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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 022.577/2012-2

GRUPO I CLASSE V Plenrio TC 022.577/2012-2 Natureza: Relatrio de Levantamento. rgos/Entidades: 330 unidades jurisdicionadas. Interessado: Tribunal de Contas da Unio. SUMRIO : LEVANTAMENTO. GOVERNANA E GESTO DE PESSOAS EM UNIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL. CONSTATAO DE DEFICINCIAS SIGNIFICATIVAS NA MAIOR PARTE DOS QUESITOS AVALIADOS. DETERMINAES E RECOMENDAES VISANDO A INDUZIR MELHORIAS NOS SISTEMAS EXISTENTES. 1. Com a finalidade de conhecer e avaliar a situao da governana e da gesto de pessoas da Administrao Pblica Federal, realizou-se levantamento, por intermdio de questionrio de auto avaliao, em amostra formada por 330 unidades jurisdicionadas. 2. Detectou-se que a maior parte das 305 unidades que prestaram informaes apresentam deficincias significativas em todos os componentes do modelo de avaliao empregado, o que implica comprometimento dos resultados e benefcios esperados para a sociedade e exposio a riscos relevantes. Muito embora as atividades tpicas de departamento de pessoal paream bem administradas, os indicadores revelam um nvel rudimentar de desenvolvimento da gesto estratgica. 3. Por conseguinte, encaminha-se relatrio individualizado a cada organizao avaliada, para que possam comparar os seus resultados com aqueles obtidos pela amostra geral e pelos respectivos segmentos de negcio, como subsdio da definio de objetivos e estruturao de aes de melhoria da governana e da gesto de pessoas. 4. Encaminham-se determinaes e recomendaes aos rgos governantes superiores, a fim de promover maior comprometimento da alta administrao com a eficincia, efetividade e transparncia da gesto de pessoas, de sorte que o esforo laborativo possa ser melhor alocado para a produo efetiva de resultados mais significativos para a sociedade. 5. Determina-se tambm Secretaria de Fiscalizao de Pessoal que apresente propostas de fiscalizao nas reas mais criticas da governana de pessoas e revise, em conjunto com a Secretaria Geral de Controle Externo Segecex, as informaes atualmente solicitadas por este Tribunal no Relatrio de Gesto, no que concerne rea de pessoal, a fim de induzir a melhoria dos sistemas existentes.

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RELATRIO Trata-se do Relatrio do Levantamento realizado pela Secretaria de Fiscalizao de Pessoal Sefip, no perodo de 10/09/2012 a 27/09/2013, com o objetivo de avaliar a situao da governana e da gesto de pessoas em amostra de organizaes da Administrao Pblica Federal, com o intuito de identificar os pontos mais vulnerveis e induzir melhorias nessa rea. 2. Esta fiscalizao decorre de Comunicao do ento Ministro Presidente na sesso do Plenrio de 27/06/2012, ocasio em que foi ressaltada a relevncia de levantamento dessa natureza na rea de pessoal, a exemplo das aes levadas a efeito por esta Corte de Contas na rea de governana de Tecnologia da Informao TI, que vm produzindo resultados reconhecidamente de grande valor
para a sociedade brasileira (TC 019.827/2012-1). 3. As informaes coletadas auxiliaro no planejamento das aes de controle do TCU,

orientando a sua atuao como indutor do processo de aperfeioamento da governana e da gesto de pessoas da APF. Alm disso, este trabalho facilitar a identificao de bons exemplos e modelos a serem disseminados para as unidades jurisdicionadas. 4. Transcrevo, a seguir, o Relatrio apresentado pela Secretaria de Fiscalizao de Pessoal, de modo a preservar a sistematizao e o detalhamento que o caracterizam (pea n. 136): 1.3 Viso geral sobre governana de organizaes e de pessoas no setor pblico 12. A finalidade da boa governana no setor pblico garantir que as suas organizaes atuem sempre conforme o interesse pblico. Com base nessa premissa, a Federao Internacional de Contadores IFAC entende que governana compreende a estrutura (administrativa, poltica, econmica, social, ambiental, legal e outras) posta em prtica para garantir que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam definidos e alcanados (IFAC, 2013). 13. Com o mesmo objetivo, o Instituto Brasileiro de Governana Corporativa IBGC define governana como sendo o modo de dirigir, monitorar e incentivar uma organizao, ressaltando que os seus princpios so aplicveis ao setor pblico (IBGC, 2009). 14. Nos termos da IFAC (2001), as prticas de governana devem ser norteadas pelos seguintes princpios: Transparncia : necessidade de os altos dirigentes das organizaes pblicas exporem toda informao relevante aos interessados e se colocarem disposio para esclarecimentos, de forma que os interessados confiem nos processos de tomada de deciso, na gesto e nos agentes pblicos. Integridade : necessidade de os altos dirigentes serem honestos e objetivos, adotando voluntariamente altos padres de comportamento que conduzam os interessados ao reconhecimento de que seu comportamento probo e apropriado. O cumprimento deste princpio depende da efetividade do modelo de controle e do profissionalismo dos agentes pblicos. Prestao de contas : necessidade de que os altos dirigentes assumam integralmente a responsabilidade por decises e aes de sua alada e prestem contas por elas, inclusive pelos resultados alcanados. Para que esse princpio seja cumprido, essencial haver uma clara definio de papis e responsabilidades dos agentes pblicos. 15. Na legislao brasileira tambm esto presentes vrios princpios relacionados governana, tais como (BRANCO; CRUZ, 2013): planejamento e controle (DL200/1997, art. 6); transparncia e publicidade (CF, art. 37 e LRF); moralidade (CF, art. 37); impessoalidade (CF, art. 37); economicidade (CF, art. 70); legalidade (CF, arts. 37 e 70); legitimidade (CF, art. 70); 2

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eficincia (CF, art. 37); eficcia e efetividade (L10180/2001, arts. 7, III, 20, II) e outros. 16. Esto previstos, ainda, diversos mecanismos de governana para que as organizaes pblicas coloquem em prtica esses princpios. Abaixo seguem os principais exemplos (BRANCO; CRUZ, 2013): 16.1. Conselhos representantes da sociedade civil : aumentam a possibilidade de participao da sociedade na gesto da coisa pblica, como principal interessada; 16.2. Planejame nto organizacional : contribui para a alocao tima dos recursos disponveis e d maior transparncia, permitindo o controle pelos interessados; 16.3. Comits internos : facilitam o alinhamento dos vrios gestores quanto a assuntos complexos e evitam conflitos; 16.4. Excelncia de pessoal e descentralizao administrativa : so metas legais e so a base para que, por meio de flexibilidade, as organizaes sejam eficazes e eficientes; 16.5. Gesto de riscos : serve para reduzir o impacto negativo dos riscos sobre as metas organizacionais, por meio da adoo de controles internos, concebidos e implementados pelo prprio gestor; 16.6. Publicao de planos, portflios e resultados : as divulgaes de planos (como o PPA e os Planos de Ao Global), portflios (como a Carta de Servios ao Cidado) e resultados (como no caso do Relatrio de Gesto) so instrumentos de transparncia para a sociedade; 16.7. Avaliaes de desempenho individual e organizacional : so prticas fundamentais para a melhoria contnua da eficincia e da eficcia das organizaes; 16.8. Auditoria inte rna : essencial para detectar precocemente riscos ainda no adequadamente tratados e fornecer sociedade a certeza de que os controles internos so efetivos; 16.9 Controle Externo : exercido pelo Congresso Nacional com apoio do TCU, o meio pelo qual a sociedade poder saber se aqueles que administram o Estado em seu nome esto de fato cumprindo as normas de conduta (legalidade), agindo no estrito interesse do povo brasileiro (legitimidade) e utilizando os recursos pblicos nas alternativas que do o melhor retorno sociedade (economicidade). 17. Esses e outros mecanismos so teis para aumentar o valor obtido da aplicao dos recursos, conferir maior transparncia, assegurar a conformidade com as normas, mitigar riscos de no alcance de metas e melhorar a prestao de servios sociedade. Assim, a sociedade se beneficia e as organizaes pblicas amadurecem, tornando-se mais sustentveis. Ademais, os gestores e altos administradores podem ser reconhecidos pelo seu valor agregado e pela sua atuao responsvel, beneficiando-se tambm pelo menor risco jurdico (BRANCO; CRUZ, 2013). 18. A governana de pessoas a aplicao desses princpios e prticas com enfoque na utilizao do capital humano pelas organizaes. Nesse sentido, com base no art. 2, II, da Resoluo TCU 247/2011, pode-se entender governana de pessoas como o conjunto de diretrizes, estruturas organizacionais, processos e mecanismos de controle que visam a assegurar que as decises e as aes relativas gesto de pessoas estejam alinhadas s necessidades da organizao, contribuindo para o alcance das suas metas. 19. Em outras palavras, pode-se entender a governana de pessoas como componente fundamental da governana das organizaes, compreendendo os sistemas pelos quais a superviso e a liderana so exercidas, com vistas aplicao efetiva de estratgias, polticas e prticas de gesto de pessoas na consecuo dos objetivos organizacionais. Nessa linha, a boa governana de pessoas pode contribuir para maximizar o valor do capital humano da organizao, de modo a obter maior sinergia no uso da fora de trabalho e compatibilizar as expectativas das partes interessadas (stakeholders ). 20. Vale lembrar que o capital humano o principal ativo de qualquer organizao pblica, pois so as pessoas que detm o conhecimento organizacional e que determinam a capacidade de 3

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prestao de servios sociedade. Portanto, a boa governana de pessoas fundamental para assegurar que os agentes pblicos, incluindo os membros da alta direo, sejam governados de modo que os interesses da sociedade sejam atendidos a custos e riscos mnimos razoveis. 21. A importncia de se aperfeioar continuamente os sistemas de governana e de gesto de pessoas no setor pblico decorre no apenas da sua forte relao com a gerao de resultados para a sociedade, mas tambm da elevada materialidade dos gastos nessa rea. Frequentemente os gastos com pessoal so o maior item dos oramentos das organizaes pblicas. Na Lei Oramentria Anual de 2013, por exemplo, a despesa de pessoal foi prevista em R$ 226 bilhes. Alis, tanto a despesa de pessoal quanto o nmero de servidores tm aumentado no decorrer dos ltimos anos, conforme demonstrado na tabela abaixo, a qual apresenta dados referentes aos servidores da Unio em atividade:
2007 2008 2009 2010 2011 2012 Crescimento no perodo Despesa com servidores 75.257,80 86.772,50 101.228,10 110.013,70 118.639,10 123.177,60 63,67% ativos (em milhes) Quantidade de servidores 1.014.195 1.031.632 1.067.861 1.111.633 1.131.178 1.130.460 11,46% ativos Tabela 1. Crescimento da des pesa de pessoal e da quanti dade de servi dores da Unio (ci vis e militares ati vos) Fonte: dados obti dos no B oleti m Es tatstico de Pessoal n o 204, publicado pela S EGEP/ MP

22. Por essas razes, prticas relacionadas governana de pessoas so destacadas em diversos modelos de governana e de gesto. Por exemplo, no modelo de governana para organizaes pblicas elaborado pela IFAC (Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective ), h vrios critrios e padres relacionados a esse tema: liderana, conduta tica, clareza de papis e responsabilidades, seleo, co municao, capacitao, avaliao de desempenho, reteno, poltica de remunerao, prestao de contas. 23. No Brasil, o modelo que mais se destaca para avaliar organizaes pblicas o do Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GesPblica (Decreto 5.378/2005), que tem como um de seus objetivos promover a governana, aumentando a capacidade de formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas (art. 2). O modelo constitudo de oito critrios de avaliao continuada e visa a induzir a adoo de um conjunto de princpios e prticas para se alcanar a excelncia da gesto no setor pblico. Trs desses oito critrios esto diretamente relacionados ao capital humano das organizaes: liderana; informaes e conhecimento; e pessoas. No primeiro, examina-se, entre outros aspectos, como exercida a liderana, incluindo temas como mudana cultural e implementao do sistema de gesto da organizao. No segundo, um dos aspectos avaliados a gesto do conhecimento organizacional. E no terceiro critrio, pessoas, abordam-se os seguintes itens: sistemas de trabalho, capacitao e desenvolvimento, e qualidade de vida. 24. Reconhecendo que a governana e a gesto de pessoas constituem a base para uma boa administrao pblica, o governo federal norte-americano publicou um modelo especfico para essa rea, adotando-o desde 2005: The Human Capital Assessment and Accountability Frame work HCAAF (traduo nossa: Modelo de Avaliao, Transparncia e Prestao de Contas do Capital Humano). Esse modelo consolida prticas amplamente reconhecidas, destacando aspectos como planejamento da fora de trabalho, desenvolvimento da liderana, processo sucessrio, gesto do conhecimento, cultura orientada para resultados, gesto de talentos e transparncia. 25. Embora governana de pessoas ainda seja um conceito em construo, com base no exposto acima e em outras referncias utilizadas no presente trabalho, esta Unidade Tcnica elaborou a seguinte definio, a qual ser utilizada no presente relatrio: governana de pessoas consiste no conjunto de mecanis mos de avaliao, direcioname nto e monitoramento da 4

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gesto de pessoas para garantir que o capital humano agregue valor ao negcio da organizao, com riscos aceitveis. 26. De forma mais detalhada, a governana de pessoas tem por objetivo: alinhar as polticas e as estratgias de gesto de pessoas com as prioridades do negcio da organizao em prol de resultados; assegurar a utilizao eficiente de recursos; otimizar a disponibilidade e o desempenho das pessoas; mitigar riscos; auxiliar a tomada de deciso; assegurar o cumprimento dos papis e das responsabilidades e a transparncia dos resultados. 27. Cabe frisar que governana e gesto no so sinnimos, embora sejam complementares e interdependentes. Governana refere-se definio do que deve ser executado (direo), e gesto refere-se forma como se executa. Por exemplo, segundo a IFAC, uma boa prtica de governana estabelecer poltica (diretrizes) de avaliao de desempenho individual dos membros da alta administrao. Entretanto, a implementao dessa poltica no funo da governana, e sim da gesto. J o controle da gesto funo da governana, ou seja, a gesto deve ser monitorada quanto ao cumprimento das diretrizes estabelecidas e quanto aos resultados obtidos. 28. Ressalte-se, por fim, que a responsabilidade pela gesto dos recursos organizacionais pode ser delegada, mas no a responsabilidade pela prestao de contas. Por isso, os atos de avaliar, dirigir e monitorar a gesto de pessoas so de responsabilidade primria da alta administrao e no podem ser delegados. Obviamente, no se est afirmando que os membros da alta administrao devam assumir a execuo das atividades de gesto de pessoas, mas sim que responsabilidade deles prover a estrutura e garantir uma boa governana de pessoas. 1.4 Metodologia e limitaes 29. Durante a fase de planejamento, a equipe de fiscalizao elaborou questionrio de autoavaliao, utilizando como referncias o modelo do programa GesPblica e modelos internacionais aplicados governana e gesto estratgica de pessoas em organizaes pblicas, tais como o adotado pelo governo federal norte-americano ( Human Capital Assessment and Accountability Frame work ) e o publicado pela IFAC (Gove rnance in the Public Sector: A Governing Body Perspective ). Outras referncias utilizadas so mencionadas ao final do presente relatrio. 30. A verso final do questionrio (Apndice I) resultou de amplo processo de reviso e validao, envolvendo especialistas do TCU e das seguintes organizaes: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Conselho Nacional de Justia, Tribunal Superior Eleitoral, Conselho da Justia Federal e Universidade de Braslia. 31. Com o intuito de auxiliar os respondentes no correto preenchimento do questionrio, foram elaborados e publicados os seguintes materiais de apoio: Respostas para as dvidas mais frequentes FAQ e Glossrio (Apndice II). 32. Selecionaram-se 337 organizaes da APF para responder o questionrio. Para compor essa amostra, buscou-se selecionar exatamente as mesmas 350 organizaes avaliadas no ltimo levantamento de governana de TI, realizado em 2012 (TC 007.887/2012-4; Acrdo 2585/2012-Plenrio). Entretanto, como foram identificadas sete organizaes sem autonomia de governana de pessoas, a equipe as excluiu do presente levantamento, mantendo, nesses casos, apenas os rgos centralizadores. Alm dessas, optou-se por excluir as seis organizaes sociais avaliadas no levantamento de TI. 33. importante destacar que rgos de segundo escalo com autonomia em governana de pessoas como, por exemplo, Receita Federal do Brasil e Polcia Federal foram avaliados em separado dos ministrios aos quais se subordinam. 5

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34. Ao final da fase de planejamento, foi encaminhada s organizaes selecionadas comunicao da Presidncia do TCU, dando cincia da realizao do levantamento, assim como solicitando o preenchimento de um formulrio com dados cadastrais da organizao e a indicao de um interlocutor para tratar do trabalho junto ao Tribunal (pea 3). 35. A solicitao de preenchimento do questionrio foi encaminhada para o e-mail do interlocutor, informando que o questionrio respo ndido deveria ser enviado ao TCU na forma eletrnica e na forma impressa, com a assinatura do dirigente mximo da organizao. Nos casos de descumprimento do prazo ou de ausncia de resposta comunicao da Presidncia do TCU, solicitou-se o preenchimento por meio de ofcio (peas 7-73, 98, 110 e 118-120). 36. Para esclarecimento das dvidas e outras comunicaes, foi divulgado o endereo eletrnico perfilgovpessoal2013@tcu.gov.br. 37. Utilizou-se o formulrio PDF como formato do questionrio, cuja gerao realizada com o apoio da ferramenta Adobe Acrobat Professional 8, por ter se mostrado, entre as solues disponveis no TCU, a mais adequada aos objetivos do levantamento. Ainda, a utilizao dessa soluo permitiu o aproveitamento de toda a estrutura e processo de trabalho estabelecidos pelos levantamentos de governana de TI. Os questionrios preenchidos foram recebidos por meio de correio eletrnico, no endereo perfilgovpessoal2013@tcu.gov.br, e suas informaes importadas e tratadas no banco de dados Access , da Microsoft . 38. Como fatores de limitao execuo dos trabalhos, identificaram-se os seguintes: atraso de organizaes no atendimento diligncia, o que prejudicou as anlises estatsticas, embora no tenha comprometido as concluses obtidas; dificuldade na identificao das organizaes que deveriam fazer parte do levantamento, tendo em vista a grande quantidade de rgos da APF e a dificuldade para obter informaes que permitam aferir os seus respectivos graus de autonomia de governana de pessoas. 39. Registre-se que, na fase de execuo do levantamento, foram excludas 7 organizaes da amostra (Apndice III), uma vez que informaram no possuir autonomia de governana de pessoas. Considerando essas excluses, at a concluso do presente relatrio, 305 organizaes haviam atendido solicitao de remessa de informaes (Apndice IV), restando 25 organizaes inadimplentes (Apndice V). 1.5 Estrutura do questionrio e modelo de avaliao 40. A tabela a seguir apresenta a estrutura do questionrio, que foi composto por 101 questes (indicadores).
Estrutura do questionrio Parte A - Liderana da alta administrao Planejamento organizacional Parte B - Alinhamento estratgico Planejamento da gesto de pessoas Planejamento da fora de trabalho Unidade de Gesto de Pessoas como parceira estratgica Gesto da liderana e processo sucessrio Parte C - Gesto da liderana e do conhecimento Integridade e comprometimento Aprendizagem contnua Gesto do conhecimento Comunicao Parte D - Cultura orientada para resultados Avaliao de desempenho Reconhecimento Parte E - Gesto de talentos Recrutamento, seleo e integrao Reteno

Parte F - Controle da concesso de direitos e vantagens

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Parte G - Resultados e prestao de contas ( Accountability) Parte H - Perfil da fora de trabalho e das despesas de pessoal Tabela 2. Estrutura do questionrio

41. O questionrio baseia-se no modelo abaixo, resultante de adaptao do modelo adotado pelo governo federal norte-americano, o HCAAF:

42. Esse modelo est fundamentado no entendimento de que a alta administrao a nica responsvel pelo estabelecimento dos processos de liderana, cujo objetivo dirigir os esforos da organizao para a obteno de resultados em benefcio da sociedade. Entre esses processos destacam-se os seguintes: 1) estabelecer a estratgia da organizao para cumprir sua misso; 2) definir objetivos, indicadores e metas organizacionais; 3) estabelecer a diviso de papis necessrios para cumprir a misso, objetivos e metas, assim como as responsabilidades desses papis; 4) estabelecer macroprocessos de trabalho e estruturas funcionais/organizacionais coerentes com esses papis e responsabilidades; 5) designar gestores para executar processos de trabalho; 6) alocar pessoas e recursos (financeiros e patrimoniais) s estruturas funcionais/organizacionais de maneira coerente com os objetivos e metas estabelecidos; e 7) estabelecer mecanismos de controle que assegurem o cumprimento da misso, objetivos e metas (TC 007.887/2012-4, Relatrio de Levantamento de Governana de TI, p. 34). 43. Os seis componentes do modelo posicionados abaixo do componente Liderana da alta administrao referem-se atuao dos gestores designados (por delegao de competncia ativa ou passiva) pela alta administrao para exercer os papis definidos. Esses componentes visam a avaliar se a alta administrao garante a existncia de mecanismos de controle da gesto (tambm chamados de controles internos) suficientes para lhe assegurar que: as suas diretrizes sero cumpridas e os processos de gesto sero executados de forma eficaz e eficiente (TC 007.887/2012-4, Relatrio de Levantamento de Governana de TI, p. 34). 7

Figura 1. Modelo de avaliao utilizado no levantamento Fonte: The Human Capital Assessment and Accountability Framework (EUA, 2005, adaptado)

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44. Uma breve descrio dos sete componentes do modelo apresentada a seguir: 44.1. Liderana da alta administrao avalia a capacidade da alta administrao em assumir a responsabilidade pela adoo de mecanismos de avaliao, direcionamento e monitorao da gesto de pessoas. Este componente oriundo do modelo de avaliao do GesPblica e tambm consta no modelo utilizado por este Tribunal para avaliar a governana de TI. 44.2. Alinhamento estratgico avalia a capacidade de alinhamento das polticas e prticas de gesto de pessoas com a misso, os objetivos estratgicos e as metas organizacionais. Este componente do modelo avaliado por meio de quatro fatores de sucesso: Planejamento organizacional: definio de viso, misso e objetivos de longo prazo, estabelecimento de estratgia global para alcan- los e desenvolvimento de hierarquia abrangente de planos para integrar e coordenar atividades; Planejamento da gesto de pessoas: definio de metas e estratgias de gesto de pessoas, visando dar suporte direto implementao dos planos organizacionais; Planejamento da fora de trabalho: identificao do capital humano necessrio para alcanar as metas organizacionais e identificao das lacunas de competncia, permitindo a adoo de estratgias adequadas para atender s necessidades identificadas; Unidade de Gesto de Pessoas como parceira estratgica : envolvimento de profissionais de RH no processo de planejamento organizacional e atuao deles como consultores internos nos processos de desenvolvimento, implementao e avaliao das polticas e prticas de gesto de pessoas. 44.3. Gesto da liderana e do conhecimento avalia a capacidade da organizao de garantir a continuidade da liderana, por meio da identificao e tratamento de potenciais lacunas, bem como da implementao de programas que capturam o conhecimento organizacional e promovem a aprendizagem. Este componente tambm avaliado no questionrio por meio de quatro fatores de sucesso: Gesto da liderana e processo sucessrio: identificao de competncias de liderana e estabelecimento de objetivos e estratgias para garantir a disponibilidade de lderes na organizao; Integridade e comprometimento: inspirao de integridade e comprometimento nos colaboradores, por meio de lderes que apresentem elevados padres de conduta tica, assim como promovam o trabalho em equipe e a comunicao; Aprendizagem contnua: estmulo aprendizagem contnua de todos, com vistas ao desenvolvimento das competncias necessrias para o cumprimento da misso organizacional; Gesto do conhecimento: disponibilizao de recursos, programas e ferramentas para documentar e compartilhar o conhecimento na organizao, dando suporte ao cumprimento da sua misso. 44.4. Cultura orientada para resultados avalia a capacidade da organizao de manter uma fora de trabalho de alta performance, por meio da utilizao de sistemas de gesto do desempenho que, efetivamente, diferenciem altos de baixos nveis de desempenho, vinculandoos s metas e aos resultados planejados. Este componente avaliado por meio dos seguintes fatores de sucesso: Comunicao: utilizao de processo para compartilhar informaes e ideias com os colaboradores, estimulando a participao e o feedback, de forma que todos desempenhem um papel apropriado no planejamento e na execuo da misso; Avaliao de desempenho: adoo de sistema de avaliao do desempenho que esteja vinculado aos resultados planejados e que diferencie altos de baixos nveis de desempenho; Reconhecimento: recompensa a indivduos e equipes que contriburam para o alcance de metas ou para a melhoria do desempenho da Administrao Pblica.

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44.5. Gesto de talentos avalia a capacidade da organizao de reduzir lacunas de competncia, por meio da utilizao de programas para atrair, desenvolver e reter profissionais com as competncias desejadas. Este componente est subdividido em dois fatores de sucesso: Recrutamento, seleo e integrao: utilizao de processo para recrutar e selecionar, de forma estratgica e transparente, candidatos com as competncias desejadas; Reteno: estabelecimento de boa relao de trabalho entre os gestores e os colaboradores, de modo que o ambiente de trabalho seja caracterizado pela existncia de uma fora de trabalho motivada e competente, uma organizao do trabalho atrativa e flexvel, e prticas que efetivamente retenham profissionais co m as competncias desejadas. 44.6. Controle da concesso de direitos e vantagens este componente foi criado pela Sefip, com base na sua prpria experincia na fiscalizao da legalidade de pagamentos na rea de pessoal, a fim de avaliar a capacidade da organizao de assegurar o cumprimento do princpio da legalidade, de forma que os direitos e vantagens concedidos por ela estejam em conformidade com a legislao, a jurisprudncia dos tribunais superiores e as orientaes normativas relativas gesto de pessoas. 44.7. Accountability avalia a capacidade da organizao de prestar contas e aperfeioar o desempenho da gesto de pessoas, por meio da avaliao dos resultados obtidos e da identificao de oportunidades de melhoria. Envolve o senso de transparncia, responsabilidade e a capacidade de responsabilizao pela gesto de pessoas. 45. Foi elaborado um conjunto de questes para cada parte do modelo. A redao delas pode ser consultada no Apndice VIII. E na Tabela 4 (p. 68) pode-se consultar a qual parte do modelo cada questo est vinculada. H questes que se vinculam a mais de um componente ou fator de sucesso. 46. Ressalte- se que a parte H do questionrio, Perfil da fora de trabalho e das despes as de pessoal, no se baseou no modelo de avaliao, tendo por objetivo apenas complementar a caracterizao do perfil da organizao respondente e auxiliar no mapeamento de riscos por parte deste Tribunal. 47. O questionrio foi composto por questes objetivas. As da parte A (questes 1-21) exigiram respostas do tipo sim ou no, e as da parte H (questes 89 -101) exigiram informaes quantitativas. Nas demais partes do questionrio (questes 22-88), as organizaes foram solicitadas a selecionar uma das cinco categorias de resposta a seguir:
No prev adotar a prtica Prtica ainda no adotada Pretende adotar Iniciou ou concluiu o a prtica planejamento para adotar a prtica Nvel de adoo da prtica Adota Adota parcialmente integralmente a a prtica prtica

48. Ao selecionar qualquer uma das trs primeiras categorias, o respondente informa que a prtica avaliada no adotada e, ao selecionar uma das duas ltimas, ele informa que ela adotada pela organizao. As definies associadas a cada categoria de resposta podem ser consultadas nas pginas 2 e 3 do questionrio (Apndice I). 2 PERFIL DE GOVERNANA E GESTO DE PESSOAS 49. At a concluso do presente relatrio, 305 organizaes haviam respondido o questionrio, representando 92% da amostra selecionada (330). Nas figuras abaixo, apresenta-se a distribuio dos respondentes por segmento da APF, funo de governo e tipo de organizao:

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Figura 2. Distribuio dos respondentes por segmento

Figura 3. Distribuio dos respondentes por funo de governo

Figura 4. Distribuio dos respondentes por ti po de organizao

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50. Com base na metodologia apresentada no Apndice VI, foram calculados valores que representam a capacidade das organizaes em cada componente do modelo de avaliao. 51. Em sntese, esses valores (capacidades) variam de 0 a 100% e so calculados a partir da mdia aritmtica simples dos valores apurados nos respectivos fatores de sucesso, os quais, por sua vez, resultam da mdia aritmtica simples dos valores apurados nas respectivas questes. No caso dos componentes que no so subdivididos em fatores, a capacidade resulta diretamente da mdia nas respectivas questes. 52. A tabela a seguir mostra o valor atribudo a cada categoria de resposta do questionrio:
Partes do questionrio A (questes 1 a 21) Tipos de resposta No Sim No prev adotar a prtica BG (questes 22 a 88) Pretende adotar a prtica Iniciou ou concluiu o planejamento para adotar a prtica Adota parcialmente a prtica Adota integralmente a prtica
Tabela 3. Val ores atri bu dos a cada categori a de resposta do questionrio

Valores 0,0 1,0 0,0 0,1 0,2 0,4 1,0

53. A fim de facilitar a anlise das informaes geradas, as organizaes foram agrupadas segundo estgios de capacidade: Inicial, de 0 a 39,99%; Interme diria, de 40 a 70%; e Aprimorada, de 70,01 a 100%. Esses intervalos foram definidos com base nos valores atribudos a cada categoria de resposta. Ao definir que seria atribudo o valor 0,40 categoria adota parcialmente a prtica, a equipe entendeu que, por questo de coerncia, o est gio de capacidade intermediria deveria se iniciar em 40%. Uma vez que assim como nos levantamentos de governana de TI se pretendia utilizar apenas trs estgios, as organizaes com capacidade abaixo de 40% deveriam ser classificadas no estgio inic ial. Como foi atribudo o valor 1,00 categoria adota integralmente a prtica, considerou-se razovel estabelecer que o final da faixa intermediria seria o ponto mdio entre 0,40 e 1,00: 0,70 (70%). Consequentemente, a faixa aprimorada foi fixada entre 70 e 100%. 54. Cabe mencionar que a equipe decidiu utilizar a mdia aritmtica simples pelas seguintes razes principais: elevado grau de interdependncia entre as diversas prticas e entre os diversos fatores de sucesso avaliados; prticas considerad as muito importantes no contexto de determinadas organizaes podem ser menos importantes no contexto de outras, j que as suas necessidades e prioridades variam; o resultado da anlise fatorial descrita no Apndice VII no permite estabelecer pesos distintos para fins de aferio de capacidades parciais, permitindo a utilizao de mdia ponderada apenas para aferir a capacidade das organizaes de governar pessoas (iGovPessoas). Assim, concluiu- se que, no caso do clculo da capacidade em cada componente e fator, o mais apropriado atribuir pesos iguais s variveis da frmula. 55. A seguir so apresentados os resultados do levantamento por componente. 2.1 Liderana da alta administrao 56. A figura abaixo apresenta a distribuio das organizaes por estgio de capacidade no componente Liderana da alta administrao, cujas questes foram agrupadas em trs conjuntos (direo, monitoramento e avaliao, e estrutura de apoio) para facilitar a visualizao do resultado:

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Figura 5 . Capaci dade em Li derana da alta administrao

57. Observa-se que apenas 23% das organizaes declararam estar em estgio de capacidade aprimorada em Liderana da alta administrao. Esse resultado indica que a alta administrao de muitas organizaes no se responsabiliza ou se responsabiliza de forma inadequada pelo estabelecimento de estratgia e instrumentos de governana de pessoas, comprometendo a avaliao, o direcionamento e a monitorao da gesto. 58. A seguir so analisadas as principais deficincias identificadas. 2.1.1 54% das organizaes declararam no possuir comit para auxiliar a alta administrao nas decises relativas gesto de pessoas e, entre as que declararam possulo, apenas 33% o monitoram regularmente (Questes 17 e 19). 59. Essa situao preocupa porque, para governar bem, necessria estrutura adequada de apoio. No que se refere governana de pessoas, a principal instncia de apoio um comit de gesto de pessoas com representantes das reas de negcio. 60. Especialmente em grandes organizaes pblicas, um comit composto por representantes da Unidade de Gesto de Pessoas (UGP) e das demais unidades estratgicas pode ser um mecanismo bastante efetivo para apoiar a alta administrao no seu papel de avaliar, direcionar e monitorar a gesto. 89% das organizaes que declararam possuir comit tambm responderam que ele tem essa composio. Contudo, o baixo percentual de monitoramento do funcionamento dos comits indica que muitos podem no ser atuantes ou no estar cumprindo os seus papis e responsabilidades da forma que seria adequada. 61. O comit facilita o alinhamento dos vrios gestores quanto a assuntos complexos e evita conflitos, auxiliando na definio de polticas, diretrizes e critrios de avaliao da gesto de pessoas, bem como na superviso e no fortalecimento dos controles internos da rea. Nesse sentido, importante que ele tenha competncia para definir ou propor objetivos e metas, alm de supervisionar processos crticos, tais como os de seleo, alocao, recompensa e desenvolvimento de pessoas. Outra funo importante do comit a indicao de pessoas para assumirem posies-chave de liderana na organizao, por meio de processo transparente baseado em mrito (IBGC, 2009). 62. Exercendo adequadamente as suas atribuies, o comit contribui para: (1) o alinhamento das polticas e estratgias de gesto de pessoas com as prioridades do negcio da organizao; (2) a otimizao da disponibilidade e do desempenho das pessoas; (3) o cumprimento dos papis e das responsabilidades definidos; (4) a mitigao de riscos; (5) a tomada de decises; e (6) a transparncia da gesto. 63. Portanto, conveniente a adoo de medidas com vistas a garantir a existncia e efetivo funcionamento de comit estratgico de gesto de pessoas nas organizaes que a inda no o possuam. Apenas em organizaes mais simples o comit pode no ser adequado, j que, nestes 12

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casos, pode ser mais razovel os dirigentes exercerem diretamente as atividades de avaliao, direcionamento e superviso da gesto de pessoas, semelha na das orientaes relativas governana de TI (ISACA, 2012, p. 57). 2.1.2 75% das organizaes adotam cdigo de tica, 51% monitoram o seu cumprimento e 47% investem na s ua divulgao peridica (Questes 3, 5 e 6). 64. Tendo em vista que a atuao em conformidade com elevados padres de comportamento requisito fundamental da boa governana, chama a ateno o fato de que 25% das organizaes ainda no tenham adotado cdigo de tica. Mesmo entre as que o adotaram, observa-se que boa parte no estabeleceu mecanismos para divulg- lo ou monitorar seu cumprimento, aumentando a probabilidade de o cdigo no estar sendo respeitado. 65. Importa registrar que essa situao indica descumprimento do Decreto 6.029/2007, o qual instituiu o Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal. Abaixo transcrito artigo desse decreto que dispe sobre deveres das Comisses de tica e equivalentes dos rgos e entidades do referido Poder:
Art. 7 Compete s Comisses de tica de que tratam os incisos II e III do art. 2: I - atuar como instncia consultiva de dirigentes e servidores no mbito de seu respectivo rgo ou entidade; II - aplicar o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto 1.171, de 1994, devendo: a) submeter Comisso de tica Pblica propostas para seu aperfeioamento; b) dirimir dvidas a respeito da interpretao de suas normas e deliberar sobre casos omissos; c) apurar, mediante denncia ou de ofcio, conduta em desacordo com as normas ticas pertinentes; e d) recomendar, acompanhar e avaliar, no mbito do rgo ou entidade a que estiver vinculada, o desenvolvimento de aes objetivando a disseminao, capacitao e treinamento sobre as normas de tica e disciplina; III - representar a respectiva entidade ou rgo na Rede de tica do Poder Executivo Federal a que se refere o art. 9; e IV - supervisionar a observncia do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal e comunicar CEP [Comisso de tica Pblica] situaes que possam configurar descumprimento de suas normas.

66. Agir no interesse pblico requer forte comprometimento com integridade e valores ticos, de modo que a sociedade confie que os recursos pblicos estejam sendo geridos no seu exclusivo interesse. Para isso, essencial que as organizaes pblicas demonstrem estar sempre agindo estritamente no interesse pblico, assim como estabeleam mecanismos para encorajar e reforar esse comprometimento em todos os nveis (IFAC, 2013). 67. Nesse sentido, prtica-chave adotar cdigo de tica que estabelea valores e elevados padres de comportamento, aplicveis tanto aos membros da alta administrao quanto s demais pessoas da organizao (IFAC, 2001). Estratgias de comunicao e treinamento devem ser definidas, com o intuito de promover a disseminao e internalizao dos valores e padres estabelecidos. Tambm importante haver superviso e sano para evitar que preconceitos, vieses ou conflitos de interesse influenciem as decises e as aes dos agentes pblicos. 68. Ressalte-se que comportamentos, reais ou percebidos, em conflito com o interesse pblico podem causar severo impacto na credibilidade da organizao, entre outras consequncias, como: reduo da capacidade de atrair e manter uma fora de trabalho efetiva; reduo da capacidade de cumprir suas metas, em funo do tempo demandado para lidar com problemas de conduta; e induo de corrupo e descumprimento de normas. 2.1.3 34% publicaram modelo de competncias como base para a gesto de pessoas (Questo 15). 13

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69. Tal modelo o primeiro passo para o estabelecimento da gesto por competncias, a qual um instrumento da governana de pessoas. O modelo consiste na descrio das competncias (conhecimentos, habilidades e atitudes) necessrias para o bom desempenho das ocupaes existentes na organizao. A identificao de competncias requeridas pela orga nizao a base da gesto estratgica de pessoas, sendo fundamental para alinhar os processos de gesto de pessoas com a estratgia estabelecida pela organizao (OCDE, 2010). 70. Ademais, as competncias permitem a integrao dos diversos processos de gesto de pessoas a partir do estabelecimento de um quadro de referncia comum. O objetivo potencializar a agregao de valor do capital humano por intermdio de processos de recrutamento, seleo, desenvolvimento, avaliao de desempenho, promoo, sucesso, entre outros que priorizem as competncias desejadas pela organizao. 71. A Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE afirma que a principal vantagem dos modelos de competncias permitir ao governo trabalhar de forma ma is sistemtica e mais orientada para metas no planejamento da fora de trabalho e dos investimentos em recursos humanos (OCDE, 2010, p. 133). 72. A gesto por competncia amplamente reconhecida como instrumento gerador de forte orientao para o desempenho, pois prioriza os resultados a serem alcanados, e no as atividades a serem executadas pelos servidores. O governo federal, inclusive, reconheceu a importncia desse instrumento quando publicou o Decreto 5.707/2006 (grifo nosso):
Art. 1 Fica instit uda a Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, a ser implementada pelos rgos e entidades da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional, com as seguintes finalidades: I - melhoria da eficincia, eficcia e qualidade dos servios pblicos prestados ao cidado; II - desenvolvimento permanente do servidor pblico; III - adequao das competncias requeridas dos servidores aos objetivos das instituies, tendo como referncia o plano plurianual; IV - divulgao e gerenciamento das aes de capacitao; e V - racionalizao e efetividade dos gastos com capacitao. (...) Art. 5 So instrumentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal: I - plano anual de capacitao; II - relatrio de execuo do plano anual de capacitao; e III - sistema de gesto por competncia.

73. O Poder Judicirio tambm estabeleceu diretrizes nesse sentido. Como exemplo, cita-se o art. 1 do Anexo III da Portaria Conjunta 3/2007, que regulamentou o art. 10 da Lei 11.416/2006 (grifo nosso):

Art. 1 Caber a cada rgo do Poder Judicirio da Unio instituir, no mbito de suas competncias, Programa Permanente de Capacitao com a finalidade de: I - nortear o desenvolvimento e a manuteno das competncias necessrias atuao profissional dos servidores, alinhadas com o planejamento estratgico dos rgos; II - contribuir para a efetividade e qualidade nos servios prestados ao cidado; III - preparar os servidores para as mudanas de cenrios internos e externos, presentes e futuros da organizao; IV - desenvolver uma cultura na qual a responsabilidade pela capacitao seja compartilhada por todas as reas da organizao e pelo prprio servidor; V - valorizar os servidores por meio de uma educao continuada; VI - direcionar o investimento em capacitao para o alcance das metas e das estratgias da organizao.

74. Alm de diretrizes, os rgos governantes superiores OGS (O termo rgos governantes superiores foi definido no Acrdo 1.145/2011 -TCU-Plenrio, referindo-se aos rgos do Poder Executivo, Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico que tm a responsabilidade de normatizar e fiscalizar o uso e a gesto da tecnologia da informao em suas respectivas reas de atuao) tm promovido eventos de capacitao dos servidores das 14

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Unidades de Gesto de Pessoas, como a Conferncia Dilogos Setoriais sobre Gesto por Competncias no Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal, realizada recentemente pela SEGEP/MP, com o apoio da Unio Europeia (fonte: Portal SIPEC). Por oportuno, cabe explicar que OGS so os rgos que tm a responsabilidade de normatizar e fiscalizar a gesto de pessoas em seus respectivos segmentos da Administrao Pblica Federal, como, por exemplo, o Conselho Nacional de Justia em relao aos rgos do Poder Judicirio. 75. A despeito dos esforos empreendidos, os dados coletados no presente levantamento indicam que a gesto por competncias na APF ainda est em estgio de desenvolvimento inicial. E normal que o seu desenvolvimento seja lento, uma vez que esto envolvidas grandes mudanas culturais. Entretanto, ele pode ser acelerado se houver fortalecimento da governana de pessoas. 2.1.4 86% no publicaram diretrizes que conte mple m a gesto de riscos relacionados ao capital humano, e 49% no aprovam plano de auditoria interna que conte mple a avaliao peridica desses riscos e a eficcia dos respectivos controles (Questes 10 e 20). 76. Esses percentuais indicam que a cultura de gesto de riscos na APF ainda est em fase inicial de desenvolvimento. Outro indicador nesse sentido que 62% informaram no executar processo para identificar e relatar a algum rgo consultivo ou deliberativo (tal como um comit) eventuais riscos relacionados ao capital humano, a fim de que se jam tomadas medidas para mitigar situaes de alto risco (Questo 87). 77. Risco refere-se probabilidade de determinado evento ocorrer e impactar o alcance de objetivos estabelecidos (ABNT NBR ISO 31000). Os indicadores acima preocupam porque os riscos referentes ao capital humano representam uma das principais ameaas para o alcance dos objetivos organizacionais. Greve, falta de competncias crticas, perda de pessoas-chave e desperdcio de recursos pblicos so alguns exemplos desses riscos. Outros sero mencionados ao longo do presente relatrio. 78. Cabe mencionar que a gesto de riscos e a auditoria interna so mecanismos essenciais para implementar a estratgia, tomar decises e realizar os objetivos da organizao (IFAC, 2001). A gesto de riscos serve para reduzir o impacto negativo dos riscos sobre as metas organizacionais, por meio da adoo de controles internos, concebidos e implementados pelo prprio gestor. J a auditoria interna importante para detectar tempestivamente riscos ainda no adequadamente tratados e fornecer sociedade a certeza de que os controles internos so eficazes e apoiam o desempenho organizacional. 79. imperativo, portanto, que a alta administrao das organizaes pblicas fomente a cultura de gerenciamento de riscos, por intermdio da definio de diretrizes que contemplem aqueles referentes ao seu principal ativo (as pessoas) e do monitoramento e avaliao da gesto. 2.1.5 Somente 54% monitoram regularme nte o cumprimento das diretrizes relativas gesto de pessoas e somente 51% monitoram regularme nte o desempenho da rea, atuando quando as metas no so alcanadas (Questes 16 e 21). 80. Para haver boa governana, deve haver superviso da gesto em termos de conformidade e desempenho (IFAC, 2013). Quando isso no ocorre, corre-se o risco de que polticas e diretrizes no sejam cumpridas ou que os seus efeitos no sejam os desejados. 81. A alta administrao a responsvel por essa monitorao, devendo verificar regularmente se as necessidades das partes interessadas esto sendo atendidas, as metas esto sendo alcanadas e boas prticas esto sendo adotadas (ISACA, 2012). Tal atividade permite a identificao e a correo precoces de desvios, garantindo que a organizao caminhe na direo definida. 82. Ressalte-se que o baixo percentual de monitorao identificado neste levantamento tambm sugere que normas e diretrizes legais podem no estar sendo cumpridas ou que os resultados pretendidos por elas podem no estar sendo alcanados. 2.1.6 Concluso e proposta de encaminhame nto 15

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83. Diversos fatores podem explicar as deficincias encontradas, mas uma das principais causas parece ser a inexistncia de comit estratgico e efetivo de gesto de pessoas. Sem ele, devido ao tamanho e complexidade da maioria dos rgos e entidades da APF, fica comprometida a capacidade de a alta administrao avaliar, direcionar e monitorar a gesto de pessoas. 84. Assim, semelhana do contido no item 9.2.1 do Acrdo 1.233/2012-TCU-Plenrio, prope-se recomendao para que os OGS orientem as unidades sob sua jurisdio acerca da importncia de estabelecerem comit estratgico de gesto de pessoas, observando as boas prticas sobre o tema, e monitorarem o cumprimento dos papis e responsabilidades estabelecidos. 2.2 Alinhamento estratgico 85. A figura abaixo apresenta a distribuio das organizaes no componente Alinhamento estratgico e nos quatro fatores que o integram:

86. Apenas 13% das organizaes foram classificadas na faixa aprimorada neste componente. Percebe-se que, embora grande parte dos respondentes tenha sido bem avaliada no fator Planejamento organizacional, nos outros trs fatores que so os relacionados gesto de pessoas poucos apresentam indicadores de boa capacidade. Tal resultado indica elevada probabilidade de polticas e prticas de gesto de pessoas no estarem alinhadas com os objetivos estratgicos das organizaes avaliadas. 87. A situao no fator Planejamento da fora de trabalho a que mais chama a ateno, com 83% dos respondentes na faixa inicial. Essa informao indica a existncia de grandes oportunidades de melhoria no que diz respeito ao aproveitamento e dimensionamento da fora de trabalho da APF, assim como no que se refere aos processos de recrutamento, seleo, treinamento e desenvolvimento. 88. A seguir so analisadas as principais situaes encontradas. 2.2.1 Apenas 43% estabelecem, de forma sistemtica, objetivos de curto prazo e processos de plane jamento alinhados com o plano estratgico, sendo que 18% nem mesmo executam processo de planejame nto estratgico (Questes 22 e 23). 89. Esse cenrio preocupante, entre outras razes, porque a estratgia de gesto de pessoas deve ser definida em harmonia com os instrumentos que derivam dos processos de planejamento organizacional, especialmente com o plano estratgico da organizao. A falta desses instrumentos dificulta o alinhamento desejado e o estabelecimento de diretrizes para a gesto de pessoas. 16

Figura 6 . Capaci dade em Alinhamento estratgico

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90. pacfica a jurisprudncia do TCU acerca da importncia do planejamento estratgico (Acrdos 1.521/2003, 1.558/2003, 2.094/2004, 786/2006, 1.603/2008 e 2.585/2012, todos do Plenrio). Nesse sentido, cita-se trecho do Acrdo 1.233/2012-Plenrio:
9.1.1 em ateno Decreto-Lei 200/1967, art. 6, inciso I, e art. 7, normatize a obrigatoriedade de que todos os entes sob sua jurisdio estabeleam processo de planejamento estratgico institucional, observando as boas prticas sobre o tema, a exemplo do critrio de avaliao 2 do Gespblica, contemplando, pelo menos (subitem II.1): 9.1.1.1. elaborao, com participao de representantes dos diversos setores da organizao, de um documento que materialize o plano estratgico institucional de longo prazo, contemplando, pelo menos, objetivos, indicadores e metas para a organizao; 9.1.1.2. aprovao, pela mais alta autoridade da organizao, do plano estratgico institucional; 9.1.1.3. desdobramento do plano estratgico pelas unidades executoras;

2.2.2 Somente 15% executam, sistematicamente, processo de plane jamento de gesto de pessoas, aprovando e publicando objetivos, indicadores de desempenho e metas (Questo 24). 91. Chama a ateno esse baixo percentual, pois, como as organizaes pblicas dependem fundamentalmente das pessoas que nelas trabalham para implementarem suas respectivas estratgias, a ausncia de planejamento da gesto de pessoas aumenta significativamente o risco de no alcance da misso e dos objetivos organizacionais. 92. A despeito de no terem sido coletadas informaes sobre o plano ou planos resultantes do(s) processo(s) de planejamento da gesto de pessoas, muito importante que haja um plano de natureza estratgica, isto , um plano que no apenas preveja como sero alocados os recursos disponveis no ano, mas que defina estratgias na rea de pessoal para suportar os objetivos de longo prazo da organizao dispostos em seu plano estratgico. Os principais interessados (servidores, gestores, clientes, sindicatos, entre outros) devem participar da elaborao desse plano, no qual devem ser definidas metas para a referida rea que contribuiro para os objetivos estratgicos da organizao. Ressalte-se, ainda, a importncia de constarem os custos e os riscos associados s metas assim definidas. 93. Alm de potencializar a contribuio do capital humano para o alcance de resultados organizacionais, o planejamento da gesto de pessoas tambm mecanismo de transparncia, permitindo o controle pelos interessados. A ausncia do referido plano prejudica a avaliao dos resultados da gesto de pessoas (eficcia) e do seu impacto no cumprimento da misso organizacional (efetividade). 94. Cabe lembrar que o planejamento, a transparncia e a prestao de contas so mecanismos da governana e exigncias legais (Decreto- Lei 200/1967, art. 6; CF/1988, arts. 70 a 74; Lei 8443/1992; Lei 9755/1998; Lei Complementar 101/2001, arts. 1, 1, 48, 48-A, 49 e 67, II; Lei 12527/2011). 2.2.3 74% no utilizam o mapeamento de processos como subsdio para o planejamento da fora de trabalho, 76% no identificam lacunas entre os nveis atuais e desejados de competncias e 60% no realizam anlises estatsticas da fora de trabalho (Questes 28, 31 e 32). 95. As trs prticas mencionadas no tpico superior so requisitos para um bo m planejamento da fora de trabalho (EUA, 2005). O reduzido percentual de adeso a elas indica que esse tipo de planejamento na APF ainda no se baseia suficientemente em anlises tcnicas das necessidades atuais e futuras da fora de trabalho, o que pode expor as organizaes a diversos riscos, tais como: falta de pessoal qualificado em reas crticas e excesso de pessoal em outras reas; reduo das atividades de treinamento e desenvolvimento em razo da necessidade de os servidores permanecerem em seus postos de trabalho; desempenho dos servidores e prestao de servios prejudicados, gerando aumento de reclamaes externas e de custo operacional, em razo da contratao de temporrios; 17

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escassez de pessoal com os valores almejados pela organizao. 96. A ausncia de mapeamento de processos e de sua utilizao como critrio no planejamento supracitado sugere a existncia de deficincias relevantes no dimensionamento e na alocao da fora de trabalho. Ademais, a no adoo dessa prtica dificulta a identificao das competncias necessrias para a execuo dos processos de trabalho. 97. Tambm preocupante o elevado percentual de organizaes que declararam no realizar anlises estatsticas da fora de trabalho. Essas anlises so fundamentais para a identificao de necessidades atuais e futuras, fornecendo informaes crticas para o processo de planejamento. Toda organizao deve conhecer bem a sua fora de trabalho para ser capaz de planejar bem e tomar boas decises no momento certo. 98. A no identificao de lacunas de competncia outro fator que prejudica o planejamento, aumentando, por exemplo, o risco de as aes de seleo e capacitao no atenderem s necessidades da organizao. A consequncia provvel o aumento das despesas de pessoal sem a correspondente agregao de valor para a sociedade. 99. Cabe frisar que um dos principais insumos para a elaborao da estratgia de capacitao so as informaes acerca das competncias do quadro atual de servidores e das competncias requeridas para a consecuo dos diversos processos de trabalho. Contudo, 67% das organizaes informaram que nem mesmo executam processo para identificar as competncias profissionais e organizacionais existe ntes (Questo 29). Ademais, se no h anlise da discrepncia entre as competncias atuais dos servidores e as requeridas, provavelmente a quantidade de servidores necessria para executar os processos de trabalho est sendo mal calculada. 100. Por essa razo, a gesto por competncias deve orientar o processo de planejamento da fora de trabalho, vinculando-o ao planejamento estratgico das organizaes, de forma a garantir que sejam consideradas inclusive as necessidades futuras. Uma boa gesto por competncias permite um planejamento estratgico da fora de trabalho mais profundo do que simplesmente quantidade e custos (OCDE, 2010, p. 70). Nos Estados Unidos, por exemplo, as agncias federais so orientadas a adotarem processo sistemtico de planejame nto estratgico da fora de trabalho que contemple aspectos como (EUA, 2005): Vinculao ao plano estratgico organizacional e ao plano estratgico de gesto de pessoas; Vinculao aos planos de curto prazo; Identificao das aes necessrias para alcanar os objetivos de longo e curto prazo; Forma de estruturao da organizao e de seus processos de trabalho para executar as aes; Reviso contnua do processo para refletir alteraes na misso, avanos tecnolgicos, possibilidades de terceirizao e outras mudanas; Identificao dos nveis atuais e necessrios de competncias para alcanar os objetivos e as metas organizacionais; Anlises estatsticas da fora de trabalho (ndices de rotatividades, previses de aposentadoria, distribuio por localizao geogrfica, etc.); Estratgia de desenvolvimento dos servidores atuais, de recrutamento para atender metas de longo e curto prazo, e de manuteno da continuidade da liderana em posies crticas. 101. importante, ainda, que sejam estabelecidos mecanismos para a prestao de contas relativa ao planejamento da fora de trabalho, de modo que os gestores sejam responsabilizados pela forma como gerenciam o nmero de servidores, custos e competncias luz das prioridades de suas organizaes (OCDE, 2010, p. 75). 2.2.4 Concluso e proposta de encaminhame nto 18

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102. No que se refere ao planejamento organizacional, ante as diversas recomendaes proferidas por esta Corte aos OGS (Acrdos 1.521/2003, 1.558/2003, 2.094/2004, 786/2006, 1.603/2008 e 2.585/2012, todos do Plenrio), a equipe entende ser desnecessria nova reiterao. 103. Por outro lado, o cenrio aponta carncia de aes com vistas a melhorar a transparncia, a prestao de contas e a efetividade da gesto de pessoas. O primeiro passo nessa direo deve ser o estabelecimento de objetivos, indicadores de desempenho e metas de gesto de pessoas, semelhana do que foi decidido no Acrdo 2.308/2010-TCU-Plenrio. Assim, prope-se recomendar aos OGS que orientem as unidades sob sua jurisdio sobre a necessidade de a alta administrao estabelecer, formalmente: (i) objetivos de gesto de pessoas alinhados s estratgias de negcio; (ii) indicadores para cada objetivo definido, preferencialmente em termos de benefcios para o negcio; (iii) metas para cada indicador definido; (iv) mecanismos para que a alta administrao acompanhe o desempenho da gesto de pessoas. 104. Conforme explicitado no modelo de avaliao (Figura 1, p. 11), a alta administrao das organizaes deve realizar esse direcionamento a partir de avaliao consistente das suas respectivas necessidades, atuais e futuras, envolvendo as partes interessadas. Nesse sentido, importante determinar Sefip que encaminhe relatrio individualizado para as organizaes participantes do presente levantamento, discriminando os seus respectivos resultados, a fim de subsidiar o referido processo de avaliao das necessidades. 105. Alm disso, cabe recomendar aos OGS que orientem as unidades sob sua jurisdio a divulgarem publicamente, em ateno ao art. 6 da Lei n 12.527/2011, os seus objetivos, indicadores e metas referentes rea de pessoal, bem como os planos relacionados e as informaes do relatrio a ser encaminhado pela Sefip, com exceo daquelas classificadas como no pblicas nos termos da lei. 106. Tambm oportuno propor aos OGS que se articulem com a Escola Nacional de Administrao Pblica e outras escolas de governo para garantir a oferta de aes de capacitao em planejamento estratgico da fora de trabalho para as unidades sob sua jurisdio, haja vista as grandes deficincias encontradas nesse fator e os diversos riscos decorrentes. 2.3 Gesto da liderana e do conhecimento 107. A figura abaixo apresenta a distribuio das or ganizaes em Gesto da liderana e do conhecimento e nos quatro fatores que integram esse componente do modelo:

108. Apenas 8% dos respondentes informaram estar na faixa aprimorada em Gesto da liderana e do conhecimento, sendo que a maioria deles se encontra na faixa inicial. Essa 19

Figura 7 . Capaci dade em Gesto da li derana e do conhecimento

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distribuio se repete nos fatores que avaliam esse componente, exceo do fator integridade e comprometimento, no qual h mais organizaes na faixa intermediria que na inicial. 109. Analisam-se abaixo as principais situaes encontradas. 2.3.1 76% no desenvolvem processo sucessrio para posies de lide rana, sendo que 36% nem mesmo ofe recem programas de treinamento ou desenvolvime nto aos seus lde res (Questes 39 e 40). 110. Processo sucessrio consiste no planejamento e execuo de um conjunto de objetivos e estratgias (por exemplo, treinamentos e recrutamentos) para garantir a disponibilidade de lderes com as competncias desejadas pela organizao. Os percentuais acima mencionados so preocupantes porque o risco da no adoo dessas prticas o surgimento de vagas em posies crticas sem candidatos suficientemente qualificados para preench- las. Consequentemente, a continuidade da liderana e a governana da organizao ficam comprometidas. 111. Ressalte-se que no Decreto 5.707/2006 h diretriz para q ue se promova a capacitao gerencial do servidor e sua qualificao para o exerccio de atividades de direo e assessoramento (Artigo 3o , inciso III). 112. Com o intuito de melhor esclarecer a importncia de lderes competentes para a boa governana e gesto, transcreve-se trecho de relatrio da OCDE (2010):

Os pases membros da OCDE tm testemunhado um influxo de novas ideias e iniciativas no campo da gesto e governana pblica. Muitas reformas recentes da gesto pblica envolveram o reforo na orientao para o desempenho da gesto e governana pblica e, consequentemente, a delegao de responsabilidade pela gesto dos recursos humanos. A gesto snior desempenha um papel crucial na implantao destas novas polticas e sua qualidade e capacidade tornou-se assim um problema chave da governana pblica. Os pases variam muito quanto administrao de seus gestores seniores. (p. 225) A seleo de gestores seniores tem sido objeto de mltiplas reformas e tornou-se mais transparente em muitos pases. As competncias exigidas dos servidores pblicos seniores tornaram-se mais variadas e so usadas como base para o recrutamento e treinamento dos servidores pblicos. Muitos pases tambm tomaram medidas para aumentar a concorrncia por cargos de gesto snior. Mesmo os pases com sistemas de carreira fechados para outros servidores pblicos abriram os nveis superiores ao recrutamento externo. (p. 226)

113. O IBGC tambm reconhece que a capacidade da gesto da liderana requisito da boa governana. Entre outras orientaes, ele recomenda a comit de gesto de pessoas avaliar e supervisionar as prticas e processos de sucesso em todos os nveis hierrquicos da organizao (IBGC, 2009, p. 47). O objetivo assegurar a disponibilidade de substitutos altamente qualificados para preencher as vagas decorrentes da sada de lderes experientes. 114. Conforme mencionado acima, muitas organizaes informaram, ainda, no oferecer programas de treinamento ou desenvolvimento aos seus lderes. Essa situao prejudica o desempenho organizacional, uma vez que ele fortemente dependente da adequada capacitao dos membros da alta administrao e dos gestores, com vistas ao desenvolvimento das competncias necessrias execuo de suas atividades. O processo de capacitao deve ser realizado quando esses forem nomeados para novas funes e/ou quando se fizer necessrio (IFAC, 2001). 115. Assim, crucial que a APF concentre mais esforos no planejamento da sucesso e no desenvolvimento de lderes, com vistas a garantir a continuidade e a qualidade da liderana. 2.3.2 Somente 23% das organizaes verificam, de modo sistemtico, a opinio dos servidores quanto ao ambiente de trabalho, utilizando os resultados para orientar eventuais mudanas (Questo 42). 116. Esse controle importante, principalmente, por permitir alta administrao acompanhar a qualidade das relaes entre gestores e servidores. Relaes de trabalho ruins causam insatisfao, aumento do nmero de reclamaes, conflitos e interrupes do trabalho, prejudicando significativamente o comprometimento e o desempenho dos servidores. 20

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117. Problemas no ambiente de trabalho tambm prejudicam o bem-estar fsico e mental dos servidores, aumentando os nveis de absentesmo e de utilizao de licenas. 118. Cabe salientar que a verificao de opinio dos servidores acerca da existncia de ambiente de trabalho pautado em conduta tica tambm pode fornecer timos indicadores de efetividade dos controles (EUA, 2005). Entretanto, 56% informaram no realizar esta verificao (Questo 43), situao que corrobora deficincia mencionada no item 2.1.2 deste relatrio baixo percentual de organizaes que declararam mo nitorar o cumprimento do cdigo de tica. 119. Isto chama a ateno porque coloca em risco um dos pilares da boa governana, o princpio da integridade, que depende da efetividade dos controles e dos padres de conduta dos lderes (IFAC, 2001, p. 12). As organizaes devem estabelecer mecanismos para que seus lderes mantenham elevados padres de conduta, servindo de modelo para a fora de trabalho. 2.3.3 46% no identificam necessidades individuais de capacitao e 59% no avaliam os resultados das aes de capacitao (Questes 45 e 47). 120. Capacitaes que no se baseiam em anlises adequadas das necessidades individuais dos servidores e das necessidades organizacionais podem no contribuir para a melhoria do desempenho e para o cumprimento da misso organizacional. A ausncia de avaliao dos resultados aumenta ainda mais esse risco, alm de caracterizar descumprimento da diretriz insculpida no art. 3, X, do Decreto 5.707/2006: avaliar permanentemente os resultados das aes de capacitao. 121. A inexistncia de aes de capacitao que atendam s necessidades individuais dos servidores e gestores tambm pode levar a aumento na taxa de rotatividade, na medida em que eles no conseguem desempenhar suas atribuies a contento. 122. Importa registrar que 71% das organizaes declararam elaborar plano anual de capacitao (Questo 26). Portanto, os dados coletados permitem concluir que vrias organizaes elaboram o referido plano sem anlise apropriada das necessidades organizacionais e individuais dos seus servidores. Conforme descrito no item 2.2 deste relatrio, a baixa capacidade da maioria das organizaes no fator Planejamento da fora de trabalho indica que as necessidades organizacionais tambm no so devidamente analisadas. 123. Tendo em vista essas informaes, bem provvel que esteja ocorrendo desperdcio significativo de recursos pblicos em aes de capacitao que no agregam valor para as partes interessadas (cidados, gestores, servidores etc.). H o mesmo risco no caso dos investimentos em licena para capacitao, prevista no art. 87 da Lei 8.112/1990. 124. A fim de aumentar o retorno sobre o investimento em aes de capacitao, as organizaes devem adotar boas prticas de anlise das nece ssidades e de posterior avaliao dos resultados, com enfoque na reduo e eliminao de lacunas de competncia. Essas prticas devem fazer parte do processo de planejamento da fora de trabalho. 2.3.4 77% no publicaram diretrizes para a gesto do conhecimento, 63% no executam processo de gesto do conhecimento e 49% no orientam a fora de trabalho e m relao ao compartilhamento do conhecimento (Questes 11, 48 e 49). 125. Esses percentuais permitem inferir que a maioria das organizaes encontra-se em estgio de capacidade inicial no fator Gesto do conhecimento, o que aumenta o impacto negativo gerado pela sada de servidores experientes. As deficincias relativas ao planejamento da fora de trabalho, analisadas no item 2.2.3 deste relatrio, tornam ainda maior esse risco. 126. Cabe informar que diversas organizaes declararam, neste levantamento, que perderam mais de 10% da fora de trabalho, considerando apenas os desligamentos voluntrios ocorridos no ano de 2012 (Questo 96). Alm disso, as organizaes participantes estimaram que 188.997 servidores se aposentem at 31/12/2015 (Questo 94). De acordo com o Boletim Estatstico de Pessoal publicado pelo Ministrio do Planejamento em maro de 2013, em vrias carreiras do Poder Executivo, a maior parte dos servidores ter idade para se aposentar nos prximos dez anos. Ento, no longo prazo, caso no sejam adotadas medidas tempestivas e apropriadas para 21

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capturar e compartilhar o conhecimento, diversos setores da APF podero enfrentar srios problemas de capacidade. 127. Quando no h uma cultura favorvel gesto do conhecimento, a eficincia da APF tambm prejudicada, em razo de, entre outros motivos, duplicidade de esforos e mau aproveitamento de experincias j existentes em seus rgos e entidades. 128. Outrossim, a boa gesto do conhecimento necessria para assegurar a inovao no setor pblico, na medida em que promove a criao de conhecimento:

Na economia do conhecimento, o intelecto e as id ias criativas e inovadoras se tornam uma fonte de vantagem e riqueza para os indivduos, organizaes e naes. Estes fatores tambm trazem uma promessa de aumentar o desenvolvimento humano e a qualidade de vida. Assim, a capacidade de uma nao e em especial, do setor pblico, para desenvolver contextos e sistemas que apiem o compartilhamento e a criao e aplicao de conhecimento na rea pblica visando gerar benefcios para a sociedade, aumenta em importncia e deve ser objeto de maior considerao. ( FRESNEDA; GONALVES, 2007, p. 15)

129. Para incentivar a gesto do conhecimento, importante que ela seja considerada uma competncia essencial para todos os gestores e seja um critrio de sua avaliao de desempenho (OCDE, 2010). Alm disso, a gesto do conhecimento depende de investimentos apropriados em treinamento e tecnologia como, por exemplo, na criao de comunidades de prtica (EUA, 2005). 130. Impende mencionar que o governo federal j adotou vrias iniciativas com o intuito de melhorar a gesto do conhecimento. Destaca-se a criao do Comit Tcnico de Gesto do Conhecimento e Informao Estratgica, cuja finalidade coordenar e articular o planejamento e a implementao de projetos e aes nessa rea (Decreto no numerado, de 29/10/2003, art. 1o , VIII). O referido comit elaborou proposta de poltica de gesto do conhecimento para a APF em 2007, mas ela ainda no foi aprovada e publicada (FRESNEDA; GONALVES, 2007). 2.3.5 Concluso e proposta de encaminhame nto 131. As informaes apresentadas permitem concluir que, na maioria das organizaes avaliadas, baixa a capacidade da alta administrao de controlar a gesto da liderana e do conhecimento. As deficincias descritas neste tpico 2.3, analisadas em conjunto com as apresentadas nos tpicos 2.4.3 e 2.5.1 do presente relatrio, indicam ser provvel que a prpria alta administrao de muitos rgos e entidades no esteja devidamente qualificada para cumprir bem o seu papel, o que pode estar interferindo na sua capacidade de governana. Ademais, os problemas referentes ao processo sucessrio e gesto do conhecimento podem, futuramente, prejudicar a capacidade das vrias organizaes que foram mal avaliadas nestes aspectos. 132. Portanto, essencial que elas garantam a existncia de mecanismos de direcionamento e monitorao voltados para a melhoria da gesto da liderana e do conhecimento. Nesse sentido, recomenda-se que, ao seguirem as orientaes constantes do item 2.2.4, as organizaes levem em considerao as suas respectivas necessidades nessa relevante rea da gesto de pessoas. 2.4 Cultura orientada a resultados 133. A figura seguinte apresenta a distribuio das organizaes em Cultura orientada a resultados e nos trs fatores que integram esse componente do modelo:

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Figura 8 . Capaci dade em Cultura orientada a resultados

134. Observa-se que, em todos os fatores avaliativos, a maior parte das organizaes se encontra em estgio inicial, revelando que, de modo geral, a cultura na APF ainda no orientada para resultados. A seguir so analisados os aspectos mais crticos identificados no levantamento. 2.4.1 54% no estabelecem metas de desempenho individuais ou de equipes (Questo 55). 135. Para haver boa governana, necessrio o estabelecimento de poltica de gesto do desempenho que inclua a formulao de planos e permita aferir o alcance de benefcios, resultados, objetivos e metas. A inexistncia de metas individuais e de equipes um forte indicador de que tal poltica no foi estabelecida ou no monitorada pela maioria das organizaes avaliadas. 136. Alm do que, o estabelecimento dessas metas importante para que os servidores vejam como o seu desempenho impacta nas metas organizacionais, responsabilizando-se pelos resultados alcanados. 137. Ressalte-se que este resultado do levantamento indica a existncia de muitas organizaes que, provavelmente, no esto cumprindo o art. 144 da Lei 11.784/2008:
Art. 144. As metas institucionais sero fixadas anualmente em ato do dirigente mximo do rgo ou entidade da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional, observado o seguinte: I - metas globais referentes organizao como um todo, elaboradas, quando couber, em consonncia com as diretrizes e metas governamentais fixadas no Plano Plurianual - PPA, na Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e na Lei Oramentria Anual - LOA; e II - metas intermedirias referentes s equipes de trabalho, elaboradas em consonncia com as metas institucionais globais.

2.4.2 Apenas 17% verificam se os servidores esto cientes das metas estratgicas e entende m como elas se relacionam com a misso da organizao e com as suas atribuies individuais (Questo 53). 138. Esta verificao importante para avaliar a efetividade das aes de comunicao da estratgia organizacional fora de trabalho. Quando os servidores conhecem o plano estratgico da organizao e os seus respectivos papis no alcance das metas estabelecidas, os resultados organizacionais tendem a ser significativamente melhores. Isso porque, ao compreenderem a ligao entre o seu desempenho e o cumprimento da misso organizacional, os servidores podem focar seus esforos nas atividades mais importantes para o alcance de resultados (EUA, 2005). 139. Ademais, a compreenso da referida ligao influencia positivamente o comprometimento da fora de trabalho.

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2.4.3 65% no avaliam o desempenho dos me mbros da alta administrao ou dos demais gestores (por exemplo, diretores, supervisores, gerentes), e 46% nem mesmo avaliam o desempenho dos servidores (Questes 56 e 57). 140. A grande quantidade de organizaes que no adotam essas prticas chama a ateno, especialmente pela nfase dada avaliao de desempenho na Constituio Federal. Abaixo so transcritas as principais diretrizes constitucionais sobre o assunto (grifo nosso):
Art. 37. 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: II - os controles e critrios de avaliao de desempenho , direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; Art. 41. 1 O servidor pblico estvel s perder o cargo: III - mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho , na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. 4 Como condio para a aquisio da estabilidade, obrigatria a avaliao especial de desempenho por comisso instituda para essa finalidade. Art. 173. 1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre: V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos a dministradores.

141. Tambm h leis que exigem a avaliao de desempenho individual dos servidores. Nesse sentido, citam-se os seguintes dispositivos da Lei 11.784/2008:

Art. 140. Fica institudo sistemtica para avaliao de desempenho dos servidores de cargos de provimento efetivo e dos ocupantes dos cargos de provimento em comisso da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional, com os seguintes objetivos: I - promover a melhoria da qualificao dos servios pblicos; e II - subsidiar a poltica de gesto de pessoas, principalmente quanto capacitao, desenvolvimento no cargo ou na carreira, remunerao e movimentao de pessoal. Art. 141. Para os fins previstos nesta Lei, define-se como avaliao de desempenho o monitoramento sistemtico e contnuo da atuao individual do servidor e institucional dos rgos e das entidades, tendo como referncia as metas globais e intermedirias dos rgos e entidades que compem o Sistema de Pessoal Civil, de que trata o Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, conforme disposto nos incisos I e II do art. 144 e no art. 145 desta Lei.

142. Essas exigncias fundamentam-se no fato de que a boa governana no setor pblico depende da capacidade das suas organizaes, a qual, por sua vez, es t condicionada ao desempenho dos seus gestores e servidores. Por essa razo, eles devem prestar contas das suas contribuies pessoais por meio de avaliaes individuais peridicas de desempenho, inclusive dos membros da alta administrao. A avaliao das necessidades de treinamento e desenvolvimento deve ser contemplada nesse processo (IFAC, 2013). 143. Ressalte-se que a ausncia de avaliao peridica do desempenho individual revela falta de monitoramento dos papis e responsabilidades estabelecidos. 144. A situao preocupante mesmo nas organizaes que informaram adotar prticas de avaliao de desempenho. Na Figura 8, apresentada acima, observa-se que boa parte delas ainda se encontra em estgio inicial nesse fator, sugerindo que o sistema de avaliao de desempenho tem pouca capacidade de discriminar altos de baixos desempenhos e de adicionar valor para as organizaes. Por exemplo, uma das deficincias identificadas no levantamento foi a ausncia de controle sobre as avaliaes: mais da metade respondeu que no verifica se estas refletem o desempenho efetivo dos avaliados (Questo 68). E muitas das organizaes que no fazem esse controle pagam gratificaes vinculadas a desempenho (Questo 100). 24

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145. Embora no tenham sido coletados dados acerca da avaliao especial de desempenho, prevista no 4 do art. 41 da CF/1988 como condio para a aquisio da estabilidade, provvel que as deficincias mencionadas no pargrafo anterior tambm estejam afetando a qualidade desta avaliao. 146. So inmeros os riscos da ausncia de sistema de avaliao de desempenho ou de deficincias nesse sistema: no identificao de servidores com baixo desempenho e ausncia de aes para melhor-lo; gastos com servidores que no agregam valor para a organizao; promoes/progresses na carreira de servidores que apresentam baixo desempenho; pagamentos de gratificaes de desempenho em valores superiores ao merecido; percepes de injustia no sistema de avaliao, comprometendo a motivao dos servidores; no alcance de metas; entre outros. 147. Equipe da OCDE tambm analisou essa questo, propondo inclusive algumas medidas para melhorar a situao encontrada no governo federal brasileiro:
(...) A avaliao de desempenho individual parece ser rudimentar na maior parte do governo federal. (...) os prmios de desempenho que representam uma grande parte das compensaes em muitos casos tornaram-se simplesmente parte do salrio. (...) a progresso na carreira deveria ser organizada em torno da aquisio de competncias e do desempenho. A idade pode continuar a ser o principal fator de qualificao para a progresso salarial e promoo para uma classe superior, mas apenas em carreiras sem dimenso de carreira e no incio da carreira. recomendvel que nas carreiras com uma clara dimenso da carreira, a idade deva ser gradualmente desenfatizada na medida em que o funcionrio progride no sistema, com maior importncia para as competncias e o desempenho. (...) criar uma real progresso de carreira piramidal com base em um sistema de seleo competitiva interna. Isso melhoraria a estrutura da carreira e permitiria a orientao por desempenho e a mobilidade dentro e provavelmente entre as carreiras. Em um sistema como este , os processos de mobilidade e promoo devem ser transparentes e baseados em processos competitivos. (OCDE, 2010, p. 24, 26, 29 e 220)

148. Importa registrar que a Lei 11.890/2008, em diversas carreiras, condicionou a progresso e a promoo ao mrito e ao desempenho dos servidores (art. 154). Alm disso, a lei estabeleceu a promoo de carreira piramidal (art. 157), conforme orientado acima pela OCDE. Entretanto, a vigncia dessas novas regras est condicionada a atos do Poder Executivo (art. 158), os quais, at a presente data, no foram publicados. 149. Outro obstculo ao estabelecimento de cultura orientada a resultados na APF a demora na publicao do Projeto de Lei Complementar 248/1998, que disciplina a perda de cargo pblico por insuficincia de desempenho, em ateno ao previsto no art. 41, 1, III, da Constituio Federal. O projeto foi apresentado Cmara dos Deputados em 18/11/1998, mas at hoje a lei no foi aprovada. A ltima movimentao no processo foi em 2007, quando a Comisso de Trabalho, Administrao e Servio Pblico (CTASP) aprovou por unanimidade parecer pela rejeio das emendas do Senado Federal ao projeto. Desde ento, aguarda-se a apreciao do parecer pelo Plenrio da Cmara dos Deputados. 2.4.4 64% no treinam gestores em gesto de desempenho e 83% no executam programa de reconhecimento por alto desempenho (Questes 64 e 69). 150. Alm da progresso na carreira, importante haver outros meios para se reconhecer e recompensar as pessoas que contribuam para o alcance de metas organizacionais, ou para a melhoria da eficincia, efetividade e economicidade do governo (EUA, 2005). O reconhecimento por alto desempenho estimula as pessoas a se manterem focadas em resultados, bem como ajuda a atrair e reter talentos. Existem vrios meios para se reconhecer e recompensar o bom desempenho: preferncia em concursos de remoo, preferncia em seleo pblica para funo de confiana, premiao, comunicao do sucesso de equipes, elogio formal, flexibilizao do horrio de trabalho etc. 25

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151. Entretanto, os percentuais acima indicam a inexistncia, na maioria das organizaes avaliadas, de poltica de reconhecimento. Sugerem ta mbm que pode haver carncia de gestores com habilidades efetivas de gesto de desempenho. Tais vulnerabilidades podem prejudicar a motivao da fora de trabalho e reduzir a capacidade da APF de produzir os resultados planejados. Por exemplo, servidores podem preferir produzir pouco ou at mesmo servidores produtivos podem preferir sair da organizao/unidade/programa devido ao mau gerenciamento de desempenho que no distinga servidores produtivos dos menos produtivos. Esse risco aumentado quando se observa que 74% das organizaes no verificam se os servidores percebem ligao entre alto desempenho e recompensa (Questo 67). Isso porque a percepo de desigualdades na recompensa de bons desempenhos individuais reduz a motivao dos servidores. 152. Ressalte-se que, para vrias carreiras do Poder Executivo, o legislador previu meios de reconhecimento por alto desempenho (Lei 11.890/2008, art. 159). Contudo, as organizaes envolvidas ainda no podem utiliz-los por falta de ato regulamentador do Poder Executivo. 2.4.5 Concluso e proposta de encaminhame nto 153. Ante o exposto, a alta administrao dos rgos e das entidades da APF deve ser orientada acerca da necessidade de promover a cultura orientada para resultados. Nessa linha, recomendase que, ao seguir as orientaes constantes do item 2.2.4, a alta administrao leve em considerao essa necessidade, atentando-se para as metas legais de cumprimento obrigatrio. 154. Para promover a referida cultura, tambm importante recomendar ao Plenrio da Cmara dos Deputados que priorize a apreciao do Projeto de Lei Complementar 248/1998, que disciplina a perda de cargo pblico por insuficincia de desempenho e est h praticamente quinze anos aguardando publicao. fundamental haver responsabilizao nos casos de desempenho insatisfatrio, e a referida lei contribuir muito nesse sentido. 155. Da mesma forma, prope-se recomendar SEGEP/MP que priorize a elaborao dos atos previstos no 1 do art. 155, no 2 do art. 156 e no pargrafo nico do art. 159 da Lei 11.890/2008. Alm de ser exigncia legal, a regulamentao desses dispositivos ser um importante passo no sentido da modernizao da gesto de pessoas e servir de exemplo para outras carreiras da APF. 2.5 Gesto de talentos 156. A figura seguinte apresenta a distribuio das organiza es em Gesto de talentos, discriminando o resultado nos dois fatores que integram esse componente:

157. Nos dois fatores, percebe-se que, aproximadamente, 75% da amostra se encontram em estgio inicial. Importa registrar que a mdia das organizaes nesse componente foi de apenas 29% (desvio-padro = 17%). Essas informaes indicam que muito baixa a capacidade da APF 26

Figura 9 . Capaci dade em Gesto de talentos

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de atrair, selecionar e reter profissionais com as competncias desejadas. A seguir, analisam-se as principais deficincias encontradas. 2.5.1 75% no executam processo formal, baseado em competncias, para selecionar gestores. Da mesma forma, a maioria das organizaes (70%) no executa tal processo para alocar ou movime ntar internamente os servidores (Questes 71 e 72). 158. A consequncia provvel dessa situao que muitos processos de seleo de gestores e de alocao/movimentao de servidores no estejam resultando nas esco lhas mais adequadas s necessidades organizacionais. A maior flexibilidade permitida pela legislao nos referidos processos no significa que princpios como os da impessoalidade, eficincia e transparncia possam ser inobservados. No setor pblico, todos os processos de seleo, alocao e movimentao de pessoas devem visar escolha de candidatos que melhor atendam ao interesse pblico. 159. Em relao seleo dos membros da alta administrao e demais gestores, a IFAC (2001) afirma que a boa governana das organizaes pblicas depende da utilizao de processo transparente, justo e formalizado que oriente o recrutamento e a escolha desses agentes. 160. Especialmente para as posies de liderana, os processos de recrutamento e seleo devem priorizar as competncias dos candidatos (tcnicas, gerenciais e interpessoais). Exemplos de competncias essenciais para gerir bem pessoas so: habilidade para motivar, integridade, disposio para compartilhar conhecimentos, iniciativa, etc. 161. Ressalte-se que, em 2010, equipe da OCDE tambm apontou essas deficincias em avaliao da gesto de pessoas no governo federal brasileiro. Abaixo, seguem trechos do relatrio publicado:

O sistema DAS (Direo e assessoramento superiores) compreende cerca de 22000 c argos, incluindo a maioria dos cargos de gerncia e diretoria e posies menos seniores, permitindo um confortvel grau de flexibilidade no sistema, dado que o acesso aberto a candidatos provenientes de fora do servio pblico (com algumas cotas). Esta prtica est alinhada com a evoluo nos pases membros da OCDE, incluindo aqueles com sistemas baseados em carreiras como a Blgica, a Coria, a Frana e a Irlanda. No entanto, necessrio melhorar a exigncia de transparncia para as nomeaes para estes cargos que, com exceo talvez dos cargos de alta administrao, precisam ser sistematicamente baseados numa avaliao dos perfis de competncia dos candidatos e procedimentos de recrutamento transparentes (mas nomeaes de fora do servio pblico podem permanecer). (...) Nomeaes e promoes para estes cargos so discricionrias e no esto sujeitas a procedimentos bem definidos, competitivos e transparentes , embora algumas organizaes tenham posto em prtica tais procedimentos por conta prpria. A flexibilidade proporcionada pelo sistema DAS necessria, em alguns casos, para permitir uma progresso mais rpida para indivduos de alto desempenho, facilitar a entrada de indivduos que no so servidores pblicos no sistema, dar aos gerentes a possibilidade de adquirir diferentes conjuntos de habilidades e competncias, e permitir alguma discricionariedade na escolha dos gestores seniores. Essa flexibilidade, no entanto, no deve vir em detrimento da transparncia do sistema, com uma diferenciao entre cargos de alto nvel que exigem nomeaes discricionrias e aqueles que necessitam de processos para garantir que os melhores servidores sejam recrutados de forma transparente. Esta transparncia necessria tanto para candidatos internos (servidores pblicos existentes) quanto para externos. Isto ir contribuir no s para assegurar a equidade e confiana, mas tambm para fortalecer a profissionalizao do servio dos altos servidores pblicos. Transparncia no significa que os servidores devem ser contratados por meio de concursos que, principalmente, testam suas habilidades e conhecimentos acadmicos, como o caso de outras carreiras. Em vez disso, o recrutamento deve confiar mais na comparao das exigncias profissionais com os perfis de competncia dos candidatos. Reformar a contratao para cargos DAS pode ser um bom exerccio experimental para a futura reforma de todos os processos de contratao no servio pblico e dar mais peso s competncias e experincia do que s habilidades acadmicas. (OCD E, 2010, p. 15, 26 e 27)

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2.5.2 39% das organizaes no promove m programas de qualidade de vida no trabalho e, entre as que promovem, somente 22% avaliam os custos e os benefcios desses programas (Questes 76 e 77). 162. Assim como a falta de programas de reconhecimento (item 2.4.4), a falta de programas de qualidade de vida no trabalho reduz a produtividade dos servidores e a capacidade das organizaes de atrair e reter talentos (EUA, 2005). 163. Estes programas visam a promover a sade do servidor e, consequentemente, melhorar o desempenho organizacional. Programas eficazes de qualidade de vida aumentam a motivao e o comprometimento da fora de trabalho, fatores crticos para o sucesso das organizaes pblicas (EUA, 2005). Ademais, ao contriburem para a diminuio dos nveis de estresse e de incidncia de doenas ocupacionais, os referidos programas reduzem os custos com a sade dos servidores, tais como os decorrentes de assistncia mdica, absentesmo, acidentes de trabalho etc. 164. Vale lembrar que a tendncia a competio cada vez maior por talentos. E as pessoas no esto buscando apenas bons salrios, mas tambm ambientes de trabalho saudveis, que proporcionem a satisfao de outras necessidades. Portanto, as organizaes pblicas podem investir mais e melhor em programas alinhados a essas necessidades, tais como: exerccios fsicos, ergonomia, nutrio, higiene e segurana do trabalho, entre outros. 165. O reduzido percentual de respondentes que informaram avaliar os custos e benefcios desses programas tambm preocupante, pois indica que pode estar havendo desperdcio significativo de recursos pblicos em aes que no atendem as necessidades dos servidores e os objetivos das organizaes. A inexistncia de metas e avaliao dos resultados por exemplo, em termos de ndice de rotatividade, absentesmo e satisfao dos servidores prejudica a transparncia dos benefcios gerados por esses programas s partes interessadas. 2.5.3 Concluso e proposta de encaminhame nto 166. Como j so conhecidas as fragilidades dos concursos pblicos, a equipe incluiu no questionrio apenas questes sobre os processos de seleo de gestores e de movimentao e alocao de servidores. Os dados coletados mostram que, na maioria das organizaes avaliadas, tambm h srias fragilidades nesses processos. Tanto eles quanto os concursos pblicos carecem de mtodos mais elaborados que forneam sociedade garantia razovel de que esto sendo selecionadas as pessoas mais competentes para os cargos, empregos e funes pblicas. Alm de que, a sofisticao dos mtodos requisito para o estabelecimento de um real sistema de gesto por competncias. 167. fundamental melhorar o mtodo atual dos concursos pblicos, pois, embora assegure equidade, concorrncia e transparncia, ele insuficiente para avaliar as competncias dos candidatos. Especialmente quando se trata de cargos com atribuies mais complexas, ele no o mais apropriado, j que prioriza o desempenho em provas objetivas. Alm disso, no apropriado avaliar valores e atitudes fundamentais para a prestao de servio pblico como, por exemplo, integridade e responsabilidade social por meio de concursos baseados exclusivamente em provas de conhecimento. 168. Em relao aos processos de seleo de gestores e de movimentao e alocao de servidores, alm de no se basearem em perfis de competncias, os dados coletados indicam que a maioria das organizaes no promove a concorrncia e transparncia necessrias. Ressalte-se que aceitvel, em alguns casos, haver indicao poltica, desde que isso no se transforme em regra e o indicado demonstre competncia suficiente. 169. Ante o exposto, prope-se recomendao aos OGS para que orientem as unidades sob sua jurisdio sobre a necessidade de fundamentarem os processos de recrutamento e seleo (internos e externos) em perfis de competncias, inclusive os relativos a cargos/funes de livre provimento de natureza tcnica ou gerencial, e assegurarem concorrncia e transparncia nesses processos. 28

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170. Ainda, a baixa capacidade no fator Reteno sugere a necessidade de, na maioria das organizaes avaliadas, a alta administrao melhorar o controle sobre as relaes de trabalho, de modo que o ambiente de trabalho seja caracterizado por pessoas motivadas e competentes, organizao do trabalho atrativa e flexvel, e prticas que efetivamente retenham profissionais com as competncias desejadas. Portanto, espera-se que essa necessidade tambm seja avaliada quando do estabelecimento dos objetivos, indicadores e metas propostos no item 2.2.4. 2.6 Controle da concesso de direitos e vantagens 171. A figura abaixo apresenta a distribuio em Controle da concesso de direitos e vantagens:

Figura 10 . Capaci dade em Controle da concesso de direitos e vantagens

172. Esse o nico componente do modelo em que poucas organizaes foram avaliadas com capacidade inicial. O resultado era esperado, uma vez que os gestores e os rgos de controle da APF costumam concentrar mais esforos no aspecto da legalidade que nos da eficincia e da efetividade da gesto de pessoas. 173. A nica situao merecedora de destaque que 42% das organizaes informaram no realizar auditorias internas na folha de pagamento de forma sistemtica (Questo 83). Entre essas, 7% no tm previso para adotar a prtica, 9% p retendem adot- la, 4% iniciaram ou concluram planejamento para adot- la e 22% adotam- na de forma assistemtica. Somente no segmento EXE-Mil (rgos das Foras Armadas), 100% das organizaes responderam que adotam integralmente a prtica. 174. Com base na experincia desta Unidade Tcnica, possvel afirmar que os benefcios gerados pela adoo dessa prtica costumam superar muito os seus custos, haja vista se tratar de despesas continuadas. A interrupo de eventuais pagamentos irregulares continuados gera elevado benefcio financeiro para os cofres pblicos; pois, ainda que se trate de parcelas de pequeno valor, quando o pagamento efetuado durante longo perodo, o montante total do prejuzo torna-se significativo. Ademais, os custos decorrentes da adoo sistemtica de tal prtica podem ser reduzidos, por exemplo, por meio da automatizao de trilhas de auditoria ou da celebrao de acordos de cooperao que visem ao compartilhamento de custos entre mais de uma organizao. 175. Ressalte-se que a boa governana de pessoas pressupe razovel garantia de regularidade dos pagamentos, e a auditoria em folha um instrumento relevante para esse fim. Portanto, as organizaes pblicas devem garantir a realizao sistemtica desse tipo de auditoria no apenas para verificar a existncia de pagamentos irregulares, mas tambm para detectar tempestivamente riscos ainda no adequadamente tratados e fortalecer os controles internos da rea. 2.6.1 Concluso e proposta de encaminhame nto 176. Ante o exposto, embora os dados permitam inferir que, de modo geral, as organizaes apresentem controle razovel da concesso de direitos e vantagens, cabe recomendar aos OGS 29

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que adotem medidas para garantir a realizao sistemtica de auditorias internas na folha de pagamento das unidades sob sua jurisdio. 2.7 Accountability 177. A figura seguinte apresenta a distribuio das organizaes em Accountability (transparncia e prestao de contas):

Figura 11 . Capaci dade em Accountability

178. Observa-se que 42% das organizaes encontram-se na faixa inicial e apenas uma pequena parcela, na faixa aprimorada. Esse resultado aponta que a APF apresenta baixa capacidade de transparncia, prestao de contas e responsabilizao pela gesto de pessoas, assim como de aperfeioamento do desempenho da rea. 179. Alm dos problemas de accountability j abordados em outros tpicos deste relatrio, a seguir so analisadas outras situaes preocupantes identificadas no levantamento. 2.7.1 Somente 31% estabelecem sistematicamente responsabilidade clara pelo plane jamento, aprovao, execuo e avaliao das prticas de gesto de pessoas (Questo 84). 180. O baixo percentual de adoo dessa prtica pode ser causa de muitas das deficincias descritas ao longo do presente relatrio. Por exemplo, a avaliao dos resultados dos programas de qualidade de vida pode no estar ocorrendo porque no foi definido o responsvel por isso. 181. Para haver boa governana, os papis e as responsabilidades da alta administrao, dos gestores e dos servidores precisam estar claramente estabelecidos. As suas respectivas responsabilidades tambm precisam ser comunicadas para as partes interessadas, com o intuito de que elas compreendam como o sistema de governana funciona e quem deve prestar contas do qu e a quem (IFAC, 2013). 182. A sociedade, principal interessada, est exigindo cada vez mais transparncia dos gastos pblicos e responsabilizao dos agentes pelos resultados alcanados. Na rea de pessoal, imperativo a APF melhorar nesses aspectos, tendo em vista a elevada materialidade dos gastos com servidores e a grande influncia exercida pela gesto de pessoas na produo de resultados para a sociedade. 2.7.2 66% no avaliam ou mens uram a contribuio das prticas de gesto de pessoas para o desempenho organizacional (Questo 88). 183. A necessidade de se fazer esse tipo de avaliao decorre da demanda crescente por prestao de contas e resultados da aplicao dos recursos pblicos. No se pode mensurar apenas custos e satisfao dos servidores, deixando de mensurar um aspecto fundamental: a agregao de valor do capital humano para a estratgia organizacional. dever dos responsveis pela gesto de pessoas demonstrar que as polticas e prticas adotadas so eficientes, eficazes, efetivas, econmicas e legais. 184. Ademais, a referida avaliao essencial para se identificar oportunidades de melhoria da gesto e corrigir deficincias. 30

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185. Com base no resultado da avaliao de custos e benefcios das prticas de gesto de pessoas, poder-se- ia concluir, por exemplo, que mais eficiente terceirizar a realizao material de determinadas tarefas executivas, j bem providas pelo mercado fornecedor de servios, para dedicar ainda mais ateno das pessoas do quadro s atividades de governana e gesto, nos termos do art. 10, 7, do Decreto-Lei 200/1967:

7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenao, superviso e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da mquina administrativa, a Administrao procurar desobrigar-se da realizao material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta, mediante contrato, desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execuo.

186. Ressalte-se que as informaes provenientes desse processo de retroalimentao so fundamentais para a boa governana de pessoas. Sem elas, as funes de avaliao, direcionamento e monitorao da gesto de pessoas ficam prejudicadas. 2.7.3 Somente 21% monitoram sistematicamente, por meio de sistema informatizado de gesto de pessoas, algum conjunto de informaes relevantes sobre a fora de trabalho (Questo 85). 187. O reduzido percentual indica que, na maioria das organizaes avaliadas, os responsveis pela governana e gesto de pessoas recebem pouca informao sobre a fora de trabalho, o que prejudica a qualidade e a tempestividade das suas decises. 188. Quando as decises referentes gesto de pessoas no so orientadas por informaes precisas e relevantes, as organizaes ficam expostas a diversas situa es que podem comprometer significativamente o seu desempenho: Falta de servidores em ocupaes crticas; Falta de servidores com competncias crticas; Baixa motivao e comprometimento dos servidores; Abuso na utilizao de licenas; Recorrncia de acidentes de trabalho; Queda no desempenho individual; Gasto excessivo de tempo e recursos para lidar com conflitos e reclamaes acerca do ambiente de trabalho; etc. 189. Absentesmo, rotatividade, previses de aposentadoria e satisfao dos ser vidores so algumas das informaes que devem ser monitoradas. A propsito, importa relatar que diversas outras informaes geradas neste levantamento apontam grande nmero de organizaes que no monitoram a satisfao dos servidores, um dos principais indicadores de desempenho da gesto de pessoas (Questes 41, 42, 43, 51 e 63). 2.7.4 Concluso e proposta de encaminhame nto 190. As informaes apresentadas permitem concluir que a capacidade de governana de pessoas da maioria dos rgos e entidades da APF limitada, tambm, por problemas de accountability. H escassez de informaes sobre o desempenho dos sistemas de governana e gesto de pessoas. Ainda no existe a cultura de se publicarem, por exemplo, os resultados alcanados, as responsabilidades dos diversos atores envolvidos ou os riscos mais relevantes a que as organizaes esto expostas, no que se refere ao capital humano. 191. Ressalte-se que o prprio TCU pode contribuir para a perpetuao do cenrio encontrado na medida em que prioriza outras informaes nos processos de tomada e prestao de contas das suas unidades jurisdicionadas. 192. A equipe entende que o fortalecimento do planejamento da gesto de pessoas deve ser o primeiro passo para melhorar a capacidade de accountability. Nesse sentido, a alta administrao das unidades jurisdicionadas deve ser orientada a estabelecer, no mnimo, objetivos, indicadores de desempenho, metas e mecanismos de monitorao, conforme proposto no item 2.2.4. Tambm devem ser definidos claramente os papis e as responsabilidades 31

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referentes ao planejamento, aprovao, execuo e avaliao das polticas e prticas necessrias para atingir os objetivos estabelecidos. 193. Por fim, cabe determinar Sefip que, em conjunto com a Secretaria-Geral de Controle Externo e com base no presente relatrio, revise as informaes atualmente solicitadas por este Tribunal no Relatrio de Gesto. 3 NDICE DE GOVERNANA DE PESSOAS (iGovPessoas) 3.1 Definio 194. A fim de orientar o TCU e as organizaes avaliadas no seu esforo de melhoria da governana e da gesto de pessoas, esta Unidade Tcnica criou o ndice iGovPessoas. Ele foi calculado por meio de mdia aritmtica ponderada. A frmula apresentada abaixo, onde Q a resposta obtida na questo (Tabela 3, p. 15) e P o peso da questo (Tabela 8, p. 74): iGovPessoas = (Q 1 x P1 ) + (Q 2 x P2 ) + (Q 3 x P3 ) + (...) + (Q 88 x P88 ) 85 195. As questes 59 e 79 foram excludas da frmula. As justificativas para isso constam na Tabela 7 (p. 74). Tambm foi excluda a questo 69 por ser muito semelhante 75, a qual mais abrangente e consistente. Para decidir quais questes seriam includas na frmula e quais seriam os respectivos pesos, a equipe utilizou tcnica estatstica de anlise fatorial. No Apndice VII, a metodologia de clculo do ndice apresentada de forma detalhada. 196. O iGovPessoas no deve ser percebido como uma medida precisa da governana de pessoas de uma dada organizao, devendo ser entendido apenas como uma referncia e um instrumento de autoavaliao da sua capacidade nessa rea. Isso porque os ndices calculados para as organizaes avaliadas baseiam-se, exclusivamente, nas respostas fornecidas por elas a um questionrio. 197. Embora abrangente, o questionrio utilizado obviamente no capaz de contemplar todas as variveis que interferem na capacidade das organizaes de governarem as pessoas. Assim, se fossem includos no questionrio outros indicadores relevantes de boa governana, o valor do ndice poderia ser diferente. 198. Alm do que, a equipe do TCU no pode verificar, ainda, a real confiabilidade das respostas. Portanto, as respostas de algumas organizaes podem no estar representando adequadamente a realidade, em funo de erros no processo de autoavaliao, problemas na interpretao de questes, entre outros fatores que podem tornar os dados imprecisos. 199. H tambm a possibilidade de que certas prticas constantes do questionrio no sejam perfeitamente aplicveis realidade de algumas organizaes. Ainda, a relao custo-benefcio de certas prticas pode ser ruim em determinados contextos, sendo razovel no as implementar. 200. Nesse sentido, muito importante compreender que no obrigatrio almejar o valor mximo no iGovPessoas. Entretanto, semelhana das orientaes da ABNT NBR ISO/IEC 31000, responsabilidade do dirigente mximo decidir por meio de anlise crtica dos riscos relevantes e das necessidades da organizao qual a meta mais adequada a ser alcanada em cada questo do instrumento de autoavaliao. O conjunto de metas deve ser formalizado co mo parte de um plano, atentando-se para as metas legais de cumprimento obrigatrio. 3.2 Resultado da avaliao com base no iGovPessoas 201. A distribuio de frequncia das organizaes com base no iGovPessoas apresentada na Figura 12. A maioria delas (55,4%) encontra-se em estgio inicial de capacidade em governana de pessoas (menor que 40%). Somente 7,6% esto em estgio de capacidade aprimorada (maior que 70%). Observa-se tambm que a maior concentrao est na faixa de iGovPessoas compreendida entre 30% e 39,9%.

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Figura 12. Distribuio de frequncia do i GovPessoas na Administrao Pblica Federal

202. Nas figuras abaixo, possvel comparar a distribuio do ndice entre diferentes tipos de organizao e entre diferentes funes de governo.

Figura 13. Distribuio de frequncia do i GovPessoas em diferentes ti pos de organizao

Figura 14. Distribuio de frequncia do i GovPessoas em diferentes funes de governo

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4 MAPEAMENTO DE RISCOS 203. A partir do relacionamento das despesas de pessoal (fontes: Siafi e Relatrios de Gesto) com o iGovPessoas das organizaes avaliadas, pode-se obter uma distribuio indicativa de risco, como visto na figura a seguir.

204. A Figura 15 permite sugerir alguns agrupamentos relacionados ao risco e necessidade de controlar: Em vermelho e laranja, as organizaes que despendem quantias vultosas em pessoal e no dispem de capacidade adequada de governana de pessoas. Nesses casos, o risco de mau uso do dinheiro pblico provavelmente maior; Em amarelo, as organizaes que tm boa governana e administram grande despesa de pessoal. Nesses casos, ainda que despertem preocupao pelos montantes envolvidos, a maior parte dos riscos j deve estar mitigada; Tambm em amarelo, as organizaes que esto em estgio inicial de governana, mas que no despendem grandes somas em pessoal. Esses casos sugerem a necessidade de avaliaes e de apoio na busca por maximizar a agregao de valor do capital humano ao negcio com os recursos disponveis; Em verde e azul, as organizaes que, em princpio, tm razovel governana e administram despesas medianas. Nesses casos, os controles possivelmente so suficientes, sendo possvel auditar remotamente com baixo risco. 205. Esse mapeamento de riscos tambm pode ser feito com enfoque em despesas especficas de pessoal. Por exemplo, pode- se relacionar a capacidade no fator Avaliao de desempenho com despesas decorrentes de gratificaes de desempenho. 206. Evidentemente, quanto menor a capacidade de governar, maior o risco de no converter os recursos pblicos em benefcio real para a sociedade, atentando contra os princpios da eficincia e da legitimidade. Portanto, a exemplo do item 9.5 do Acrdo 2.585/2012-TCU-Plenrio, cabe recomendar Secretaria de Oramento Federal que, em ateno ao art. 7, inciso III, da Lei 34

Figura 15. Despesas de pessoal e i GovPessoas

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10.180/2001, defina critrios de alocao de recursos pblicos para investimento em pessoal (por exemplo, para treinamentos e aumento do quadro de servidores) segundo a capacidade das organizaes de converter tais recursos nos benefcios pretendidos, utilizando como subsdio mtricas de risco e os planos de melhoria da governana e da gesto de pessoas das organizaes com maiores riscos. Por bvio, tais critrios no podem levar em considerao as despesas com pagamento de salrios, proventos de aposentadoria e penses, pois so gastos obrigatrios. 207. Tambm importante que o TCU realize, em uma segunda fase do presente trabalho, fiscalizao com o propsito de aferir a qualidade das informaes prestadas pelas organizaes no presente levantamento, de forma a aumentar a sua confiabilidade. 5 CONCLUSO 208. Ante o cenrio apresentado, fica claro que no adequada a situao da governana de pessoas na Administrao Pblica Federal. De forma geral, os rgos e as entidades participantes apresentaram baixa capacidade em quase todos os componentes do modelo de avaliao utilizado neste levantamento. 209. H significativas deficincias nos sistemas de governana e ges to de pessoas da maioria das organizaes avaliadas, o que certamente est reduzindo a capacidade delas de gerar resultados e benefcios para a sociedade, alm de exp- las a diversos riscos relevantes. 210. Na maior parte do governo federal, parece haver deficincia na profissionalizao da gesto de pessoas. As atividades tpicas de departamento de pessoal parecem ser bem administradas, mas a gesto estratgica de pessoas parece ser rudimentar, na maioria dos casos. Possveis causas so: governana ruim; escassez de profissionais com as competncias necessrias nas Unidades de Gesto de Pessoas; rigidez da legislao de pessoal. 211. Medidas devem ser adotadas para aumentar a capacidade das organizaes pblicas de atrair, desenvolver e reter talentos necessrios para o cumprimento das suas respectivas misses, assim como de promover cultura orientada a resultados e forte comprometimento com integridade e valores ticos. 212. Portanto, imperativo que o TCU priorize aes para induzir a melhoria da situao encontrada. Nesse sentido, alm das propostas de encaminhamento j descritas (itens 2 e 4), recomenda-se encaminhar para cada organizao relatrio com o seu resultado individual na avaliao. Em conjunto com a divulgao das informaes consolidadas deste levantamento, o relatrio servir como importante indutor de melhorias, permitindo que as organizaes analisem suas respectivas deficincias e estabeleam planos para aperfeioar a governana e a gesto de pessoas. Ademais, o relatrio individualizado possibilitar que as organizaes comparem os seus resultados com o resultado geral da avaliao e com o resultado dos seus respectivos segmentos de negcio. 213. Tambm conveniente determinar Sefip que realize fiscalizaes nas reas consideradas mais crticas da governana de pessoas e organize outros levantamentos com o intuito de acompanhar e manter base de dados atualizada com a situao da governana e da gesto de pessoas na APF. Cabe salientar que essa base poder contribuir para o planejamento de aes de controle de outras unidades do TCU. 5. Diante do exposto, a proposta de encaminhamento unanimemente formulada pela Sefip (peas ns. 136/138) no sentido de: 5.1. determinar, com fulcro na Lei n. 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso II, ao Conselho Nacional de Justia ( 4 do art. 103-B da Constituio Federal), Conselho Nacional do Ministrio Pblico ( 2 do art. 130-A da Constituio Federal), Secretaria de Gesto Pblica (art. 23 do Decreto 7.675/2012) e Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio (art. 3, I, b, do Decreto 6.021/2007), que, no prazo de 180 dias: 5.1.1 avaliem a convenincia e a oportunidade de implementarem as recomendaes abaixo: 35

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5.1.1.1 orientar as unidades sob sua jurisdio sobre a necessidade de: 5.1.1.1.1 a alta administrao, em ateno aos princpios da transparncia e da prestao de contas, estabelecer formalmente: (i) objetivos de gesto de pessoas alinhados s estratgias de negcio; (ii) indicadores para cada objetivo definido, preferencialmente em termos de benefc ios para o negcio; (iii) metas para cada indicador definido, atentando-se para as metas legais de cumprimento obrigatrio; (iv) mecanismos para que a alta administrao acompanhe o desempenho da gesto de pessoas; (item 2.2.4) 5.1.1.1.2 publicar, em ateno ao art. 6 da Lei n. 12.527/2011, as informaes acima, os planos a elas relacionados, as respostas ao questionrio deste levantamento e as informaes do relatrio a ser encaminhado oportunamente pelo TCU, com exceo daquelas classificadas como no pblicas nos termos da lei; (item 2.2.4) 5.1.1.1.3 estabelecer comit estratgico de gesto de pessoas, observando as boas prticas sobre o tema, e monitorarem o cumprimento dos papis e responsabilidades estabelecidos; (item 2.1.6) 5.1.1.1.4 fundamentar os processos de recrutamento e seleo (internos e externos) em perfis de competncias, inclusive os relativos a cargos/funes de livre provimento de natureza tcnica ou gerencial, e assegurarem concorrncia e transparncia nos processos; (item 2.5.3) 5.1.1.2 adotar medidas para garantir a realizao sistemtica de auditorias internas na folha de pagamento das unidades sob sua jurisdio; (item 2.6.1) 5.1.1.3 articular-se com a Escola Nacional de Administrao Pblica e outras escolas de governo para garantir a oferta de aes de capacitao em planejamento estratgico da fora de trabalho para as unidades sob sua jurisdio; (item 2.2.4) 5.1.2 encaminhem a este Tribunal plano de ao para implementar as recomenda es contidas no item 5.1.1, especificando as medidas a serem adotadas, acompanhadas dos respectivos prazos e responsveis, ou as devidas justificativas caso se decida no as implementar; 5.2 determinar, com fulcro na Lei n. 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso III, Secretaria-Geral de Administrao do Tribunal de Contas da Unio, Diretoria-Geral da Cmara dos Deputados e Diretoria-Geral do Senado Federal que cumpram, no prazo de 180 dias, as deliberaes contidas no item 214.1, no mbito das respectivas casas; 5.3. recomendar, com fulcro na Lei n. 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso III, ao Plenrio da Cmara dos Deputados que priorize a apreciao do Projeto de Lei Complementar n. 248/1998, o qual disciplina a perda de cargo pblico por insuficincia de desempenho e est h praticamente quinze anos aguardando publicao; (item 2.4.5) 5.4. recomendar, com fulcro na Lei n. 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso III, Secretaria de Gesto P blica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que priorize a elaborao dos atos previstos no 1 do art. 155, no 2 do art. 156 e no pargrafo nico do art. 159 da Lei 11.890/2008; (item 2.4.5) 5.5. recomendar, com fulcro na Lei n. 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso III, Secretaria de Oramento Federal que, em ateno ao art. 7, inciso III, da Lei n. 10.180/2001, defina critrios de alocao de recursos pblicos para investimento em pessoal segundo a capacidade das organizaes de converter tais recursos nos benefcios pretendidos, utilizando como subsdio mtricas de risco e os planos de melhoria da governana e da gesto de pessoas das organizaes com maiores riscos; (item 4) 5.6. determinar Secretaria de Fiscalizao de Pessoal que: 5.6.1. em relao s organizaes que no responderam ao questionrio do levantamento, conceda novo prazo para encaminhamento das respostas, alertando-as que o desatendimento injustificado da diligncia sujeita o responsvel multa prevista no art. 58, inciso IV, da Lei n. 8.443/1992; (item 1.4) 5.6.2. remeta s organizaes participantes deste levantamento relatrio contendo sua avaliao individualizada e comparao com os resultados consolidados do respectivo segmento de atuao, como forma de subsidiar o planejamento dessas organizaes; (item 5) 36

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5.6.3. divulgue as informaes consolidadas e os dados pblicos coletados no presente levantamento, sem a identificao individual das organizaes respondentes; (item 5) 5.6.4. revise, em conjunto com a Secretaria-Geral de Controle Externo, as informaes atualmente solicitadas por este Tribunal no Relatrio de Gesto, no que concerne rea de pessoal; (item 2.7.4) 5.6.5. realize fiscalizao, com o apoio de outras unidades tcnicas da Secretaria-Geral de Controle Externo, com o propsito de aferir a qualidade das informaes prestadas pelas organizaes no presente levantamento, de forma a aumentar a sua confiabilidade; (item 4) 5.6.6. apresente propostas de fiscalizao nas reas consideradas mais crticas da governana de pessoas e organize futuros levantamentos com o intuito de acompanhar e manter base de dados atualizada com a situao da governana de pessoas na Administrao Pblica Federal; (item 5) 5.6.7. remeter cpia do acrdo que vier a ser proferido nestes autos, acompanhado do relatrio e voto que o fundamentar: 5.6.7.1. Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico da Cmara dos Deputados; 5.6.7.2. Cmara de Polticas de Gesto, Desempenho e Competitividade vinculada ao Conselho de Governo da Presidncia da Repblica; 5.6.7.3. Casa Civil da Presidncia da Repblica; 5.6.7.4. Controladoria-Geral da Unio; 5.6.7.5. Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio; 5.6.7.6. ao Departamento de Coordenao e Controle das Empresas Estatais da SecretariaExecutiva do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; 5.6.7.7. Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; 5.6.7.8. Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; 5.6.7.9. Diretoria-Geral da Cmara dos Deputados; 5.6.7.10. Diretoria-Geral do Senado Federal; 5.6.7.11. Secretaria-Geral de Administrao do Tribunal de Contas da Unio; 5.6.7.12. ao Conselho Nacional de Justia; 5.6.7.13. ao Conselho da Justia Federal; 5.6.7.14. ao Conselho Superior da Justia do Trabalho; 5.6.7.15. ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico. o Relatrio.

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PROPOSTA DE DELIBERAO exame deste Colegiado o Relatrio do Levantamento realizado pela Secretaria de Fiscalizao de Pessoal Sefip, no perodo de 10/09/2012 a 27/09/2013, com o objetivo de avaliar a situao da governana e da gesto de pessoas em amostra de 337 unidades da Administrao Pblica Federal (APF), com o intuito de identificar os pontos mais vulnerveis e induzir melhorias nessa rea. 2. A realizao desta fiscalizao foi comunicada ao Plenrio pelo ento Ministro Presidente na sesso de 27/06/2012, ocasio em que foi ressaltada a relevncia de se realizar levantamento de governana na rea de pessoal, a exemplo das aes levadas a efeito por esta Corte de Contas na rea de Tecnologia da Informao (TC 019.827/2012-1).
Trago ao

3. Estamos diante de uma noo ainda pouco difundida na administrao pblica, que a Governana. Mas antes de adentrar o conceito desse termo, ainda em constru o, vale fazer uma reflexo baseada em nossa observao da realidade. 4. Temos um arcabouo jurdico bem desenvolvido no que diz respeito aos princpios indispensveis para a boa administrao, como aqueles enumerados no caput do art. 37 e no art. 70 da Constituio Federal (t ransparncia e publicidade, moralidade, impessoalidade, economicidade,

legalidade, legitimidade, eficincia, eficcia e efetividade), ferramentas de planejamento (como o Plano Plurianual) e controle dos atos administrativos (controles interno, externo, judicirio, social). 5. Se todos os desafios da administrao pudessem ser antevistos e resolvidos em termos de previso normativa, seria de se esperar um nvel de desempenho semelhante entre as diversas organizaes pblicas. Todavia, a observao da realidade demonstra que algumas organizaes so mais bem sucedidas em alcanar seus objetivos do que outras, mesmo atuando no mesmo ambiente poltico, jurdico, econmico e social. Explicar essas diferenas um problema complexo. No obstante, possvel constatar que algumas organizaes conseguem alinhar os elementos de que dispem de uma forma mais favorvel ao cumprimento de suas finalidades. exatamente nesse domnio que se encontra a Governana. 6. Conforme consta do relatrio precedente, a governana se ocupa da estrutura (administrativa, poltica, econmica, social, ambiental, legal e outras) posta em prtica para garantir que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam definidos e alcanados. A boa governana, no setor pblico, serve para que as suas organizaes atuem sempre conforme o interesse pblico. Refere-se definio do que deve ser executado (direo), enquanto a gesto refere-se forma como se executa. 7. A governana de pessoas pode ser entendida como o conjunto de diretrizes, estruturas organizacionais, processos e mecanismos de controle que visam a assegurar que as decises e as aes relativas gesto de pessoas estejam alinhadas s necessidades da organizao, contribuindo para o alcance das suas metas. Compreende os sistemas pelos quais a superviso e a liderana so exercidas, com vistas aplicao efetiva de estratgias, polticas e prticas de gesto de pessoas na consecuo dos objetivos organizacionais. Nessa linha, a boa governana de pessoas contribui para maximizar o valor do capital humano da organizao, que, em ltima anlise, determina a capacidade de prestao de servios sociedade. Trata-se de governar os agentes pblicos, incluindo os membros da alta direo, de modo que os interesses da sociedade sejam atendidos a custos e riscos mnimos razoveis. 8. Desde os trabalhos desenvolvidos na rea de Tecnologia da Informao, o TCU dedica-se a mapear como as organizaes pblicas federais se situam em termos de governana, com base em autoavaliao realizada pelas prprias organizaes, e a oferecer subsdio para a melhoria da situao encontrada. 9. No trabalho em exame, durante a fase de planejamento, a equipe de fiscalizao elaborou questionrio de autoavaliao, utilizando como referncias o modelo do Programa Nacional de Gesto Pblica GesPblica, aprovado pelo Decreto n. 5.378/2005, e modelos internacionais aplicados governana e gesto estratgica de pessoas em organizaes pblicas, tais como o adotado pelo governo federal norte-americano (Human Capital Assessment and Accountability Frame work ) e o publicado pela Federao Internacional de Contadores IFAC ( Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective ), chegando ao modelo descrito na figura 1 do Relatrio precedente, 1

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composto pelos componentes: a) liderana da alta administrao, b) alinhamento estratgico; c) gesto da liderana e do conhecimento, d) cultura orientada para resultados, e) gesto de talentos, f) controle da concesso de direitos e vantagens e g) accountability. 10. Em funo dos sete componentes desse modelo, foram elaboradas 101 questes objetivas (indicadores), com r espostas do tipo sim ou no, quantitativas ou de mltipla escolha, distribudas de acordo com a seguinte estrutura:
Estrutura do questionrio Parte A - Liderana da alta administrao Planejamento organizacional Parte B - Alinhamento estratgico Planejamento da gesto de pessoas Planejamento da fora de trabalho Unidade de Gesto de Pessoas como parceira estratgica Gesto da liderana e processo sucessrio Parte C - Gesto da liderana e do conhecimento Integridade e comprometimento Aprendizagem contnua Gesto do conhecimento Comunicao Parte D - Cultura orientada para resultados Avaliao de desempenho Reconhecimento Parte E - Gesto de talentos Recrutamento, seleo e integrao Reteno

Parte F - Controle da concesso de direitos e vantagens Parte G - Resultados e prestao de contas ( Accountability) Parte H - Perfil da fora de trabalho e das despesas de pessoal

11. Foram selecionadas 337 organizaes da Administrao Pblica Federal para responder o questionrio padronizado. Desprendendo-se do princpio de vinculao de unidades jurisdicionadas, identificaram-se as unidades que gozam de autonomia em governana, resultando que alguns rgos foram avaliados em separado dos ministrios a que se subordinam. 12. At a concluso do relatrio, o questionrio foi respondido por 305, cuja distribuio por segmento da APF, funo de governo e tipo de organizao encontram-se nas Figuras 1, 2 e 3 do Relatrio precedente. 13. As respostas foram tratadas em banco de dados, segundo metodologia que permitiu aferir a capacidade das organizaes em cada componente do modelo de administrao, em escala varivel de 0 a 100%. A cada resposta atribuiu-se valor varivel de 0 a 1, calculando-se, na sequncia, a mdia aritmtica simples da pontuao obtida em cada fator de sucesso e, sucessivamente, os valores apurados em cada componente do modelo de avaliao. 14. Assim como nos levantamentos de governana de TI, as organizaes foram agrupadas segundo 3 estgios de capacidade: Inicial, de 0 a 39,99%; Intermediria, de 40 a 70%; e Aprimorada, de 70,01 a 100%. A seguir so apresentados, sinteticamente, os resultados do levantamento por componente. O detalhamento da anlise pode ser lido no relatrio precedente. 15. O componente Liderana da alta administrao contou com questes agrupadas em trs conjuntos (direo, monitoramento e avaliao, e estrutura de apoio). Apenas 23% das organizaes declararam estar em estgio de capacidade aprimorada nesse componente da Governana (ver figura 4), indicando que a alta administrao de muitas organizaes no se responsabiliza ou se responsabiliza de forma inadequada pelo estabelecimento de estratgia e instrumentos de governana de pessoas, comprometendo a avaliao, o direcionamento e a monitorao da gesto. 2

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16. achados:

Como principais deficincias identificadas nesse componente, cabe mencionar os seguintes

54% das organizaes declararam no possuir comit para auxiliar a alta administrao nas decises relativas gesto de pessoas e, entre as que declararam possu- lo, apenas 33% o monitoram regularmente (Questes 17 e 19); 86% no publicaram diretrizes que contemplem a gesto de riscos relacionados ao capital humano, e 49% no aprovam plano de auditoria interna que contemple a avaliao peridica desses riscos (como por exemplo greve, falta de competncias crticas, perda de pessoas-chave e desperdcio de recursos pblicos) e a eficcia dos respectivos controles (Questes 10 e 20); somente 54% monitoram regularmente o cumprimento das diretrizes relativas gesto de pessoas e somente 51% monitoram regularmente o desempenho da rea, atuando quando as metas no so alcanadas (Questes 16 e 21). 17. No tocante ao Alinhamento Estratgico, apenas 13% das organizaes foram classificadas na faixa aprimorada, conforme distribuio apresentada na Figura 5 do relatrio precedente. 18. Embora grande parte dos respondentes tenha sido be m avaliada no fator Planejamento organizacional, nos outros trs fatores que so os relacionados gesto de pessoas poucos apresentam indicadores de boa capacidade. Tal resultado indica elevada probabilidade de polticas e prticas de gesto de pessoas no estarem alinhadas com os objetivos estratgicos das organizaes avaliadas, haja vista os seguintes achados: apenas 15% executam, sistematicamente, processo de planejamento de gesto de pessoas, aprovando e publicando objetivos, indicadores de desempenho e metas (Questo 24); 74% no utilizam o mapeamento de processos como subsdio para o planejamento da fora de trabalho, 76% no identificam lacunas entre os nveis atuais e desejados de competncias e 60% no realizam anlises estatsticas da fora de trabalho (Questes 28, 31 e 32). 19. Como em outros trabalhos desta Corte j foram realizadas diversas recomendaes aos rgos gestores centrais a respeito do planejamento organizacional (Acrdos 1.521/2003, 1.558/2003, 2.094/2004, 786/2006, 1.603/2008 e 2.585/2012, todos do Plenrio), cabe recomendar a esses rgos que repassem s unidades que lhes so vinculadas orientao sobre as providncias a cargo da alta administrao. 20. No componente Gesto da Liderana e do Conhecimento, apenas 8% dos respondentes informaram estar na faixa aprimorada, sendo que a maioria deles se encontra na faixa inicial (Figura 6). Como principal achado, menciona-se que 76% no desenvolvem processo sucessrio para posies de liderana, sendo que 36% nem mesmo oferecem programas de treinamento ou desenvolvimento aos seus lderes (Questes 39 e 40), em desconformidade com a diretriz fixada no Decreto n. 5.707/2006 para que se promova a capacitao gerencial do servidor e sua qualificao para o exerccio de atividades de direo e asse ssoramento (Artigo 3o , inciso III). Isso indica ser provvel que a prpria alta administrao de muitos rgos e entidades no esteja devidamente qualificada para cumprir bem o seu papel, o que pode estar interferindo na sua capacidade de governana. 21. J no que diz respeito ao componente Cultura Orientada a Resultados, apenas 6% encontram-se na faixa aprimorada (Figura 7), revelando que, de modo geral, a cultura na APF ainda no orientada para resultados. 22. Os aspectos mais crticos identificados no levantamento so os seguintes: 54% no estabelecem metas de desempenho individuais ou de equipes (Questo 55); 65% no avaliam o desempenho dos membros da alta administrao ou dos demais gestores (por exemplo, diretores, supervisores, gerentes), e 46% nem mesmo avaliam o desempenho dos servidores (Questes 56 e 57); 64% no treinam gestores em gesto de desempenho e 83% no executam programa de reconhecimento por alto desempenho (Questes 64 e 69). 3

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23. Para promover a referida cultura, entre outras medidas, importante encaminhar cpia do Relatrio, desta Proposta de Deliberao e do Acrdo Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico da Cmara dos Deputados, tendo em vista a tramitao do Projeto de Lei n. 248/1998, que "disciplina a perda de cargo pblico por insuficincia de desempenho do servidor pblico estvel, regulamentando o art. 41, 1, inciso III, da Constituio Federal. 24. Relativamente Gesto de talentos, 75% da amostra se encontra em estgio inicial (Figura 8), importando registrar que a mdia das organizaes nesse componente foi de apenas 29% (desvio-padro = 17%). Essas informaes indicam que muito baixa a capacidade da APF de atrair, selecionar e reter profissionais com as competncias desejadas. 25. Como j so conhecidas as limitaes decorrentes da obrigatoriedade de concursos pblicos, a equipe incluiu no questionrio apenas questes sobre os processos de seleo de gestores e de movimentao e alocao de servidores. As respostas evidenciam que 75% das organizaes no executam processo formal, baseado em competncias, para selecionar gestores. Da mes ma forma, a maioria das organizaes (70%) no executa tal processo para alocar ou movimentar internamente os servidores (Questes 71 e 72). A consequncia provvel dessa situao que muitos processos de seleo de gestores e de alocao/movimentao de servidores no estejam resultando nas escolhas mais adequadas s necessidades organizacionais. 26. Consequentemente, a equipe de fiscalizao prope recomendao aos rgos Gestores Superiores do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, do Poder Executivo e das Empresas Estatais para que orientem as unidades sob sua jurisdio sobre a necessidade de fundamentarem os processos de recrutamento e seleo (internos e externos) em perfis de competncias, inclusive os relativos a cargos/funes de livre provimento de natureza tcnica ou gerencial, e assegurarem concorrncia e transparncia nesses processos. 27. O componente Controle da Concesso de Direitos e Vantagens o nico componente do modelo em que poucas organizaes foram avaliadas com capacidade inicial (Figura 9). O resultado era esperado, uma vez que os gestores e os rgos de controle da APF costumam concentrar mais esforos no aspecto da legalidade que nos da eficincia e da efetividade da gesto de pessoas. 28. A nica situao merecedora de destaque que 42% das organizaes informaram no realizar auditorias internas na folha de pagamento de forma sistemtica (Questo 83). Somente no segmento EXE-Mil (rgos das Foras Armadas), 100% das organizaes responderam que adotam integralmente a prtica. Como os benefcios dela decorrente superam em muito os seus custos, cabe recomendar aos OGS que adotem medidas para garantir a realizao sistemtica de auditorias internas na folha de pagamento das unidades sob sua jurisdio. 29. No tocante capacidade das organizaes em Accountability (transparncia e prestao de contas), apenas uma pequena parcela de 14% est na faixa aprimorada (Figura 10). 30. Esse resultado aponta que a APF apresenta baixa capacidade de transparncia, prestao de contas e responsabilizao pela gesto de pessoas, assim como de aperfeioamento do desempenho da rea. As situaes preocupantes identificadas no levantamento so: 66% no avaliam ou mensuram a contribuio das prticas de gesto de pessoas para o desempenho organizacional (Questo 88); somente 21% monitoram sistematicamente, por meio de sistema informatizado de gesto de pessoas, algum conjunto de informaes relevantes sobre a fora de trabalho (Questo 85). 31. Para melhorar a capacidade de accountability, a alta administrao das unidades jurisdicionadas deve ser orientada a estabelecer, no mnimo, objetivos, indicadores de desempenho, metas e mecanismos de monitorao. Tambm devem ser definidos claramente os papis e as responsabilidades referentes ao planejamento, aprovao, execuo e avaliao das polticas e prticas necessrias para atingir os objetivos estabelecidos. 32. O prprio TCU pode contribuir para perpetuar esse cenrio ou induzir uma mudana de comportamento em funo das informaes que solicitar nos processos de tomada e prestao de contas das suas unidades jurisdicionadas. 4

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33. A concluso obtida a partir do levantamento de que a situao da governana de pessoas na Administrao Pblica Federal no adequada. Na maior parte do governo federal, parece haver deficincia na profissionalizao da gesto de pessoas. Na maioria dos casos as atividades tpicas de departamento de pessoal aparentam ser bem administradas, mas a gesto estratgica de pessoas mostra-se rudimentar. 34. Com base nos resultados coletados, a Sefip criou o ndice iGovPessoas, calculado pela mdia aritmtica do valor obtido em cada resposta ponderado pelo peso da questo, como uma referncia para o controle externo e um instrumento de autoavaliao. Feita a ressalva de que esse ndice no uma medida precisa da governana de pessoas de uma dada organizao devido ao fato de que a equipe de fiscalizao no verificou a confiabilidade das respostas e possibilidade de variao do ndice de acordo com os pesos atribudos a cada questo ou com a insero de outros indicadores relevantes de boa governana , ele fornece subsdios s organizaes avaliadas, no seu esforo pela melhoria da governana e da gesto de pessoas, e ao Tribunal, no planejamento de suas aes. 35. A distribuio de frequncia das organizaes com base no iGovPessoas apresentada na Figura 12. A maioria delas (55,4%) encontra-se em estgio inicial de capacidade em governana de pessoas (menor que 40%). Somente 7,6% esto em estgio de capacidade aprimorada (maior que 70%).

36. Entre os diferentes tipos de organizao, apenas o segmento militar possui 100% de suas unidades situadas no estgio aprimorado. 37. Segmentando o resultado por funes de governo, o setor energtico apresenta os maiores ndices de governana de pessoas, com 26% de suas organizaes no estgio aprimorado, e 52% no estgio intermedirio.

Figura 12. Distribuio de frequncia do i GovPessoas na Administrao Pblica Federal

Figura 14. Distribuio de frequncia do i GovPessoas em diferentes funes de governo

38. Vale mencionar que os dados coletados orientaro as futuras fiscalizaes do Tribunal, considerando que a partir do relacionamento das despesas de pessoal (fontes: Siafi e Relatrios de 5

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Gesto) com o iGovPessoas das organizaes avaliadas, pode-se obter uma distribuio indicativa de risco, como visto na figura a seguir:

39. Acolho as propostas de encaminhamento formuladas, dentre as quais se encontram uma srie de orientaes a serem veiculadas sob a forma de recomendao aos rgos governantes superiores (Conselho Nacional de Justia, Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Secretaria de Gesto Pblica e Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio) e de determinaes Secretaria-Geral de Administrao do Tribunal de Contas da Unio, Diretoria-Geral da Cmara dos Deputados e Diretoria-Geral do Senado Federal. Merecem destaque especial as recomendaes para a priorizao de projetos de lei e edio de atos regulamentares. 40. A seleo de informaes que devero compor o Relatrio de Gesto, para efeito de prestao de contas, efetuada pelo TCU, poder induzir a melhoria da governana, ao estabelecer indicadores teis para a administrao e para o controle externo. 41. Finalmente, parabenizo a Coordenao-Geral de Controle Externo dos Servios Essenciais ao Estado e das Regies Sul e Centro Oeste Coestado e a Secretaria de Fiscalizao de Pessoal, em especial os Servidores Cludio Souza Castello Branco, Cludio Silva Cruz, A lessandro Giuberti Laranja e Fabiano Nijelschi Guercio Fernandes, pelo rigor metodolgico, pela acurada anlise de informaes e excelente sistematizao do trabalho. Pelo exposto, manifesto- me por que seja adotado o Acrdo que ora submeto a este Plenrio. T.C.U., Sala das Sesses, em 30 de outubro de 2013. MARCOS BEMQUERER COSTA Relator

Figura 15. Despesas de pessoal e i GovPessoas

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ACRDO N 3023/2013 TCU Plenrio 1. Processo n. 022.577/2012-0 2. Grupo I; Classe de Assunto: V Levantamento. 3. Interessado: Tribunal de Contas da Unio. 4. rgos/Entidades: 330 unidades jurisdicionadas. 5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa. 6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou. 7. Unidade Tcnica: Secretaria de Fiscalizao de Pessoal Sefip. 8. Advogados constitudos nos autos: no h. 9. Acrdo: Vistos, relatados e discutidos estes autos de Levantamento realizado pela Secretaria de Fiscalizao de Pessoal, no perodo de 10/09/2012 a 27/09/2013, com o objetivo de avaliar a situao da governana e da gesto de pessoas em amostra de organizaes da Administrao Pblica Federal. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante as razes expostas pelo Relator, e com fundamento no disposto pelo art. 43, inciso I, da Lei n. 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Intero do TCU, em: 9.1. recomendar: 9.1.1. ao Conselho Nacional de Justia, ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Secretaria de Gesto Pblica e Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da cincia deste Acrdo, orientem as unidades sob sua jurisdio sobre a necessidade de: 9.1.1.1 a alta administrao, em ateno aos princpios da transparncia e da prestao de contas, estabelecer formalmente: (i) objetivos de gesto de pessoas alinhados s estratgias de negcio; (ii) indicadores para cada objetivo definido, preferencialmente em termos de benefcios para o negcio; (iii) metas para cada indicador definido, atentando-se para as metas legais de cumprimento obrigatrio; (iv) mecanismos para que a alta administrao acompanhe o desempenho da gesto de pessoas; 9.1.1.2. publicar, em ateno ao art. 6 da Lei n. 12.527/2011, as informaes acima, os planos a elas relacionados, as respostas ao questionrio deste levantamento e as informaes do relatrio a ser encaminhado oportunamente pelo TCU, com exceo daquelas classificadas como no pblicas nos termos da lei; 9.1.1.3. estabelecer comit estratgico de gesto de pessoas, observando as boas prticas sobre o tema, e monitorarem o cumprimento dos papis e responsabilidades estabelecidos; 9.1.1.4. fundamentar os processos de recrutamento e seleo (internos e externos) em perfis de competncias, inclusive os relativos a cargos/funes de livre provimento de natureza tcnica ou gerencial, e assegurarem concorrncia e transparncia nos processos; 9.1.1.5. adotar medidas para garantir a realizao sistemtica de auditorias internas na folha de pagamento das unidades sob sua jurisdio; 9.1.1.6. articular-se com a Escola Nacional de Administrao Pblica e outras escolas de governo para garantir a oferta de aes de capacitao em planejamento estratgico da fora de trabalho para as unidades sob sua jurisdio; 9.1.2. Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que priorize a elaborao dos atos previstos nos arts. 155, 1, 156, 2, e 159, pargrafo nico, da Lei n. 11.890/2008; 9.1.3. Secretaria de Oramento Federal que, em ateno ao art. 7, inciso III, da Lei n. 10.180/2001, defina critrios de alocao de recursos pblicos para investimento em pessoal segundo a capacidade das organizaes de converter tais recursos nos benefcios pretendidos, utilizando como subsdio mtricas de risco e os planos de melhoria da governana e da gesto de pessoas das 1

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organizaes com maiores riscos; 9.2. determinar: 9.2.1. ao Conselho Nacional de Justia, ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Secretaria de Gesto Pblica e Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio que encaminhem, no prazo de 60 (sessenta) dias, a este Tribunal plano de ao para implementar as recomendaes descritas no subitem 9.1.1, especificando as medidas a serem adotadas, os respectivos prazos e os responsveis, ou justificativa sobre a deciso de no implementar tais recomendaes; 9.2.2. Secretaria-Geral de Administrao do Tribunal de Contas da Unio, DiretoriaGeral da Cmara dos Deputados e Diretoria-Geral do Senado Federal que implementem, no mbito das respectivas casas, as providncias descritas no subitem 9.1.1, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da cincia deste Acrdo; 9.2.3. Secretaria de Fiscalizao de Pessoal que: 9.2.3.1. conceda s organizaes que no responderam ao questionrio do levantamento novo prazo para essa finalidade, alertando-as que o desatendimento injustificado da diligncia sujeita o responsvel multa prevista no art. 58, inciso IV, da Lei n. 8.443/1992; 9.2.3.2. remeta s organizaes participantes deste levantamento relatrio contendo sua avaliao individualizada e comparao com os resultados consolidados do respectivo segmento de atuao, como forma de subsidiar o planejamento dessas organizaes; 9.2.3.3. divulgue as informaes consolidadas e os dados pblicos coletados no presente levantamento, sem a identificao individual das organizaes respondentes; 9.2.3.4. revise, em conjunto com a Secretaria-Geral de Controle Externo, as informaes atualmente solicitadas por este Tribunal no Relatrio de Gesto, no que concerne rea de pessoal; 9.2.3.5. realize fiscalizao, com o apoio de outras unidades tcnicas da Secretaria-Geral de Controle Externo, com o propsito de aferir a qualidade das informaes prestadas pelas organizaes no presente levantamento, de forma a aumentar a sua confiabilidade; 9.2.3.6. apresente propostas de fiscalizao nas reas consideradas mais crticas da governana de pessoas e organize futuros levantamentos com o intuito de acompanhar e manter base de dados atualizada com a situao da governana de pessoas na Administrao Pblica Federal; 9.3. remeter cpia deste Acrdo, acompanhado do Relatrio e da Propo sta de Deliberao que o fundamentam: 9.3.1. Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico da Cmara dos Deputados; 9.3.2. Cmara de Polticas de Gesto, Desempenho e Competitividade vinculada ao Conselho de Governo da Presidncia da Repb lica; 9.3.3. Casa Civil da Presidncia da Repblica; 9.3.4. Controladoria-Geral da Unio; 9.3.5. Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio; 9.3.6. ao Departamento de Coordenao e Controle das Empresas Estatais da SecretariaExecutiva do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; 9.3.7. Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; 9.3.8. Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; 9.3.9. Diretoria-Geral da Cmara dos Deputados; 9.3.10. Diretoria-Geral do Senado Federal; 9.3.11. Secretaria-Geral de Administrao do Tribunal de Contas da Unio; 9.3.12. ao Conselho Nacional de Justia; 9.3.13. ao Conselho da Justia Federal; 9.3.14. ao Conselho Superior da Justia do Trabalho; 2

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 022.577/2012-2

9.3.15. ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico. 10. Ata n 45/2013 Plenrio. 11. Data da Sesso: 13/11/2013 Ordinria. 12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-3023-45/13-P. 13. Especificao do quorum: 13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Jos Jorge e Jos Mcio Monteiro. 13.2. Ministro-Substituto convocado: Weder de Oliveira. 13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e Andr Lus de Carvalho.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOO AUGUSTO RIBEIRO NARDES Presidente Fui presente:

MARCOS BEMQUERER COSTA Relator

PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral

(Assinado Eletronicamente)

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50602320.