Imcoperspectivasparaunareformafiscal

Perspectivas para una reforma fiscal
Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C.1 Marzo, 2013
CONTENIDO
I. II. Diagnstico .................................................................................................................................................................... 2 Objetivos y principios bsicos de una reforma fiscal integral ..................................................................................... 13 Objetivo 1. Fomento de la competitividad ....................................................................................................................... 14 Objetivo 2. Incentivos a la formalidad ............................................................................................................................. 15 Objetivo 3. Ejercicio del gasto pblico de manera eficiente, transparente y con rendicin de cuentas ......................... 18 Objetivo 4. Conservacin del equilibrio fiscal y macroeconmico .................................................................................. 19 Principio 1. Ampliacin de la base tributaria .................................................................................................................. 22 Principio 2. Sistema hacendario progresivo ................................................................................................................... 23 a. Reduccin de exenciones y privilegios fiscales ..................................................................................................... 23 b. Formulacin de impuestos progresivos .................................................................................................................. 25 Principio 3. Gravamen de males ..................................................................................................................................... 27 Principio 4. Simplificacin del sistema fiscal ................................................................................................................... 28 Principio 5. Fortalecer el federalismo fiscal estatal ......................................................................................................... 30 III. Comparativo de propuestas de reforma fiscal en Mxico y sus posibles efectos recaudatorios .............................. 33
IV. Una reforma fiscal atada a otras dos ............................................................................................................................. 38 Anexo 1. Deducciones y Exenciones del Impuesto Sobre la Renta (ISR) .......................................................................... 42 Anexo 2. Impuesto a la tenencia ......................................................................................................................................... 48 Bibliografa: ......................................................................................................................................................................... 58
Documento coordinado por Jana Palacios, con el apoyo de Manuel Molano, Carlos Grandet, Marcelina Valds, y Pavel Ramrez.
I.
DIAGNSTICO
Mxico tiene grandes retos de competitividad en los prximos aos. El pas debe dinamizar la economa e incrementar la productividad. Hoy en da, ha obtenido una estabilidad macroeconmica que se refleja en una tasa de inflacin controlada y una buena reputacin en los mercados de deuda internacional. Sin embargo, la estabilidad no es un sinnimo inherente de crecimiento econmico y tambin es necesario reducir la pobreza, fortalecer el capital humano e invertir en infraestructura. El gobierno mexicano ve limitada su capacidad de accin debido a un nivel bajo de recaudacin tributaria que le hace imposible invertir en la infraestructura necesaria para el crecimiento y para financiar programas destinados a mejorar el bienestar de la poblacin. La falta de recursos al gobierno esta relacionada con un problema estructural de finanzas pblicas que por diversas razones se debe resolver: 1. El crecimiento en pensiones y deudas contingentes es insostenible; 2. Se utiliza un activo no renovable, el petrleo, para cubrir gasto corriente del gobierno; 3. La volatilidad de los precios del petrleo y el declive de la plataforma exportadora de crudo lo hace una fuente inestable de financiamiento; 4. Existen extensos niveles de informalidad en la economa por el alto costo de la formalidad; 5. El rgimen fiscal es complejo y presenta diversas oportunidades para la elusin; 6. La evasin fiscal sistemtica, adems de ser producto de la complejidad fiscal, se explica por la gran cantidad de exenciones injustificadas, la mala fiscalizacin y la falta de aplicacin de sanciones por incumplimiento; y 7. Existe un desequilibrio entre la responsabilidad de recaudacin y la disposicin de recursos para el gasto. Una comparacin en el mbito internacional refleja que Mxico tiene una baja recaudacin como porcentaje del PIB. Mxico recaud en 2010 por ingresos tributarios 18% de su PIB, en contraste con 33% del promedio de la OCDE. Sin embargo, si no consideramos las contribuciones a la seguridad social y los ingresos petroleros esta cifra se reduce a 10.1%2.
De acuerdo a estimaciones de la SHCP en 2012, los ingresos tributarios representaban 9% del PIB 2
Grfica 1. Ingresos tributarios como porcentaje del PIB en pases de la OCDE, 2011
Seguridad Social
Impuestos
19 15
20 6
26
20
27
25
23 29 14
30
27
34
3
Mxico
12
13
17
10
Alemania
Estados Unidos
Espaa
Fuente: OECD Revenue Statistics (la recaudacin tributaria incluye ingresos por derechos y aprovechamientos como hidrocarburos).
La comparacin con pases latinoamericanos tambin evidencia la baja recaudacin. Grfica 2. Ingresos tributarios como porcentaje del PIB en pases latinoamericanos, 20103
Seguridad Social
Impuestos
Reino Unido
Corea del Sur
Promedio
Canad
24 14 8
26
11 1
10 2
13 2
15 2
16
18
Colombia
Brasil
Chile
El Salvador
Fuente: OECD Revenue Statistics (la recaudacin tributaria incluye ingresos por derechos y aprovechamientos como hidrocarburos).
3 No existen datos de ingresos en Latinoamrica para 2011. 3
Costa Rica
Venezuela
Guatemala
Argentina
Mxico
Francia
Suecia
Israel
Italia
Igualmente se reconoce que en Mxico ha habido un incremento paulatino en el porcentaje de recaudacin con respecto al PIB nacional, con un crecimiento total de 23 por ciento entre 1980 y 2010, en comparacin con una tasa de crecimiento de 9 por ciento para el promedio de pases de la OCDE para este mismo periodo de tiempo. Grfica 3. Ingresos tributarios como porcentaje del PIB, Mxico versus promedio OCDE
40 35 30 25 30.915 32.511 33.1 34.576 35.3 35.02
33.783
% del PIB
20 15 10 5 0 1980 14.756
15.461
15.796
15.196
16.852
18.084
18.095
Mxico
OCDE
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Fuente: OECD Revenue Statistics (la recaudacin tributaria incluye el pago de seguridad social).
El problema de la eficacia recaudatoria La baja recaudacin de Mxico se puede explicar en parte por los problemas para cobrar los impuestos existentes. Las causas de esta baja eficacia obedecen a mltiples razones, una de ellas es la evasin producto de la complejidad del sistema. Asimismo, la poca frecuencia con la que se aplican sanciones por evasin de impuestos tambin reduce los incentivos de la poblacin a tributar. De acuerdo a un estudio del Tecnolgico de Monterrey, si se recaudara todo el potencial de IVA, ISR y IEPS, sin cambiar la poltica fiscal actual, se podra aumentar la recaudacin 6.7 puntos porcentuales del PIB (Fuentes et al., 2010). La tasa de evasin actual de estos distintos impuestos es heterognea. El estudio apunta a que la evasin del ISR a personas morales, el IEPS y el IVA es relativamente baja. Sin embargo, un gran porcentaje de la poblacin evade el ISR de arrendamiento, as como el ISR a personas fsicas pertenecientes al Rgimen de Pequeos Contribuyentes (REPECO) y no pertenecientes tambin. Una de las barreras para la recaudacin es la existencia de diferentes regmenes tributarios que complejizan el sistema. El ISR de arrendamiento, por ejemplo, se aplica exclusivamente a los ingresos obtenidos por renta de inmuebles. El ISR de personas morales se aplica a empresas registradas como sociedades. Finalmente, el ISR de personas fsicas se divide en REPECO y No
4
REPECO. El rgimen de los REPECO fue creado para contribuyentes con ingresos menores a 2 millones de pesos que perciben una tasa preferencial. Cada uno de estos regmenes tiene una miscelnea fiscal especfica con tasas impositivas y deducciones propias.
Tabla 1. Tasa de evasin de impuestos en Mxico (impuesto no recaudado/impuesto potencial) Impuesto IEPS ISR arrendamiento ISR Fsicas No REPECOS ISR Morales ISR REPECOS IVA
Fuente: Fuentes et. al. (2010)
2000 (%) 93.5 84.4 86.6 86.1 23.2
2008 (%) 9.1 80.7 77.2 13.4 95.7 17.8
Recaudacin del ISR Un anlisis ms detallado de cada impuesto permite analizar el problema de la eficacia recaudatoria de mejor manera. La productividad de cada impuesto es un indicador que permite evaluar el modo en que el impuesto se traduce en ingresos para el gobierno. De acuerdo con la OCDE, la productividad de un impuesto se mide por el crecimiento de la recaudacin como porcentaje del PIB por cada punto porcentual de tasa impositiva. Bajo esta medida, Mxico tiene uno de los menores niveles de productividad de ISR entre los pases de la OCDE. De acuerdo con el Centro de Estudio Espinosa Yglesias CEEY), la baja productividad se debe a la existencia de un sector informal amplio juntos con distintos regmenes como el de pequeos contribuyentes o el de personas fsicas con actividad empresarial (CEEY, 2011). Esto complejiza el sistema lo que incentiva la evasin pero tambin hace necesario un aparato burocrtico ms amplio para administrar la tributacin. Adems, cuando el pago tributario como el del ISR es complicado, la elusin es regresiva. Es decir, son generalmente las grandes empresas o las personas con altos recursos las que pueden contratar a contadores y abogados para encontrar los agujeros fiscales y pagar menos impuestos.
Tabla 2. Productividad del ISR en pases de la OCDE (escala 0-1) Pas Noruega Finlandia Grecia Corea del Sur Canad Espaa Turqua Mxico Alemania
Fuente: CEEY (2011)
Productividad del ISR 0.293 0.148 0.127 0.104 0.093 0.091 0.067 0.058 0.045
Adems de identificar la tasa de evasin de los distintos tipos de impuestos (Tabla 1), tambin es necesario analizar los costos de esta evasin en trminos del ingreso no percibido por el gobierno. En este sentido, si bien existe una alta tasa de evasin en el rgimen de los REPECOS, su importancia como porcentaje del PIB es menor a la evasin que existe en las personas morales. La evasin fiscal por el rgimen de REPECOS es equivalente al 0.26% del PIB, y en total, la evasin en ISR asciende a 1.43 puntos porcentuales del PIB. Grfica 4. Recaudacin actual y brecha de potencial del ISR como porcentaje del PIB, 2008
Recaudadado Brecha
0.44
% del PIB
2.82
0.26 0.01 ISR Morales ISR REPECOS
0.73 0.22 ISR Fsicas No REPECOS
Fuente: Elaboracin propia con datos de Fuentes et al. (2010) Nota: La suma de la franja roja de las tres columnas es igual a 1.43% del PIB y equivalente a la brecha potencial total del ISR.
Recaudacin del IVA La productividad del IVA tampoco sigue estndares de la OCDE. Mxico ocupa el ltimo lugar en este indicador, aunque la diferencia no es tan grande como en el caso del ISR. La baja productividad en el IVA se puede deber a las exenciones y tratamientos especiales del impuesto. Un ejemplo es la tasa cero que en muchos pases slo aplica para productos de exportacin y en Mxico se aplica a alimentos, medicinas, libros y actividades educativas. Un estudio muestra que si en Mxico se transitar de una tasa cero en estos productos a una tasa preferencial de 5% se elevara la recaudacin en 0.8% del PIB (CEEY, 2011). Otra causa de la baja productividad es la existencia de tasas especiales en la frontera. En Mxico, los estados fronterizos pagan una tasa de IVA de 11% y en el resto del pas es de 16%. Esta miscelnea fiscal tambin genera oportunidades de evasin pues requiere el crecimiento de la carga burocrtica. Tabla 3. Productividad del IVA en pases de la OCDE Pas Canad Corea del Sur Espaa Alemania Finlandia Grecia Noruega Turqua Mxico
Fuente: CEEY (2011)
Productividad del IVA 0.67 0.45 0.40 0.39 0.38 0.38 0.33 0.32 0.23
La tasa de evasin del IVA en Mxico es baja en comparacin con otros impuestos (17.8%, ver tabla 1). A pesar de ello, en trminos de ingresos al gobierno federal la evasin del IVA tiene costos altos. En 2008, los ingresos no percibidos por concepto de IVA representaron 0.8 por ciento del PIB (ver grfica 5). La recaudacin del IVA ha seguido una modesta tendencia creciente en los ltimos diez aos, adems, la brecha con respecto a la recaudacin potencial ha disminuido en trmino absolutos. Sin embargo, esta brecha ha estado fluctuando en el tiempo por lo que se vuelve necesario reforzar las polticas que garanticen una tendencia decreciente definitiva.
Grfica 5. Recaudacin y brecha de potencial del IVA como porcentaje del PIB, 2000-2011
Recaudado Brecha
1.2
0.8
1.0
1.0
1.0
0.8
1.2
0.9
0.8
% del PIB
3.7
3.8
3.9
2010
3.4
3.5
3.6
2000
3.0
2001
3.1
2002
3.2
2003
2004
3.3
2005
2006
2007
2008
2009
3.4
2011
Fuente: Elaboracin propia con datos de Fuentes et al. (2010) y estadsticas de la SHCP. Nota: No hay datos sobre la brecha de recaudacin desde el 2008.
Una observacin recurrente respecto a la evasin del IVA es que el sector informal tiene un papel preponderante en este problema. Sin embargo, estimaciones realizadas por el CEEY (2012) indican que, en realidad, 65% de la evasin de este impuesto proviene del sector formal y 35% del sector informal. Estos datos nos dicen que no slo es necesario centrar las polticas de recaudacin en mecanismos para atraer al sector informal, sino tambin en cuidar que los contribuyentes que estn inscritos paguen los impuestos que les corresponden.
Impuesto IEPS no petrolero La recaudacin del IEPS presenta bajos problemas de evasin (9%, ver tabla 1). Adicionalmente, la brecha de evasin como porcentaje del PIB ha disminuido con el tiempo. Aun as, resulta importante continuar con la implantacin de mecanismos que prevengan el trfico ilcito de alcohol y tabaco, en particular asegurar que la tasa de IEPS aplicada no promueva el contrabando y la informalidad.
3.7
Grfica 6. Recaudacin y brecha de potencial del IEPS como porcentaje del PIB, 2000-2011
Recaudado Brecha
0.09
0.04
0.03
% del PIB
0.10
0.02
0.03
0.04
0.04
0.04
0.50
2010
0.41
0.39
0.37
0.38
0.36
2000
0.25
2001
2002
0.35
2003
2004
2005
2006
0.37
2007
0.39
2008
2009
0.40
2011
Fuente: Elaboracin propia con datos de Fuente et al. (2010) Nota: No hay datos sobre brecha de recaudacin desde el 2008.
Tambin vale la pena reflexionar sobre cmo el IEPS es un ejemplo del centralismo fiscal de Mxico. La Constitucin establece (Art. 73, Fraccin XXIX) que slo el Congreso de la Unin est facultado para establecer impuestos especiales de bienes y servicios, quitndole as una importante base fiscal a las entidades federativas de la Repblica. El problema de la eficiencia tributaria Otro enfoque para entender el problema de la baja recaudacin tributaria en Mxico consiste en analizar la distribucin actual de la recaudacin entre los distintos sectores de la economa, y analizar los costos de las exenciones que existen en el pas. La estructura del impuesto puede estar realmente beneficiando a una poblacin distinta a la objetivo. La grfica 7 muestra la posicin de diversos sectores respecto a su porcentaje de participacin del PIB y de la recaudacin tributaria total. Si los impuestos empresariales fueran cobrados de forma eficaz y eficiente, entonces todas las industrias pagaran impuestos proporcionales a su participacin en el PIB. Sin embargo, como podemos observar, esto no ocurre as. El sector agrcola y ganadero tiene una tributacin negativa. A la vez, ni el sector de comercio ni de manufactura paga los impuestos que les corresponderan de acuerdo con su participacin en el PIB. Por otra parte, los
0.50
servicios profesionales de apoyo a negocios y financieros tienen una mayor participacin proporcional en el pago total de impuestos.4 La brecha de recaudacin del sector comercio, por ejemplo, se podra explicar por la existencia de la informalidad. Sin embargo, tambin aflora el problema de la eficiencia en el tipo de impuestos y subsidios actuales. El rgimen fiscal da diversas exenciones y subsidios a sectores como el agrcola y el de manufacturas que no permiten que stos paguen su parte correspondiente de impuestos. Grfica 7. Participacin de los sectores econmicos en la recaudacin y el PIB, 2009
14
fin. y s e g .
12
10
De s e c ho s
d e l a r e c au d ac i n
8
Go bie rno
Co me rc io Manufac turas
S e rvs . pro f. Co rpo rativo s S alud y as is t. Co Info rmac i ns ns truc c i n Educ ativo Re c r. Ho te le s y Re s t. Ag r. y Ganad.
Inmo biliario s
10 d el PIB
15
Fuente: Elaboracin propia con datos de INEGI. Nota 1: Por tributacin total nos referimos a toda la tributacin del sector, ya sea por retencin o porque gravan a las empresas, es decir, incluye ISR de personas fsicas y morales. Nota 2: El tamao de las esferas refleja el porcentaje de la PEA en cada sector, como aproximacin de su participacin en el PIB (aunque algo inexacta por la diferencia entre sectores). Nota. 3: Por Gobierno nos referimos a todos los bienes, servicios y actividades que prestan los gobiernos como parte de sus funciones sustantivas donde hay pagos de derechos y cuotas por uso. La extraccin de petrleo no se encuentra en la grfica debido a su descomunal tributacin, lo mismo ocurre con la minera. En 2009 la recaudacin de este sector representaba 40% del total, mientras que su participacin en la economa era slo de 5 por ciento del PIB, lo cual se explica porque estos son sectores donde hay altas rentas.
4
10
El sector petrolero merece una mencin especial ya que tiene una recaudacin considerablemente mayor a su participacin en el PIB. El sector petrolero ha puesto a las finanzas pblicas en un punto de confort que hace innecesaria la recaudacin en otros sectores. La riqueza del petrleo le ha permitido a Mxico posponer las decisiones que permitan darle viabilidad tributaria a las finanzas pblicas. Ms all de un sistema fiscal complejo y una distribucin desigual entre quienes pagan los impuestos, las exenciones, tarifas preferenciales y regmenes especiales tienen un costo sobre el sistema. Tambin representan una prdida en trminos de ingreso para el gobierno. Por ejemplo, segn estimaciones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP, 2012) quitar las exenciones del IVA significara ingresos adicionales por 30 por ciento ms de lo que se recauda de este impuesto o 1.53 por ciento del PIB. Adems, quitando todas las exenciones y regmenes especiales actuales se obtendran ingresos adicionales por 3.2 por ciento del PIB. Este monto es el equivalente a lo recaudado por el ISR. Cabe sealar que la estimacin de CEEY (2012) con respecto a la recaudacin adicional por modificaciones referentes al IVA es equivalente a 3.4% del PIB, lo cual implicara que quitando todas las exenciones y regmenes especiales se podra obtener ingresos adicionales de por lo menos 5% del PIB. Tabla 4. Costo de regmenes especiales y exenciones como porcentaje del PIB (%) ISR a) personas morales b) personas fsicas IETU IVA IEPS Otros impuestos Total 2005 3.64 2.32 1.32 1.72 0.16 0.21 5.72 2006 2.85 1.71 1.14 1.68 0.16 0.14 4.84 2007 2.64 1.27 1.37 1.88 0.42 0.24 5.19 2008 2.09 1.31 0.77 0.79 1.73 1.64 0.11 5.47 2009 2.30 1.44 0.85 0.75 1.91 1.12 0.12 5.32 2010 1.76 1.09 0.66 0.55 1.51 0.56 0.06 3.79 2012 1.56 0.74 0.82 0.13 1.53 0.03 n.d 3.25 2013 1.52 0.71 0.80 0.12 1.53* 0.03 n.d 3.20
Fuente: 1. 2005 - 2010 datos OCDE, con Presupuestos de Gastos Fiscales de SHCP. 2. 2012 - 2013 son estimados con datos Presupuesto de Gastos Fiscales SHCP para el ao 2012. Nota: Estos datos no incluyen el Subsidio al Empleo ni el impuesto negativo a gasolinas que en estricto sentido no se consideran gastos fiscales. La SHCP estima que el subsidio al empleo representa un gasto fiscal de aproximadamente 0.1925% del PIB en 2012 y 2013, y el impuesto negativo a la gasolina ser equivalente al 1.1204% del PIB en 2012 y de 0.2664% del PIB en 2013. 3. Ver Anexo 1 para una revisin de las exenciones de ISR que aplican para personas morales y fsicas. * La estimacin de CEEY (2012) con respecto a la recaudacin adicional por modificaciones referentes al IVA es equivalente a 3.4% del PIB.
11
Subsidio implcito en el consumo de gasolina en Mxico Uno ms de los problemas de eficiencia del rgimen fiscal actual es el IEPS sobre la gasolina. Este impuesto, que actualmente es negativo, distorsiona las decisiones de los consumidores y adems tiene una mayor incidencia en los deciles ms altos del ingreso. En trminos ambientales, el actual subsidio implcito no incentiva la emigracin a fuentes de energa ms amigables con el medio ambiente y adems no le pone un precio al costo social de la contaminacin por el uso de combustibles fsiles. En 2010, el subsidio represent 0.7% del PIB. Sin embargo, slo fue a partir de 2005 que la recaudacin del impuesto fue negativa, antes el IEPS petrolero se comportaba como un impuesto.
Grfica 8. Subsidio implcito a la gasolina como porcentaje del PIB, 2002-2012

2.00%
1.50%
1.00%
% del PIB
0.50% 0.00% -0.50% -1.00% -1.50% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
-2.00%
Fuente: Elaboracin propia con datos de INEGI
Para dar una mayor perspectiva sobre lo que representa este instrumento fiscal en trminos del gasto del gobierno, hay que compararlo con los programas de gasto dirigido y proteccin social. En 2012, el subsidio implcito represent 1.3% del PIB, una cantidad 50% mayor a todos los programas gubernamentales de gasto dirigido y proteccin social y cuatro veces el presupuesto de la UNAM. En 2008, cuando el subsidio implcito a la gasolina lleg a su mximo, el monto ascendi a 1.8% del PIB. Eliminar el subsidio en ese momento hubiera sido suficiente para expandir 6 veces el programa Oportunidades.
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Tabla 5. Costo de subsidios y programas de gasto social, 2008 Millones de Pesos Subsidios energticos generalizados Subsidio gasolina Subsidio elctrico Subsidio gas LP Principales programas de gasto dirigido y proteccin social Componente energtico Oportunidades Oportunidades Seguro Popular Programa 70 y ms
Fuente: Scott (2010)
% del PIB 3.3 1.84 1.22 0.22 0.7 0.02 0.32 0.3 0.08
398,434 223,716 148,521 26,197 87,327 2,889 38,472 35,429 9,537
Una segunda fuente de la ineficiencia es que el esquema actual subsidia el uso del automvil y el consumo de combustibles. Los segmentos ms ricos de la poblacin son quienes demandan ms de estos dos bienes, y quienes reciben una proporcin mayor de este subsidio. En trminos de la transferencia monetaria implcita recibida por el subsidio a la gasolina, en el ao 2008, un individuo del decil de ingresos ms bajo recibi poco ms de $300 pesos en trminos de subsidio implcito mientras que el ms alto decil recibi alrededor de $7,000 pesos (Scott, 2010).
II.
OBJETIVOS Y PRINCIPIOS BSICOS DE UNA REFORMA FISCAL INTEGRAL
El diagnstico anterior nos permite afirmar que en Mxico el diseo e implementacin del rgimen fiscal son deficientes. Es de difcil cumplimiento, distorsionante, poco eficaz en la recaudacin, costoso de operar, no exitoso en trminos de redistribucin del ingreso y con debilidades estructurales que ponen en duda la solidez de largo plazo de las finanzas pblicas. El sistema fiscal no slo debe estar concebido para contribuir con los recursos suficientes para sufragar el gasto pblico y la inversin en infraestructura indispensable para el crecimiento del pas, tambin debe ser un componente clave para fomentar la competitividad. Debera ser un rgimen que minimice las distorsiones fiscales, otorgue certidumbre jurdica y sea congruente con los mandatos constitucionales de proporcionalidad y equidad horizontal (Artculo 31), limitante de que los subsidios no afecten sustancialmente las finanzas de la Nacin (Artculo 28), el no endeudamiento para gasto corriente (Artculo 73) y el mejor uso de los recursos pblicos (Artculo 134). Considerando este contexto, una reforma fiscal integral debera estar dirigida a alinear el sistema fiscal con los siguientes cuatro objetivos: 1. Fomento de la competitividad 2. Incentivos a la formalidad 3. Ejercicio del gasto pblico de manera eficiente, transparente y con rendicin de cuentas 4. Conservacin del equilibrio fiscal y macroeconmico
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Sustentados por los siguientes cinco principios: 1. Ampliacin de la base tributaria 2. Sistema hacendario progresivo: (a) Reduccin de exenciones y privilegios fiscales y (b) formulacin de impuestos progresivos 3. Gravamen de males 4. Simplificacin del sistema fiscal 5. Fortalecimiento del federalismo fiscal
OBJETIVO 1. FOMENTO DE LA COMPETITIVIDAD

La poltica fiscal de cualquier pas necesariamente tiene un efecto en su competitividad porque los impuestos y su administracin impactan variables, como eficiencia del mercado laboral o capacidad tecnolgica, que ayudan a determinar los niveles de productividad de los pases OCDE (2011b). En las economas abiertas, como la mexicana, donde el capital es mvil y las empresas multinacionales tienen un papel cada ms importante en el comercio e inversin a nivel internacional, el rgimen fiscal y las tasas impositivas pueden tener una fuerte influencia en las decisiones de las empresas sobre dnde colocar su inversin y produccin. Es por eso que un rgimen fiscal debe contar con tasas competitivas que no desincentiven la actividad econmica. Una comparacin de tasas con diferentes pases de la OCDE muestra que en Mxico las tasas de ISR y de IVA siguen una estructura similar al de otros regmenes fiscales (Ver Tabla 6). En conjunto esta evidencia dira que en trminos generales las tasas en Mxico son competitivas. Tabla 6. Tasas mximas de impuestos en los pases de la OCDE (2010)
Pas Mxico Alemania Australia Canad Chile Corea Dinamarca Estados Unidos Francia Grecia Japn Reino Unido Suecia Suiza Turqua Promedio OCDE Tasa mxima de ISR personal 30 48 47 46 39 44 42 46 45 50 50 56 42 36 46 Tasa mxima de ISR empresarial 30 30 30 30 17 24 25 39 34 24 40 28 26 21 20 26 Tasa IVA 16 19 10 5 19 10 25 20 19 5 18 25 8 18 18
Fuente: Brandt, N. and R. Paillacar (2011), Fiscal Reform for a Stronger Fairer and Cleaner Mexican Economy, OECD Economics Department Working Papers, No. 904, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5kg271q4vm34-en
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El problema del pas es la aplicacin muy desigual de los regmenes fiscales en la que hay personas morales y fsicas que tributan con tasas similares al resto de los pases de la OCDE, pero un conjunto importante de agentes econmicos que estn exentos o evaden sus obligaciones fiscales. Por lo tanto, aunque la tasa promedio de carga fiscal es competitiva, sta no necesariamente es la que corresponde a los contribuyentes que cumplen. Como ejemplo de lo anterior, ya se haba mencionado, en el caso del IVA en Mxico existe una tasa cero a alimentos, medicinas, libros y servicios educativos. En el resto de los pases de la OCDE, la norma es la ausencia de tasas cero y la existencia de tasas preferenciales. Si bien una poltica fiscal debe hacerse con base en el contexto de cada pas, resalta el hecho que la mayora de los miembros de la OCDE estn recaudando dinero de bienes que en Mxico no se gravan. Tabla 7. Comparativo aplicacin de la tasa cero en IVA entre pases de la OCDE
Tasa cero Alimentos Educacin Medicinas Libros Sin tasa cero Pases Australia, Canad*, Israel*, Mxico, Reino Unido Australia, Mxico Australia, Canad, Mxico, Suecia Irlanda, Finlandia, Mxico, Noruega, Reino Unido Austria, Chile, Repblica Checa, Estonia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, Espaa, Holanda
Fuente: OECD (2012) * Canad e Israel cuentan con una tasa cero para una canasta bsica de productos.
En el caso del ISR, la idea es que a mayores ingresos, mayor sea el porcentaje del ingreso gravado. Sin embargo, la tasa mxima (30%) se alcanza muy rpido, esto es a partir de un ingreso de 32 mil pesos mensuales. La implicacin es que un profesionista de clase media paga el mismo porcentaje en ISR que el director de una gran empresa trasnacional. Hacer una tasa competitiva tambin implicara crear un mecanismo para que la carga impositiva refleje esta variacin en el ingreso.
OBJETIVO 2. INCENTIVOS A LA FORMALIDAD

Normalmente los aumentos impositivos suelen recaer sobre quienes estn en la economa formal y ya pagan impuestos, muchas veces en forma cautiva como es en el caso de los asalariados. Una reforma fiscal que implique mayor carga impositiva para este sector puede hacer que los formales encuentren atractivo salirse de este sector, con lo cual el esfuerzo de recaudar ms puede llevar a incrementar la economa informal. Adems, se debe tener presente que ciertos impuestos aumentan el costo de oportunidad de la formalidad de las empresas; en el caso mexicano, esto sucede con el impuesto a la nmina y la aportacin de las empresas a la seguridad social del trabajador. La informalidad existe en todos los pases, sin embargo, su tamao (ver tabla 8) e impacto relativo en la economa vara entre ellos (ver grfica 9).
15
Tabla 8. Tasa de formalidad entre trabajadores asalariados (media (%) y por tamao de empresa) Pas Chile Uruguay Brasil Venezuela Argentina El Salvador Mxico Guatemala Per Ecuador Bolivia Paraguay Promedio Media 87.3 75.4 67.7 60.4 57.5 54.6 42 41.7 31 30.3 27.7 27.6 50.3 Empresa pequea 70.1 30 35.4 21.7 26.5 7 12.1 6.6 4.4 5.9 6.3 8.2 20.3 Resto de las empresas 88.3 74.9 81.31 75.8 65.3 35.3 57.4 47.6 21.8 23.8 35.5 39.1 54
Fuente: Galiani y Weinschelbaum (2007) Nota: Pequea empresa, aquella empresa con menos de 4 o 5 empleados dependiendo de la informacin
La economa informal en Mxico representa una parte importante de la economa en su conjunto. De acuerdo con Antn, Hernndez y Levy (2012), con base en los datos del Censo Econmico 2008, ese ao se registraron 3,724,019 establecimientos, pero solamente 795,466 estaban inscritos en el IMSS. La explicacin de los autores es que mientras que en el IMSS se encuentran sobre todo las empresas ms grandes, la mayora de las registradas en el censo son empresas pequeas, 95 por ciento de las cuales tienen menos de 10 trabajadores que evaden el pago de cuotas, es decir, son informales. As, los trabajadores informales suelen ser empleados en empresas pequeas el 73% de los trabajadores asalariados en el sector informal en el 2004 fueron empleados por empresas de 15 trabajadores o menos (Perry et al, 2007). La informalidad afecta a la economa de muchas maneras. La ms directa es la reduccin significativa de los ingresos tributarios del gobierno y, por ende, su capacidad para financiar inversiones productivas y de desarrollo. Sin embargo, otro problema es que le resta competitividad al pas. Un peso de capital y trabajo invertido en el sector formal rinde entre 28% y 50% ms que el mismo peso invertido en el sector informal (Levy, 2012). La razn es que las empresas del sector informal suelen invertir poco en nuevas tecnologas, capacitacin de sus trabajadores y su acceso al crdito es escaso. Adems, la economa informal es una amenaza para las empresas que si pagan impuestos porque se genera una competencia con condiciones asimtricas. Las empresas informales pueden ofrecer precios ms bajos que sus similares formales pues no pagan impuestos. De acuerdo a una encuesta a empresas, Mxico es uno de los pases de Latinoamrica en los que se percibe que la informalidad afecta ms a la economa (Ver Grfica 9).
16
Grfica 9. ndice del impacto de una economa paralela, 2010

6 5 5.59 5.52
5.18
4.91
Escala 1-10
4 3 2 1 0
3.23
3.00
2.97 2.30 2.22 1.63 1.61 1.40 0.67
Chile
Sudfrica
China
Rusia
Brasil
Argentina
Colombia
Alemania
Venezuela
Fuente: International Institute for Management Development (IMD) Nota: Este ndice mide la percepcin de las empresas sobre el impacto de la informalidad en el desarrollo de la economa. El ndice va de 1 a 10, siendo que 1 = afecta mucho, 10 = afecta poco.
Desde la perspectiva de Santiago Levy, la poltica de seguridad social actual del Estado mexicano fomenta la informalidad. Primero, porque excluye a los trabajadores no asalariados de la cobertura de la seguridad social. Segundo, debido a que aquellos que s la reciben, pagan una cuota obreropatronal que tanto ellos (en su mayora trabajadores asalariados pobres) como las empresas que los contratan, consideran como un impuesto de poco beneficio (derivado, en parte, de diferencias regionales en infraestructura y de la calidad de la provisin de los servicios de salud). Por esto, los trabajadores y las empresas optan por relaciones de trabajo asalariadas pero ilegales, las cuales evaden las leyes laborales y las de la seguridad social, o bien por una relacin no asalariada (comisionistas o trabajo por cuenta propia). La propuesta de Levy consiste en bajar el costo de la formalidad, eliminando la contribucin al Seguro Social va nmina y mandndolo al consumidor a travs de impuestos indirectos generalizados.5 Mxico es de los pases que menos recaudan por concepto de seguridad social. Esto podra ser un indicativo de que el problema de la informalidad tambin tiene que ver con un Estado que no tiene la capacidad para asegurarse que la gran mayora de los empleados paguen sus cuotas de seguridad social. Si en Mxico hubiera una mejor fiscalizacin, el costo de ser informal sera mayor (Elizondo, 2012).
Adems del trabajo de Levy, existe evidencia emprica que muestra que el Seguro Popular induce a que un grupo de trabajadores dejen el sector formal y se integren al sector informal (Zonszein, 2012; Aterido et al, 2011; Duval y Smith, 2011; Bosch y Campos-Vzquez, 2010), sin embargo, tambin existen trabajos empricos que no encuentran un efecto negativo significativo del Seguro Popular sobre la formalidad en el mercado laboral en Mxico (Aguilera, 2010; Azuara y Marinescu, 2010; Arias et al, 2010; Barros, 2008; Knox, 2008).
5
Panam
17
EUA
India
Mxico
Grfica 10. Contribuciones a seguridad social como porcentaje del total de ingresos del sector pblico, pases seleccionados entre los miembros de la OCDE, 2011
38% Francia
% de total de ingresos
7%
21%
Turqua
Reino Unido
21%
Estados Unidos
22%
27%
33%
Fuente: OECD Revenue Statistics.
OBJETIVO 3. EJERCICIO DEL GASTO PBLICO DE MANERA EFICIENTE, TRANSPARENTE Y

CON RENDICIN DE CUENTAS
Hay un consenso respecto a que Mxico no ha logrado todava eficiencia en el gasto pblico. Por lo tanto, existen reas de oportunidad para reducir el gasto pblico en el mbito federal, paraestatal y estatal. En este sentido, una reforma fiscal integral no slo debe plantear cambios en la tributacin sino tambin en el gasto gubernamental, por ejemplo en la reduccin del gasto corriente del gobierno y en la eliminacin de innumerables programas y subsidios que no tienen justificaciones claras. Las propuestas de reforma que se han presentado en tiempos recientes, y no han prosperado, tienen como propsito central elevar la carga fiscal e incrementar la recaudacin en aras de financiar un gasto creciente. Para que cualquier reforma fiscal ambiciosa que contemple aumentar la base tributaria tenga posibilidades de xito, tendr que cambiar de enfoque y modificar los incentivos de los contribuyentes a pagar. La desconfianza de los contribuyentes sobre el uso de los impuestos puede ser una de las principales por la que existe una alta de evasin. De acuerdo con una encuesta sobre el uso de los recursos federales realizada en 2005, 44% de los mexicanos considera que todo el dinero del gobierno se malgasta y 37% cree que slo algunos recursos estn malgastados (Parametra, 2005). En un comparativo internacional, la confianza de los mexicanos en las instituciones pblicas es tambin baja. La grfica 11 muestra los resultados del ndice de Instituciones Nacionales de la OCDE. Este ndice est basado en encuestas a la poblacin en general en las que se indaga sobre el nivel de confianza de la ciudadana en instituciones nacionales como el poder Ejecutivo, el Congreso, los partidos polticos y el ejrcito. El resultado de estas encuestas muestra que en Mxico
18
Mxico
Espaa
Grecia
Japn
37%
la confianza es menor que en la de otros pases en desarrollo como Brasil o Chile, y mucho menor que en naciones desarrolladas como Noruega o Canad. Grfica 11. ndice de Instituciones Nacionales, OCDE 2011
75 60 56 57 58 59 53 53 50 51 68 68 65 67
Escala 0 -100
38 41
44 44 44
Rusia
Brasil
Chile
Alemania
Turqua
Francia
Corea del Sur
Espaa
Noruega
Mxico
Grecia
Japn
India
Estados Unidos
Africa del Sur
Fuente: OCDE 2011 Nota 1. Entre menor es el puntaje del ndice de Instituciones Nacionales peor es la calidad de la gobernabilidad del pas. La escala est entre 0 y 100.
El ejercicio fiscal deber privilegiar el compromiso ante la sociedad de transparentar y rendir cuentas del ejercicio de los recursos adicionales. Es decir, cualquier reforma que busque ser exitosa tendr que venir acompaada de un plan sobre el uso de la recaudacin adicional, de los mecanismos de control sobre su ejercicio y de una poltica de total transparencia y rendicin de cuentas para toda la erogacin pblica, con independencia de los poderes, niveles de gobierno, e incluidos partidos, sindicatos y organismos autnomos.
OBJETIVO 4. CONSERVACIN DEL EQUILIBRIO FISCAL Y MACROECONMICO

Una reforma fiscal responsable debe cubrir las necesidades de financiamiento y compromisos de gasto contrados por el gobierno en el corto, mediano y largo plazo. La misma legislacin mexicana contempla una serie de limitantes a los desequilibrios fiscales. De acuerdo con la Constitucin, el Congreso debe aprobar los montos y techos de endeudamiento permitidos. 6 Asimismo, la Ley Federal de Presupuesto y de Responsabilidad Hacendaria (artculo 32) contempla que la contraccin de deuda se realizar para infraestructura productiva de largo plazo y que los ingresos que genere cada uno de estos proyectos, durante la vigencia de su financiamiento, slo podrn destinarse al pago de las obligaciones fiscales atribuibles al propio proyecto. El mismo artculo tambin seala que se debern establecer mecanismos para atenuar el efecto sobre las finanzas pblicas derivado de los incrementos previstos en los pagos de amortizaciones e intereses en ejercicios fiscales subsecuentes.
6
Artculo 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 19
Reino Unido
Dinamarca
Canad
OCDE
En esta direccin, cualquier reforma fiscal debe contemplar: primero, que el nuevo nivel de recaudacin fiscal alcance para solventar el gasto pblico corriente y, segundo, que la relacin entre ingresos fiscales y los compromisos de largo plazo del gobierno (deuda pblica y sistema de pensiones) sea sostenible. La importancia del primer punto (corto plazo) radica en que el principal fin de una poltica hacendaria es recaudar fondos suficientes para financiar el gasto pblico y, al mismo tiempo, mantener el dficit presupuestario manejable para evitar un endeudamiento excesivo. En este sentido, es necesario que al momento de plantear reducciones de impuestos se tenga presente si stos generarn un dficit en el corto plazo. Igualmente, se deben disear planes contingentes para que, en caso de que alguno de los supuestos que se tomaron para el clculo no responda como se espera, exista un margen de maniobra y no se ponga en entredicho la solvencia presupuestal. Para el caso mexicano, al momento de evaluar la viabilidad de una propuesta fiscal es necesario ponderar la conveniencia de dficit temporales derivados de menores tasas impositivas, pero con la ampliacin de la base gravable a sectores hoy exentos. Es decir, ser conveniente cuantificar de manera precisa el impacto que tendr una reduccin en las exenciones y si es que se dispone de mecanismos de compensacin, cul ser el costo en que incurrir la hacienda pblica y la sociedad. En torno al segundo punto (largo plazo), el gobierno debe tomar en cuenta el desarrollo de la recaudacin y los compromisos de gasto en el tiempo. Esta situacin es especialmente importante para Mxico ya que con los recursos obtenibles con el rgimen fiscal actual y los altos pasivos contingentes (pensiones pblicas y otros) es altamente probable que se tenga un dficit fiscal estructural de largo plazo. Los pasivos para el pago de pensiones pblicas representan 104% del PIB (Vzquez Colmenares, 2012), y debido a que se ha roto la interdependencia generacional en los regmenes pensionarios actuales, segn clculos del IMCO (2009, p. 210) se requerir inyectar 2 puntos porcentuales del PIB a los sistemas de pensiones para mantener el valor de los pasivos constantes. En este sentido, la amenaza latente ms importante para las finanzas pblicas es el gasto en pensiones (IMSS, Pemex, CFE, Luz y Fuerza del Centro, bancos de desarrollo, universidades pblicas y gobiernos estatales). El gasto corriente para 2012 en este rubro a nivel federal alcanzar 2.6% del PIB. Dado que el rubro de pensiones es el concepto de gasto que ms crece (16% anual), cualquier reforma fiscal apenas alcanzar para pagar las pensiones. Adems, buscar una reforma fiscal recaudatoria para financiar las pensiones pblicas sera contraproducente e injusto debido a que no se trata de deuda pblica porque no fueron autorizadas por el Congreso. En este sentido, ser necesario que la discusin del fortalecimiento fiscal vaya acompaada de una solucin estructural y de largo plazo para disminuir los pasivos derivados de las pensiones pblicas del pas, y de las pensiones privadas del IMSS que subsisten del rgimen derogado de la Ley de 1973. Como parte de este equilibrio fiscal, es importante no dejar de mencionar la dependencia excesiva de la hacienda pblica de los ingresos petroleros, que equivalen aproximadamente a una tercera parte de los ingresos del Estado.
20
Grfica 12. Composicin de los ingresos presupuestarios del sector pblico, 2000-2012
100% 80%
60%
40% 20% 0%
Otros IEPS IVA ISR-IETU-IDE Hidrocarburos
2003
2004
2000
2001
2002
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
-20%
Fuente: Elaboracin propia con estadsticas de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
La dependencia de los recursos petroleros para financiar el gasto pblico es uno de los principales puntos dbiles del rgimen fiscal actual. El precio del petrleo se caracteriza por su alta volatilidad lo que dificulta la sostenibilidad fiscal. Grfica 13. Cotizacin de barril de petrleo mezcla Brent, 1997-2012
$160 $140 $120
Dlares por barril
$100
$80 $60 $40 $20 $0
Fuente: Fondo Monetario Internacional (2012)
Adems, el declive en la produccin petrolero hace urgente la necesidad de encontrar fuentes alternas de financiamiento. En 2011, la produccin de petrleo fue 25% inferior a la del mximo obtenido en 2008.
2012
21
Grfica 14. Produccin petrolera en Mxico, 1990-2011, miles de barriles al da

4100
3900
Miles de barriles al da
3700 3500 3300 3100
2900
2700 2500 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Fuente: International Energy Agency
Aun cuando esta tendencia no pueda revertirse en un solo da, es fundamental pensar en mecanismos para sustituir la renta petrolera en el presupuesto con recaudacin propia. Una frmula que reduzca el uso de la renta petrolera en 1.5% anual del presupuesto puede llevar a unas finanzas pblicas que no utilicen el petrleo para gasto corriente en 20 aos. Si en ese lapso las reservas crecen y los precios del crudo se mantienen altos, se habr creado una gran reserva de largo plazo para atender otros problemas agudos del pas. Si por el contrario, las reservas declinan y la rentabilidad del negocio petrolero se ve mermada, el pas habr salvado a la hacienda pblica de una inminente catstrofe.
PRINCIPIO 1. AMPLIACIN DE
LA BASE TRIBUTARIA
Las finanzas pbicas robustas dependen de que la mayora de los agentes econmicos contribuyan al financiamiento del gasto pblico. Los sistemas tributarios con bases amplias tienden a generar menores distorsiones en las decisiones de los agentes econmicos sobre inversin y ahorro. En cambio, las altas tasas de impuestos promueven la evasin y la informalidad. Ampliar la base tributaria permite la reduccin de la tasa generalizada debido a que si ms individuos participan, la aportacin de cada uno podr ser menor, logrando el mismo nivel de recaudacin. Segn la OCDE (2011a), la recaudacin en Mxico es baja principalmente porque el sistema es complejo, con muchos regmenes especiales y exenciones que adelgazan la base fiscal. El problema, como se ha visto anteriormente, no es la tasa sino la base recaudatoria. La base en Mxico es pequea por mltiples factores. Uno de ellos es la alta tasa del sector informal que es cercana al 58% (Galiani y Weinschelbaum, 2007). Sin embargo, la evasin tambin existe en el sector formal. Un estudio del CEEY encontr que 35% de la evasin se encuentra en el sector informal y el resto en el formal.7
El sector informal se define como el que no se encuentra registrado ante el SAT. 22
Otra de las exenciones con mayor impacto son las fuentes de ingreso diferentes al salario. Ciertos porcentajes del aguinaldo, las horas extras y las primas vacacionales estn exentos del pago de ISR8. Por separado parecen no tener un efecto significativo, pero en conjunto representan alrededor de 30% del ingreso de un trabajador (lvarez Estrada, 2010). Este tipo de exenciones puede dar pie a la elusin pues se puede optar por declarar un salario bajo y numerosas primas u horas extras trabajadas para pagar menos impuestos. Adems, restan competitividad a las empresas pequeas que son generalmente incapaces de ofrecer estas prestaciones a sus trabajadores. Como consecuencia, las propuestas analizadas para este ejercicio 9 coinciden en que en el caso mexicano, las reformas deben estar dirigidas a ampliar la base tributaria y no a subir las tasas impositivas existentes. Ms an, disminuir las tasas crea un incentivo para aumentar la participacin y con ello ampliar la base tributaria.
PRINCIPIO 2. SISTEMA HACENDARIO PROGRESIVO

Uno de los objetivos de los impuestos es lograr una distribucin de recursos ms equitativa entre la poblacin. La eliminacin de exenciones y privilegios fiscales y la creacin de impuestos progresivos tienen un efecto positivo sobre la percepcin de justicia del sistema fiscal, lo que aumenta la probabilidad de que la poblacin est dispuesta a contribuir de manera voluntaria. Adems, este no es un asunto meramente de equidad. Los hogares con mayor nivel de ingresos tienen una mayor capacidad de tributar, por lo que es necesario gravar la canasta de bienes que consumen los ms ricos. De este modo, se vuelve importante analizar sobre qu sector tiene mayor incidencia el impuesto para determinar si est afectando a los deciles de ingresos ms bajos o ms altos.
A. REDUCCIN DE EXENCIONES Y PRIVILEGIOS FISCALES
El sistema fiscal mexicano est plagado de exenciones y regmenes especiales que generan un efecto negativo en el nivel de recaudacin por dos vas. La primera es que el sistema es sumamente complejo, lo que desincentiva la participacin, y la segunda es que sectores con amplia capacidad de contribucin no lo hacen de manera proporcional. Si se analiza la incidencia del ISR en trminos del porcentaje del ingreso bruto que representa el pago de dicho impuesto se obtiene que los tres primeros deciles reciben un subsidio.
La Ley del Ingreso sobre la Renta establece que en el caso de horas extras y prestaciones, los trabajadores que ganen ms del salario mnimo pagaran impuestos sobre 50% de los ingresos adicionales. Adems, el aguinaldo y primas vacacionales estarn exentas por una cifra igual a 30 y 15 das de salario mnimo respectivamente 9 Para la elaboracin de este anlisis estudiamos seis propuestas de reforma fiscal en Mxico: ITAM (2001), Cmara de Diputados (2007-2008), Senadores del Grupo Parlamentario del PRI (2011), OCDE (2011), Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY 2012) y la plataforma de Enrique Pea Nieto (2012). 23
Grfica 15. Incidencia del ISR por decil de ingreso, 2010

10.0% 8.0% 6.0% 4.0%
ISR / Ingreso Bruto
2.0% 0.0% -2.0% -4.0% -6.0% -8.0% -10.0% Fuente: Elaboracin propia con datos de SCHP I II III IV V VI VII VIII IX X
El impuesto sobre la renta efectivamente es progresivo a medida que el ingreso se incrementa, pero los diferentes regmenes tributarios pueden crear distorsiones a la progresividad. Bajo el rgimen fiscal actual, un asalariado que gana 30,000 mil pesos mensuales debe dar una quinta parte de su ingreso, equivalente a 6,000 pesos, en impuestos. Mientras tanto una persona inscrita al REPECOS que gana 150,000 pesos mensuales slo paga 2.5 por ciento de sus ingresos brutos equivalente a 3,750 pesos. Es por eso que adems de verificar la progresividad de cada impuesto, hay que asegurase que el sistema en su conjunto sea progresivo. El IVA, por ser un impuesto indirecto, es necesariamente un impuesto regresivo. Los deciles ms bajos destinan una mayor proporcin de su ingreso al pago de este impuesto. Grfica 16. Incidencia del IVA por decil de ingreso, 2010
16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% I II III IV V VI VII VIII IX X
Fuente: Elaboracin propia con datos de SCHP
Se podra pensar que el no gravar alimentos y medicinas aminora el efecto regresivo del IVA, pero por el contrario, la discusin sobre la eliminacin de exenciones para hacer ms progresivo al IVA,
24
IVA/Ingreso Bruto
justamente se ha centrado en si conviene gravarlos. En trminos generales, por cada peso que se le subsidia a las familias ms pobres, se subsidia en cinco pesos a las ms ricas (CEEY, 2011). Como las familias ricas consumen una cantidad mayor de bienes exentos como alimentos y medicinas, en trminos absolutos se benefician ms de la ausencia de una tasa generalizado. Esto confirma la regresividad del IVA (ver tabla 9). Para reducir este efecto, diversas propuestas se centran en establecer una tasa generalizada, a la vez de compensar a los sectores ms desprotegidos en forma directa por el IVA adicional que pagaran a travs de la poltica de gasto. La expansin del programa Oportunidades podra ser un modo de compensar a los deciles ms bajos por el cobro de una tasa generalizada, otras propuestas consideran gravar todos los alimentos y medicinas a una tasa generalizada salvo una canasta bsica (revisada) que tendra tasa cero. Tabla 9. Participacin e incidencia de las exenciones y tasa cero del IVA
Alimentos y medicinas Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Participacin en la exencin 6.9% 8.3% 9.3% 9.6% 10.0% 10.0% 10.5% 10.3% 11.2% 14.0% % de ingreso del hogar 34.9% 22.6% 17.7% 14.5% 12.3% 9.7% 8.2% 6.3% 4.8% 2.1% Servicios educativos y mdicos Participacin en la exencin 3.5% 5.2% 6.6% 7.5% 7.9% 8.7% 9.7% 11.4% 14.9% 24.6% % de ingreso del hogar 15.6% 12.7% 11.2% 10.1% 8.6% 7.6% 6.8% 6.3% 5.7% 3.3%
Fuente: Brandt, N. and R. Paillacar (2011)
Aunque en el caso particular del diesel y gasolina no existen exenciones o privilegios fiscales, el precio administrado en un escenario de ingresos petroleros altos genera un efecto regresivo 10 . Cuando el IEPS es negativo (cuando opera como un subsidio implcito), 20% de la poblacin de mayores ingresos absorbe ms del 55% del beneficio total, en tanto que el 20% de la poblacin de menores ingresos obtiene el 3.4% del total. Aunque la gasolina es ampliamente accesible para toda la poblacin, en la prctica son las personas de mayores ingresos quienes utilizan con mayor intensidad los combustibles para transporte. Quien puede consumir ms, recibe ms subsidio.
B. FORMULACIN DE IMPUESTOS PROGRESIVOS
Las propuestas ms recientes de reforma fiscal en Mxico abordan dos principales temas en cuanto a la necesidad de implementar impuestos progresivos. El primero de ellos es incrementar la recaudacin por concepto del predial. Este impuesto es de difcil elusin y adems de poder ser una de las principales fuentes de ingresos de los gobiernos locales. El segundo se refiere a elevar la tasa del ISR personal (a 35%) para los asalariados con mayores ingresos (Senadores PRI, 2011).
10
El IEPS a las gasolinas, que en realidad es un impuesto buffer, se convierte en un impuesto negativo cuando el precio de venta al pblico de las gasolinas y diesel es menor al precio de venta de PEMEX basado en la referencia en el mercado internacional relevante y los costos de transporte y almacenamiento. 25
Un tercer impuesto que cumple con el principio de la progresividad es el impuesto a la tenencia vehicular. El ltimo decil de la poblacin concentra el 60 por ciento del gasto que se realiza en la adquisicin de vehculos de uso particular (Nexos, 2011). A raz de la reforma hacendaria de 2008 se abrog este impuesto federal en 2012 y se estableci la posibilidad de que las entidades federativas mantuvieran una contribucin de este tipo. En la actualidad, 22 estados han optado por mantener la tenencia, de ellos 16 estados cuentan con un subsidio parcial para cierto tipo de poblacin11. Finalmente, 10 estados han decidido eliminarla o subsidiarla por completo (para ms detalles sobre el impacto de la tenencia en las finanzas pblicas estatales ver Anexo 2). Finalmente, una anotacin sobre el Subsidio al Empleo. Este programa fue diseado para apoyar a los deciles de menores ingresos con una transferencia en vez de un impuesto al trabajo. El problema es que el subsidio no est dirigido en su totalidad a los trabajadores informales. La grfica 17 muestra que 45% de los trabajadores informales en Mxico se encuentran en el primer decil, sin embargo, slo 20% de los beneficiarios del Subsidio al Empleo son de ese decil. Esto implica que el Subsidio al Empleo est siendo dirigido a trabajadores formales de deciles ms altos por lo que se pierde progresividad. Grfica 17: Distribucin de trabajadores informales y del programa Subsidio al Empleo por decil de poblacin
50
45
40
Subsidio para el empleo Trabajadores informales
Porcentaje (%)
35
30
25 20 15 10 5 0
II
III
IV
VI
VII
VIII
IX
Fuente: OECD (2012)
Los subsidios consisten en exenciones al impuesto para coches menores a un determinado precio que vara en cada estado.
11
26
PRINCIPIO 3. GRAVAMEN DE MALES

Idealmente, los impuestos deberan distorsionar los precios de mercado lo menos posible, salvo cuando el precio no refleje todos los costos asociados a la produccin o consumo de un bien o servicio. Gravar los bienes y servicios que generan externalidades negativas 12 (por ejemplo los daos al medio ambiente), desincentiva su consumo y produccin (Coase, 1960). Adems los impuestos dan a la autoridad recursos para remediar, compensar y contrarrestar los daos ocasionados. Existen dos opciones para compensar a quienes se ven afectados por externalidades negativas. La primera es que los fondos obtenidos por este tipo de impuestos permiten reducir la tasa generalizada de IVA e ISR, manteniendo el mismo nivel de recaudacin. La segunda opcin es mantener la carga tributaria original e instrumentar programas de compensacin dirigidos a la poblacin afectada por estas externalidades. Combustibles. Uno de los ejemplos ms representativos de este tipo de situaciones es el consumo de combustibles fsiles que generan un dao sobre el medio ambiente. En este sentido, un impuesto eficiente debe considerar las externalidades negativas para que el precio final refleje los costos totales y alinee los incentivos de consumo de acuerdo con stos. Mxico est lejos de cumplir con este principio en el caso del consumo de gasolina y diesel. Como ya se mencion, pese a la aplicacin del IEPS a estos conceptos, el impuesto resulta ser negativo cuando el precio de la gasolina, administrado por el gobierno, no refleja las condiciones del mercado del petrleo crudo con un precio elevado, lo que hace que el precio final no refleje el costo de oportunidad de estos combustibles. El impuesto negativo sobre la gasolina crea distorsiones en la economa. Tener un precio inferior al internacional significa vender barato y transferir la renta petrolera de la mayora de la poblacin a favor de los que usan de manera intensiva los vehculos de transporte en Mxico. La estimacin de este costo para todo 2012 es de 172,265 mdp, equivalente a 1.1% del PIB13. Seguridad social. En trminos laborales, como ya se explic, el esquema actual tripartita (gobierno, empleado y patrn) de aportaciones al pago de la seguridad social podra ser una de las razones que desincentive la participacin laboral, la formalidad econmica y la creacin de nuevos empleos. No slo las contribuciones a la seguridad social son caras (y un desincentivo para entrar a la formalidad), sino que ahora el Seguro Popular se ha convertido en un incentivo para quedarse en la informalidad. Para atacarlo, se ha propuesto transitar a un sistema que no encarezca al trabajo y separe el financiamiento de la salud de su provisin. Idealmente, debera financiarse con recaudacin general y no con impuestos a la nmina que desincentivan el trabajo formal de aquellos trabajadores que con menos aos de educacin, entre el grupo de trabajadores ms educados o
Cuando la produccin o consumo de un agente econmico afecta a otros, existen externalidades. Pueden ser positivas (el efecto benfico del apicultor sobre el floricultor) o negativas (la contaminacin ambiental). De acuerdo con el teorema de Coase, premio Nobel de economa 1991, cuando el que genera la externalidad negativa puede compensar a los afectados por el dao, se logra un nivel de consumo/produccin ptimo. Ello implica que el nivel ptimo de la externalidad generalmente no es cero. Ver Coase (1960). 13 El impuesto negativo a la gasolina en sentido estricto no es un gasto fiscal por ser un precio administrado, sin embargo, le cuesta al fisco mexicano.
12
27
productivos, salen del sector formal ante la entrada del Seguro Popular (Zonszein, 2012).
PRINCIPIO 4. SIMPLIFICACIN DEL SISTEMA FISCAL

La eficiencia de la administracin fiscal es un factor clave para incrementar el nivel de recaudacin. Un sistema simple reduce el tiempo y esfuerzo que los contribuyentes deben invertir para cumplir con sus obligaciones fiscales y por lo tanto, facilita que lo hagan. Adems, una vez que se logra consolidar un sistema eficiente que elimine los incentivos a la elusin y evasin de impuestos, se reduce el monto de los recursos econmicos que el gobierno debe invertir para generar recaudacin y para identificar y castigar a quienes no contribuyen. Como se haba mencionado, en Mxico la recaudacin es baja en alguna medida porque el sistema es complejo. La sofisticacin del sistema aumenta los costos del cumplimiento de las obligaciones fiscales lo que deriva en altos niveles de elusin y evasin fiscal. Segn datos de la OCDE, a pesar de que en la ltima dcada ha habido una notable reduccin de la evasin fiscal, el nivel sigue siendo significativo (ver tabla 10). Algunos estudios indican que el problema de evasin se encuentra principalmente en el cobro del ISR. Con excepcin del impuesto a personas morales, la tasa de evasin del ISR est por encima del 75 por ciento (ver tabla 1). Tabla 10. Estimaciones de evasin fiscal en Mxico
Ao Concepto Monto % de ingresos potenciales 39.61 2000 % del PIB 4.57 % de ingresos potenciales 23.3 2008 % del PIB 2.6
Fuente: N. and R. Paillacar (2011), Fiscal Reform for a Stronger Fairer and Cleaner Mexican Economy, OECD Economics Department Working Papers, No. 904, OECD Publishing
Algunas de las razones que podran explicar la reciente reduccin en la evasin fiscal en Mxico son las adecuaciones administrativas que la Reforma Integral de la Hacienda Pblica de 2007 consider, entre las que destacan: Desarrollar un portal para profesionistas y empresarios que les permitir llevar un control personalizado de su facturacin, ingresos, egresos e inversiones, de forma tal que mensual y anualmente les facilite el pago de sus contribuciones. Simplificar el clculo del ISR para personas fsicas integrando el impuesto y el subsidio fiscal en una sola tarifa. Requerir la Firma Electrnica Avanzada para la emisin de comprobantes fiscales y exigirla para obtener devoluciones. Estimular el uso de comprobantes fiscales digitales.
A pesar de las mejoras en este tema, un indicador ms que muestra que an hay espacio de mejores es que en Mxico cada empresa debe dedicar al ao en promedio aproximadamente 347 horas para el pago de impuestos, en cambio, en Canad las empresas slo deben dedicar 131 horas a esta actividad.
28
Tabla 11. Nmero de pagos y horas destinadas al ao por empresa para los trmites relacionados con los impuestos Pas Argentina Chile China Colombia India Mxico Noruega Catar Espaa Emiratos rabes Unidos Estados Unidos
Fuente: Doing Business (2012)
Nmero de pagos anuales 9 9 7 9 33 6 4 3 8 14 11
Horas al ao 415 316 398 193 254 347 87 36 187 12 187
Uno de los mecanismos que se han planteado a nivel internacional para simplificar y hacer ms competitivo el sistema fiscal consiste en introducir un impuesto de tasa nica para IVA e ISR. Este tipo de impuesto simplifica radicalmente el sistema al unificar todos los regmenes tributarios y, por ende, hace ms fciles los trmites de pago14. Al establecer una tasa nica, cada peso tiene la misma carga tributaria y, por esta razn, el funcionario pblico encargado del cobro de impuestos no tiene que determinar de dnde lleg cada uno de los montos. Es decir, en principio, las autoridades podran simplemente retener un porcentaje de la nmina de una empresa sin la necesidad de establecer de qu grupos o personas provinieron estos montos. Igualmente los contribuyentes ven simplificado su trmite de pago de impuestos pues para su clculo nicamente tienen que aplicar la tasa general a su ingreso o consumo. Esto es contrario a lo que sucede en un sistema con muchos regmenes tributarios, en el cual es necesario contar con un conocimiento profundo del sistema para realizar este trmite. Adicionalmente, la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2011 (INEGI, 2012) muestra que los principales problemas son la falta de informacin y la presencia de largas filas para hacer el pago (Ver Tabla 12). Ambos problemas se podran solucionar con el impulso a trmites en lnea en los que se de informacin a la gente sobre requisitos y procedimiento y se evite destinar una gran cantidad de horas al pago de impuestos.
A nivel internacional, Noruega destaca por contar con un sistema simplificado. Algunas de las buenas prcticas dentro de este sistema fiscal son: (1) Esquema fiscal simplificado con la mnima cantidad de pagos; (2) Eliminacin de regmenes especiales; (3) Tasa nica de impuesto al ingreso corporativo; y (4) Sistema electrnico para el proceso completo del pago de impuestos.
14
29
Tabla 12. Principales problemas a la hora de pagar impuestos por porcentaje de personas afectadas
Largas filas Sin conocimiento de requisitos Falta de informacin o incorrecta Le pasaban de una ventanilla a otra Requisitos excesivos Obtuvo informacin incorrecta Tuvo que ir a un lugar muy lejano Problemas con la pgina de internet Problemas con el sistema de atencin telefnica Fuente: INEGI, 2012
Declaracin de impuestos ante el SAT o Secretara de Hacienda 31.3 19.7 18.9 13.0 10.1 7.5 6.8 4.3 4.4
Inscripcin o trmites al Registro Federal de Contribuyentes del SAT 34.9 24.5 24.5 15.8 14.7 10.0 10.0 6.2 6.0
Adems de la complejidad del sistema, el pago de impuestos en Mxico es sujeto de la corrupcin, lo que dificulta que los ciudadanos cumplan con sus obligaciones tributarias. La Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2011 tambin muestra que a 65% de los ciudadanos que declaran impuestos ante el SAT les piden un soborno para realizar el trmite. La cifra es de 61% para los que desean registrarse en el Registro Federal de Contribuyentes. Estos problemas hacen urgente la necesidad de soluciones para reducir la exposicin de los contribuyentes a la corrupcin as como los incentivos de los servidores pblicos a extorsionar.
PRINCIPIO 5. FORTALECER EL FEDERALISMO FISCAL ESTATAL

Entre 1990 y 2011 las transferencias federales aumentaron de 18 a 41% del gasto federal programable. Como resultado de este cambio, los gobiernos sub-nacionales (estados y municipios) son quienes controlan la mayor proporcin del gasto. En contraste, de 1990 a 2011, el promedio de la recaudacin fiscal estatal como porcentaje de los ingresos estatales se redujo de 32% a slo 10% del total (IMCO, 2011). Como se muestra en la siguiente grfica, en Mxico en 2010, 80% de los ingresos provino del nivel federal y el resto se distribuy entre la recaudacin estatal, municipal y de seguridad social. Una comparacin de la fuente de ingresos tributarios por origen entre algunos pases de Latinoamrica muestra que Mxico se asemeja ms a las naciones que cuentan con gobiernos centrales que a las
30
federaciones. En realidad, los impuestos locales en Mxico tienen menor peso que en pases con gobiernos centrales como Chile o Per. Grfica 18. Composicin de los impuestos por origen en pases latinoamericanos, 2010
Federal Estatal Local Seguridad Social
17% 1% 2% 6% 7% 11% 4%
21% 15%
27% 4% 23%
22%
8%
16%
80% 64% 46% 53%
86%
85%
Argentina
Brazil Brasil
OCDE
Mxico
Chile
Per Peru
Federacin Fuente: Elaboracin propia con datos de OCDE
Gobierno Central
La alta dependencia de las transferencias federales por parte de los estados y municipios conlleva consecuencias negativas, entre ellas, las principales son: (1) vulnerabilidad ante cambios o choques externos y (2) falta de flexibilidad en el gasto debido a la alta proporcin de transferencias condicionadas. Adems de los impuestos que son responsabilidad exclusiva de la federacin (artculo 73 constitucional), y de algunos casos limitados por el artculo 117 de la Constitucin (sobre libre trnsito de personas y bienes), cada entidad federativa tiene la facultad de gravar bienes y servicios y de determinar las tasas correspondientes. Algunos ejemplos de los impuestos definidos a nivel estatal se refieren a la nmina, alojamiento, lotera, automviles, entretenimiento, entre otros. De esta forma, los gobiernos estatales tienen el poder (aunque no lo ejercen) de determinar el nivel de recaudacin fiscal potencial y en consecuencia, el monto de sus ingresos. En aos recientes, los excedentes petroleros han sido una fuente de ingresos estables para los estados y ha inhibido el esfuerzo recaudatorio de los mismos. Por ejemplo, en trminos del impuesto a la nmina, ste normalmente se fija en 2% aunque algunos estados aplican tasas entre el 1% y 2.5%, dependiendo si tienen una poltica explcita para promover el empleo. De acuerdo a un estudio realizado por el IMCO (2011c) sobre las leyes de ingresos estatales, Nayarit tiene 12 impuestos locales, mientras que Baja California Sur, Estado de Mxico,
31
Michoacn, Nuevo Len y Sinaloa slo aplican 4. El impuesto ms importante a nivel municipal es el predial que tiene una tasa que segn la OCDE va entre 0.5 y 1.2%. La compra de bienes races normalmente est sujeta a un impuesto municipal que va del 1 y 5% del valor de la propiedad. Un claro ejemplo de la falta de inters de los estados de ejercer su poder para determinar en alguna medida el nivel de recaudacin fiscal es el comportamiento de stos frente al cobro del impuesto a la tenencia. A partir del ao fiscal 2012 este impuesto se volvi de carcter estatal. En ese ao, el impuesto a la tenencia represent 5 por ciento de las participaciones federales a estados y municipios (Estadsticas SHCP). Si bien esta cantidad puede no resultar muy significativa es importante considerar que el impuesto por tenencia de vehculos no est etiquetado y da margen de accin a las finanzas locales. Para el Distrito Federal, por ejemplo, la tenencia representa 21 por ciento del total de ingresos no etiquetados. Para el ejercicio fiscal 2013, 22 estados han optado por mantener la tenencia, aunque de ellos 16 estados cuentan con un subsidio parcial para cierto tipo de poblacin. Por otra parte, 10 estados han decidido eliminarla o subsidiarla por completo. Para cambiar esta situacin, diversas propuestas de reforma fiscal enfatizan la conveniencia de cambiar los incentivos de los estados y municipios a recaudar. Esto implica que las autoridades locales que recauden ms sean premiadas con ms recursos. Entre los impuestos locales, el ms relevante es el del predial debido a su monto, dificultad de elusin y su carcter progresivo. Para recaudar ms por este concepto se ha planteado que el impuesto sea al mismo tiempo estatal y municipal (de administracin mixta). Finalmente, vale la pena sealar que la facultad de imponer impuestos locales a la venta de gasolina contraviene el artculo 73 de la Constitucin que expresamente seala que es facultad del Congreso gravar la gasolina y otros productos derivados del petrleo.15
Prohibicin derivado de la Accin de Inconstitucionalidad 29/2008 promovida por los Diputados integrantes de la Sexagsima Legislatura del Congreso de la Unin. Jurisprudencia 16/2009 emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
15
32
III.
COMPARATIVO DE PROPUESTAS DE REFORMA FISCAL EN MXICO Y SUS
POSIBLES EFECTOS RECAUDATORIOS 16

En los ltimos cinco aos se han desarrollado diversas propuestas de reforma fiscal, algunas de ellas provienen de los partidos polticos, otras del sector acadmico y otras ms de organismos no gubernamentales. Las revisadas por el IMCO para el desarrollo de este ejercicio son: I. II. III. Propuesta ITAM (Anlisis, evaluacin y propuestas para una reforma tributaria, 2001) [ https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJRDRieklPbHVfQTg ] Reforma Integral de la Hacienda Pblica presentada por el Poder Ejecutivo (2007-2008) [https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJVzZibmZ4dTB3a1E] Propuesta PRI (Iniciativa de Reforma Fiscal de los Senadores del Grupo Parlamentario del PRI, 2011) [https://docs.google.com/file/d/0B47dN-6fR7SJbE5TMmNPM202Y3c/edit] Documento OCDE Propuesta OCDE (2011) [ https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJaTRxdXp3NVJDM2s ] El Mxico del 2012 (Propuesta CEEY 2012) [https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJQlJIRExvcG5hekE] Propuesta Enrique Pea Nieto (Sitio web, libro y respuestas, 2012) [https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJMTBnTVdyUGtpemM]
IV. V. VI.
Con el objetivo de sistematizar el anlisis de estas iniciativas y detectar sus bondades (en trminos de los principios analizados en la seccin anterior), los puntos en que convergen y cunto ms se podra recaudar como porcentaje del PIB en caso de que se adopten las propuestas puntuales que cada una de ella contienen17, se elabor el siguiente cuadro comparativo:
Este anlisis comparativo toma en cuenta las siguientes propuestas de reforma fiscal: ITAM (2001), Cmara de Diputados (2007-2008), Senadores del Grupo Parlamentario del PRI (2011), OCDE (2011), Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY 2012) y la plataforma de Enrique Pea Nieto (2012). 17 Las estimaciones sobre el incremento en la recaudacin estn basadas en la siguiente fuente, salvo que se indique lo contrario: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Presupuesto de gastos fiscales 2012, disponible en : http://www.shcp.gob.mx/INGRESOS/Ingresos_pres_gasto/pres_gast_fis_2012.pdf.
16
33
Tabla 13. Cuadro comparativo sobre propuestas de reforma fiscal y sus efectos recaudatorios
Proyectos que apoyan la propuesta Propuestas de reforma
Objetivos
3. Gasto pblico eficiente, transparente y rendicin de cuentas 2. Sistema hacendario progresivo 4. Equilibrio fiscal y macroeconmico 1. Ampliar la base tributaria
Principios
3 Gravamen de males 5. Federalismo fiscal
Incrementar tasa fronteriza de 11% a 16% IVA en alimentos, excepto canasta bsica IVA en medicinas Libros, peridicos, revistas Hotelera y conexos Servicios de trasporte pblico terrestre de personas Vivienda Servicios de enseanzas Servicios profesionales de medicina Espectculos pblicos Reducir la tasa de IVA generalizada19
Senadores PRI, ITAM (propone 12%) ITAM, Senadores PRI, OCDE, CEEY CEEY, ITAM, OCDE CEEY, ITAM, OCDE CEEY, ITAM, OCDE Senadores PRI, CEEY, ITAM CEEY, ITAM CEEY, ITAM CEEY, ITAM Senadores PRI, CEEY, ITAM ITAM, Senadores PRI
0.0959
0.949218
0.0925
0.0326
0.0034
IVA

TOTAL
0.0157 0.1074 0.1419 0.0162
0.0066
1.4614
Esta cifra se refiere a IVA en todos los alimentos, sin embargo la mayora de las propuestas plantea la exencin de este impuesto a una canasta bsica. 19 Algunas propuestas sealan que se debera reducir la tasa de IVA generalizada: el ITAM propone una tasa de 12%, mientras que la propuesta de los Senadores del PRI es devolver 3 puntos del IVA sobre bienes y servicios de consumo final, esto es, imponer una tasa general del 13%.
18
34
Incremento en recaudacin como porcentaje del PIB

N.D
Impuesto
2. Incentivos a la formalidad
4. Simplificacin
1. Fomento de la competitividad
Propuestas de reforma
Objetivos
3. Gasto pblico eficiente, transparente y rendicin de cuentas 4. Equilibrio fiscal y macroeconmico 1. Ampliar la base tributaria 2. Incentivos a la formalidad 1. Fomento de la competitividad
Principios
5. Federalismo fiscal 4. Simplificacin 3. Gravar males
Proyectos que apoyan la propuesta
Quitar exencin sector agropecuario Tasa de 50% sobre enajenacin o importacin de las pinturas en aerosol Alcohol

Objetivos

TOTAL Principios
2. Sistema hacendario progresivo 4. Equilibrio fiscal y macroeconmico
Hacienda 2007, OCDE, Pea Nieto20
0.0011
IEPS
Hacienda 2007
ITAM
3. Gasto pblico eficiente, transparente y rendicin de cuentas
Aumentar tasa para asalariados con mayores ingresos (35%) Establecer una tasa generalizada para todos los componentes del salario Eliminar regmenes especiales22 ISRE: eliminar el tratamiento
20
Senadores PRI
N.D.
ISR
OCDE
0.521
CEEY ITAM, CEEY
N.D. 1.023
Las propuestas de la OCDE y Pea Nieto sealan que se deber revisar el tema sobre los subsidios en trminos generales, pero no especifican al respecto. 21 Brandt, N. and R. Paillacar (2011), Fiscal Reform for a Stronger Fairer and Cleaner Mexican Economy, OECD Economics Department Working Papers, No. 904, OECD Publishing. http://www.oecd-ilibrary.org/economics/fiscalreform-for-a-stronger-fairer-and-cleaner-mexican-economy_5kg271q4vm34-en 22 Ver Anexo 1 para ejemplos de estas deducciones y exenciones para el ISR. 23 Estimacin del CEEY sobre el efecto de la simplificacin y homologacin de la tasa de ISR. 35
5. Federalismo fiscal
Impuesto
1. Ampliar la base tributaria
4. Simplificacin
3. Gravar males

N.D. N.D. .0011
Impuesto
2. Sistema hacendario progresivo
Mejoras administrativas Impuesto Recaudacin sub-nacional Impuesto
preferencial a las actividades agropecuarias, pesqueras, silvcolas y editoriales.
Entidades federativas estimen la tarifa del impuesto predial para aumentar la recaudacin municipal Propiciar la recaudacin directa por impuestos de ingreso y consumo Redefinir las obligaciones tributarias entre los tres rdenes de gobierno
Cheques como comprobantes fiscales Dotar de capacidades reales a la Auditora
1. Fomento de la competitividad 2. Incentivos a la formalidad

Objetivos Objetivos


4. Equilibrio fiscal y macroeconmico
TOTAL SUMA POR IMPUESTOS (IVA + IEPS +ISR)

TOTAL
hacendario

Principios

OCDE, CEEY Pea Nieto OCDE, Pea Nieto, CEEY N.D. N.D. N.D. N.D.
4. Equilibrio fiscal y macroeconmico
2. Sistema progresivo
2. Sistema hacendario progresivo
Principios
3. Gravar males
3. Gravar males
4. Simplificacin
4. Simplificacin
ITAM
Pea Nieto, Hacienda 2007
36
1.5 3.08
N.D.
N.D
Superior de la Federacin para fiscalizar los fondos federales TOTAL Objetivos

3. Gasto pblico eficiente, transparente y rendicin de cuentas 2. Sistema hacendario progresivo 4. Equilibrio fiscal y macroeconmico
N.D
Precio de gasolina y subsidio al empleo
Retiro de la administracin del precio de la gasolina Retiro del subsidio al empleo (nmina)

TOTAL SUMA TOTAL
ITAM, OCDE, CEEY24
Principios
1.120425
0.192526 1.313 4.271127
La propuesta del ITAM no plantea precisamente eliminar la administracin del precio, sino gravar gasolina y diesel a una tasa uniforme de 150%, utilizando como base para la misma la referencia ajustada internacional que se utiliza actualmente. La propuesta de Pea Nieto seala que se deber revisar el tema sobre los subsidios, pero no presenta un planteamiento concreto. 25 Estimacin obtenida del Presupuesto de Gastos Fiscales de la SHCP para el ao 2012. 26 El retiro del subsidio al empleo ha sido sujeto de un debate entre los beneficios y costos. Por un lado, la estructura del subsidio al empleo actual no beneficia solamente al primer decil de ingresos sino a deciles de ingresos ms elevados. Como consecuencia, el subsidio no llega exclusivamente a los trabajadores que lo necesitan para no caer en la informalidad. El programa ideal detectara a estos trabajadores y los hara beneficiarios. Sin embargo, como la existencia de mecanismos perfectos de identificacin no ha sido probada, el subsidio genera una fuerte ineficiencia. Esto es el incentivo a eliminarlo, sin embargo, primero deber ponderarse con el hecho que hay beneficiarios del subsidio que caeran en la formalidad si el subsidio fuera eliminado. 27 Este total no toma en cuenta los posibles ahorros obtenidos como resultado de mejorar la reduccin en la evasin y otras medidas que no estn cuantificadas en el Presupuesto de Gastos Fiscales de la SHCP para 2012.
24
37
4. Simplificacin
3. Gravar males
IV. UNA REFORMA FISCAL ATADA A OTRAS DOS

Una revisin de la realidad fiscal mexicana y de los principios bsicos de un sistema fiscal funcional, nos lleva a la conclusin que una reforma hacendaria real no solamente implicar cambios en las normas de tributacin La reforma a la hacienda pblica debe que apoyarse en reformas al sector energtico y a la seguridad social. Las razones son las siguientes: 1. El sector energtico aporta aproximadamente la tercera parte de los ingresos del Estado. Es decir, es la principal fuente de ingresos del sector pblico en Mxico. Esta proporcin ha crecido, pero es altamente voltil. Grfica 19. Ingresos petroleros, como porcentaje de la recaudacin total
40% 38% 36% 34% 32% 30% 28% 26% 24% 22% 20%
1994
1997
1990
1991
1992
1993
1995
1996
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: SHCP
Por lo tanto, en la reforma de la hacienda pblica hay algunos aspectos de una reforma energtica que son crticos: A) Es necesario reducir la dependencia gubernamental del ingreso petrolero. La dependencia de los ingresos pblicos de la renta petrolera ha propiciado un aparato recaudador ineficaz. En la medida en que los recursos petroleros estn disponibles para el sector pblico, no habr cambios sustantivos en las capacidades de cobro de impuestos del Estado mexicano. Es crucial iniciar un proceso gradual de reduccin de esta dependencia. B) Es indispensable reducir la volatilidad de los ingresos pblicos. La volatilidad de precios del petrleo causa igual volatilidad en el rengln de ingresos del estado mexicano. Las coberturas de precio han ayudado a mitigar esa volatilidad. Sin embargo, el precio de los contratos de opciones tiene un costo de oportunidad. C) Los activos no son para gasto corriente del gobierno. Los recursos petroleros son un activo de la Nacin. El uso de ese activo para sufragar gastos corrientes implica un proceso de empobrecimiento o descapitalizacin del Estado mexicano.
2011
38
2. Las erogaciones del sector pblico asociadas al IMSS, ISSSTE, pensiones y otros representan entre 3.7 y 4.2% del PIB, pero la tasa nominal de crecimiento es ms rpida que otros rubros de gasto del PEF. Es decir, estas erogaciones se estn convirtiendo en las ms significativas del gobierno mexicano. Tabla 14. Erogaciones federales y federalizadas de salud y seguridad social, PEF 2010 y 2012
Ramo PEF 2010 (millones) 12 Salud 19 Aportaciones a Seguridad Social 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios FASSA ISSSTE Total Salud y Seguridad Social Total PEF 89,892.93 296,997.69 53,100.08 107,065.63 547,056.33 PEF 2012 (millones) 113,479.67 368,687.76 61,951,39 141,452.10 685,570.94 nominal 26.2% 24.1% 16.7% 32.1% 25.3% 16.7% %PIB 2010 0.7% 2.3% 0.4% 0.8% 4.2% 24.6% % PIB 2012 0.6% 2.0% 0.4% 0.7% 3.7% 21.3%
3,176,332.00 3,706,922.20
Fuente: Elaboracin propia con datos del PEF 2010 y 2012
Para que el sistema fiscal pueda soportar estas erogaciones en el tiempo, adems de una reforma fiscal, hay algunos aspectos del esquema de seguridad social actual que debern tratarse. Algunas propuestas son: A) Universalizar el acceso a los servicios de salud. Esta medida implica llevar servicios mdicos de calidad a toda la poblacin, independientemente de su estatus en el mercado laboral. Una posibilidad para su financiamiento es quitar al empresario el costo de la seguridad social (cuotas al IMSS) y traspasarlo al consumidor a travs de impuestos indirectos generalizados. B) Considerar en el clculo del dficit las provisiones anuales para el pago de pensiones. Se requiere una nueva definicin del dficit operativo ajustado que incluya consideraciones actuariales de largo plazo. La definicin del dficit debe ir ms all de la solvencia de corto plazo del Estado mexicano para adquirir nueva deuda. Como ya se ha mencionado, se requiere inyectar al menos 2 puntos porcentuales del PIB a los sistemas de pensiones para mantener el valor de los pasivos constantes (IMCO 2009). En la actualidad, la seguridad social en Mxico se otorgar a travs de dos sistemas que coexisten. Por un lado se encuentran las instituciones que estn basadas en las contribuciones de los trabajadores como el IMSS y el ISSSTE. Por otro lado, el Seguro Popular que es financiado por el gobierno y, en menor medida, por los usuarios. La existencia de estos dos sistemas podra verse
39
remplazada por un sistema de seguridad social universal que concentr todo el gasto de estos rubros en una misma institucin responsable de proveer servicios a todos los mexicanos. Aunque la contribucin a la seguridad social es de los pocos ejemplos de corresponsabilidad fiscal en Mxico, el sistema universal solucionara los incentivos perversos del actual sistema de seguridad social, es decir, que los trabajadores asalariados deben destinar una parte de su ingreso a cuotas del IMSS o del ISSSTE, mientras que el sector informal no tiene estos desembolsos y aun as recibe beneficios del Estado mexicano. Como ya se mencionado, la creacin de un sistema universal eliminara las contribuciones al IMSS o al ISSSTE y se financiara con los impuestos generales a la poblacin. Las ventajas del sistema de este tipo es la existencia de un gasto dirigido que potencialmente pude llegar a toda la poblacin sobre lo adicionalmente recaudado, y un incremento en la percepcin de que el pago de impuestos genera beneficios a la poblacin por lo que la disposicin a pagar aumentara. Como sealamos en la seccin anterior, un aumento de los ingresos tributarios depende de modificaciones al sistema de recaudacin del IVA, ISR y el IEPS que reduzcan la tasa de evasin as como la eliminacin de subsidios y exenciones. Una reforma exitosa que busque financiar un sistema de seguridad social universal deber sustentarse necesariamente en estas fuentes de ingreso adicional. La siguiente grfica muestra la recaudacin adicional producto de una reforma fiscal que incluya estos cambios y los compara con los recursos necesarios para financiar la seguridad social universal. Grfica 20. Efecto de las propuestas de reforma sobre el nivel de recaudacin y su relacin con la implementacin de un programa de seguridad social universal
4.5 4 3.5
Recaudacin adicional 0.19 1.12
4.27
Costo*
Porcentajje del PIB
3 2.5
3.75
2
1.5 1 0.5 0 1.46 0.001
1.5
IVA
IEPS
ISR
Retiro de la Retiro del subsidio administracin del al empleo precio a la gasolina
Costo estimado para un seguro social universal
Fuente: Elaboracin propia con base en el anlisis de las recientes propuestas de reforma fiscal
40
*Nota 1: Este clculo se obtiene de dos fuentes. Las estimaciones de los posibles recursos adicionales se obtienen en su mayora de las estimaciones obtenidas del Presupuesto de Gastos Fiscales de la SHCP para el ao 2012 (para ms detalle ver cuadro comparativo de las propuestas de reforma fiscal en Mxico). El costo de una reforma al sistema de seguridad universal son estimaciones obtenidas por el CEEY, en las cuales se establece que el costo de una seguridad social universal equivale al 3.75% del PIB. En este documento se lee que el gasto actual destinado a la seguridad social es del 1.76% del PIB (el gasto pblico en el seguro social no contributivo representa 1.25% del PIB, el gasto pblico en el seguro social contributivo representa 0.52% del PIB). La diferencia entre estos montos deriva en un costo total para la seguridad social universal de 4.48% ya que al eliminar la contribucin a la seguridad social va nmina se pierde lo equivalente al 1.25% del PIB de contribuciones a la seguridad social. Nota 2: Cabe sealar que la estimacin de CEEY con respecto a la recaudacin adicional por modificaciones referentes al IVA, ISR y la eliminacin de la administracin del precio de la gasolina es mayor en 2.32% del PIB. Diferencia entre las estimaciones de CEEY y la SHCP:
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ANEXO 1. DEDUCCIONES Y EXENCIONES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA (ISR)28

Exenciones del ISR para personas morales 1. Exencin parcial del ISR para maquiladoras que no constituyen establecimiento permanente (EP). Se exime parcialmente del pago del ISR a las maquiladoras que no constituyan EP, por una cantidad equivalente a la diferencia del ISR que resulte de calcular la utilidad fiscal como el 3% del valor total de los activos, o del monto total de los costos y gastos de operacin, en lugar de una cantidad que represente, al menos, la cantidad mayor entre el 6.9% del valor total de los activos utilizados en la operacin de maquila y el 6.5% sobre el monto total de costos y gastos de operacin (Artculo Dcimo Primero del Decreto Presidencial del 30 de octubre de 2003, penltimo y ltimo prrafos del Artculo 2 y 216-Bis de la LISR). 2. Ingresos exentos por intereses que perciben las entidades federativas, municipios, partidos polticos, organismos descentralizados y donatarias autorizadas. La Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) establece que las personas morales con fines nolucrativos no sern contribuyentes del ISR; sin embargo, tambin seala que s debern pagar el impuesto cuando perciban ingresos por intereses, obtencin de premios y enajenacin de bienes. No obstante, se exentan de esta obligacin a la Federacin, los estados, los municipios, los partidos polticos, los organismos descentralizados y las donatarias autorizadas. (Artculos 93, 94 y 102 de la LISR). Deducciones del ISR para personas morales Automviles hasta por $175,000 Son deducibles las inversiones en automviles hasta por un monto de $175,000 por vehculo (Fraccin II del Artculo 42 de la Ley del Impuesto sobre la Renta [LISR]). Cuotas obreras pagadas por patrones al IMSS Las cuotas al IMSS a cargo de los trabajadores son deducibles, cuando son pagadas por el patrn (Fraccin VIII del Artculo 29 de la LISR). Donativos no onerosos ni remunerativos otorgados a donatarias autorizadas. Son deducibles los donativos otorgados a la Federacin, a las Entidades Federativas o a los Municipios, as como a sus organismos descentralizados que sean considerados no contribuyentes; a las fundaciones, patronatos y dems entidades, cuyo propsito sea apoyar econmicamente las actividades de personas morales autorizadas a recibir donativos; a las
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Informacin obtenida de Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (2010). Distribucin del pago de impuestos y recepcin del gasto pblico por deciles de hogares y personas, resultados para el ao de 2010 y de la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR)
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sociedades y asociaciones civiles, organizadas sin fines de lucro. Tambin son deducibles los donativos otorgados a las instituciones de asistencia o beneficencia que tengan como beneficiarios a personas, sectores y regiones de escasos recursos, o a grupos vulnerables por edad, sexo o problemas de discapacidad; a las sociedades o asociaciones de carcter civil que se dediquen a la enseanza o a la investigacin cientfica o tecnolgica, entre otras. A partir de 2008 los donativos slo son deducibles por una cantidad que no exceda de 7% de la utilidad fiscal obtenida por el contribuyente en el ejercicio inmediato anterior al que se efecte la deduccin (Fraccin I del Artculo 31 de la LISR). Del 25% del salario pagado a trabajadores de 65 aos o ms y a trabajadores con capacidades diferentes. El patrn que contrate a personas que tengan 65 aos o ms de edad, o personas que padezcan discapacidad motriz, puede deducir de sus ingresos acumulables, un monto adicional equivalente al 25% del salario efectivamente pagado a dichas personas, siempre y cuando el patrn asegure ante el IMSS a los trabajadores en comento y adems obtenga de este mismo instituto el certificado de discapacidad (Artculo 1.7. del Decreto Presidencial del 30 de marzo de 2012). 12.5% de los consumos en restaurantes Es posible deducir hasta 12.5% de los consumos en restaurantes, siempre que se efecte su pago mediante tarjeta de crdito, de dbito o de servicios, o a travs de monederos electrnicos autorizados, y se cumpla con ciertos requisitos de carcter formal (Fraccin XX del Artculo 32 de la LISR). Pagos por el uso o goce de automviles hasta por $250 diarios por vehculo. Las personas morales, as como las fsicas con actividades empresariales que realicen pagos por el uso o goce temporal de automviles, en lugar de efectuar la deduccin hasta por la cantidad sealada en la fraccin XIII del artculo 32 de la LISR ($165 diarios) pueden deducir hasta $250 diarios por vehculo (Artculo 1.15. del Decreto Presidencial del 30 de marzo de 2012). Del 100% del ISR pagado por trabajadores con capacidades diferentes. La LISR establece que el patrn que contrate a personas que padezcan discapacidad motriz, mental, auditiva o de lenguaje en un 80% o ms de la capacidad normal o a invidentes, puede deducir de sus ingresos, un monto equivalente al 100% del ISR de estos trabajadores que sea retenido y enterado, siempre y cuando el patrn asegure ante el IMSS a los trabajadores en comento y adems obtenga de este mismo instituto el certificado de discapacidad (Artculo 222 de la LISR). Deduccin adicional del estmulo del fomento al primer empleo Los patrones que contraten a trabajadores de primer empleo para ocupar puestos de nueva creacin, adems de deducir sus salarios, pueden aplicar una deduccin adicional en el ISR equivalente en 2012 a aproximadamente 70% de los salarios de sus trabajadores de primer empleo (Artculos 230 y 232 de la LISR y Segundo y Tercero Transitorios del Decreto por el que se adicionan diversas disposiciones a la Ley del Impuesto sobre la Renta publicado en el Diario Oficial de la Federacin [DOF] el 31 de diciembre de 2010).
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Exenciones de ISR para personas fsicas. 1. Ingresos exentos por salarios. En la LISR se establecen una serie de exenciones que se consideran gasto fiscal, aplicables a diversos ingresos que perciben los trabajadores, tales como: Jubilaciones, pensiones y haberes de retiro. Estn exentas las jubilaciones, pensiones, haberes de retiro y las pensiones vitalicias u otras formas de retiro, provenientes de la subcuenta del seguro de retiro o de la subcuenta de retiro, cesanta en edad avanzada y vejez, previstas en la Ley del Seguro Social (LSS) y las provenientes de la cuenta individual del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) prevista en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (LISSSTE), en los casos de invalidez, incapacidad, cesanta, vejez, retiro y muerte, siempre que su monto diario no exceda de 15 S.M. La exencin aplica sobre la totalidad de pensiones y de haberes de retiro, independientemente de quin los pague, efectundose la retencin sobre el excedente.
2. Prestaciones de previsin social. Cuotas de seguridad social de los trabajadores pagadas por los patrones. Se exentan las cuotas al IMSS a cargo de los trabajadores pagadas por el patrn (Fraccin IX del Artculo 109 de la LISR). De cajas y fondos de ahorro. Se exentan los ingresos provenientes de cajas de ahorro de trabajadores y de fondos de ahorro establecidos por las empresas, cuando renan los requisitos de deducibilidad (Fraccin VIII del Artculo 109 de la LISR). Entrega de aportaciones al INFONAVIT o institutos de seguridad social. Se exenta la entrega de las aportaciones y sus rendimientos provenientes de la subcuenta de vivienda de la cuenta individual prevista en la LSS, de la subcuenta del Fondo de la Vivienda de la cuenta individual del SAR, prevista en la LISSSTE o del Fondo de la Vivienda para los miembros activos del Ejrcito, Fuerza Area y Armada previsto en la Ley del Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Mexicanas, as como las casas habitacin proporcionadas a los trabajadores, inclusive por las empresas cuando se renan los requisitos de deducibilidad (Fraccin VII del Artculo 109 de la LISR). Gratificacin anual (aguinaldo). Se exentan hasta 30 das de S.M.G. del rea geogrfica del trabajador, cuando se otorgue en forma general (Fraccin XI del Artculo 109 de la LISR). Horas extras. Para un trabajador de salario mnimo se exenta el total de los ingresos de horas extras, siempre que stas no excedan de 9 horas a la semana. Para el resto de los trabajadores, la exencin es de 50% de las horas extras sin exceder de 5 S.M. por cada semana de servicio (Fraccin I del Artculo 109 de la LISR). No se considera gasto fiscal la exencin a las prestaciones distintas del salario que perciben los trabajadores con ingresos de 1 S.M., as como la exencin de 9 horas a la semana por concepto de horas extras otorgada a dichos trabajadores. Participacin de los trabajadores en las utilidades de las empresas. Se exentan hasta
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15 das de S.M. (Fraccin XI del Artculo 109 de la LISR). Prima dominical. Se exenta un S.M. por cada domingo laborado (Fraccin XI del Artculo 109 de la LISR). Prima vacacional. Se exentan hasta 15 das de S.M. (Fraccin XI del Artculo 109 de la LISR). Reembolso de gastos mdicos, dentales, hospitalarios y de funeral. Estn exentos siempre que se concedan de manera general, de acuerdo con las leyes o contratos de trabajo (Fraccin IV del Artculo 109 de la LISR). Subsidios por incapacidad, becas educacionales para trabajadores y/o sus hijos, guarderas infantiles, actividades culturales y deportivas y otras de naturaleza anloga. Estn exentas las prestaciones cuando la suma de los ingresos por salarios y estos conceptos no excedan de 7 S.M.A.; si se rebasan de 7 S.M.A., la exencin se limita hasta 1 S.M.A. (Fraccin VI y penltimo prrafo del Artculo 109 de la LISR). Retiros por gastos de matrimonio o desempleo de la subcuenta de retiro. Se exentan los retiros efectuados de la subcuenta de retiro, cesanta en edad avanzada y vejez de la cuenta individual conforme a la LSS, por concepto de ayuda para gastos de matrimonio o desempleo (Fraccin XXIII del Artculo 109 de la LISR).
3. Otros ingresos exentos. Existen otras exenciones en la LISR que se otorgan a las personas fsicas que perciben ingresos por arrendamiento de inmuebles, venta de bienes inmuebles y muebles, intereses, cobros de sumas aseguradas, enajenacin de acciones en bolsa de valores, entre otros. Dichas exenciones son: Intereses que perciben las SIEFORES. Las Sociedades de Inversin Especializadas en Fondos para el Retiro (SIEFORES) no son contribuyentes del ISR. Conforme al artculo 94 de la LISR, estn exentos los ingresos que perciben por intereses las SIEFORES. Considerando que se trata de instituciones transparentes en trminos fiscales, el beneficio de esta exencin lo reciben las personas que invierten sus recursos a travs de ellas. (Artculos 93 y 94 de la LISR). Enajenacin de casa habitacin. Los ingresos por la enajenacin de casa habitacin del contribuyente quedan exentas, siempre que el monto de la contraprestacin obtenida no exceda de un milln quinientas mil UDIS, y la transmisin se formalice ante fedatario pblico. Lo anterior siempre que durante los cinco aos inmediatos anteriores no se hubiese enajenado otra casa habitacin por la que se hubiera obtenido este beneficio fiscal (Inciso a), Fraccin XV del Artculo 109 de la LISR). Intereses. Se encuentran exentos los ingresos por intereses: a) Pagados por instituciones de crdito por cuentas de cheques, para el pago de sueldos y salarios, pensiones, haberes de retiro o depsitos de ahorro, siempre que el saldo promedio diario de la inversin no exceda de 5 S.M.A. del D.F. (Inciso a), Fraccin XVI del Artculo 109 de la LISR).
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b) Pagados por sociedades cooperativas de ahorro y prstamo y sociedades financieras populares, siempre que el saldo promedio diario de la inversin no exceda de 5 S.M.A. del D.F. (Inciso b), Fraccin XVI del Artculo 109 de la LISR). Premios por concursos cientficos, literarios o artsticos o que promuevan los valores cvicos. Los ingresos por premios por concursos cientficos, literarios o artsticos, as como los premios otorgados por la Federacin para promover los valores cvicos (Fraccin XX del Artculo 109 de la LISR). Derechos de autor. Estn exentos hasta 20 S.M.A. por permitir a terceros la publicacin de obras escritas de su creacin en libros, peridicos o revistas; o bien por la reproduccin en serie de grabaciones de obras musicales de su creacin, siempre que los libros, peridicos o revistas, as como los bienes en los que se contengan las grabaciones, se destinen para su enajenacin al pblico por la persona que efecta los pagos por estos conceptos y siempre que el creador de la obra expida por dichos ingresos, el comprobante respectivo (Fraccin XXVIII del Artculo 109 de la LISR). Rentas congeladas. Los ingresos derivados de contratos de arrendamiento prorrogados por disposicin de Ley (Fraccin XIV del Artculo 109 de la LISR). Enajenacin de derechos parcelarios o comuneros. Los ingresos por la enajenacin de derechos parcelarios, de las parcelas sobre las que se hubiera adoptado el dominio pleno o de los derechos comuneros, siempre que sea la primera transmisin que se efecte por los ejidatarios o comuneros y se realice en los trminos de la legislacin de la materia (Fraccin XXV del Artculo 109 de la LISR). Enajenacin de acciones en bolsa de valores. Estn exentos los ingresos derivados de la enajenacin de acciones emitidas por sociedades mexicanas, en Bolsa de Valores concesionada en los trminos de la Ley del Mercado de Valores, o de acciones emitidas por sociedades extranjeras cotizadas en dichas Bolsas, siempre que cumplan con ciertos requisitos. Dicha exencin no aplica cuando se trata de la persona o grupo de personas que, directa o indirectamente, tengan 10% o ms de las acciones representativas del capital social de la sociedad emisora y se enajene dicho 10% o ms en un periodo inferior a veinticuatro meses. Tampoco se paga el ISR por los ingresos que deriven de la enajenacin de acciones o ttulos que representen acciones emitidas por sociedades mexicanas, en bolsas de valores ubicadas en mercados de amplia bursatilidad de pases con los que Mxico tenga celebrado un tratado para evitar la doble tributacin, siempre que se cumpla con ciertos requisitos (Fraccin XXVI del Artculo 109 de la LISR).
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Deducciones de ISR para personas fsicas En la LISR se establecen varias deducciones personales para personas fsicas. Estas son las siguientes: Aportaciones complementarias de retiro a la subcuenta de aportaciones complementarias de retiro, o a las cuentas de planes personales de retiro, as como las aportaciones voluntarias realizadas a la subcuenta de aportaciones voluntarias. El monto de la deduccin mximo es el 10% de los ingresos acumulables del contribuyente en el ejercicio y estas aportaciones no pueden exceder de 5 S.M.A. (Fraccin V del Artculo 176 de la LISR). Colegiaturas. Es posible deducir los pagos por servicios de enseanza en los niveles desde educacin bsica y hasta media superior, que realicen para s, para su cnyuge o la persona con quien vivan en concubinato, y para sus ascendientes o descendientes en lnea recta, siempre y cuando dichas personas no perciban ingresos iguales o superiores a 1 S.M.A. La deduccin anual no puede exceder por estudiante de los siguientes montos (Artculos 1.12., 1.13. y 1.14. del Decreto Presidencial del 30 de marzo de 2012). Depsitos en las cuentas especiales para el ahorro; as como primas de contratos de seguros de planes de pensiones y acciones de sociedades de inversin, sin que excedan de 152 mil pesos anuales. Siempre que el importe de los depsitos, pagos o adquisiciones no exceda en el ao calendario de $152,000 considerando todos los conceptos (Artculo 218 de la LISR). Donativos no onerosos ni remunerativos. Aquellos que se otorguen a la Federacin, a las Entidades Federativas o a los Municipios y a sus organismos descentralizados cuando sean no contribuyentes; asimismo a las fundaciones, patronatos y dems entidades cuyo propsito sea apoyar econmicamente las actividades de personas morales autorizadas a recibir donativos; tambin a las sociedades y asociaciones civiles, organizadas sin fines de lucro, a las personas morales con fines no lucrativos; instituciones de asistencia o beneficencia; sociedades o asociaciones de carcter civil que se dediquen a la enseanza, o a la investigacin cientfica o tecnolgica, o que se dediquen exclusivamente a la reproduccin de especies en proteccin y peligro de extincin y a la conservacin de su hbitat; a las asociaciones que otorguen becas, y a programas de escuela empresa. Gastos de funerales. En la parte en que no excedan de 1 S.M.A. y sean efectuados para su cnyuge, o para la persona con quien viva en concubinato o ascendientes o descendientes en lnea recta (Fraccin II del Artculo 176 de la LISR). Gastos de transportacin escolar. Para descendientes en lnea recta, cuando sea obligatorio en el rea de residencia o cuando para todos los alumnos se incluya dicho gasto en la colegiatura (Fraccin VII del Artculo 176 de la LISR). Honorarios mdicos, dentales y otros gastos hospitalarios. Los gastos que en estos conceptos que realice el contribuyente para s, para su cnyuge o para la persona con quien viva en concubinato, y para sus ascendientes o descendientes en lnea recta, siempre que
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dichas personas no perciban ingresos iguales o superiores a 1 S.M.A. (Fraccin I del Artculo 176 de la LISR). Intereses reales pagados por crditos hipotecarios. Son deducibles los intereses reales pagados en el ejercicio por crditos hipotecarios destinados a casa habitacin contratados con los integrantes del sistema financiero, siempre que el monto de crdito otorgado no exceda de un milln quinientas mil unidades de inversin (UDIS) (Fraccin IV del Artculo 176 de la LISR). Primas de seguros de gastos mdicos. Cuando se trate de seguros complementarios o independientes de los servicios de salud proporcionados por instituciones pblicas de seguridad social, y siempre y cuando el beneficiario sea el propio contribuyente, su cnyuge, o la persona con quien viva en concubinato o sus ascendientes o descendientes en lnea recta (Fraccin VI del Artculo 176 de la LISR).
ANEXO 2. IMPUESTO A LA TENENCIA

Existen dos razones concretas por la que los estados deben optar por mantener el impuesto de la tenencia. La primera es la progresividad del mismo: como se observa en la siguiente grfica referente a 2011 (cuando an era un impuesto federal), el ltimo decil concentra el 60 por ciento del gasto que se realiza en la adquisicin de vehculos de uso particular. Grfica 21. Porcentaje del total del gasto realizado en la adquisicin de vehculos de uso particular.
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% I II III IV V VI VII VIII IX X
Fuente: Nexos (2011) La otra razn es la importancia del impuesto a la tenencia en las finanzas pblicas estatales. En el 2011, el impuesto a la tenencia represent 5 por ciento de las participaciones federales a estados y municipios (Estadsticas SHCP). Si bien esta cantidad puede no resultar muy significativa es importante considerar que el impuesto por tenencia de vehculos no est etiquetado y da margen de accin a las finanzas locales. Dado el bajo nivel de ingresos propios de los estados, la ausencia de este ingreso puede restringir an ms la poca flexibilidad financiera de los estados que decidan no
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sustituir el impuesto federal. Para el Distrito Federal, por ejemplo, la tenencia representa 21 por ciento del total de ingresos no etiquetados. Grfica 22: Porcentaje del impuesto a la tenencia del total de ingresos no etiquetados, 2010
21.1%
5.8%
5.4%
5.2%
4.9%
4.6%
4.5%
4.4%
4.0%
3.4%
3.4%
3.4%
3.3%
3.0%
Nuevo Len
San Luis Potos
Quintana Roo
Quertaro
Hidalgo
Nayarit
Michoacn de Ocampo
Distrito Federal
Guanajuato
Tamaulipas
Mxico
Veracruz
Durango
Fuente: Moodys Investor Service
La grfica 23 muestra el estado de la tenencia para cada entidad federativa y lo compara con el crecimiento anual de la deuda en los ltimos cinco aos. Los datos muestran que algunos estados con un crecimiento acelerado de la deuda mayor al 100% anual han decidido eliminar o subsidiar la tenencia. Yucatn, por ejemplo, elimin la tenencia desde 2012. Coahuila, un estado que aument su deuda en casi 8000% entre 2006 y 2011, tiene un subsidio para automviles de menos de 200,000 pesos. El crecimiento explosivo de la deuda amenaza las finanzas pblicas estatales y requiere responsabilidad de las autoridades para aumentar la recaudacin, no disminuirla. Otros estados con alto nivel de crecimiento de la deuda, como Nayarit y Chihuahua, han optado por mantener el impuesto como una fuente adicional de recursos para el gobierno.
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Guerrero
Grfica 23. Crecimiento anual de deuda (2006-2011) y estado de la tenencia para 2013 en las entidades federativas
Crecimiento anual 150%
130%
110% 90% 70% 50% 30% 10% -10% -30%
QROO
MCH
COA (1719%) CAM (343%) ZAC (323%) TAM (268%)
CHS (303%) NAY (182%)
VER GTO TAB YUC AGS OAX CHI SON SIN BCS
MOR
PUE JAL DUR GUE TLA
COL
BC NL
SLP HGO DFMEX QRO
Eliminacin/ subsidio total
Subsidio parcial
Se mantiene
Fuente: IMCO con datos de SHCP y presupuestos estatales para 2013
Tabla 15. Impuesto a la tenencia por estado para 2013

Entidad Federativa Decisin sobre la tenencia Deuda/Transferencias Federales (%) 53.30 77.27 51.57 16.22 74.65 124.93
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua
Se mantiene para vehculos de ms de $200,000 Se mantiene para vehculos de ms de $500,000 Se mantiene como impuesto local Se mantiene para vehculos de ms de $200,000 Se mantiene como impuesto local Se cobra impuesto local de $1,000. Habr unas 10 alcaldas que cobrarn un impuesto local Se mantiene para vehculos de ms de $200,000 Se subsidia el 100% Se mantiene para vehculos de ms de $250,000 Se subsidia el 100%
Coahuila Colima DF Durango
299.15 60.39 99.74 65.86
50
Estado de Mxico Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos
Se mantiene para vehculos de ms de $350,000 Eliminado Eliminado Se mantiene para vehculos de ms de $351,000 Eliminado Se subsidia el 100% Eliminado Se mantiene como impuesto local Se mantiene para vehculos entre 2008 y 2012. Se mantiene como impuesto local Se subsidia el 100% Se mantiene para vehculos de ms de $400,000 Se subsidia el 100% Se mantiene para autos nuevos y de 10 aos de antigedad. Subsidio del 50% para vehculos de hasta $150,000 Se mantiene como impuesto local para personas fsicas con actividad empresarial y personas morales Se mantiene para autos nuevos y de 10 aos de antigedad. Subsidio del 50% para vehculos de hasta $150,000 Se mantiene para vehculos de ms de $100,000 Se mantiene para vehculos de ms de $200,000 Eliminado Se mantiene para vehculos de ms de $230,000 Subsidio del 100% para vehculos con valor menor a $300,000 Subsidio del 100% para vehculos de hasta $200,000
61.29 40.75 29.73 35.92 81.13 105.29 44.95 99.84 168.30 40.07 46.27 24.00 216.27 46.15
Sinaloa
40.70
Sonora
94.25
Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn
13.80 69.37 1.39 92.16 30.39
Zacatecas
69.27
Fuente: Elaboracin propia con revisin de presupuestos de egresos estatales
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ANEXO 3: TABLA COMPARATIVA DE SEIS PROPUESTAS DE REFORMA FISCAL EN MXICO

Tabla comparativa de propuestas de reforma fiscal
REFERENCIA 1. Propuesta ITAM (Anlisis, evaluacin y propuestas para una reforma tributaria, 2001) 2. Reforma Integral de la Hacienda Pblica presentada por el Poder Ejecutivo (20072008) 1. ENFOQUE GENERAL DE LA PROPUESTA 2. TIPO DE REFORMA (ESTRUCTURAL, O MISCELNEA FISCAL) 3. AMPLIACIN LA BASE TRIBUTARIA
Enfoque de neutralidad del gasto pblico
Reforma estructural
S, tanto la del IVA como la del ISR, as como la incorporacin de mecanismos para aumentar la participacin del sector informal.
El enfoque es de neutralidad del gasto pblico porque la iniciativa busca la equidad (al evitar la evasin) y la eficiencia del sistema (al promover el mejor ejercicio del gasto, replantear el federalismo fiscal y buscar la estabilidad en los ingresos). El principal enfoque es macroeconmico. La propuesta busca promover la inversin, la competitividad con el exterior y la competencia interna. Se concentra en fortalecer las finanzas pblicas a favor de las clases baja y media.
La iniciativa se acerca ms a ser una serie de ajustes a la miscelnea fiscal. Segn CEEY la Reforma constituye un avance pero dista mucho de resolver los problemas fundamentales del sistema.
No. Para ampliar la base tributaria se cre el Impuesto de Depsitos en Efectivo (IDE) que impactara a quienes obtienen ingresos no declarados. Sin embargo, segn la evaluacin de la CEEY, esta reforma no logra este objetivo. No. Para fomentar la formalidad se propone rembolsar 3 puntos del IVA a consumidores inscritos en el RFC. El IMCO opina que la ley no ampliar la base porque no se elimina ningn rgimen especial de ISR. S, mediante IVA generalizado, simplificacin del sistema y fortalecimiento del SAT. S. Mediante IVA generalizado, simplificacin del sistema y vigilancia de la cadena productiva del sector formal.
3. Propuesta PRI (Iniciativa de Reforma Fiscal de los Senadores del Grupo Parlamentario del PRI 2011) 4. Propuesta OCDE (2011)
Se restringe a cambios marginales a la actual miscelnea fiscal. Las propuestas que ms cambian el status quo son el IVA en alimentos, y la derogacin del IETU. No implica una reforma estructural.
Enfoque de neutralidad del gasto pblico
Reforma Estructural
5. El Mxico del 2012 (Propuesta CEEY 2012)
Enfoque poltico
Reforma Estructural. Implica la universalizacin del sistema de seguridad social. Reforma estructural. Implica la universalizacin del sistema de seguridad social, desvinculando el acceso a esta del estatus laboral del individuo. No hace explcitas las fuentes de financiamiento de este programa.
Enfoque poltico 6. Propuesta EPN (Sitio web, libro y respuestas, 2012)
S, se plantea incrementar la base tanto con trabajadores pertenecientes al sector formal como al informal.
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REFERENCIA 4. REDUCCIN DE EXENCIONES Y
PRIVILEGIOS FISCALES REGRESIVOS
5. SIMPLIFICACIN DEL SISTEMA FISCAL
6. EJERCICIO DEL GASTO PBLICO DE

MANERA EFICIENTE TRANSPARENTE Y CON RENDICIN DE CUENTAS
1. Propuesta ITAM (Anlisis, evaluacin y propuestas para una reforma tributaria, 2001) 2. Reforma Integral de la Hacienda Pblica presentada por el Poder Ejecutivo (20072008)
S, se plantean eliminar exenciones tanto en el IVA como en el ISR.
S, al establecer una tasa general para el IVA aplicable a la mayora de los produc-tos, incluida su venta en zona fronteriza (12%). Tambin, al plantear mecanismos para facilitar la comprobacin fiscal. Se realizan adecuaciones administrativas: mayor uso de la Firma Electrnica Avanzada y de los comprobantes fiscales digitales, simplificacin del clculo del ISR, portal para profesionistas y empresarios, entre otros.
No se menciona.
Se crea el Impuesto Empresarial a Tasa nica (IETU) con pocas excepciones. El ISR mantiene las exenciones; se elimina el subsidio fiscal y el crdito al salario y se incluye el subsidio para el empleo.
(1) CONEVAL evala las polticas y programas de la APF; (2) el gasto programable est sujeto a resultados, (3) Fortalecimiento de la Auditora Superior de la Federacin; (4) Homologacin de la contabilidad gubernamental. Uno de los ejes de la iniciativa es ser eficiente en la aplicacin del gasto y transparente para fines de redicin de cuentas, la propuesta no indica cmo se promover que estos principios rijan el gasto pblico en la prctica. El enfoque del presupuesto debe estar basado en metas y ser acompaado de una amplia evaluacin anual de stas. Adems, debe haber un mayor involucramiento del Congreso al momento de elaborar el presupuesto.
3. Propuesta PRI (Iniciativa de Reforma Fiscal de los Senadores del Grupo Parlamentario del PRI, 2011) 4. Propuesta OCDE (2011)
Modifica: (1) IVA a alimentos (16%) con excepciones y (2) suprimir tratamientos preferenciales en fronteras. Mantiene: tasa cero a productos rurales y (2) pre-ferencia al transporte pblico terrestre.
(1)Rgimen simplificado para personas morales y fsicas con actividad empresa-rial y para productores rurales; (2)Base del ISR de devengado a flujo de efectivo; (3) va de justicia eficaz, para que los con-tribuyentes no requieran un profesionista Si, se sugiere reducir los regmenes especiales para las empresas, gravar todos los componentes del ingreso laboral y transitar hacia un impuesto empresarial ms sencillo.
S, se plantean eliminar exenciones tanto en el IVA como en el ISR, as como suprimir subsidios regresivos como los de los combustibles o la energa y los regmenes especiales.
S, se plantean eliminar exenciones tanto en el IVA como en el ISR.
Si, se plantea eliminar los regmenes especiales para el pago del ISR y disminuir la carga administrativa. Tambin se propone eliminar las exenciones al IVA y cobrar un impuesto generalizado. S, se plantea una simplificacin al unificar ISR y el IETU en un solo impuesto al ingreso, as como facilitar el cobro a personas fsicas con actividad empresarial bajo el rgimen de medianos y pequeos contribuyentes.
Se proponen ejercicios de evaluacin ex-ante y ex-post de los proyectos y progra-mas de gobierno. Adicionalmente, la planificacin hacendaria debe ser un esfuerzo conjunto entre el poder ejecutivo y legislativo. S, se aclara que es necesario transparentar el uso que se le dar a los recursos para que no sean despilfarrados y se plantea que la Auditora Superior de la Federacin tenga mayores facultades para vigilarlo.
6. Propuesta EPN (Sitio web, libro y respuestas, 2012)
S, se pretende reducir las exenciones tributarias regresivas, deducciones y regmenes preferenciales, y que las que se otorguen estn focalizadas en la poblacin con menos recursos.
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7. ELIMINACIN DE DUPLICIDAD DE REFERENCIA 1. Propuesta ITAM (Anlisis, evaluacin y propuestas para una reforma tributaria, 2001) 2. Reforma Integral de la Hacienda Pblica presentada por el Poder Ejecutivo (2007-2008)
FUNCIONES AL INTERIOR DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTRE ELLAS
8. FORTALECIMIENTO DEL FEDERALISMO

FISCAL
9. GRAVANDO MALES Y SUBSIDIANDO BIENES
No se mencionan este tipo de reformas.
S. Se busca permitir que las entidades federativas graven la venta de bienes y servicios al consumidor final y tengan libertad para determinar la(s) tasa(s) que consideren convenientes. (1)Mayores potestades tributarias a las entidades federativas; (2) posibilidad de establecer impuestos locales a la venta; (3) distribucin de participaciones con base en la recaudacin, entre otros. La iniciativa no menciona nada al respecto.
S, se plantea gravar la gasolina y el diesel a una tasa uniforme de 150% Participantes de la Evaluacin realizada por CEEY sealaron que el IETU encarece el costo del empleo. Si los patrones de MiPyMEs cambian al sistema de honorarios (deducibles en la IETU), dejan a sus empleados sin seguridad social. Se propone que en lugar del IETU, se establezca la no deduccin de las erogaciones de los patrones por subsidios al empleo. Se indica que este cambio no afectar a los trabajadores.
La Reforma no contempla nada al respecto.
La iniciativa no menciona nada al respecto.
Dejar de tener dos Secretaras responsables de polticas agrcolas (SAGARPA y Reforma Agraria). Incorporar la Secretara de Turismo y Funcin Pblica a otras dependencias. La propuesta considera que el sistema dual de seguridad social genera incentivos para la informalidad por lo que sugiere transitar a un sistema universal.
Condicionar las transferencias estatales y municipales, modernizar el cobro del predial y permitir a los estados crear impuestos al ingreso y consumo. Propiciar la recaudacin directa a nivel estatal mediante impuestos predial y a la venta y condicionar las transferencias estatales y municipales.
Gravar el uso de combustibles fsiles, subsidiar bienes pblicos en agricultura y programas de Combate a la Pobreza.
Gravar el uso de combustibles fsiles.
6. Propuesta EPN (Sitio web, libro y respuestas, 2012)
No se especifican direccin.
prcticas
en
esta
S. Se plantea redefinir las obligaciones tributarias de los tres rdenes de gobierno para tener un pacto fiscal ms equitativo y eficaz. En particular, incrementar la eficiencia recaudatoria de los gobiernos estatales y mejorar el cobro del impuesto predial en los municipios.
S, seala que los subsidios a la electricidad y la gasolina deben priorizarse de manera ms inteligente y focalizarse para mejorar las condiciones de la poblacin con menos recursos. Y que los altos precios del petrleo no se utilicen para financiar el gasto corriente
. 55

REFERENCIA 10. TASA GENERAL COMPETITIVA 11. SUFICIENTE RECAUDACIN PARA SOLVENTAR LOS GASTOS PBLICOS 12. MANEJO DE LA DEUDA PBLICA
1. Propuesta ITAM (Anlisis, evaluacin y propuestas para una reforma tributaria, 2001) 2. Reforma Integral de la Hacienda Pblica presentada por el Poder Ejecutivo (20072008)
No se especifica el impacto preciso de cada una de las modificaciones, lo que hace imposible establecer la tasa general. Se estima que los ingresos tributarios, en 20 aos, equivaldrn a 10 puntos del PIB. Esto significa aumentar cada sexenio en cuando menos 3 puntos del PIB la recaudacin. En el mediano plazo, se calcula un incremento de 1.1% del PIB Se estima que el efecto conjunto de las reformas tendr un efecto de 1% del PIB de manera directa. Adems, se obtendrn beneficios adicionales, equivalentes a 0 .50% del PIB.
S, aunque no se hace un balance final que cuantifique el beneficio de esta reforma.
S, se seala que se debe incrementar la recaudacin entre otras razones para reducir la deuda pblica.
La proyeccin es que en el mediano y largo plazo se incrementar el nivel de recaudacin. Sin embargo, el anlisis de CEEY considera que otorgar potestades tributarias a los estados a podra crear un dficit en las finanzas pblicas federales. Segn los autores, la iniciativa no dejara huecos, pero el IMCO seala que en el corto plazo s habr uno: (1) La SHCP proyecta un dficit en el corto plazo, (2) Qu pasa si la economa no crece? Y (3)Existen restricciones claras al dficit. El gasto en programas sociales como Oportunidades o un programa de seguridad social universal se podra financiar con los ahorros derivados de eliminar la tasa cero, exenciones del IVA y el subsidio energtico (2.5-3% del PIB) Un sistema de proteccin universal se podra financiar con la eliminacin de los regmenes tributarios especiales e incluyendo la generalizacin del IVA (3.4% del PIB), la eliminacin de los subsidios a la gasolina (1.5 a 2% del PIB) y la mejora a la administracin fiscal (al menos 0.5% del PIB).
No se menciona nada al respecto
3. Propuesta PRI (Iniciativa de Reforma Fiscal de los Senadores del Grupo Parlamentario del PRI, 2011)
La iniciativa no menciona nada al respecto.
No se menciona.
4. Propuesta OCDE (2011)
No se menciona.
La tasa actual del IVA en Mxico se asemeja al promedio de la OCDE, el problema es la baja recaudacin.
Ha habido un endeudamiento creciente, esto no es un problema en el corto plazo pero es necesario aumentar la proporcin de ingresos tributarios.
No se menciona. 6. Propuesta EPN (Sitio web, libro y respuestas, 2012) No se menciona. No es claro pues nunca se establecen los montos de ahorro ni los de gastos.
56

PROPUESTA DE REFORMA 1. Propuesta ITAM (Anlisis, evaluacin y propuestas para una reforma tributaria, 2001) 2. Reforma Integral de la Hacienda Pblica presentada por el Poder Ejecutivo (20072008) 13. MODIFICACIN DE NORMATIVIDAD 14. ACTORES PERJUDICADOS Y MECANISMOS DE COMPENSACIN
S, se haran cambios a las leyes del IVA, ISR, SAT, la Ley de coordinacin fiscal, el CFF, el Presupuesto de Egresos y la Ley de PEMEX. Se modifica la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; Ley de Coordinacin Fiscal; Ley del Impuesto sobre la Renta; Cdigo Fiscal de la Federacin; Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios; Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos. Se crea: Ley de la Contribucin Empresarial de Tasa nica y Ley del Impuesto contra la Informalidad Ley del Impuesto sobre la Renta Ley del Impuesto al Valor Agregado Cdigo Fiscal de la Federacin Ley Federal de Derechos Ley del Impuesto Empresarial a Tasa nica (se abroga)
Se podran sealar, en trminos generales y muy simplificados como perjudicados los productores y consumidores de los productos que perdieron su exencin o tasa cero. El IETU afecta a quienes pagan poco por regmenes especiales, quienes realizan prcticas elusivas y quienes pagan (MiPyMEs). El IDE afecta a la poblacin aunque se dirige los participantes de la economa informal. El IEPS sobre juegos y sorteos perjudica a quienes lucran con esas actividades y el IEPS sobre pinturas de aerosol (no aprobado) afectara quienes producen o comercian el bien. No se contemplan compensaciones. Actores perjudicados: Habitantes y empresarios de las zonas fronterizas, asalariados con mayores ingresos, patrones de asalariados que reciben el salario mnimo, empresas dedicadas al transporte terrestre interestatal y sus usuarios. En el caso del IVA a alimentos, se afecta a toda la poblacin. El nico mecanismo de compensacin es tasa cero a canasta bsica de alimentos. Se elimina los incentivos a la inversin creados con el IETU. Incrementar el sistema de transporte pblico y subsidios para invertir en equipos eficientes en consumo de energa. Mayor gasto social y no gravar los alimentos de la canasta bsica para no afectar a la poblacin ms pobre.
S, se necesitara modificar la Ley del IVA, ISR, SAT y la Ley de coordinacin fiscal. Tambin la CPEUM.
S, esta propuesta requerira modificar la ley del IVA, ISR, la CPEUM, SAT y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Programa de seguridad social universal que conste de pensin mnima de retiro, ingreso mnimo, acceso efectivo a la salud y seguro de vida e invalidez para compensar por incremento en impuestos.
6. EPN (Sitio web, libro y respuestas, 2012)
S, esta propuesta requerira modificar la ley del IVA, ISR, IETU, la CPEUM y la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin
No se especifica de manera clara.
57
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60

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Perspectivas para una reforma fiscal

Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C.1 Marzo, 2013

Corea del Sur

3 No existen datos de ingresos en Latinoamrica para 2011. 3

2000 (%) 93.5 84.4 86.6 86.1 23.2

2008 (%) 9.1 80.7 77.2 13.4 95.7 17.8

0.26 0.01 ISR Morales ISR REPECOS

0.73 0.22 ISR Fsicas No REPECOS

Grfica 8. Subsidio implcito a la gasolina como porcentaje del PIB, 2002-2012

398,434 223,716 148,521 26,197 87,327 2,889 38,472 35,429 9,537

OBJETIVOS Y PRINCIPIOS BSICOS DE UNA REFORMA FISCAL INTEGRAL

OBJETIVO 1. FOMENTO DE LA COMPETITIVIDAD

OBJETIVO 2. INCENTIVOS A LA FORMALIDAD

Grfica 9. ndice del impacto de una economa paralela, 2010

2.97 2.30 2.22 1.63 1.61 1.40 0.67

Fuente: OECD Revenue Statistics.

OBJETIVO 3. EJERCICIO DEL GASTO PBLICO DE MANERA EFICIENTE, TRANSPARENTE Y

Corea del Sur

Africa del Sur

OBJETIVO 4. CONSERVACIN DEL EQUILIBRIO FISCAL Y MACROECONMICO

Artculo 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 19

Otros IEPS IVA ISR-IETU-IDE Hidrocarburos

Fuente: Elaboracin propia con estadsticas de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

Dlares por barril

Fuente: Fondo Monetario Internacional (2012)

Grfica 14. Produccin petrolera en Mxico, 1990-2011, miles de barriles al da

Fuente: International Energy Agency

El sector informal se define como el que no se encuentra registrado ante el SAT. 22

PRINCIPIO 2. SISTEMA HACENDARIO PROGRESIVO

Grfica 15. Incidencia del ISR por decil de ingreso, 2010

ISR / Ingreso Bruto

Fuente: Elaboracin propia con datos de SCHP

Fuente: Brandt, N. and R. Paillacar (2011)

Subsidio para el empleo Trabajadores informales

Fuente: OECD (2012)

PRINCIPIO 3. GRAVAMEN DE MALES

PRINCIPIO 4. SIMPLIFICACIN DEL SISTEMA FISCAL

Nmero de pagos anuales 9 9 7 9 33 6 4 3 8 14 11

Horas al ao 415 316 398 193 254 347 87 36 187 12 187

PRINCIPIO 5. FORTALECER EL FEDERALISMO FISCAL ESTATAL

80% 64% 46% 53%

Federacin Fuente: Elaboracin propia con datos de OCDE

COMPARATIVO DE PROPUESTAS DE REFORMA FISCAL EN MXICO Y SUS

POSIBLES EFECTOS RECAUDATORIOS 16

0.0157 0.1074 0.1419 0.0162

Incremento en recaudacin como porcentaje del PIB

Proyectos que apoyan la propuesta

Hacienda 2007, OCDE, Pea Nieto20

3. Gasto pblico eficiente, transparente y rendicin de cuentas

CEEY ITAM, CEEY

Incremento en recaudacin como porcentaje del PIB

Proyectos que apoyan la propuesta

1. Ampliar la base tributaria

Incremento en recaudacin como porcentaje del PIB

2. Sistema hacendario progresivo

Mejoras administrativas Impuesto Recaudacin sub-nacional Impuesto

preferencial a las actividades agropecuarias, pesqueras, silvcolas y editoriales.

Cheques como comprobantes fiscales Dotar de capacidades reales a la Auditora

1. Fomento de la competitividad 2. Incentivos a la formalidad

TOTAL SUMA POR IMPUESTOS (IVA + IEPS +ISR)

3. Gasto pblico eficiente, transparente y rendicin de cuentas

4. Equilibrio fiscal y macroeconmico

1. Ampliar la base tributaria