A Primarizacao Da Economia

N13
Radar
Tecnologia, Produo e Comrcio Exterior
Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura

04 / 2011
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior

Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial

Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida

Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro

Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison

Assessor-Chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
SUMRIO
APRESENTAO
A PRIMARIZAO DA PAUTA DE EXPORTAES NO BRASIL: AINDA UM DILEMA
Fernanda De Negri Gustavo Varela Alvarenga

UM PERFIL DO USO DA EDUCAO ON-LINE NO BRASIL 15
Luis Claudio Kubota Vera Lucia Demoliner Calebe de Oliveira Figueiredo

CONSENSO DIFUSO, DISSENSO CONFUSO: PARADOXOS DAS POLTICAS DE INOVAO NO BRASIL
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Luiz Ricardo Cavalcante

A NOVA LEI DE DEFESA DA CONCORRNCIA: PRINCIPAIS RESSALVAS S ALTERAES REALIZADAS PELO SENADO
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Lucia Helena Salgado Rafael Pinho de Morais
APRESENTAO
A dcima terceira edio do boletim Radar: tecnologia, produo e comrcio exterior formada por quatro artigos diretamente relacionados com a agenda de pesquisas da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea. No primeiro artigo, Fernanda De Negri e Gustavo Varela Alvarenga mostram que o ciclo atual de valorizao das commodities tem contribudo para ampliar significativamente a participao destes produtos na pauta brasileira de exportaes e que esta situao se agravou desde a crise de 2008. Alm disso, os autores mostram que todo o ganho recente de participao do Brasil nas exportaes mundiais se explica pelo ganho de participao em commodities, e que o pas, desde 2006, vem perdendo market share nas exportaes mundiais em todos os outros grupos de produtos. Por fim, De Negri e Alvarenga discutem os impactos de longo prazo advindos do atual cenrio externo, bem como quais as alternativas de poltica existentes capazes de ameniz-los. O segundo trabalho, intitulado Um perfil do uso da educao on-line no Brasil e assinado por Luis Claudio Kubota, Vera Lucia Demoliner e Calebe de Oliveira Figueiredo, amplia o escopo das pesquisas sobre tecnologias da informao e comunicao (TICs) que tm sido feitas no Ipea ao discutir questes relacionadas ao uso da banda larga, ou seja, servios, aplicativos e contedo. Com base em dados das pesquisas sobre uso das TICs no Brasil conduzidas pelo Comit Gestor de Internet (CGI), os autores analisam os fatores que explicam a participao ou no em cursos on-line. Em seguida, Luiz Ricardo Cavalcante discute os paradoxos das polticas de inovao no Brasil. O autor argumenta que h um amplo reconhecimento da associao entre inovao e desenvolvimento econmico e social e da necessidade de se adotarem polticas pblicas de inovao, formando uma espcie de consenso difuso dificilmente contestado. Contudo, as polticas de inovao carecem de uma estrutura institucional adequada sua implementao, caracterizando aquilo que denomina de dissenso confuso. Por fim, o ltimo artigo, de autoria de Lucia Helena Salgado e Rafael Pinho de Morais, analisa os principais pontos incorporados proposta de aperfeioamento da legislao brasileira de defesa da concorrncia no Senado Federal. Essencialmente, o objetivo do trabalho sistematizar argumentos contrrios a algumas das emendas apresentadas aos projetos de lei que tratam do tema, de modo a manter seu esprito tal como emanado da Cmara dos Deputados. Com esses quatro trabalhos, o boletim mantm o padro de divulgao de pesquisas em andamento no Ipea, contribuindo para o debate pblico dos temas colocados e para a formulao de polticas pblicas de desenvolvimento econmico e social para o pas.
A PRIMaRIZaO Da PaUTa DE EXPORTaES NO BRaSIL: aINDa UM DILEMa

Fernanda De Negri * Gustavo Varela Alvarenga **
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A crise financeira internacional e seus desdobramentos tiveram impactos que vo alm da reduo, logo revertida, do produto interno bruto (PIB) brasileiro em 2009. J faz algum tempo que economistas no mundo todo tm apontado que as economias em desenvolvimento, com destaque para a economia chinesa, vm se tornando os principais motores do crescimento mundial. A crise internacional e a recuperao mais rpida dos pases em desenvolvimento vis--vis as economias centrais confirmaram esta tendncia. A China, por exemplo, continuou crescendo a taxas de 9% a 10% ao ano (a.a.), apesar da crise. Qual a consequncia disso para a pauta de exportaes do Brasil? Pases como China e ndia esto em processo acelerado de urbanizao e, ao mesmo tempo, no so capazes de produzir todos os alimentos e toda a energia que consomem neste processo. Dessa forma, estes pases tm contribudo, mesmo antes da crise, para o aumento nos preos internacionais das commodities e para o crescimento da participao destes produtos no comrcio mundial (grfico 1).1 O crescimento mais forte destes pases no ps-crise parece ter aprofundado este movimento. Mais recentemente, a crise nos pases rabes tambm tem contribudo de forma significativa para a elevao do preo do petrleo.
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GRFICO 1 Participao dos grupos de produtos de diferentes intensidades tecnolgicas nas exportaes mundiais (2000 a 2009) (Em %)
Fonte: United Nations Commodity Trade Statistics Database (Comtrade). Elaborao dos autores. Obs.: Classicao por intensidade tecnolgica feita com base na metodologia disponvel em Trade and Development Report (UNCTAD, 2002).
* Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea. ** Estatstico da Diset. 1. A classicao de intensidade tecnolgica utilizada neste trabalho baseada em metodologia da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento UNCTAD (Trade and Development Report, 2002) e segmenta os produtos em seis categorias: i) commodities primrias; ii) produtos intensivos em mo de obra e recursos naturais; iii) produtos de baixa intensidade tecnolgica; iv) produtos de mdia intensidade; v) produtos de alta intensidade tecnolgica; e vi) outros produtos no classicados, que incluem, preponderantemente, commodities energticas.
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Como resultado, as commodities primrias, que representavam 11,6% das exportaes mundiais em 2000, atualmente representam mais de 13% do total. Se forem somados a isto os produtos no classificados na metodologia da UNCTAD (aqui denominados outros), constitudos, preponderantemente, de commodities energticas, v-se que esta participao ainda maior. Este ganho de participao das commodities no mercado mundial no foi, contudo, to intenso quanto o que est acontecendo na pauta de exportaes brasileira, como ser visto adiante. bom relembrar tambm que a maior fatia do comrcio internacional continua sendo composta por produtos industriais de alta e mdia intensidade tecnolgica. Estes produtos ainda representam cerca de metade dos fluxos de comrcio, embora representassem quase 56% em 2000. No caso brasileiro, a ampliao da participao das commodities nas exportaes foi de uma intensidade sem precedentes, pelo menos nos ltimos 15 anos. Desde os anos 1990, a participao destes produtos nas exportaes brasileiras oscila ao redor dos 40%. Entre 2007 e 2010, esta participao saltou 10 pontos percentuais (p.p.), alcanando 51% das exportaes brasileiras (grfico 2).
GRFICO 2 Participao dos diferentes grupos de produtos, segundo intensidade tecnolgica, nas exportaes brasileiras (2000 a 2010) (Em %)
Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Secex/MDIC). Elaborao dos autores. Obs.: Classicao por intensidade tecnolgica feita com base na metodologia disponvel em UNCTAD (2002).
No grfico 3, observa-se o detalhamento das exportaes das commodities primrias em 2009 e 2010. O pas aumentou seu nvel de exportaes de minrios (principalmente minrio de ferro) em relao a 2009, e este produto foi o principal responsvel pelos 51% do total exportado em commodities em 2010. Convm observar que o acar tambm teve um papel importante em 2010, crescendo em participao total, enquanto itens como carne e soja tiveram uma participao proporcional na pauta de exportaes brasileira menor que em 2009. No caso da soja, alm do aumento da exportao de outros produtos, uma explicao possvel a competio com os EUA, que exportaram mais para o maior pas asitico.
A Primarizao da Pauta de Exportaes no Brasil: ainda um dilema
GRFICO 3 Valor das exportaes de commodities selecionadas e respectiva participao na pauta de exportaes brasileira entre 2009 e 2010
Fonte: Secex/MDIC.
Esse movimento de primarizao da pauta de exportaes brasileiras se acentuou com a crise e com o fato de que pases como a China continuaram crescendo a taxas muito superiores s dos pases desenvolvidos. Enquanto o comrcio mundial recuou 22% em 2009, as importaes chinesas caram apenas 11%. A China j o principal parceiro comercial do Brasil, com exportaes que atingiram US$ 30 bilhes em 2010. A maior parte (cerca de 80%) do que o Brasil exporta para aquele pas so commodities, com destaque para a soja e o minrio de ferro. Em certa medida, a pauta brasileira para a China, aliada menor desacelerao das importaes chinesas em comparao s do resto do mundo, contribuiu significativamente para o crescimento da participao de commodities na pauta brasileira de exportaes. Entre 2008 e 2009, no auge da crise financeira, as exportaes brasileiras caram de US$ 197 bilhes para US$ 152 bilhes, ao mesmo tempo que as exportaes brasileiras para a China predominantemente commodities cresceram de US$ 16 bilhes para mais de US$ 20 bilhes. Paralelamente a isso, tambm ocorreu um ganho de market share do Brasil nas importaes chinesas. A China importa, hoje, mais de US$ 1 trilho a.a. Em 2000, o Brasil participava com 0,49% destas importaes, enquanto hoje responde por aproximadamente 2% das compras chinesas. Entretanto, novamente, este ganho de market share foi muito concentrado em commodities. Em 2000, o Brasil fornecia aproximadamente 2,5% das commodities importadas pela China, e chegou a 2009 com uma participao de mais de 8% neste mercado. A China , no entanto, apenas o exemplo mais expressivo do movimento que ocorreu com a pauta de exportaes brasileiras, de modo geral. O Brasil vem ganhando participao nas exportaes mundiais, mas estes ganhos esto extremamente concentrados em commodities primrias e, mais recentemente, tambm em petrleo. A tabela 1 mostra como evoluiu a participao brasileira nas exportaes mundiais totais, segundo a intensidade tecnolgica dos produtos. A metodologia para aferio destas porcentagens merece alguns esclarecimentos. Foram utilizadas duas bases de dados distintas para o comrcio mundial, da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e do Comtrade (disponvel em: <http://wits.worldbank.org/wits>). As informaes da OMC utilizadas pelos autores deste trabalho foram as informaes agregadas, tambm utilizadas pelo MDIC para o clculo da participao brasileira nas exportaes mundiais. Entretanto, para o clculo do market share brasileiro por grupo de produto, eram necessrias informaes sobre as exportaes mundiais segundo produtos da Standard International
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Trade Classification (SITC). Esta informao est disponvel na base de dados do Comtrade, que, por conter indicadores desagregados, tem sua atualizao bastante defasada em relao aos dados da OMC. Como as informaes sobre exportaes brasileiras so provenientes da Secex/MDIC, a comparao destes valores com as duas bases distintas da OMC e do Comtrade gera resultados diferentes para o market share brasileiro, que sempre superior quando se usa o Comtrade, devido defasagem de atualizao desta base. Esta diferena tanto maior quanto mais recente o ano analisado. Para solucionar este problema, e para chegar ao market share brasileiro calculado pelo MDIC, optou-se por utilizar, da base do Comtrade, apenas as informaes relativas estrutura do comrcio mundial, ou seja, a participao percentual de cada grupo de produto no total das exportaes mundiais. Assim, foram imputadas, ao valor total das exportaes mundiais, proveniente da OMC, as participaes relativas de cada grupo de produto, obtidas na base do Comtrade. Este foi o procedimento que gerou o market share brasileiro por grupo de produto.
TABELA 1 Participao do Brasil nas exportaes mundiais por categoria de produto, segundo intensidade tecnolgica (2000 a 2009)1 (Em %)
2000
Commodities primrias
Mo de obra e recursos naturais Baixa intensidade Mdia intensidade Alta intensidade Outros Total 2,77 0,90 1,18 0,63 0,52 0,34 0,88
2001
3,12 0,94 1,09 0,65 0,53 0,54 0,97
2002
3,13 0,93 1,18 0,63 0,47 0,64 0,96
2003
3,33 0,96 1,27 0,71 0,40 0,63 0,99
2004
3,57 1,06 1,55 0,80 0,43 0,58 1,08
2005
3,77 1,05 1,55 0,94 0,50 0,67 1,16
2006
3,70 1,06 1,37 0,94 0,51 0,75 1,17
2007
3,72 1,01 1,26 0,86 0,51 0,85 1,18
2008
4,23 0,89 1,43 0,87 0,54 0,85 1,26
2009
4,66 0,78 1,15 0,74 0,49 0,95 1,26
Fonte: Secex/MDIC, OMC e Comtrade. Elaborao dos autores. Nota: 1 At o momento em que este trabalho foi escrito, os dados consolidados de 2010 para o comrcio mundial no estavam disponveis. A estrutura da anlise no , contudo, afetada por isto. Obs.: Classicao por intensidade tecnolgica feita com base na metodologia disponvel em UNCTAD (2002).
A informao mais relevante desta tabela que, em todos os grupos de produtos, com exceo de commodities e de outros produtos (entre os quais est o petrleo), o Brasil vem, desde 2005, perdendo market share no mercado mundial de forma significativa. Em 2000, o Brasil respondia por apenas 0,88% do comrcio mundial de bens, e chegou a 2009 com uma participao de 1,26%. Apesar do avano significativo, possvel observar que estes ganhos esto concentrados no grupo commodities, no qual o Brasil passou a representar 4,66% das exportaes mundiais, ante 2,77% em 2000. Neste perodo, o Brasil perdeu espao nas exportaes de alta intensidade tecnolgica, setor em que representava 0,52% do comrcio mundial em 2000, e passou a representar 0,49% em 2009. O market share brasileiro neste tipo de produto, porm, bastante voltil e depende muito do desempenho do setor aeronutico. Nos produtos de mdia intensidade tecnolgica, entre os quais esto automveis e mquinas e equipamentos, por exemplo, o Brasil ganhou market share de forma significativa entre 2000 e 2006, mas comeou a perder espao desde ento. Somando-se os produtos de mdia e alta intensidade, o Brasil detinha 0,57% das exportaes mundiais em 2000, alcanando 0,71% em 2006. Entretanto, a partir de 2006, o pas comea a perder mercado nestes produtos de forma significativa e em 2009 detm 0,6% do mercado mundial. No por acaso, a perda de market share do Brasil nos produtos de maior intensidade tecnolgica coincide, temporalmente, com o aumento da participao das commodities na pauta, a partir de 2006, e se acentua depois da crise, entre 2008 e 2009. Entre 2006 e 2009, o Brasil perdeu market share em todos os grupos de produtos, exceto commodities e petrleo. Ou seja, nos ltimos trs anos, a primarizao da pauta de comrcio do pas no apenas resultado de um desempenho excepcional das exportaes brasileiras de commodities, mas tambm reflete a perda de participao ou seja, de competitividade do pas no comrcio internacional em todos os outros grupos de produtos, especialmente os mais intensivos em tecnologia.
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Claramente, a valorizao cambial tem um papel relevante nesse cenrio. Em janeiro de 2011, a taxa de cmbio efetiva real estava mais de 25% valorizada em relao ao nvel observado durante o ano de 2005.2 O bom desempenho das economias emergentes, aliado fraca e lenta recuperao dos pases centrais, tornou as economias de pases como o Brasil ainda mais atrativas para os fluxos internacionais de capital, o que tem pressionado para baixo a cotao do dlar no mercado domstico. A valorizao do cmbio tambm tem sido estimulada pelo prprio bom desempenho das exportaes de produtos primrios. Alm disso, no se pode esquecer que o dlar vem perdendo valor no mundo todo, e no apenas no Brasil. O resultado destes movimentos uma valorizao bastante significativa do real, que tem contribudo de forma expressiva para reduzir a competitividade das exportaes brasileiras. Obviamente, o efeito maior nos produtos industrializados, dado que as commodities contam com preos mais altos para contrabalanar o efeito do cmbio. Quaisquer que sejam as causas para a primarizao da pauta, o fato que esse tipo de insero comercial e seu aprofundamento no perodo recente certamente trazem preocupaes para o desempenho futuro da economia brasileira. Ao observ-la, alguns economistas tm falado em uma suposta desindustrializao. Parece prematuro, todavia, defender a tese da desindustrializao em um cenrio de crescimento econmico que bastante duradouro quando comparado com a histria recente do pas, e que s foi brevemente interrompido em 2009, em virtude da crise. Ao que tudo indica, o crescimento da demanda domstica tem sustentado, at o momento, o aumento da produo industrial do pas, mesmo em face da perda de market share internacional em produtos de maior valor agregado. Entretanto, apesar do bom desempenho recente da demanda domstica e, consequentemente, da indstria, o cenrio internacional pode, sim, ter efeitos expressivos sobre a economia brasileira no futuro e levar a uma ainda maior participao de setores tradicionais na estrutura produtiva brasileira. Numa economia mais aberta, o mercado internacional cada vez mais relevante para as estratgias das empresas. No entanto, o bom desempenho das commodities no mercado internacional faz com que setores relacionados a elas se deparem com um crescimento da demanda e com uma rentabilidade superior dos demais, e isto tem impactos diretos sobre as decises de investimento na economia brasileira. Com efeito, o aumento de rentabilidade das exportaes de commodities faz com que os setores relacionados a elas tenham mais incentivos a investir que o restante da indstria. No por acaso, parte significativa dos investimentos projetados para a economia brasileira no prximo perodo, bem como dos investimentos realizados no perodo recente, so em setores como minerao, petrleo, alimentos e metalurgia bsica.3 No longo prazo, isto tende a levar a uma maior participao destes setores na estrutura produtiva brasileira. Evidentemente, o tamanho dos efeitos que o cenrio externo ter sobre a estrutura produtiva domstica depender, entre outros fatores, de sua durao. Deve-se considerar, nesse sentido, que os fatores que conduziram ao ciclo de valorizao das commodities podem se sustentar por um perodo ainda relativamente longo, uma vez este ciclo est associado com um desequilbrio na oferta e demanda mundial de alimentos, que tende a se manter nos prximos anos. Alm disso, o aumento dos custos da produo agrcola devido ao crescimento do preo da energia, a ampliao da produo de biocombustveis nos EUA e na Europa e o enfraquecimento do dlar so fatores que tambm contribuem para a valorizao das commodities no mercado mundial. Especificamente no caso brasileiro, existem outros fatores diretamente relacionados com o aumento da demanda das commodities produzidas aqui. Neste caso especfico, o desempenho de economias como a China, grande demandante de produtos agrcolas e minerais brasileiros, tem papel de destaque. O maior parceiro comercial do Brasil ainda tem um longo processo de urbanizao pela frente. O pas possui mais de 600 milhes de pessoas vivendo no meio rural, e a migrao de parte significativa desta populao para as reas urbanas tende a ampliar as necessidades chinesas por alimentos e energia, necessidades que, em grande medida, sero
2. Taxa de cmbio efetiva real, deacionada pelo INPC, disponvel em: <www.ipeadata.gov.br>. 3. Um bom indicador sobre isso pode ser obtido junto ao MDIC, em relatrio sobre anncios de investimento elaborado pela Rede Nacional de Informaes sobre Investimento (Renai), disponvel em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/sistemas_web/renai//public/arquivo/arq1299869587.pdf>.
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atendidas por exportaes brasileiras. Como se disse antes, o Brasil j responsvel por 8% das importaes chinesas de commodities. Em sntese, tudo leva a crer que a ampliao da demanda mundial e o consequente ciclo de valorizao desses produtos no devem se esgotar no curto prazo, assim como no cessaro os impactos deste ciclo sobre a estrutura produtiva brasileira. Dessa forma, assim como tem crescido significativamente a participao das commodities na pauta de exportaes, razovel se esperar que tambm aumente, num prximo momento, a participao destes setores na estrutura produtiva do pas. evidente que o bom desempenho das commodities constitui uma importante janela de oportunidades para a economia brasileira. No se pode esquecer o quanto o setor externo j restringiu o crescimento do pas no passado e que o bom desempenho das commodities tem sido o principal fator responsvel pela manuteno dos supervits comerciais brasileiros no perodo recente. Este desempenho, com certeza, tem evitado uma deteriorao mais profunda da conta de transaes correntes do pas. Mas, tambm no se pode negligenciar os efeitos de longo prazo do atual cenrio externo sobre a estrutura produtiva. A pergunta relevante, portanto, at que ponto esse processo est, pelo menos parcialmente, sob o controle do governo brasileiro ou poderia ser influenciado por ele. Em outras palavras, at que ponto as polticas pblicas domsticas podem contribuir para evitar uma ainda maior primarizao tanto da pauta de exportaes quanto da estrutura produtiva do pas? evidente que um pas que no produz tecnologia de forma competitiva tambm no poder exportar tecnologia. Por isso, polticas de inovao cada vez mais profundas e eficientes so fundamentais para agregar valor estrutura produtiva no longo prazo. preciso, mais que nunca, fazer apostas ousadas na produo de conhecimento e de inovaes na economia brasileira, estimulando setores e/ou tecnologias nas quais o pas teria condies de se tornar um ator relevante em nvel mundial. Acima de tudo, preciso que tanto as polticas de inovao quanto a poltica industrial sejam capazes de fomentar novos setores, novas atividades e novos negcios. Nesse sentido, o suporte aos setores tradicionais no deveria ser elemento de destaque na poltica industrial, at mesmo porque estes setores tm tido um desempenho extraordinrio, mesmo sem o apoio de polticas pblicas e da poltica industrial. possvel e desejvel, entretanto, aproveitar o bom desempenho dos setores tradicionais para fomentar setores relacionados que contenham maior agregao de conhecimento. Pode-se aproveitar a competitividade brasileira em produtos agropecurios para dinamizar, por exemplo, a produo de bens de capital agrcolas ou a indstria qumica (em insumos agrcolas). Outro exemplo o setor de petrleo, que, embora seja um setor tradicional, depende de uma ampla cadeia de fornecimento de bens e servios, alguns muito intensivos em tecnologia. Nestes segmentos o Brasil ainda no tem competncias empresariais suficientes, embora tenha um histrico respeitvel de desenvolvimento tecnolgico associado Petrobras. A poltica industrial e de inovao deve considerar que algumas atividades so estratgicas para o desenvolvimento tecnolgico e econmico do pas, tanto pelo seu carter transversal quanto pela sua relevncia na produo de inovaes. A ttulo de exemplo, atualmente, cerca de 35% da pesquisa e desenvolvimento (P&D) mundial est concentrada nos setores ligados s tecnologias de informao e comunicao (TICs): softwares e equipamentos e servios de informtica e telecomunicaes. Se o Brasil deseja ser um ator importante na produo de tecnologia, no possvel ignorar este fato. Alm disso, o desenvolvimento das TICs bem como a universalizao do acesso a estas tecnologias so fundamentais para o crescimento da produtividade e para a gerao de inovaes em vrios outros setores. No faltam estudos que estimam o impacto destas tecnologias no crescimento econmico dos pases. claro que as polticas de inovao no tero efeitos sobre a estrutura produtiva e sobre a pauta comercial brasileira no curto prazo. De imediato, cabe analisar se existem e quais seriam as alternativas possveis de poltica que poderiam influenciar este quadro no curto prazo e limitar os efeitos de longo prazo do atual cenrio externo. Nos prximos pargrafos, tenta-se fazer este exerccio sabendo-se, no entanto, das limitaes e dificuldades inerentes a qualquer uma das alternativas. Tambm se deve ter claro que qualquer alternativa imediata no surtir nenhum efeito de longo prazo se no for acompanhada de maiores investimentos em inovao e em tecnologia. Portanto, a poltica de inovao continua sendo central, qualquer que seja a postura adotada pelo pas frente conjuntura externa atual.
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Feitas essas consideraes iniciais, pode-se especular sobre quais seriam as possveis alternativas de polticas e sobre suas vantagens e desvantagens. Se a elevada rentabilidade relativa das commodities uma das causas da primarizao da pauta e, no longo prazo, da prpria estrutura produtiva, algumas das alternativas de curto prazo estariam relacionadas com medidas voltadas a reduzir as diferenas de rentabilidade entre os setores industriais mais intensivos em tecnologia e as commodities. Nesse sentido, certamente, a taxa de cmbio vem reduzindo a rentabilidade das exportaes e afetando de forma mais contundente os produtos industriais. Entretanto, intervenes governamentais para amenizar o fluxo de capitais e a consequente valorizao cambial possuem efeitos limitados, como foi o caso do aumento do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF). Por sua vez, intervenes mais ativas no mercado de cmbio possuem um custo fiscal muito elevado. Alm disso, o regime cambial brasileiro limita a possibilidade de intervenes cambiais e, ao que tudo indica, modificar o trip da poltica macroeconmica no parece, com razo, estar no horizonte de poltica de governo. Continuando no plano das especulaes, outra forma de evitar a excessiva primarizao da pauta poderia ser a taxao das exportaes de determinadas commodities, o que tambm reduziria a rentabilidade relativa destes produtos vis--vis os produtos industriais. Esta medida no , evidentemente, uma primeira opo de poltica, mas seria justificvel caso se avalie que os preos das commodities esto temporariamente muito acima dos seus nveis histricos e que isto pode ter consequncias prejudiciais de longo prazo sobre a economia. Sua implementao, ademais, deveria ser extremamente cuidadosa e com prazo definido para terminar. Alm disso, a boa utilizao dos recursos advindos de uma taxao como esta seria fundamental para a legitimidade da poltica, enfatizando-se sua destinao para atividades inovadoras que contribussem para acelerar a mudana na estrutura produtiva e na pauta de exportaes do pas. Outra deficincia de uma medida como esta se relaciona com as distores que ela impe na estrutura produtiva, embora se possa argumentar que o atual cenrio externo tambm est ocasionando distores significativas na economia. Por fim, fato conhecido que este tipo de medida possui custos polticos elevados, dada a importncia dos setores tradicionais na economia e na poltica. Na balana das decises de investimento, de um lado est a rentabilidade futura, de outro est o custo do investimento. Assim, outro tipo de atuao ao alcance do governo est relacionado com a reduo do custo do investimento em setores no tradicionais. Desonerar o investimento j est na agenda da poltica de governo h algum tempo. Alguns setores foram beneficiados, recentemente, com polticas especficas de desonerao do investimento e de depreciao acelerada. Focalizar as medidas de desonerao do investimento em setores intensivos em tecnologia pode contribuir para reduzir os custos do investimento nestes setores em relao aos setores nos quais o pas j possui alta competitividade. Isto significaria uma poltica de promoo do investimento mais voltada para a qualidade que para a quantidade do investimento realizado. Alm da desonerao, o crdito e aqui se est falando do crdito pblico um instrumento essencial para moldar a estrutura dos investimentos realizados na economia, pois afeta o custo relativo do investimento entre os setores produtivos. Existem variadas estimativas sobre o peso do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) na economia brasileira. Em 2007, estimativas do prprio banco mostravam que ele representava mais de 10% da formao bruta de capital fixo (FBKF) no Brasil. Levando-se em conta que os desembolsos do BNDES praticamente triplicaram (de R$ 65 para R$ 158 bilhes)4 de l pra c, esta participao deve ter crescido de forma expressiva. Dessa forma, e considerando-se o menor custo do crdito no BNDES, este um instrumento fundamental para direcionar o investimento brasileiro para atividades de maior intensidade de conhecimento. Outra estratgia possvel, associada a esta ltima, seria utilizar as polticas de inovao e de investimento para fomentar a diversificao produtiva das grandes empresas brasileiras de commodities. No mundo todo, no faltam exemplos de empresas, como a Nokia, que migraram de atividades tradicionais para novas atividades
4. Acessar: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Navegacao_Suplementar/Acesso_Rapido/desempenho.html>.
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mais intensivas em tecnologia. Na economia brasileira, as empresas de setores tradicionais so competitivas e bastante inseridas no mercado internacional tanto pelo comrcio quanto pelos investimentos no exterior e possuem escalas de produo e de investimento elevadas. Estas empresas acumulam, portanto, uma srie de capacitaes necessrias para serem bem-sucedidas no comrcio mundial e podem adquirir tecnologias e conhecimentos necessrios para competir em reas que no so as suas reas tradicionais de atuao. Aproveitar estas capacitaes e o bom momento econmico vivido por estas empresas para diversificar suas atividades pode ser um caminho complementar a ser seguido e impulsionado pelas polticas pblicas. Finalmente, cabe analisar se as polticas de apoio s exportaes esto contribuindo ou poderiam contribuir de forma mais efetiva para a diversificao da pauta de exportaes. Recentemente, este boletim publicou resultados de algumas avaliaes sobre as principais polticas de apoio s exportaes no pas: BNDES-Exim, drawback e Proex.5 Estes estudos evidenciaram que, de um modo geral, as polticas de apoio exportao (tanto de crdito quanto de incentivos fiscais) so neutras do ponto de vista da estrutura produtiva. Em outras palavras, estas polticas acabam apoiando mais fortemente justamente os setores que j so os mais competitivos e com melhor desempenho externo, reforando a estrutura j existente na pauta de exportaes. Apesar desta relativa neutralidade, existem excees, claro. No caso do drawback, por exemplo, importante ressaltar a sua ampla utilizao pela indstria aeronutica. Modificaes nos desenhos dessas polticas, tornando-as mais atrativas para setores no tradicionais, poderiam contribuir para ampliar a rentabilidade de setores intensivos em tecnologia, hoje prejudicados pelo cmbio e pelo cenrio externo. Estas mudanas, contudo, deveriam caminhar na direo oposta a algumas mudanas implementadas recentemente, tais como o drawback agrcola, que inclui entre os beneficirios do regime as exportaes de carne de frango e sunos, por exemplo. O drawback em particular um mecanismo que deveria ter como principal objetivo a exportao de produtos industriais de alto valor agregado, por meio da reduo de tributos sobre a importao de componentes utilizados na fabricao e exportao destes produtos. Em sntese, so grandes os desafios colocados para a economia brasileira no que diz respeito sua insero externa. Embora as exportaes de commodities tenham desempenhado um papel importante na sustentao do saldo comercial brasileiro no perodo recente, os efeitos da primarizao da pauta podem ser danosos para a estrutura produtiva brasileira no longo prazo. Este ensaio procurou mapear algumas das principais alternativas de poltica existentes para lidar com a questo da primarizao da pauta e de seus efeitos sobre a estrutura produtiva. As alternativas de polticas pblicas para tratar desta situao, no curto prazo, so limitadas e, por vezes, custosas. Alm disso, nenhuma medida de curto prazo ter efeitos duradouros se no for acompanhada por uma poltica cada vez mais profunda de estmulo ao desenvolvimento tecnolgico. Apesar das dificuldades, a primarizao da pauta e polticas que amenizem ou revertam este processo so questes prementes e que exigem uma discusso profunda, e sem dogmas, por parte do governo e da sociedade.
5. Boletim Radar n. 11, dezembro de 2010.
UM PERFIL DO USO Da EDUCaO ON-LINE NO BRaSIL

Luis Claudio Kubota * Vera Lucia Demoliner ** Calebe de Oliveira Figueiredo ***
2 3 4
1 INTRODUO
As tecnologias da informao e da comunicao (TICs) causaram uma profunda revoluo no modo de vida das pessoas nas ltimas dcadas. Este impacto pode ser observado nas mais variadas facetas da atividade humana: produo, consumo, comunicao, entre outras. Uma das reas que no poderia deixar de ser afetada a da educao e capacitao. O objetivo deste texto traar um panorama do uso de educao a distncia (EAD) modalidade on-line , verificando os fatores que ajudam a diferenciar os usurios dos no usurios desta modalidade, a partir de dados das pesquisas sobre uso das TICs no Brasil, do Comit Gestor de Internet (CGI).1 Em outras palavras, o foco do estudo na demanda por cursos on-line.
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Nos ltimos anos, o Ipea tem desenvolvido uma srie de estudos sobre as TICs, inicialmente voltados para a infraestrutura de telecomunicaes e equipamentos de rede. O escopo destas pesquisas est sendo ampliado, procurando contemplar tambm as questes relacionadas ao uso da banda larga, ou seja, servios, aplicativos e contedo. nesse contexto que o presente estudo se enquadra. H uma multiplicidade de definies de EAD, entre as quais se pode destacar a de Maia e Mattar (2007, p. 6): EAD uma modalidade de educao em que professores e alunos esto separados, planejada por instituies e que utiliza diversas tecnologias de comunicao. Cartoni e Demoliner (2010) destacam alguns dos componentes dessa definio, especificados a seguir. Separao no espao entre professores e alunos: a distncia geogrfica e espacial presume que o aprendizado v alm da sala de aula tradicional e traz maior liberdade. Separao no tempo: a distncia temporal ocorre nos cursos assncronos, com a possibilidade de os alunos gerenciarem seu tempo e atividades. Planejamento por instituies: oferta do curso por uma instituio credenciada pelo Ministrio da Educao (MEC), com o acompanhamento de profissionais especializados. Difere do autoaprendizado espontneo e individual, com a superviso da aprendizagem por professores e tutores. Tecnologias de comunicao: suportes diversificados na intermediao da aprendizagem, tais como: vdeo, udio, telefone, televiso (videoconferncia), e-mails, mensagens instantneas e chats, facilitadas pela conexo via internet, alm do uso de plataformas de ensino, como o Moodle (modular object-oriented dynamic learning environment). Com o desenvolvimento da tecnologia on-line, os processos de interao em tempo real passaram a ser uma realidade, permitindo que o aluno tenha contato com o conhecimento, com o professor e com outros alunos, por meio de uma sala de aula virtual. H modelos de instituies de educao a distncia que s oferecem programas nessa modalidade, como a Open University da Inglaterra ou a Universidade Nacional a Distncia da Espanha. No Brasil, a maioria das
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea. ** Coordenadora do Programa Permanente de Capacitao Docente (PPCD) da Anhanguera Educacional. *** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD). 1. A elaborao deste artigo foi possvel devido cooperao entre o Ipea e o Comit Gestor de Informtica (CGI).
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Radar
instituies que ofertam cursos a distncia tambm proporciona ensino presencial. Tambm destaca-se que o mundo corporativo cada vez mais utiliza a modalidade on-line para capacitar e aperfeioar seus funcionrios. A difuso da EAD tem contribudo para superar a imagem caricata do aluno como ser solitrio e isolado em um mundo de leitura e atividades distantes dos outros e do grupo. A internet e a conexo em rede proporcionam a flexibilidade de acesso junto com a possibilidade de integrao e participao. Em um pas com enormes desigualdades sociais e regionais, a EAD pode ser um instrumento de incluso, tanto por parte das pessoas como das empresas. Segundo Marques e Barbosa (2010), a internet, cada vez mais essencial para a vida contempornea, opera como mix de recursos das diversas mdias de texto, imagem, udio e vdeo. Ao utilizar a rede mundial de computadores, a EAD nunca esteve to sintonizada s necessidades das pessoas, dos setores produtivos e governamentais. Territrio continental, economia robusta, populao numerosa e ainda carente de educao formal, o Brasil desenha um futuro que conta com uma EAD eficiente. Mas, infelizmente, tal EAD no est acessvel a todos, pois preciso uma infraestrutura adequada e eficiente para que todos possam acessar os recursos disponibilizados na rede. Alm desta introduo, este artigo composto por mais quatro sees. A seo seguinte traz uma apresentao das pesquisas do CGI, que so a fonte de dados do estudo. Na terceira seo so apresentadas estatsticas descritivas sobre o uso de cursos on-line pela internet por pessoas e por empresas. A seo seguinte traz um modelo economtrico que procura identificar, entre as pessoas, quais variveis ajudam a diferenciar usurios e no usurios de cursos on-line. Finalmente, a seo 5 apresenta as concluses do estudo.
2 DESCRIO DAS PESQUISAS DO CGI

A pesquisa TIC Domiclios est em sua quinta edio. Ela conduzida de acordo com os padres metodolgicos da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e do Statistical Office of the European Union (Eurostat), o que torna seus resultados internacionalmente comparveis (CGI, 2010). O desenho amostral e a coleta de dados so conduzidos pela Ipsos Public Affairs, de modo a apresentar uma margem de erro mxima de 0,7%, em escala nacional, e 2%, em escala regional, e um nvel de confiana de 95% (CGI, 2010). Os indicadores internacionais definem os usurios de internet a partir de um horizonte temporal de 12 meses. Entretanto, considerando possveis desvios, foram definidos como usurios aqueles que acessaram a rede ao menos uma vez ao longo dos ltimos trs meses (CGI, 2010). De modo a produzir um retrato representativo do uso das TICs no Brasil, o plano amostral da pesquisa TIC Domiclios 2009 usa informao do censo e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), ambos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A amostra leva em considerao diferenas regionais e socioeconmicas entre indivduos e domiclios, propiciando comparaes internacionais. A amostra da TIC Domiclios 2009 sistemtica, estratificada por conglomerados e cotas no ltimo estgio. Uma descrio detalhada do processo amostral pode ser encontrada em CGI (2010). Uma amostra adicional de 1.500 entrevistas foi conduzida, de modo a assegurar uma acurada leitura de indicadores do uso de internet, visto que a populao originalmente entrevistada ainda pequena para assegurar os resultados desejados. De um total de 19.998 entrevistas face a face da amostra principal, 8.247 envolveram usurios de internet. A este grupo de entrevistas foram adicionadas as 1.500 entrevistas da amostra adicional (CGI, 2010). A pesquisa TIC Empresas tambm est em sua quinta edio. Ela segue padres metodolgicos propostos pela United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), descritos no Manual for the Production of Statistics on the Information Economy, elaborado em parceria com a OCDE, Eurostat e pelo Partnership on Measuring ICT for Development uma coalizo de diversas organizaes internacionais visando harmonizao de indicadores-chave em pesquisas TIC (CGI, 2010).
Um Perl do Uso da Educao On-Line no Brasil
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Os setores contemplados pela pesquisa so: indstria de transformao; construo; comrcio de reparao de veculos automotores; alimentao; transporte, armazenagem ou correio; atividades imobilirias; informao e comunicao; atividades administrativas; atividades profissionais, cientficas e tcnicas; outras atividades de servios. A escolha das sees da Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE) seguiu as recomendaes do Manual for the Production of Statistics on the Information Economy (CGI, 2010). A fim de se obterem resultados mais acurados, em todas as empresas pesquisadas buscou-se sempre entrevistar o responsvel pela rea de informtica, tecnologia da informao, gerenciamento da rede de computadores ou rea equivalente (CGI, 2010). A Relao Anual de Informaes Sociais 2007 do Ministrio do Trabalho e Emprego (Rais/MTE) foi utilizada como cadastro base para a seleo das empresas a serem entrevistadas. A amostra estratificada foi desenhada pelo Ibope Inteligncia, responsvel tambm pela coleta de dados e clculo dos resultados. As entrevistas foram realizadas por telefone, junto a 3.737 empresas com dez ou mais funcionrios. O desenho da amostra foi desproporcional pelas seguintes variveis: segmento da atividade, regies do pas e porte de funcionrios (CGI, 2010).
3 ESTATSTICAS DESCRITIVAS
Segundo informaes da TIC Domiclios, em 2009 havia 63 milhes de internautas no pas. A tabela 1 apresenta a porcentagem de usurios de cursos on-line, segmentados por variveis demogrficas.
TABELA 1 Porcentagem de usurios de cursos on-line sobre total de internautas (2009)
Varivel
Classe econmica Regio Zona Idade Gnero Educao Emprego Total Fonte: CGI (2010, p. 261).
Categorias
A B C DeE Sudeste Nordeste Sul Norte Centro-Oeste Urbana Rural De 10 a 15 anos De 16 a 24 anos De 25 a 34 anos De 35 a 44 anos De 45 a 59 anos 60 anos ou mais Masculino Feminino Analfabeto/educao infantil Fundamental Mdio Superior Empregado Desempregado No ativo
%
21 14 10 4 12 10 9 10 11 11 6 5 11 16 13 6 3 12 10 2 5 8 22 13 10 6 11
Os resultados descritivos, em sua maioria, so intuitivos. O uso de cursos on-line mais intenso entre as classes econmicas mais favorecidas, nas reas urbanas, e no pblico entre 16 e 44 anos, com maior escolaridade.
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As diferenas por gnero, status de emprego, e de uso por regio requerem anlise mais aprofundada, que ser apresentada na seo seguinte. A tabela 2 mostra o perfil das empresas que utilizam cursos pela internet.
TABELA 2 Porcentagem de empresas que utilizam treinamento e educao pela internet1 (2009)
Varivel
Porte da empresa Regio Setor Total Fonte: CGI (2010, p. 347). Nota: 1 Sobre empresas usurias de internet com dez ou mais pessoas ocupadas.
Categorias
10-49 50-249 250 ou mais Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Indstria de transformao Construo Comrcio, reparao de veculos automotores, objetos pessoais e domsticos Alojamento e alimentao Transporte, armazenagem e comunicaes Atividades imobilirias, aluguis e servios prestados s empresas Outros servios coletivos, sociais e pessoais
%
28 39 55 29 32 31 30 28 30 27 31 22 38 36 26 31
A amostra representa uma populao de cerca de 340 mil empresas. As estatsticas descritivas indicam maior adoo de treinamento on-line por parte das empresas de maior porte, e menor adoo nos setores de alojamento e alimentao e outros servios. Mais da metade das firmas com 250 ou mais pessoas ocupadas fazem uso de treinamento on-line. No que diz respeito ao aspecto regional, aparentemente no h diferenas marcantes.
4 MODELO ECONOMTRICO
O modelo economtrico a seguir procura identificar quais variveis ajudam a diferenciar as pessoas usurias de no usurias de cursos on-line.
Pi(Y=1) a probabilidade da i-sima observao de ser usuria de EAD.2 REL varivel dummy que indica se os indivduos participam ou no de sites de relacionamento. REGIAO varivel dummy que indica regio (regio Nordeste como referncia). CLASSE varivel dummy que define classe econmica (classes D e E como referncia). ZONA varivel dummy que indica se os indivduos vivem em reas urbanas ou rurais (rea rural como referncia).
2. A partir da varivel C12b.
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SEXO varivel dummy que indica o gnero dos indivduos (masculino como referncia). IDADE varivel mtrica que indica a idade dos indivduos. IDADE2 idade ao quadrado. EDU varivel dummy para o nvel de escolaridade dos indivduos (superior incompleto como referncia). HORA varivel mtrica que indica o nmero de horas gastas semanalmente na internet.3 HORA2 hora ao quadrado. EMP varivel dummy para a situao de emprego (desempregado como referncia). LOCAL varivel dummy que indica o local de uso mais frequente da internet (telecentros ou lan houses como referncia). Alm das variveis apresentadas na tabela 1, foram includas outras trs para identificar: i) os internautas que passam mais horas na internet (hora e hora2); ii) se participantes de redes sociais tm mais chance de serem usurios de cursos on-line; e iii) se os usurios de internet em locais pblicos como telecentros ou lan houses tm menos chances de participarem de cursos on-line. Os termos quadrticos em idade2 e hora2 procuram captar relaes no lineares entre as variveis independentes e a varivel dependente. Como a amostra muito grande, utilizou-se a PROC SURVEYLOGISTIC do SAS. Este procedimento contempla, em sua estimao, o desenho amostral. Deste modo, contorna-se o problema de encontrar estimativas significativas meramente por consequncia do tamanho da amostra. Como h um nmero grande de variveis dummy, a anlise concentrar-se- no sinal e significncia das estimativas.4 As estimativas e testes so apresentados nas tabelas 3, 4 e 5.
TABELA 3 Anlise de efeitos tipo 3
Efeito
rel regiao classe zona sexo idade idade2 hora hora2 emp edu local
gl
1 4 3 1 1 1 1 1 1 2 4 5
Wald Qui-quadrado
5,4258 7,9885 3,8315 4,2147 3,9499 0,6125 2,2786 19,6326 7,7723 2,7243 91,5801 20,8693
Pr>Qui-quadrado
0,0198 0,0920 0,2802 0,0401 0,0469 0,4338 0,1312 <0,0001 0,0053 0,2561 <0,0001 0,0009
Fonte: Elaborao dos autores, a partir de dados da TIC Domiclios (2009).
3. Foi construda a partir da varivel c6hora. Em caso de missing, fez-se o input a partir da varivel categrica c6. Para a categoria Mais de 40 horas, os autores zeram o input da mediana dos indivduos que informaram mais de 40 horas na varivel c6hora (56 horas). Ao nal do processo, havia 178 observaes missing. 4. Quanto menor o valor na coluna Pr>Qui-quadrado, maior a signicncia estatstica da varivel. Um sinal positivo no valor da estimativa indica maior propenso adoo de cursos on-line. As variveis dummy devem ser analisadas em comparao com o valor de referncia. Por exemplo, a regio Sudeste deve ser comparada com a regio Nordeste.
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TABELA 4 Anlise dos estimadores de mxima verossimilhana
Parmetro
Intercepto rel regiao regiao regiao regiao classe classe classe zona sexo idade idade2 hora hora emp emp edu edu edu edu local local local local local
2
gl
1 Sim Centro-Oeste Norte Sudeste Sul A B C Urbana Feminino 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 No integra a populao ativa Trabalhador At o ensino fundamental completo At o ensino mdio completo At o primrio incompleto Ensino superior completo ou mais Em casa Na casa de outra pessoa Na instituio de ensino No trabalho Outros 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Estimativa
-2,8299 0,3142 -0,0407 -0,0447 -0,0513 -0,3983 0,4698 0,2662 0,3720 0,3961 -0,2240 0,0272 -0,00079 0,0348 -0,00031 -0,3277 -0,0546 -1,2252 -0,8122 -2,3054 0,4672 0,4144 -0,3294 0,7245 0,5133 -0,6257
Erro padro
0,6527 0,1349 0,1438 0,1463 0,1310 0,1542 0,3691 0,2336 0,2113 0,1930 0,1127 0,0347 0,000526 0,00785 0,000111 0,2771 0,2429 0,1890 0,1387 0,4544 0,1712 0,1667 0,2507 0,2933 0,2024 0,7662
Wald Qui-quadrado
18,8000 5,4258 0,0800 0,0934 0,1536 6,6722 1,6203 1,2988 3,1001 4,2147 3,9499 0,6125 2,2786 19,6326 7,7723 1,3986 0,0505 42,0134 34,3134 25,7429 7,4427 6,1814 1,7268 6,0994 6,4328 0,6668
Pr>Qui-quadrado
<0,0001 0,0198 0,7773 0,7598 0,6951 0,0098 0,2030 0,2544 0,0783 0,0401 0,0469 0,4338 0,1312 <0,0001 0,0053 0,2370 0,8222 <0,0001 <0,0001 <0,0001 0,0064 0,0129 0,1888 0,0135 0,0112 0,4142
TABELA 5 Teste global da hiptese nula: Beta=0

Teste
Likelihood ratio Score Wald
Qui-quadrado
5022960,16 5184821,07 336,7685
gl
25 25 25
Pr>Qui-quadrado
<0,0001 <0,0001 <0,0001
Os resultados do modelo indicam que as variveis mais significativas para se explicar a adoo ou no de cursos on-line esto relacionadas intensidade e natureza do uso da internet (horas, horas2 e rel), escolaridade, gnero, zona na qual habita (rural ou urbana) e local de uso mais frequente da internet. Internautas mais escolarizados, do sexo masculino, habitantes de zonas urbanas, que gastam mais horas na internet, e que participam de sites de relacionamento tm mais chances de serem usurios de cursos on-line. Como era de se esperar, aqueles que acessam a internet principalmente de locais como telecentros e lan houses tm menos chance de participarem de cursos on-line que aqueles que acessam principalmente de casa, da instituio de ensino ou do trabalho. Este resultado ressalta a importncia de polticas pblicas que procuram levar o acesso internet em banda larga residncia e/ou instituio de ensino da populao. O resultado sobre os sites de relacionamento particularmente interessante e intuitivo. A interao on-line um aspecto fundamental dos cursos pela internet, fomentada por meio de ferramentas como chats e fruns.
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O sinal positivo da varivel hora indica uma relao positiva entre o tempo gasto na internet e a chance de ser usurio de cursos on-line. Entretanto, a significncia da varivel horas2 indica que, a partir de certo nmero de horas, verifica-se uma inflexo nesta relao. No que diz respeito s variveis demogrficas, alm dos fatos apontados no pargrafo anterior, os resultados mostram que demais variveis constantes usurios da regio Sul tm menos chances de participar de cursos on-line, quando comparados aos do Nordeste, o que vem a confirmar a relao apontada na tabela 1.
5 CONCLUSES
Os resultados evidenciam que o perfil de uso da internet pelo menos to importante quanto as caractersticas demogrficas para explicar a participao ou no em cursos on-line. Indicam tambm que os usurios mais escolarizados tm mais chances de serem usurios desta modalidade de cursos. Ou seja, a educao on-line parece estar sendo utilizada como importante instrumento de atualizao profissional por parte da populao de nvel superior de ensino. O desenvolvimento da infraestrutura de banda larga no deve ser considerado como um fim em si mesmo. A banda larga traz benefcios para a sociedade ao propiciar que cidados e empresas tenham acesso mais rpido s informaes, ao agilizar a comunicao, ao possibilitar prticas como a telemedicina e a educao a distncia. Os resultados deste estudo confirmam a importncia das recomendaes de Sousa et al. (2009, p. 9 e 10): paralelamente a todas as questes de infraestrutura em banda larga, fundamental que as discusses sobre incluso digital versem tambm sobre as necessidades dos potenciais beneficirios dos investimentos a ela vinculados. Como sugestes de pesquisas futuras, interessante investigar se o menor uso por parte das firmas menores devido falta de habilidades de informtica por parte dos funcionrios, falta de recursos tcnico-financeiros, falta de necessidade (concentrao dos funcionrios pode favorecer cursos presenciais), ou por outros motivos. No que diz respeito adoo dos cursos on-line pelas pessoas, interessante pesquisar: i) por que a adoo na regio Sul inferior de outras regies, outras variveis constantes; ii) se a disponibilidade de cursos presenciais em nvel municipal inibe ou no a adoo de cursos on-line; e iii) quais fatores favorecem a adoo de educao on-line por parte da populao de nvel superior de ensino: comodidade, cursos de grifes no disponveis na cidade de residncia, afinidade pela modalidade, ou outros motivos.
REFERNCIAS
CARTONI, D.; DEMOLINER, V. L. Manual do tutor EAD: cdigo de conduta Departamento de Ps-Graduao e Extenso. Valinhos-SP: Anhanguera Educacional, 2010. COMIT GESTOR DA INTERNET NO BRASIL (CGI). Pesquisa sobre o uso das tecnologias da informao e da comunicao no Brasil 2009. So Paulo: CGI, 2010. MAIA, C.; MATTAR, J. ABC da EAD. So Paulo: Pearson Prentice, 2007. MARQUES, P.; BARBOSA, R. Guia de navegao: rotas e portos da aprendizagem a distncia Departamento de PsGraduao e Extenso. Valinhos-SP: Anhanguera Educacional, 2010. SOUSA, R. A. F. et al. Banda larga no Brasil por que ainda no decolamos? Radar, vol. 5, dez. 2009.
CONSENSO DIFUSO, DISSENSO CONFUSO: PaRaDOXOS DaS POLTICaS DE INOVaO NO BRaSIL*

1
Luiz Ricardo Cavalcante**
1 INTRODUO
O crescente reconhecimento da associao entre a inovao e o desenvolvimento econmico e social tem motivado, ao longo das ltimas dcadas, uma presena cada vez maior do tema na agenda de polticas pblicas no Brasil. Opostamente ao que se observa, por exemplo, no mbito das prescries de polticas macroeconmicas frequentemente marcadas por diferenas inconciliveis , a ausncia, na prtica, de antagonistas adoo de polticas de inovao caracteriza uma espcie de consenso difuso em relao ao tema. Com efeito, as polticas de inovao so consideradas essenciais por representantes do governo e da sociedade civil (especialmente no setor acadmico e nas entidades de representao empresarial), e os conflitos tradicionalmente observados entre entidades de representao empresarial e de trabalhadores no so verificados neste caso. Outro sintoma do consenso difuso em torno do tema que as medidas de ajuste fiscal tendem a alcanar mais timidamente pelo menos em tese as polticas de inovao. A partir da dcada de 1990, as recorrentes comparaes entre o Brasil e a Coreia do Sul cristalizaram uma viso segundo a qual seria preciso incentivar a inovao no setor produtivo no pas. Esta percepo apoia-se no sistemtico descolamento dos indicadores nacionais de produo cientfica e de produo tecnolgica. De fato, enquanto a participao do Brasil no total de artigos publicados em peridicos cientficos internacionais indexados no Institute for Scientific Information (ISI) considerada uma proxy da produo cientfica ultrapassou 2,5% no final da dcada de 2000, a participao do pas nas concesses de patentes depositadas no United States Patent and Trademark Office (USPTO), que, a despeito de suas tradicionais limitaes, representa uma proxy da produo tecnolgica, da ordem de 0,1% do total mundial. Ao longo de toda a srie de dados disponveis, o Brasil no superou a marca de 200 patentes por ano, contra alguns milhares da Coreia do Sul no perodo mais recente. Essa viso essencialmente consensual motivou a adoo, a partir da dcada de 1990, de mecanismos de fomento inovao explicitamente dirigidos ao setor produtivo no pas. A promulgao da Lei no 8.661/1993 pode ser considerada um marco inicial da nfase atribuda, nas polticas pblicas de cincia, tecnologia e inovao (CT&I) no Brasil, inovao no setor produtivo. Esta lei estabelece condies para a concesso de incentivos fiscais s atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D). A partir do final daquela dcada, comearam a ser institudos os fundos setoriais, com o propsito de criar condies mais estveis de financiamento pblico s atividades de CT&I. A promulgao da Lei de Inovao, em 2004 (Lei no 10.973/2004), visou criao de mecanismos que permitissem intensificar a relao entre a produo do conhecimento nas universidades e centros de pesquisa e o setor produtivo. No ano seguinte, aperfeioou-se a legislao relativa aos incentivos ficais para a inovao, que passaram a compor o terceiro captulo da chamada Lei do Bem (Lei no 11.196/2005). Tambm a partir de meados da dcada de 2000, a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) lanou diversos programas e chamadas pblicas para apoio a empresas. Alm disso, a Medida Provisria no 495/2010 alterou
* O autor agradece os comentrios e sugestes de Bruno Cesar Arajo, Fabiano Pompermayer, Fernanda De Negri, Graziela Ferrero Zucoloto, Joo Maria de Oliveira, Lenita Turchi, Luis Claudio Kubota, Mrcio Wohlers de Almeida e Simone Uderman. Agradece ainda aos colegas do Ipea com quem teve a oportunidade de discutir o texto em seminrio interno. Os erros e omisses so de responsabilidade do autor. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
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o marco legal que rege as compras governamentais no pas, visando promover o desenvolvimento de novos mercados e o apoio inovao. Aps esta srie de iniciativas, os instrumentos de apoio inovao no setor produtivo no Brasil podem ser considerados modernos e semelhantes queles adotados nos pases desenvolvidos. H recorrentes evidncias de que instrumentos desta natureza tm impactos positivos e significantes nos esforos tecnolgicos das empresas apoiadas.1 A disseminao desses instrumentos e as taxas de crescimento do produto interno bruto (PIB) observadas no perodo posterior a 2005 contriburam para que se criasse a expectativa de um salto nos indicadores de inovao registrados pela ltima edio da Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), cujos dados referem-se ao perodo entre 2005 e 2008. Contudo, conforme evidenciado na seo 2 deste trabalho, apesar dos avanos significativos registrados, os resultados ficaram aqum da expectativa criada. Os avanos relativamente tmidos do Brasil, quando contrapostos queles observados em outros pases, sugerem um efeito semelhante ao da rainha de copas ou rainha vermelha.2 O paradoxal avano relativamente tmido dos indicadores de inovao registrados na PINTEC, em um contexto marcado pela disseminao de instrumentos de apoio a estas atividades nas empresas e por taxas de crescimento relativamente altas, o objeto central deste trabalho. H evidncias de que os esforos tecnolgicos do setor produtivo no Brasil esto associados a fatores como: i) a prpria estrutura produtiva existente no pas; ii) a averso ao risco do setor empresarial; iii) a reduzida orientao para o mercado externo; e iv) a elevada participao de empresas multinacionais em segmentos intensivos em P&D uma vez que estas empresas tendem a manter seus centros de pesquisa nos pases mais desenvolvidos. Neste trabalho, porm, procura-se explorar a hiptese de que os obstculos para o avano dos indicadores de inovao no esto na natureza intrnseca dos instrumentos de apoio a estas atividades nas empresas, mas em seu descolamento da estrutura institucional que os operacionaliza. Este argumento explorado na seo 3 deste artigo, na qual se sistematizam resultados obtidos em trabalhos anteriores sobre o tema. O argumento central que, ao consenso difuso aqui definido, contrape-se uma espcie de dissenso confuso que coloca obstculos de natureza institucional implementao das polticas de inovao. Para sustentar esta proposio, renem-se, neste artigo, dados e argumentos e sistematizam-se resultados obtidos em trabalhos anteriores.
2 A EVOLUO RECENTE DOS INDICADORES DE INOVAO E COMPARAES INTERNACIONAIS

Ao analisarem a trajetria recente dos indicadores de inovao no Brasil com base nos dados disponveis nas quatro edies da PINTEC, Cavalcante e De Negri (2010) constataram que a relao entre os gastos empresariais em P&D e o PIB alcanou, em 2008, 0,54%, contra um valor de 0,49% em 2005. O crescimento de 0,05 ponto percentual (p.p.) em trs anos expressivo em termos da srie disponvel de investimentos em P&D na economia brasileira, mas estes autores mostram que o desempenho do pas no foi significativamente superior ao do resto do mundo no mesmo perodo. Com efeito, conforme evidenciado na tabela 1, o ciclo de crescimento mundial observado at a ecloso da crise financeira, em 2008, teve efeitos positivos sobre os investimentos empresariais em P&D na maioria dos pases, dado o carter pr-cclico deste tipo de atividade.
1. Arajo et al. (2010), por exemplo, ao aplicarem tcnicas estatsticas sosticadas para controlar pelo vis de seleo tipicamente observado no acesso s polticas de inovao, comprovam estes impactos para o acesso aos fundos setoriais. 2. O personagem de Lewis Carroll em Alice no Pas das Maravilhas arma que neste lugar, voc precisa correr o mximo possvel para permanecer no mesmo lugar (traduo livre). Esta proposio, na teoria evolucionria, assume o formato da seguinte hiptese: em um sistema evolucionrio, a adaptao contnua requerida para que as espcies mantenham seu ajuste relativo entre os sistemas com os quais coevoluem.
Consenso Difuso, Dissenso Confuso: paradoxos das polticas de inovao no Brasil
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TABELA 1 Gastos em P&D empresarial/PIB, pases selecionados (2005 e 2008)

Pas
Portugal Finlndia Dinamarca Estados Unidos China Espanha Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) Alemanha Unio Europeia (15 pases) Unio Europeia (27 pases) Brasil Itlia Noruega Frana Holanda Fonte: Community Innovation Survey (CIS) e OCDE, apud Cavalcante e De Negri (2010).
2005
(%) 0,31 2,46 1,68 1,79 0,90 0,60 1,50 1,72 1,20 1,15 0,49 0,55 0,82 1,30 1,01
2008
(%) 0,76 2,77 1,91 2,00 1,08 0,74 1,63 1,84 1,28 1,21 0,54 0,60 0,87 1,27 0,89
Crescimento
(p.p.) 0,45 0,31 0,23 0,21 0,18 0,14 0,13 0,12 0,08 0,06 0,05 0,05 0,05 -0,03 -0,12
Conforme evidenciado na tabela 1, o crescimento da relao entre os gastos empresariais em P&D e o PIB em pases como Portugal, Finlndia e Dinamarca foi superior a 0,20 p.p. entre 2005 e 2008. Entretanto, como o PIB (em termos absolutos) destes pases relativamente pequeno, poder-se-ia argumentar que as variaes observadas decorreriam de iniciativas isoladas ou pontuais. Porm, nos Estados Unidos, que j mantm nveis elevados em gastos empresariais em P&D em relao ao PIB, o salto tambm foi superior a 0,20 p.p. Alm disso, na China, a relao P&D empresarial/PIB passou de 0,90% para 1,08% no perodo analisado. Isto significa, obviamente, que seus investimentos empresariais em P&D cresceram mais aceleradamente que o PIB no perodo. Ao se confrontarem estes dados com a evoluo dos gastos empresariais em P&D no Brasil no mesmo perodo, configura-se o efeito da rainha de copas mencionado na introduo deste trabalho. Uma parcela representativa da variao da relao P&D empresarial/PIB observada no Brasil no perodo analisado pode ser atribuda ao crescimento da relao entre os gastos internos e externos em P&D e a receita lquida de vendas (RLV) do setor empresarial, que passou, de acordo com dados da PINTEC, de 0,85%, em 2005, para 0,93%, em 2008. Especificamente no caso do setor industrial, estes valores passaram de 0,65% para 0,73%, ou de 0,66% para 0,75% se a anlise for limitada indstria de transformao (tabela 2).
TABELA 2 Gastos em atividades internas e externas de P&D/RLV, indstria extrativa, indstria de transformao e servios (2005 e 2008)
2005 (%)
Indstria (extrativa e de transformao) Indstria extrativa Indstria de transformao Servios Total Fonte: PINTEC/IBGE. Elaborao do autor. Nota: 1 Nessa edio, o mbito da indstria passou a no mais englobar as atividades de edio e reciclagem, devido introduo na PINTEC da nova Classicao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE 2.0). 0,65 0,24 0,66 3,01 0,85
20081 (%)
0,73 0,15 0,75 2,89 0,93
Crescimento (p.p.)
0,08 -0,08 0,08 -0,12 0,07
Ao se admitirem relaes estritamente lineares entre estas porcentagens e o quociente P&D empresarial/ PIB, pode-se dimensionar, de forma simples e intuitiva, os esforos tecnolgicos requeridos do setor produtivo no Brasil para que o pas consiga ganhar posies no ranking internacional indicado anteriormente. Uma meta que poderia ser estabelecida, por exemplo, seria passar de uma relao P&D empresarial/PIB de 0,54%, em 2008, para 0,90% em 2014. Na verdade, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) pretendia elevar esta relao para 0,65% em 2010. Embora os dados relativos quele ano no estejam ainda disponveis, pouco provvel que esta meta tenha sido efetivamente alcanada. Ainda assim, um salto de 0,25 p.p. (passando
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de 0,65% para 0,90%) em quatro anos poderia ser considerado ambicioso.3 Contudo, em vista da evoluo observada nos outros pases, buscar porcentagens menores pode significar algo ainda mais grave que o efeito da rainha de copas: correr mais lentamente e ficar para trs. Assim, considerando-se um crescimento mdio do PIB de 5% ao ano (a.a.) no perodo de 2011 a 2014, uma relao P&D empresarial/PIB de 0,90% no ltimo ano requereria que os investimentos empresariais em P&D saltassem de R$ 15,5 bilhes, em 2008, para R$ 34,1 bilhes, em 2014. Em termos da relao P&D/RLV, isto significaria passar do atual 0,93% para 1,58% no conjunto dos setores (indstria e servios selecionados) que compem a PINTEC. No caso especfico da indstria de transformao, que responde por 70% dos gastos em P&D medidos pela PINTEC, isto significaria ampliar de 0,75% para 1,27% a porcentagem da RLV investida em P&D.
3 O DISSENSO: OS OBSTCULOS INSTITUCIONAIS

Conforme mostra a seo precedente, o avano relativamente tmido dos indicadores de inovao registrados na PINTEC em um contexto marcado pela disseminao de instrumentos de apoio inovao nas empresas e por taxas de crescimento do PIB relativamente altas paradoxal, especialmente se confrontado com o avano observado em outros pases no mesmo perodo. Uma vez que os instrumentos institudos no Brasil so modernos e semelhantes queles adotados nos pases desenvolvidos, procura-se explorar a hiptese de que os obstculos no esto na natureza intrnseca dos instrumentos, mas em seu descolamento da estrutura institucional que os operacionaliza.4 Este descolamento evidenciado nas dimenses indicadas nas quatro subsees seguintes. 3.1 Diculdades de instrumentalizao da viso sistmica A primeira dimenso do descolamento das polticas de inovao da estrutura institucional que as operacionaliza decorre da prpria base conceitual sobre a qual se apoiam estas polticas. Parece haver um descompasso entre as categorias analticas usadas para subsidiar a formulao das polticas de inovao amparadas no modelo sistmico e os instrumentos efetivamente empregados para implement-las, uma vez que estes instrumentos foram concebidos de acordo com a lgica do modelo linear de inovao.5 Neste ltimo caso, as polticas prescritas tinham um carter instrumental: bastaria alocar recursos financeiros nas atividades de pesquisa bsica, usar o poder de compra do Estado em setores estratgicos, como o militar, e aguardar os transbordamentos naturais em direo s demais atividades econmicas. Obviamente, esta lgica no seria aplicvel s propostas de polticas ancoradas no reconhecimento do carter sistmico do processo de inovao (CAVALCANTE, 2009). Porm, ainda que o carter sistmico do processo de inovao seja cada vez mais reconhecido, os instrumentos para operacionalizar as polticas formuladas com base nesta viso so essencialmente os mesmos usados quando prevalecia o modelo linear. Este o caso, por exemplo, dos tradicionais mecanismos de concesso de bolsas de pesquisa, cujos requisitos de acesso envolvem muito mais a produo cientfica artigos publicados que a produo tecnolgica patentes obtidas, por exemplo do pesquisador.
3. Ao se considerar que o valor em 2010 provavelmente inferior a 0,65%, o salto requerido para alcanar 0,90% tende a ser maior que 0,25 p.p. 4. Esse argumento essencialmente convergente com a proposio de Majone e Wildavsky (1984, p. 170), de acordo com os quais as polticas pblicas so tambm formatadas por seu prprio processo de implementao. 5. O modelo linear admite que o processo de inovao ocorreria por etapas sucessivas em sequncia natural das atividades de pesquisa bsica e aplicada para o desenvolvimento experimental e, em seguida, para a produo e comercializao. No modelo sistmico, enfatiza-se a inuncia simultnea de fatores organizacionais, institucionais e econmicos nos processos de gerao, difuso e uso da cincia e da tecnologia. Enquanto o primeiro analtico porque prope um modelo que permite interpretar a realidade e prescritivo porque dele emanam prescries de poltica de forma imediata , o segundo predominantemente analtico e relativamente menos prescritivo.
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De Negri et al. (2009, p. 29-30) mostram que, em um total de 13.433 projetos aprovados no mbito dos fundos setoriais, somente 1.831 (13,6%) tm participao de empresas. Ainda que estes projetos representem 35,1% dos recursos totais investidos, evidente a concentrao dos recursos em universidades. Da mesma forma, Kubota et al. (s.d.), ao analisarem um dos fundos setoriais (o CT-Info), concluem que apenas 99 empresas foram atendidas por ele no perodo entre 2002 e 2007. Para estes autores, o fundo teria sido capturado pelo que chamam de complexo acadmico universitrio. Trata-se de uma evidncia anedtica, porm recorrente, do reduzido acesso do setor produtivo aos recursos destinados ao financiamento inovao no pas. Isso, claro, no desconsidera a existncia de casos de sucesso que envolvem, inclusive, elevados nveis de articulao entre as instituies tipicamente associadas produo do conhecimento e o setor empresarial. Os casos mais emblemticos so: i) a articulao da Petrobras com universidades e centros de pesquisa para o desenvolvimento de tecnologias de explorao de petrleo em guas profundas; ii) a elevada capacidade de gerao e difuso de tecnologias da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), qual se atribui parte representativa do sucesso brasileiro na produo de commodities agrcolas; e iii) a articulao da Embraer com centros de produo de conhecimento como o Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA). Contudo, embora estes casos possam ser objeto de descries detalhadas que levam em conta o carter path dependent dos resultados alcanados, o fato que, tendo em vista o contexto institucional idiossincrtico que os caracteriza, difcil extrapolar, de forma imediata, estes modelos de sucesso para outras circunstncias. 3.2 Reduzidos incentivos alocao de recursos no setor produtivo Outro obstculo de natureza institucional a carncia de incentivos para que se implementem polticas com foco nas empresas. Na verdade, em que pese o consenso difuso sobre a necessidade de inovao no setor produtivo, h mais legitimidade social na alocao de recursos em universidades e centros de pesquisa pblicos que em empresas.6 Gestores e instituies pblicas responsveis pela alocao destes recursos, por exemplo, esto sistematicamente sujeitos a questionamentos e eventuais ilaes de favorecimento. Como sua legitimao no necessariamente depende da efetiva implementao ou dos resultados das polticas com foco no setor produtivo, a tendncia que procurem atuar nos moldes tradicionais e consagrados do ponto de vista jurdico e social. Assim, os gestores e instituies pblicas responsveis pela alocao dos recursos veem mais riscos que retornos na atuao junto ao setor produtivo. Nos termos de Viotti (2008, p. 161),
Seja pelas diferenas de natureza, seja pela longa tradio da prtica institucionalizada, as agncias pblicas tm facilidade para lidar, apoiar e estimular instituies de ensino e pesquisa, mas muita dificuldade em fazer algo similar envolvendo diretamente empresas. Tal dificuldade tem aparecido de maneira marcante nos esforos para a implementao dos novos instrumentos da poltica que so especificamente voltados para a promoo da inovao, como o caso, por exemplo, da subveno econmica e da utilizao da encomenda direta de produtos ou processos inovadores.
De maneira anloga, os bancos pblicos de desenvolvimento, embora tenham acumulado, ao longo de dcadas, competncia para a concesso de crdito ao setor produtivo no pas, tm dificuldades semelhantes para alocar recursos destinados inovao neste segmento. Dificuldades para a projeo da capacidade de pagamento e a ausncia de garantias reais reduzem os incentivos para que estas instituies destinem recursos de crdito a projetos com maior contedo de inovao. 3.3 Excessiva pulverizao de recursos O descolamento das polticas de inovao da estrutura institucional que as operacionaliza evidencia-se, tambm, na recorrente dificuldade observada para se estabelecerem as prioridades destas polticas. Ocorre que os gestores
6. Na verdade, antes da promulgao, em 2004, da Lei de Inovao mencionada na introduo deste trabalho, havia impedimento legais para alocar recursos pblicos na forma de subvenes diretamente nas empresas.
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dos recursos tm mais incentivos para pulveriz-los e formar uma ampla rede de apoios que para estabelecer focos claros de interveno. Dados os mecanismos institucionais de legitimao, prefervel contemplar um vasto nmero de projetos com poucos recursos a eleger prioridades e negar demandas por recursos para uma parte dos projetos. Com isto, prevalecem as polticas de balco em oposio a aes estratgicas que implicariam, inclusive, a recusa de solicitaes que no se enquadrassem nos planos estabelecidos. Assim, os projetos apoiados, em geral, tendem a carecer de escala e continuidade, diante da alocao dispersa dos recursos. A excessiva pulverizao foi constatada por Moraes (2009, p. 37) em sua anlise dos recursos no reembolsveis e de subveno aplicados pela FINEP. Este autor registra que, no perodo entre 2007 e 2009, houve uma pulverizao dos recursos da subveno por um grande nmero de projetos de pequeno porte, com baixo impacto na competitividade global do pas. 3.4 Isomorsmo na formulao de polticas Por fim, ainda que fosse possvel evitar a pulverizao excessiva de recursos, as prioridades das polticas de inovao tenderiam a ser genricas e a reproduzir prioridades estabelecidas em outros pases, configurando uma espcie de isomorfismo. Trata-se, aqui, de uma extenso do argumento original de Meyer e Rowan (1977), segundo os quais as organizaes tendem a manter estruturas isomrficas com o propsito de se legitimarem. Essencialmente, conforme assinalam Cavalcante e Fagundes (2007), a percepo convergente com aquela de Keynes (1937, p. 214), para quem por saber que nosso prprio julgamento no tem valor, ns nos apoiamos no julgamento das outras pessoas, que talvez tenham melhores informaes (traduo livre).7 No caso especfico do estabelecimento de prioridades para as polticas de inovao, a racionalidade limitada, a necessidade de legitimao e os elevados nveis de incerteza tendem a levar os formuladores de poltica a reproduzir modelos e prioridades formatados em contextos distintos dos seus. Tendo em vista que os gestores e instituies do setor pblico precisam legitimar-se junto aos diversos segmentos sociais (sejam aqueles diretamente beneficiados pelas aes adotadas, sejam as demais instncias polticas e instituies com as quais mantm relaes), razovel supor que suas decises so orientadas, em alguma medida, tambm pelo desejo de reconhecimento. A evidncia desse argumento extensivo a uma parte dos pases da prpria OCDE que as prioridades explicitadas nas polticas de CT&I contemplam um vasto nmero de reas que so excessivamente abrangentes, conforme se pode observar no quadro 1.
QUADRO 1 reas prioritrias das estratgias de polticas de CT&I
Meio ambiente, mudana climtica e oceanos Recursos naturais e energia Sade e cincias da vida Desaos sociais Novos materiais Crianas, (transporte, Engenharia Tecnologias de e tecnologias educao e previdncia, e indstrias informao e (inclui indstrias urbanizao e avanadas comunicao nanotecnologia) criativas habitao, por exemplo) Inuncia regional, turismo e cultura
Segurana nacional
Segurana alimentar
Outros
frica do Sul Alemanha ustria Blgica (Flandres) Blgica (Valnia) Canad Coreia do Sul Dinamarca Eslovnia Espanha Estados Unidos
(Continua)
7. No original: knowing that our own individual judgment is worthless, we endeavor to fall back on the judgment of the rest of the world which is perhaps better informed.
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(Continuao)
Meio ambiente, mudana climtica e oceanos Desaos sociais Novos materiais Crianas, (transporte, Engenharia Tecnologias de e tecnologias educao e previdncia, e indstrias informao e (inclui indstrias urbanizao e avanadas comunicao nanotecnologia) criativas habitao, por exemplo) Inuncia regional, turismo e cultura
Segurana nacional
Recursos naturais e energia
Segurana alimentar
Sade e cincias da vida
Outros
Finlndia Frana Holanda Hungria Israel Itlia Japo Noruega Nova Zelndia Reino Unido Repblica Tcheca Sucia Turquia
Fonte: OCDE (2010, p. 89 apud IEDI, 2011). Obs.: Outras reas de prioridades so espao, na Blgica, Coreia do Sul e frica do Sul; mobilidade, na Alemanha e na Holanda; e indstrias de baixa tecnologia, em Israel.
Ainda que o quadro registre apenas as reas prioritrias e no aquelas para as quais os recursos so efetivamente dirigidos , possvel perceber, em vrios casos, um aparente excesso de reas muitas vezes pouco aderentes s realidades especficas de cada pas.8 sintomtico, por exemplo, que as prioridades estabelecidas pela Turquia, por exemplo, no paream essencialmente distintas das da Alemanha. Ocorre que no Brasil onde os recursos alocados em atividades de CT&I so proporcionalmente mais escassos que nos pases da OCDE a fixao de prioridades um requisito sem o qual as polticas tm escassas possibilidades de contribuir de forma efetiva para o desenvolvimento econmico e social.
4 CONSIDERAES FINAIS
Neste trabalho, procurou-se demonstrar que h um amplo reconhecimento da associao entre inovao e desenvolvimento econmico e social, bem como da necessidade de se adotarem polticas pblicas de inovao, formando-se uma espcie de consenso difuso dificilmente contestado. Contudo, as polticas de inovao carecem de uma estrutura institucional adequada sua implementao, caracterizando o que se denominou aqui de dissenso confuso. Assim, o argumento fundamental deste trabalho que as dificuldades que se colocam para que o Brasil amplie, de forma significativa, os esforos tecnolgicos de seu setor produtivo esto menos na natureza intrnseca dos instrumentos de apoio inovao e mais em seu descolamento da estrutura institucional que os operacionaliza. Uma espcie de dissenso confuso emerge no momento da implementao das polticas. Neste trabalho, procurou-se argumentar que o arranjo institucional que as operacionaliza: no aderente percepo da natureza sistmica do processo de inovao, uma vez que foi concebido em um contexto em que prevalecia uma viso linear do processo de inovao, o que explica a persistncia da nfase atribuda cincia nas polticas de CT&I no Brasil; no cria incentivos suficientes para a alocao, pelos gestores e instituies pblicas, de recursos no setor produtivo, porque h mais legitimidade social na alocao de recursos em universidades e centros de pesquisa pblicos que em empresas; incentiva a pulverizao de recursos, com a consequente ausncia de foco e escala que pode, em vrios casos, reduzir a eficcia das polticas adotadas; e incentiva a reproduo de modelos e prioridades formatados em contextos distintos do brasileiro.
8. Ainda assim, convm observar que alguns pases indicados no quadro 1 conseguem se ater a um nmero proporcionalmente reduzido de reas prioritrias. Este o caso da Finlndia, dos Estados Unidos, do Reino Unido e da Repblica Tcheca, cujo nmero de reas prioritrias menor ou igual a quatro.
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A modernizao da estrutura institucional responsvel pela operacionalizao das polticas de CT&I buscando ajust-la viso sistmica do processo de inovao , portanto, um requisito fundamental para a superao destes obstculos. Este processo de modernizao envolve, entre outros aspectos, a criao de maiores incentivos para que as instituies de suporte inovao aloquem recursos no setor produtivo, sendo estabelecidas, ao mesmo tempo, sanes severas que permitam coibir eventuais desvios. Trata-se de um processo semelhante ao que se observou com a legislao referente aos incentivos fiscais para as atividades de P&D: a antes hermtica Lei no 8.661/1993 converteu-se no terceiro captulo da Lei do Bem, mais gil e adequado s necessidades do setor produtivo. Alm disso, uma avaliao sistemtica da aplicao dos recursos dirigidos ao setor produtivo visando eliminar eventuais distores pode contribuir para uma melhor calibrao dos instrumentos. Por ltimo, para evitar a pulverizao de recursos e estabelecer prioridades aderentes s necessidades do pas, preciso definir critrios transparentes que amparem as decises adotadas. Com relao a esse ltimo aspecto, uma possvel alternativa seria privilegiar os segmentos que mais contribuem para a mdia da relao brasileira de gastos em P&D/RLV. Esta alternativa, conjugada com a fixao de prioridades em aes de carter transversal (como meio ambiente) e resultantes de requisitos especficos da realidade brasileira (a questo da segurana alimentar ou da preveno de catstrofes, por exemplo), pode contribuir para uma maior clareza nos procedimentos de alocao de recursos nos diversos setores de atividades no pas. Cavalcante e De Negri (2010) argumentam que so os setores de mdia-alta tecnologia aqueles que mais contribuem para os investimentos em P&D da indstria de transformao no Brasil. Os autores mostraram que estes setores so responsveis por 0,37 p.p., ou praticamente a metade do total (0,75%), da indstria de transformao. Dessa forma, uma anlise mais detalhada da contribuio de cada setor para a formao da mdia brasileira (levando-se em conta, inclusive, o nmero total de empresas em cada segmento) pode fornecer um critrio para orientar a alocao dos recursos de forma mais eficiente. Esta proposio, claro, precisa ser contraposta a outras alternativas, para que o exerccio sistemtico de avaliao de custos e benefcios de cada alternativa permita superar os paradoxos que marcam as polticas de inovao no pas.
REFERNCIAS
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A NOVa LEI DE DEFESa Da CONCORRNCIa: PRINCIPaIS RESSaLVaS S aLTERaES REaLIZaDaS PELO SENaDO*
Lucia Helena Salgado**3 Rafael Pinho de Morais***4
1 INTRODUO
Este artigo insere-se no atual debate sobre alterao do arcabouo jurdico-institucional da defesa da concorrncia no Brasil. Em 2007, houve iniciativa do governo federal de incluir no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) projetos de lei (PLs) visando criar um ambiente de estmulo ao investimento privado. Entre estes projetos, destaca-se a iniciativa de reformar o sistema brasileiro de defesa da concorrncia (SBDC). O projeto, que se encontra em fase de tramitao final na Cmara dos Deputados,1 consolida em apenas uma entidade as funes da autoridade antitruste. Atualmente, o SBDC formado, sob a gide da Lei no 8.884/1994, pela Secretaria de Acompanhamento Econmico (Seae), do Ministrio da Fazenda, pela Secretaria de Direito Econmico (SDE) e pelo Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), vinculados ao Ministrio da Justia. De acordo com o projeto atualmente em tramitao, a Seae passar a se dedicar mais sua expertise acumulada de advocacia da concorrncia em setores regulados, enquanto a nova autoridade ter um departamento econmico, que j vem sendo gestado medida esperada para garantir maior simplicidade e racionalidade ao desenho institucional da autoridade antitruste brasileira.
5
Tanto o PL da autoria do deputado Carlos Eduardo Cadoca (PL no 3.937 de 2004) quanto o elaborado pelo Executivo (PL no 5.877 de 2005)2 tinham o grande mrito de buscar o aperfeioamento do desenho institucional e do instrumental regulatrio de defesa da concorrncia atualmente vigente. Por meio de um substitutivo aos projetos de lei citados, isto , de uma consolidao dos dois projetos de lei, o ento relator e deputado Ciro Gomes abriu caminho, na Cmara dos Deputados, para o aprimoramento da defesa da concorrncia no pas.
6 7
Encaminhado ao Senado Federal, porm, o substitutivo, na forma do Projeto de Lei Constitucional (PLC) n 6 de 2009, sofreu uma srie de alteraes emendas que, a nosso ver, podem vir a comprometer os objetivos de elevar a eficcia e a eficincia do sistema brasileiro de defesa da concorrncia.
o
Este artigo tem como foco assinalar os principais pontos incorporados proposta de aperfeioamento da legislao brasileira de defesa da concorrncia no Senado Federal. Tendo retornado Cmara dos Deputados, tramitando em regime de urgncia, o PLC encontra-se a um passo de figurar como a nova lei de defesa da concorrncia brasileira. Tal momento reveste-se, sem dvida, de carter histrico, em vista do inegvel processo de avano institucional que a promulgao da nova lei representar, em matria que se confunde com os fundamentos da democracia e as liberdades fundamentais e econmicas conquistadas pelo povo brasileiro e estabelecidas pela Constituio Federal. Assim, o objetivo deste artigo apresentar contra-argumentos para algumas das emendas apresentadas, de sorte a manter o esprito do projeto tal como emanado pela Cmara dos Deputados.
* Os autores agradecem a Joo Paulo Garcia Leal, Mauro Grimberg e Jos Inacio Gonzaga Franceschini, pelos excelentes comentrios recebidos a uma verso preliminar do texto, e a Samuel da Silva Rezende, pela cuidadosa assistncia de pesquisa. ** Coordenadora de Estudos de Regulao e Mercados da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea. *** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea, consultor da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) e professor da Fundao Getlio Vargas (FGV) no Rio de Janeiro. 1. O projeto tramita em regime de urgncia, e como tal apenas precedido pelas medidas provisrias ainda em pauta para exame. 2. Entre outras providncias, o PL no 3.937/2004 transformaria o Cade em autarquia, e disporia sobre a preveno e a represso s infraes contra a ordem econmica, enquanto o PL no 5.877/2005 pretendia, alm de dispor sobre a preveno e represso s infraes contra a ordem econmica, reestruturar o SBDC.
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2 QUESTES CRUCIAIS
Esta seo se destina a expor questes consideradas cruciais entre as alteraes ao PLC no 6/2009 apresentadas no Senado Federal. Dividiu-se a seo em quatro temas de maior impacto sobre a aplicao da lei antitruste no Brasil: subsidiariedade da lei concorrencial; critrios para submisso de atos de concentrao; supresso de prticas de exerccio de posio dominante do rol de infraes concorrenciais; e questes referentes ao valor das multas e sua base de clculo. 2.1 Subsidiariedade da lei concorrencial A primeira das emendas a se comentar a Emenda no 33 do PLC no 6/2009, a qual determina o seguinte:
Acrescente-se ao projeto o seguinte Artigo 122-A, renumerando-se os demais: Artigo 122-A. As disposies desta lei aplicam-se subsidiariamente legislao especfica e s respectivas leis de criao das agncias reguladoras.
O texto legislativo comumente prev a aplicao subsidiria de outro diploma legal. O normal o clssico: Aplicam-se subsidiariamente, no que couber, as disposies da Lei no XYZ. A prpria atual Lei de Defesa da Concorrncia, Lei no 8.884/1994, prev, em seu Artigo 83, o seguinte:
Artigo 83. Aplicam-se subsidiariamente aos processos administrativo e judicial previstos nesta lei as disposies do Cdigo de Processo Civil e das Leis no 7.347, de 24 de julho de 1985, e no 8.078, de 11 de setembro de 1990.
Ou seja, a lei atual possui apenas um dispositivo que tem paralelo com o regramento aqui analisado da Emenda no 33, mas o da Lei no 8.884/94 no sentido normal e corrente na atividade legislativa, segundo o qual as leis anteriores se aplicam para complementar a lei nova, e no o contrrio, como na proposta de Emenda no 33 (ver: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L8078.htm>). O nico exemplo de utilizao de dispositivo semelhante ao do proposto no Artigo 122-A encontrado em pesquisas a respeito foi a Lei Estadual no 10.177, de 30 de dezembro de 1998, que regula o processo administrativo no mbito da administrao pblica estadual de So Paulo.3 Em seu Artigo 2o, estabelece-se que as normas desta lei aplicam-se subsidiariamente aos atos e procedimentos administrativos com disciplina legal especfica. O dispositivo em questo bem claro em seguir a linha interpretativa de nossa leitura da Emenda no 33, qual seja, de que este artigo extra da emenda (Artigo 122-A) tornaria a lei de concorrncia uma lei de aplicao geral somente em caso de no haver disciplina especfica segundo lei prpria, como as leis dos marcos regulatrios setoriais. Se essa alterao prosperar, uma mudana em princpio sutil causar um estrago fenomenal, com implicaes em termos de insegurana jurdica e desorganizao institucional. H um ponto fundamental que no pode ser omitido: o Cade um ente quasi-judicante, um tribunal administrativo, que no exerce funes de agncia reguladora. A agncia reguladora uma exceo regra geral do livre mercado, este sim um preceito constitucional. Assim, a agncia s se justifica quando no h livre concorrncia, e deve ter por objetivo, em tese, sua prpria extino, medida que o mercado regulado se torne ou possa se tornar competitivo. Logo, se o princpio maior, constitucional, a livre concorrncia, no pode o Cade subordinar-se ou ser subsidirio a qualquer agncia. Ao contrrio, o Cade que deve imprimir a motivao para que o ambiente regulado se torne cada vez menos regulado e mais regido pelas leis da livre concorrncia.
3. Acessar: <http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/bibliotecavirtual/dh/volume%20i/resplei10177.htm>.
A nova Lei de Defesa da Concorrncia: principais ressalvas s alteraes realizadas pelo Senado
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2.2 Critrios para submisso de atos de concentrao Existe uma tendncia atual de diminuir o escopo (e o volume) dos atos empresariais sujeitos necessria aprovao por parte do Cade (Artigo 54 da Lei no 8.884 de 1994, Lei de Defesa da Concorrncia em vigor). O objetivo diminuir a carga de trabalho do SBDC no tocante ao controle de estruturas, e permitir ao sistema focar nos grandes casos. No se pode, todavia, sob este argumento, excluir do escrutnio das autoridades antitruste atos que podem causar danos s condies de concorrncia. A Lei no 8.884/1994 traz o seguinte critrio para notificao de atos de concentrao: R$ 400 milhes de faturamento de uma das empresas ou a participao resultante ultrapassar 20% do mercado relevante. Numa demonstrao de mudana significativa com relao ao modelo atual pois em particular optou-se por excluir o critrio alternativo baseado na porcentagem de mercado , o projeto de lei originalmente trazia a seguinte redao quanto a atos de concentrao a serem notificados ao sistema:
Art. 88. Sero submetidos ao Cade pelas partes envolvidas na operao os atos de concentrao econmica em que, cumulativamente: I - pelo menos um dos grupos envolvidos na operao tenha registrado, no ltimo balano, faturamento bruto anual ou volume de negcios total no Pas, no ano anterior operao, equivalente ou superior a R$ 400.000.000,00 (quatrocentos milhes de reais); e II - pelo menos um outro grupo envolvido na operao tenha registrado, no ltimo balano, faturamento bruto anual ou volume de negcios total no Pas, no ano anterior operao, equivalente ou superior a R$ 30.000.000,00 (trinta milhes de reais).
Desse modo, participao de mercado deixou de ser critrio alternativo. Ademais, interessante notar que, entre as alteraes previstas lei de defesa da concorrncia em discusso no Congresso, esto revises dos valores de faturamento para que empresas sejam obrigadas a notificar atos de concentrao (em sentido amplo). No se requer, portanto, somente que o mercado em questo seja pujante, mas tambm que o concorrente adquirido tenha um tamanho razovel, para que o ato seja de notificao obrigatria. Alm disso, vale ressaltar que os dois critrios do PLC so cumulativos e no alternativos, como os critrios hoje em vigor. Em particular, quaisquer setores em que o mercado relevante seja limitado em termos de faturamento ou se restrinja a pequeno limite geogrfico, dado pela ausncia de substituibilidade pelo lado da demanda, estaro livres do escrutnio. No se trata apenas de setores produtores de objetos de pequeno valor, como agulhas ou palitos, mas tambm de mercados restritos geograficamente, como os de servios pblicos locais ou postos de gasolina, ou, ainda, bens que por sua natureza tm limitada substituibilidade com bens supostamente semelhantes, como medicamentos. Toda nfase pouca para destacar a importncia de se evitar que o esforo de simplificao de critrios e procedimentos gere efeitos perversos. Nesta perspectiva, critrios para notificao de operaes com base apenas em faturamento das requerentes, revistos para patamares muito elevados, excluiro do controle prvio concentraes em mercados relevantes de dimenso econmica modesta, embora cruciais para o bem-estar dos consumidores. No tocante propriedade intelectual, pequenas empresas de tecnologia da informao setor em que comear pequeno caracterstica tpica, pois muitas das empresas nascem de incubadoras de empresas, inclusive nas universidades de excelncia podero ser adquiridas livremente por empresas de faturamento ainda que bilionrio, visto que o novo modelo impe que as duas condies do novo Artigo 88 estejam cumulativamente presentes. O mesmo se aplica s pequenas editoras, empresas de biotecnologia etc. Retirar do escrutnio do SBDC atos de concentrao nestes mercados, assim como atos em geral em que uma empresa bilionria compra outra com 1% do mercado, um erro. Reitere-se que se trata de dever de notificao, ou seja, da possibilidade a ser dada aos rgos antitruste de analisar casos. Isto inclui a possibilidade de estes rgos aprovarem, caso julguem conveniente, sem restries e por rito sumrio, os atos levados a exame. No parece que retirar de sua competncia atos potencialmente lesivos possa fortalecer o SBDC em qualquer grau ainda mais na perspectiva atual de aumento de recursos, inclusive humanos, hoje realmente escassos no sistema, mas que ainda assim no justificariam cruzar os braos caso haja risco concorrncia.
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Para causar ainda mais preocupao, esses valores de R$ 400 milhes e R$ 30 milhes do Artigo 88 do PLC original foram alterados por emenda no Senado para R$ 1 bilho e R$ 40 milhes (Emenda no 24), respectivamente.4 Ressalte-se mais uma vez que aqui se trata de critrio para a notificao no para a aprovao ou reprovao. Em outras palavras, a lei est isentando de escrutnio antitruste atos de concentrao envolvendo grandes empresas estabelecidas no mercado e empresas nascentes, dando mais incentivos para a aquisio destas ltimas, o que compromete a concorrncia no futuro, pois impede estas pequenas empresas de se desenvolverem e se tornarem concorrentes o que garantiria mais bem-estar para a sociedade. Deve-se atentar ainda para que prticas como indexao de valores, correo monetria, gatilho salarial etc. advm de uma memria inflacionria da qual o Brasil a muito custo se livrou. A nova lei antitruste deve sim atentar para o realismo atual dos valores (inevitavelmente) estipulados na lei de 1994 e prever o impacto que a alterao destes valores hoje ter na aplicao futura da lei. No se pode, entretanto, permitir, a bem do interesse pblico, que uma suposta necessidade de atualizao de valores sirva de pretexto para isentar do escrutnio antitruste atos alm daqueles que no sejam comprovadamente de diminuto ou inexistente potencial lesivo. No se trata, nesse sentido, de uma simples atualizao de valores. Alis, prtica comum nas jurisdies mais desenvolvidas adequar os valores dos limiares das leis de defesa da concorrncia, normalmente pela via infralegal. A periodicidade destas adequaes, os ndices s vezes usados e o instrumento normativo empregado variam. Vale salientar, por fim, ad argumentandum, que no se pode descartar que, se adotada a prtica de atualizar valores nesta e em outras leis , potencialmente se estar contribuindo para restaurar a correo monetria e, assim, ser estimulada a intensificao de presses inflacionrias. 2.3 Supresso de prticas de exerccio de posio dominante do rol de infraes concorrenciais O Artigo 36 do PLC no 6/2009 relaciona prticas potencialmente anticompetitivas, em lista exemplificativa, entre elas a prtica de celebrar acordos de exclusividade:
Artigo 36, 3o: ( ...) XIX - exigir ou conceder exclusividade, inclusive territorial, de distribuio de bens ou de prestao de servios (...).
A Emenda no 21, que resultou de sugesto do senador Jos Agripino ao senador Dornelles, traz a seguinte redao: Suprima-se o inciso XIX do 3o do Artigo 36 do projeto. Entendemos que a Emenda no 21 institui o salvo-conduto para uma das formas potencialmente mais flagrantes do abuso de posio dominante no Brasil, a qual tem sido condenada pelo Cade, inclusive em ocasio histrica, com a multa de R$ 360 milhes aplicada Companhia de Bebidas das Amricas (AMBEV), em 2009, justamente pelo efeito deletrio sobre o mercado de prticas desta natureza. Note-se que o Artigo 36, 3o, do PLC traz um rol exemplificativo e no taxativo de condutas que podem ser consideradas infraes ordem econmica, se configurarem a hiptese do caput. Ou seja, caber ao SBDC avaliar o caso concreto, por meio da usual aplicao da ponderao de custos e benefcios sociais (i.e. utilizao da regra da razo), e determinar se as prticas em questo so pr ou anticompetitivas. Isto se aplica tambm aos acordos de exclusividade, em qualquer jurisdio que tenha a livre concorrncia como preceito constitucional.
4. No Senado, outra emenda (Emenda no 29) propunha o valor reduzido de R$ 150 milhes para noticao em vez dos R$ 400 milhes da lei atual ou do R$ 1 bilho da Emenda no 24.
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L-se no relatrio do senador Francisco Dornelles:

Outrossim, tambm deve ser contemplada na subemenda Emenda no 36 a necessidade de se extirpar do PLC no 6, de 2009, o inciso XIX do 3o do Artigo 36, a fim de excluir do rol de infraes ordem econmica a conduta caracterizada pela exigncia ou concesso de exclusividade, inclusive territorial, de distribuio de bens ou de prestao de servios. Isso porque essa conduta, a distribuio com exclusividade, gera mais benefcios eficincia econmica do que danos concorrncia. A eficincia gerada chamada de economia de custos de transao: corresponde economia nos gastos decorrentes de negociao de contratos e de monitoramento quanto ao cumprimento das obrigaes avenadas.
Ao contrrio do que relatou o senador, atualmente, na doutrina e na jurisprudncia, observa-se um interesse renovado pelo tema das prticas de excluso adotadas por firmas dominantes, tema que est na origem do antitruste. Assim, ou a entrante desiste do mercado, ou, como se pode acrescentar, recua para uma posio na franja do mercado, que no incomode a hegemonia da firma dominante. Em todos os modelos reputao, sinalizao ou bolso profundo , o predador adota um comportamento de mercado agressivo com reduo localizada de preos, lanamentos de marcas para combater surgimentos de novos concorrentes, polticas de bonificao e descontos para pontos de venda, de modo a modificar as expectativas de lucratividade da presa. Aps examinar uma srie de modelos de distribuio exclusiva e deteno de entrada, Massimo Motta (2004)5 conclui que:
certamente, modelos recentes (...) mostram que contratos de exclusividade apresentam um forte potencial de deteno de entrada. No entanto, no se pode esquecer que contratos de exclusividade frequentemente apresentam razes de eficincia tambm. necessria uma maior compreenso de como os efeitos de excluso e eficincia se equilibram, mas parece seguro admitir que o primeiro efeito deve dominar o segundo apenas se a firma que utiliza os contratos de exclusividade detm um posio de mercado muito forte (p. 372, traduo livre).
A transcrio dessa passagem de um dos tericos contemporneos mais importantes em economia do antitruste, especialista no tema do abuso de posio dominante tem o intuito de demonstrar quo falaciosa a justificativa apresentada no relatrio. 2.4 Valor das multas e base de clculo O texto do PLC no 6 da Cmara, ao ser levado ao Senado, trazia a seguinte redao quanto aos valores das multas a serem aplicadas:
Artigo 37. A prtica de infrao da ordem econmica sujeita os responsveis s seguintes penas: I - no caso de empresa, multa de 1% (um por cento) a 30% (trinta por cento) do valor do faturamento bruto da empresa, grupo ou conglomerado obtido, no ltimo exerccio anterior instaurao do processo administrativo, no mercado relevante em que ocorreu a infrao, a qual nunca ser inferior vantagem auferida, quando for possvel sua estimao; II - no caso das demais pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico ou privado, bem como quaisquer associaes de entidades ou pessoas constitudas de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com ou sem personalidade jurdica, que no exeram atividade empresarial, no sendo possvel utilizar-se o critrio do valor do faturamento bruto, a multa ser entre R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) e R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhes de reais); III no caso de administrador, direta ou indiretamente responsvel pela infrao cometida, multa de 10% (dez por cento) a 50% (cinquenta por cento) daquela aplicada empresa, no caso previsto no inciso I do caput deste artigo, ou s pessoas jurdicas ou entidades, nos casos previstos no inciso II do caput deste artigo. 1o Em caso de reincidncia, as multas cominadas sero aplicadas em dobro. 2o No clculo do valor da multa de que trata o inciso I do caput deste artigo, o Cade poder considerar o faturamento total da empresa ou grupo de empresas, quando no dispuser do valor do faturamento no mercado relevante em que ocorreu a infrao, definido pelo Cade, ou quando este for apresentado de forma incompleta e/ou no demonstrado de forma inequvoca e idnea.
5. MOTTA, Maximo (2004). Competition Policy - Theory and Practice, Cambridge University Press.
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O PLC no 6 mantinha os valores das porcentagens da multa para a condenao de empresa que incorra em prtica anticompetitiva, assim como as porcentagens para o administrador, mas restringia a base de clculo. As multas no seriam mais de 1% a 30% do faturamento global da empresa no exerccio anterior, mas exclusivamente do faturamento no mercado relevante no qual a conduta ocorreu, de forma que haveria uma reduo substancial da punio aplicada a cada caso concreto. A Emenda no 22 alterou os incisos I e III do Artigo 37, dando-lhes a seguinte redao:
I no caso de empresa, multa de 0,1% (zero vrgula um por cento) a 20% (vinte por cento) do valor do faturamento bruto da empresa, grupo ou conglomerado obtido, no ltimo exerccio anterior instaurao do processo administrativo, no ramo de atividade empresarial em que ocorreu a infrao, a qual nunca ser inferior vantagem auferida, quando for possvel sua estimao; (...) III no caso de administrador, direta ou indiretamente responsvel pela infrao cometida, quando comprovada a sua culpa ou dolo, multa de 1% (um por cento) a 20% (vinte por cento) daquela aplicada empresa, no caso previsto no inciso I do caput deste artigo, ou s pessoas jurdicas ou entidades, nos casos previstos no inciso II do caput deste artigo.
A Emenda no 22 altera as porcentagens das multas a serem aplicadas, reduzindo-as significativamente com relao ao PLC no 6, e dramaticamente com relao aos parmetros hoje vigentes na lei de defesa da concorrncia. Tais alteraes foram impostas em sentido radicalmente oposto s boas prticas internacionais, que tm buscado dissuadir condutas anticompetitivas com a aplicao de multas crescentemente elevadas, por seu potencial educativo, corretivo e dissuasrio. Acrescente-se que a teoria econmica indica que uma reduo da ordem de dez vezes no nvel das multas atualmente previstas pela lei poder operar como incentivo perverso s prticas infrativas. Reduzindo-se significativamente o custo esperado de uma prtica infrativa, uma vez detectada, tudo o mais constante, o ganho esperado com a prtica torna-se mais atrativo. Assim, a reduo drstica de multas proposta pela Emenda no 22 dever funcionar como poderoso mecanismo de incentivo para prticas infrativas, tudo o mais constante. Finalmente, a Emenda no 22 inova negativamente ao alterar a base de clculo sobre a qual incidem as porcentagens para fins de fixao dos limites da multa a ser aplicada. Atualmente, a base de clculo o faturamento bruto da empresa no pas. O PLC propunha que fosse o faturamento da empresa no mercado relevante objeto da conduta, enquanto a emenda trouxe redao nova, falando em faturamento no ramo de atividade empresarial. Trata-se de redao esdrxula que insere termo novo na prtica antitruste: ramo de atividade empresarial. Mercado relevante, ainda que haja controvrsia na sua definio em casos concretos, conceito consolidado em defesa da concorrncia. A utilizao de terminologia cujo significado no est claro causar insegurana jurdica, subjetividade na aplicao da lei a casos concretos e, por conseguinte, mais contestaes judiciais das decises do Cade. Tanto assim que o parecer do relator no Senado afirmou que pela emenda, a base de clculo volta a ser o faturamento bruto do infrator, no seu valor global, mas excludo o valor pago a ttulo de tributos, o que no est correto, pois a emenda fala em ramo de atividade empresarial. O ideal a nosso ver seria o efetivo retorno redao original da Lei no 8.884, tendo-se por base de clculo o faturamento bruto do infrator, no seu valor global, mas excludo o valor pago a ttulo de tributos.
3 OUTRAS QUESTES IMPORTANTES

Esta seo se destina a apresentar outras questes consideradas importantes nas alteraes ao PLC no 6 apresentadas no Senado Federal. So questes pontuais que merecem meno, mas que no requerem uma abordagem mais sistemtica e complexa como a exibida na seo anterior. O Artigo 90 do projeto da nova lei de defesa da concorrncia, que define atos de concentrao, teve sua redao melhorada quanto a seu inciso IV em sua passagem pelo Senado. Trata-se da mesma Emenda no 24 que alterou, a nosso ver erradamente, os valores para a notificao de atos de concentrao. No trecho que antes considerava atos de concentrao situaes em que 2 (duas) ou mais empresas celebram contrato associativo,
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consrcio ou joint venture, agora se l: duas ou mais empresas celebram contrato associativo, consrcio ou joint venture, salvo se voltados ao atendimento de um empreendimento especfico e com prazo determinado. Caber possivelmente regulamentar o alcance deste propsito e, mais importante, o prazo mximo para o empreendimento especfico e a possibilidade de renovao a fim de que esta iseno de notificao no sirva para dissimular atos com outro escopo e/ou atos permanentes. Detectam-se ainda outros problemas, como os criados pela Emenda no 24, que estabelece prazos que devem tecnicamente ser matria de norma infralegal. Ademais, o Artigo 58 proposto pela emenda no determina prazo para a impugnao por parte de requerente, o que, caso prospere, gerar insegurana jurdica e custosas batalhas judiciais de alto impacto negativo para a sociedade e a administrao pblica. H alteraes aparentemente pequenas com enorme impacto e custo social, como a redao proposta ao Artigo 64, que estende o dispositivo de aprovao tcita por descumprimento de prazos, de forma a englobar no somente aqueles previstos no captulo especfico, mas todos os prazos da lei de defesa da concorrncia. desnecessrio salientar o carter desastroso para o interesse pblico de tal emenda. Poder ser obtida pela via judicial a aprovao automtica (quer dizer, sem anlise de mrito) de qualquer ato de concentrao que descumpra ainda que minimamente qualquer prazo, mesmo que irrelevante, dentro dos inmeros estipulados na lei. A Emenda no 25 suprime o primeiro pargrafo do Artigo 52, conforme a seguir.
Art. 52. O cumprimento das decises do Tribunal e de compromissos e acordos firmados nos termos desta Lei ser fiscalizado pela Superintendncia-Geral, a quem devero ser encaminhados os autos dos processos aps a deciso final do Tribunal. 1 A Superintendncia-Geral dever apresentar ao Tribunal e ao Procurador-Chefe, em periodicidade definida em resoluo do Cade, relatrio a respeito dos processos referidos no caput deste artigo, assegurado a estas autoridades requerer, a qualquer tempo, informaes.
Caso seja mantido o 1o, o que implica a opo por manter a competncia da superintendncia para fazer cumprir as decises do tribunal, fundamental ser a definio de mecanismos de prestao de contas, devido ao problema de agncia, conhecido da teoria econmica e das organizaes, que passar a estar envolvido. Seria desejvel, portanto, derrubar a Emenda no 25. mais eficiente evitar o clssico problema de agncia, conforme desenhado na redao da Emenda no 23, aqui transcrita:
D-se ao art. 52 do projeto a seguinte redao: Art. 52. O cumprimento das decises do Tribunal e de compromissos e acordos firmados nos termos desta Lei ser fiscalizado pelo prprio Tribunal, que criar, por resoluo interna, estrutura especfica sujeita ao seu presidente.
Por sua vez, a Emenda no 27 precisa ser suprimida, sob o risco de se comprometer toda a utilidade que hoje tem o termo de compromisso de cessao de prtica anticompetitiva (TCC). A Emenda no 27 prope a supresso do quarto pargrafo do Artigo 87 do PLC, que prev que a proposta de TCC pode ser apresentada apenas uma vez. Pode-se querer fazer parecer que este dispositivo engessaria o sistema. No entanto, a verdade que a apresentao nica essencial para que o instrumento TCC funcione. A literatura farta no estudo de mecanismos pelos quais o participante pode fazer somente uma oferta como nos anlogos leiles de preo selado, em que houve a histrica experincia no Brasil do leilo de venda do Banespa, entre outros. A apresentao nica gera incentivos para que a empresa calcule o quanto tem a perder e ganhar em termos mdios caso sua oferta de condies para que a lide seja cessada no prospere. Isto faz com que a mesma apresente um melhor leque de condies do ponto de vista da administrao pblica no que se inclui uma contribuio pecuniria mais elevada para o Fundo de Defesa de Direitos Difusos. Em outras palavras, se mantida a Emenda no 27, um eficaz instrumento da defesa da concorrncia perder sua razo de existir, pois haver maior incentivo para que lances menores que o valor subjetivo sejam propostos, engajando-se em um processo de lances sucessivos ou mesmo de barganha. No mais haver incentivos para se fazer um lance nico que se aproxime do valor verdadeiro esperado que se atribui causa, e ocorrer incremento no tempo do processo e nos custos de transao e, por conseguinte, total perda de efetividade do instrumento em questo.
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4 CONCLUSO
O Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC) est sendo aprimorado por meio do PLC no 6/2009. Emanado da Cmara dos Deputados, o projeto de lei foi objeto de 36 emendas no Senado Federal. Este artigo apresentou argumentos pelos quais se faz necessrio rejeitar na Cmara algumas dessas emendas apresentadas no Senado, com o intuito de manter-se o bom funcionamento da proteo da concorrncia. Caso a Cmara dos Deputados rejeite as emendas comentadas, o projeto ter seu esprito original resgatado, e ficaro mantidos os objetivos de aprimoramento e avano institucional da defesa da concorrncia em nosso pas. Independentemente de qual ser o resultado final da dinmica republicana,6 as perspectivas so positivas. Possivelmente ainda em 2011 poderemos contar com um desenho institucional e conjunto de instrumentos que consolidaro o esforo empreendido em direo defesa de um dos principais alicerces das economias de mercado e das democracias: o direito concorrncia.
6. Lembre-se que o projeto ir ainda sano presidencial e poder ter artigos parcial ou integralmente vetados.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011
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Superviso
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Editorao Eletrnica
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Capa
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