interacciones generadas durante el proceso de negociaci6n. Por otra parte,
la cooperacion interestatal derivada de la integracion funcional debfa conducir a una
iflterdependencia cada vez mayor entre las distintas burocraeias nacionales.
3. El intergubemamentalismo
A pesar de su aparente utilidad para explicar los primeros,afios del proceso de
integracion europea, la teorfa neofuncionalista entro en crisi,s a mediados de los
alios sesenta a raiz del Compromiso de Luxemburgo que desembocaria en la impo-
sicion de la unanimidad como regIa decisoria hasta la promulgacion 'del AUE. Las
expectutivas iniciales se habfan visto fmstradas y el proceso de integracion parecfa
practicamente estancado. Si el efecto inducido parecfa aplicable, hasta ciecto punto,
a la econom{a, no oculT(a 10 mismo con la polftica. Al poner el acento en los grupos
de interes y la burocracia comunitaria, el neofuncionalismo consideraba a los
Estados como actores racionales unitarios, por 10 que los procesos polfticos inter-
nos quedaban en un segundo plano. Los neorrealistas 0 inteq,Jubernamentalistas
matizaron este planteamiento at aceptar una posible inflllencia de los grupos de
interes en las decisiones referidas a determinados sectorcs funcionales. Sin embar-
go, tambien valoraban la int1l.Iencia de otros factores tales como los procesos
electorales 0 las concepciones de las burocracias estatales en cuanto a los intereses
economicos nacionales a largo plaza. No ocurrfa 10 mismo, no obstante, con los
temas dc alta polftica. En efecto, tras el fracaso de los proycctos de Comunidad
12. E. 1 (19M). PI(lmlism and the New EuropeD, en S. Grauhard eJ al. (ctls.). A New Europe.
Guston, Huughton Mill1in.
92 LA UNION EUROPEA
Politica (CP) y de Comunidad de Defensa Europea (CDE), resultaba muy diffcil
imaginar que Ia integracion conseguida en algunos sectores pudiera lIegar a afectar
a los intereses vitales de los Estados miembros, ya que los respectivos Gobiernos
-los unicos legitimados para hacerlo- nunca estarfan dispuestos a crear las i08-
tituciones y los procedimientos necesarioS' para ello. Por otra parte, ioclusa los
exitos econ6micos derivados def proceso de integracion contribuian a afirmar eJ
papel central de los Estados como garantes del bienestar de sus ciudadanos.1
3
En
consecuencia, eran las percepciones de los Gobiernos estatales, y no los grupos
econ6micos, los verdaderos faetares determinantes del proceso de integracion.
EI ultimo argumento de la critica neorrealista se referia a In escasa atenci6n
prestadn por la teoria neofuncionalista a los condicionamientos impuestos par el
contexto internacional, y en especial de In begemonfa militar y polftica de Estados
Unidos en el mundo occidental.
Los hechos parecieron confirmar las tesis intergubernamentalistas-. EH -efecto,
tras el Compromiso de Luxemburgo de 1966 y, mas tarde, eI intento fallido de
relanzamiento europeo propuesto por Francia y Alemania a rafz de la dimisi6n del
general De Gaulle, la Comunidad se oriento claramente hacia un sistema de coope-
raci6n intergubernamental. Dicha evoluci6n se evidenciaba en la importancia cre-
cieote del Consejo de Ministros y el consiguiente fortalecimiento del COREPER en
detrimento de la Comision, en In creacion del Consejo Europeo en 1974 y Ia puesta
en marcha de Ia Cooperacion Polftica Europea (CPE); al margen del sistema comu-
nitario. Ademas, a partir de su ingreso en la Comunidad en 1973, Gran Bretana
tomaria el relevo de Francia en el papel de defensor a ultranza de la soberanfa
nacionaL Por otra parte, la falta de avances significativos posteriores a la Union
Aduanera, lograda en 1969, parecfa confirmar las limitaciones del enfoque neofun-
cionalista.
De todos modos, la cOllstatacion del triunfo del intergubernamentaiismo como
modelo de decision dominante durante los afios setenta y parte de los ochenta, no
significa que las formulaciones neorrealistas tradujeran fielmente la evolucion, en la
practica mucho mas compleja y contradictoria, del sistema comunitario.
te, al situar al Estado en el centro del amHisis, el neorrealismo ofl'cc1a una explica-
ci6n m,-ls convincente: a) del modele de cooperacion establecido entre los distintos
Estados miembros; b) de los efectos del bipolarismo en Europa; c) del
miento de los Estados basado en estrategias globales y no meramente
comunitarias. 14 Sin embargo, resultaba diffcilmente sostenibIe la caracterizacion del
Estado como un actor racional y unitario, actuando al margen de las presiones e
intereses de las grandes multinacionales, los gmpos nacionales (proteccionistas y
librecambistas), los partidos, los distintos sectores burocraticos y los Gobiernos
subcentrales. AI mismo t[empo, la relevancia atribuida, por razones de seguridad
nacional, al control estatal de las decisiones que, de acuerdo can los neorrealistas,
podfan ser incluso contrarias a los intercses economicos nacionales, ignoraba los
condicionamicntos impuestos por el sistema institucional comunitario.
De hecho, la distincion entre high y low politics defendida a ultranza por los
13. s. HulTmann, "Qhslinnle or OhSll1clc"/ The lilte or the Nlilion Slllle and the of Wcslelll EurojlC)},
Drwdalu.T,95, 1966, pp. 862-915.
14. E. Kin:hncr (1992), Deci.\iOll-mllking in the EG. M,mehesler, Maochcslcr Univcr:;ily
TEORIAS Y ENFOQUES DEL PROCESO DE INTEGRACION 93
neorrealistas ha sido calificada de artificial e inadecuada teniendo en cuenta la actua-
cion de los Gobiernos con respecto a cuestiones concretas.
15
Ni los Gobiernos actoan
como representantes de intereses nacionnlcs monolfticos, ni la Comunidad constituye
una simple estructura a la que los Gobiernos pueden recurrir a su antojo coando 5e
muestran incapaces ofrecer respuestas internas a los problemas derivados de la interde-
pendencia intemacional. Prueba de ella es que el largo predominio del interguberna-
mentalismo no irnpidio algunos avances significativos, tanto en el plano de las institu-
ciones como en eJ de las poifticas, materializados en Ia puesta en marcha del sistema
monetario europeo (1974), Ia instituci6n del FEDER (1975), las polfticas de medio
ambiente (1972) y de pesca comtin (1983) 0 las prirneras elecciones directas al
Parlamento Europeo (1979).
4. Las reformulaciones
Las carencias apuntadas llevaro'n, a finales de los setenta y principios de los
ochenta, a distintas reformulaciones que, sin negar los meritos coyunturales del
neofuncionalismo y el neorrealismo, apuntaban a aspectos descuidados por los
enfoques anteriores mediante el recorso a conceptos innovadores COmo interdepen-
dencia, polfticas domesticas y regimen internacional.
El enfoque de la interdependencia aparece durante los afios setenta como
reaccion crftica frente a las rigideces analfticus de los neorrealistas y la tendencia de
los neofuncionalistas a privilegiar el papel de las instituciones supranacionales. EI
analisis de la iTIterdependencia se inscribe en Ia tradicion pluralista. Para este, es un
anacronismo hablar de soberallia en un mundo basado en las interdependencias. EI
Estado no puede actuar como un actor unitario porque cada sistema nacional se
caracteriza por una multipHcidad de arenas politicas cOiltradictorias. En dichas
arenas en-contramos actores, intereses y procesos diferenciados, por 10 que resulta
complejo establecer una cohercncia entre los intereses generales del Estado y los de
cada sector. Ello explica que la defensa de un sector concreto se identifique, a
menudo, en In Comunidad con los intereses vitales)} del Estado miembio-(agricul-
tura, pesea, etc.). Por 10 tanto, no existe una Frontera clara entre altas)} polfticas y
polfticas tecnicas 0 no confljctivus, como pretenden los neorrealistas.
La inten.Iependencia se basa en la evidencia de la creciente interaccion econo-
mica a escala mundial y, ell concreto, entre los EEMM de Ia Comunidad. De acuerdo
con el modelo de la tela de -mana}} (cobweb model) aplicado a Ia evolucion de las
relaciones internacionales, sus defensores ponen el accnto en la perdida relativa de
importancia de las fronteras estatales frente a Ia gl0lxllizaci6n de los intercambios
economicos y de los temas de seguridad.
lfi
La tesis de la interdependcncia atribuye,
ademas, un papel aut6nomo a las organizaciones internacionales en Ia rnedida en que
son capaces de definir intereses distintos de los de los Estados. Aplicada a Ia CE, la
interdependencia ha sido utilizada para explicar los procesos politicos comunitarios
desde un doble punto de vista: Ia erosion del poder de los Estados miembros como
resultado de las fuertes interreiaciones generadas por el mercado comon y la situa-
15. H. Wnll,IL"C (1983), Inlegmlion lhrough inlcrguvermmlenlalism. en I J. WaJ!aL"C el al., cit., pp. 373 Y ss.
16. R. O. Kcohnne y J. s. Kyc (1977), {'ower and Inlerrlepelldellce: W(Jrld POliTics ill Transitioll, Boslon.
Lil11e Brown.
94 LA UNION EUROPEA
ci6n de dependencia de Ia Comisi6n, obligada a establecer alianzas y coaliciones con
una multiplicidad de intereses variables en funci6n de cada politica comunitaria. La
interacci6n de ambos faetares arroja como resultado un proceso politico cada vez
mas fragmentado y menos controlable. Como ha indicado Webb:J1 Los Gobiernos
parecen estar perdiendo parte de su pader para detenninar los resultados, pera
todavia pareeen lejos de ser eclipsados por las instituciones intemacionales. Por su
parte, Puchala ha descrito Ia CE como una red compleja de interacciones regionales
entre aetores estatales y no estatales}}.18
Probablernente sea Ia de Putnam 19 1a aportaci6n te6rica mas interesante al
enfoque de Ia interdependencia. Segun Putnam, debido a los condicionamientos
impuestos por la interdependencia global, las poifticas internas se hallan directamen-
te conectadas Con Ia arena internacional, por 10 que los actores nacionales se ven
ohligados a intervenir cada vez mas a dicho nivel para poder desarrollar sus funcio-
nes. La tendencia hacia el establecimiento de una compleja red de relaciones polfti-
co-administrativas, desprovistas de una agenda poHtica, Ia ausencia de jerarqufas
evidentes implican 1a aparici6n de Hneas internas y externas de cooperaci6n y de
conflicto. En dicho proceso, las organizaciones supraestatales juegan un papel fun-
damental regulando y relacionanda los f1ujos de participantes, los problemas, las
soluciones y las elecciones [ ... ] y, desde esta perspectiva, la distinci6n entre polftica
interna y polftica exterior desaparece.20
Partiendo del papel central de los Gobiernos en elpolicy making comunitario y
de su funci6n de intermediarios entre los intereses nacionales y los comunitarios,
algunos autores proximos al neorrealismo han destacado el impacto de las polfticas
internas 0 domesticas en dicho proceso.
21
Segun este enfoque, el debate entre
neofuncionalistas e intergubernamentalistas ha olvidado los condicionamientos in-
ternos propios de cada Estado miembro. Estos se expresan de dos mod os: a traves de
las estructuras internas implicadas en el proceso comunitario (Gobierno, Parlamen-
to, Gobiernos regionales, lobbies, etc.) y mediante las distintas actitudes expresadas
COn respecto a Ia Comunidad (partidos, burocracias, eJecciones, etc.). EI objetivo
consiste en explicar las posiciones de los Gobiernos en el Consejo de Ministros y, en
general, en el proceso decisorio.
La tesis de las poHticas domestteas mantiene que el proceso de integracion es el
resultado de los procesos politicos intemos y, ello, a partir de-tres presuImestos:
Los sistemas nacionales constituyen la base de la Comunidad: son los Estados
miembros los que deciden el nivel mas apropiado para actuar. Por ejemplo, el impulso
del canciller Helmut Schmidt a favor de la creacion del SME serfa el resultado de las
incertidumbres generadas en la economfa alemana por la crisis del sistema monetario
internacional.
Cada sistema es distinto, tanto en 10 relativo a las divisiones in,te(n?s,t ,I,as
estructuras 0 la fonnaci6n del consenso: cada poiftica comunitarla se fdftnula en
A
-
17. C. Vkhh(1983),l'it.,p.35.
18. D. l'udmla, or Blinu Mcn, Elcph,lIlts (IOU MCl'Ilalionallntcgration, JCMS, IO/J, 1972, pp. 276-284.
19. R. Putnam, Diplomacy anu uomeslic politics: the logic (lrlwo-Icvcl games, llllemaliOlwl Orgalliwfioll,
12,1988, PI'. 427-461.
20. Putnum, cit, p. 434.
21. S. Bulmer, DolllGstie Politics and EUl\ljlC(1ll Community I'oliey-Makin:;, JCMS, 4119113, pr. 349 y ss.
'l'
TEORfAS Y ENFOQUES DEL PROCESO DE INTEGRACION 95
funcion de las caracterfstieas especfficas del sector nacional afeetado; por elio, la
polftica europea representa un aspecto de la polftica jntema. Por oua parte, las
<letitudes de la opinion publica con respecto al proceso de integraci6n 0 los mismos
procesos electorales pueden condicionar fuertemente Ia actuacion de los Gobiernos
en la Comunidad.
A menudo, los Gobiernos acman como prisioneros de los condicionamien-
tos internos e internacionales. Las divergencias fundamentales entre las politicas
economicas de Francia (Mitterrand), Gran Bretafia (Thatcher) y Alemania (Kohl) a
principios de' los alios ochenta explicarfan las dificult..1des de hallar soluciones
comunes eficaces a escala comunitaria, especial mente con un sistema decisorio
basado en la unanimidad. El retraso en la puesta en marcha de la polftica de pesea
comtin responderia a las presiones ejercidas por el Parlamento danes sobre su
Gobierno. En Alemania, la estmctura federal del Estado comportaria condiciona-
mientos importantes para el Gobierno federal, obligado a respetar la opinion de los
Lander en las cuestiones de su competencia que se debaten a nivel comunitario.
Asimismo, la ampliacion tardfa de Ia Comunidad a Espana y Portugal no se entende-
rfa al margen de los obsmculos interpuestos por los principales partidos franceses,
tributarios a su vez de sus respectivas c1ientelas pouticas.
En ultima instancia, la Comunidad seria el espejo de los estilos poHticos preva-
Ientes en los Estados miembros, entendiendo pOor estilo la slntesis entre el modo
(anticipativo 0 reactivo) de elabaracion de las politieas pliblica.<; y las relaciones
(impositivas 0 consensuales) entre el Gobierno y los demas actores del proceso
politico.
22
Dichos estilos pueden diferir induso en el sene de cada uno de los Estados
en funcion de las caracterfsticas propias de cada sector.
EI concepto de regimen internaeional, inspirado en la teorfa de Ia eleccion
racional, ha sido definido como un conjunto de principios explfcitos 0 impJicitos,
normas, reglas y procedimientos decisorios mediante los euates las expectativas de
los actores' convergen en un area determinada de las relaciones internacionales, con
10 que pueden facilitar la coordinacion de los distintos comportamientos.23 Dicho
enfoque concuerda can los neorrealistas en el papel dominante de los Estados en la
poHtiea internaciona1. Sin embargo, disiente de estos en 10 relativo a las potenciali-
dades de la cooperacion y de las instituciones internacionales, aproxim:indose pues
a los postulados del funcionalismo y el neofuncionalismo.
EI enfoque del regimen internacional presenta limitaciones importantes deriva-
das, una vez mas, de la eseasa relevancia atribuida al sistema institucional y jurfdico
de la CE, que impane obligaciones, distribuye recursos y limita la capacidad de
aetuacion individual de los Estados miembros.24 De ahi que sea mas util quiza para
analizar las poifticas poco 0 nada comunitarizadas, como la poiftica monetaria y la
CPE anteriores a Maastricht 0 Ia PESC. que las poHticas comunes. Su in teres reside
sobre todD cn los aspectos decisorios: a partir del estudio de la racionalidad de los
aetares, el analista puede utilizar tecnicas como la teorLa de la decisi6n 0 la teorfa de
22, J.1. Rkhardsoll (ed.), 1932, Policy Styles ill Westem Europe, Lmulrcs, Allen and Unwin.
23. P. F. Dichl (cd.). 1939, 11w Poliljc.toflllfemalimwIOrgllllimlillllS:Pallem.lIlIlJlitsighf.I.Chicago.
24, W. Wallace, Europe as a Conrcdcration: lhe Ctlfilmunily and the Nation Stale, JCMS, 1932, pp. 57-li8:
W. Wallace, Less than u Peden)t!on, More than (1 Rcgime: the Curnmunity (IS a Politkal SystClU, en II. Walla<.:e etlll.,
P,,/icyMlIkilig ill flie Eumpelill Commullily, Chiclleslcf, John Wilcy & Sons, 191;3.
96 LA UNION EUROPEA
juegos, para tratar de explicar cornportamientos individuales en situaciones de incer-
tidumbre con unas reglas decisorias determinadas. Con arreglo a ello, algunos
estudios han puesto de reUeve la influencia de los grandes Estados miembros en el
Consejo de independientemente del procedimiento decisorio empieado.
25
5. EI neofuncionaJismo revisado
El perfodo que se inicia a mediados de los alios ochenta con el AUE y que
finaliza tras Ia entrada en vigor del Mercado Voico volvi6 a poner sobre Ia mesa la
necesidad de contar con un marco teorico capaz de dar cuenta de los avances del
proceso de integracion. Mieotras algunos autores han visto en dichos acontecimien-
tos una expresion renovada de las tesis neofuncionalistas, otros han optado por una
visi6n en clave intergubemamentaiista e incluso ech!ctica, basada en una combina-
cion de ambos enfoques.
EI retorno del neofuncionalismo se fundamenta esencialmente en tres hechos
relevantes: el activismo de la Comision; la presion ejercida por los grandes grupos
multinacionales sobre los Gobiemos; y, por ultimo; la capacidad de arrastre de la
decision relativa a la culminacion del mercado interno. De acuerdo con Mutimer/
6
el
neofuncionalismo constituye el contexto teorico mas util para discutir la integra-
cion y el Mercado Onico de 1992. Como hemos visto en el capitulo precedente, el
protagonismo de 141 Comision en el relanzamiento del mercado interno ha side
innegable. Incluso antores poco afines al neofnncionalismo han admitido 141 imposi-
bilidad de formular una interpretaci6n teorica sin tener en cuenta el liderazgo
polftico de Ia Comision.
27
Otros han puesto de manifiesto hasta que punto sigue
siendo determinante 141 actuacion de instituciones autonomas, dotadas de autono'mfa
de actuaci6n, ya sea en Ia esfera legal 0 politica.
28
Tampoco cabe dudar del papel
activo desempeiiado por los principaJes grupos industriales, movilizados en torno a
la liberalizaci6n y at aumento de competitividad inherentes at mercado interno.
En cuanto ,al efecto polltico inducido (spillover), este se derivarfa de la decision
inicial de aprobar y poner en practica las 279 directivas contenidas en el Libro Blanco
de la Comision. En otras palabras, la consecucion del mercado intemo requeria, no solo
la eliminacion de las burreras tecnicas y ffsicas y tiscales a la libertad de circulacion de
personas, bienes y capital, sino tambien Ia adopcion de una moneda unica. Y de ello se
derivaban 16gicumente efectos pollticos trascendentes. Entre otras consecuencias, la
desaparici6n de los controles fronterizos generarfa presiones favorables a 141 centraliza-
cion de las decisiones relativas al comercio 0 la' inmigracion. La desaparicion de las
barreras tecnicas comportarfa igualmente, por parte de los intereses econ6micos, una
mayor atenci6n hacia las regulaciones tecnicas establecidas por las autoridades comu-
nitarias. La libertad de movimientos del capital y del trabajo se traducirfa en un
25. H. KCllle y J. Nurmi, 111e Distrihution of II priori Voting Power in the EC, 111e Council of Ministries und
thc European Parii,llllcnt, ECPR, Lcidcn, 1993.
26. D. Mutimcr (1994). "Theories or political intcgration, en H. Micheitnann y P: Soldatos (cds.), Eumpel/I!
IllIegnmim: Theories ami NUCVJ Yi.nk, Univefl,lty or America Pn."1Is, pp. 13-42
27. W. Sandlwllz y J. Zyslllan, 1992: Elll\lpean Bargning, It'ilrld Po/ilies, 1989,42, pp. 95-128.
28. R. Dchausse y G. Majone, TIle Dynamics of Ellrllpcan Integration: From the Singlc Act to thc
Treaty, Ellmp<:il!! COllllllllllilY Sludie.\ A.,-sIJciwio/l, Third Biennal International Confcrence, Washington,
27-29 de mayo de 1993.
TEORIAS Y ENFOQUES DEL PROCESO DE INTEGRACION 97
incremento de las disparidades regionales paralelo a Ia menor capacidad de los Gobier-
nos de afrontar individualmente el problema, por 10 que las regiones menos favorecidas
dependerfan en mayor medida de Bruselas. Previsiblemente, tambien surgirian presio-
nes tendentes a Ia armonizaci6n de las prestaciones saciales entre los distintos Estados
miembros. Por otro lado, la eliminacion de las barreras tiscales implicaria la armoniza-
cion de los tipos aplicados allVA, en detrimento de las potestades de los Gobiernos de
aHemr los tipos por motivos poUticos. Por ultimo, la creacion de una moneda unica
resultarfa de Ia supranacionalizacion de la poJ[tica monetaria. EI neofuncionalismo
renovado intenta huir de toda tentacion detenninista en Ia medida en que considera que
los efectos polftico-institucionales del mercado interior no senln automaticos, sino que
se trata de un proceso abierto y, por tanto, interdependiente en el que influyen variables
economicas y polfticas.
6. La interpretacion intergubernamentalista de 1992
EI estudio del AUE y del mercado interno por parte de los sectores neorreaJistas
ha comportado igualmente un refinamiento del analisis tradicional basado, como
hemos visto, en la preeminencia de los intereses estatales. Asf aparecen reformula-
ciones como el institucionalismo intergubernamental,29 el intergubernamentalis-
rna liberal/ola negociacion elitista (elite bargain?l 0 Ia negociacion interguber-
namentah>.32 De un modo u otro, los distintos autores intentan matizar los condicio-
namientos impuestos par los intereses nacionales 0 las poHticas internas de los
distintos Estados miembros, mediante el reconocimiento mas 0 menos explfcito de
i<i influencia ejercida por el nivel supranacional. Asi, pDf ejemplo, Moravcsik propo-
ne una interpretacion del mercado interno basada en tres principios: el intergubema-
mentalismo (negociacion entre los maxim os responsables de Francia, Alemania y
Reino Unido), el minimo comun denominador negociador (reforma institucional
Jimitada, por imposicion britanica, al ambito del MU) y la imposicion de lfmites
estrictos a -futuras transferencias de soberanfa (bloqueo de Ia union rnonetaria).
Dicho enfoque reconoce un papel importante a las instituciones supranacionales
como cristalizadoras de Ia negociacion interestatal. No obstante, los factores mas
decisivos para el proceso de integracion siguen siendo los intereses de los Estados
y el poder relativo que estos conceden a BrusehlS)).33 Por ello, resulta necesario
incorporar el amUisis interno"de In poHtica de cada Estado con objeto de cornprender
la formaci6n de las preferencias nacionales y su traducci6n mediante estrategias
diplomaticas.
29. A. Momvcsik, Neglltiating the Single Europeun Ad: nalionul llI1d conventional stalccrali in the
EC, IlltefllaliOlw/ 1991,45. pp. 19-56.
30. Idem, and Power in lhe EUroPCWI Community: a Iiocral intergovernalllcntalist appmadl,
JCMS, 191)4, 31, pp. 473-524: una crflica de las destle III neoinstilucill-
nalistu: G. Garrell y G. Tsabclis, An ins!ilutioual critique of intcrgovernclllcntalism, IlIIefllmiO!w/ OrglllliZUIiol!,
50, 2, 1996, pp. 269-299; idelll, instituliOllal Interaction European Integration: A Rcjoindu[", JCMS, 33, 1995,
pp.611-628.
31. SundhollZ y cil., 19);9: W. Sandholtz, "Choosing Union: Monetary Politics und
InternatimUlI Orgallization. 47/1,1993.
32. Kctlhunc y Hollmunn (1990), cil.; idem 1<)<)1, The New Eumpea/J COl!llllunity. Deci.I'iIllJ//wklug lind
fUJtilllliO/llI1 Change, Boulder, Westvicw
31
98 LA UNION EUROPEA
EI citado autor utiliza el concepto de liberalismo intergubernamental para
explicar las grandes decisiones que han marcado In evolucion de In CE.34 En sfntesis,
se trata de un juego ados niveies que combina los conceptos de poUtica econ6mica
internacional, amilisis de negociaciones y teoTin de regimenes internacionales. En el
primer nivel, fa formaci6n de las preferencias nacionales se derivarfa, a Ia vez, de los
condicionamientos y oportunida"des impuestos por la interdependencia economica.
En el segundo, los resultados de las negociaciones intergubernamentales responde-
rian al parler efectivo de los distintos Gobiernos y a los incentivos funcionales a In
institucionalizacion generados por costes de transaeci6n elevados y al deseo de
eontrolar las agendas polfticas internas. Los Gobiernos ddegarfan autoridad en las
instituciones silpranacionales y aceptarfan eJ voto por mayorfa cualitieada con objeto
de incrementar Ia eficieneia negociadora a cambio de un aumento moderado de la
conflictividad interna (p. ej., los enfrentamientos en eI partido conservador britanico
como resultado de la politica de Thatcher 0 el deseo de Mitterrand de apartar a los
comunistas del Gobierno). Frente al activismp de los lideres nacionales, eJ papel de
las instituciones supranacionales serfa meramente pasivo y el deficit democdtieo
eonstituirfa una eondicion neeesaria para el exito del proeeso.
Sin embargo, estas afirmaciones no se fundamentan en argumentos tearicos, ni
en Ia construcci6n de un modelo comprensivo de las distintas variables que pudieron
influir en la adopcion del AUE, sino simplemente en la preferencia por una clave
explicativa en detrimento de otras. Por ello, no es de extrafiar que el mismo autor
reconozca In...:; insuficiencias del enfoque utilizado a la vez que propone dedicar una
mayor atenci6n a las n::'laciones entre polftica europea y polfticas intern as.
EI enfoque de la negociaci6n entre elites no difiere sustancialmente del anterior,
salvo en 10 relativo al papel de la Comisi6n. Considera que el proceso de integraci6n
avanza a partir de acuerdos entre elites intemas e internacionales. Nuevamente, se
trata de una partida simultanea ados niveles: la arena nacional y la comunitaria. EI
AUE y la UEM se explican como una jerarqufa de negociaciones (hierarchy of
bargains), en la que los acuerdos se porque las elites politicas son capaees
de ordenar sus preferencias entre objetivos baStcos) y secundarios.35 Tanto-Ia
Comision, como las elites econ6micas y gubernamentales aparecen como
res y promotores del mercado interno. Igualmente, se acepta el spillover potencial
derivado de dicha decision, identificandose cuatro temus susceptibles de generar
efectos polfticos: la union monetaria y la necesidad de cOOldinar las polfticas ma-
eroecon6micas; los acuerdos redistributivos y sociales, en los que se induye Ia
politica de cohesi6n y la poiftica social; la politica de defensa, de un innegable
impacto tecnologico; y el tema del equilibrio decisorio entre la Comunidad y los
Estados micmbros. En realidad, el mencionado enfoque, si bien insiste en la influen-
cia de los cambios producidos en el contexto economico intcrnacional, no deja de
presentar ciertas semejanzas can eI neofuncionalismo. Esta aproximucion resulta
mas evidente todavfa en Ius formulaciones mas recientes de dos de
tes mas destacados del realismo como Keohane y Hoffmann.
36
Segun ambos autores, la Comunidad es un experimento de soberal1fa manco-
munada (pooling sovereignity), no de transferencia de esta de los Estados a las
34. Momvcsik, 1993.
35. Samlho!tz y Zysm<ln. 1989; Sandhoilz, 1993. pjl. 5659.
36. KcohancyllofTmann, IlJ)Oy 1991.
TEORIAS Y ENFOQUES DEL PROCESO DE INTEGRACrON
99
instituciones suprunacionales. No obstante, el concepto de supranar.:ionalidad desa-
rrollado por Haas [ ... J sigue siendo relevante, a pesar de haber sido a menudo
estereotipado, mal interpretado 0 ignorado. Es preferible interpretar la Comunidad
Europea como un conjunto de redes complejas superpuestas, en eI que un estilo de
decision supranacional, caracterizado por compromisos portadores de intereses
comunes, puede conducir, en determinadas circunstancias, a Ia soberania manco-
munada.37 Keohane y Hoffmalln identifican un efecto de spillover politico de tipo
neofuncionalista en las decisiones adoptadas a pattir de mediados de los oehenta.
Sin embargo, sostienen que el requisito necesario para cualquier forma (econ6mica
o polftica) de spillover sigue siendo un proceso de negociacion intergubernamental
exitoso. En otras palabras, al contrario de 10 previsto por los neofuncionalistas, el
spillover per se no es automatico, sino que la profundizaci6n del proceso de
integracion depende en primera instancia' de la negociacion entre los grandes
Estados miembros (cambio de politica economica en Francia a partir de 1983;
aceptacion por Gran Bretafia del AUE a cambio de la desregulacion economica;
mantenimiento del polo Ella no implica, no obstante, a una vision
centrada exclusivamente en el comportamiento de los Estados: a partir de las
negociaciones interestatales, el analisis debe tomar en consideraci6n los procesos
polfticos internos de los Estados miembros' y," al mismo tiempo, los condiciona-
mientos impuestos por las instituciones supranaCionales (p. ej., el papel crucial de
la Comisi6n en Ia definicion de la agenda co'munitaria 0 el del TJE en la consolida-
cion del sistema legal curopeo).
7 .. El federalismo
De forma explieita 0 impHcita, el federalismo ha inspirado desde sus ioicios el
proeeso de'integracion europea.
38
En su version contemporanea, la idea de una
Europa federal surge durante el periodo de entreguerras impulsada por un sector
importante de las elites antifascistas europeas, Dicha formulacion aparece motivada
por un imperativo moral: la necesidad de Ilevar a cabo una revolucion espiritual
ante los peligros del totalitarismo?9 Sin embargo, durante el conflicto belieo y en la
posguerra, la causa principal del desastre que vive Europa se identifica con la pcr-
sistencia del Estado _nacion. Por elio, la unificacion europea, plasmada en los Esta-
dos Unidos de Europa, se convierte en un objetivo prioritario para los federalistas.
Dicha aspiraci6n aparece clarumente reflejada, por ejemplo, 'en los escritos de
Altiero Spinelli.40 En su caUdad de secretario general del Movimiento Federalista
Europeo en Halia, este ultimo contribuyo decisivamente al respaJdo otorgado en
1952 por el Gobierno Italiano al Tratado de)a Comunidad Politica Europea. Como
se recordar:i, el Tratado planteaba un esquema c1aramente federalista: una Asamblea
Europea elegida por sufragio directo, un organo de decision conjunto Y un sistema
fiscal prupio.
Tambicn desde la optica de los padres fundadores, la soluci6n federal era Ia
31. Kcohnnc y HulTmann, 1990, p. 211.
3R. M. Burgess (19l\9), Fedemnrm (/lid Eumpean UllirJ/l, Nueva York, Rllutlcdgc.
39. M. y Wilkinson, p. 40.
40. A. Spinclli y E. Rossi (1961), li Hlrlllije.r/o di Vell/Olelle. PiIVl;], CcUam.
100 LA UNION EUROPEA
mas Jogiea, pero era evidente tambien que los Gobiernos no estaban dispuestos a
renunciar a su soberanfa. De ahf la necesidad de hallar una estrategia alternativa, 10
que vendrfa en llamarse el metodo comunitario 0 metodo de integraci6n, clara-
mente inspirado en el funcionalismo y concebido pOl' Jean Monnet como el camino
gradual hacia una federacion mediante Ia creacion de lazos funcionales especfficos
entre los Estados sin amenazar directamente su soberania.
Spinelli y Monnet personifican dos estrategias distintas de signa federalista,
ideadas ambas para vencer las resistencias de los Estados miembros. EI peimero
preconizaba la eleccion de una Asamblea Constituyente encargada de elaborar una
Constituci6n europea emanada, par tanto, de la voluntad popular. En cambia, Mon-
net no era partidario de grandes cambios politicos: Nunca he crefdo que Europa
nacerla de una gran mutacion polftica y consideraba una equivocaci6n consultar a los
Pueblos de Europa respecto a fa estructura de una Comunidad de Ia cual no dispo-
nfan de ninguna experiencia pnictica.41 La federaci6n surgirfa, en todo caso, como
resultado de la realidad economica y polftica. Esta visi6n pragmtitica contrastaba con
los planteamientos de Spinelli, para guien la fortaleza de Ia estructura institucional
constitufa una condicion necesaria para la consolidacion de la Comunidad. Sin
embargo, Monnet tampaco coincidfa exactamente con el funcionalismo de Mitrany,
ya que no se trataba simplemente de crear agencias fnncionales, sino de lIegar a
un tipo no predeterminado de entidad federal mediante un proceso de integracion
polftica: [ ... ] Nunca he dudado que, algun dfa, dicho proceso nos conducira a los
Estados Unidos de Europa; pero no veo la necesidad de tratar de imaginal' hoy la
forma politica que acabara adoptando.}}42 Y eSla foe.a todas luces la estrategia
vencedora, al menos inicialmente, por la sencilla Tazon de que era la unica aceptable
por los Estados.
43
Mantenido de forma lateote durante la fase de estancamiente del proceso de
integracion, el debate federalista renace con fuerza en los ailos ochenta a raiz del
proyecto de Constituci6n de la Union Europea aprobado par el PE en 1984, cuyo
principal artffice vuelve a ser Altiero Spinelli. Sin duda, los avances institucionales
recogidos en e1 AVE -el restablecimiento del voto mayoritario y el aumenta de
capacidad decisoria del PE- se inscriben en 1<\ dinamica federalizante de la CEo Yello,
a pesar de las resistencias de algunos Gobiernos y, en especial, de los conservadores
britanicos, cuyas presiones forzaron la desaparicion de cualguier alusiolla la vocacion
federal de la UE en el Preambulo del Tratado de Maastricht.
EI enfoque federalista del procese de integracion ha encontrado igualmente
numerosos valedores entre la doctrina jurfdica y en la Algunos autores
han subrayado las analogfas existentes entre el federalismo americano y el sistema
comunitario, advirtiendo, no obstante, de Ia necesidad de diferenciar el federalismo
41. 1. Monnel (1976), Mel/1oires, Purls, Fayard.
42. filii/em, p. 540.
43. W. !1,ll1slcin (1962), Uniled Europe: OJa/lel1ge (ll/d Oppm1w/ily, !1mvurd, H:lfVUrd University
44. Viii" entre olms, 1. H. Weiler (1985), Ii Si.l'lclllu COlllullilario Europeo, Boionia, l! Mulino: J. Pinder,
The Eunlpcml Community, the rule or law and g(lvcrnment, GoveTIIlllem alii/ OPPO,I'iti(!/!, 26-2,
1991, pp. 199-214: idelll, European Community and nation-slale:'l case rOr'l nell-federalism'!, llllemaliOlw/
AjJair.I, 62, 19H6, pp. 45 Y iJ<!1!I (1993), Why the single market is a slep lOwanis a Ii:dcmllinioll, en 1. L(Klgc
(cd.), The Eumpr:aJl COll/mullity al/d the of the Fulure, Londrcs, PinIer; M. (1986). Fedcmlism
and Fedemlion in Weslern Eumpe, en M.Burgess (cd.), Federali.1'n1 {llIIl Federati(}11 ill Weslem Europe, pp. 26 y ss.;
idelll, The European Communily's Icderal herilage, en M. Burgess (! 989), dl. .
TEORIAS Y ENFOQUES DEL PROCESO DE INTEGRACrON
101
del Estado federaL
45
Al fin y al cabo, como ha indicado Elazar:
46
el rermino federal
no implica necesariamente el establecimiento de un sistema federal en el de
un Estado federal moderno. La esencia del federalismo no se halla en un conJunto
particular de instituciones, sino en la institucionalizacion de relaciones particulares
entre los participantes en la vida poHtica [ ... ].
Par ello, tratar de efectuar comparaciones entre la DE y los modelos ciasicos
federales puede generar confusiones y llevar a conclusiones erroneas. En particular,
puede conducir a actitudes formalistas consistentes en negar toda posibilida? de
establecer pdcticas y acuerdos de inspiraci6n federal, so pretexto de que no eXIsten
los fundamentos constitucionales necesarios. Asi, se olvida por ejemplo que los
Estados Unidos fueron una confederacion ames de convertirse en un Estado federal
0, mas en general, que los distintos sistemas federales han ido evolucionando a 10
largo del tiempo en funcion de sus propias peculiaridades poifticas, econ6micas,
sociales y culturales e incluso del contexto internacional. - .
En cualquier caso, el analisis comparado puede contribuir a mejorar el conOCI-
miento del proceso de integracion. Analizando el funcionamiento del sistema jurfdi-
co comunitario, Yves Meny47 se refiere a un model0 de federalismo judicial,
latente en los Teatados y desarrollado por la jurisprudencia comunitaria, merced al
cual los Estados miembros se hallan en una situacion similar a la de unos Estados
federados: La combinacion de los Tratados, de las normas derivadas y de Ia
jurisprudencia del Tribunal de Justicia deriva en la constitucion de un verdadero
sistema poHtico-jurfdico de naturaleza cuasi federal.4s En los momentos de mayor
estancamiento del proceso de integracion, la jurisprudencia del Tribunal ha conse-
[uido orientar el sistema comunitario en un sentido federalista, compensando las
inercias polfticas y las limitaciones de Ia Comisi6n y condicionando con ello el
desarrollo ulterior de Ia Comunidad. Cabe hablar incluso de una Bundestreue (leal-
tad) comunitaria, amHoga a la alemana, entendida como la obligacion de los Estados
miembros de respetar los compromisos adquiridos cuando ponen en pnictica las
polfticas comunitarias. En efecto, segun el articulo 5 del Tratado
miembros evitarall cualqllier medida sllsceptible de poner en pehgro los obJetIvos
del Tratado.
En la misma Hnea, el TJE ha retomado Ia teorfa de los poderes implfcitos
(implied powers) desarrollada en el siglo XIX por el Tribunal Supremo estadouniden-
se, Ante la falta de una atribucion explfcita de competencias a la Comunidad, esta se
encuentra facultada para tomar Jas medidas necesarias para garantizar cI respeto de
los principios y de las reglas generales contenidos en eI Tratado CE .. Mediante esta
interpretacion, basada en el articulo 145 del Tratado, se han podldo desarrollar
polfticas no previstas inicialmente, como la politica regional, la polftica medioam-
biental 0 1a de I + D (vid. cap. 8).
Por otm parte, es innegable que el desarrollo de la CE y, en particular, SU
afianzamiento como centro decisor sllpranacional, ha comportado efectos internos
importantes para los Estados miembros, tanto en 10 que se refiere a las funcianes de
45. A. Shrugi:l (1991), ahouil the European Fulure, en A. Shmgia (cd.), Eum-PoUI;" .,
'nlc Instilution, pr. _ct (1/. (cds.), 1986, Intcgr{lti(}11 nlOfIIgi1 Lnw (3 vols.),
lnstitulO Univer.;italio Europeo; 1. J. Hcsse (cd.), 1993, Fedemlim ill Europe?, Oxrord, Oxford University Press.
46. D. EhlZa[ (I 987), Exploring Fedem/i.I'III, Alahama, Universily of Alahama
47. Y. Meny (1991), U: .IYJtellle po/irilflle j'mllj-'ai.I', Paris, Monchrcslicn.
48. Ibidcm, p. 32.
102 LA UNION EUROPEA
las instituciones c.entrales y subeentrales (federadas, regionales 0 locales) como a las
relaeiones que estas mantienen entre si y con el nivel comunitario. Al mismo tiempo
el federalismo aleman y los procesos de descentralizacion polftica en los distintos
Estados miembros (Belgica, Espana, Italia, Francia) tienen un impacto evidente a
escala comunitaria. Todo ello tiende a reforzar la influencia de las estrueturas
territoriales en el proceso de integracion y la creacion del Comite de las Regiones
constituye un primer paso en el camino hacia su institucionalizacion.
La observaci6n del sistema comunitario permite detectar atras principios, reglas
e instituciones caracterfsticos del federalismo, tanto en el plano jurfdico como en eI
politico y economico. Entre estos destaca el principio de subsidiariedad previsto en
el articulo A del TUE (<<... las decisiones se adoptan 10 mas cerca posible de los
ciudadanos con arreglo al principio de subsidiariedad), aunque ya presente de
forma implicita en el Tratado CEE (art. 235) 0 en el AUE (art. 25) referido a la
aecion de Ia Comunidad en materia de medio ambiente. La subsidiaridad equivale a
un criteria de distribucion de las competencias tfpicamente federal en virtud del eual
los niveles superiores de gobierno solo intervienen cuando los inferiores no estan en
condiciones de'haeerlo eficazmente. EI articulo 3 B del Tratado precisa, en efec-
to, que:
En los ambitos que no dependan de Stl competencia exclusivu, la Comunidad
s6lo intcrvienc, confOime al principio de subsidiaricdad, si, y en 1a medida en que, los
objetivos de la aeeion prevista no puedan ser a!canzados de forma suficienLc por
los Estados micmbros [ ... ].
En otras palabras, unicamente se actCta en comun cuando resulta mas eficaz que
aetuar por separado. Una vez mas, at juez comunitario Ie corresponded desempeoar
un papel motor en Ia aplicaci6n e interpretaci6n del principia de subsidiariedad,
Hamado a convertirse en la piedra angular del derecho comllnitario y de la UE.
Sin estar expresamente previsto en la,Ley'.Fundamental alemana, el principio
de subsidiariedad inspira las relaciones entre la Federadon y los Lander en benefi-
cio de estos ultimos.
La subsidiariedad entronca iguahnente con la cilldadanfa europea prevista en el
TUE (art. 8). Bsta se traduce en un conjunto de nuevos dereehos comunes: eI de votar
y ser elegido en cualquier Estado miembro que no sea eI propio en las elecciones
municipales y europeas; el derecho de peticion ante el PE; y la posibilidad de
expresar qllejas relativas a casos de mala administracin en la actuacion de las
institllciones u organos eomunitarios. Ademas, cualqllier ciudadano de la Union
goza de la proteccion diplomatica y consular de cllalquiera de los Estados miembros
en palses terceros.
La UEM representa otro ejemplo illistrativo de la federalizacion europea. En
cualquier estructura federativa Ia polftica monetaria constituye' una Qompel:encia
exclusiva de las instancias federales. Con arreglo a ello, corresponded a la Union y,
en concreto, a la institucion responsable, el Banco Central Europeo (BCE), la
determinacion de la polftica monetaria com un, habiendo renllnciado los Estados
miembros a ejercer cualquier competencia en la materia, al margen de su repre-
sentacion en el Consejo de Gobernadores del BeE.
Como hemos visto, la polftica exterior y de seguridad escapa par ahora a la
TEORiAS Y ENFOQUES DEL PROCESO DEINTEGRACION
103
disciplina comunitaria. Por tanto, a diferencia de las federaciones existentes, la CE
no dispone de competencias directas al respecto. No obstante, en materia de politica
comercial exterior, de relaciones econ6rnicas internacionales, de acuerdos medioam-
bien tales 0 de cooperaci6n ai desarrollo, la Comunidad, representada par Ia Comi-
sian, ostenta competencias importantes y so autonomfa de negociacion es relativa-
mente amplia.
Por d!ti"mo, la polftica de cohesion economico-social constituye una politica
redistributiva de corte marcadamente federal, puesto que su fmalidad principal
consiste en la reducci6n de las desigualdades regionales en el seno de Ia Uni6n
mediante el establecimiento de un 'sistema de fondos de compensacion interterrito-
riales (Fondos Estructurales y Fondo de Cohesion) financiados mediante el presu-
pllesto comunitario.
En detinitiva, el sistema comunitario se asemeja en cierto modo a un federalis-
mo incompleto, segmentado 0 hfbrido. Funciones relevantes como Ia PESC y buena
parte de los asuntos interiores y de justicia quedan fuera del entramado institucional
comunitario, mientras que otras materias \{fpicamente federales como la poiftica
monetaria quedan dentro. A esta se aoaden competencias exclusivas de alcance
global, como Ia libertad de competencia, 0 sectorial (agricultura y pesca}y funcio-
nes compartidas con los Estados miembros (cohesion, medio ambiente, poUtica
social, I + D, transportes, etcetera) al igual que en Ia mayor parte de los Estados
federales.
Can respecto al sistema decisorio, f. W. Scharpf'9 ha puesto de relieve las
semejanzas existentes entre el modelo de federalismo cooperativa aleman y la CEo
I,.a analogfa resulta especialmente interesante y sugerente. Segun este autor, la
paradoja de la integraci6n europea hasta los ailos ochenta sin desinte-
graei6n y resistencia sin progreso- puede expliearse como la eonsecuencia de un
determin1).do modele de decision sometido a eondicionamientos institucionales. Si
bien las instituciones europeas son distintas de las alemanas y, en todo caso, la
Comisi6n aparece mas debit que el Gobierno federal aleman, el autor sugiere
algunos puntos de contacto a partir del analisis de los efeetos de los sistemas de
decision conjunta instaurados en la CE y en Alemania a partir de 1969. Fundamen-
tal mente, son dos los condicionamientos que pesan sabre ambos sistemas:
I) las decisiones del Gobierno central dependen directamente del consenso de
los Gobiernos miembros; y
2) el consenso entre estos uitimos debe ser uminime 0 cuasi unanime.
Ademas, la cxperiencia alemana Sllgiere que el primer condicionamiento puede
implicar uutomatieamente eI segundo y que, por 10 tanto, la unanimidad tieode a
instaurarse inc(uso mas alia de su necesidad formal. Dicha situaeion serfa proba-
blemcnte distinta si el numero de miembros fuese mucho mas elevado 0 bien si el
Gobicrno central estllviera en condiciones de negoeiar acuerdos bilateraIes con cada
Estado miembro. La comparacion destaca las coincidencias existentes, en cuunto al
tipo de representacion, entre el Bundesral -Ia Camara territorial alemana- y el
49. F. W. Schllrpr, TIle making Imp: from German federalism 10 European inlcgrutioll, Puhlic
Admilli.,lralioll, 19S5, pp. 239-278.
104 LA UNION EUROPEA
Consejo de Ministros de Ia CE. En ambos casos, Ia institucion refteja los intereses de
los Gobiernos representados, respectivamente, los Uinder alemanes y los Estados
miembros. A pesar de las diferencias, en la medida en que se trata de sistemas de
decision conjunta, ambos modelos son doblemente vulnerables debido, por una
parte, ala incapacidad potencial de Uegar a acuerdos efectivos a nivel central y, por
Ia otra, a 1a incapacidad potencial de cada una de las partes de actuar individllalmen-
te, puesto que la salida del sistema se halla fuertemente penalizuda. La necesidad de
alcanzar el consenso, incluso mas a11<1. de 10 estrictamente necesario, conduce a un
estilo decisorio basado en la negociaci6n a la baja (bargaining), configurando 10 que
Scharpf denomina fa trampa de Ia decision conjunta, entendida como la tendencia,
tanto en el federalismo aleman como en Ia eE, a adoptar decisiones sUb6ptimas. Bsta
situaci6n puede desembocar en un bloqueo institucional provocado por motivos
parecidos: en el caso aleman, por el temOr del Gobicrno federal a cambiar las reglas
del juego anle Ia previsible falta de acuerdo de los Liinder, y, en el europeo, donde ni
siquiera existe un Gobiemo central, por la resistencia de los Estados a aceptar
refonnas institucionales en detrimento de' su poder de control de las decisiones en
ultima instancia,
Scharpf admite que la Comunidad ha expandido sus competencias, llegando
incluso a establecer un sistema legal de matriz federal. Sin embargo, dicha transfor-
macion se ha producido a cambio de un mayor control de las decisiones par parte de
los Estados miembros. En orras palabras, a mayor integracion normativa, mayor
intergubernamentalismo decisorio. La mejor prueba de ello reside en la creaci6n del
Consejo Europeo, no prevista cn los Tratados, sin olvidar.la implicacion creciente de
los aparatos burocniticos nacionales en el proceso decisorio mediante el COREPER.
En definitiva, segun esta vision, la Comunidad ocuparfa un espacio varfable entre Ia
soberanfa nacional y Ia integraci6n supranacionaI, entre un regimen intemacional y
una federacion. Sin embargo, dicho ruzonamiento no consigue explicar de forma
totalmente satisfactoria los cam bios cualitativos operados desde finales de los afios
ochenta y, en particular, la flexibilizacion del sistema decisorio (mayorla cualifica-
da) y la ampliacion de los poderes del Parlamento Europeo (poder de veto),
8. EI neoinstitucionalismo
EI caracter original y cambiante del sistema comunitario, tambien ha sido objeto
de atenci6n por paite del neoinstitucionalismo, Segun este enfoque, la arquitectura
institucional de un sistema define las identidades de los individuos, los grupos y la
sociedad y el marco de actuacion de la polftica,50 A diferencia del institucionalismo
tradicional, centrado en la descripci6n de los aspectos formales del proceso de deci-
sion, el neoinstitucionalismo resaita la importancia de las reglas y las tradiciones
decisorias, aSI como los efectos de su rutinizacion y socializacion? Pnra este, la UE
representa llna nueva forma de dominacion polftica y no una simple alianza de Estados
puesto que las instituciones sllpranacionales ejcrcen una influencia significativa. Por
50. J. G. Mareh y]. P. Olsen (19X9), Redi.I'l.'ol'eri!!.q 11le Orgrmh:ulional BlI.li.l of Po/irics, OXfllnJ,
Thc New P,,;ss,
51. A. (1993), Plliky Network a Tnol rUf Comparative Pulitkal Re.'>Careh, en
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TEORIAS Y ENFOQUES DEL PROCESO DE INTEGRACION
!O5
ejemplo, el proceso de codecision implica un entre el el PE ,y, Ia
Comision y, por ella, Ia negociacion en eI seno del pnmero -Ia formaclOn de coahciO-
nes ganadoras y perdedoras- se halla directamente condicionada por la estructura
institucional de los procedimientos decisiorios en la que las dos ultimas instituciones
acostumbran ajugar un papel relevante.
52
EI neoinstitucionalismo subraya estos aspec-
tos, asf como los distintos niveles de institucionalizacion existentes en la arquitectura
comunituia y las estrategias polfticas desarrolladas por los actores polfticos para
rentabilizar al maximo sus reeursos institucionales. Tambien ayuda a comprender el
nivel de eficiencia de los sistemas institucionales estatales en la definicion y negocia-
cion de las posiciones defendidas en Bruselas,
53
la autonomfa relativa de las
nes comunitarias, su influencia en la elaboracion de las polfticas 0 el papel determman-
te del TJE en el fortalecimiento del sistema, 54 Dicho enfoque alude asimismo al
fenomeno de Ia despolitizacion de las decisiones como resultado de Ia formulacion
tecnica los problemas polfticos 'y el uso de instrumentos regulativos que tienden a
enmascarar los dectos de las politicas en terminos de ganadores y perdedores.55
La despolitizacion y Ia rutinizacion de los procedimientos han reforzado el la
Comision y de los expertos estatales hasta el punto de que, a menudo, los cntenos
profesionales y recnicos influyen mas en las decisiones que los propios intereses
estatales, POf otra parte, actuando conjuntamente mediante el consenso, los repre-
sentantes de los Estados miembros han desarrollado un sistema de lealtades funciona-
les que se superpone a las respectivas lealtades estatales, .
Ahara bien, la UE todavfa no constituye un sistema polftico en el sentIdo
tradicional de la palabra, puesto que no dispone de un Gobierno dotado de legitimi-
dad democratica, En terminos institucionaIes, su posicion actual se halla proba-
blemente a medio camino entre el confederalismo y el federalismo cooperativo,
La dificultad de aprehendcr la naturaleza del sistema comunitario ha dado Iugar
recientemente al desarrollo de varios enfoques comparados que combinan elementos
del federaiismo con el anal isis de los procesos politicos ligados a la formulacion las
distintas pol[ticas comunitarias utilizando conceptos como redes de polfticas (policy
networks), europeizacion 0 gobernacion a varios niveles (multilevel governance).
9, Los nuevos enfoques: rcdes de politicas, europeizaci6n,
y gobernaci6n a varios niveles
Segun W. Wesseis,56 cl analisis del modelo de poifticas adminis-
trativas en el seno de la Comunidad refleja la tendencla de los Estados mlembros a
mancornllnar sus soberanfas y mezclarlas con competenci<l<; comunitarias, dando
52. G. Garret y G. l'sehclis (19%), An "Titiquc uf IlIlemalilJlw/ Orga.
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106 LA UNI6N EUROPEA
lugar a un sistema comparable al federalismo cooperativo. Esta vision coincide
con la soberania mancomunada de Keohane y Hoffmann y con su definicion de la
Comunidad como un conjunto de redes polfticas mas 0 menos estructuradas en
fundon del sector de intervencion. EI concepto de red poHtica puede definirse
como una arena polftica de mediacion entre los intereses publicos y privados.
51
Mas en concreto, el termino -red implica la interaccion entre una serie de aetores
dotados de Ia informacion y los recursos necesarios para Ia consecLlcion de unos
resultados. La mediacion se refiere al hecho de que, en general, las redes facilitan la
conciliacion 0 Ia formacion del consenso. La distribucion desigual de los recursos
(legales, politicos, tecnicos, financieros, etc.) entre los participantes en un red determi-
na relaciones de dependencia que, a su vez, condicionan las decisiones 'finales. La
metafora de las redes polfticas parece especialmente adaptada al estilo decisorio
comunitario en el que, como veremos al analizar el fen6ineno de la comitologfa, se
produce una combinacion de procedimientosformales e infonnales de mediacion entre
representantes publicos, por un Jado, y entre estos y representantes de intereses priva-
dos, por el otro. De hecho, Ia falta de legitimidad democratica del sistema se traduce en
Ia falta de un liderazgo decisorio claro. En cada una de las polfticas, los diferentes
actores nacionales y comunitarios tratan de aprovechar al maximo los recursos de que
disponen para influir en la decision final. En este sentido, se puede afirmar que las
redes politicas de la Europa comunitaria constituyen mezclas hfbridas de acto res y de
sistemas de relaciones nacionales, supranacionales, intergubemamentales, transguber-
namentales y transnacionales.58 Segun otra formulaci6n similar, Ia Comunidad se
apoya inequlvocamente en los intereses propios de las alianzas verticales de
tas en polfticas publicas: los grupos de interes, los ministros nacionales y las comisio-
nes parIamentarias, ademas de un nutrido grupo formado por los bur6cratas, poUticos
y 'especializados que operan a nivel europeo,59 Este conjunto de actores
aprovech,m la disponibilidad de recursos adicionales y de nuevos puntos de acceso a
los procesos polfticos para influir en las decisiones U obstaculizarlas.
En la misma Hnea, cabe mencionar eI concepto de europeizaci6n de las
polfticas publicas, en contraste con el de integraci6n 'supranacional de los
dos.
60
Desde esta perspectiva, la cuesti6n central radica en los cambios que Ia UE
tmpone en el proceso de elaboraci6n de las politicas publicas y, m,is en concreto, en
el impacto de dichos cam bios en aspectos esenciales como la definici6n de los
intereses en juego, los recursos, la legitimidad, la capacidad de influencia a nivel
europeo y las distintas alternativas organizativas para la futura arquitectura europea.
La europeizacion consiste en ta creacion de un sistema transnacional nuevo
tipo de sistema politico- dorado de distintos grados de &utoridad para la formula-
ci6n de polfticas que induye tanto a las instituciones comunitarias como a las de los
Estados miembros. La peculiaridad del sistema institucional y Ia diversidad de
tradiciones e intereses en juego conduce a la intensificacion del lobbismo a nivel
europeo. Mientras que los Gobiernos tratan de coordinar sus respectivos sistemas
57. D. y R. lY92, Policy NelWorks ill Brili.\'/t Gov;m!/lw!U, Oxlllrd, Oxlhrd Univcrsily
j. PcICr.lOIl, in the European union: lowmds a rl<l!m.. 'Work Il)f JOIlrlml of i!.ulTlflell!!
Public Policy (JEPI'), 2:1, 19Y5, pp. 6Y-9l
58. G. Dan-Nguycn el al. (IY93), Nclworks in European Policy-Making: Europci!ic;llioll orTclccllInm[mic'l-
Policy, CII S. S. Andersen y K. A. Eliasscn (cds.), Milking Policy ill ElIlTlfle, Londrcs, Sage.
59. Scharpr(IYIIII),p.2m.
60. Andcrsen y (I YY3), CiL, pp. 3-18.
TEORIAS Y ENFOQUES DEL PROCESO DE INTEGRACrON
107
estatales con objeto de seguir desempenando su papel de actores centrales, los
distintos intereses nacionales pueden tratar de articularse de forma independiente e
incluso en conflicto con sus propios Gobiernos. Ello explica que los procesos de
policy making comunitarios puedan variar considerablemente de una politica a otra
segun el grado de control efectivo ejercido por los respectivos Gobiernos. Y ante Ia
dificultad de garantizar una"aplicaci6n uniforme de las decisiones en los Estados
miembros, las poifticas se desarrollan de manera heterogenea.
Coincidiendo con las anteriores aproximaciones, en los ultimos anos se ha
abierto paso igualmente un enfoque empfrico, denominado multilevel governance,
opuesto al intergubernamentalismo Y basado en la observaci6n de la evolucion del
sistema europeo a partir del AUE. Desde esta perspectiva el proceso de integraci6n
se concibe como la construcci6n de una nueva entidad poHtica en la que la autoridad
y la capacidad de influencia en la elaboracion de las polfticas se halla com partida
entre multiples niveles de gobierno (subnacionales, nacionales y supranacional).61
Sus defensores argumentan que, si bien sigue desempenando un papel esencial, el
Estado naci6n ha dejado de ser el tinico protagonista relevante de Ia UE. EI concepto
de soberanfa, representada en este caso por los ejecutivos estatales, resulta inadecua-
do para dar cuenta del desarrollo de las europeas.
En primer lugar, <lun cuando pueda ser esglimido, el derecho de veto conserva tan
solo un valor simb6lico, puesto que la mayor Pelrte de las decisiones se toman por
mayorfa cualificada. En segundo lugar, las instituciones supnmacionales -eomisi6n,
Parlamento y Tribunal de Justicia- escapan al control colectivo de los Gobiemos. En
especial, la variedad y complejidad de los temas que nutren la agenda del Consejo,
junto con el elevado ntimerd de intereses estatales y la desconfianza existente entre
estos confieren un papel relevante a la Comisi6n en la definicion practica de los temas,
Ia elaboraci6n del consenso y el control de Ia puesta en practica de las polfticas. En
cuanta al Parlamento, a partir de los procedimientos de cooperaci6n y de codecisi6n,
6ste ha pasado de ser una instituci6n secundaria a desempefiar un papel protagonista al
mismo nive! que el Consejo de Ministros, Inientras que eI Tribunal de lusticia no ha
hecho sino acentuar los aspectos supranacionales del proceso de integraci6n. Al propio
tiempo, en los ultimas afios, otros actores de distinta fndole, como los Gobiernos
subcentrales y los grupos de interes, se han ido incorporando can fuerla a la arena
comunitaria, aprovechando Ia fragmentacion competencial y los multiples puntos de
acceso que ofrece el proceso de decisi6n, debilitando con ella la posicion central de los
Gobiemos. De ello se iniierc, una vez mas, In emergencia de. un nuevo modelo de
gobemaci6n, mas que de gobierno, basado en trcs tendencias constatables a escala
europea:
62
I) la Comunidad moviliza a actores interesados y abiertos a la idea del cambio
en la gobernaci6n;
2) es particularmente activa en las arcas polfticas en las que Ia gobernaci6n
coordinada parece m6.s plausible; y
3) sigue una estrategia tcndente a minimizar la oposicion.
61. L. Jlooghc (cd.), Co/w,TitJIl Policy IIml Ellmpe(!/! l!1legf{!lilm, Oxfurd, Oxford University Press; G.
L. I-loughe y K. Blank, Etllupenn Inlegratiun from the I9i:\Os: Slale-Cenlnc v. Mulli-level Governancc, JCMS, 3,
199(i, pp. 341-377.
62. Kohlcr-Koch, lEN', 3.19\)6, p. 373.
108 LA UNION EUROPEA
10. Conclusiones
En resumen, las conceptualizaciones tradicionales de! proceso de integraci6n han
privilegiado aspectos distintos del proceso sin proporcionar, no obstante,una respuesta
convincente. Cada una ha trat.1do de describir 0 justificar a posteriori 10 oeurrido en
cada momenta hist61ico -el proceso-: pera ninguna ha conseguido expliear el como
ni el porque: el resultado. EUo se debe a Ia falta de una teona de Ia evoluci6n a largo
plazo del sistema eomunitario. La explicacion reside precisamente en la naturaleza
singular de la UE, una nueva fom1a de dominacion polftica, susceptible de derivar en
varias formas pasibles de Estado.63 La UE es mas que una simple alianza de Estados,
ya que las instituciones supranacionales ejercen una influencia significativa/>4 sin ser
todavfa un sistema politico dotado de legitimidad demoeratica. En terminos institucio-
nales, se halla probab1emente a medio camino entre el confederalismo y el federalismo.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que los conceptos de federacion y confederaeion
han side eoncebidos en funcion de una estruetura poUtica determinada, el Estado
naci6n y, por tanto, se aplican diffcilmente a una estructura hfbrida comO Ia que esta
surgiendo de 1a construccion europeu.
En cualquier caso, los cambios recientes operados en el sistema comunitario y en
su inmediato entomo geopolftieo presionan a favor de un grado superior de integracion
polftiea. La intensidad de las relaciones economicas, soeiales y polftieas entre los
Estados miembros es tan fuerte que todo haee pensar que estos decidiran avanzar
conjuntamente, descubriendo nuevos intereses comunes y negociando nuevas formulas
de gestion de dichos intereses. Para ello, como ha sugerido F. W. Scharpf,65 Europa
debeni ser capaz de hallar un comprgmiso viable entre dos tipos de exigencias: la
regulacion centralizada de un cierto numero de politicas y el respeto de la diversidad
cultural y de Ia autonomfa institucional de sus naciones y regiones. Ello puede conse-
guirse mediante eI establecimiento de un orden constitucional bipolar tendente a
equilibrar el poder de In Union can los intereses de sus distintas componentes territo-
riales. Quiza el objetivo no sea tanto Ia constitucion de un Estado federal en sentido
estricto, cuanto el desaITollo y Ia consolidaci6n de las reglas y pdcticas del federalis-
mo, empezando por In lealtad federal y el control democrfttico del sistema.
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