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COLE DES HAUTES TUDES COMMERCIALES AFFILIE LUNIVERSIT DE MONTRAL

GESTION DU CHANGEMENT DANS LADMINISTRATION PUBLIQUE EN VUE DE SA MODERNISATION : tudes de cas canadiens et leons pour le Maroc

par

Hayat BEN SAID

Sciences de la gestion

Mmoire prsent en vue de lobtention du grade de matre s sciences (M. Sc.)

Avril 2000 Hayat BEN SAID, 2000

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COLE DES HAUTES TUDES COMMERCIALES AFFILIE LUNIVERSIT DE MONTRAL

Ce mmoire intitul :

GESTION DU CHANGEMENT DANS LADMINISTRATION PUBLIQUE EN VUE DE SA MODERNISATION : tudes de cas canadiens et leons pour le Maroc

prsent par :

Hayat BEN SAID

a t valu par un jury compos des personnes suivantes :

Professeur : Mr TAEB HAFSI Professeur : Mme LINDA ROULEAU Professeur : Mme CLINE BAREIL

Accept le :

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DEDICACE

mon Cher pays. la mmoire de mon cher pre, celui qui ma appris lamour, le respect et la fiert. ma mre trs chre, Cest elle qui ma encourage tout au long de mes tudes. Leurs prires sont toujours avec moi. tous les membres de ma famille. Et mes amis.
Je vous aime tous. Hayat Ben Said

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REMERCIEMENTS
Je tiens remercier Monsieur le Professeur TAEB HAFSI de mavoir donn lopportunit de raliser ce travail et du temps quil ma accord.

Je remercie galement, Mesdames les

Professeures, Linda

Rouleau et Cline Bareil, qui ont bien voulu lire ce mmoire et me faire bnficier de leurs remarques.

Enfin, mes remerciements iront toutes les personnes dont lempreinte restera dans ce dit travail plus encore dans ma mmoire, pour leurs conseils scientifiques, leurs aides, leurs talents, leurs motivations,

SOMMAIRE

Dans la perspective du changement stratgique, mon sujet de mmoire porte sur la gestion du changement dans ladministration publique en vue de sa modernisation : tudes de cas canadiens et leons pour le Maroc. Notre point de dpart est que les pratiques de la modernisation amliorent la performance du secteur public et que ces pratiques peuvent tre transfres dun pays lautre ou du moins servir de leons. Lobjectif recherch est de construire un modle intgr de gestion du changement stratgique qui permettra la russite du processus de modernisation. Ds lors, entreprendre une telle tude, cest rpondre une rflexion fondamentale concernant la faon de grer le changement qui permet la modernisation de ladministration publique. Notre postulat de base est que la manire de faire face au changement pourrait tre lorigine du succs ou de lchec de lorganisation. Ceci a t lorigine dune revue de littrature portant sur les expriences de modernisation de certains pays et sur le fondement thorique de ces tentatives de changement pour dboucher finalement sur les modles de gestion du changement, formant le cadre thorique de ce travail de recherche. Cette partie sest solde par llaboration dun modle prliminaire danalyse de gestion du changement. Pour rpondre notre question de dpart, nous avons formul trois grandes propositions affirmant que la faon de concevoir et de conduire le changement affecte les chances de sa russite. Une bonne conception et une bonne conduite se traduisent avec le temps par une amlioration de la performance organisationnelle. Afin de valider notre modle et de vrifier nos propositions, nous avons procd aux tudes de cas de trois institutions publiques, deux canadiennes et une qubcoise, ayant russi lexprience de modernisation.

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La mthodologie adopte est la fois inductive et dductive et fait appel deux approches diffrentes et scientifiquement complmentaires : lapproche descriptive et lapproche analytique. Le rsultat de cette recherche, est que la russite du changement est compltement lie sa bonne conception, sa bonne conduite ainsi qu la cohrence entre les deux. Il ressort aussi que les gestionnaires qui oprent directement avec le citoyen sont en mesure de proposer les rformes et donc de jouer un rle considrable dans la russite du changement. Ceci dpend du rle du leadership de la haute direction dans les motivations et la mise en place des moyens ncessaires pour latteinte de lexcellence. Comme prvu, nous avons conclu notre travail en laborant un modle intgr de gestion du changement stratgique qui pourra aider les gestionnaires dsireux dimplanter un projet de modernisation.

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Liste des abrviations


P.P.B.S: Planning Programming Budgeting System. Z.B.B: Zero Base Budgeting. N.P.R: National Performance Review. O.A.P : Observatoire de lAdministration Publique. G.P.R.A: Government Performance and Results Act. O.C.D.E : Organisation de Coopration et de Dveloppement conomique. O.S.S : Organismes de Services Spciaux. F.P.2000 : Fonction Publique 2000. P.P.B : Systme de Planification Programmation. F.M.I : Fond Montaire International. P.N.B : Produit National Brut. P.V.D : Pays en voie de Dveloppement C.E.E : Communaut conomique Europenne. G.A.T.T: General Agreement on Tariffs And Trade. A.L.E : Accord de Libre change. S.T.C.P : Systme Technique, Culturels et Politiques. G.R.H : Gestion de Ressources Humaines. P.O.D.C : Planifier Organiser Diriger et Contrler I.A.P.C : Institution dAdministration Public du Canada. C-B : Colombie-Britannique. B.R.G : Bureau de Registraire Gnrale. C.S.S.T : Commission de la Sant et de la Scurit du Travail.

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TABLE DES MATIRES


DEDICACE ............................................................................................ iii REMERCIEMENTS................................................................................ iv SOMMAIRE............................................................................................v Liste des abrviations.............................................................................. vii TABLE DES MATIRES...................................................................... viii Introduction gnrale ................................................................................1 Chap. 1 La mise en situation.....................................................................9
1.1 Quest ce que le management public ? ...................................................................10 1.1.1 Les fonctions du management selon Dunlop ..................................................11 1.1.2 Lenvironnement externe du management public ...........................................14 1.1.3 Fondement du nouveau management public (N.M.P) : ..................................16 1.2 Les expriences de rformes administratives .........................................................19 1.2.1 Lexprience de modernisation franaise.........................................................20 1.2.2 La rforme au Royaume-Uni............................................................................26 1.2.3 Lexprience de modernisation aux tats-Unis ...............................................32 1.2.4 La rforme administrative en Nouvelle-Zlande .............................................38 1.2.5 Les rformes administratives au Canada.........................................................40 1.3 Pourquoi ces tentatives de rformes?......................................................................48 1.3.1 La crise de la gestion publique ........................................................................48 1.3.2 Les besoins de changement en gnral. ...........................................................51 1.3.3 La mondialisation et la crise de la gestion .......................................................52

Chap.2 Le changement organisationnel................................................... 56


2.1 Dfinition du changement organisationnel .............................................................56 2.2 Les diffrentes approches du changement .............................................................57 2.2.1 Lapproche no- institutionnelle et cologiste .................................................58 2.2.2 Lapproche culturelle ......................................................................................60 2.2.3 Lapproche configurationniste ........................................................................61 2.3 Les diffrents niveaux du changement ....................................................................62 2.4 Le changement stratgique ......................................................................................63 2.4.1 Les classiques et le changement stratgique .................................................64 2.4.2 Les contemporains et le changement stratgique ............................................65 2.4.3 Dfinition du changement stratgique .............................................................66 2.4.4 Le rythme dimplantation................................................................................69

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Chap. 3 Le cadre thorique, propositions et modle ................................. 71


3.1 Le cadre thorique ...................................................................................................71 3.1.1 Le dveloppement organisationnel (DO) ........................................................72 3.1.2 Les modles de Lewin et de Collerette ( 1951, 1997 )....................................73 3.1.3 Le modle de changement planifi (1958) ......................................................76 3.1.4 Le modle intgrateur de Bullok et Batten (1985) ..........................................77 3.2 Le cadre opratoire .................................................................................................78 3.2.1 La construction du modle danalyse du changement stratgique ..................80 3.2.2 Les propositions de recherche .........................................................................85 3.2.3 Dfinition des concepts cls ............................................................................86 3.3 La mthodologie.....................................................................................................91 3.3.1 La mthode de collecte des donnes ...............................................................92 3.3.2 La mthodologie utilise pour tester les propositions. ....................................96

Chap. 4 Description des cas.................................................................... 98


4.1 Le cas du Ministre des Finances et des Relations corporatives de la Colombie-Britannique (C-B) : Bureau denregistrement des titres mobiliers .......100 4.1.1 La conception du changement chez le Ministre des Finances et des Relations corporatives de la C-B..................................................................100 4.1.2 La mise en uvre du nouveau systme ( du changement) ............................103 4.1.3 Les rsultats ...................................................................................................105 4.2 Le cas du Ministre de la Consommation et du Commerce de lOntario : Bureau du registraire gnral.................................................................................106 4.2.1 Les raisons du changement ...........................................................................108 4.2.2 La conception du changement .......................................................................108 4.2.3 La mise en uvre du changement .................................................................110 4.2.4 Les rsultats ...................................................................................................112 4.3 Le cas de la Commission de la Sant et de la Scurit du Travail ...................115 4.3.1 La conception du changement chez la CSST................................................116 4.3.2 La mise en uvre du changement chez la CSST..........................................117 4.3.3 Les rsultats ...................................................................................................119

Chap. 5 Analyse et discussion .............................................................. 121


5.1 Analyse gnrale du processus de changement .....................................................122 5.2 Les modalits dimplantation de la gestion innovatrice selon les besoins de chacune des institutions .........................................................................................128 5.2.1 Le Ministre des Finances de la C-B et son modle de gestion du changement par projet : Modle partiel........................................................129 5.2.2 Bureau du Registraire Gnral du Ministre de la Consommation et du Commerce de lOntario et son modle de gestion du changement par programme : Modle Global ........................................................................130 5.2.3 La CSST et son modle de gestion du changement par rsolution des problmes : le modle porte feuille ..............................................................131

5.2.4 La comparaison des trois modles ................................................................132 5.3 La discussion des propositions .............................................................................134

Conclusion Gnrale : Quelles leons pour le Maroc ?........................... 139 ANNEXES........................................................................................... 149
ANNEXE 1 .................................................................................................................150 ANNEXE 2 .................................................................................................................153 ANNEXE 3 .................................................................................................................154 ANNEXE 4 .................................................................................................................156 ANNEXE 5 .................................................................................................................158 ANNEXE 6 .................................................................................................................159 ANNEXE 7 .................................................................................................................161 ANNEXE 8 .................................................................................................................162 ANNEXE 9 .................................................................................................................165 ANNEXE 10 ...............................................................................................................168 ANNEXE 11 ...............................................................................................................170

Rfrences bibliographiques.................................................................. 174

Introduction gnrale
Avec la mondialisation conomique et louverture des frontires, la transformation des organisations, en vue, non seulement de favoriser la croissance, mais aussi dassurer leur survie, est un sujet qui est au centre de la littrature managriale. Hafsi et Fabi (1997 : 38) soulignent cette proccupation. En fait, un nombre croissant dobservateurs parlent de transformations organisationnelles (Kilman et Covin, 1988). Cest par cette expression que certains nomment ce phnomne de remise en question de la raison dtre, de la stratgie, de la structure et de la culture organisationnelle. On reconnat galement que cette fin de deuxime millnaire constitue une poque particulirement turbulente caractrise par la croissance phnomnale des transformations organisationnelles dans les pays industrialiss. 1 Prenant une telle ampleur, le sujet traduit la fois le souci des chercheurs et des praticiens en matire de gestion des organisations. Ces mmes auteurs affirment dans le mme ordre dides que le changement organisationnel est devenu un truisme chez les chercheurs et les praticiens en gestion. En dautres termes, dans une re de bouleversements technologiques, conomiques et sociaux, ladaptation, et donc le changement, devient une proccupation tant de lentreprise prive que de

ladministration publique. ce titre, beaucoup dinitiatives de changement ont t entreprises, depuis les annes 80, tant dans les pays dvelopps que dans les pays en voie de dveloppement. Au sein de ladministration publique, les changements qui ont vu le jour au cours de ces dernires annes prennent plusieurs formes : de nouveaux ministres sont crs, dautres sont supprims, fusionns ou transforms en directions. Cependant, ce

mouvement nest pas luvre des conditions actuelles. Les annes 60-70 marquaient le dbut des transformations organisationnelles dans beaucoup de pays. Les travaux de Dumas (1996) tmoignent dimportants changements ds les annes 60 dans la gestion des organisations publiques au Qubec, en faveur de la rvolution tranquille.
1

Taeb Hafsi et Bruno Fabi `` Les fondements du changement stratgique`` Les ditions TRANSCONTINENTAL inc. 1997, P : 38

Avec

lmergence

du

nouveau

management

public,

le

changement

organisationnel prend une autre ampleur. En effet, depuis le dbut des annes 80, la gestion des affaires publiques vit ce quon appelle un changement du paradigme

( Charih et Landry, 1997). Il sagit en fait dune rvision en profondeur du mode de fonctionnement des administrations publiques, de la remise en question du rle de ltat et de sa structure organisationnelle. Le but est de doter ladministration publique dune grande flexibilit dans les modes et les pratiques de gestion rpondant aux exigences de lenvironnement national et international. Ainsi, la gestion du changement nest pas seulement une proccupation du secteur priv expos la concurrence et la comptitivit internationale, mais aussi du secteur public dot dune structure organisationnelle complexe et dynamique, sans pour autant qu`il soit guid par la concurrence. En effet, avec la complexit croissante, ladministration publique ne peut pas chapper aux consquences de la concurrence et de la comptition mondiale qui deviennent de plus en plus froces. Dans cette perspective du changement organisationnel, mon sujet de mmoire portera sur la gestion du changement dans ladministration publique en vue de sa modernisation. 1- la pertinence de lobjet de recherche De nos jours, comme nous lavons dj mentionn plus haut, le changement est au cur de lactualit et occupe une grande place dans les recherches en gestion. Nous citons ce titre, quelques travaux acadmiques de lcole de Harvard de Boston ( Kotter, 1995 ), de lcole des Hautes tudes Commerciales de Montral (Hafsi et Demers,1997 ; Hafsi et Fabi ,1997 ; etc.,) et du Centre canadien de Gestion (Charih et Paquin,1993 et Hafsi et Jrgensen,1992 ; etc.,). Ceci est induit par la turbulence de lenvironnement et les mutations successives auxquelles font face nos organisations (Hafsi et Fabi, 1997). En effet, durant les annes 50, le changement tait le produit dun systme dficient. Actuellement, le changement est devenu une culture organisationnelle ; cest le cas, par exemple, du magazine New Yorker2 .

Exemple cit par Hafsi et Fabi (1997), op cite P : 363-364

En plus de cette importance intellectuelle, notre choix se justifie gnralement par le fait que ladministration publique nest pas pargne par cette vague de changement pour rpondre aux attentes accrues des citoyens. De plus, comme lobserve le premier ministre Callbeck de lle du Prince Edward, le changement est la fois un facteur dfinissant notre temps et une source dinspiration pour amliorer les choses ( cit par Thomas, 1996). En effet, depuis les annes 70, le dficit budgtaire de plusieurs pays na pas cess de saggraver. On assiste au passage dune politique de croissance budgtaire une politique daustrit prenant diffrentes formes de restructuration. Ceci sexplique par le fait quon attribue la responsabilit principale des dsquilibres lapplication dune politique budgtaire expansionniste qui se traduit par un accroissement de la demande gouvernementale, dune rduction des taxes et dun accroissement du dficit budgtaire. Pour viter le dficit de la balance des paiements, les gouvernements seront appels contenir les importations travers la compression de la demande globale, notamment par la politique budgtaire de type Keynsien. Ainsi lanalyse Keynsienne de la demande effective aboutissant une doctrine de soutien de la demande globale dans le cas des conomies industrielles des annes 1930, parce que loffre tait considre comme largement lastique. Elle aboutit une politique de restriction de la demande lorsquelle est applique par le Fond Montaire International au pays en dveloppement la balance des paiements dficitaires, parce que loffre interne est considre comme rigide et que la demande ne peut que sy adapter 3 . Ainsi, les annes 80 tmoignent de lchec de certains programmes du

changement, de lavortement dautres et de lapplication sans recul de quelques programmes. Lexemple le plus concret est celui de lapplication des programmes dajustement structurel que les pays en voie de dveloppement taient contraints de suivre pour rtablir lquilibre de leurs balances des paiements et leurs comptes extrieurs ( Raffinot, 1991 ; Kaldor, 1988 ; Durufl, 1988 ; Morrisson, 1992 ; Astier, 1985 ; Reisen, 1991 ; etc). Si au Maroc, la politique de lajustement structurel a pu redresser quelques variables macro-conomiques pour faire face la crise de lendettement, celle-ci tait faite au dtriment du ct social (laggravation du chmage

Marie France et Heritan `` Le FMI et le Tiers Monde `` Bulletin du FMI du mai 1988,p146

et de la pauvret)4 . Il a fallu attendre le milieu des annes 90 pour se rendre compte que le problme nest pas li juste aux moyens de financement pour raliser la croissance dans ces pays, mais beaucoup plus aux modes et pratiques de gestion adopts par ladministration publique et sa faon de grer un changement. 5 Dans cette perspective, la nouvelle tendance rformiste inspire du nouveau courant du management public a mis au monde, entre autres, la modernisation en tant que changement stratgique rpondant aux exigences de lenvironnement actuel (lexprience de modernisation en France 1989, aux tats-Unis avec rapport Volcker en 1989 et rapport Gore en1992, en Grande-Bretagne 1988, au Canada et au Qubec 1989, etc.,) . Celle-ci tait lorigine de la naissance du plan de modernisation du Ministre des Finances marocain qui a manifest aussi son intrt pour cette rflexion (janvier 1996). Cependant, le processus de sa mise en application mrite dtre mis en lumire. Par ailleurs, cette tendance vers la modernisation de ladministration publique marocaine concide avec lavnement dun nouveau gouvernement

dalternance (pour la premire fois dans lhistoire politique du Maroc) exprimant une bonne volont et de bonnes intentions pour relever lun des dfis majeurs du prochain millnaire, celui du changement. Lavnement dun gouvernement dalternance est, cet gard, un moment historique dans le cours de la modernisation de notre vie politique nationale. Il intervient aprs un long et patient processus qui traduit une volont nationale dengager le pays dans une dynamique profonde de changement et de progrs. Cette volont est avant tout celle de Sa Majest le Roi, en symbiose totale et complte avec les aspirations du peuple marocain et des forces politiques qui ont milit et uvr pour cet vnement. Cest l que rside lun des atouts majeurs dont dispose le gouvernement pour conduire le `` pacte pour le changement ``, qui constitue le fondement de son programme, dont jai lhonneur de vous prsenter aujourdhui les grandes lignes, et auquel jinvite toutes les

Daprs une confrence sur le bilan dajustement structurel, Ministre des Finances et des investissements extrieurs, Maroc 1992. 5 Le dbat prononc par un consultant expert auprs des Nations Unis lors dune confrence au Ministre de la fonction publique marocaine. Juillet 1998.

forces vives du pays adhrer afin quensemble nous en fassions la ralit vivante de demain. 6 Lide est de rformer dabord ladministration dans la mesure o celle-ci reprsente la pierre angulaire de laction publique. Cest dans ce contexte que sinscrit notre choix spcifique pour examiner ce sujet. Et ce, dautant plus que notre

appartenance au Ministre des Finances et dconomie du Maroc nous motive davantage apporter une rflexion sur ce processus de changement. Il est donc important de comprendre la complexit et les enjeux de la modernisation dans un environnement changeant et de plus en plus imprvisible. 2-Lobjectif de recherche et la question de dpart Partant de lide que la formulation des stratgies pose moins de problmes aux gestionnaires que leur mise en application et le processus dy parvenir avec succs, notre objectif ce propos est dinsister sur la faon de grer un changement et les critres de choix pour telle ou telle stratgie. De manire gnrale, nous aimerions comprendre mieux comment on peut grer le changement lors de la modernisation de ladministration publique. La conclusion laquelle nous voulons arriver est celle de construire un modle de gestion du changement intgr inspir des cas de la modernisation russie au Qubec et au Canada, et pouvant faire lobjet de transfrabilit pour le cas du Maroc, tant donn que ce dernier sapprte faire la mme chose que ladministration canadienne et qubcoise. Il sagit en fait, de sinterroger sur le processus de changement appropri limplantation de la modernisation, qui prend en considration, la fois, t ous les acteurs, la mission et la lgitimit de ladministration publique. Ce qui nest pas vident, notre sens, tant que le dilemme conceptuel et perceptif ( c..d lexistence de deux visions contradictoires) lintrieur de ladministration persiste encore. Autrement dit, notre problmatique se situe au cur dun dbat chaud et silencieux qui ne cesse de saggraver au fil des annes avec le franchissement par de nouveaux diplms, des portes de ladministration, loccupation des postes de

Le Premier Ministre Abderrahmane Youssoufi `` Dclaration gouvernementale devant la chambre des Reprsentants`` Thme : Moderniser le pays sur les plans politique, conomique et social dans le respect de notre identit. Lopinion du 19 avril 1998, P : 8

responsabilits par certains dentre eux et donc, lintroduction des nouvelles comptences dans la gestion publique. Un tel dbat qui se fait ressentir ouvertement dans le milieu professionnel et intellectuel depuis les annes 80, na pas reu jusqu

maintenant lattention quil mrite. De plus, ladministration continue de ngliger ce problme, source de rsistance au changement, malgr lexigence environnementale pour ce dernier. En effet, ladministration publique, qui a longtemps vcu sous la structure pyramidale o la bureaucratie traditionnelle creuse lcart et exclut toutes sortes de discussions entre le sommet (metteur de dcisions ) et la base (rceptrice et excutrice de celles-ci ), se trouve actuellement partage entre deux visions contradictoires. La vision de lancienne gnration7 (des annes 60-70) base sur le caractre formel accentuant la rigidit administrative et lautorit pour renforcer le pouvoir en place, et celle de la nouvelle gnration ( partir des annes 80) base sur la flexibilit, louverture et la communication informelle pour renforcer la crativit. Ainsi, les expriences de modernisation des organismes publics un peu partout dans le monde en gnral, et celle du Ministre des Finances et dconomie au Maroc en particulier, na fait que rveiller en nous cette rflexion ou ce fameux dbat. Cette rflexion est lorigine de ce travail de recherche dans lequel nous nous intresserons la faon de grer un changement, en tenant compte de tous les acteurs de lorganisation. Il sagit en fait de rapprocher les carts de perception entre les deux visions en profitant des expriences des anciens et de la conception et du dynamisme des nouveaux. Pour limiter notre champ dinvestigation et orienter nos lectures, nous avons pos comme question de dpart linterrogation suivante : Dans une dynamique de gestion du changement stratgique propre au contexte de ladministration publique, comment grer le changement induit par la modernisation pour amliorer la performance de celle-ci?

Les dates mentionnes pour indiquer le dcalage entre les deux gnrations dsignent bien les dates de recrutement entant que fonctionnaire ou employ de ltat.

Partant de la question de recherche, notre revue de littrature tourne autour des deux axes dtude suivants : 1- les rformes administratives. 2- la thorie du changement organisationnel. Cest partir de ces deux axes dtude que nous allons dduire notre cadre danalyse thorique pour analyser la modernisation en tant que processus de changement dans ladministration publique. En effet, dans un contexte de stabilit politique, ladministration se trouve pour la premire fois proccupe par un changement stratgique qui transforme son champ daction. La justification avance est que la modernisation rendra ladministration publique plus flexible et plus

performante, en mettant laccent sur les nouveaux modes et pratiques de gestion et sur le leadership organisationnel. En effet, le concept de la performance englobe les notions defficacit et defficience (Aucoin, 1996 ). Dans cette perspective, notre plan se divise en cinq chapitres. Le premier chapitre qui est intitul La mise en situation , prsente les expriences de modernisation de certains pays, notamment les tats-Unis, la Grande Bretagne, la France, le Canada, le Qubec et la Nouvelle Zlande, y inclus le fondement thorique du nouveau management public. Le deuxime chapitre porte sur la thorie du changement organisationnel comme fondement thorique de ces tentatives de rformes, en mettant laccent sur le changement stratgique dans la mesure o la modernisation vise un changement de grande envergure. Comme nous nous intressons la faon de grer le changement, notre troisime chapitre, qui est le cadre thorique de cette recherche, porte sur les modles de gestion du changement. Au cours de ce chapitre nous avons construit notre modle danalyse pour nos donnes empiriques dans lequel nous avons prsent nos propositions de recherche et la mthodologie suivre. Cependant, pour rpondre notre question de dpart et vrifier nos propositions, nous avons articul notre travail autour de trois tudes de cas ayant russi la modernisation au Canada et au Qubec. La description et lanalyse de ces cas

reprsentent le chapitre quatre et cinq de ce travail. Enfin, la conclusion porte sur les leons pour le Maroc.

Chap. 1 La mise en situation

Pour faire face aux

multiples pressions provenant des environnements

internes et externes, des mesures nergiques ont t prises presque partout dans le monde pour rformer, rnover ou moderniser ladministration publique. Lobjectif est de doter ladministration publique dune plus grande flexibilit, favorisant ainsi la croissance et la performance des institutions tatiques travers lamlioration des services rendus aux citoyens. Par ailleurs, la mondialisation des marchs et la multiplication des changes commerciaux mettent les entreprises prives en prsence de nouveaux enjeux et de nouveaux dfis. En effet, au cours des deux dernires dcennies, le libre change des marchandises a compltement chang les rgles de jeu ( Royer, 1998). Ainsi, les entreprises qui oeuvraient dans un systme plus au moins ferm o les acteurs partageaient les mmes systmes de valeurs et les mmes rgles du jeu (rgles prdtermines), doivent faire face actuellement la comptition mondiale o les rgles du jeu chappent leurs contrles et sont compltement guides par la nature de la concurrence. Conscients de cet tat des choses, les chercheurs se sont impliqus dans la perspective managriale pour mettre au monde du management une varit de thories et dapproches organisationnelles et conomiques. En effet, ces diffrentes approches ont bien servi et servent encore le domaine du changement organisationnel et celui de la gestion stratgique des entreprises. Paralllement ces diffrentes approches qui enrichissent la littrature du management priv afin de rpondre aux exigences de lenvironnement concurrentiel, se sont dveloppes les approches du changement organisationnel rpondant aux exigences environnementales du secteur public. Ces approches se basent dans une large mesure sur les expriences de firmes prives, donnant ainsi un nouveau souffle au management public. De plus, on considre que la gestion du changement dans le secteur

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public met en jeu les mmes principes et approches que ceux utiliss dans le secteur priv ( Thomas, 1996). Si le changement organisationnel prend gnralement la forme dun changement stratgique, structurel, culturel ou technologique, celui de

ladministration publique prend la mme forme sous une terminologie ou un langage spcifique ladministration publique : les rformes administratives. On parle

actuellement de la modernisation, du renouvellement ou de la rnovation de ladministration publique pour caractriser les rformes des annes 90. Ces rformes sinspirent actuellement de plus en plus du courant du nouveau management public (NMP). Appel en Amrique du Nord mouvement de rinvention, le N.M.P a t rendu populaire par louvrage de Gaebler et Osborne Reinventing gouvernement 1992 ( Charih et Landry, 1997).

1.1 Quest ce que le management public ?


On parle de plus en plus de management public pour indiquer une ralit nouvelle de gestion des affaires de ltat. Une ralit qui a longtemps t nglige par les gouvernements eux-mmes, et qui chappe encore largement aux proccupations des milieux universitaires ( Parenteau, 1994). Il sagit dune faon relativement nouvelle de grer les choses de ltat, qui sloigne de la conception bureaucratique traditionnelle. Dabord, le terme management sappuie sur de nombreuses sciences : droit, conomie, sciences politiques, sciences du comportement, mathmatiques, comptabilit, finances, etc. Il sagit dune discipline de type horizontal, multidisciplinaire. Il se caractrise par son orientation vers laction dans la mesure o il se tourne vers le savoir faire pour amliorer les habilets de gestion des administrateurs ( Parenteau, 1994). tant une approche multidisciplinaire, le management a fait lobjet de plusieurs dfinitions et de dbats conceptuels. Pour viter toute confusion, nous allons nous contenter de la dfinition du dictionnaire webster Le management serait donc lorganisation et la direction des ressources en vue dobtenir un rsultat dsir Allison (dans Parenteau, 1994 : 5). On rejoint ici lide de certaines approches qui affirment que le management sintresse avant tout au comment faire . Il sagit en fait des

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moyens pour raliser les objectifs viss, ce qui est tout fait diffrent de la mission traditionnelle de ladministration publique, qui est: quoi faire . Il a fallu attendre le dveloppement du management public pour que ladministration publique soriente la fois vers la ralisation des objectifs et le processus dy parvenir. Le management public pourrait donc constituer une rponse aux problmes de lheure ( Parenteau, 1994 : 5 ). Par ailleurs, la dfinition du terme management nous amne nous interroger sur les fonctions du management au sens large du terme. Dans ce sens, nous sommes appels faire une comparaison entre le management priv et le management public, tant donn labondance de la littrature et des tudes sur le management, qui sintressent aux fonctions de lentreprise prive. cet gard, certains auteurs comme Murray (dans Parenteau, 1994 : 6) affirment que le management, que ce soit dans le secteur public ou dans le secteur priv, nest pas fondamentalement diffrent. Selon cette thse, les fonctions essentielles du management, qui sont planification,

organisation, dotation, direction, coordination et valuation, se trouvent thoriquement dans les deux secteurs. Ainsi, le management dans une conception thorique parait

comme un modle passe partout pour toute forme dorganisation. Cependant, dautres auteurs, comme Rainey, Grogner, Savoie, Plumptre, Gilbert et autres (dans Parenteau, 1994), affirment que lexistence de ces fonctions

dans les deux secteurs nimplique pas les mmes conditions dexercices. Cette diffrence sexplique par le fait que les qualifications des managers ne doivent pas tre les mmes dans les deux secteurs. Si au niveau abstrait les diffrences ne sont pas apparentes, au niveau pratique la distinction entre le management public et le management priv apparat nettement si on se rfre aux dix fonctions du management, numres par Dunlop ( dans Allison, 1983 : 77).

1.1.1 Les fonctions du management selon Dunlop


Dunlop (dans Parenteau, 1994 : 6-8) distingue dix fonctions du

management, en traant la fois, la diffrence entre le management public et le

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management priv et en dfinissant publique :

lenvironnement interne de ladministration

1. Horizon: Les gestionnaires publics tendent avoir un horizon beaucoup plus court, influenc par lannualit des budgets, le calendrier politique, les changements dorientation ou de priorit conscutive aux changements de ministres ou de gouvernements. 2. Dure: La dure doccupation dun poste dans le secteur public est de plus en plus courte. Les administrateurs peuvent se voir changer daffectation dans le mme organisme public ou dun organisme lautre, sans quon ait pu en gnral prvoir la prparation dun successeur. Cest diffrent de lentreprise prive o les promotions sont prvisibles parce quelles obissent souvent des rgles prcises. 3. Mesure de la performance: Contrairement ce qui existe dans lentreprise prive, il e xiste trs peu de mesures de performance, cause, en particulier, du caractre collectif de beaucoup de dcisions publiques et de labsence dlments mesurables comme le profit, le volume des ventes, la part de march, etc. 4. Contraintes de gestion: il existe beaucoup moins de latitude dans la gestion du personnel quant aux promotions, dplacements, rcompenses et punitions. La syndicalisation, jusqu un niveau lev du personnel de gestion, ainsi que le rle des organismes centraux dpouillent le gestionnaire dune bonne partie de ses moyens. 5. quit et efficience: Dans le secteur public, on tend luniversalit des services offerts tous les citoyens, alors que dans le secteur priv, ce sont aux biens et services vendables quon sintresse, dans un contexte de rentabilit et de concurrence. 6. Caractre public des processus: Sous prtexte que leur objectif est de promouvoir lintrt public, les organismes gouvernementaux sont soumis au regard et

la critique svre de lopinion publique. Cette situation prvaut pour eux bien davantage que pour les entreprises prives et tend mme saccentuer.

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7. Rle des mdias: Les organismes publics fonctionnent dans des cages de verre. Non seulement leur performance est connue et analyse par les mdias, mais ils sont jugs parfois et prmaturment en cours de processus, avant mme que les dcisions ne soient prises. 8. Persuasion et orientation: La rationalit des dcisions est srieusement compromise par la ncessit de procder des arbitrages entre opinions opposes et par la tendance croissante la consultation tous azimuts. En fait, contrairement lentreprise prive o la hirarchie des responsabilits et de lautorit est en gnral facilement identifiable, les managers publics sont souvent obligs de tenir compte de plusieurs autorits tant formelles quinformelles. 9. Contraintes lgislatives et judiciaires: Non seulement les managers publics ne peuvent agir que sils sont expressment autoriss par la loi, mais leurs actes sont constamment scruts par le pouvoir judiciaire ou par des organismes de contrle externes, ce qui oblige parfois des rvisions dchirantes, ou au minimum, des dlais dont on rend le gestionnaire responsable, tort trs souvent. Dans lentreprise prive, on peut tout faire, except ce qui est interdit. 10. Rentabilit: Les gestionnaires publics ont rarement lobligation de rentabilit contrairement lentreprise prive, o celle-ci est non seulement un mcanisme dvaluation de la performance, mais la raison dtre mme de lorganisme. travers ces dix fonctions nous pouvons constater que la plupart des points de divergence viennent de la contrainte interne laquelle fait face ladministration

publique. Cependant la distinction entre le secteur public et le secteur priv nimplique pas une ligne de frontire entre les deux. Certaines fonctions propres au priv peuvent tre appliques dans le public et vice versa. Cest le cas, par exemple, de lintroduction de lvaluation de la performance dans les institutions publiques pour mesurer lefficacit de celles-ci. Mais lexistence de nombreux points distincts entre le management public et le management priv, selon Parenteau, 1994, justifie la prsence du management public en tant que discipline distincte.

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Toutefois, ces dix fonctions ne sont pas exerces simultanment par

tous

les administrateurs publics, car la structure complexe des administrations publiques fait en sorte que la hirarchie de fonction, qui nest autre quune communication, structure de

soit distribue verticalement et horizontalement entre un nombre

important de cadres. De mme, la gestion des organismes publics varie dune institution lautre, et chacun peut reprsenter des modes de fonctionnement trs divers. En effet, les institutions tatiques ne sont pas pareilles, vu la nature de leurs activits. En ralit, le secteur public constitue un ensemble trs htrogne dorganisme de tailles et de statuts trs divers, interdpendants, dont lautonomie de fonctionnement est trs variable, au point qu la limite, un des seuls traits communs est quils doivent fonctionner pour lintrt public et non en faveur dun patrimoine particulier. ( Parenteau, 1994 : 8)

1.1.2 Lenvironnement externe du management public


Daprs les diverses fonctions du management, on remarque que

ladministration se concentrait sur les facteurs internes lorganisation pour agir sur son environnement. Mais, il existe dautres facteurs environnementaux exerant une grande influence sur ladministration publique et sur lesquelles ladministration na aucun contrle. On distingue souvent cet gard trois aspects: le lgal, le politique et

lconomique (Cortner, Malheur, Nicholson (1987 ) ; Rainey, Backoff, Levine (1983 ), dans Parenteau, 1994) 1- Lgalement, ladministration publique ne peut agir en dehors des textes, des lois et des rglements. Celle-ci se traduit par la conformit au modle bureaucratique, suivant les directives allant des suprieurs vers les subalternes, formant ainsi des procdures prtablies. Par contre, dans le secteur priv, linitiative prive est mieux valorise et trs encourage tant quelle contribue la ralisation des rsultats recherchs. 2- Politiquement, la stratgie dintervention, mme si elle est admise, peut, dans certains cas, nuire la dmarche administrative. En effet, le changement de gouvernement, le changement de ministre, la catastrophe importante, la grve gnrale

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etc., peuvent bouleverser toute une srie dvnements. Ainsi, ces vnements affectent la fois le monde politique et le monde administratif. Ce dernier doit vite ragir pour sadapter de nouvelles situations o les fonctionnaires ne sont plus les agents dexcution chargs de suivre des directives. Toutefois, avec la complexit croissante, on assiste llargissement des fonctions gouvernementales et la multiplication des programmes qui ncessiteront la dbureaucratisation, du moins partielle, de lappareil gouvernemental. Selon Parenteau (1994 : 10 ), ladministration devient de plus en plus un gestionnaire de programmes et ses contacts avec le public saccentuent . 3- conomiquement, les diffrences entre le management public et le management priv sont trs importantes et apparaissent nettement au niveau des relations avec le march. Dans ce mme ordre dides, Weber (1991) explique cette diffrence par lexistence de deux logiques distinctes: i- La logique de lentreprise qui repose sur le compte de bilan o le compte de perte et de profit est le moteur du comportement organisationnel. ii- La logique de ltat qui repose sur le compte du budget visant lquilibre entre les dpenses et les recettes de ltat. Donc, il ny a pas de ncessit pour une rentabilit quelconque. Cependant, nous ne pouvons pas nier quelques exceptions faites par une

minorit dorganismes publics qui procdent par la logique du march. Nous pouvons citer cet gard, les entreprises publiques dont les productions sont presque semblables celles des entreprises prives et aussi, quelques administrations offrant les biens et les services ( publications, service informatique, les matriaux usags : les camions). Mais, dans la plupart des cas, ladministration offre des biens indivisibles, consomms collectivement ( le maintien de la paix, la protection de lenvironnement...) ou des

biens utilisation individuelle offerts titre gratuit et dont les relations avec le march sont quasi inexistantes ( Parenteau, 1994 ). Ce mme auteur ajoute que les prfrences de lindividu ne sexpriment pas sur un march, via un cumul des demandes

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individuelles, mais plutt par le processus politique et passent donc par linterprtation des besoins et des attentes quen font politiciens et technocrates. cet gard, nous partageons dans une large mesure le point de vue de Parenteau, mais nous ajoutons cela, que certaines prfrences peuvent tre exprimes titre individuel par la confrontation directe avec ladministration ou par le recours des approches critiques publies dans les quotidiens (la presse) ou dans les revues spcifiques afin dattirer lattention de lopinion publique sur les nouveaux besoins ou les nouvelles prfrences du citoyen. Dans des cas extrmes, ces nouveaux besoins individuels peuvent passer par la voie du tribunal administratif pour devenir une obligation de ladministration envers ses citoyens. En effet, ce nest qu travers les nouveaux besoins individuels et les conflits de ces derniers avec ladministration ou les administrateurs que les politiciens comprennent, analysent et dfendent les intrts collectifs. Enfin de compte, ltat nest pas au service dintrts privs, mais plutt un reprsentant de la communaut, sans pour autant ngliger les dsirs du citoyen en tant quindividu. Bref, en plus de son importance sur laction administrative, lenvironnement externe fait apparatre son tour la distinction entre le management priv et le management public. En effet, les conditions de travail des managers publics sont fortement diffrentes de celles des managers des organismes privs.

1.1.3 Fondement du nouveau management public (N.M.P) :


Lmergence du N.M.P suite la succession des crises de gestion publique un peu partout dans le monde, traduit une nouvelle rflexion sur le rle de ltat. Les gouvernements ont de plus en plus recours des techniques et modes de gestion, des valeurs et vocabulaires emprunts au secteur priv. On parle de plus en plus de lefficacit, de lefficience, de la productivit, de la rentabilit et de lvaluation de la performance du secteur public. En empruntant les principes et le fondement du management priv, le N.M.P devient un champ dtude plus vaste, rendant ainsi les

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deux disciplines trs interdpendantes. En effet, le N.M.P est plein de vocabulaire test dans le domaine priv que Thomas (1996) a appel les expressions dramatiques, catgoriques, tournes vers laction. On trouve, ce titre, la rinvention du gouvernement , la reconstruction , la revitalisation du service public , la

transformation organisationnelle , la gestion de la qualit totale , le champ de modle , l esprit dentreprise et le dveloppement des capacits ( Thomas, 1996). De mme, on parle chez Gagn (1997), de la re-conception , de la reconfiguration , de la restructuration , de la ringnierie des fonctions et des processus de production et de prestation des services publics pour renouveler la gestion publique. Dautres chercheurs, comme Jacques (1996 : 24), insistent sur la personnalisation et la simplification des modes de fonctionnement de lacte public et de faon urgente, pour faire valoir lapproche client paralllement au secteur priv. Actuellement et travers les expriences de rformes administratives, on a rsum toutes ces expressions dans un langage commun appel la rnovation de la gestion publique ou la modernisation de ladministration publique . Toutefois, et selon Pollitt (1995 ), certains termes et certains concepts reviennent constamment dans les dbats au sujet du N.M. P. Cest le cas notamment de : La dcentralisation, la dlgation et la dconcentration La qualit et les normes La culture de lorganisation Les citoyens, les acheteurs, les clients et les utilisateurs.

Gnralement, toutes ces expressions forment ce quon appelle le fondement de base de plusieurs rformes proposes par les tenants du N.M.P. Il sagit en fait de la remise en cause des modalits de structuration et de fonctionnement qui ont t prpondrantes au cours du dernier quart du sicle. Dans ce mme ordre dides Kernaghan et Charih (1997 : 7 ) affirment que :

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Les administrations publiques connaissent, partout travers le monde une remise en question de leur rle, de leur mandat, de leurs champs dintervention et de leur structure organisationnelle. Le Canada nchappe pas ce phnomne attribuable plusieurs facteurs, notamment la mondialisation, la marge rduite dintervention des pouvoirs publics, la perte de confiance dans les institutions publiques, lmergence de nouveaux centres de pouvoir, la rvolution des technologies de linformation et la crise des finances publiques. Devant ces nouvelles ralits, les organisations publiques canadiennes ont entrepris des rformes substantielles visant la dfinition du rle de ltat, la rduction du dficit, la rvision des programmes sociaux ( ducation, sant et aide sociale), la production et la prestation des programmes publics de qualit. De plus, des changements ont t apports aux formes organisationnelles et aux modes de livraison des services publics, tels que la commercialisation, la privatisation, les organismes de services spciaux, la modernisation de la gestion publique, etc. . Toutefois, ces rformes ont t bien accueillies dans le milieu professionnel et politique de plusieurs pays tels que lAngleterre, lAustralie, la Nouvelle-Zlande, les Etats-Unis, notamment sous les administrations Reagan et Clinton, et plus rcemment, le Canada ( Charih et Landry, 1997). Ces derniers affirment que lAngleterre, lAustralie et la Nouvelle-Zlande ont t les pionniers du nouveau management public.

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1.2 Les expriences de rformes administratives


Beaucoup de pays ont manifest de lintrt pour le N.M.P. afin de procder au renouvellement, la rnovation ou la modernisation de leur appareil tatique. Ainsi, lexprience de modernisation est partage entre trois modles : le modle francophone, le modle anglophone et un mixage entre les deux (cas par exemple de lexprience de modernisation en Australie). Dans ce qui suit, nous allons prsenter certaines de ces expriences qui ont fait lobjet de modles de rfrence pour dautres pays et continuent de le faire, savoir : 1- Le modle francophone travers lexprience de la modernisation en France qui inspire beaucoup de ses ex-colonies et des pays vocation francophone. Cest le cas, par exemple, du Maroc. 2- Le modle anglophone, dont lexprience de la modernisation aux tatsUnis travers le mouvement de rinvention du gouvernement et lexprience de la modernisation du Royaume-Uni travers la cration des agences spciales reprsentent les pionniers de ce modle. 3- Lexprience du Canada et du Qubec dans la mesure o les deux subissent linfluence du modle anglais venant la fois des tats-Unis et du Royaume Uni. 4- Enfin, un bref aperu sur lexprience de la Nouvelle Zlande dans la mesure o celle-ci reprsente un modle russi, du moins court terme, dont le Canada ne cesse de parler ( Bernier et Dubois, 1998). Lobjectif recherch par ces pays nest pas seulement dintroduire des rformes radicales dans leur administration, mais aussi de rompre avec les modles et les approches traditionnelles de gestion des affaires publiques (Charih et Landry, 1997). Ces expriences feront lobjet dtude dans les sections suivantes.

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1.2.1 Lexprience de modernisation franaise


Ds le dbut des annes 80, la France a entrepris une srie de rformes substantielles pour corriger son appareil administratif. Des rformes qui se veulent la fois globales et sectorielles
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dans la mesure o elles affectent autant lensemble de

ltat franais que certaines de ses composantes principales ( Laforte, 1998). Par ailleurs, lorigine de la rforme actuelle, qui est celle de la modernisation, remonte aux annes (1988-98), la suite des travaux de la commission Efficacit de ltat du 10ime plan prsid par Franois de Closets

( Kelly, 1993 ). Ces travaux sont appuys par la naissance dun rapport intitul le Pari de la responsabilit ou Rapport de Closets qui envisage la modernisation comme une transformation globale aux multiples dimensions. Celle-ci, nest ni unique ni nouvelle, mais elle est la prolongation de la transformation radicale envisage en 1982 par le gouvernement franais, lorsquil a annonc la dcentralisation comme premier acte de la modernisation ( Laforte, 1998). cet gard, il nous parait important de prsenter dabord un rsum des rformes prcdentes avant de citer les plus rcentes. En effet, ces rformes ne sont pas mutuellement exclusives mais elles sont plutt inter-lies, mme si chacune delle met laccent sur un aspect particulier. 1.2.1.1 Brve volution des rformes franaises Lanne 1982 marque le point de dpart de la rforme globale actuelle par le lancement du mouvement de la dcentralisation ( la loi de dcentralisation de Mars 1982). Cette dernire a constitu des assises de base pour les rformes qui suivent dans le but de rnover la gouvernance de ltat ( Laforte, 1998). partir de cette date, lorganisation administrative du territoire comportera quatre paliers aux responsabilits bien dfinies. Ltat Paris, la rgion, le dpartement et la commune. La division du territoire en 26 rgions permettra Paris de cder une grande partie de ses pouvoirs au

Pour les rformes sectorielles voir lannexe 1.

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profit de la rgion. Une loi de transfert des comptences en 1983 est adopte pour appuyer la dcentralisation. Paralllement la dcentralisation, le gouvernement a unifi en juillet 1983, le statut gnral des diffrentes fonctions publiques tout en prcisant et prservant les spcificits de chaque secteur. En 1984, le gouvernement a cr la fonction publique territoriale suivi de la fonction publique hospitalire en 1986. Dornavant, les emplois seront donc rpartis en trois catgories hirarchiques au sein de plusieurs corps (il y en a plus de 1000) dans les trois fonctions publiques: l a fonction publique de ltat, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalire ( Laforte, 1998 : 3). Pour assister ces trois fonctions publiques, un processus systmatique de la formation, tant pour les cadres que pour les hauts fonctionnaires et les magistrats, est mis en place. En 1985, on a lev lanonymat des fonctionnaires dans le but de personnaliser ladministration publique et par consquent une vague de la qualit totale sest mis en avant en 1987-88 ( Kelly, 1993). Tous ces lments forment ce quon appelle les prparatifs vers la rforme actuelle visant la modernisation de

ladministration publique franaise. 1.2.1.2 Le fondement de la modernisation Le fondement de la modernisation franaise a t de reconnatre que seuls les responsables oprationnels proches des usagers, du terrain, sont en mesure de dfinir des objectifs oprationnels. ( Trosa, 1995 : 42) De ce fait, la modernisation de ladministration est conue comme un passage dune administration de procdure une administration de responsabilit ( Kelly, 1993). Le concept de modernisation est large et inspire son fonctionnement des quatre grandes caractristiques qui, auparavant, font dfaut dans ladministration publique. Ainsi, la modernisation implique le passage de la procdure aux objectifs, de lexcution des procdures itratives entre les services extrieurs et les administrations centrales, de la rglementation lexprimentation et de la dcision unilatrale au

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partenariat dans une perspective volontariste de doter les services de plus dautonomie de gestion ( Trosa 1995). Il sagit en fait, dun changement culturel important. En effet, la modernisation vise la rupture avec les pratiques de gestion traditionnelle o le centre fixe les normes et dicte les directives suivre conformment aux rgles de droit crites. Le fondement philosophique derrire la modernisation est la remise en question du modle pyramidal (modle de Shannon), o le sommet stratgique tel quil est nomm par Mintzberg (1982), ne joue plus le rle de dcideur de stratgies et darchitecte de finalit Andrews (1987), mais devient plutt une partie prenante dans ces derniers. On sest enfin rendu compte que seuls les responsables oprationnels qui oprent directement avec les citoyens sont en mesure de dfinir les objectifs et de prendre les dcisions appropries. En effet, et comme latteste Trosa (1995 : 42), le balancier sest en quelque sorte invers: plutt que de croire que le centre dcide et que les services extrieurs appliquent, aujourdhui, lon estime que les services extrieurs analysent et proposent et que la dcision rsulte dun contrat entre le service extrieur et sa hirarchie. Cette prise de conscience vient non seulement de la reconnaissance du caractre de prestation de services et dexcutant des administrations dtat, inspire des rformes anglo-saxonnes (executive agencies), mais beaucoup plus de la conviction que les conditions de la mise en oeuvre dune politique font partie de sa dfinition ( Trosa 1995). Si le modle britannique se limite la quantification des objectifs gnraux du ministre, celui de la France suggre en plus de faire des propositions ladministration centrale, dans le cadre des objectifs globaux dun ministre, et selon un ordre de priorits.

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1.2.1.3 Le renouveau du service public Lanc dans la circulaire du 23 fvrier 1989, la modernisation franaise actuelle, connue sous le non de renouveau du service public tourne autour de quatre axes majeurs ( Ct, 1990, dans Kelly, 1993) : 1- une politique de rnovation de la relation de travail : Elle vise la cration dune gestion plus dynamique du personnel et le dveloppement du dialogue social au sein du service public travers une ractualisation des instances paritaires, une extension de la pratique contractuelle, etc. On assiste labandonce de la stratgie de la rigueur salariale et de la rduction des effectifs adopts avant 1989 pour mettre en place la stratgie de re-mobilisation et une gestion plus efficace des ressources humaines. Cette politique a t concrtise par des outils spcifiques tels que la valorisation des qualifications, des carrires et des expertises, la formation continue9 , une plus grande mobilit professionnelle, une gestion prvisionnelle des emplois, la rnovation de la grille des classifications et des rmunrations10 et la rglementation relative aux conditions de dplacement 11 . Les nouveaux statuts demploi ont permis de dissocier ltat des personnes (leur grade) de leur rle (leur emploi). Il sagit en fait, de la remise en question du systme hautement hirarchique de ladministration franaise (Thoenig, 1992, dans Kelly, 1993). Gnralement, et selon les mmes auteurs, la modernisation de la gestion des ressources humaines est trs remarquable en ce qui concerne la formation continue et le dcloisonnement des emplois dans ladministration.

Laccord-carde sur la formation continue est pass pour trois ans (1989-91) et renouvele pour 19921994, cette entente vise trois objectifs (ENAP 1992;17): Amliorer les modalits de la politique de formation, donner une impulsion nouvelle aux moyens, orienter la formation en fonction de la carrire. (Francis Kelly 1993:15) 10 Cette mesure est connue par le protocole de sept ans qui vise trois objectifs (Pcheur 1990:427) - valoriser les rmunrations les plus faibles; - amliorer les droulements de carrire - tenir compte des nouvelles qualifications. 11 On a supprim toute diffrenciation dordre hirarchique (Francis Kelly 1993:15)

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2- Une politique de dveloppement des responsabilits : Elle constitue le champ propice pour lapplication de la dconcentration comme ctait le cas de la dcentralisation. Elle se fait tant par la cration de projets de service comportant une stratgie, des objectifs et un plan daction, que par la cration dun centre de responsabilit mettant en uvre des contrats entre les services et ladministration

centrale. Ce mode de fonctionnement permet dassouplir les rgles ( financires et comptables ) et de donner plus dautonomie administrative aux services. 3- La politique dvaluation des programmes : elle consiste tablir un bilan de la modernisation afin danalyser le succs et les erreurs, et par consquent, damliorer la mise en oeuvre pour le futur. Elle repose sur les instruments de gestion modernes quantitatifs ( comptabilit analytique, tableau de bord budgtaire, ratios de fonctionnement) et qualitatifs ( la perception de la modernisation par les gens)12 ( voir lannexe 2) . On a galement cr des instances dvaluation indpendantes capables dassurer la transparence, lindpendance et la pluralit du processus ( Kelly, 1993 ). 4- Une politique axe sur le service la clientle : elle consiste instaurer une relation de partenariat entre les citoyens ou (usagers) comme consommateurs des services de ladministration. ce titre, le gouvernement franais prvoit

lintensification de linformation au public et la personnalisation des relations par une simplification des formalits et des procdures. 1.2.1.4 La charte de la dconcentration de 1992 Aprs une dcennie de dcentralisation, le milieu administratif franais accueille la dconcentration comme un lment complmentaire du processus de la modernisation du secteur public. En effet, le gouvernement franais a poursuivi la politique damincissement de ladministration publique centrale en envoyant ses agents exercer sur place les fonctions quil stait rserves ( Laforte, 1998). Ainsi, une

redfinition du rle de chacun des chelons de ltat et la dlocalisation des


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Les tudes sur la perception des gens sur la modernisation sont frquemment ralises par des quipes universitaires.

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fonctionnaires de Paris vers les rgions entraneront une rduction des directions centrales qui passeront de 220 150 units ( Laforte, 1998 )13 (voir lannexe 3 ). Toutefois, ce mouvement rformiste sera complt dabord par la charte des services publics (1994) o lusager participe lui-mme lorganisation des services publics et value la qualit du service rendu. Ainsi, lapproche client a pris toute lattention quelle mrite dans presque toutes les tentatives de rformes de plusieurs pays ( France, Grande-Bretagne, -U...), devenant ainsi au centre de proccupation des services publics. Avec lavnement du gouvernement dAlain Jup en juillet 1995, ladministration publique est soumise des objectifs de haut niveau. Ces derniers se focalisent sur cinq grandes orientations ( Laforte, 1998): -clarifier les missions de ltat et le champ des services publics - mieux prendre en compte les besoins et les attentes des citoyens -changer ltat central qui lgifre trop et mal -dlguer les responsabilits; -rnover la gestion publique. ( Laforte, 1998) Ces orientations seront largies, multiplies et mises jour par le programme de rforme du gouvernement de Lionel Jospin en novembre 1997 ( Laforte, 1998). Ainsi, le management public se rgnre beaucoup plus par la production

des vnements lintrieur de lappareil politique (le changement du gouvernement, dpart dun ministre, par exemple, etc.) que par les problmes auxquels fait face ladministratif publique.

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La charte de la dconcentration en date du 6 Fvrier 1992 ( voir lannexe 3)

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En gnral, la modernisation franaise sinscrit dans le cadre du changement stratgique, axe sur le management participatif, ce qui ouvre la voie vers une stratgie ngocie reposant sur laction. Cependant, laspect participatif des dmarches et leur tat embryonnaire font en sorte quactuellement il est tout fait prcoce davancer un jugement ou de dresser un bilan. Par ailleurs, si la vitrine de la modernisation franaise est attrayante ,

lintrieur du magasin, en revanche, laisse un peu dsirer, en particulier pour ce qui est du systme de gestion de quotidien (Kelly, 1993).

1.2.2 La rforme au Royaume-Uni


Dans la mouvance du changement organisationnel, les rformes de la fonction publique au Royaume-Uni reprsentent un modle de rfrence ambitieux du

20me sicle et inspirent beaucoup de pays de lOCDE, notamment les pays anglosaxons. cet gard, le professeur Frdric F.Ridley, de luniversit de Liverpool ( dans Dufour et Pquet, 1997 : 58) prcisait en aot 1995, dans un expos que: Lapproche britannique a comme caractristique intressante de ne pas tre conue spcialement pour concrtiser les politiques dun gouvernement conservateur. Elle peut galement constituer un modle pouvant tout aussi servir les fins defficacit dun gouvernement socialdmocrate. En fait, lefficacit nest pas relie lidologie dun gouvernement. Les rformes des administrations publiques sont devenues une question universelle, notamment en raison des effets paralysants de la crise des finances publiques sur ltat . Lanne 1988 annonce le dbut formel de ce processus de modernisation sous les directives de la Premire ministre Thatcher, allant de la privatisation des organismes publics devenus dficitaires la cration dorganismes autonomes

(agences) chargs de la prestation de services la population, des services qui auparavant, taient assurs par les ministres du gouvernement. Ainsi, la dmarche a t inspire tant par un souci de modernisation des mthodes de gestion que par une volont de changer les statuts.

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1.2.2.1 La cration des organismes autonomes Lagence correspond la philosophie qui consiste accorder plus dautonomie un service moyennant plus de responsabilit (ce qui la rapproche des centres de responsabilit franais) ( Trosa, 1995 : 68). On compte 63% des fonctionnaires qui travaillent dsormais au sein de 110 nouvelles agences ( Dufour et Pquet, 1997 ). Il sagit dune transformation radicale

des structures touchant au rle du gouvernement et ses modes dactions qui se sont traduits dans certains pays au mme titre que la Grande Bretagne, notamment la France, par une remise en cause assez gnrale, en prconisant la fois moins dactivisme et plus de performance ( Koening, 1997 ). Par contre, ce mme auteur affirme que le nouveau rle de ltat nest pas ncessairement de faire moins, mais surtout de faire autrement et mieux . Ainsi, on parle de plus en plus de la rduction du rle de ltat pour concrtiser les mutations actuelles. De son cot, le professeur Ridley (1995) affirme dans son expos quil ny a presque plus un seul service public qui ne soit pas susceptible dtre confi un organisme autonome ou mme donn contrat au secteur priv. Si certains auteurs paraissent contre ce mouvement de ltat rduit , dautres comme Hood et Jackson, 1991 (dans Dufour et Pquet, 1997) sont en sa faveur en prconisant moins dtat, mieux dtat . Suite cette rforme, les frontires traditionnelles entre le secteur public et le secteur priv se trouvent modifies : Cette rvolution managrielle a redfini les frontires entre les secteurs priv et public en mme temps quelle modifiait le secteur public par lintroduction de modle et de mthode provenant du milieu des affaires (les Metcalfe (1993 ), cit par Dufour et Pquet 1997 : 61). Cependant, ce mouvement est rvlateur dune contradiction importante dans la mesure o lapproche client met laccent la fois sur la comptition entre les agences et entre celles-ci et le secteur priv pour rpondre aux besoins et aux attentes des citoyens ainsi que lquit et lgalit des citoyens face ladministration. Il sagit

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en fait dun paradoxe naissant de deux logiques contradictoires dont nous avons dj fait allusion plus haut : la logique de lentreprise vs la logique de ltat. De leur ct, Dufour et Pquet (1997 : 58 ) avancent un passage intressant montrant les enjeux futurs de ces agences : Ainsi, une partie importante du gouvernement, celle qui assure des services la population, se retrouve dans une situation semblable toute autre organisation pouvant potentiellement dispenser des services. Le secteur public devient donc rgi par des critres de productivit et defficience semblable ceux du secteur priv. Prcisons que les conditions de travail de personnel sont dsormais dtermines au sein mme des organisations, non plus au niveau central, et que la notion de scurit demploi nexiste pas dans les agences. Cette situation fait maintenant en sorte que la fonction publique, avec le statut particulier qui y tait associ, se trouve en profonde mutation. Toutefois, lobjectif du gouvernement britannique travers ces agences est lintroduction dun systme de comptition afin dassurer des services de qualit, rpondant aux besoins des citoyens, et ce, au meilleur cot possible. Cependant, il est fort probable qu long terme, ce systme se transforme en monopole ou oligopole de services publics dont la substitution nest mme pas possible pour les citoyens. Bien que le modle britannique prvoit la prsence du gouvernement en matire dorientation et de dtermination budgtaire, la gestion et ladministration de programme relvent de la responsabilit de ces agences allant jusquau dispensateur de services auprs de la clientle. 1.2.2.2 La charte du citoyen De ce que nous venons de voir, il dcoule que la nouvelle philosophie de gestion adopte par le gouvernement britannique comme ailleurs, est axe sur la

gestion par rsultats afin de rendre le secteur public plus performant, en sappuyant sur lefficacit et le service la clientle. Ainsi, le citoyen a pris une place particulire dans le modle britannique qui la dot doutils lui permettant dobtenir des rsultats en tant que client, consommateur de services publics. Les dlais dattente pour les examens de permis de conduire sont passs de 13 moins de 6 semaines et le bureau des passeports peut maintenant traiter une

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demande en sept jour au lieu de vingt-quatre auparavant ( Mackenny, 1995, cit par Dufour et Pquet, 1997 : 61 ). En effet, le Premier ministre Major a instaur la charte des citoyens donnant naissance plusieurs chartes sectorielles (sant, ducation, douane, emploi, etc ) ( Dufour et Pquet, 1997). Ces documents dfinissent des objectifs et des engagements trs prcis, souvent chiffrs en matire de qualit des services auxquels la population peut sattendre. Cest en se basant sur le jugement de cette dernire que le gouvernement value sa performance : Chaque organisation doit, chaque anne, consulter sa clientle, adapter ses services afin de rpondre aux besoins exprims et faire rapport sur les progrs accomplis ( Dufour et Pquet, 1997 : 62 ). 1.2.2.3 La privatisation La privatisation anglaise fut trs la mode au cours des annes 80 et a servi de modle pour dautres pays, notamment le Canada (Bernier et Fortin, 1997, Bernier et Dubois, 1998). Dailleurs, la Grande-Bretagne possdait de nombreuses entreprises publiques qui pesaient trop sur le budget de ltat. Et leurs privatisations apparaissaient comme un remde pour les socits et ltat. En effet, comme le montre la conviction de Margaret Thatcher, le secteur priv est suprieur au secteur public ( Bernier et Dubois, 1998). Une telle solution radicale, inspire du no-libralisme, semble lorigine dune nouvelle orientation des actions gouvernementales. Ainsi, lidologie rpandue au cours des deux dernires dcennies par les dfenseurs de la privatisation est que le secteur priv rendra plus efficaces et plus efficientes les entreprises publiques que leur appartenance au secteur public rend dficitaires ou peu rentables ( Bernier et Fortin, 1997 ). Cette rvolution thatcherienne concernant la privatisation sinscrit dans le cadre de ltat rduit appel mouvement de dsengagement ou de dsinvestissement de ltat ( Hafsi et Jorgensen,1992). Lide est dallger le dficit des finances publiques, et donc daider le gouvernement mieux agir Ltat unitaire, en tant que facilitateur et incitateur.

hirarchique et bureaucratique devient peu peu incapable de grer

30

tant de complexit ; et plus il cherche renforcer un pouvoir qui lui chappe, plus il se rend vulnrable, car plus il agit, plus il gnre de demandes (Crozier 1992, cit par Koenig, 1997 : 14). Que ce soit la cration des agences ou le processus de privatisation, les deux ont marqu lhistoire du succs de la nouvelle orientation du gouvernement britannique, du moins court terme. Toutefois, ces deux rformes ne reprsentent quune partie de lensemble des rformes entames depuis les annes 80. Dans cette perspective, nous allons prsenter le rsum des rformes et transformations au sein de lappareil tatique britannique dans un ordre chronologique tel quil est prsent par Dufour et Pquet (1997 : 60 ). 1.2.2.4 volution chronologique de la rforme britannique 1986: Introduction des budgets globaux de fonctionnement. 1987: Accords long terme sur la flexibilit des rmunrations. Introduction de la rmunration lie la performance. 1988: Initiative Next Steps visant promouvoir la cration dagences excutives administres par les directeurs gnraux. 1989: Introduction, dans 21 domaines, de mesures dassouplissement de ladministration du personnel, des rmunrations des indemnits touchant les ministres et les agences. 1989/1990: Mesures visant amliorer la formation des cadres suprieurs. Introduction de nouvelles structures et de nouveaux rmunrations. Mesures dassouplissement de cadres de fixation des de recrutement, de

procdures

perfectionnement des cadres et de formation. 1990: Lancement de programme de promotion de lgalit des chances.

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1991: Le trsor public publie une liste de 40 mesures dassouplissement de la gestion du personnel, des traitements et des indemnits au profit des ministres et des agences. Prsentation du livre blanc portant sur la charte des citoyens et sur ltablissement de la comptition en vue damliorer la qualit des services. 1992: Ngociation de nouveaux accords de rmunration plus souples. La loi relative la gestion dans la fonction publique prvoit une dlgation des ressources humaines au profit des gestionnaires oprationnels. Mise jour de lopration Next steps. 1993: Promulgation dun nouveau code de gestion de la fonction publique. 1994: Dlgation aux agences des pouvoirs de ngociation des

rmunrations. Adoption de la loi visant la drglementation et lattribution des contrats de services. Prsentation dun important rapport du comit parlementaire du trsor et de la fonction publique sur lavenir de la fonction publique. 1995: Prsentation au parlement dun rapport du Premier ministre sur les orientations gouvernementales en matire de rformes de la fonction publique. Toutefois, il faut mentionner que le processus de rformes en cours au Royaume-Uni se fonde sur un consensus au niveau des parlementaires et des citoyens, qui amne le gouvernement poursuivre son chemin et appliquer sa rforme de faon plus systmatique. En conclusion la modernisation britannique selon Trosa, ( 1995 : 90) les rformes tournent autour des axes suivants : . La privatisation des socits dtat. . La dcentralisation au sein des ministres . La redfinition des responsabilits.

32

. La marge de manuvre pour les prestations de services sans interfrence permanente du politique ou des centrales. Il soulve que la modernisation britannique est beaucoup plus occupe par la rduction du rle et de la taille de ltat ainsi que sur une certaine privatisation de ladministration publique. loppos, la France veut confirmer la place et le rle de ltat et raffirmer son attachement aux assises de la sociale dmocratie ( La forte, 1998)..

1.2.3 Lexprience de modernisation aux tats-Unis


Une srie de rformes a t adopte ds les annes 60 jusqu cette date par le gouvernement des tats-Unis pour concrtiser la volont de restructurer le secteur public. Celui-ci souffre depuis longtemps de laugmentation dun dficit budgtaire14 , du problme gnral de management des services, de la dmotivation des fonctionnaires fdraux et du problme de la rpartition des responsabilits entre le gouvernement fdral et les tats ( Kelly, 1993 ). 1.2.3.1 Brve volution historique de la modernisation aux tats-Unis Les annes 60-70 ont vu la naissance successive des programmes de

rformes trs rvolutionnaires : le Planning Programming Budgeting System (PPBS) du prsident Kennedy, Le Zero Base Budgeting (ZBB), Management by objective, etc.,

autant de rformes que le changement de la prsidence ( Observatoire de ladministration Publique, juin, 1996; Kelly, 1993). Ainsi, sous la prsidence Reagan

au dbut de la dcennie 80, les rformes marquent un grand tournant dans lhistoire de ladministration publique amricaine. Il sagit de la mise en place de la nouvelle

philosophie de gestion axe sur une anti-gestion existante : lanti-tat-providence, lanti-interventionnisme et lanti-centralisation ( Kelly,1993 ). Lobjectif principal travers cette politique est dune part, la restriction des dpenses du gouvernement

fdral et dautre part, laccroissement de la libert et de linitiative des tats. En effet,


14

Le dficit amricain se situait autour de 0.6% du PIB au dbut des annes 1960, il a oscill autour de 3% au cours des annes 1980 et a dpass 4% au dbut des annes 1990. En 1994, le dficit se situait 3.1% du PIB. ( Pris de lObservatoire de lAdministration Publique, ENAP, Tlescope. Juin 1996, Vol.3, #2, P : 1 )

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la commission prside par M. Paul Volcker a propos une stratgie de dcentralisation vers les tats, de drglementation et de rduction des effectifs ( Observatoire de lAdministration Publique ( OAP), juin1996) ( voir lannexe : 4). Il a fallu attendre les annes 90 pour se rendre compte vritablement et

ouvertement du dficit budgtaire et de laugmentation de la dette nationale15 (voir lannexe 5). Cette prise de conscience tait lorigine de la rvision des programmes de ladministration publique dans le but dattnuer les lments structurants,

responsables de cette crise. En effet, ds le dbut de ladministration Clinton en 1993, le National Performance Review (N.P.R) , connu sous le nom de Commission Gore, laquelle portait le nom de son chef, le vise- prsident Al Gore, a t mis en place ( Peters et Savoie, 1993). Lide est de dposer dans un dlai de six mois des

recommandations pour rinventer, remanier et revigorer le gouvernement national en entier ( Peters et Savoie, 1993 : iii ). Par ailleurs, le terme rinventer le gouvernement inspir de louvrage

de Osborne et Gaebler (1992), et qui a t contest et froidement accueilli dans le milieu acadmique, est devenu le point cible de la commission pour moderniser le secteur public. Cependant, on reproche aux fondateurs de ce livre, daprs Peters et Savoie ( 1993 ), davoir profit de la situation en place pour exprimer un profond dsir quon retrouve peu prs partout, soit le dsir de rtablir lappareil administratif. En effet, son contenu de compassion avec les citoyens de plusieurs pays en partageant avec eux le sentiment de frustration, dinquitude et de mfiance envers leurs gouvernements tait lorigine de son grand succs. On continue dire que mme Bill Clinton a su en tirer profit lors de sa campagne lectorale prsidentielle en 1992 en exprimant le dsir des citoyens amricains, et ce, pour dfendre sa thse qui est celle de remettre ladministration en bonne route. Effectivement, ds son arrive au pouvoir, le livre est devenu le champ fertile pour ladministration Clinton (voir Lannexe 6). Le 7 septembre 1993, la commission dpose un Rapport intitul Creating a governement that Works
15

La dette nationale est passe de 34.4% du PIB en 1980 55.4% en 1989, pour atteindre 70.0% en 1994 ( pris de Tlescope, op cit en 1.(voir lannexe 5)

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Better and Costs Less , quon appelle communment Le rapport Gore ( Observatoire de lAdministration Publique, juin 1996 ; Peters et Savoie, 1993). Selon ces mmes auteurs, la commission Gore ne peut tre quune source importante dinspiration et que des leons tirer pour les responsables des pays qui sont proccups par ltat de sant de leur appareil administratif. En effet, le livre traduit les aspirations et les attentes des citoyens, en proposant des solutions oprationnelles pour le dysfonctionnement de la machine administrative. 1.2.3.2 Le contenu du rapport Gore Ayant pour objectif principal la rforme de ladministration fdrale, la concrtisation des recommandations du rapport sest droule en trois tapes. La premire tape, qui a dbut en 1993, vise lamlioration de la gestion et de

ladministration. La deuxime tape, en 1994, vise principalement la redfinition du rle de ltat, alors que la troisime, en 1997, porte principalement sur la gestion de la performance ( Auger, 1998). Dans la premire tape, laccent est mis sur lefficacit du gouvernement (gouvernement moins dispendieux) et sur le Rle de ltat. On y prvoit des

compressions de 8% du budget de 1993 1998 et une diminution du nombre de fonctionnaires fdraux de 12%, soit 252 00016 ( voir lannexe 7 ). Ainsi, les recommandations du rapport tournent autour de quatre grands axes. 1-Rduire la bureaucratie : La commission propose entre autres, de rduire la rglementation, de transfrer certains pouvoirs aux tats et aux municipalits, de rendre le processus budgtaire biannuel et de dcentraliser la gestion du personnel ainsi que lacquisition des biens et services. Lobjectif est de rompre avec les traditions bureaucratiques rpandues.

16

Ces quinze dernires annes, la main duvre fdrale a connu une stabilisation des affectifs, passant de 2.139 en 1993, au moment de la parution du rapport de la National Performance Review (Voir lannexe 7)

35

2-Accorder la priorit aux clients : On recommande doffrir

un large

ventail de choix de produits et de services pour les citoyens. Celle-ci ne peut se faire en dehors de la comptition entre les organismes gouvernementaux. 3- Fournir aux employs les outils ncessaires : Pour plus defficacit, le rapport prvoit lutilisation abondante de la technologie de linformation et des communications paralllement la dcentralisation des pouvoirs de dcision. Ce qui rendra les employs imputables des rsultats. 4- Revenir lessentiel : ce titre, on recommande de rduire le nombre de programmes et den modifier certains, afin dliminer les programmes inutiles et non adapts aux besoins des consommateurs. Si la premire tape portait sur les modalits dintervention, la deuxime tape porte principalement sur la mission du gouvernement fdral et par l, la

redfinition du rle de ltat. On distingue quatre grandes propositions (Observatoire de lAdministration Publique, juin, 1996, ) : 1- La restructuration des organismes gouvernementaux 2- La dvolution des responsabilits aux tats et aux municipalits 3- La drglementation 4- La recherche dune plus grande efficacit dans les interventions Lide gnrale est de restructurer les organismes gouvernementaux sur la base des modles dj tests dans le secteur priv, afin daccrotre leur efficacit. Pour ce faire, on a dot ces administrations doutils ncessaires cette fin tels que, les

mesures de performance et dtalonnage (benchmarking), la drglementation, la dvolution et le partenariat, la ringnierie, la nouvelle technologie de linformation et des communications et la privatisation (voir lannexe 8). Quant la troisime tape de cette exprience de modernisation, elle sinscrit dans le cadre de la gestion de performance. Elle est entre en vigueur en 1997

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avec le dpt du rapport Blair House au prsident Clinton. Les principaux objectifs tracs sont au nombre de trois ( Auger, 1998) : 1. Amliorer la confiance du public envers le gouvernement 2. Assurer aux administrateurs un support adquat pour permettre une amlioration constante de ladministration publique 3. Fournir au Congrs les informations ncessaires sur la performance des programmes afin de permettre aux reprsentants et aux snateurs de prendre des dcisions claires. Pour ce faire, on a recommand des outils ncessaires pour crer un cadre global de la gestion de performance. Ces outils consistent ladoption de ce quon appelle le Government Performance and Results Act (GPRA) , le Government Wide Performance Plan et le Performance Based Organisations 17 ( Auger, 1998) ( voir lannexe 9). De plus, le Rapport Gore a donn une place considrable la gestion des ressources humaines en tant que facteur important pour lacheminement de toutes sortes de recommandations. En effet, linefficacit du gouvernement, due la fois la complexit de systme et la contradiction entre les tendances du secteur public et celles du secteur priv, a rendu ncessaire la mise en place dun nouveau modle de gestion. Une gestion semblable celle du secteur priv, qui soriente vers les objectifs atteindre et sappuie sur quelques principes directeurs plutt que sur les rgles rigides et strictes. On vise par-l une gestion flexible, une formation efficace des employs ou fonctionnaires, une plus grande crativit et une plus grande responsabilisation des employs de premire ligne, comme facteurs importants pour le dveloppement des comptences.

17

Le GovernmentPerformance and Results Act consiste dposer un plan stratgique, un plan de gestion de performance et un rapport annuel sur la performance de lanne prcdente. Le Governement Wide Performance Plan consiste mesurer trois sortes de performance : la performance fiscale, la performance administrative et la performance de programme. Le Performance Based Organisations consiste mettre en place un projet pilote calqu sur lexprience des agences britanniques. Elles fonctionnent dans le cas dun contrat pour raliser les buts poursuivis. (voir lannexe 9)

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Pour tre jug sur la performance, le Congrs a autoris rcemment les ministres et les organismes effectuer leur propre recrutement. Entre autres, le Office of Personnel Management a limin le manuel de gestion du personnel (Federal Personnel Manuel) pour donner la libert aux organismes de choisir leur systme de gestion du personnel (Observatoire de ladministration Publique, juin, 1996). Toutefois, il est vident de signaler que ces trois tapes ne sont pas indpendantes lune de lautre. Au contraire, chacune des tapes met laccent sur un aspect particulier de la rforme, sans pour autant ngliger les autres aspects ( Auger, 1998). De mme, tout lensemble ne reprsente quune ouverture vers la rforme globale de ladministration fdrale amricaine. Il reste tout un dfi relever dans lavenir proche concernant la recherche dune grande efficacit dans un cadre de compression des dpenses (Works better and costs less). Ce qui demandera un investissement substantiel dans la formation et un leadership dynamique et innovateur pour moderniser ladministration publique dans son ensemble ( OAP, juin, 1996 ). 1.2.3.3 Cinq ans plus tard Lvaluation prliminaire du Rapport Gore sur le plan effectif par le National performance Review (N.P.R) , selon des objectifs suivants : 1- labolition de 348 000 postes fdraux, soit 18% des 1.9 millions quon y retrouvait en 1993. Les rpublicains prtendent toutefois, que cette rduction des effectifs a t effectue presque exclusivement dans le secteur militaire et que ladministration proprement dite na pas t affecte ; 2- la ralisation denviron 60% des 1500 actions recommandes dans le rapport Gore ; 3- llimination de 16 000 pages de rglementation ; Auger (1998), numre la ralisation

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4- llaboration de prs de 4000 normes de qualit ; 5- la mise en place de 325 laboratoires de rinvention ; 6- ladoption des 75 nouvelles lois ncessaires la mise en application des recommandations du N.P.R. Il est signaler que la rduction du budget de 58 milliards, soit 53% des 108 milliards proposs, na pas empch laugmentation de la dette nationale, soit une augmentation de 800 milliards en trois ans (OAP, juin, 1996 ). Cependant, le rapport Gore a soulev certaines controverses. En effet, comme le fait observer Ketti (OAP, j uin, 1996 ), le gouvernement amricain fait face deux types de dficits, un dficit budgtaire et un dficit de la performance, et quil

devait viser ce quil matrise les deux (cost less and Work better). Dautant plus que la mesure de la performance comme moyen de rduire ces deux dficits est axe sur les rsultats, non sur le processus. En conclusion cette rforme, lapproche amricaine comme dautres rformes (Royaume-Uni, Australie, Nouvelle-Zlande etc.,) tend vers un

fonctionnement plus simple de la gestion publique ( Auger 1998). Elle sappuie sur de multiples lments orients vers lamlioration de lefficacit et de lefficience, ainsi que vers une amlioration de la gestion budgtaire. Selon le mme auteur, il sagit dune volont ferme de lexcutif et du Congrs.

1.2.4 La rforme administrative en Nouvelle-Zlande


Les rformes entreprises par la fonction publique en Nouvelle-Zlande de 1984 1994 sont trs pertinentes aux yeux du personnel de bureau du Vrificateur gnral du Canada. Selon ces vrificateurs, ces rformes constituent un vritable effort dinnovation et certaines dentre elles pourraient tre transfres au Canada ( Bernier et Dubois, 1998). La justification avance est que la Nouvelle-Zlande jouit dun systme parlementaire hrit de la mme mre patrie, dune conjoncture conomique en mutation, dun accroissement des attentes du public vis--vis du gouvernement et de la ncessit de moderniser la gestion de la fonction publique. Les rformes en Nouvelle-

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Zlande ont touch de nombreux secteurs dactivit : privatisations, sant, logement, indemnisation des accidents, recherche scientifique. Par ailleurs, la politique de compression des dpenses et de suppression des subventions sest traduite en Nouvelle-Zlande, entre autres, par la privatisation de certaines entreprises publiques et par lintroduction des mcanismes du march pour dautres, y compris dautres organismes caractre social (ex: Sant ). Autrement dit, paralllement la privatisation, une loi sur les entreprises publiques a vu le jour en 1989. Lobjectif est de rendre ces entreprises plus comptitives en les privant de leurs anciens monopoles et en les forant tre en concurrence directe avec le secteur priv ( Bernier et Dubois, 1998). Toutefois, les transformations des programmes sociaux ont trouv un milieu propice pour samorcer et spanouir. En effet, le facteur le plus important qui a contribu la russite de ces programmes est que le chmage tait quasiment inexistant cette poque. Il est signaler que dautres transformations radicales ont t apportes lorsquon a opt pour les agences gouvernementales au lieu des directions ministres.

Pour ce faire, on a spar le policy advice de la prestation de services la population ( Bernier et Dubois, 1998). Lide gnrale est dinstaurer le mcanisme de gestion par rsultat. Lvaluation du processus de transformation montre qu partir de 1985, la Nouvelle-Zlande a opt pour la drglementation de lconomie, linstauration des accords de libre change avec lAustralie, la fin des subventions des accords lindustrie et lagriculture, ainsi que pour une rforme fiscale. Il sagit en fait dune srie de rformes allant du changement du cadre lgal du fonctionnement de ladministration publique en 1988, lacheminement de la rforme sur la gestion financire en 1994, qui avait dbut en 1989. Tout a sest produit en parallle avec la gestion du service de la dette lourde et la subsistance dun dficit budgtaire, malgr la compression des dpenses, surtout entre 1993 et 1994 ( Bernier et Dubois, 1998).

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Gnralement, et selon une tude faite par lOCDE (octobre, 1994), les mesures adoptes pour rsoudre la crise de 1984 en Nouvelle-Zlande ont t couronnes de succs vers 1995. ( Pour plus de dtails, voir lannexe 10).

1.2.5 Les rformes administratives au Canada


Sous le gouvernement Mulroney (1984), le Canada a cr un comit pour revoir en profondeur les programmes fdraux et recommander la consolidation ou llimination de ceux qui ne rpondent plus aux besoins et aux attentes des canadiens. Lide est de focaliser sur la prestation de services de qualit et sur lamlioration des modes et pratiques de gestion. Ainsi, les rformes entames depuis cette date concrtisent linfluence du courant de N.M.P venant soit des Etats-Unis, soit de la Grande Bretagne. Parmi les ides suggres par ce courant et qui ont retenu lattention des deux gouvernements (fdral et provincial), on trouve le projet de rforme de renouvellement de la fonction publique du Canada appel : fonction publique 2000 et celui de la cration dorganismes de services spciaux (OSS) ( Jabes et Paquet, 1994). 1.2.5.1 La Fonction publique 2000 Le projet de rforme de recherche labor en 1989 sur la fonction publique 2000 avait comme objectif de transformer ladministration publique fdrale en administration entrepreneuriale. Tellier, 1990 (cit par Jabes et Paquet 1994 : 30) dfinissait les grands objectifs du projet de la fonction publique 2000 en trois grands volets: Amliorer le service au public Clarifier les relations dimputabilit dans la gestion du personnel Mettre en place un systme de gestion du personnel qui permette aux institutions et aux employs de rpondre mieux aux problmes et dfis poss par un contexte en mutation.

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Ainsi, lamlioration des services la clientle apparaissait comme un objectif prioritaire. Lide est de prparer le pays relever le dfi du 21 sicle, en prenant les mesures ncessaires pour la transformation de la fonction publique. Celle-ci se concrtise par la dclaration du Premier ministre, le 12 dcembre 1989, qui

prcisait que la fonction publique 2000 est une initiative qui vise renouveler la fonction publique du Canada et notamment (gouvernement du Canada, 1990 : 3) : ... favoriser lessor dune fonction publique: qui se caractrise par son excellence, sa grande comptence, son impartialit et son profond souci de bien servir le public, qui considre ses employs comme un atout mettre en valeur, qui met le plus de pouvoir possible entre les mains des employs et gestionnaires qui traitent directement avec le public, et qui permet, dans un seul et mme cadre, de rpondre des besoins varis en se servant de formules organisationnelles diffrentes .

cette fin, ajoute le Premier ministre, il faut que: le systme gouvernemental dembauche et dadministration du personnel soient simplifis et allgs au profit des gestionnaires et des employs tout la fois. les contrles administratifs centraux soient rduits afin de laisser aux sous-ministres plus de latitude pour grer leurs ministres et de les rendre plus distinctement comptables des rsultats. le rle des organismes centraux et des diffrents systmes gouvernementaux dadministration du personnel et de contrle administratif soit prcis et simplifi . Suite cela, ladministration publique a fait sur le service, le client et la consultation ( voir lannexe 11). Un rapport dvaluation en juin 1992, selon Tellier ( dans Jabes et Paquet, 1994 ), souligne le dbut des efforts investis dans ce projet et selon un ordre prioritaire afin de raliser ce quon appelle le renouvellement de la fonction publique du Canada. lobjet dun examen intense

visant la cration dune nouvelle philosophie de gestion et par l, dune mentalit axe

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On cite dans le premier temps, les enqutes auprs des clients pour amliorer les services rendus, la diminution du niveau de la hirarchie pour accrotre la flexibilit et lefficacit, la dlgation de plus de pouvoir en faveur de la rgion et une meilleure planification des carrires, surtout pour les femmes ( Jabes et Paquet, 1994 ). 1.2.5.2 Les organismes de services spciaux Paralllement la privatisation, le NEXT STEPS constitue le 2ime volet des gammes de rformes venant de la fonction publique britannique pour inspirer lexprience de la modernisation de ladministration canadienne. La rcession du dbut des annes 90, comme dailleurs celle des annes 80, a forc le gouvernement canadien opter pour une rvision en profondeur du mode de fonctionnement de ladministration publique en cherchant des solutions dj testes ailleurs. Bernier et Dubois (1998 : 1) avancent cet gard : Une situation fort difficile semblait appeler des solutions radicales. La gamme des instruments disponibles aux gouvernements sest consquemment largie : privatisations, partenariats, sous traitance, agences de services spciaux, etc., dont les effets ne sont pas encore tous bien connus (Lindquist, Evert et Tammy Sica 1997). Le modle keynsien de dveloppement de ltat providence tait bout de souffle mais le modle de remplacement, connu sous le vocable de nouveau management public forme un tout moins cohrent (Aucoin, Peter 1995). On sest mis la recherche des solutions dj employes ailleurs et qui pouvaient tre transposes ici rapidement. Les rformes administratives sont un nouveau produit chang sur le march mondial . Ainsi, juste aprs le lancement de la FP2000 en dcembre 1989, Robert de Cotret, le prsident du conseil du trsor, annonait la cration de cinq organismes de service spcial (OSS) qui vont se multiplier par la suite18 ( Jabes et Paquet, 1994). On dfinit les OSS comme des units oprationnelles distinctes des ministres, qui lon confre une plus grande souplesse en matire de gestion et une

18

Les cinq premiers furent : Conseils et Vrification Canada, Bureau des passeports, Formation et Perfectionnement Canada, Groupe Communication Canada et Agence gouvernementale des tlcommunications. Une douzaine dautres units vont tre ajoutes en dcembre 1993 et une vingtaine dautres groupes ont t identifis comme candidats potentiels lt de 1993 (News SOA, Dec. 1993 ) ( dans Jak Jades et Gilles Paquet 1994)

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plus grande responsabilit quant aux rsultats Bernier (dans Charih et Daniels, 1997 : 215). Ainsi, les OSS forment une sorte de regroupement des oprations mesurables dun ministre dans une ou plusieurs agences. Pour ce faire, on a identifi les caractristiques des units qui peuvent faire lobjet de OSS en numrant cinq caractristiques selon Jabes et Paquet (1994 : 32 ) : 1. 2. 3. 4. 5. Unit spare et taille suffisante Vocation de livrer les services au public Susceptible dimputabilit spare dans un ministre Pour laquelle des normes de rendements sont dfinissables Disposant dun mandat clair dans une politique stable ces caractristiques nous paraissent trop gnrales et

Toutefois,

difficilement identifiables dans la mesure o elles sappliquent plusieurs institutions publiques prises sparment. Ayant les objectifs centrs sur les besoins de leurs clients, laccent a t mis sur la performance, la productivit et la qualit du service contrl au moyen des rsultats escompts (gestion par rsultat ). En vertu de a, les OSS fonctionnent selon un mode dentente ngoci ou de contrat tout en respectant le cadre politique trac par les ministres. Il sagit dun mode de fonctionnement empruntant les techniques la mode dans le secteur priv, pour les introduire dans le secteur public. Cependant, certains spcialistes en management affirment que les rsultats escompts de ce modle anglais, naturalis canadien, ne sont pas encore clairs. Luc Bernier (Dans Charih et Daniels 1997 : 216 ) souligne ce titre : Les premires expriences pilotes dOSS au Canada ont t lances en 1989 par le gouvernement fdral, mais les rsultats obtenus jusquici ne sont pas clairs et il faudra encore un certain nombre dannes avant que la formule soit ajuste la ralit canadienne . Toutefois, lanne 1993 tmoigne du souci du gouvernement libral restreindre les dpenses publiques. Celui-ci se traduit sur le plan de la politique budgtaire par la rduction du dficit en utilisant des mesures trs audacieuses. On cite

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llimination en trois ans de 45 000 emplois par attrition et mises pied, la compression des dpenses de programmes de 10.4 milliards dici 1996-1997, le recouvrement des cots, la diminution des transferts sociaux aux provinces, la dvolution des responsabilits ces dernires et au secteur priv et lannonce entre autres de la commercialisation et de la privatisation de certaines activits ( Charih, 1995). Le gouvernement du Qubec nest pas pargn de cette vague de rformes. cette fin, il a initi des rformes dans le domaine de la sant, du dveloppement rgional, de lducation, etc. En 1991, lapproche client prend une large place dans le programme de rformes donnant naissance la politique de lamlioration des services aux citoyens. Actuellement, lassise de la modernisation est axe sur la gestion des rsultats. Il sagit de mettre en place une gestion base sur la finalit mme de ladministration publique. On laissera ainsi aux gestionnaires une grande libert daction dans lutilisation des moyens et on les rendra plus imputables de latteinte dobjectifs mesurables, ce qui amne une responsabilisation accrue de tous les acteurs. On a galement gel les salaires des fonctionnaires pendant deux ans et lanc en 1993 lopration de ralignement et llimination du dficit dici lan 2000, sous le gouvernement provincial de M. Bouchard ( Charih et Landry, 1997 : 1 ). Ainsi, pour lobjectif de recherche, nous allons prsenter un peu plus de dtails sur la modernisation au Qubec. 1.2.5.3 Les expriences de modernisation au Qubec En suivant lvolution de lexprience de rforme, on constate que rforme entame entre la priode 86-95 ( Gagn, 1997) : La cration demplois par le dveloppement conomique. Lassainissement des finances publiques. En plus de ces deux proccupations, un projet de rnovation de ladministration publique qubcoise est soulev entre 1986-89. En effet, laccent a t la

est partage entre deux axes principaux

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mis sur le renouveau de la gestion publique, qui influencerait le systme de gestion, les mcanismes et les mthodes. Il sagit en fait, de la mise en place de la mthode de gestion des rsultats et lapplication du principe de rdition de comptes en se focalisant sur les moyens, les activits et sur les productions gouvernementales et leurs rpercussions. On qualifie cette phase par la gestion extravertie : Il tait alors question dune gestion moins introvertie dans la tradition bureaucratique et plus extravertie dans la perspective dune gestion stratgique ( Gagn, 1997 : 32 ). Gnralement, les tendances globales de la rforme visaient lamlioration du service la clientle, laccroissement de la productivit, lvaluation du programme et limputabilit et la continuation du mouvement de la dcentralisation. Elles ont t introduites dans le plan daction social (Sant et main duvre, dveloppement cologique et rgional et richesses naturelles) ( conseil du trsor, 1987, dans Gagn, 1997 ). Avec le dficit budgtaire, on a mis laccent sur la consolidation des services existants tout en gardant la part des dpenses stables dans lconomie. Dans les annes 90 la rforme a dbouch sur lopration de ralignement de ladministration publique, suite un contexte de lourdeurs et de lenteurs administratives freinant la crativit et la contribution des organismes publics et la redfinition des tches et la nature des fonctions pour amliorer les services aux citoyens. Cette opration permet de revoir lorganisation et le fonctionnement des units administratives en vue damliorer la productivit, lefficacit et lquit des services publics. En plus de renforcer le systme de gestion, le ralignement permet de consolider les efforts dploys afin dacclrer le processus de reconception et de reconfiguration de lappareil administratif ( conseil du trsor 1993, 1994 et 1995 ) ( dans Gagn, 1997). Toutefois, lexprience de rforme administrative actuelle nest pas un phnomne isol, mais elle sinscrit plutt dans le cadre de la continuation, de la modification et des ajustements des rformes dj mises en place ds les annes 60 et 70. La rforme vise le changement dorientation et la modification des approches globales qui peuvent aller jusqu la rupture totale avec le pass. cet gard, nous pouvons citer le dbut de la modernisation de ladministration publique qubcoise

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entre 65-75 qui continue de faire lobjet de rformes, mais sous diffrents angles. cette poque, on a fix comme objectif essentiel la mise en place dun systme de gestion densemble dans un contexte plus interventionniste pour renforcer laction des organismes centraux. Celui-ci sest traduit sur le plan pratique par la cration des units administratives et lapplication de processus danalyse, de planification et dlaboration des politiques et des programmes dintervention et dexcution. Contrairement ce qui sest produit entre 65-75, la priode 76-85 a marqu un changement dorientation et dapproche, en passant dun systme de gestion global au dbut des annes 70, un systme de gestion par projet au dbut des annes 80, et cela en donnant la priorit au dveloppement rgional sous la politique dencadrement de la dconcentration et de la dcentralisation, tout en maintenant le contrle budgtaire. Pour cela, nous allons nous rfrer trois citations de Gagn, ( 1997 : 3031) qui confirment lide de cette nouvelle approche : Au cours de cette priode, nous observons plus particulirement un changement de perspective qui se manifeste par le passage dune approche par le haut et globale une approche par le bas plus atomise. Lapproche globale globalisante en vertu de laquelle les interventions dans les diffrents secteurs dactivits taient labores, excutes et contrles au moyen dun cadre de gestion centralis tait en partie remise en cause Nous passons donc dune approche de gestion globale vhicule par un systme de gestion mis en place au dbut des annes 1970, une approche de gestion par projet pour sortir de limpasse devant laquelle lanalyse et la planification des politiques et des programmes des annes 1960 nous avaient placs Avec lmergence du courant rationalisant entre 70-75, reposant sur le systme de planification-programmation ( PPB ), la philosophie de gestion a chang radicalement. Ce courant devait permettre le passage dune gestion de moyens une gestion de rsultats ( conseil du trsor, 1971, dans Gagn, 1997). Celle-ci ne sera amorce que dans les rformes de la deuxime moiti des annes 80 et celles des annes 90 que nous venons de voir plus haut.

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Lexamen de lvolution historique des expriences de rformes au Qubec par Gagn (1997), soulve les enseignements suivants dont nous partageons largement lavis: 1- La relation entre les besoins de la population et la capacit de les satisfaire. 2- Larticulation de la conception et de la mise en uvre des lments de rforme administrative. 3- La dichotomie entre les aspects politiques et administratifs. 4- La relation entre les dimensions sectorielles et territoriales 5- Le caractre discontinu du mouvement de rforme administrative. 6- La stratgie encadrant les expriences de rforme administrative. Que ce soit au Canada, au Qubec ou ailleurs, aux tats-Unis, par exemple, lobjectif des rformes tourne autour de deux volets : la lutte contre le dficit et lamlioration des services la clientle ( Charih et Landry, 1997). Or, celles-ci ont fait appel des solutions radicales, et dans une certaine mesure, inhumanitaires. Des solutions, qui paraissent, notre sens, contradictoires dans la mesure o ladoption de lapproche client concide avec llimination des emplois (45 000 au Canada et 160 000 au tats-Unis) et la dmotivation des autres fonctionnaires suite au gel de leur salaire pendant deux ans et suite laugmentation de la charge du travail. En effet, ce climat dincertitude et dinscurit au travail qui dmoralise les fonctionnaires diminuera les chances de raliser dimportantes rformes ( Hafsi, 1995). Par ailleurs, lvaluation du rapport Gore ( phases 1et 2) montre que malgr les efforts amorcs pour rduire le budget par le moyen de la dduction des effectifs, cela na pas empch la dette nationale daugmenter de 800 milliards en trois ans ( Ketti, dans OAP, juin, 1996). Il sagit dune dmarche dinspiration technocratique, accapare par les experts, portant plus sur les solutions que sur les problmes ( Kelly, 1993). En dautres termes, au lieu dattaquer les origines des problmes ou de la crise, les gouvernements de certains pays notamment le Canada et les tats-Unis, ont prfr des mesures urgentes dintervention pour attnuer les consquences qui en dcoulent.

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En effet, le dficit budgtaire dont on a trouv le remde par le moyen de la rduction des dpenses sur le dos des fonctionnaires ou des employs de ltat du premier niveau, nest autre quune consquence de la mauvaise gestion des recettes de ltat et du service de la dette par les gouroux de ladministration publique. Si le modle britannique et celui de la NouvelleZlande a opt pour le transfert de lemploi pour allger le budget de ltat, celui de la France a vite opt pour une approche humaniste de gestion en valorisant les ressources humaines : Jusqu 1989, la stratgie dploye en matire de ressources humaines tait axe sur la rigueur salariale et la rduction des effectifs. Avec la rforme actuelle, elle est plutt base sur une remobilisation et une gestion plus efficace des fonctionnaires. ( Kelly, 1993 : 15). ce titre, Hafsi (1995) affirme que les organisations qui font des coupures finissent par rembaucher des personnes sous une forme ou une autre, donc, autant de rformes que de crises et autant dajustements que de rformes, et ainsi de suite. Au-del de toutes lacunes et des difficults rencontres pour instaurer un tel changement, il y a srement des fortes raisons expliquant les proccupations des gouvernements de plusieurs pays par la restructuration de leur appareil administratif. Ce qui tait lorigine de plusieurs tentatives de rformes un peu partout dans le monde. Do, il est temps davancer des rflexions sur les raisons poussant les gouvernements adopter ce genre de rformes travers la question suivante :

1.3 Pourquoi ces tentatives de rformes?


Au premier niveau, la rponse est simple: Crise de ltat . Mais, cerner les raisons exactes de cette crise et comprendre le processus dclencheur sont toutefois, beaucoup plus difficiles. Dans ce qui suit, nous allons essayer daborder quelques raisons de la crise actuelle.

1.3.1 La crise de la gestion publique


La crise actuelle vcue par les gouvernements nest pas un lment nouveau, mais elle trouve plutt son origine dans les sries de crises qui se sont produites dans le pass, formant ainsi un cercle vicieux. En effet, la dgradation de la

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situation conomique et financire des pays en dveloppement sest solde par une srie de crises (Naka, 1998) : crise de paiements, crise dendettement, crise de la croissance conomique, etc. Cependant, la crise que nous vivons sest distingue jusquici de celles qui lont prcde par la subtile diffusion de ses consquences (Naka, 1989 : 16 ). Ainsi, les pays dvelopps ne sont pas labri de ce phnomne dsastreux (OCDE, 1989 ). Une gnralisation de la crise des finances publiques, de la crise demplois, de la crise du service de la dette, ou gnralement une crise de ltat, est devenue la maladie de la fin du sicle. On constate que, ds les annes 80, la fonction publique dans de nombreux pays occidentaux est partie la drive ( Savoie , Peters et Savoie, 1995 ). De son ct, Parenteau (1994 : 2) affirme que : La crise vcue par les gouvernements un peu partout dans le monde est peut tre un lment nouveau pour lopinion publique, mais il sest trouv dans le pass des Cassandres qui ont tent dalerter cette opinion, sans grand rsultat il faut le dire. En effet, des conomistes ont prvu depuis plusieurs annes la dgradation constante de la situation, ce qui na pas empch les gouvernements de dpenser qui mieux mieux, multipliant les gteries de toutes sortes, au prix dun endettement dont on ne sait plus comment se dfaire maintenant. En dautres termes, cette constatation tait porteuse de nos maux actuels aggravs par dautres facteurs qui sont enchans entre eux. En effet, pour faire face au dficit externe, les grands experts en conomie, plus particulirement le FMI et la Banque Mondiale, ont recommand plusieurs pays de dpenser plus que leur PNB. Ce qui a entran les gouvernements dans une spirale dendettement au cours des annes 70. Celle-ci son tour engendrait une politique dajustement structurel durant les annes 80 dont les consquences sociales, notamment laugmentation de larme de chmeurs et la gnralisation de la pauvret, sont dvastatrices pour beaucoup de pays. Ainsi, les gnrations actuelles et futures sont contraintes de supporter le grand fardeau du service de la dette pour corriger les erreurs, les abus et la dfaillance des gestionnaires publics du pass et la crise de ltat qui en rsulte. dans

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Par ailleurs, Savoie ( 1995 : 71) souligne que :

Il est vident, nanmoins, que les bureaucraties publiques ont t la


cible dattaques de toutes parts, pour divers motifs, dans le contexte de la mondialisation de lconomie. Ltat-Nation volue aujourdhui dans une conjoncture de plus en plus interdpendante et concurrentielle et, selon certains, ltat-Nation volue est devenu trop petit pour les grands problmes et trop grand pour les petits problmes de la vie (Bell, 1986, p.6 ); les dirigeants politiques des annes quatre-vingts sont devenus ouvertement hostiles leur fonction publique, laccusant de tous les torts, notamment dtre dmesure, prodigue, inefficace sans imagination et trop puissante (Savoie, 1994 ) ; enfin, les contraintes budgtaires ont pouss les gouvernements rformer lappareil gouvernemental et faire natre ainsi un engouement pour la privatisation et dautres formes dassimilation de lactivit gouvernementale lactivit commerciale (Boston, 1991 ). Depuis, les fonctions publiques sont demeures sur la dfensive, sinterrogeant sur leur rle de conseillres en matire de politique et mme sur leur responsabilit dexcution des programmes . Cependant, certains gouvernements ont remarqu lincomptence de leurs gestionnaires et ont ragi en mettant des avertissements ou en souhaitant le changement de lappareil administratif. Ainsi, le gouvernement fdral a soulev ce problme en 1969 avant mme la mondialisation. Se rendant compte que son propre personnel ntait pas la hauteur de la situation, il a mis un svre avertissement : Sil ne peut compter sur des cadres suprieurs et des administrateurs publics dun niveau de comptence beaucoup plus lev, le gouvernement ne russira pas laborer des politiques et excuter des programmes de faon expditive, progressiste et indite, et devra par consquent renoncer se gagner la confiance des fonctionnaires et du public et obtenir leur participation au fonctionnement dune administration gouvernementale moderne, efficace et consciente de ses responsabilits sociales (Kernaghan, 1975 : 20) (cit par Parenteau dans louvrage de M. Charih et M. Paquin, 1994 : 3). Actuellement, on qualifie la crise par lexistence de deux phnomnes contradictoires: laugmentation accrue des attentes des citoyens et lincapacit du gouvernement dy rpondre. cet gard, Richard Simon, 1976 ( dans Parenteau,

1994 : 2) affirme que : les gouvernements modernes se trouvent de plus en plus coincs entre, dune part, non pas ncessairement des besoins nouveaux, mais des

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attentes et des exigences croissantes de la population et dautre part, une incapacit croissante les satisfaire . Face cet tat des choses, au lieu de multiplier les efforts pour rpondre aux exigences croissantes des citoyens, les gouvernements ont tendance rduire les services offerts, voire mme den supprimer au cours des dernires annes. Il est vident que le service rendu ou la marchandise livre perd de plus en plus sa qualit, cela sans parler des dlais dattente. Avec la contrainte de la mondialisation, les gouvernements se trouvent obligs de rformer, rnover, restructurer ou transformer, peu importe le terme utilis, leur appareil administratif en sinterrogeant sur les rformes les plus appropries leur contexte. Beaucoup de chercheurs sont daccord sur le fait que les gouvernements ont intrt adapter leurs administrations lenvironnement actuel en avanant des raisons que nous allons examiner.

1.3.2 Les besoins de changement en gnral.


Le changement est devenu presque une mode, mais une mode induite par un impratif dadaptation qui force lorganisation choisir entre changer ou mourir. Certains auteurs selon Hafsi et Fabi (1997) affirment que lorganisation doit sadapter la turbulence de son environnement externe, aux facteurs de mondialisation, la drglementation des marchs, lintensification de la concurrence, la constitution des marchs communs, laugmentation des acquisitions et des fusions,

limplantation croissante de nouvelles technologies, la diffrenciation dans la consommation, de mme que lvolution rapide des valeurs et des comportements sociaux etc.,. Dautres affirment que le changement est li lvolution relative de

certaines caractristiques dmographiques telles que le vieillissement de la population, laugmentation du taux de fminisation dans les organisations et la gnralisation de la scolarit. On rejoint ici lide que les firmes ne sont jamais stables et par consquent, elles doivent sajuster en fonction des mutations actuelles. Les travaux de Hafsi et Demers (1989) soulignent que le changement stratgique apparat comme une rponse, soit au dsquilibre interne (les stratgies ), soit au dsquilibre externe

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(lenvironnement). De ce fait lorganisation doit ajuster sa structure et ses stratgies son environnement, soit pour assurer sa survie ou sa croissance. En effet, pour les

organismes exposs la concurrence, le changement apparat comme le seul moyen daccrotre les chances de leur survie. Dans cet ordre dides, Hannan et Freeman (1984) affirment qu long terme, seules les entreprises qui voluent rgulirement avec leur environnement peuvent survivre. Par contre, pour ladministration publique, le changement sinscrit dans le cadre de la politique gouvernementale rpondant aux attentes des citoyens. Il sest avr quavec le temps, ces derniers sont mieux quips que leurs administrations (quipement informatique, etc.,). En effet, les citoyens attendent de leurs institutions gouvernementales dtre plus efficaces et modernes, doffrir des services de haute qualit et dtre menes par les hommes et les femmes les plus comptents (Synopsis/ gouvernement du Canada 1990). Gnralement, les organisations traversent une poque trs turbulente induite par les pressions venant de lenvironnement ou de leur fonctionnement. Cette turbulence est lorigine de ce quon appelle les transformations organisationnelles (Hafsi et Fabi 1997). On parle de plus en plus de la mondialisation et de ses effets chez certains auteurs pour contourner plus au moins sa dimension. Que veut-on dire par la mondialisation?. Et quelle relation existe-t-il entre la mondialisation et la transformation organisationnelle?

1.3.3 La mondialisation et la crise de la gestion


La liaison entre la crise de la gestion publique, la rforme administrative et la mondialisation, nous amne, notre tour, faire une rflexion sur la relation de causalit, autrement dit savoir si la mondialisation est une cause ou une consquence de la crise. Savoie (1995) traite la mondialisation en tant que phnomne qui ne cesse dexercer son influence sur la fonction publique en tant quinstitution, mais qui na pas encore reu lattention quil mrite. Dabord, les annes quatre vingts enregistrent le baptme du mot mondialisation. Il nest rendu populaire et familier dans le langage intellectuel quau

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dbut des annes 90 ( Savoie 1995, Hafsi et Toulouse, 1996). Ainsi, la mondialisation a fait lobjet de beaucoup de rflexions et de travaux de recherche. Pour les uns, elle constitue un danger pour lconomie mondiale notamment celle des PVD qui nont

dautre choix que celui d: annuler la dette ou ouvrir les frontires ( Astier, 1990) . Dans ce contexte, nous pouvons dire que la mondialisation constitue pour ces pays une problmatique de lpoque ou plutt le monstre du nouveau millnaire. Pour les autres, elle est la consquence du dveloppement du no-libralisme, permettant ainsi dexplorer dautres pistes de recherche. Pour tous, elle fait partie du paysage habituel du cycle de vie conomique. Que ce soit cause ou consquence, il est noter que la mondialisation est un phnomne qui ne cesse dexercer une grande influence sur la fonction publique ( Savoie, 1995). ce titre, le mme auteur souligne lintgration forte de lconomie internationale et le secteur des tlcommunications comme un des effets de la mondialisation. Par ailleurs, lordre mondial a toujours subi des restructurations multiples et douces, suite des priodes creuses. Bell, 1986 ( dans Savoie 1995) a fait une analogie entre ce processus et les mouvements dun accordon, se dtendant et se contractant selon la mesure quil bat , mais les gouvernements en place parviennent rarement prvoir. Dans le mme ordre dides, on parle au Qubec de la rvolution tranquille

pour qualifier le mouvement de restructuration des annes 60 ( Mc Roberts et Postgate, 1983). Lmergence des firmes multinationales, de nouveaux rseaux qui unissent les finances et les communications et le mouvement ascendant des institutions supranationales, comme la communaut conomique europenne (CEE) ou lUnion europenne , le FMI , la Banque Mondiale , laccord gnral sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) paralllement des ententes commerciales rgionales telles que laccord de libre-change entre le Canada et les Etats-Unis (ALE), transforment de faon radicale le processus administratif et les outils dintervention gouvernementale ( Savoie, 1995).

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De plus, on assiste un transfert volontaire des attributions de la prise de dcision et de la souverainet vers ces organismes supranationaux ( Savoie, 1995 ). Selon lui, lconomie mondiale oblige sacrifier la libert souveraine aux rgles internationales suivant lesquelles la politique commerciale, par exemple, est de plus en plus dfinie par des accords internationaux. Ds lors, la mondialisation nest pas un mot la mode, mais plutt une ralit qui est en train de rduire le monde un petit village. Jusqu prsent nous avons essay de rpondre la question importante sur les raisons du changement : Pourquoi changer ? Nous avons argument que la rponse cette question sinscrit dans le cadre dune approche raliste mettant les organisations devant limpratif du changement. Ce dernier nest pas induit par les effets de mode mais plutt par les exigences de lenvironnement turbulent et en pleine mutation. En dautres termes, on change pour remonter le moral de ladministration publique qui est en crise depuis deux dcennies. cette question, sajoutent, bien entendu, des questions de modalits de changement et donc, de dtermination du timing et des acteurs qui doivent intervenir dans le changement. Ceci nous amne examiner le processus par lequel le changement est ralis. En effet, avec le poids des dpenses publiques dans la richesse nationale et la perte de la lgitimit et de lefficacit de ladministration publique, la

transformation, le renouvellement ou la modernisation devient la seule solution adopter. Dans ce contexte, le souci urgent et majeur des gestionnaires est celui de russir un processus de changement puisquil ne reste plus de place pour lchec. Autrement dit, les praticiens sont proccups beaucoup plus par la faon de transformer cette institution complexe dont les valeurs sont bien enracines. Il sagit en fait dune question organisationnelle faisant appel des thories et des approches du changement organisationnel rpondant la soif des praticiens. Ces dernires font lobjet dtude dans ce deuxime volet de notre revue de littrature.

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Chap.2 Le changement organisationnel


tant au centre des proccupations des chercheurs et des praticiens, le

changement organisationnel reprsente le champ dinvestigation de ce sujet de mmoire. Il est la fois, un axe de notre revue de littrature et un cadre danalyse thorique pour nos donnes empiriques. Cest autour de lui que notre sujet de recherche a pris naissance, vu les tendances vers le changement. Le but est de formuler les modles de gestion du changement qui peuvent servir ladministration publique de lan 2000. Do la question concept de changement organisationnel ? le mouvement rformiste de suivante : Que signifie le

2.1 Dfinition du changement organisationnel


Sagissant dun concept large et ambigu, le changement organisationnel est difficile cerner. Il a fait lobjet de plusieurs dfinitions. ce titre, la littrature en management distingue plusieurs facettes du changement reprsentant une richesse conceptuelle dans le domaine managrial. Il sagit en fait, de diffrentes sortes de changements lies aux diffrents types dorganisations. En effet, Chandler (1962) a numr diffrentes sortes de stratgies de croissance paralllement aux diffrentes formes dorganisation. Ces stratgies sont conditionnes par les allocations de ressources, la dtermination des objectifs long et court terme et ladoption des choix daction (planification). Dans le mme ordre dides, on parle chez Kenneth Mac Crimmon (1993) du changement de la firme et du changement de stratgie. Ainsi, labsence dune dfinition globale et unique de ce quest le changement organisationnel sexplique par le fait que dans un mme contexte, le changement nest pas conu de la mme faon dans deux organisations diffrentes (Hafsi et Fabi, 1997). Sil nest pas vident de sentendre sur une dfinition du concept de

changement, du moins, un consensus sest dgag sur la non stabilit des organisations. En effet, et comme le montrent Hafsi et Fabi (1997), tous les tenants des changements affirment que les firmes ne sont jamais stables. On rejoint ici la dfinition formule par Livian,1978, dans Ferland, 1994), une organisation fait rarement face une situation de non-changement. Tel un organisme vivant, elle sadapte ou cherche sadapter

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constamment son environnement. Dpourvue de ce mcanisme permanent, une organisation ne peut survivre. Lide est que les organisations doivent sajuster en fonction des mutations actuelles. Dans cet ordre dide, certains auteurs soulignent que le changement rsulte bien souvent des forces volutives ou encore dvnements sur lesquels lorganisation na, en gnrale aucun pouvoir (socit des Comptables en management du Canada, 1995 ).. Ainsi, le changement a lieu : Lorsque lorganisation sefforce datteindre un but prcis qui est ncessaire son succs, amlioration de son rendement oprationnel, par exemple. Cependant, les travaux de Bartoli et Hermel (1986), (dans Ferland, 1994) dfinissent le changement dune faon gnrale comme une dmarche stratgique ncessaire pour lorganisation qui souhaite matriser ou du moins conduire les mouvements quelle est contrainte de raliser ou de subir, pour survivre ou se dvelopper . Cest dans le contexte du dveloppement et de la croissance que notre dmarche analytique pour la gestion du changement auprs de ladministration publique se situe. En effet, tant linfrastructure de base, ladministration publique nest en aucun cas menace par la mort ni par la concurrence en tant que telle, mais son dclin sans cesse pose autant de problmes au niveau de lquilibre conomique, politique et social.

2.2 Les diffrentes approches du changement


Comme nous lavons dj mentionn auparavant, le changement organisationnel est un concept large. Il a fait lobjet de plusieurs dbats conceptuels q ui nont fait quenrichir le domaine managrial. En dautres termes, ce dbat a mis au monde plusieurs approches du changement rpondant aux proccupations la fois des chercheurs et des praticiens dont nous allons prsenter quatre que nous avons jug utiles pour notre tude : lapproche neo-institutionnelle, lapproche cologiste, lapproche culturelle et celle configurationniste. Le choix de ces approches sexplique par le fait que ces quatre approches se compltent mutuellement et pouvant contourner le

mouvement de la modernisation dans son ensemble. Autrement dit, la modernisation en

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tant que changement stratgique fait appel la fois au changement de culture, de structure, des stratgies, etc., en corrlation avec le changement environnemental. Par ailleurs, lapproche neo-institutionnelle et celle de lcologie mettent toutes les deux laccent sur la pression de lenvironnement sur lorganisation. De ce fait nous allons les prsenter ensemble pour passer par la suite aux deux autres.

2.2.1 Lapproche no-institutionnelle et cologiste


Selon cette approche no-institutionnelle, les organisations ne changent pas, du fait quil y a homognisation entre le changement organisationnel et le changement environnemental. En effet, le changement environnemental est institutionnalis. Et cest lenvironnement qui dicte le changement pour les organisations, tel que laffirment les no-institutionnalistes. cet gard, on trouve les travaux de DiMaggio et Powell (1983). Ces derniers distinguent trois types disomorphisme expliquant cette approche. En partant de la coercition o la pression se fait sur lorganisation afin de se conformer aux normes standards prdtermines, lorganisation va vers ce quon appelle la normativit rsultant dune forte influence de lexpertise professionnelle. En effet, ce sont les experts professionnels qui apportent leurs normes de prise de dcision. Ce passage se fait par lintermdiaire de la dpendance aux autres organisations en imitant ses comptiteurs qui russissent mieux leurs affaires. Cest ce quon appelle le mimtisme. Pour ces auteurs, les structures organisationnelles sont rationnellement adaptes aux modes dorganisation qui prvalent et sont soutenues par les rgles

normatives du moment ( Hafsi et Fabi, 1997). Lapplicabilit de la thorie no-institutionnelle par Goodrick et Salancik (1996), conclut que cette vision de lenvironnement institutionnalis fait de

lenvironnement un milieu socio-politique qui ne cesse dexercer son influence sur le comportement organisationnel. Cependant, une critique de face ce courant suggre que les organisations font

des pressions travers une varit de rponses stratgiques, certaines de ces

pressions les amnent au-del de la conformit passive (Oliver, 1991).

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Quant lapproche cologiste, dtenue par Hannan et Freeman (1984), elle met lemphase sur lide de slection dans la mesure o lenvironnement slectionne les organisations qui sadaptent mieux aux opportunits et aux menaces environnementales. En effet, la slection exerce une influence sur dautres dimensions que la

reproductibilit de la structure ( Hafsi et Fabi, 1997). Inspirs du courant biologiste, ces deux auteurs suggrent de repenser les organisations de manire collective. Lors du changement, le niveau de linertie varie selon lge, la taille, le cycle de vie et la complexit de lorganisation. Les facteurs internes et externes (la rglementation, les barrires lentre, etc.), peuvent provoquer linertie. ce propos, la thorie de lcologie volutionniste affirme que ladaptation de lorganisation lincertitude du changement environnemental est importante pour accrotre les chances de survivre. Pour y parvenir, lorganisation doit prendre en considration limportance

du temps, la vitesse du processus dapprentissage, lobtention des informations ncessaires, le changement technologique, lajustement des structures, etc.

Gnralement, linertie, selon ces deux auteurs, permet aux organisations de survivre dans la mesure o le retard de raction au changement donne loccasion

lorganisation de bien repenser son environnement. Le concept dinertie fait rfrence la correspondance entre la capacit dadaptation du comportement des membres de lorganisation et leur environnement. Par ailleurs, la validit de la thorie de lcologie est apprhende par la vrification de ses 5 thormes par Hannan et Freeman et par les autres auteurs qui les ont suivis tels que Amburgey et Kelly (1991), (dans Hafsi et Fabi), qui ont tudi des socits ariennes aux tats-Unis. Ainsi, Hafsi et Fabi (1997 : 274) nous prsentent les 5 thormes de la faon suivante : Thorme 1 : La slection dans les populations dorganisations des socits modernes favorise les organisations dont la structure prsente une grande inertie. Thorme 2 : Linertie structurelle augmente de manire uniforme avec lge. Thorme 3 : Le taux de mortalit des organisations diminue avec lge.

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Thorme 4 : les tentatives de rorganisations augmentent le taux de mortalit. Thorme5 : la complexit augmente le taux de mortalit due la rorganisation. Une autre tude empirique ralise par Amburgey, Kelly et Barnett (1993) concernant ce courant a t effectue sur 1011 journaux finlandais pour une priode de 193 ans. Ces auteurs montrent que les forces qui rendent les organisations rigides sont aussi celles qui les rendent plus mallables. Gnralement, la thorie reste particulirement importante dans la mesure o elle est considre parmi les thories les plus convaincantes pour comprendre et raliser le changement dorientation stratgique dans les organisations dont lge et la complexit sont levs. Faisant partie du dterminisme environnemental et de ladaptation des organisations leurs environnements interne et externe, on peut conclure que la structure et lenvironnement dterminent laction de lorganisation qui, son tour, est fonction du systme existant. Le changement ainsi dcrit nous permet de rflchir sur lapproche radicale du changement o lorganisation est proccupe par un changement stratgique visant la fois le changement de structure, des stratgies et de processus technique de production ( exemple : lintroduction de la technologie ) en concordance avec son environnement. Ceux-ci induisent lorganisation dans un processus de changement culturel. cet gard, nous allons voquer deux approches : lapproche

configurationniste et lapproche culturelle.

2.2.2 Lapproche culturelle


Cette approche indique que le changement de la culture est difficilement ralisable et parfois mme douloureux. En effet, lenracinement de la culture commence ds la naissance de lorganisation et continue avec le temps paralllement son volution. ce propos, Lodahl et Stephen (1980) nous parlent de la maturit de lentreprise en se rfrant aux idaux et aux valeurs qui se transfrent dune gnration

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lautre.

On rejoint ici lide de Tunstall (1985) qui affirme que les leaderships

introduisent leurs visions et leurs croyances ds la cration de lorganisation loccasion de la dfinition des tches et des objectifs de lorganisation. En effet, selon ce mme auteur, les dirigeants investissent le temps et les ressources dans linnovation, le recrutement, les motivations des gens, linstauration dun systme de contrle et dans leurs dveloppements et la ralisation dune faon systmique ( Gagliardi, 1986 ; Ainsi, la rupture avec sa

Hatch, 1993 ; Tunstall, 1985 ; Lodahl et Michell, 1980 ).

culture signifie la rupture avec son pass. Bref, la culture nest pas lie a u changement dun produit ou dun service mais plutt sa raison dtre, sa mission principale, formant ainsi son identit. La culture organisationnelle est prsente comme une force de succs de lorganisation. Ainsi, le dclin de lorganisation, sil nest pas li un problme technique, implique un examen approfondi de sa culture.

2.2.3 Lapproche configurationniste


Partant de lide que la pression de lenvironnement pousse les organisations changer, certains auteurs ont mis laccent sur le dsir rapidement et dramatiquement dans un de changer

intervalle court pour en tirer profit dans les

priodes de stabilit. Cependant, dautres suggrent que le changement graduel ou incrmental est moins risqu, moins perturbateur et admis politiquement. Dans ce cadre, les travaux empiriques de Miller et Friesen (1982) montrent que la densit du grand changement, qui est un changement radical, concert et dramatique, est associe une performance plus leve que le changement petit petit et incrmental. On parle du changement radical (quantique) dans le cas du changement de la configuration o le changement devient ncessaire lorsque lorganisation fait face des problmes majeurs. partir de ces diffrentes approches, on peut dire que les adaptations incrmentales ont tendance affiner la configuration stratgique alors que les

transformations rvolutionnaires ont tendance la rejeter pour la remplacer. ce titre, lcole de lcologie de la population Hannan et Freeman (1984), est un appui pour le changement incrmental dans la mesure o ces auteurs considrent que les tentatives du changement radical reprsentent une lgitime menace si elles ne sont pas accompagnes dun support institutionnel.

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En rsum, de ce bref aperu sur les approches du changement, on retire quil y a quatre types de changement lis ces diffrentes approches : les changements structurels, culturels, technologiques et stratgiques ( Hafsi et Demes, 1990 ; Hafsi et Fabi ,1997 ; Dewar et Dutton, 1986). Bien qutant trs diffrents les uns des autres en ce qui concerne leurs contenus, il est noter quils sont interdpendants ( Tichy, 1983). En effet, un changement technologique peut entraner un changement structurel qui, son tour, entranera un changement stratgique. De plus, on peut les trouver simultanment dans un changement organisationnel de grande ampleur. Cest le cas, par exemple, de la modernisation de ladministration publique qui vise un changement stratgique travers limplantation de la technologie et le changement de structure, et par l, le changement de culture. En conclusion, on peut dire qu quatre types de changement sont associes les diffrentes approches du changement. Or, celles-ci se font selon trois niveaux de changement, que ce soit dans le contexte du management priv ou dans le contexte du management public, que nous allons prsenter dans ce qui suit.

2.3 Les diffrents niveaux du changement


Lapproche systmique selon Laflamme, (1981, dans Ferland 1994), distingue trois niveaux de changement dans une organisation : la rgulation, ladaptation et la mutation. La rgulation, qui correspond au fonctionnement courant, produit de manire permanente les ajustements ncessaires la vie mme de lorganisation. Ainsi, les employs, aux diffrents niveaux, agissent quotidiennement sur elle par leur flot dactions et de dcisions. Cest dans ce sens que lon peut affirmer quil ny a pas de situation de non-changement absolu. Ladaptation correspond un cycle de rduction plus long, sapplique des modifications plus importantes et met en jeu des efforts plus intgrs. Elle se situe au niveau des pratiques et modes de gestion.

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Quant la mutation, elle est lie au changement stratgique. En effet, la mutation ncessite un effort collectif, touchant lensemble des aspects organisationnels et dont la mise en uvre stale sur une assez longue priode. Il sagit dun changement de plus grande ampleur pouvant aller jusqu la remise en cause des buts ou des structures de lorganisation. Cest ce dernier qui nous intresse dans le cadre de ce mmoire. La justification que nous pouvons avancer est que ladministration publique est consciente du fait que si elle veut vraiment relever un dfi, elle a besoin dun changement stratgique.

2.4 Le changement stratgique


Le changement stratgique reprsente un champ nouveau dans la thorie du changement organisationnel. Ce nest que rcemment quon a commenc tudier ou traiter lorganisation dune faon prcise. En effet, pour les prcurseurs en management, le changement ntait pas un champ dtude particulier, mais plutt il fait partie de ltude globale au sein de lorganisation. Dailleurs, le changement ntait pas un phnomne assez frquent et rpandu comme ce qui se passe actuellement. ce t itre, Hafsi et Fabi (1997 : 40 ) affirment : Ce nest pas seulement le monde qui change vite qui incite au changement dordre stratgique, cest aussi et surtout la vritable rvolution dans lesprit qui se produit actuellement et qui force chacun bouger ou mourir . Nanmoins, plusieurs auteurs classiques ont parl dune faon implicite sur le changement stratgique, prparant ainsi la voie pour leurs successeurs aborder le changement organisationnel dans un cadre prcis. On assiste au passage d es approches globales touchant lorganisation dans son ensemble, aux approches spcifiques rpondant la complexit croissante dans le domaine managrial. Do la question

suivante : Comment ce passage est-il effectu ? ce titre, nous allons passer en revue le changement stratgique travers les auteurs classiques et contemporains.

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2.4.1 Les classiques et le changement stratgique


Les classiques marquent un dbut important dans le domaine de la recherche et de lenseignement spcifique en management. Ce qui sera lorigine par la suite de lenrichissement de la littrature et des pratiques managriales. Leurs contributions sont trs significatives en ce qui concerne lanalyse du changement stratgique. Les travaux de Barnard, Lawrence et Lorsh, Cyert et March, Thompson ou Allison ( dans Hafsi et Fabi, 1997) en ce qui a trait lorganisation et ses individus, constituent le cadre de rfrence pour la majorit des auteurs. Bien sr, il y a dautres auteurs classiques qui mritent une attention particulire dont nous allons citer quelques-uns. Ltude de Simon (1945) sur le processus dcisionnel et la rationalit limite annonce dj la prparation vers un champ dtude prcis lorsquil a port son attention sur les individus dans lorganisation et sur les dirigeants et linfluence de leurs dcisions sur lorganisation. Quant Selznick, 1957 ( dans Carpentier, 1994), il sest proccup par le changement russi puisquil a mis laccent sur la capacit dadaptation des organisations un environnement hostile. Chez lui, la notion dinstitution englobe les organisations capables de sadapter et de survivre. Les contributions de ces auteurs constituent une assise de base pour le dveloppement du concept du changement stratgique par Chandler (1962) et Ansoff (1965). Si Chandler a identifi plusieurs changements stratgiques (Intgration verticale, horizontale, etc.,) lis aux diffrentes tapes de lvolution de lentreprise ; de son ct, Ansoff a caractris le changement stratgique comme un passage de lorganisation dune position lautre lorsquil a tudi les vecteurs de croissance. Toutefois, la notion du changement stratgique pour les auteurs classiques est lie la gestion stratgique ( Mintzberg et Waters, 1982).

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Ces rflexions restent comme une base solide pour le dveloppement du champ dtude portant sur le changement stratgique en intgrant divers concepts dvelopps auparavant.

2.4.2 Les contemporains et le changement stratgique


Li aux diffrents aspects du domaine de la gestion, e l concept stratgie est lordre du jour. Il sagit dun concept large et complexe qui a servi et continue de servir le domaine militaire pour enfin sincliner dans le domaine civil. Ainsi, le concept stratgie a fait lobjet de plusieurs dbats conceptuels. Certains auteurs, comme Andrews et Bower (1973), dfinissent la stratgie comme une concordance entre les ressources de lorganisation, les habilets, les opportunits environnementales et les risques auxquels fait face lorganisation. Dautres comme Hafsi (1985) et Hafsi-

Toulouse (1996) affirment quune stratgie implique une certaine cohrence dans les dcisions qui sont prises, le test de la cohrence tant le lien entre les dcisions et les objectifs atteindre. Il sagit en fait, de tenir compte des intelligences internes et externes pour la cration dune stratgie. Cette complexit sera amplifie lors du mariage entre la thorie du changement organisationnel avec le concept stratgie,

mettant au monde du management le changement dordre stratgique. Par consquent, un trs grand nombre de dfinitions du changement stratgique sont mises en place, couvrant ainsi plusieurs pages des livres du management stratgique. Ces dfinitions varient dun auteur lautre, selon la qualification quon donne au concept stratgie. Hafsi et Fabi (1997 : 41) nous ont facilit la tche en regroupant diffrents concepts caractrisant le changement stratgique ainsi que leurs auteurs : Le changement stratgique a t dfini de diffrentes faons dans la littrature spcialise. On y parle notamment de Double-loop learning (Argyris et Schon, 1978), de frame-breaking change (Nadler et Tushman, 1986), de rorientation et de re-cration (Nadler et Tushman, 1986), de changement de culture (Kilman, Saxton et Serpa, 1986), de changement stratgique ( Tichy,1983), de changement de grande envergure (Mohrman et autres, 1989), de quantum change ( Miller et Friesen, 1984), de transformation corporative (Kilman et Covin 1988) ainsi que de changement radical (Hafsi et Demers 1989) ou de rgnration stratgique (Hamel et Prahalad 1995).

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Nanmoins, tous ces auteurs ont donn la mme signification ce type de changement dans la mesure o les concepts utiliss convergent tous vers un grand changement bouleversant lorganisation dans son ensemble. ce titre, Hafsi et Fabi (1997 : 41) affirment : Bien quil soit difficile, voire impossible, dtablir les quivalences smantiques et conceptuelles entre ces diffrents termes, ils semblent tous avoir trait des changements fondamentaux en ce qui concerne autant les stratgies et les structures organisationnelles que les perceptions, les faons de penser et les comportements chez les membres de lorganisation On parle actuellement du changement dans la stratgie et le changement caractre stratgique, lun et lautre indiquent diffrentes faons du changement, bien

quils ne soient pas ncessairement spars (Ginsberg, 1988). Cependant, le changement stratgique peut englober plusieurs types de changements ( le changement culturel, le changement structurel, le changement technologique). ce titre, Hafsi et Fabi (1992) soulignent lexistence de plusieurs faons de dcrire le changement stratgique, de ltudier et de lanalyser. quoi fait allusion le concept de changement stratgique ?

2.4.3 Dfinition du changement stratgique


Au cours des annes 80, les littratures en management traitant du changement stratgique se sont multiplies en prenant une place importante dans le monde de la gestion, autant dans le milieu acadmique que dans le milieu professionnel. Pourtant le dbat nest pas encore clos en ce qui concerne les dfinitions et lampleur du changement stratgique. Ainsi, une quantit de dfinitions presque aussi grande que le nombre dauteurs, sest mise en place impliquant la largeur et lambigut du concept. Pour Tichy (1983), le changement stratgique mobilise et affecte les trois systmes qui composent lorganisation : les systmes techniques, politiques et culturels (TCP), et donc divers changements organisationnels. Le mrite de son approche rside dans le fait quil apporte une vision intgrale de lorganisation, mettant en relief ltroite relation qui existe entre les diffrents types de changement.

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Cette perspective intgrale de lorganisation prendra une autre forme avec la contribution de Ginsberg (1988), lorsquil a introduit deux sortes dintervention (processus et contenu) dans le changement stratgique. En effet, et selon lui, le changement stratgique est essentiellement une affaire de contenu stratgique processus dans la transformation de la relation de lorganisation avec et de son

environnement. ce titre, Hafsi et Fabi (1997 : 47-48) avancent trois dfinitions mettant laccent sur les aspects importants du changement stratgique. Dfinition 1 : Un changement stratgique est un changement dont les manifestations peuvent tre de quatre types : un changement de leadership, une modification de la perception que lorganisation a de son environnement, une modification de la nature et de la qualit des ressources dont elle dispose et une modification des objectifs long terme Dfinition 2 : Un changement stratgique est un changement dont les manifestations sont la modification de lun ou de lautre des principaux mcanismes de gestion (structures, systmes et culture ou valeurs), qui fait en sorte de rompre lquilibre qui prvalait auparavant pour le remplacer par un quilibre nouveau. Dfinition 3 : On peut dire quun changement est stratgique lorsquil touche soit le contenu (objectifs, apprciation de lenvironnement et nature et disponibilit des ressources et du savoir-faire), soit le processus (structure, systmes, culture et valeurs), de manire modifier de manire durable la performance de lorganisation, et quil est peru comme une rupture par les personnes cls de lorganisation. travers cette revue de littrature et notamment en confrontant les objectifs et les tapes de chaque exprience de modernisation tudie avec la thorie du changement organisationnel, nous pouvons dire que ladministration vise, partout dans le monde, un changement de grande ampleur. En effet, au cours de ces dernires annes ladministration publique opre dans deux sens contradictoires. Lun se concrtise par la rduction de son champ daction dans le cadre de la nouvelle conception de l tat rduit ( Bernier et Iain 1994). Il sagit en fait du mouvement de dsengagement et de

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dsinvestissement de ltat (Hafsi et Jorgensen,1992 ; Hafsi, Jorgensen et Koenig, 1993). Lautre se concrtise par llargissement de son champ daction et de son mandat dintervention travers le mouvement de rnovation de la gestion publique ou ce quon appelle la modernisation de ladministration publique. Celle-ci est le rsultat de la prise de conscience de la part du gouvernement des besoins nouveaux de ses usagers. On assiste en fait au passage de ltat contrit ltat stratge ( Kornig, 1997). Que ce soit lune ou lautre, les deux actions sinscrivent dans le cadre dun changement stratgique. Tandis que le rythme du changement sacclre et que le dfi que pose la fonction gouvernementale semble de plus en plus complexe, la ncessit de prvoir et de comprendre lenvironnement organisationnel contraint les gestionnaires dans le secteur public avoir recours une approche stratgique (Heintzman , dans Charih et Paquin 1993). Ainsi, la modernisation vise long terme la rupture avec le pass. Il sagit en fait du changement dans le contenu et le processus du systme organisationnel en entier afin de modifier durablement la performance. On rejoint ici la dfinition du changement stratgique formule par Hafsi et Fabi (1997). La justification avance est que la modernisation amliore durablement la performance de ladministration

publique. Celle-ci se fait par tapes travers trois logiques : rorganisation Une nouvelle logique de gestion dans le cadre des stratgies de (modes et pratiques de gestion, informatisation, stratgie et

dcentralisation etc.). Celle-ci se rapporte au changement de stratgie et au changement technologique. Une nouvelle logique de gestion des ressources humaines dans le

cadre des stratgies de restructuration ( dveloppement des comptences, GRH, redfinition des responsabilits, gestion participative, auto-valuation, contrle etc.). Celle-ci renvoit au changement de structure. Une nouvelle logique politique dans le cadre des stratgies de

rorientation (redfinition du rle de ltat, nouvelles rgles et procdures, rduction du

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dficit, rvision des programmes, etc.). Cette dernire se rapporte au changement de culture. Par ailleurs, les trois dfinitions de Hafsi et Fabi (1997) prises ensemble sous un mme angle et en insistant sur les concepts cls de chaque dfinition, peuvent mieux servir, notre sens, laction de la modernisation de ladministration publique en tant que changement stratgique. Autrement dit, il est temps pour ladministration

publique de se focaliser sur le leadership, sur les modifications de perception, sur les modifications des principaux mcanismes de gestion et sur le contenu et le processus du changement (Hafsi et Fabi, 1997), afin de mener bien son changement stratgique.

2.4.4 Le rythme dimplantation


Bien que la modernisation vise un changement radical et une rupture avec le pass, son rythme dimplantation devrait se faire petit petit selon une approche incrmentale pour dboucher en fin de compte sur lapproche radicale. . ce titre

Hafsi et Fabi ( 1997) soulignent que le changement stratgique mme si il est ncessaire, il ne doit pas se faire dune faon urgente mais, il doit se faire constamment, petites doses, pour viter les grandes chambardements. En effet, ayant opt pour le sujet concernant ladministration publique o le caractre essentiel est la continuit dans le temps, le changement incrmental est le plus appropri dans la mesure o la remise en question de tout nest autre que la remise en question de la politique gouvernementale dans son ensemble. Alors, celle-ci ne peut se produire que dans les cas extrmes. Par ailleurs, lexamen des expriences de modernisation des modes et des pratiques de gestion montre que ces dernires ont fait appel un changement petit petit qui se traduira dans le temps par un changement rompant avec les traditions passes. ce titre, le modle de lquilibre ponctuel de Tushman et Romanelli (1985), qui indique lvolution de lorganisation dans le temps, nous semble appropri pour le processus de la modernisation de ladministration publique. En effet, de grande envergure (radical)

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lorganisation

volue

travers

les

priodes

convergentes

ponctues

par

les

rorientations (recration). La priode entre la rorientation et lorientation est caractrise par le changement incrmental et le changement adaptatif des structures, du systme et du processus qui devraient tre aligns avec les stratgies dorientation. Le modle est centr dabord, sur le changement continu (incrmental) en priode de convergence en laborant les stratgies particulires dorientation. Ce sont les structures qui conduisent les stratgies dans cette priode. Ensuite, il met laccent sur le changement discontinu dans les stratgies, le pouvoir, le contrle, les valeurs, etc., en cas de rorientation. Ce sont les stratgies qui conduisent la structure dans cette priode. Ainsi, le processus de modernisation vise dabord des ajustements dans les priodes convergentes pour arriver petit petit une nouvelle situation impliquant une rupture avec le pass. Cette rflexion nous amne sinterroger sur les modles de gestion du

changement stratgique prenant en considration les lments prcits pour russir le processus de modernisation dans ladministration publique. Lexamen de ces modles forme le cadre thorique pour ce modeste travail de recherche.

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Chap. 3 Le cadre thorique, propositions et modle


Aprs cette revue de littrature sur les expriences de modernisation et la thorie du changement organisationnel (en mettant laccent sur le changement stratgique) que les administrations publiques de plusieurs pays sont contraintes dadopter, il est temps dexaminer la dynamique du changement stratgique. Ce dernier rpond lobjectif mme de notre recherche. Autrement dit, nous allons consacrer notre cadre thorique ltude de quelques modles de gestion de changement stratgique, y compris leurs composantes constitutives. Cette tude sera porteuse de rflexions prometteuses pour la construction de notre propre modle, y compris la dduction des propositions de recherche.

3.1 Le cadre thorique


Dans la perspective de la gestion du changement stratgique, les thoriciens ou les chercheurs ont opt pour la construction des modles dynamiques de gestion du changement. Une quantit de modles presque aussi grande que le nombre dauteurs ou de spcialistes en management est la disposition des gestionnaires ou des consultants pour mener bien les tentatives du changement. Toutefois, dans le cadre de ce travail nous allons nous rfrer spcifiquement quelques modles de gestion du changement stratgique qui peuvent nous inspirer dans la construction de notre propre modle, un modle thorique dcrivant les tapes appropries limplantation de la modernisation en tant que changement stratgique. Le choix de ces modles sera effectu selon l es caractristiques suivantes : faciles, globaux et dynamiques dans le temps. Il sagit de modles pour lesquels nimporte quelle organisation optant pour un changement stratgique peut se servir. En un mot, il sagit des modles standards . Mais avant de les prsenter, il est prfrable daborder dabord lapproche de dveloppement organisationnel origine des modles de gestion du changement quon appelle les modles du changement planifi.

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3.1.1 Le dveloppement organisationnel (DO)


Lexamen du changement stratgique travers les auteurs classiques place lorganisation dans une approche macro. Cependant, une association dune approche micro organisationnelle o lorganisation est examine de plus prs selon son processus contribuer lmergence de lapproche du dveloppement organisationnel vers le dbut des annes 80. Celle-ci doit beaucoup son mrite aux praticiens. A cet gard, Hafsi et Fabi (1997) souligne que la particularit du dveloppement organisationnel rside dans le fait que beaucoup de praticiens interviennent dans ce champ. Son dveloppement est le fruit de mutation sociale de lpoque (les annes 80). En dcrivant lvolution de cette approche, Hafsi et Fabi (1997) rapporte lmergence du dveloppement organisationnel au contexte social de prosprit daprs guerre , surtout au cours des annes 60. Selon eux, le dveloppement organisationnel a constitu une rponse managriale ce contexte socio-conomique. De mme son dveloppement concide avec la remise en cause de ltat providence des annes 60-70, rcession des annes 82-85, laugmentation du chmage, le dclin de la productivit

occidentale, laccentuation de la concurrence notamment celle du japon (Boucher, 1995), etc,.. On assistait au passage de lconomie sappuyant sur le secteur secondaire de la transformation vers une conomie tertiaire de service. En effet, cet environnement changeant a favoris les recherches sur cette problmatique et ainsi permis la naissance de nouveaux paradigmes : le dveloppement organisationnel. 3.1.1.1 Dfinition du dveloppement organisationnel Cest un concept labor par les praticiens, consultants auprs de la

direction des entreprises qui au dbut des annes 80 croit que la performance de lentreprise passe par le dveloppement des individus. (Boucher, 1995). Il sagit en fait dune approche humaniste qui vise le dveloppement de potentiel humain en contexte organisationnel (Hafsi et Fabi, 1997). Ainsi la pratique du dveloppement lamlioration du ou

organisationnel englobe une grande diversit dactivits savoir

travail dquipe auprs de cadres suprieurs, des changements structurels

lenrichissement des tches dans une organisation (Hafsi et Fabi, 1997). Porras et

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Robertson (dans Hafsi et Fabi, 1997) dfinissent le dveloppement organisationnel de cette facon : Le dveloppement organisationnel constitue un ensemble de thories, de valeurs , de stratgies et de techniques bases sur les sciences du comportement visant un changement planifi de lenvironnement de travail afin damliorer le dveloppement individuel et la performance organisationnelle travers la modification des comportements au travail chez les membres de lorganisation . la diffrence de lapproche managriale o la perspective adopte est celle du dirigeant , lapproche du dveloppement organisationnel prend plutt celle du consultant. En fait, lapproche du DO se concentre la fois sur lhumain dans lorganisation et sur le processus organisationnel tel que la communication, la rsolution des problmes et la prise de dcision. En un mot, le DO vise un changement planifi qui puisse amliorer lefficacit et la performance organisationnelle, ce qui tait lorigine de llaboration de plusieurs modles de changement planifi dcrivant les diffrentes phases du processus de celui-ci. A ce titre, nous allons prsenter deux modles simples et gnraux pour aller ensuite vers des modles plus dtaills.

3.1.2 Les modles de Lewin et de Collerette ( 1951, 1997 )


Les thories expliquant les phnomnes du changement doivent leur mrite la psychologie sociale et la psychologie. Certaines mettent laccent sur les facteurs qui font changer lorganisation en tant que systme global ( tude macroscopique). Dautres sintressent aux mcanismes du changement et aux facteurs qui le produisent o lindividu dans lorganisation est pris comme unit danalyse (Collerette 1997). Les travaux de Lewin (1947) sont les plus connus de ce courant. Sa thorie met laccent sur le processus de changement que traverse lacteur. Dailleurs, Lewin est considr comme tant le premier chercheur qui a propos un modle fondamental du changement planifi (Hafsi et Fabi 1997). Selon lui, le processus du changement passe par les trois stades suivants :

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1- La dcristallisation : Cest la phase de remise en question des perceptions, des habitudes ou des comportements habituels. 2- La transition : lacquisition de nouveaux comportements et de nouvelles attitudes 3- La recristallisation : lintgration du changement. L es mcanismes que nous venons de dcrire conditionneront les chances de succs dune entreprise de changement et lagent de changement devra les prendre en considration dans ses interventions. Toutefois, Le modle de Lewin a le mrite de proposer une lecture dynamique du processus de changement plus au moins longue, difficile et intense selon les personnes ou les groupes concerns (Collerette, 1997). Quant Collerette (1997), le processus de changement quil appelle le processus de construction du rel, comporterait quatre grandes phases correspondant quatre types dactivits mentales. Ces phases sont : 1- Lveil : la phase dinterrogation sur le processus. 2- La dsintgration : la phase de jugement des aspects non adapts au systme. 3- La reconstruction : La phase de reconstruction dune perception nouvelle. 4- Lintgration : La phase dadaptation avec la situation nouvelle. Toutefois, ces deux modles paraissent trs identiques et leurs mrites rsident dans le fait quils dcrivent les tats dme des acteurs dans lorganisation lors dun grand changement. Or, ceux-ci ne sont dautres que des consquences psychologiques du grand changement que lon devrait prendre en considration lors de son implantation. Ds lors, il nous semble que ces modles sintressent beaucoup plus la description du processus psychologique ( subjectif) qu celle du processus social du changement (le sujet et lobjet). Ainsi, le modle suivant va tenir compte des

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activits spcifiques dans chaque tape du dveloppement organisationnel. Le but est de faciliter limplantation du changement en dcrivant le processus ncessaire pour gestion. Une tude plus dtaille des modles de planification attirera sa

lattention de

beaucoup dauteurs pour grer ce que Wtzlowik ( dans Du Roy, 1989) appelle le vrai changement. En effet, il y a beaucoup de faux changements dans la mesure o plus a change, plus cest la mme chose.

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3.1.3 Le modle de changement planifi (1958)


Dvelopp par Lippitt, Watson et Westey (1958), (dans Hafsi et Fabi 1997), le modle de planification se veut plus dtaill et plus raffin que celui de Lewin. Ce modle distingue 7 tapes pour implanter un changement planifi (Hafsi et Fabi, 1997).

Exploration

Entre

Diagnostic

Planification

Action

Stabilisation et valuation

Fin

Cependant, ces trois modles se trouvent complmentaires dans la mesure o Lewin et Collerette mettent laccent sur le processus psychologique du changement en gnral, alors que Lippitt met laccent sur le dcoupage des activits du

dveloppement organisationnel travers les tapes du changement. Pour cela, nous allons nous rfrer au modle intgrateur du changement planifi qui dcrit la fois, les tats de lorganisation et le processus de changement ( Hafsi et Fabi, 1997). Lobjectif est de remdier ce dsquilibre mental pour dbloquer la rsistance lintgration au changement. et faciliter

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3.1.4 Le modle intgrateur de Bullok et Batten (1985)


Le modle intgrateur du changement planifi dcrit la fois les tats de lorganisation et le processus de changement (Hafsi et Fabi, 1997). Ainsi, limplantation du changement se droule en quatre phases travers ce modle. Ces phases ne sont pas mutuellement exclusives et les activits qui les composent sont toutes intere-lies. On distingue la phase dexploration, la phase de planification, la phase daction et la phase dintgration.

Phase dexploration

Phase de planification

Phase daction

Phase dintgration

Processus de changement Prise de conscience

Processus de changement Diagnostic

Processus de changement Implantation

Processus de changement Stabilisation

Recherche - Contracter Projet - Dcision

valuation

Diffusion - Renouveau

Le modle intgrateur, qui se veut gnral et abstrait, dcrit les activits propres de chaque tape du changement dans une squence linaire. En effet, le processus de changement travers ce modle devient des mcanismes utilisables par

les consultants pour faire passer lorganisation dun tat lautre (Hafsi et Fabi, 1997). Lintroduction de nouvelles variables lui donne un caractre plus raffin et plus spcifique par rapport aux autres modles. Cependant la spcificit de chaque tape peut prter confusion aux yeux des praticiens dans la mesure o elle peut tre lorigine de la sparation entre la conception et la mise en uvre du changement. Elle peut aller mme jusqu la division des tches du processus de changement, alors que l e modle apporte lessentiel de la dynamique du changement stratgique, sans pour autant faire une sparation entre les phases.

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3.2 Le cadre opratoire


Depuis les annes 80, la modernisation de ladministration publique occupe une place importante dans les politiques gouvernementales de plusieurs pays. Aussi, elle est galement au centre dintrt des chercheurs et des praticiens. Si le consensus sest formul propos de la modernisation de ladministration publique, le dbat sur le processus dimplantation nest pas encore clos. Au Canada ou ailleurs, au Maroc par exemple, l e phnomne de la modernisation apparat comme un moyen pour remdier la dfaillance de la gestion de ladministration publique prouve jusqu ces dernires annes. Le but est damliorer la performance de ladministration publique. La vision traditionnelle qui fait du contrle gouvernemental la variable

explicative de la performance est controverse actuellement. En effet, Hafsi et Koenig (dans Bernier et Fortin, 1997) dmontrent que le contrle nest pas dficient au dpart, mais quil le devient au cours dun cycle. Autrement dit, long terme, ce nest pas le contrle gouvernemental qui conduit la meilleure performance, mais plutt le leadership associ aux modes et pratiques de gestion moderne qui rpondent aux exigences de lenvironnement. En effet, la performance des institutions tatiques ladministration

dpend davantage des quipes de gestion qui les dirigent. Cependant, publique souffre depuis deux dcennies de linefficacit de ses actions.

Le constat sur les carences de ltat, sur sa frquente inefficacit et sur les effets nfastes de certaines de ses actions semble partag presque partout dans le monde ( Koenig, 1997 : 13). Cette inefficacit est due au manque de visionnaires et lincomptence, lirresponsabilit ou la rigidit de certains dirigeants de ladministration publique. Ainsi, toutes les tentatives du changement se heurtent la rsistance venant davantage du sommet que de la base. Avec le changement dquipes la tte de certaines directions ou organismes tatiques, la performance devrait ncessairement fluctuer ( Bernier et Fortin, 1997). Lide est de ne pas changer les dirigeants juste pour changer, mais plutt de changer la faon de voir, les pratiques et techniques de gestion, la

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structure organisationnelle etc., en empruntant les mthodes modernes russies dans le secteur priv. Actuellement, et sous lexigence de concilier la performance et la politique gouvernementale, ladministration publique est capable de repenser ses objectifs la lumire des nouvelles logiques apportes par la modernisation. Or, la russite de cette dernire dpend du processus de sa mise en route (conception et conduite). En effet, beaucoup dauteurs affirment que la manire de faire face au changement pourrait tre lorigine du succs ou de lchec de lorganisation, ceci rejoint notre ide de dpart. Rappelons que notre question de recherche porte sur la faon de grer le changement induit par la modernisation dans le but de rendre ladministration publique performante. Cette rflexion nous permet de construire un modle danalyse faisant apparatre les propositions de recherche comme rponse notre question de dpart pour analyser nos donnes empiriques ( les tudes de cas). En dautres termes, le modle permet de dcrire les relations de causalit ou les interrelations entre les composantes de lorganisation et son environnement lors de la gestion du changement.

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3.2.1 La construction du modle danalyse du changement stratgique

P1

D.Hu
D.Environne tale

La conception du changement

D.tech
D. culturelle

P2
La conduite du changement

Proces Struct acte Resso

Leader

Le rsultat du processus : Organisation moderne et performante.

Dveloppement des comptences, valorisation des ressources humaines, nouveaux modes et pratiques de gestion, approche client, nouvelle culture, meilleur productivit, efficacit, efficience, etc.,

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Le modle ainsi prsent montre que la modernisation est le rsultat dun processus de changement stratgique long, cohrent et inter-li. De ce fait, le changement passe par trois phases ncessaires son intgration et qui se compltent mutuellement. Il sagit de la phase de conception, la phase de conduite ou de la mise en uvre et celle des rsultats. Les deux premires tapes ncessitent des comptences de gestion distinctes et complmentaires pour obtenir des rsultats satisfaisants ( Ouellet et Pellerin, 1996 ; Collerette, Deliste et Perrou, 1997 ; Rouzier, 1995). En fait, cest

travers ces rsultats quon peut valuer le taux de russite ou dchec du changement. Elles font galement appel des coordinations, des cohrences entre le systme organisationnel en entier ainsi que des relations troites entre lorganisation et la pression environnementale. En effet, travers notre revue de littrature beaucoup dauteurs mettent

laccent sur les liens entre lorganisation et son environnement et entre celle-ci et sa structure, ses stratgies, ses ressources, sa technologie, etc. Il existe autant de relations que de diffrentes perspectives du dveloppement organisationnel. Nous rappelons ce titre, les travaux de Andrews et Bower (1973) ( dans Alain Nol, 1989 : 85) qui dfinissent lorganisation comme une concordance entre les ressources dorganisation, les habilets, les opportunits environnementales et les risques auxquels fait face lorganisation . Pour sa part, Miller (1986) insiste sur la configuration stratgique travers le rapport fonctionnel entre diffrents types de stratgies et diffrents types de structure. travers son approche configurationniste, il met laccent sur la relation entre stratgie, structure et environnement. De mme, on

insiste Chez Habib et Victor (1991) sur la notion de Fit stratgie-structure afin de permettre une meilleure performance et une meilleure adaptation. galement, certains auteurs comme Venkatraman et Prescott, 1990 ; Rasheed, 1992 ; Bourgeois, 1980 ; Hafsi et Toulouse, 1996 ; Thompson, 1967 ; Hannan et Freeman, 1984 ; Pfeffer et Salancik, 1978, mettent laccent sur la relation entre lenvironnement et les orientations stratgiques. Lide est de mettre en lumire les stratgies qui vont de pair avec lenvironnement. En effet, la stratgie sert de moyen

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dharmonisation entre les ressources et lenvironnement externe de lorganisation (Hafsi et Toulouse, 1997). Si pour Lawrence et Lorsh (1967), lenvironnement joue un rle important dans la dtermination de la structure de lorganisation et que pour Thompson (1967), le design organisationnel est influenc par lenvironnement-tche et la technologie, il y en a dautres qui affirment que la structure de lorganisation est troitement lie son

systme technique de production. Gnralement la plupart des auteurs sont daccord sur lexistence dune relation squentielle entre la structure, les stratgies et lenvironnement, relation qui a t affirme par Chandler ds 1962, et sur lexistence dune relation entre ceux-ci et la technologie, le processus, les ressources, etc. Cependant, le passage de lorganisation dun archtype lautre implique une certaine coordination entre la culture de lorganisation, la structure

organisationnelle et le processus organisationnel (Hining, C.R. et Greewood, R. 1988). Ces diffrentes relations sont concrtises et rcapitules dans notre modle travers les deux tapes de gestion du changement qui vont faire lobjet dune description dtaille dans ce qui suit. Ainsi, dans la 1ire tape qui est celle de la conception du changement, on devrait prendre en considration tous les lments constitutifs de lorganisation ainsi que leurs interactions entre eux et avec leur environnement. En dautres termes, cette phase met en relation lorganisation en tant que systme compos de soussystmes (humain, ressources, stratgies, technologie, structure, etc.) avec son

environnement. Nous avons qualifi ces quatre aspects par les dimensions suivantes: 1. Dimension humaine qui reprsente les ressources humaines

composes des dirigeants et des fonctionnaires de tous les niveaux. 2. Dimension technique en rapport avec la structure de

ladministration, dcrivant laspect technique du processus de

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production et de communication, y compris la technologie de linformation. 3. Dimension environnementale qui englobe les attentes et les besoins des citoyens, ceux des partis politiques et les exigences de lenvironnement international. 4. Dimension culturelle qui nest autre que la mission principale de ladministration, ses valeurs et ses croyances. Sagissant de ladministration publique, celle-ci devrait reflter les valeurs de la socit en respectant son identit. Pour cela, les gestionnaires oprationnels doivent sassurer de bien comprendre la problmatique et le besoin de changement de ladministration publique. Nous croyons que la nature du changement augmente les chances de sa russite (P1). En effet, cette phase sert simplifier le domaine complexe du changement, notamment la rsistance au changement, le rendre plus accessible et ainsi, aider les gestionnaires passer laction. Tout dabord, la stratgie du changement repose sur lanalyse de lenvironnement en tant que premier lment prendre en considration dans la conception du changement. Il sagit l de bien matriser les variables macroenvironnementales pour agir sur les variables micro-organisationnelles. Lide est de relier la stratgie du changement au contexte de lorganisation. Pour cela, il faut identifier les contraintes environnementales qui affectent la structure, la gestion, les dcisions, les stratgies, les techniques et par consquent, le comportement

organisationnel travers lensemble du comportement individuel dans ladministration ( la culture de lorganisation). Cest pourquoi le diagnostic de la situation et la

planification dtaill du changement ne peut se faire en dehors de la participation effective et oprationnelle de tous les acteurs de lorganisation, notamment ceux qui sont concerns directement par le dit changement. Nous supposons ce titre, que ce sont les gestionnaires eux-mmes qui sont en mesure de proposer les rformes dans la mesure o ils sont en contact direct avec la ralit (P1.1). Le but est de rendre ladministration trs flexible aux mutations environnementales. En prenant en

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considration les quatre dimensions dans la planification du changement, on facilitera bien entendu la dfinition du plan de mise en uvre, ce qui augmente les chances de a l russite du changement ( P1.2). En plus, de la nature de conception du changement ( la clart des objectifs, la dfinition des responsabilits, etc.), la 2ime tape repose sur la nature de conduire celui-ci .Autrement dit, en plus des dfaillances ou des qualits du diagnostic et de planification qui pourront conditionner les chances de succs, il faut galement compt sur la plus ou moins grande habilit de ceux qui excutent le plan daction (Collerette et delisle, 1982). En fait, cette phase fait appel la capacit des dirigeants concrtiser ce plan de mise en uvre du changement en aidant les personnes concernes sengager dans le changement dsir. Notre proposition ce propos est que la faon de conduire le changement conditionne la russite de celui-ci et donc lamlioration de la performance de ladministration publique (P2). Le vritable dfi de la mise en uvre du changement dpend des dirigeants qui se devront dimpliquer les gestionnaires (acteurs) afin de sapproprier le changement et de contribuer sa russite (P2.1). Nous croyons ce titre, que les gestionnaires devraient tre responsables et autoriss prendre linitiative et jouir dune grande marge de manuvre dans la ralisation du changement. Pour cela, il faut mettre la disposition des gestionnaires les ressources ncessaires, la structure adquate et le processus dapprentissage continu (P2.2). Un ajustement de structure en rapport avec les ressources disponibles est dterminant pour faciliter les mobilits et laction des gestionnaires. En effet, la structure doit faciliter la coordination entre les actions et les lments interdpendants. Celle-ci se justifie par le fait que lorganisation est soutenue par sa structure qui nest autre quun moyen de communication entre diffrents dpartements ou units. De plus, la structure doit permettre de faire face lenvironnement et par consquent, son degr de stabilit et dhomognit. Cependant, les ressources se dfinissent en fonction des objectifs tracs dans le plan du changement lors de lanalyse de lenvironnement. Autrement dit, une

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harmonisation entre les ressources et les exigences de lenvironnement facilite bien entendu le plan de mise en uvre. Le succs de cette phase se traduit par lintgration ou lappropriation du changement ( nouvelle situation ). Or, celle-ci se concrtise par les rsultats escompts et latteinte des objectifs viss. Il sagit en fait des rsultats qui rendent lorganisation moderne. Ainsi, Lintgration du changement ou de la modernisation sera le fruit de ce processus de changement qui ne peut quamliorer la performance de ladministration publique ( P3 ). En effet, lintgration des nouveaux modes et pratiques de gestion, le dveloppement des comptences, la rsolution des problmes, la simplification de procdures, ladoption de lapproche client, ladoption de nouvelle culture, etc., sont autant dlments conduisant lorganisation vers la performance. Celle-ci se traduit par une meilleure productivit, lefficacit, lefficience et la satisfaction du client. Nous regroupons les propositions et les sous-propositions de recherche de la faon suivante :

3.2.2 Les propositions de recherche


P 1 : La russite du changement dpend de la nature de la conception de ce changement. En particulier : P 1.1 : Plus les gestionnaires, en contact avec les ralits oprationnelles, contribuent la conception du changement et plus les chances de russite du changement augmentent. P 1.2 : La prise en compte de dimensions autres quconomique (humaine, environnementale, culturelle, organisationnelle) dans la conception du changement augmente les chances de la russite de celui-ci. P 2 : Tout comme la conception du changement, la nature de sa conduite dtermine la russite du changement. En particulier : P 2.1 : Lengagement effectif de la haute direction dans la conduite du changement est un dterminant de la russite .

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P 2.2 : Limplication des gestionnaires oprationnels (ceux en contact avec les citoyen) concern par le changement est un dterminant de la russite. P 2.3 : Les chances de russite du changement augmentent lorsque les gestionnaires oprationnelles sengagent sur la base de ressources raisonnables, de responsabilits clairement spcifies et de

rsultats mesurables. P 3 : La russite du changement se traduit par la modernisation et lamlioration de la performance de ladministration publique. En particulier : P 3.1 : Il y a amlioration de la qualit et de la quantit des services rendus au citoyen. P 3.2 : Il y a amlioration de la capacit de lorganisation faire face des situations nouvelles travers le dveloppement des comptences et valorisation des ressources humaines. P 3.3 : Il y a amlioration des modes et des pratiques de gestion existants. partir de ces propositions, un examen des modles russis des cas de modernisation au Canada et au Qubec nous parat ncessaire afin de vrifier la relation entre le processus du changement et le rsultat escompt, savoir la ralisation de la gestion innovatrice. Pour cela, nous allons dcrire le processus de chacun des cas la lumire de notre modle danalyse de gestion du changement. Le but est de dduire un modle intgr de gestion du changement stratgique qui servira comme modle de rfrence. Il sagit dun modle dynamique qui fera lobjet dajustements pour ladministration publique marocaine.

3.2.3 Dfinition des concepts cls


a- Les rformes administratives Elles indiquent ladoption par ladministration des instruments essentiels au dveloppement conomique et social du pays. Il sagit de mettre en place des services

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de base la population dans les domaines de lducation, de la sant, des services sociaux, entre autres, et driger les infrastructures de base sur lensemble du territoire pour en faciliter loccupation ( Gagn, 1997) Cependant, nous visons par les rformes administratives toute tentative du changement visant lamlioration de la performance ( efficacit et efficience) et de limage de ladministration vis--vis de ses citoyens. Ce qui nous intresse ce titre est le volet modernisation dans la mesure o celle-ci constitue un changement radical dans le temps. En principe, il sagit de limplantation de la nouvelle philosophie de gestion et de ladoption pour la premire fois de lapproche client dans le secteur public. En un mot, elle est actuellement au centre des rformes administratives.

b- La modernisation La modernisation vise un changement de grande envergure, une

modification des objectifs long terme dans la mesure o elle touche plusieurs domaines organisationnels. Pour notre part, nous visons dabord, par la modernisation, limplantation des nouveaux modes, des nouvelles pratiques et techniques de gestion emprunts du secteur priv visant le dveloppement de lapproche client et lamlioration de la performance, sans pour autant nuire aux objectifs politiques de ltat, ensuite, nous

visons la coordination entre les directions lintrieur du mme ministre et entre tous les ministres pour encourager la communication et favoriser la gestion intgre des ressources humaines. Enfin, nous visons, par ce processus de modernisation, la crativit dans ladministration et la prise de linitiative tous les niveaux hirarchiques. Le but est de bien servir les citoyens. c- La gestion du changement Nous visons par ce concept la dmarche dun changement planifi qui se rsume en trois grandes phases :

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1- le diagnostic de la situation et la planification de laction 2- Lexcution de laction 3- Lvaluation de laction ou du processus de changement ( rsultats ) On rejoint ici la dfinition de la socit des comptables en management du Canada (1995), qui soulignent que le changement doit tre planifi et souvent, on peut orchestrer mthodiquement et excuter rapidement les aspects purement mcaniques. Il est not que le changement organisationnel sexerce tous les niveaux et fait intervenir des individus et des groupes du premier au dernier chelon de la hirarchie. d- La conception du changement Il sagit de la premire phase du changement qui se rapporte la diagnostic de la situation, aux tude des projets pilotes et la planification dtaill. e- La conduite du changement Comme son nom lindique, cest le moment o on met en uvre le plan daction quon sest trac dans la phase de conception. On parle chez Collerette et Delisle, 1982 de lexcution qui prend la forme dune exprimentation o le degr de succs sera variable selon les circonstances. En effet, la mise en uvre revt une importante vidence en soi. Cette vidence ne garantissait nullement que la mise en uvre serait effectue correctement ou avec habilit ( OCDE, 1980) f- La performance Cest dans le souci de la performance que ladministration publique a lanc le mouvement de la modernisation ou de la gestion innovatrice. En effet, la performance est conue comme le rsultat de la russite du programme de modernisation. cet gard, il nous semble vident de dfinir ce quon entend par la performance.

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Ce concept englobe la fois lefficacit et lefficience Aucoin (1995). Lefficacit gale productivit rendement, conomie et tous les ratios rsultats/ ressources et rsultats / organisation du travail. Lefficacit gale pertinence des objectifs, degr datteinte des objectifs, utilit et satisfaction des besoins de la clientle, consquence moyen et long terme. Si Hambrick et Mason (1984) divisent la performance en quatre composantes qui sont la rentabilit, la variation de la rentabilit, la croissance et la

survie, Parker (1992) (dans Marie-Michlle Guay 1997) distingue deux types de performance : lune conomique mesure par les ratios de productivit et lautre financire mesure par les ratios financiers. lexception de la composante survie, il sagit dune perspective purement conomique o la performance est mesure. Celle-ci a attir lattention de beaucoup de chercheurs. En effet, plusieurs auteurs comme Bokhari, Bernier, Denison (1995) (dans Marie-Michlle Guay 1997), mettent laccent sur laspect financier pour mesurer la performance des organisations du fait quelle est relie la rentabilit de lentreprise. Elle permet dvaluer si lentreprise atteint son objectif, si la gestion est oriente vers la satisfaction de cet objectif, si le capital est bien plac et si lentreprise est financirement solide. Cependant, il y a dautres lments prendre en considration pour dfinir la performance, comme latteinte des buts fixs par lorganisation, limpact social de la mission de lorganisation, lacquisition de nouveaux modes et techniques de gestion qui rendent lorganisation plus flexible, facilitatrice et ouverte. La rputation de

lorganisation, leffort collectif, le climat de confiance, la culture de coopration et de solidarit, la gestion humanitaire, lauto-valuation, lapprentissage individuel, etc. sont autant dlments indiquant la performance sans passer par la logique du bilan ni par lavoir des actionnaires. Cest ce que nous appelons la performance non mesure. Il est signaler que mme si on essaie de quantifier de plus en plus le qualitatif, beaucoup de comportements individuels et sociaux chappent la logique du calcul.

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Par ailleurs, certains auteurs parlent de la performance stratgique pour dsigner les choix stratgiques effectus par lorganisation, la valeur dune organisation ainsi que son avenir. Cette faon dvaluer la performance a t luvre du programme de recherche en stratgie Profit Impact of Market Strategies, en 1972. Lide est de dvelopper une forme dvaluation qui permet dintgrer la performance, des lments lis dimportantes variables ngliges par la mesure de la performance conomique (Buzell et Gale, 1986, dans Marie-Michlle Gauy 1997). Laccent a t mis sur la qualit du produit ou service rendu et sur le leadership. Cest cette dernire qui nous intresse dans le cadre de ce mmoire. g- La performance du secteur public La performance peut tre comprise comme la ralisation par quelquun de buts, dobjectifs, de devoirs et de responsabilit pour distinguer de son potentiel, de sa capacit, de ses connaissances, de son habilit et de son aptitude (Banki, 1986, dans Guay, 1997). Certains auteurs relient la performance du secteur public au renforcement des valeurs de ltat travers le renforcement de ses relations avec les citoyens, notamment, lamlioration de la qualit des services rendus. citoyens est au cur de la mission de ltat. Cependant dautres comme Payett, 1995, ( dans Guay,1997) relie la performance lefficacit des gestionnaires. Or celle-ci nest pas seulement li aux quatre domaines de comptences quon peut trouver chez tout le monde de faon variable savoir : les capacits intrapersonnelles, les capacits interpersonnelles, les capacits intellectuelles et les capacits dexpertises, mais aussi au besoin En effet, le service aux

daccomplissement, lambition, lnergie, la tnacit, linitiative, le got de pouvoir pour raliser une mission ( par opposition au got de pouvoir le plaisir narcissique ), lhonntet et lintgrit et la confiance en soi ( qui inclut une sorte dquilibre motif) comme lment important ( payett, 1995, dans Guay, 1997). Paralllement, lefficacit des gestionnaires, la conduite de personne occupant des places privilgie au sein de ladministration influe directement sur la performance.

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Nous pouvons ajouter que lmergence de nouveaux courants de penser et des lignes daction innovatrice exercent une influence grandissante sur la performance organisationnel tel que le nouveau courant du management public qui fait de la modernisation un grand facteur damlioration de la performance.

3.3 La mthodologie
Dans le cadre de la prsente recherche, nous allons essayer de rpondre la question pose au dpart et de vrifier certaines propositions de recherche travers une mthode exhaustive. Celle-ci se justifie par le fait que nous avons opt pour un travail qui porte sur la faon de grer un changement stratgique dans ladministration publique (cas de la modernisation ). En effet, la modernisation touche beaucoup daspects organisationnels. Le but est dexaminer les modles de gestion du changement de certaines institutions publiques canadiennes et qubcoises ayant relev le dfi dans la gestion innovatrice afin den tirer des leons pour ladministration publique marocaine. Ainsi, pour ce faire, nous utilisons deux dmarches mthodologiques diffrentes et scientifiquement complmentaires : 1-Une dmarche mthodologique faisant appel aux tudes de cas en

prenant chaque cas pour examiner son processus de gestion du changement qui sest traduit dans le temps par la gestion innovatrice, permettant ainsi une certaine performance de son appareil administratif. ce titre, nous sommes invits faire une tude descriptive de chacun des cas pour passer lanalyse et la discussion des trois modles la fois. Il sagit dune tude comparative entre trois organismes tatiques ayant russi la modernisation. Le but est de tester les principales propositions par lesquelles nous avons affirm que la faon de grer un changement peut tre lorigine du succs ou de lchec dune organisation. Pour cela, nous allons utiliser la mthode inductive dans la mesure o nous allons partir de cas concrets pour faire une analogie avec notre modle danalyse, ce qui permettra de valider nos propositions.

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2- Une dmarche mthodologique utilisant lexamen du projet de modernisation pour dgager la perspective gnrale de laction de modernisation. Lide est dessayer de faire une valuation prliminaire sur les axes de modernisation et leurs impacts sur la performance administrative future. Pour cela, nous allons utiliser la dmarche dductive dans la mesure o nous examinerons dune faon gnrale le rle, les caractristiques et les problmes de ladministration publique marocaine notamment le Ministre des Finances et dconomie afin de porter quelques rflexions sur le processus de modernisation de celui-ci. En effet, ce dernier, vient de lancer son plan de modernisation. Pour des raisons mthodologiques, nous allons expliciter notre question de dpart de la faon suivante : Comment grer le changement stratgique dans le cadre de la modernisation ? La modernisation rend-elle ladministration publique plus

performante ?

3.3.1 La mthode de collecte des donnes


Pour tudier la relation entre la faon dimplanter la modernisation et sa

russite, nous allons tudier les modles de gestion du changement stratgique tirs des expriences de modernisation russies au Canada et au Qubec. Les institutions dont la performance a t reconnue suite ladoption de la nouvelle approche de gestion moderne sont les institutions ayant gagn le prix dexcellence de la part de lInstitution dAdministration publique du Canada (IAPC), comme rcompense des efforts investis. En effet, lIAPC a lanc en 1990 un nouveau prix sintitulant Prix IAPC pour la gestion innovatrice, commandit par Coopers et Lybrand. Ce prix vient sajouter la mdaille dor Vanier de lIAPC qui est

dcerne en reconnaissance de ralisations individuelles. Par contre, le Prix IAPC

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pour la gestion innovatrice a t cr pour reconnatre lexcellence et les ralisations organisationnelles exceptionnelles dans le secteur public. Les trois institutions sont choisies parmi les 24 autres slectionnes pour lexcellence en gestion innovatrice depuis 1991, date dinstauration du prix

dexcellence. Ces 24 institutions se distribuent ainsi : huit ont gagn la palme dor, huit la palme dargent et huit autres la palme de bronze. ce titre, nous prsentons un tableau rcapitulatif de ces institutions de la faon suivante :

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Tableau Rcapitulatif du Prix IAPC pour la gestion innovatrice

Annes 1991 1992

Palme dor
B.C Hydro

Palme dargent

Palme de bronze

Conseil de lducation du Ministre de lagriculture, comit de Frontenac des pches et de lartisanat Ministre des Centre dducation/ Office de la promotion de Richesses Naturelles de Office des personnes la sant/ Ministre de la LOntario ges/ Ministre des sant de la Colombieaffaires civiques de Britannique lOntario Ministre des Finances et des relations corporatives de la C-B Centre de radaptation de Pches Ocans Canada la commission dindemnisation des accidents du travail de lAlberta Conseil qubcois de la recherche Sociale Dveloppement Communautaire de lAlberta / division des amnagements culturels et des ressources historiques Saskatchewan ( socit de Programme services de dalphabtisation communication) Communautaire du Nouveau-Brunswick

1993

1994

Ministre de la consommation et du commerce de lOntario/ Bureau du registraire Gnral. Protection des Forts de la ColombieBritannique

1995

1996

Commission de la sant et de la scurit du travail

Ministre des Pches et Ocans

Ministre de la Consommation et du Commerce de lOntario

1997

Ville de Vancouver

Ministre des transports de lOntario

Dveloppement des Ressources Humaines de Canada

1998

Industrie Canada

Ministre des transports Ministre de la et des services publics de consommation et du lAlberta commerce de lOntario

Produit par : Hayat Ben Said Sources : Les revues du Management et Secteur Public 1991,1992,1993,1994,1995,1996,1997 et 1998

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Les trois cas choisis parmi les 24 rcipiendaires du prix IAPC sont : Le Ministre des Finances et des Relations Corporatives de la Colombie-britannique

(Enregistrement des titres mobiliers), le Ministre de la Consommation et du Commerce de lOntario ( Bureau du registraire gnral) et la Commission de la sant et de la scurit du travail. Pour faciliter la comparaison nous avons choisi les institutions ayant obtenu le mme prix dexcellence, soit la Palme Dor . Gnralement, ces organismes vont tre choisis en raison tout dabord de la disponibilit des donnes concernant leurs activits et leurs modes de gestion, ensuite en raison de leur accessibilit, et enfin selon leur importance au niveau national. Par contre, notre choix se justifie par le fait que ces trois organismes sont diffrents par la nature de leurs activits, par les motifs du changement et par les objectifs tracs pour raliser linnovation. Cependant, cette diffrenciation nempche pas la complmentarit entre les processus de modernisation utiliss par chacune des institutions, tant donn que le but est le mme soit la gestion innovatrice . Ceci nous permet de profiter de la richesse de cette diversit en forgeant un modle intgr de gestion du changement. Au-del de ces justifications, il existe des considrations spcifiques pour le choix de chaque cas. Dabord le Ministre des Finances a t choisi cause de la russite dans un programme assez rigoureux Faire mieux avec moins . Ensuite, le choix de la Commission de sant et de la scurit du travail sexplique par sa grande victoire concrtise par le passage dune double crise ( financire et de confiance) la recherche dune solution lintrieur de lorganisation. Enfin, le choix du Ministre de la Consommation et du Commerce de lOntario se justifie par son triple succs (trois palmes) dans le domaine de la gestion innovatrice.

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3.3.2 La mthodologie utilise pour tester les propositions.


Comme nous cherchons vrifier si la faon de grer le processus de modernisation entant que changement stratgique amliore la performance de

ladministration publique, nous allons tester cette dernire travers les trois grandes propositions que nous avons formules auparavant ( dans modle danalyse). Celles-ci feront lobjet de vrification travers lanalyse des cas choisis pour tudes. Pour

valider nos propositions, nous allons procder dabord par une analyse gnrale du processus du changement des trois institutions avant de passer la discussion des propositions. Ainsi, Chaque proposition fera lobjet dun examen travers sous proposition qui en rsulte. Chacune des propositions est li une phase spcifique du modle de gestion du changement stratgique. Rappelons que le modle propose trois grande tapes de gestion du changement. Toutefois, la performance est un concept large et abstrait et pour le concrtiser, nous avons choisi certains critres spcifiques ladministration publique et qui sont conformes aux principaux axes de la modernisation numrs dans le courant de N.M.P. travers les expriences de modernisation des pays tudis. Ainsi, lanalyse empirique de celle-ci (la performance) porte sur le rle du leadership, lors de la gestion du changement, dans le dveloppement des comptences, la motivation et limplication des fonctionnaires, la valorisation des ressources humaines, lvaluation de leffort collectif, les rles des cadres moyens et lamlioration du service la clientle, etc. Il sagit de faire une relation entre le processus de changement et les

critres de la gestion innovatrice ou de la modernisation, dans le but damliorer la performance de ladministration. Bref, travers ces volets, il apparat que notre tude empirique comporte deux dimensions : La dimension descriptive dans la mesure o nous allons faire une description des cas selon les tapes de modle danalyse et selon les dimensions institutions. de la modernisation entames par chacune des

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La dimension analytique dans la mesure o nous allons analyser et discuter le processus la lumire des propositions de recherche pour valider les prdictions avec les rsultats obtenus.

Il est signaler que la modernisation na merg comme nouveau mouvement de rforme administrative et comme mode frquent qu partir de la fin des annes quatre-vingts. Ce courant de pense qui a souffl de la Grand Bretagne et des tats-Unis pour envahir le Canada, et par consquent le Qubec, a dvi sur le Maroc sous lmergence du nouveau management public venant de lexprience de la

modernisation franaise, sans ngliger aussi linfluence du systme amricain sur le Maroc, ces derniers temps.

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Chap. 4 Description des cas


Depuis quelques temps dj, les sondages dopinion et les groupes de rflexion indiquent que les Canadiens ne veulent pas ncessairement moins de gouvernement mais un meilleur gouvernement ( Aucoin, 1998 : 8 ) Pour faire face aux contraintes et aux attentes des citoyens sous les exigences du nouvel ordre conomique et technologique, le gouvernement canadien est conscient quil est temps de grer la chose publique dune f aon innovatrice. Pour cela, lInstitut de lAdministration Publique du Canada a lanc en 1990 un nouveau prix sintitulant ``Prix IAPC`` comme mesure incitative pour encourager la crativit des

gestionnaires au sein des organismes publics, dans le but damliorer la qualit du service. En dautres termes, le prix donne loccasion aux organismes canadiens de

services publics relevant de tous les paliers du gouvernement de sefforcer de rendre la gestion publique trs efficace. Beaucoup dinstitutions ont donn suite cet appel ou cette proccupation en mettant lpreuve leur potentiel humain, intellectuel et matriel. Le prix IAPC constitue une rcompense et une reconnaissance de cet effort. Il est accord suite un concours dont les normes, les objectifs et le rglement de concours sont bien prcis et dtermins pralablement. Ces derniers font lobjet de diffusion et de publication dans des revues spcifiques de ladministration publique, notamment dans la revue du management et secteur public. Ainsi, chaque anne, il y a un thme de concours touchant un volet spcifique de la gestion innovatrice, que le gouvernement veut instaurer dans la Fonction Publique 2000 , ce qui donne autant doccasions aux institutions tatiques ( organisme ou une section, une division ou une direction de celuici, selon le choix des concurrents) de participer chaque anne, y compris ceux qui ont dj gagn le prix. Il sagit en fait, des institutions qui se trouvent au cur du thme de lanne.

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On tmoigne dune importante augmentation du nombre des participants chaque anne. lui seul, le nombre de candidats admissibles au Prix de lIAPC rvle lintrt que portent les organismes de services publics une gestion innovatrice. Bien sr, la quantit en soi ne veut rien dire et cest avant tout, la qualit qui compte. Nanmoins, et les membres du jury de cette anne (1998) peuvent en tmoigner, le nombre lev de candidatures nexclut pas forcement la qualit des dossiers soumis. ( Aucoin, 1998 : 8). Le concours dfinit les grandes lignes qui devraient tre prises en compte par chaque institution candidate pour le prix, lors de la prsentation et de la ralisation de son projet dinnovation. Dfini ainsi, le concours permet dabord une valuation objective et galitaire des candidats par les membres du jury, en les soumettant tous aux mmes critres de jugement. Ensuite, elle permet aux institutions dtre en mesure dvaluer leur capacit donner suite aux objectifs de concours et dvaluer leur chance de gagner le prix parmi beaucoup de participants. On numre jusqu maintenant un nombre important de gagnants. On slectionne chaque anne trois laurats parmi un petit nombre de finalistes. Ces laurats ont le privilge de gagner des prix dexcellence (Prix IAPC) en recevant selon lordre de mrite les palmes correspondantes (Or, Argent et Bronze), ce qui confirme que les candidats slectionns rpondent aux normes les plus leves. Dans cette perspective, qui est celle du succs, nous allons dcrire les cas choisis pour ltude tels quils sont dcrits par leur organisme et tirs de la revue du management et secteur public o ils ont fait lobjet de publication. Ainsi, larticle concernant le Ministre des Finances et des Relations corporatives de la ColombieBritannique (Bureau dEnregistrement des titres mobiliers) a t publi dans le volume 4, numro 1 de lanne 1993. Celui du Ministre de la Consommation et du Commerce de lOntario (Bureau du Registraire gnrale) a t publi dans le volume 5, numro 1 de lanne 1994. Enfin, celui de la Commission de la Sant et de la Scurit du Travail du Qubec a t publi dans le volume 7, numro 2 de lanne 1996.

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Cependant, cette fois-ci, la description sera faite la lumire de notre modle danalyse afin de faciliter lanalyse et la discussion des cas qui reprsentent le deuxime volet de cette tude empirique.

4.1 Le cas du Ministre des Finances et des Relations corporatives de la Colombie-Britannique (C-B) : Bureau denregistrement des titres mobiliers
En 1993, le Ministre des Finances et des Relations corporatives de la C.B. a gagn de la part de lIAPC la palme dor, comme reconnaissance de lexcellence des ralisations organisationnelles exceptionnelles en matire de gestion innovatrice dans le secteur public. Cependant, son succs dans le concours mrite beaucoup dattention dans la mesure o sa candidature tait accepte dans un concours rigoureux, car son thme faire mieux avec moins proccupait la fois, les conomistes et les gouvernements de beaucoup de pays. Il sagit de russir le processus du changement dans une approche o lefficacit et lefficience vont ensemble, ce qui reprsente le dfi du prochain millnaire. Par ailleurs, son succs est le fruit dun investissement qui a dbut en 1990. En effet, ds le 1er octobre de cette date, la province de la Colombie-Britannique a dict la loi sur les titres mobiliers et introduit le premier systme denregistrement des titres mobiliers distance en Amrique du Nord. Dabord, les titres mobiliers sont des biens meubles, notamment les vhicules motoriss, les avions, les titres et les biens dquipement. La loi sur les titres mobiliers a remplac les rglements en vigueur sur les biens meubles par un simple Code de droit visant rglementer lensemble des transactions sur les srets. Celle-ci veut que lenregistrement de ces transactions soit effectu par une seule entit, le Bureau denregistrement des titres mobiliers.

4.1.1 La conception du changement chez le Ministre des Finances et des Relations corporatives de la C-B
La conception du changement dans le cadre du thme faire mieux avec moins a commenc par le diagnostic de la situation gnrale dans laquelle se trouvait

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lorganisation en relation avec son environnement.

Il sagissait en fait, de bien dfinir

les problmes auxquels faisait face le bureau denregistrement, didentifier ses clients et dnumrer les objectifs du nouveau systme avant de passer son laboration. Le but du ministre nest pas seulement de rsoudre les problmes et de faciliter les procdures, mais aussi dopter pour un nouveau systme pour rpondre aux attentes leves de ses clients. En effet, ce nouveau systme enregistrement des srets mobilires distance offre aux clients un meilleur contrle, un meilleur service et moins de frustrations et de retards. De plus, il permet au bureau denregistrement de fournir un meilleur rendement et daccrotre les profits tout en rduisant le nombre de membres du personnel et le montant des dpenses. 1- Les problmes du Bureau denregistrement Avant 1990, la population de la Colombie-Britannique se rfrait cinq statuts pour enregistrer les charges financires sur les biens engags. Il existait trois registres indpendants. Pour mettre en vigueur la loi sur les titres mobiliers, on a demand la Direction de lenregistrement des srets mobilires du ministre des Finances et des Relations corporatives dlaborer un systme qui permettrait dappliquer les nouvelles procdures denregistrement. 2- La clientle du Bureau denregistrement Les clients du Bureau denregistrement des titres mobiliers sont des socits et des personnes qui ont besoin denregistrer un droit ou une charge financire contre le bien meuble dun dbiteur. Cette clientle inclut les vendeurs et prteurs, notamment les banques, les caisses de crdit, les compagnies de leasing et de finance, les compagnies fiduciaires, les cranciers, les dtaillants dquipement agricole et de gros outillage. Lenregistrement des charges financires est une faon dtablir la priorit des demandes entre les parties en concurrence. Les clients du bureau denregistrement comprennent galement les socits et les personnes qui effectuent des recherches sur les biens meubles pour dterminer si des charges ont t dposes contre ceux-ci.

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3-Les objectifs du nouveau systme Ce systme a t instaur pour : 1- permettre aux vendeurs et aux prteurs denregistrer des droits de titres sur les biens meubles. 2- permettre aux vendeurs et aux prteurs de dterminer avec rapidit et exactitude ltat des titres mobiliers 3- se conformer aux rglements et aux chances 4- veiller la satisfaction de la clientle dans la prestation de services 5- optimiser la prestation de services 6- gnrer des profits raisonnables pour le Bureau denregistrement. Ce diagnostic a prpar un champ fertile pour llaboration dun nouveau systme denregistrement distance. 4- Llaboration du nouveau systme En se basant sur la phase de diagnostic, llaboration a fait appel aux

membres du personnel et de la direction qui ont travaill en troite collaboration avec la clientle. Cinq systmes possibles de recueil des donnes ont t valus en fonction de la technologie utilise et de la capacit du systme rpondre aux besoins. Les systmes considrs comprenaient : le traitement accs direct intgr le traitement par lots en sous-traitance

les lecteurs optiques les imageurs le traitement dentre et daccs directs. Le systme dentre et daccs directs a t retenu, car il semblait le mieux appropri aux besoins du bureau denregistrement et de sa clientle.

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4.1.2 La mise en uvre du nouveau systme (du changement)


Pour mettre en uvre le nouveau systme denregistrement des titres mobiliers, on a procd aux tapes suivantes : Se conformer aux rglements relatifs aux donnes juridiques soumises lectroniquement. Mettre sur pied une autoroute lectronique par lintermdiaire de BC on-line afin de pouvoir procder aux classements et enregistrements lectroniques. Veiller ce que le personnel et les clients acceptent dutiliser ce systme rvolutionnaire pour enregistrer des pices judiciaires. Mettre le systme en uvre et le faire essayer par la clientle et le personnel. Former les utilisateurs tablir les procdures organisationnelles

Le systme denregistrement des titres mobiliers distance a t labor et implant en 18 mois, pour un cot total de 1 022 102 $. La mise en uvre du nouveau systme a mis laccent sur les lments suivants dont les caractristiques de celui-ci sont bien dfinies : Enregistrement distance : les clients ont accs un systme en direct et peuvent de leur bureau enregistrer lectroniquement leurs charges financires au lieu de soumettre des pices judiciaires au bureau denregistrement. Le systme comprend des menus complets et simples utiliser, guidant le client chaque tape du processus dentre, de vrification et denregistrement dfinitif des donnes. Un avis de confirmation est imprim et envoy au client pour vrifier les renseignements enregistrs.

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Consultation distance : le client peut consulter lectroniquement la banque de donnes en utilisant le numro denregistrement du dossier, le nom dun dbiteur, un numro de srie ou dans certains cas, le numro denregistrement du ministre des transports.

Rglement automatique des frais denregistrement : les comptes de dpt pays davance sont conservs pour les clients disposant dun systme daccs direct et dbits au moment de lenregistrement. Si les fonds du systme sont insuffisants, le systme retient automatiquement les services.

Calcul

automatique

des

frais

de

remboursement :

les

frais

denregistrement varient en fonction du type denregistrement et de sa dure. Dans chaque cas, le systme calcule automatiquement les frais et dbite le compte du client. Il effectue automatiquement un

remboursement dans le cas de versements excdentaires. Rvision, correction et rejets automatiques : le systme permet aux clients de corriger en direct, de leur bureau, les erreurs ou les omissions. Le personnel du Bureau denregistrement peut galement effectuer des rvisions durant le traitement des documents. Le systme enregistre les rvisions et prpare automatiquement les avis derreurs et les lettres de remboursement. Contrle et recherche de documents : toutes les formules soumises au bureau denregistrement pour tre traites sont pr-imprimes et comprennent un numro de contrle codification numrique et barres. Le personnel du bureau denregistrement scanne le code barres dans le systme qui assigne automatiquement une date et une heure aux documents. Capacit dannulation distance : le client peut annuler lenregistrement des charges partir de son bureau lorsquun dbiteur sest acquitt du prt ou dune autre obligation. Des mesures rigoureuses de scurit sont appliques.

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4.1.3 Les rsultats


Depuis limplantation du systme denregistrement des srets mobilires distance, le 1er octobre 1990, beaucoup de rsultats satisfaisants ont honor les efforts du bureau denregistrement dans cette tentative du changement, savoir : Le nombre denregistrements mensuels de titres mobiliers a augment de 10%. Le nombre de consultations mensuelles en matire de srets mobilires a augment de 20 %. Les enregistrements distance sont passs de 58 83 %. Le nombre de postes au bureau denregistrement a t rduit, passant de 36 18 Le rapport entre les profits bruts et les dpenses a augment passant de 3.5 :1 5.6 :1. Les consultations distance sont passes de 78 89 %.

Cependant, une poursuite des efforts continuera de faire preuve de la bonne volont du bureau denregistrement de rester en constante volution afin de matriser les bouleversements du futur. En effet, le bureau continue de travailler en troite collaboration avec un forum dutilisateurs pour contrler le systme et y apporter des amliorations possibles et de nouvelles technologies. Les projets davenir prvoient

lutilisation de la technologie distance dans le systme denregistrement des maisons prfabriques. De plus, un systme denregistrement uniforme est en cours de rvision. Le mrite de cette exprience rside dans le fait que dautres ministres tudient la possibilit dtendre le systme de manire y inclure lenregistrement distance, des privilges de la couronne, des privilges sur les normes en matire demploi et des ordonnances, conformment au Code criminel. En conclusion, linstauration dune nouvelle loi, la rvision des systmes dinformation et lapplication des techniques dinformation modernes ont conduit une

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transformation dans la faon denregistrer les droits de titres en Colombie-Britannique. On attribue ce grand succs la participation active du personnel et de la clientle. Ceci a permis dapporter les amliorations importantes dans les services offerts la clientle, les prises de responsabilit et la disponibilit de renseignements exacts et mis jour. Ce nouveau systme reste un modle de rfrence pour dautres bureaux denregistrement des titres mobiliers dans dautres provinces, notamment la province de lAlberta et celle dOntario. Ces dernires se sont inspires du succs du bureau denregistrement des srets mobilires de la C-B pour lancer un projet pilote dans le but dintroduire, en direct, un systme denregistrement et de consultation distance. De plus, le bureau denregistrement a t sollicit par dautres organismes concernant lachat possible de son systme.

4.2 Le cas du Ministre de la Consommation et du Commerce de lOntario : Bureau du registraire gnral


En 1994, le ministre de la Consommation et du Commerce de lOntario a reu le prix IAPC pour la gestion innovatrice. Il est signaler que ce succs nest pas le seul dfi relev par ce ministre dans le domaine de gestion mais plutt, il reprsente le point de dpart pour dautres succs qui vont se succder avec le temps. En effet, jusqu cette date, le Ministre de la Consommation et du Commerce de lOntario reste le seul organisme qui a marqu lhistoire de lIAPC par trois prix dexcellence : la

palme dor en 1994 et deux palmes dargent en 1996 et 1998. Ce qui tmoigne de leffort de ce ministre aller plus loin dans le domaine du nouveau management public afin de concrtiser laction innovatrice sur tous les plans. Ainsi, sa candidature pour la palme dor a t accepte parmi les sept finalistes dans un thme, pour le concours de 1994, qui sintitule Remodeler le gouvernement . En effet, le ministre a profit de la rinstallation de la direction du bureau du registraire gnral Thunder Bay, plus de 1000 kilomtres dans le NordOuest de la province dOntario, pour procder la refonte totale de ses oprations.

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Dabord, le bureau du registraire gnral (BRG), qui est charg de lenregistrement des statistiques dmographiques de la province de lOntario, a t

tabli dans un double but : la garde des registres et lmission de renseignements qui y sont inscrits. Il est au service du public, des avocats, des membres du clerg, des mdecins, des coroners, des entrepreneurs des pompes funbres et les dirigeants fdraux, provinciaux et municipaux. Le public a recours aux registres pour des besoins didentification personnelle; les avocats sy rapportent pour la prescription de lois; les membres du corps mdical sy rfrent des fins de statistiques et les coroners et entrepreneurs des pompes funbres ont besoin de certificats de dcs pour les enterrements. Dans cette panoplie dactivits, le ministre a pu rnover son appareil administratif dans le cadre de remodelage gouvernemental et dautant plus avec un

grand succs. Ce dernier nous semble beaucoup plus appropri sa manire de grer le changement quaux objectifs tracs. ce titre, nous allons prsenter son processus du changement en trois phases comme dailleurs le cas prcdent : phase de conception, phase de mise en action et phase dintgration du changement o on value les rsultats escompts du processus de changement. Cependant, ce processus de changement, qui traduit la volont du Ministre de relever le dfi du prochain millnaire, cache derrire lui la crise de la gestion publique vcue par cet organisme. En effet, la rsolution des problmes en matire de service par le BRG nest jamais apparente ou prdtermine. Les retards dus la rinstallation du Bureau Thunder Bay ont considrablement augment et la productivit a baiss de 35 % du fait surtout, du manque dexpertise. Donc, il existe autant dlments dclencheurs de cette crise, savoir, des problmes chroniques et des situations complexes sur lesquels le Ministre ne peut plus, certains moments, fermer les yeux. Ainsi, limpulsion vers le changement devient une ncessit absolue et une ralit bien accueillie par le personnel du Ministre. Cest pourquoi, il est prfrable de prsenter dabord les raisons qui ont pouss le ministre adopter un tel changement avant de prsenter la dmarche poursuivie.

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4.2.1 Les raisons du changement


Les registres maintenus dans le bureau du registraire sont parmi les plus anciens retenus par la province, certains remontant 1869, tels que les enregistrements des naissances. Ce bureau est depuis longtemps connu pour soccuper mthodiquement du maintien de lintgrit des registres contenant des vnements importants et den avoir la responsabilit. cette tradition dexactitude et de mthode dans la tenue jour des registres, sajoutaient la responsabilit daccs limit et la prestation de services qui, daprs les sondages publics du milieu des annes 1980, taient loin dtre satisfaisantes. Un examen de la structure organisationnelle a rvl que le bureau du registraire gnral refltait une structure typiquement bureaucratique : de nombreux niveaux de gestion ( 6 rangs entre le poste de directeur et celui de gestionnaire de premier niveau ) et dunits aux fonctions spcialises (12) ; descriptions de tches trop prcises et responsabilits contrles lexcs (41 postes diffrents dans 23 classifications diffrentes pour 147 employs). La frquence des services refltait la structure suranne de lorganisation et du systme de classement. Les clients devaient revenir deux fois au bureau en lespace de trois jours pour accder aux registres; la charge de papier tait critique avec ces quelques 20 millions de registres sur les bras et la charge de travail tait lourde; les demandes dmission de certificat adresses par courrier devaient passer par six units avant dtre traites; les communications entre les dpartements se limitaient la chane de commandement habituelle; le moral tait bas, le roulement du personnel tait lev et les retards dans la prestation des services persistaient.

4.2.2 La conception du changement


En fvrier 1987, on a annonc que le BRG serait lun des bureaux faire partie du projet de rinstallation du gouvernement dans le Nord de lOntario. Le

principal but de cette initiative tait de profiter de la technologie des communications pour dcentraliser dans le nord les oprations choisies du centre ville de Toronto, et

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doffrir des dbouchs dans la fonction publique aux communauts du Nord de lOntario. Les changements effectus au ministre de la consommation et du commerce ont donn llan une initiative de maximisation des possibilits. Ainsi, la rinstallation du bureau du registraire gnral Thunder Bay traduit cette initiative et en mme temps reste lunique occasion pour rnover le systme en entier. En effet, la direction ne voulait pas simplement transplanter lorganisation existante, mais plutt, crer un bureau modle o la technologie de pointe servirait doutil aux reprsentants du nouveau service, au sein dune quipe qui encouragerait lapprentissage et la varit. Il sagit en fait, de faire du BRG un modle dinnovation complte. Ltude sur linnovation portait principalement sur le remaniement au complet du bureau, ainsi que la reconnaissance et lintgration de deux systmes de travail. Le systme technique comportant la capacit, le plan, le degr dautomatisation de lquipement existant et le systme social se rapportant au profil de lemploy, la structure organisationnelle, aux rseaux de communication, aux niveaux de

responsabilit ou dautorit, aux rles de supervision et aux systmes de mrite. Lexercice de ringnierie a t un dfi extraordinaire : une planification

tait ncessaire pour sinstaller dans les nouveaux lieux, implanter les nouveaux locaux, la nouvelle structure de travail et la nouvelle technologie et rechercher de nouveaux employs. Do la question suivante : comment a-t-on planifi linnovation ? 4.2.2.1 Le processus de planification de linnovation Le groupe de travail charg du processus de planification de la restructuration du bureau a adopt lapproche socio-technique : tout exercice de restructuration devrait ncessairement comprendre une analyse technique ( activit et opration engages dans le processus de transformation des intrants et extrants ) et une analyse sociale (contexte dans lequel la coordination et lintgration des tches excuter favorisent la productivit). Cette double analyse permet dadapter le mieux possible ces deux importants sous-systmes de travail. La restructuration de la nouvelle organisation repose sur les principes fondamentaux de lapproche socio-technique :

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Double emploi des comptences mais non de la main- duvre : les employs aux comptences varies peuvent tre affects dautres postes et diffrentes fonctions.

Brve description des postes : le fait de fournir trop de prcisions vole un organisme du jugement et de la crativit de ses plus grandes ressources.

Phase incomplte : le processus dlaboration devrait demeurer ouvert et continu.

4.2.3 La mise en uvre du changement


Un projet de cette envergure ne peut gure russir quavec les ressources internes. La direction du ministre a fait appel aux services et lexpertise de p lusieurs groupes extrieurs en formant des partenariats mutuellement avantageux : 4.2.3.1- Partenariat des secteurs publics, privs et non lucratifs Avant la rinstallation, 10 millions de registres importants devaient tre convertis en images optiques. Le BRG a form un partenariat avec la socit Goodwill Industrie et le cabinet Arthur Anderson Consulting. Le ministre a fourni les utilisateurs et le systme de gestion ; il sest occup du barme des cots et de la gestion contractuelle. Goodwill a form les scanneristes et le personnel surveillant pour assurer le fonctionnement de 18 postes de travail de deux quipes travaillant sept jours par semaine. Le personnel comprenait 86 ouvriers, anciens assists sociaux ne possdant aucune exprience en informatique. Anderson Consulting a fourni la technologie, sest charg de la configuration du milieu et a appuy le personnel prpos au service de scanographie. Le projet a t ralis dans les dlais et le budget tablis, et a permis des personnes dfavorises dacqurir des comptences techniques hautement spcialises. Le ministre des services sociaux a ainsi ralis une pargne de 750 000 $ grce la rduction des prestations daide sociale. Une intervention notable visant rduire la crise du chmage et la dpendance de lassistance sociale.

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4.2.3.2- Partenariat communautaire intergouvernemental Le recrutement dune main-duvre reprsentant la dmographie locale tait lune des principales composantes du plan gnral de rinstallation du BRG Thunder Bay. Le personnel du ministre a travaill avec un groupe intergouvernemental organis par le ministre des services sociaux et communautaires. Ce groupe reprsentait les personnes capacit rduite, les parents, seul soutien de famille, les 60% des 110 nouveaux

autochtones, les minorits visibles et les francophones.

membres du personnel du BRG provenaient de ces groupes cibls. Cinquante personnes taient finissantes dun programme de formation que le ministre avait contract auprs dagences commandites par le gouvernement fdral. Pour avoir commandit six mois de formation sur des connaissances pratiques et des comptences en informatique ainsi que sur des tches propres au BRG, le gouvernement fdral a ralis un million de dollars par suite dune rduction des cots dassistance sociale, un bon nombre dassists sociaux tant ainsi devenus salaris. 4.2.3.3- Partenariat syndicat-direction Lquipe de remaniement a beaucoup compt sur les contributions des syndicats en ce qui concerne les questions relatives au redploiement du personnel non transfrable, en particulier la compilation dune lettre dentente nonant les paramtres dun nouvel nonc de principes, de lquit demploi, dun plan de formation et de stratgies de ramnagement des horaires. Cette phase a t appuye par des lments cohrents (entre les ressources internes et externes) favorisant le succs de mise en uvre du changement et facilitant ainsi, linnovation complte du bureau. On parle des caractristiques novatrices mises en place par le ministre. 4.2.3.4 Les caractristiques novatrices Nouvelle structure : on a procd llimination de deux paliers de gestion ( deux paliers au lieu de quatre ), llimination de sept niveaux dans les emplois de bureau et lintgration de 12 units fonctionnelles dans un dpartement multifonctions.

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Nouveaux postes : on a cr un poste de commis gnral aux comptences multiples ( reprsentant dquipe ) et sept chefs dquipe dans une position multi-fonctions.

Nouvelle culture : celle-ci qui est le fruit de ces transformations sociotechniques se traduit sur le plan pratique par les lments suivants :

Programme dextension pour le recrutement utilis dans lembauche du nouveau personnel.

Main-duvre trs varie refltant les membres de la communaut Processus dapprentissage continu intgr aux oprations ; lacquisition de connaissances devient la cl de lavancement au sein du service et de lquit demploi.

nonc de principes utilis comme directives gnrales dans les politiques en matire de ressources humaines.

Ramnagement des horaires de travail (travail permanents temps partiel et horaires flexibles) pour rpondre aux besoins des employs.

Nouvelle technologie : on a install les terminaux informatiques proximit du lieu de travail pour servir de partenaires informatiques. galement, on a install les postes de visualisation permettant daccder aux donnes, de les traiter, de les mmoriser et de les diffuser. Cette installation avait t faite en fonction de la charge de travail dans le but de maximiser lefficacit de lapproche socio-technique adopte.

4.2.4. Les rsultats


Les rsultats atteints jusqu prsent concrtisent bien leffort du ministre dans laction innovatrice. On parle de plusieurs ralisations savoir : La productivit monte et les cots de production baissent : daprs le dernier rapport du vrificateur de la province, le taux de productivit du BRG a augment de 55 % par rapport 1991. Le cot salarial par unit

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de production a diminu par rapport celui enregistr avant la rinstallation. Nouvelle technologie et meilleur service : ce nouveau systme de traitement des documents offre, entre autres, lusage direct de besoins particuliers (par exemple : les ordinateurs qui rpondent une commande vocale pour sortir un dossier) aux employs capacit rduite. Il fournit une base de donnes informatise que peuvent utiliser les employs suivant leurs responsabilits et leurs capacits. La visualisation informatique a galement permis damliorer la prestation de services la clientle par le biais de la production en direct de certificats dans les rgions loignes. Les temps de dlivrance immdiate de certificats ou les demandes faites au comptoir se mesurent prsent en minutes au lieu de jours. Des emplois plus intressants et plus varis dans un milieu de travail galitaire : la reconnaissance et lavancement sont fonds sur les connaissances acquises. Lapprentissage par la rotation des postes est une condition et non un avantage. Que lon soccupe de la compilation de statistiques, du service la clientle ou du dpouillement du courrier, on ne fait pas de distinction. On na pas non plus une srie de concours, coteux et perturbateurs, lorsquun poste de cadre suprieur devient vacant. Ce qui compte cest pouvoir communiquer : il ny a au plus quun seul niveau hirarchique entre les employs et le directeur du service. On ne dit plus ce nest pas mon service , mais puis-je vous aider ? . On sintresse aux questions reliant le travail et la famille : il y a sur les lieux un jardin denfants o les personnes responsables sont sensibles aux diffrents milieux culturels ; il y a dans chaque quipe des postes permanents temps partiel et il est possible de travailler selon un horaire flexible. Lquit demploi : 60% de la main duvre reprsentent les groupes cibls, sous-reprsents dans dautres secteurs de la fonction publique de lOntario.

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Conclusion : En tant quorganisme dapprentissage, le BRG comprend dans sa structure des mcanismes qui permettent dadapter ou dacqurir des comptences multiples. Ce mouvement vers des postes gnriques et des quipes aux comptences multiples dtruit la logique fondamentale du taylorisme. La technologie ouvre laccs la nouvelle information disponible et ltend mme au-del des frontires de la description classique des tches. La capacit de la nouvelle organisation sadapter et faire face cette crise au niveau du service dmontre lefficacit de sa nouvelle structure. Pour rduire les retards, les reprsentants dquipes ont t rgulirement affects aux domaines qui en avaient le plus grand besoin. Avec une seule description des tches couvrant tous les aspects des oprations du service, il tait impossible un employ de refuser une tche. Les emplois gnriques ont t galement dune valeur inestimable pour assembler des quipes tactiques dactions spciales avec un personnel performant. Cependant, et selon le regard du ministre sur lavenir, nous pouvons dire que le combat du ministre avec son environnement est devenu une lutte continue et donc, le changement deviendra une culture organisationnelle. En effet, pour exploiter au maximum cette nouvelle technologie dans laquelle la fonction publique de lOntario a beaucoup investi, Le BRG comptait investir de faon notable dans son personnel. En instaurant le changement et le dveloppement soutenus dans la culture de la direction, le BRG se prpare affronter avec succs les troubles, invitables, venir. Dans lavenir, les emplois gnriques du BRG vont voluer vers des quipes gnriques : groupes engags de reprsentants dquipes autonomes capables de contrler la charge de travail, de distribuer les tches et de rgler les problmes survenant au sein de lorganisme, afin de faire stratgiquement face aux changements de priorits ou de besoins.

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4.3 Le cas de la Commission de la Sant et de la Scurit du Travail


Cest dans le cadre du thme de concours Matriser le changement que la Commission de la sant et de la scurit du travail (CSST) a gagn le prix dexcellence la palme dor en 1996 pour la gestion innovatrice. Dabord, La CSST est un organisme public dont la mission est dfinie travers ses champs dactivit et ses mandats daction qui portent sur lindemnisation et la radaptation, la prvention et linspection et sur le financement. Sa structure est form de 21 directions rgionales et deux units centrales (Qubec et Montral). la tte de son organigramme, on trouve un conseil dadministration paritaire form de sept reprsentants patronaux, sept reprsentants syndicaux et le prsident de conseil. Son personnel compte 3875 employs. Ses clients sont au nombre de 180 000 employeurs et 2.5 millions de travailleurs assurs, dont 135 000 travailleurs accidents. Il y a peu de temps, cest dire en 1992, la CSST tait en double crise : une crise financire et une crise de confiance. La crise financire se caractrisait par une dette accumule de prs de 3.5 milliards de dollars. Les employeurs qui financent le rgime parlaient de privatisation. Ce ntait gure mieux pour les travailleuses et les travailleurs accidents. Quant la crise de confiance, celle-ci est due aux procdures lourdes et aux dlais longs de traitement des dossiers. Trop souvent, pour les cas de radaptation, les dlais de traitement des dossiers faisaient perdre aux travailleuses ou travailleurs leur droit au retour au travail. Il sagit dun droit fondamental, dont la dure se limite un ou deux ans, selon la taille des entreprises. Pour les travailleurs, lenjeu est important : cest leur emploi, leur capacit de travail et de revenu. Bref, la situation tait difficile, latmosphre tait sombre et tout le monde tait insatisfait. La seule solution qui restait pour la CSST tait de bien matriser le changement. Autrement dit, face cette alternative : changer ou mourir en tant quorganisme public, la CSST sest trouve oblige de matriser le processus du

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changement. Son effort tait couronn de succs grce une dmarche de changement cohrent que nous allons prsenter de cette faon :

4.3.1 La conception du changement chez la CSST


Partant de ses problmes majeurs, la CSST au fil des annes a oubli le client et a dvelopp une gestion trop lgaliste et procdurire. Or, une entreprise qui oublie son client est une entreprise qui meurt. Cela est vrai aussi pour les services publics. Il fallait rendre le client au centre des proccupations de la CSST. Nous ne traitons pas un dossier mais une personne qui a des droits et qui veut tre traite avec considration . Tel a t le mot dordre pass tous. Cette approche client a fait appel ce que lorganisation a de plus prcieux, sa grande force : son personnel. cet gard, jai toujours t convaincu quil y avait la CSST un personnel comptent et dvou, et qui tait oh combien ! conscient des difficults du rgime ( Directeur de la CSST). On avait linterne des solutions pour rgler les problmes. Mais il a fallu crer un climat de confiance en favorisant la libre expression des opinions et la libre circulation de linformation, pour quensuite tous soient solidaires dans les dcisions. Un esprit douverture et dcoute a guid les changes de linformation. On a mis les vrais problmes sur table, sans tenter de trouver des coupables, mais plutt de chercher ensemble des solutions originales et adaptables aux ralits rgionales. Les comits ont t forms pour analyser les dossiers prioritaires de la CSST qui correspondent aux grands volets de sa mission. Ces dossiers portent sur : 1- le maintien du lien demploi 2- lapproche mdicale 3- lindemnisation 4- la djudiciarisation 5- la communication crite avec les clients et les partenaires 6- la prvention et inspection

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7- le financement On a regroup du personnel directement concern par les problmes avec une forte reprsentation demploys des directions rgionales, des employs choisis sans gard la hirarchie. Le personnel a donc particip toutes les tapes de la dmarche de changement. En dautres mots, nos employs ont t nos consultants . Pour chaque dossier, lobjectif tait de faire vivre les lois de ne pas sen tenir la lettre de la loi, mais son esprit. Les gestionnaires avaient le devoir de trouver les solutions en amliorant les faons de faire avant de rduire les services aux citoyens.

4.3.2 La mise en uvre du changement chez la CSST


Limplantation de la nouvelle faon de faire fait appel plusieurs lments, savoir : Une bonne stratgie de communication, tant donn que celle-ci tait essentielle surtout dans le contexte paritaire, et quauparavant elle

faisait dfaut ou plutt tait nglige trop souvent, non seulement par la CSST mais aussi dans des grands organismes publics et privs. ce titre, on a opt pour trois sortes de communication : 1- La communication interne : elle repose sur les colloques concernant les nouvelles faons de faire, la formation de

lquipe de soutien aux rgions ( Swat Teams), lutilisation et llargissement des lignes tlphoniques, la publication des articles dans le journal interne et les tournes rgionales. 2- La communication externe : elle consiste patronaux et faire des

prsentations

publiques

(groupes

syndicaux,

communaut mdicale), la publication darticles dans les revues et des campagnes de publicit ( journaux, radio). 3- Les communications crites avec les clients et partenaires : on a procd la rvision des lettres et formulaires afin quils

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deviennent plus simples, plus clairs, plus concis et plus personnaliss. Une vaste opration de mobilisation interne et externe. Diffrents moyens ont t utiliss pour mobiliser le personnel, les partenaires, les clients, les travailleurs et employs, car sans leur collaboration, il aurait t difficile de changer. Un processus technique de production pour rpondre aux attentes des clients dans des brefs dlais. En effet, pour que le personnel puisse se consacrer davantage au service la clientle, il fallait, de toute vidence, lui fournir les outils les plus efficaces et les plus performants. Lordinateur est un de ceux-l, car la technologie pouvait servir aussi bien les utilisateurs lintrieur que les clients et les partenaires. galement, dans cette optique, la CSST sest associe avec un consortium priv, form de la Banque Nationale, de la Caisse Desjardins et de Bell Canada, pour le dveloppement dun projet dautoroute lectronique. La CSST dispose dun vaste rseau informatique pour communiquer facilement et rapidement avec les 21 rgions du Qubec. De mme, lordinateur permet aux intervenants dchanger les connaissances et de partager les donnes, les dossiers et les responsabilits. Les amliorations qui ont t apportes au cours des dernires annes ont eu pour consquence de dgager les employs des tches routinires, pour quils puissent se centrer sur le service la clientle. Celles-ci taient appuyes par le dveloppement du commerce lectronique grce aux facilits des changes avec les grandes entreprises du Qubec. Ces liens lectroniques auront aussi des impacts sur ladministration du rgime de sant et de scurit du travail, puisquils permettront de simplifier et dacclrer le traitement des dossiers et de rduire les cots denviron 35 millions de dollars par anne. Partant dun objectif commun partag entre tout le personnel, qui est la survie du rgime de la sant et de scurit du travail, laccent a t mis sur le travail dquipe. Comme une opration de sauvetage, il a fallu plonger rapidement et parfois

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contre-courant, bien quil ny eut pas au dbut un plan daction trs prcis. En effet, dans une situation pareille, il y a trop dimpondrables. Il faut se rajuster au fur et mewure, en tenant compte des ractions des clients et des partenaires, et en fonction de lenvironnement social et conomique. Donc, on na pas de plan daction, mais des objectifs bien prcis, tant humanitaires que financiers.

4.3.3 Les rsultats


Les rsultats obtenus jusqu maintenant sont encourageants, en matire de redressement financier dabord, mais aussi sur le plan humain : 1- Surplus budgtaires de 65.6 M de $ en 1995 et de 125.6 M de $ en 1994 2- Niveau de capitalisation de 65.1% en 1995 contre 54% en 1992 3- Taux moyen de cotisation de 2.52 $ en 1996, 2.60 $ en 1992 et 2.75$ en 1994 4contestations 5- Collaboration des partenaires aux nouvelles approches 6-Sentiment de fiert et dappartenance du personnel 7- Meilleure image publique De plus, on a ralis un ralignement denvergure sans rduire les bnfices de la loi et le personnel en dployant les ressources vers les rgions et vers les clients. Par ailleurs, la CSST est trs consciente des exigences de lavenir. Donc son objectif est de rester vigilante et de faire sans cesse une auto-valuation avant quil y ait un problme, afin de garder le mme rang et pour pouvoir samliorer continuellement. Pour ce faire, on a mis sur lamlioration collective qui doit ncessairement passer par une amlioration individuelle de chacun des employs de la CSST. Enfin, cette dmarche de changement, qui se poursuit partout dans lorganisation, est difficile et exigeante pour tout le personnel. Mais elle est trs Accroissement de la satisfaction des clients : diminution des

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bnfique. On attribue le succs de cette dmarche un remarquable travail dquipe, anim par une conviction partage par tout le personnel, tous les niveaux de lorganisation. Cette conviction tait la ncessit de sauvegarder lun des acquis les plus prcieux de la socit qubcoise : le rgime de sant et de scurit du travail. Finalement, sil y a un gage de succs pour lavenir et une rcompense pour lquipe de direction, cest davoir russi ces changements avec la contribution soutenue du personnel.

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Chap. 5 Analyse et discussion


Sous la pression du citoyen, lamlioration des services rendus ce dernier est devenue un important souci pour les gouvernements de plusieurs pays. Il sagit en fait, de la prise de conscience de la part des administrations publiques de lune de ses principales obligations envers les citoyens qui les financent. En un mot cest sa mission principale . Cependant, avec le dficit budgtaire, ladministration publique vise, non seulement lamlioration de la qualit des services et de son image afin dinspirer de nouveau confiance aux citoyens, mais aussi lamlioration de lefficacit et de lefficience de son appareil administratif. La justification que nous pouvons avancer est que cette tendance vers la modernisation sinscrit davantage dans le cadre de lamlioration de la performance des organisations publiques ( moyen et long terme). En fait, cest la voie la plus approprie vers celle-ci. Ainsi, les tudes de cas portant sur le processus de limplantation de la gestion innovatrice travers les trois institutions publiques canadiennes, illustrent bien cette nouvelle manifestation sur le plan rel et concret. En effet, nous avons jug utile dtudier de faon systmatique ses implications pratiques russies. Dans ce chapitre, nous voulons discuter les trois grandes tapes du processus de changement de chacune des institutions, la lumire des prdictions ou intere-relations que nous avons avances dans notre modle danalyse en corrlation avec la russite de leur dmarche, ce qui va nous permettre de valider ou dabandonner certaines de nos propositions de recherche en analysant le processus de changement de ces organismes, travers les rsultats de leffort quils ont mis se conformer aux rgles du concours, et par consquent raliser la gestion innovatrice. Pour pousser plus loin notre tude, nous allons dabord analyser leur mode de fonctionnement et leur processus en gnral lors de limplantation de la gestion innovatrice dans une approche holistique.

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5.1 Analyse gnrale du processus de changement


Tout dabord, la premire constatation que nous avons souleve est que toutes les institutions participantes au concours de lIAPC ont le mme but atteindre qui est celui de la gestion efficace des affaires publiques et que lon qualifie sous le terme de la gestion innovatrice. Or, celle-ci sinscrit dans le cadre de la politique gouvernementale qui veut que les choses publiques soient faites autrement ou plutt dune faon innovatrice pour assurer la qualit totale des services publics. Quand il faut faire mieux et mme plus avec la mme somme dargent, il faut faire autrement Serieyx, (dans Jacques, 1996). Ainsi, lencouragement des contributions exceptionnelles de quelques organismes publics par lIAPC, a pu stimuler linnovation dans le secteur public et par consquent, la mise en marche de cette politique sest concrtise. Cependant, les moyens dy parvenir et les outils utiliss sont diffrents dune institution lautre. Ceux-ci sexpliquent par la nature des activits et par les problmes spcifiques chacune des institutions. En effet, tout au long de notre tude descriptive de trois institutions, le Ministre des finances et des relations corporatives de la Colombie-Britannique (Bureau denregistrement des srets mobilires), le Ministre de la consommation et du commerce dOntario (Bureau du registraire gnral) et la Commission de la Sant et de la Scurit du Travail, nous avons observ que lorigine de limplantation dun projet de gestion innovatrice est diffrente pour chacune des organisations. Il pouvait sagir dun problme interne lorganisation paralysant le systme en entier ; ce pouvait aussi tre un individu, un groupe ou un service en particulier qui tait plus sensible que dautres cette nouvelle faon de grer les affaires publiques afin damliorer la performance de celles-ci. Ou encore, les rsultats dcevants de certains modes et pratiques de gestion traditionnelle qui avaient suscit la prise de conscience et la mobilisation de quelques-uns pour une gestion innovatrice. Enfin, nous ne pouvons pas nier la contribution des chercheurs en management notamment, ceux de la thorie du changement organisationnel et des stratgies des organisations qui cherchent aider les gestionnaires comprendre la complexit organisationnelle laquelle ils font face quotidiennement (Hafsi et Toulouse, 1996). En effet, les gourous du changement organisationnel ont

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certainement contribu par leurs crits sensibiliser certains organismes publics ce nouveau modle de gestion. Par ailleurs, derrire toutes ces diffrentes causes, il y a un lment commun dclencheur du processus de modernisation dans les trois institutions, savoir la pression environnementale venant des citoyens qui veulent que ladministration soit mise niveau et rponde leurs aspirations. En effet, les protestations contre les services rendus, la complexit des procdures, la rigidit de structure et la lenteur du processus ont augment chez les trois institutions. Face linsatisfaction des citoyens, les trois institutions taient obliges de ragir vite selon le contexte du moment et les besoins urgents travers un ou plusieurs aspects de la modernisation. Il sagit de faire face aux attentes accrues des citoyens qui changent au fur et mesure que lvolution technologique et conomique, forant ainsi les organisations que ce soit dans le priv ou le public changer. Ceci est induit par la ncessit de faire face la mondialisation rapide de lconomie et de se maintenir sur le march de la concurrence. Ainsi, lorigine de limplantation de la gestion innovatrice pour la CSST est lie la mauvaise gestion, la fois, financire et administrative. En dautres termes, la CSST tait secoue sous leffet de deux crises : une crise financire due au cumul de dficit et une crise de confiance due la ngligence de ses clients et de ses employs. Un niveau de performance tait exig pour quelle assure sa survie en tant quorganisme public et en tant quacquis prcieux de la socit qubcoise. De plus, la menace de privatisation tait comme un signe dalarme et une cause spcifique vers un projet dinnovation. Donc, le changement devient pour la CSST la seule solution adopter. Mais pour le matriser, il faut bien le grer. Pour cela, la CSST a mobilis tout son personnel pour quelle puisse sortir de ses crises et par la mme occasion, implanter son nouveau projet de la gestion innovatrice avec succs. En effet, le thme Matriser le changement dont la CSST a ralis le grand succs en 1996, visait le changement dj effectu au cours de cinq annes prcdant la date du concours avec preuve des

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rsultats. En tout cas, la CSST a fait preuve dun changement trs bien gr que nous allons discuter un peu plus loin. Il sagit dune exprience novatrice qui a certainement mrit le premier Prix de lIAPC. Si le Ministre des finances et des relations corporatives de la ColombieBritannique a choisi de faire mieux avec moins , cest que celui-ci voulait

concrtiser la volont du gouvernement canadien rduire les cots tout en renforant les programmes et les services. Une volont exprime par les gouvernements de beaucoup de pays notamment, les tats-Unis et la Grande-Bretagne. Il sest avr que cest la seule solution optimale pour que le Ministre des finances de la ColombieBritannique rponde deux objectifs la fois : la satisfaction du citoyen qui tait perdu entre les paperasses et la lenteur des procdures administratives, et la rationalisation des dpenses gouvernementales. En effet, ce nouveau systme sans papiers donne aux clients la possibilit de soumettre lectroniquement au Bureau les donnes enregistrer ; il rduit aussi le montant des dpenses et le nombre du personnel du Bureau ( Savoie 1993). Faire mieux avec moins donne loccasion au ministre de faire face u n grand dfi financier dans une priode difficile. Les observateurs parlent de dsquilibres structurels entre les dpenses gouvernementales et les revenus, et les dettes gouvernementales semblent de plus en plus inquiter les citoyens. Daprs un rcent sondage public, 80% des canadiens pensent que le problme est maintenant srieux . Mais, en mme temps, ils sopposent fortement aux rductions, au niveau des programmes ou des services gouvernementaux en vigueur. Lobjectif nest plus de faire plus avec moins mais de faire mieux avec moins ( Savoie 1993 :16) Toutefois, ce thme englobe deux caractres essentiels du Ministre des finances : le caractre financier et le caractre managrial. Et la russite dans celui-ci

nest autre que la russite dans sa mission principale qui est la bonne gestion financire des recettes et des dpenses de ltat. Quant au Ministre de la Consommation et du Commerce de lOntario (Bureau du Registraire Gnral), lorigine de limplantation de son projet de gestion

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innovatrice est lie la forte pression interne et externe. Dautant plus, le Ministre reconnat que de nombreux programmes ne rpondent pas aussi efficacement quils le devraient aux besoins du public. En effet, en plus des problmes internes, le ministre a profit de la rinstallation de son service Thunder Bay, la suite dune dcision du gouvernement, pour effectuer une refonte complte de ses oprations. Remodeler le gouvernement vient comme une rponse la dcision du gouvernement qui sest montr, dans beaucoup doccasions, trs sensible lide de la crativit dans le secteur public et de linventivit dans les ides et les approches. Ceci a amen le groupe de planification laborer le nouveau programme comportant ce quon appelle la refonte intgrale du processus existant. Par ailleurs, nous avons constat que le processus du changement dans les trois organisations tait cohrent et bien coordonn. On a bien identifi les problmes, les besoins des citoyens, et les objectifs par ordre de priorit. Cest partir de ces lments quon a pu valuer les ressources ncessaires, la structure adquate permettant la communication et la mobilit du personnel ainsi que la circulation des informations et, en mme temps, la facilit daccs du citoyen aux services. Enfin, pour mettre en action tous ces lments, on a opt pour un nouveau processus visant la

personnalisation de ladministration publique et la redfinition des tches, et permettant aussi la responsabilisation des gestionnaires de tous les niveaux. Ce processus a t appuy par deux supports : 1. Un support dapprentissage qui offre une formation contenue sous lchange de

forme de programmes de formation selon les besoins,

donnes et dinformations, des stages et des tests dessayage pour certains projets. 2. Un support technique contenant une base de donnes et une quipe technique pour assister limplantation de la nouvelle technologie dinformation et assurer, par la suite, la continuit et le contrle du nouveau systme informatique.

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Ce qui veut dire que les trois institutions ont opt presque pour la mme dmarche. Mme si le contenu du changement pouvait changer dune organisation lautre les tapes du processus sont bien respectes. En dautres termes, et comme nous lavons dcrit auparavant dans notre partie descriptive, les tapes du processus taient sensiblement les mmes, bien que les thmes de concours aient t diffrents. En effet, le processus dimplantation de la gestion innovatrice dans chacune des organisations a dbut par la phase de conception, suivie de la phase de mise en uvre pour dboucher sur la phase du rsultat (lintgration du changement). Une constatation, qui est plutt le point fort de leur dmarche, est que leur processus tait continu et dynamique dans le temps, dans la mesure o il ny avait pas de sparation effective entre les phases. Celle-ci sexplique par le fait que tous les

acteurs concerns par le changement taient tous impliqus, mobiliss et motivs dans le processus de changement pour raliser les objectifs viss. Cependant, pour les projets pilotes ou stratgiques, nous avons remarqu que le rle des experts dans le domaine informatique et des spcialistes dans le changement organisationnel tait trs important et leur prsence pour aider les gestionnaires implanter la gestion innovatrice tait ncessaire. Nous visons par l, les ministres suivants : 1. Le Ministre de la Consommation et du Commerce de lOntario, qui a fait appel lexpertise de certaines botes de consultation selon le besoin du projet. 2. Le Ministre des Finances et des Relations corporatives de la C -B qui, mme avec ses ralisations honorables dans la gestion innovatrice, continue de faire appel la collaboration dun forum dutilisateurs pour le contrle de son systme. De mme, la structure organisationnelle de chacune de ces institutions diffre largement de lune lautre, mme si elle reste au fond trs bureaucrate. Certains nont pas procd la rvision de leur structure ; cest le cas, par exemple, de la CSST. Mais, cette dernire a profit de lamlioration de son rseau informatique pour

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communiquer et changer de linformation entre les deux units centrales et les 21 directions rgionales, tandis que les deux autres taient obliges dadapter leur structure au besoin de la nouvelle gestion. Cependant, lobjectif social de chacune des institutions diffre

compltement selon nos observations. En effet, le Ministre des Finances et des Relations corporatives a procd la rduction des postes pour prouver la validit de lapproche faire mieux avec moins , tandis que le Ministre de la Consommation et du Commerce de lOntario sest pench, ds de dbut de son approche, sur la cration demplois gnriques dans des domaines intressants et varis. Quant la CSST, elle se situe entre les deux. Elle a prfr le milieu dans la mesure o sa changement tait faite sans rduire dans les postes. En fait, certaines approches paraissent plus humanistes que dautres, ce qui pargne pour les gouvernements futurs le grand problme du chmage, devenu actuellement incontournable. Sans oublier que lampleur du chmage nest pas juste un fardeau pour ltat, mais aussi pour la socit dans la mesure o la minorit sera oblige de supporter la majorit. Par ailleurs, nous avons constat que le succs du processus du changement pour ces trois institutions est attribu beaucoup plus la culture de coopration, de solidarit et de confiance entre le personnel et les dirigeants ou lquipe charge de ltude et de la planification du changement. Dans certains cas, cette coopration est alle jusqu limplication des citoyens dans le processus. Nous visons par l, le Bureau denregistrement du Ministre des Finances et des Relations corporatives de la C-B qui a travaill en collaboration avec les clients du Bureau. Cette culture a eu pour effet la redfinition de la mission de chacune des institutions en sloignant de plus en plus des rgles et procdures rigides et bien prcises, et en rendant le citoyen au centre des proccupations. Il sagit en fait, dune mission base sur la crativit des organismes publics, lesprit de groupe, la responsabilisation du personnel, le consensus sur lobjectif poursuivre et les priorits faire en corrlation avec lapproche client. matrise du

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De plus, aucune institution na nglig limportance de la formation, de la technologie changement. Au-del de toutes ces ressemblances et de ces divergences, chacune des institutions a opt pour un modle spcifique concrtisant lorigine de limplantation du changement et rpondant lobjectif spcifique de chaque institution. Do il est temps maintenant de prsenter ces trois modles de la gestion innovatrice que nous avons dduits tout au long de cette analyse, afin de mettre au clair la comparaison et de faciliter la discussion de nos propositions. et de la disponibilit de linformation dans la russite du processus du

5.2 Les modalits dimplantation de la gestion innovatrice selon les besoins de chacune des institutions
Si la gestion du changement parat la mme pour les trois institutions en ce qui a trait aux phases du processus de changement, du point de vue du contenu, il y a quand mme une grande diffrence. Certaines de ces approches se situent court terme, dautres moyen et long termes, en fonction des objectifs fixs et de la pression environnementale. Autrement dit, chaque institution a des proccupations spcifiques

et la concrtisation de lune de ses proccupations constitue un aspect ou quelques aspects de la modernisation, que nous appelons les sous-projets de la modernisation. En effet, la modernisation est le fruit dun processus de changement long et dynamique ncessitant une implantation par tranches selon les besoins du moment (environnement), sans pour autant quil y ait une discontinuit ou une sparation entre les sous-projets de celle-ci.

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5.2.1 Le Ministre des Finances de la C-B et son modle de gestion du changement par projet : Modle partiel
laboration du N. systme denregistrement

Conception du nouveau projet denregistrement distance

Diagnostic, fixer les objectifs et identifier le client

Personnel et clientle

Besoin technologique

valuation financire du projet et fixation du dlai de ralisation

Mise en uvre dun nouveau systme denregistrement distance

Processus : formation/ procdure..

Examen de structure

Personnel et haute direction

Technologie, autoroute lectronique

Disponibilit des Ressources

Rsultats
Augmentation du nombre denregistrements

Augmentation du nombre de consultations Diminution des dpenses et augmentation des profits

Regard sur lavenir


Collaborer avec un forum dutilisateurs, introduire le nouveau sys. dans lenregistrement des maisons prfabriques.

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5.2.2 Bureau du Registraire Gnral du Ministre de la Consommation et du Commerce de lOntario et son modle de gestion du changement par programme : Modle Global
D.technique : analyse technique

Conception du projet de rinstallation du Bureau Thunder Bay

Conception du programme de la refonte complte / Rnovation complte du systme

D. Env. : diagnostic, procdures, rgles, clients, objectifs,

Haute direction, groupe de planification

Dimension spatiale : dcentralis ation Thunder Bay

D. dmographique : Analyse sociale (emplois)

Processus Mise en uvre du programme de rnovation Haute direction, Personnel Partenariat public/ priv, Partenariat intergouvernemental Partenariat/syndicat

Structure

Technologie

Ressources

Rsultats
Augmentation de la productivit Diminution des cots Satisfaction des clients Offre demploi Nouvelle culture : Apprentissage Reconnaissance et avancement quit demploi

Regard sur lavenir


Changement comme culture organisationnelle Investir dans le personnel (Formation) Cration des emplois gnriques

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5.2.3 La CSST et son modle de gestion du changement par rsolution des problmes : le modle porte feuille

Conception par rsolution des problmes


Analyse des dossiers, diagnostic, recherche de solutions linterne, recherche des techniques, rendre le client au centre des proccupations, ouverture desprit et lcoute, la libre circulation de linformation.

Mise en uvre de s solutions Le Comit, Le personnel concern, les reprsentants des employs rgionaux Processus, technologie, ressources, commerce lectronique, communication, mobilisations interne et externe, motivations, lesprit de groupe,

Rsultats
Surplus budgtaire, Satisfaction du client Meilleure image publique Sentiment de fiert et dappartenance du personnel.

Regard sur lavenir


Investir dans la formation des fonctionnaires ou des employs.

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5.2.4 La comparaison des trois modles

La qualification que nous avons donne au modle de la CSST, Modle de porte- feuille , sexplique par le fait que la conception et la conduite du changement vont de pair. Celle-ci sexplique son tour par labsence dun plan daction. En effet, lurgence de la situation a fait en sorte que la CSST a opt pour la fixation dobjectifs bien prcis selon la nature des problmes vcus par lorganisme et a procd directement la mise en uvre des solutions choisies. Il sagit en fait, dune situation claire et bien prcise o les solutions se trouvent lintrieur mme des pratiques et des modes de gestion existants faire les choses autrement ; ce qui a ncessit un mode dintervention rapide pour remdier la dfaillance gestionnaire. cet gard, laccent a t mis beaucoup plus sur la technologie dinformation et sur la motivation et limplication des fonctionnaires pour rsoudre les deux grands problmes et amliorer les pratiques de gestion en place. Cependant, ce modle ne peut pas servir, notre sens, un projet stratgique o la complexit organisationnelle ( la relation de cause effet nest pas bien dtermine) Toulouse, 1996) prend place dans le processus dimplantation. Le modle de gestion du changement du Ministre des Finances et des Relations corporatives (Bureau denregistrement) et celui du Ministre de la (Hafsi et

Consommation et du Commerce cette ide.

de lOntario (Bureau du registraire) illustrent bien

En effet, travers leurs modles de gestion innovatrice, nous remarquons que la conception prcde la mise en uvre dans les deux institutions. Celle-ci sexplique par le fait que ces deux institutions sont proccupes la fois par la rsolution de leurs crises et par la modernisation de leur appareil administratif. Autrement dit, tous les deux ont opt pour un changement qui prvoit, la fois, la rsolution des problmes, lamlioration des pratiques de gestion existantes et lintroduction dun nouveau systme de gestion moderne.

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Il sagit dun processus de changement qui sintresse au prsent et au futur de la gestion des affaires publiques. Ceci explique les effets considrables ou normes sur le processus et les techniques de production, la structure, les ressources, les stratgies futures, le style de gestion et sur le comportement et la culture organisationnelle. Ainsi, le modle du Bureau denregistrement des titres mobiliers distance, que nous avons qualifi de partiel dans la mesure o certaines activit ont t retenues, vise la fois lintroduction dun nouveau systme denregistrement paralllement au systme existant, dont le bureau a retenu une partie juge utile et a procd lamlioration de lautre partie. Le nouveau systme permettra la fois de rsoudre les problmes de paperasses et de procdures administratives lentes, de rpondre aux

attentes accrues des citoyens et de relever le vrai dfi exig par le monde moderne, un monde o la technologie de linformation devient au centre de la gestion, facilitant ainsi, laccs des citoyens aux services publics. En fait, lactualisation des anciens rapprochement de lorganisation aux registres sest traduite par un vrai ou aux clients du bureau :

citoyens

dcentralisation domicile . Un rapprochement qui a pris le temps convenable pour tre bien conu et bien mis en uvre. Cependant, le Bureau du registraire du Ministre de Consommation et du Commerce de lOntario a profit de la rinstallation du bureau modle Thunder Bay pour dcentraliser ses activits et pour procder la rnovation complte de ses

oprations. Il sagit dune rupture avec le pass. Donc, un modle global de gestion du changement stratgique tait ncessaire pour mener bien son nouveau programme. En effet, il est vident quun tel projet avec une telle ampleur exige la prsence dun plan daction stratgique mettant le mme poids sur la formulation et sur la mise en uvre, ainsi que la cohrence entre les deux phases.

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5.3 La discussion des propositions


En modlisant le processus de ses trois institutions, nous observons que les propositions que nous avons formules sont bien vrifies. Aucune de ces institutions na pu ngliger limportance de la phase de conception ni de celle de mise en uvre dans la russite du changement stratgique. ce titre, nous signalons que toutes les trois ont mis laccent sur la coordination entre lorganisation en tant que systme, les sous systmes constituant celle-ci et son environnement dans la conception du changement, et ceci, pour assurer la russite de la mise en uvre. En effet, en partant de la pression environnementale venant de linterne et de lexterne, les trois institutions ont pris en considration les interrelations qui existent entre la dimension humaine (le personnel et la clientle), la dimension technique ( le besoin technologique), la dimension culturelle ( le retour la culture de solidarit et de coopration en instaurant le climat de confiance) et la dimension financire (lvaluation financire du projet ) pour russir la phase de conception. Ainsi, le Bureau denregistrement des titres mobiliers a fait appel aux membres du personnel et de la direction qui ont travaill en troite collaboration avec la clientle pour bien concevoir le changement, ce qui eut pour consquence dimpliquer tout le personnel dans le changement. son tour, le Bureau du registraire du

Ministre de la Consommation et du Commerce de lOntario ( la haute Direction) a dsign un groupe le groupe de planification constitu du personnel du ministre

pour concevoir et conduire le changement. Vu lampleur du projet, la haute direction a fait appel une force externe (les consultants) lorganisation qui a travaill en collaboration avec le groupe dsign. Cependant, dans la mise en uvre, une autre force sest ajoute pour concrtiser efficacement le projet. Il sagit dun groupe

intergouvernemental organis par le Ministre des Services sociaux communautaires, qui sest impliqu dans le processus aprs avoir eu la formation ncessaire. Encore une fois, la CSST tait bien consciente que les gestionnaires ( ou employs) sont mieux placs pour proposer et conduire le changement puisquils sont plus proches des

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citoyens et par consquent, connaissent mieux les aspirations de ces derniers. En effet, la CSST a fait appel ce que lorganisation a de plus prcieux, sa plus grande force : son personnel. Ce dernier est devenu son consultant sans gard la hirarchie. Ce personnel a particip toutes les tapes du changement. Donc, la russite de la premire phase du changement est lie la fois la coordination entre les lments constitutifs de lorganisation et son environnement, ainsi que limplication de son personnel dans la conception. Ce qui confirme notre proposition de dpart et y inclut ses sous propositions facilitant celle-ci : La russite du changement dpend de la nature de la conception de celui-ci. Paralllement la nature de la conception du changement, la russite du changement est lie aussi la nature de la conduite de celui-ci. Celle-ci est son tour lie au rle jou par les dirigeants lors du processus du changement. La prsence dun leadership solide, visionnaire et motivant au sein de lorganisation est essentielle pour mener bien un changement organisationnel. Ainsi, dans toutes les institutions tudies, nous avons soulev un consensus sur le rle primordial du leadership de la haute direction. Limplantation du changement stratgique ou de la gestion innovatrice ne pouvait pas se faire en dehors dun engagement ferme de cette partie stratgique de lorganisation. Celle-ci joue un rle important dans limplication et la motivation du personnel vis--vis du changement. Ce qui a permis de crer chez ce dernier un sentiment dappartenance et didentification son organisation, dans la mesure o il a bien accueilli le changement. En effet, dans aucun cas, la rsistance de ce dernier au changement na t souleve. De mme, nous observons que la haute direction a assur toutes les nergies ncessaires pour mettre en marche le projet : la structure adquate, les ressources

ncessaires ( humaines, matrielles et financires) et le processus de production (les procdures simples, e l s rgles vivantes, la formation continue, la technologie, y compris le support technique, etc.). En fait, les premires personnes qui doivent croire au besoin

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du changement et la russite de la nouvelle philosophie de gestion dans le but damliorer la qualit des services publics sont celles places au sommet de la hirarchie. Et cest elles que revient le devoir de soutenir les efforts du personnel et de le doter des moyens ncessaires. Cependant, le leadership nest pas seulement laffaire de la haute direction ou des cadres suprieurs. Ce trait doit tre prsent chez tous ceux qui sont chargs de limplantation dun projet dinnovation et cela rejoint les gestionnaires situs au plus bas de la hirarchie. En fait, ce sont eux qui vivent quotidiennement les problmes administratifs et peuvent apporter des rflexions intressantes dans ce sens. Dautant plus, se sont eux qui vont vivre au jour le jour un tel changement, car linnovation demande aussi bien les talents ncessaires que la diversit de visions pour quelle se concrtise. Ceci a t bien dmontr dans les trois cas travers la reprsentation forte des employs et travers le groupe de travail htrogne form du personnel comptences diversifies, abstraction faite de la hirarchie. Ceci est vrai aussi pour tous les candidats pour le Prix dexcellence de lIAPC de lanne 1994. ce titre, Thomas (1994 : 21) souligne lors de son analyse des dossiers des candidats pour le dit prix : Notre conception du rle de chef est en train de changer. En effet, nous sommes conscients quil existe des chefs de file tous les rangs hirarchiques dun organisme, mais ces chefs doivent se mriter la confiance de leurs adeptes avant que ceux-ci leur soient fidles. Les sept finalistes comprenaient des chefs de file inspirants et engags. Les 112 candidats ont prsent de nombreux exemples de leadership remarquable. Ce qui confirme encore notre deuxime proposition travers ses sous propositions et travers les rsultats escompts par chacune des institutions : La nature de la conduite du changement conditionne la russite de celui-ci. Pour ce qui est de la troisime proposition :

La russite du changement se traduit par une amlioration des performance de ladministration publique.

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cet gard, les rsultats honorables raliss par chaque institution restent un grand tmoin de sa validit. Linvestissement dans le personnel ( formation contenue), laugmentation de lefficacit et de lefficience, la satisfaction des clients, la nouvelle culture (coopration solidarit et esprit de groupe) la nouvelle structure ( flexibilit de la communication) et les nouveaux modes et pratiques de gestion sont la voie la plus approprie vers la performance organisationnelle. En conclusion, les innovations, dans le secteur public, comporteront toujours une part dincertitude et de risque qui peut tre lorigine de rajustements du processus de changement, ce qui ntait pas le cas pour ces trois institutions. En dautres termes, bien que nous nous soyons situs dans la perspective du succs, nous ne nous attendons pas ce que le processus dinnovation dans le secteur public, o la complexit prend une large place, soit parfait. Nous aurions souhait que les institutions en question aient fourni plus de donnes et plus dinformations notamment, en ce qui concerne les obstacles confronts et les difficults surmontes lors de limplantation de leur processus dinnovation, un processus complet comportant les points forts et les points faibles de leur d marche et le processus de dpassement de ces derniers, afin de nous permettre de faire une analyse assez large du processus du changement. De plus, nous avons beau essayer de combler cette lacune qui reprsente linconvnient de cette tude en contactant directement lIAPC afin quelle nous fournisse des informations autres que celles que nous avons dj prsentes dans nos tudes de cas, or celle-ci ne possde pas des informations supplmentaires sur leur processus du changement. De son ct, Thomas (1994 : 23) affirme bien cette remarque en soulignant que : le conseil donner aux futurs concurrents, si on nous le demandait, serait quils fournissent une valuation complte de leur innovation. tant donn quil existe une certaine incertitude dans la plupart des innovations, il est important de prsenter aussi bien les russites que les checs obtenus au cours du processus de mise en uvre. Cest en admettant les problmes rencontrs que vous favoriserez lavancement des connaissances et augmenterez vos chances de remporter lun de ces prix prestigieux .

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Cependant, cet inconvnient ne remet aucunement en question leur dmarche, bien au contraire, elle reste une approche cohrente et un modle inspirer dautres organismes et dautant plus elle peut s ervir de leons pour dautres expriences dinnovations. La preuve est que ces institutions ont mrit le prix dexcellence de lIAPC pour la gestion innovatrice. Do la question suivante : Quelles leons pour ladministration publique marocaine?. La rponse cette question reprsente la conclusion gnrale de ce travail de recherche.

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Conclusion Gnrale : Quelles leons pour le Maroc ?


Ladministration publique a toujours occup une position particulire au sein de la socit marocaine en raison de la conception mme de ltat dans lesprit des citoyens et de limportance attache au concept de puissance publique. Le Maroc est un Royaume dirig par le Roi avec un Premier ministre la tte du gouvernement. Le service public marocain est rparti en trois fonctions publiques : ladministration centrale (les ministres), ladministration rgionale

(services locaux) et les tablissements publics, avec une forte concentration au centre. En dautres termes, ladministration centrale joue un rle important dans la prise des dcisions, la planification des activits, le contrle et lvaluation des programmes. En fait, il est lmetteur des stratgies et les services locaux sont les excuteurs de celles-ci. Cependant, Hafsi et Toulouse (1996) affirment que la centralisation est trs efficace au dbut, mais avec la multiplication et la diversit des activits, elle devient problmatique tel point que la dcentralisation devient une ncessit. Quant linterventionnisme tatique auprs des tablissements publics en

ce qui concerne la politique des prix, le mode de gestion et de recrutement ainsi que le contrle des activits, il a priv ce secteur dune capacit concurrentielle semblable celle des entreprises prives. Ce nest pas tonnant si actuellement la privatisation commence prendre place dans ce secteur pour remdier sa gestion dfaillante. Par ailleurs, le besoin de recrutement au sein de ladministration publique sest traduit par une offre massive certaines poques (1970-80) de postes de travail tous les niveaux hirarchiques. Autrement dit, ayant besoin de fonctionnaires, le service public a jou un rle important dans la rsorption du chmage auprs des diplms jusqu la moiti des annes 80. Il en a rsult une augmentation considrable des effectifs de fonctionnaires. En fait, le secteur public a t le seul secteur qui absorbe un nombre important de la population jeune marocaine titulaire dun diplme ou collgial. universitaire

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Les raisons motivant la modernisation sont nombreuses. Dune manire gnrale, les tudes de ltat lui-mme citent la mal-gestion des affaires publiques, le dficit des Finances publiques, les exigences environnementales aussi bien nationales quinternationales, les exigences accrues des citoyens qui ne peuvent plus se contenter du minimum. cela sajoutent la mondialisation, la globalisation, la libralisation, le bouleversement technologique, la comptitivit etc., qui rconfortent les entreprises prives et qui forcent ltat sadapter son environnement. Il est temps pour ltat de renforcer son action en tant que rgulateur et facilitateur. Dune manire spcifique, le fonctionnement interne de ladministration demeure globalement inadapt et marqu par une lenteur excessive qui tranche avec un monde en pleine mutation. Les modes de fonctionnement suivent une approche archaque et trop procdurale induite par une structure trop verticale o la communication est quasi inexistante. Bien que la prise de dcisions soit centralise, elle souffre de lparpillement de linformations entre les diffrents niveaux hirarchiques ; ce qui cause la lenteur de la transmission de celle-ci. Trop descales alourdissent le processus administratif et retardent laboutissement des dossiers et le rglement de

problmes aussi simples soient-ils. Le citoyen est oblig de faire le va et vient entre le centre et son administration locale et de revenir plusieurs fois sur les lieux pour satisfaire ses besoins. Les fonctionnaires de la base sont dmunis et font face la

situation en rassurant le citoyen que son dossier est la signature . En outre, cette lourdeur gnre des frais supplmentaires, aussi bien pour ladministration que pour le citoyen. Certaines directions, comme la direction de contrle et des engagements d es dpenses ( ministre des Finances et de lconomie) a fait lobjet de critiques ouvertes et svres dans le rapport de la banque mondiale de septembre 1995. On a reproch au systme de contrle des dpenses publiques son inefficacit et son inadaptation lenvironnement actuel. De plus, il existe des contrles de diverses natures (rgularitopportunit; contrle budgtaire-contrle dengagement ou comptable; contrle sur pices ou de matrialit), rpartis entre plusieurs organes de contrle (Direction du

budget, Direction de contrle des engagements de dpenses, Direction de la

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comptabilit publique, Direction de linspection gnrale des Finances..), qui prtent confusion et ralentissent encore plus le processus. Il a t recommand de simplifier les procdures, dactualiser les rgles et de clarifier les objectifs afin que lensemble de ces contrles forme un systme cohrent. Il est de mme souhaitable que ces divers contrles soient effectus par une seule entit et assists par lorganisme dorigine qui, au fond, reste le premier responsable du contrle des dpenses publiques. Lide est de responsabiliser les gestionnaires en amont et en aval et tous les niveaux. Malgr les efforts dploys pour concrtiser le projet de rforme du systme de rmunration, notamment en optant pour le projet de gestion intgre du personnel, il nen demeure pas moins que le Ministre des Finances et de lconomie, travers le service concern doit redoubler defforts pour rattraper les retards chroniques dans la rgularisation des dossiers du personnel, de simplifier les procdures, dunifier les rgles et dadopter un systme automatique davancement et de rgularisation. Il sagit en fait, une faon de valoriser nos ressources humaines et de les motiver en tant quacteurs principaux du ministre. En plus, en optant pour cette nouvelle approche de gestion des dossiers du personnel, on pourrait librer le fonctionnaire des tches clricales qui sont devenues inutiles et trop routinires avec lintroduction de linformatique (la technologie de linformation ) dans la vie de lorganisation. Dans cette mouvance, ladministration marocaine fait lobjet actuellement dun examen dtaill et dun effort soutenu dans le but den faire un outil mieux adapt aux exigences nouvelles de son environnement. En effet, lallgement des procdures et des modalits de fonctionnement est ressenti partout comme une priorit. De ce fait, la modernisation du Ministre des Finances et de lconomie est apparue comme une rponse ces problmes et un modle suivre par dautres ministres. En effet, le plan de modernisation du Ministre des Finances et de lconomie, qui se situe au cur de ce dbat, traduit une volont de dynamiser le systme en entier, en se proccupant de lefficacit et de lefficience de ladministration et en utilisant lapproche client. Ses objectifs du plan se rsument ainsi : Souvrir sur les partenaires et clients du Ministre.

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Optimiser lutilisation des ressources. Entretenir la motivation des hommes et des femmes du Ministre. Faire vivre une dynamique permanente.

Cela doit prparer le ministre faire face au dfi du nouveau millnaire. tant le moteur de lconomie, le ministre se doit de jouer le rle moteur dentranement pour lensemble de ladministration. Le plan traduit la bonne volont du ministre de rendre la gestion des affaires publiques trs flexible et la hauteur. En mme temps, il reste une initiative trs forte et trs ambitieuse. Il sagit en fait de rompre avec les modles de gestion traditionnels en faveur dune nouvelle culture organisationnelle (la coopration, louverture la population et la motivation des fonctionnaires) et dune nouvelle philosophie de gestion (une gestion participative). Entre autres, le plan vise doter le ministre dinstruments danticipation et de prvision et mettre en place une gestion efficiente des ressources humaines (Al Malia, 1997). Nanmoins, sa concrtisation avec succs mrite une attention particulire dans la mesure o le Ministre, travers ce plan, opte pour un changement radical qui transforme son champ daction, ses stratgies, sa structure et sa faon de voir. Mme sil est encore prcoce davancer un jugement, il est temps de porter des rflexions sur le processus. Par ailleurs, bien que le plan fasse preuve dun changement structur travers la conception des objectifs et les moyens de les atteindre, le risque de lchec est trs prsent si on ne sinterroge pas sur la meilleure faon dy arriver, car, beaucoup dorganismes ont t engags dans ce genre de changement avec une bonne volont, mais peu dentre eux lont russi. Dans cette perspective, notre curiosit scientifique a pour but de contribuer la russite de cette mutation. Llaboration dun modle intgr de gestion du changement avec un caractre standard et dynamique ne peut quaider les organisations mener bien le processus du changement.

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La leon que nous avons tire de cette recherche, et qui est confirme par les tudes de cas russis, est que la russite dun changement stratgique est lie la bonne conception et la bonne conduite de celui-ci. Ainsi, llaboration du modle de gestion du changement vient rpondre cette proccupation, dans la mesure o elle

montre aux gestionnaires les lments prendre en considration dans chacune des phases. De mme, elle met lemphase sur la cohrence entre la conception et la mise en uvre. titre dexemple, on ne peut concevoir une nouvelle culture si on est incapable de mettre en place un processus de production, de communication, de formation, etc., ncessaires cette fin. Pour moderniser avec succs, il est important de runir tous les lments dune approche cohrente. Cependant, nous attirons lattention du ministre sur certaines erreurs viter : 1- Le changement stratgique ne devrait pas tre urgent 2- Il ne devrait pas tre dirig contre le personnel de lorganisation 3- Il ne faut pas mettre la pression sur la performance court terme Par ailleurs, afin dassurer la continuation et le succs du processus, nous suggrons au ministre dopter pour les sous-plans de modernisation pour chaque direction, qui sinscrivent dans le cadre du plan gnral de la modernisation du Ministre des Finances. En effet, le Ministre est compos de 15 Directions dont la mission, la nature des activits, les problmes et les clients diffrent largement dune direction lautre. Ainsi, il convient chaque direction dtablir son plan de modernisation et le dlai de sa ralisation, tout en respectant les grands axes du plan gnral. Il sagit, en fait, dimpliquer directement tous les acteurs de lorganisation dans le changement travers les sous-projets de modernisation. Cette conception pluraliste de lorganisation et de la stratgie, qui introduit la comptence de tous les acteurs et leur rle dans la prise de dcisions stratgiques (Hafsi et Toulouse, 1996), permet de rompre avec les modles de gestion traditionnels. Cependant, le comit de pilotage continuera de jouer son rle en tant que superviseur, orienteur, notamment coordinateur entre toutes les directions. valuateur et apprciateur et

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Ainsi pouvons-nous attirer lattention du ministre sur le fait que le changement de culture de lorganisme et celui de lattitude des fonctionnaires sont souvent la partie la plus difficile du processus de modernisation ; ce qui ncessite une auto-transformation des personnes de lorganisation qui est lie, son tour, la

comprhension de ce qui va arriver laction collective et donc, aux personnes ellesmmes et leurs interactions avec les autres (Hafsi et Toulouse, 1996). ce titre, une explication des objectifs et des buts atteindre dune faon simple est ncessaire, tant donn que le ministre ou lorganisme en gnral est constitu dun ensemble de niveaux diffrents, ce qui fait dailleurs sa force. En plus, la formation ne peut que jouer un rle favorable dans la russite du changement et par la mme, de lorganisation. Cest pourquoi beaucoup dauteurs ont accord une importance considrable la formation. Les travaux de Simon, depuis 1945, ont montr limportance de la formation dans laccroissement de la rationalit des personnes dans les organisations. Ces lments ont t bien affirms par beaucoup de thoriciens et approuvs par les expriences de modernisation, que nous avons prsentes dans ce travail de recherche. Gnralement, tout ce travail de recherche propose des leons tirer, des modles transfrer et des erreurs viter pour chaque organisme ou institution proccupe par un projet de modernisation. En effet, ds le dbut de notre approche nous avons mis laccent sur les expriences de modernisation de certains pays, qui servent comme modle pour dautres pays. ce titre, nous avons vu que la modernisation vise, partout dans le monde lamlioration de la qualit des services publics, lintroduction dune nouvelle philosophie de gestion axe sur lintroduction de la nouvelle culture (solidarit, coopration, esprit de groupe), sur la nouvelle technologie, sur la communication informelle, sur la crativit dans le secteur public, etc., lamlioration de la performance de ladministration publique et le rapprochement de ladministration aux citoyens. Cependant, les moyens utiliss et les objectifs tracs diffrent dun pays lautre selon les besoins et les priorits de chacun. Or, cellesci sexpliquent par le fait que la modernisation vise un changement de grande envergure, un changement stratgique. cette fin, nous avons prsent dans notre revue de littrature la thorie du changement organisationnel comme un cadre de rfrence gnral pour toutes les tentatives de changement et celle du changement stratgique

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comme fondement thorique spcifique pour la modernisation. Lide est de mettre en lumire le lien de rencontre entre les praticiens et les thoriciens travers les contributions de ces derniers. En fait, ces auteurs cherchent aider les gestionnaires faire face aux pressions grandissantes provenant plus turbulents et imprvisibles. Notre contribution sinscrit dans ce sens dans la mesure o nous cherchons, notre tour, aider les gestionnaires mener bien un projet de modernisation. Pour cela, nous avons jug utile lexamen de trois institutions ayant russi la modernisation. Ceci a pour but de valider notre modle danalyse afin quil serve comme modle de rfrence pour tout organisme sintressant au changement stratgique, et en mme temps, de savoir comment les autres font pour russir leur processus. Ainsi, nous clturons notre tude par l a prsentation dun modle intgr de gestion du changement qui nest autre que notre modle ajust. En effet, comme toutes nos propositions sont confirmes, le modle reste un cadre danalyse valable pour raliser avec succs un changement organisationnel stratgique. Cependant, pour lui donner le caractre intgrateur rpondant aux divers aspects du changement stratgique, et une formule standard qui convienne toutes les organisations, nous allons introduire quelques dtails et prcisions, inspirs des cas tudis. Ce qui rpond notre objectif de dpart qui est celui de forger un modle denvironnements externes et internes

intgr de gestion du changement stratgique, qui pourra aider les gestionnaires proccups par limplantation de la modernisation dans le secteur public. En effet, Il fallait tout un investissement et autant defforts pour arriver cette fin.

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Le modle intgr de gestion du changement stratgique


Haute direction, le personnel concern et un sondage auprs des usags.

Conception du changement /
- Problme - Projet - Programme

Mise en uvre du changement /


- Solution - Projet - Programme

D. sociale et humaine D. thique Culture Et valeur Dimension conomique Et financire

Processus

Ressources

structure

Dimension environnementale

technologie

Rsultats
Efficacit Efficience Satisfaction du client Valorisation de RH Dveloppement des comptences,. Perspectives davenir

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tant le fruit dune tude thorique (la thorie du changement organisationnel et le modle de gestion de celui-ci) et pratique ( les expriences russies : Comment font les autres ?), le modle a davantage le mrite dtre un moyen de rapprochement des carts entre la haute direction et le personnel, dans la mesure o les deux units sont obliges de travailler en troite collaboration pour russir le processus du changement. En effet, limplantation du changement exige la participation de tous les acteurs concerns par celui-ci dans toutes les phases de son processus. La participation ne peut pas se faire en dehors dune structure flexible permettant la communication informelle, la crativit et la libre circulation des informations, ce qui met ainsi fin la structure rigide. Bien que le modle permette le succs du changement, il nen demeure pas moins que la gestion du changement exige des chefs de file de qualit, de leadership visionnaire et dynamique, afin de pousser les gens cooprer pour la ralisation dun but commun. Enfin, rappelons quelques recommandations qui devraient tre toujours prsentes lesprit non seulement au cours du processus de changement, mais aussi aprs la russite de celui-ci. En effet, comme laffirme Hafsi (1995) dans son article, le changement cest la vie, il ny a de permanent que le changement , il faut faire le changement, [...] ne serait ce que pour rester la mme (lorganisation). Les recommandations sont les suivantes : 1- tre lcoute. 2- Avoir lesprit de groupe. 3- Instaurer une culture de coopration et de solidarit. 4- Valoriser les ressources humaines et dvelopper les comptences (formation et motivation). 5- Souvrir vers le client. 6- Responsabiliser les fonctionnaires tous les niveaux.

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7- Doter le client des moyens de contrle (on fixe les dlais dattente 15 jours au maximum, par exemple). 8- Personnaliser ladministration. Cependant, une question qui nous revient constamment lesprit tout au long de lexamen des expriences de modernisation russies et que nous laissons ouverte pour les recherches ultrieures : Comment peut-on gre r les imprvus qui surviennent au cours du processus de changement et qui peuvent influencer ngativement ce dernier ?

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ANNEXES

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ANNEXE 1
LES RFORMES SECTORIELLES EN FRANCE DEPUIS 1995 Les rformes sectorielles en France ( surtout depuis 1995) Sous ce titre, nont t retenues que les principales rformes caractre administratif, mme si elles comportent des aspects politiques non ngligeables. Quant au programme daction gouvernemental, lanc par le Premier ministre Lionel Jospin en janvier 1998 et intitul Prparer lentre de la France dans la socit de linformation, il sagit dune rforme caractre plus politique quadministratif. Mais compte tenu de lampleur de son champ daction, elle mrite une attention particulire. La Scurit sociale -Gouvernement Jupp, novembre 1995 Lobjectif majeur de cette rforme est la reprise en mains des dpenses de la scurit sociale par le parlement, cest--dire les lus. Sous la coupe de comits paritaires, les diverses caisses de scurit sociale chappaient au contrle des lus et engendraient des dficits imprvisibles et incontrlables. Le second objectif visait moderniser le systme, accrotre son efficacit et corriger les abus majeurs. Lducation -ministre Bayrou, janvier 1997 Le milieu de lducation en France a toujours reprsent un secteur dlicat de la socit et mai 1968 tmoigne de cette sensibilit. Aussi, est-ce avec prudence, voire une certaine lenteur qua dailleurs releve le prsident de la rpublique, que le gouvernement Jupp sattaque ce secteur. Les principaux lments de sa rforme viseront faire du premier semestre dentre la Facult (universit) un semestre de dtermination, permettant ltudiant une acclimatation et une formation plus gnrale qui lavantageront tout en lui permettant de fixer dfinitivement son choix dorientation. Lallocation logement sera transforme en allocation sociale dtudes, plus gnreuse que la prcdente. Quant aux professeurs, dornavant, les activits denseignement seront comptabilises dans le cheminement de leur carrire. - ministre Allgre, automne 1997 Le nouveau ministre de lducation nomm en juin 1997 voudra forcer la marche et, ds lautomne, rduira, au ministre de lducation Nationale Paris, les directions administratives de 16 12, Il amorcera une rforme des lyces par la remise en question du baccalaurat et voudra implanter de nouvelles modalits de contrle des connaissances. Enfin, les Instituts Universitaires de Technologie (IUT) jouiront dornavant dune autonomie financire au sein des universits auxquelles ils sont rattachs. Les suites de cette volont de rforme ne sont pas encore connues.

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La Justice - prsident Chirac, janvier 1997 Soucieux de couper le cordon ombilical entre parquet et garde des sceaux, le Prsident de la Rpublique veut rendre la justice plus indpendante et amliorer la prsomption dinnocence. Il lance cette rforme par la cration dune commission dtude, avec mandat de faire rapport et recommandations au mois de juillet de la mme anne. Le 10 juillet suivant, la commission Truche, du nom de son prsident, remet ses conclusions : elles ne reprennent pas lhypothse dune sparation entre le parquet et le ministre de la justice, mais proposent des changements pour amliorer la situation. - ministre Guigou, janvier 1998 La nouvelle ministre de la justice veut aller plus loin et proposera carrment la nomination des magistrats du parquet par un conseil de la magistrature et non plus par le gouvernement. En outre, si elle maintient les prrogatives du gouvernement en matire de dfinition de la politique pnale, elle entend supprimer toute instruction du garde des Sceaux aux procureurs dans les affaires individuelles. Enfin, elle veut instaurer la possibilit de recours contre linertie des juges pour les responsabiliser. La Dfense prsident Chirac, fvrier 1996 Soucieux de maintenir la France dans le concert des grandes nations, mais galement conscient des impratifs de la nouvelle donne dans les relations internationales depuis la chute du mur de Berlin en novembre 1989 et des changements apports par la mondialisation, le prsident lance, au dbut de 1996, la rforme la plus importante que larme franaise aura connue depuis la rvolution de 1789. Dans une volont de professionnaliser larme, il rduit les effectifs de 500000 350000 hommes et le nombre dinstallations militaires en consquence (casernes, etc.).Cette rforme entrane une restructuration majeure de lindustrie de la dfense et une rduction des dpenses budgtaires de ltat de lordre de 20%. Dans les industries apparentes, le gouvernement envisage la perte de 50000 emplois dici 2002. Pour amoindrir la brutalit des consquences, le gouvernement met en place des mesures financires qui permettront de temprer les impacts de la rforme. Des privatisations La France a connu des vagues de nationalisations et de privatisations depuis la dernire guerre mondiale. Il semble cependant que la concurrence, qui dcoule de la mise en marche politique et conomique de la communaut europenne ainsi que de la mondialisation, dicte la voie aux rcents gouvernements et les invite un dlestage de limplication de ltat dans les oprations commerciales. Cest la voie de la privatisation.

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Ainsi, France Tlcom est cote en bourse depuis le 20 octobre 1997 et le secteur des assurances est en bonne voie de privatisation. Les chemins de fer et les banques suivraient cette voie. Pour linstant, les seuls projets importants de privatisation remis en cause par le gouvernement actuel sont Air France et le secteur maritime. Quant la volont de privatisation de lArospatiale (exige par les partenaires europens) pour la fusionner avec Dassault, le gouvernement Jospin semble y avoir renonc. Cest limpasse dans les ngociations avec la firme Dassault. Source : Denis Laforte, France : rformes horizontales et sectorielles 19821998 , synthse dexpriences dans ladministration publique, Observatoire de ladministration publique, NAP, (tlescope),volume 5, numro 2, Mai 1998, pp.5-7

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ANNEXE 2
Les instances dvaluation des politiques publiques en France

la suite du rapport Viveret publi en janvier 1990, le gouvernement, dans sa stratgie de modernisation, a cre trois nouvelles instances dvaluation (ENAP 1992 : 30-33) : A) Le comit interministriel de lvaluation (CIME) : prsid par le Premier ministre et form de plusieurs ministres avec un secrtariat situ au sein du commissariat gnral du Plan, il est charg de dvelopper et de coordonner les initiatives gouvernementales. Il voit aux choix des projets et aux modalits de lvaluation; B) Le fonds national de dveloppement de lvaluation (FNDE) : ce fonds sert financer des projets dvaluation; C) Le conseil scientifique de lvaluation (CSE) : compos de 11 personnalits indpendantes, il est le garant de la qualit de lvaluation. Consult sur toute tude susceptible de recevoir des fonds du FNDE, il rend deux avis ( un avis pralable et un avis final). Il joue galement un rle pdagogique et mthodologique (par la diffusion de linformation sur lvaluation et aprs laide la formation de spcialistes et au dveloppement de la recherche en valuation).
Source : Francis Kelly, la modernisation des administrations publiques : analyse compare (France, Grande-Bretagne, Canada Australie, Etats-Unis et Japon), document annexe 4, Saint-Foy ( Qubec), cole nationale dadministration publique, 1993, P :16

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ANNEXE 3
La charte de la dcentralisation en France 1992 La charte de la dconcentration vient prciser les orientations et fixe les principes de transfert dattributions et les modalits et rpartition des comptences entre les administrations centrales et les services territoriaux de ltat. Prsid par le Premier ministre, le Comit interministriel de ladministration territoriale (CIATER), assist dun comit permanent, a t rnov et veille dornavant au respect des principes fixs par la loi dorientation relative ladministration territoriale et la charte de la dconcentration. Le CIATER fait office dorganisme de consultation en ce qui concerne la cration de toute nouvelle organisation dans les administrations civiles, il veille aussi lharmonisation et propose des mesures de simplification tant organisationnelles que structurelles. Ainsi, le rle de chacun des chelons de ladministration est prcis et clarifi (ENAP 1992 :25) : les administrations centrales : rle de conception, dimpulsion, dorientation, dvaluation et de contrle; les circonscriptions rgionales : rle de mise en uvre des politiques nationales et communautaires en matire de dveloppement conomique et social ainsi quen amnagement du territoire; les circonscriptions dpartementales : rle de mise en uvre des politiques nationales sous rserve des comptences des rgions; les arrondissements : rle danimation du dveloppement local et de laction administrative de proximit sous rserve des comptences territoriales. Des plans ministriels de modernisation ont t dresss et chacun prcise un chancier de ralisation et les actions qui sont envisages. Cet exercice visait trois objectifs (BARGAS 1990 :310) : lobligation de prendre un certain recul ( deux trois ans) par rapport au traitement des problmes; la mise en vidence des besoins de cohrence entre les diverses actions sectorielles; une incitation mettre en place une coordination stratgique permettant de dfinir les priorits des ministres. Les principes directeurs des projets dadministration dconcentre exigent une concertation entre prfets de rgion, prfets de dpartement et chefs de services extrieurs de ltat. Cette plus grande cohsion des services doit se manifester dune part, par un renforcement des changes de la coordination et, dautre part, par une conduite plus efficace dans les politiques interministrielles (BRAGAS 1990 :311).

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Les projets de service et les centres de responsabilit reprsentent quant eux des dmarches trs voisines (BARGAS 1990 :312) : a) Le projet de service : son objectif est de clarifier les missions du service, les stratgies dployes, les objectifs et les plans daction adopts; b) Le Centre de responsabilit : un contrat (gnralement de trois ans) est pass entre le centre et son administration centrale. Le centre bnficie dune enveloppe indemnitaire globale. Il sengage par ailleurs la matrise de ses cots, la mise en uvre dun projet de service et la mise en place dun contrle de gestion. La responsabilisation franaise constitue une stratgie participative, une dconcentration du pouvoir autant horizontale que verticale. Elle met laccent sur la redfinition des missions des services, sur la formation et lintgration des agents. Le rythme de mise en uvre dun projet de service est dtermin par le service mme dans un cadre qui nest pas prcis lavance. Laspect participatif des dmarches et leur faible anciennet font en sorte qu lheure actuelle il nest pas facile dtablir un bilan. Dune faon gnrale, on peut mentionner cependant que si la vitrine de la modernisation francise est attrayante, lintrieur du magasin, en revanche, laisse un peu dsirer, en particulier pour ce qui est du systme de gestion au quotidien. Source : Francis Kelly, op.cit, P14

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ANNEXE 4
RAPPORT VOLCKER (Etats-Unis) Publi en 1989, au cours de la premire anne de la prsidence de George Bush, le rapport de la commission Volcker a exprim des craintes vis--vis du service public amricain. La commission Volcker tait compose duniversitaires, danciens hommes politiques et hauts fonctionnaires et de reprsentants du secteur priv et des syndicats. Le rapport Volcker a soulev en particulier limportance de la question du management public. Les trois principaux enjeux qui ont t identifis sont les attitudes du public, la direction politique et les systmes de gestion interne (ABERBACH 1991: 463). De plus, trois points ont t soulevs (CROZIER 1988: 91) : -lexprience rcente montre que lefficacit de laction gouvernementale dpend autant de la faon dont les dcisions sont mises en uvre que de la qualit de dcisions; -or, limportance du management a t sous-value; -en consquence, il faut revitaliser les systmes de management en affirmant la place du leadership et en valorisant les responsables oprationnels. Afin de restaurer le leadership et la motivation dans ladministration fdrale, la commission Volcker proposait trois stratgies (CROZIER 1988 :91) : -valoriser linitiative des fonctionnaires (surtout les managers des niveaux intermdiaires et les oprationnels); -compter sur le personnel pour promouvoir linnovation et amliorer la qualit des services; -crer une agence fdrale de management, distincte de l Office of Management and Budget (OMB) , charge notamment de promouvoir une politique de management au sein des agences qui serait fonde sur la continuit et la prise en compte des problmes des fonctionnaires. Le rapport recommandait galement le renforcement des relations entre les responsables nomms par le prsident et les fonctionnaires de carrire en misant sur la coopration; louverture des postes suprieurs aux fonctionnaires actuels; laugmentation de la comptitivit des salaires afin dattirer les meilleurs candidats (ABERBACH 1991: 464). Nous pouvons noncer une stratgie qui se dveloppe autour des axes suivants : -dcentraliser des responsabilits vers les tats; -drglementer la gestion; -rduire les effectifs; -amliorer les services aux usagers; -dvelopper la responsabilisation; -valuer les politiques et les programmes publics.

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Source : Francis Kelly, la modernisation des administrations publiques : analyse compare (France, Grande-Bretagne, Canada Australie, tats-Unis et Japon), document annexe 4, Saint Foy (Qubec), cole nationale dadministration publique, 1993, p 31.

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ANNEXE 5
VOLUTION DU DFICIT ET DE LA DETTE DU GOUVERNEMENT FDRAL (Etats-Unis) 1990 2000

Annes 1990 1991 1992 1993 1994 1995 (estimation) 1996 (estimation) 2000 (estimation)

PIB en (milliards $) 5481,5 5676,4 5921,5 6258,6 6633,6 7004,5 7336,0 8945,8

Dficit en % du PIB 4,0 4,7 4,9 4,1 3,1 2,3 2,0 0,3

La Dette en %Du PIB 58,5 63,4 67,6 69,5 70,0 70,3 71,0 69,1

Note : Lanne budgtaire va du 1er octobre au 30 septembre et est dsigne par lanne de fin de la priode; cest ainsi que le budget 1993 et termine le 30 septembre 1993. Source originale : Compilation effectue par lobservatoire de ladministration publique de lENAP, partir des Hostorical Tables fournies par le gouvernement amricain dans le site W3 du budget 1996 : http://www.doc.gov/Budget FY97//txt/his01.txt Source : Observatoire de lAdministration publique La rforme de ladministration fdrale amricaine (synthse d expriences dans ladministration publique), (Tlescope), V.3 #2, 1996 ,p9.

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ANNEXE 6
RINVENTER LE GOUVERNEMENT Lexpression rinventer le gouvernement a sduit limagination de nombre de personnes qui aimeraient rformer la fonction publique. En fait, cette expression est aujourdhui la mode un peu partout dans le monde, de lAustralie en GrandeBretagne, de Singapour la Sude, des Pays-Bas la Nouvelle-Zlande, les gouvernements, quelque soit le parti (et) lidologie, cherchant ainsi se rinventer. . Cette expression nous vient du livre de David Osborne et Ted Gaebler (1992), intitul Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the public sector from Schoolhouse to Statehouse, City Hall to the Pentagon. Mme si lon a beaucoup lu et amplement cit cet ouvrage, celui-ci na pas t acclam dans tous les milieux. Le milieu universitaire en particulier a accueilli froidement ce livre en soutenant essentiellement quil contenait beaucoup de slogans et de phrases faciles retenir, et que les solutions proposes se fondaient sur une comprhension superficielle des rouages des gouvernements tout particulirement des gouvernements centraux forts. On a ainsi affirm que, tandis que les auteurs prsentent divers principes visant remanier les oprations gouvernementales, on ne reconnat que dans une faible mesure que les obstacles possibles la mise en application de ces principes. Un tudiant passionn de ladministration publique soutient que Osborne et Gaebler comptent sur la mystique dautrefois pour faire valoir leur point de vue, et linstar dautres genres de messages vangliques, les auteurs sattendent ce que les lecteurs leurs tmoignent une confiance aveugle et mettent en particulier la vision quils dcrivent. Cependant, il ne fait aucun doute que Osborne et Gaebler tirent parti dun profond sentiment de frustration que partagent les Canadiens, les Amricains, les Australiens, les Sudois et dautres relativement au fonctionnement, ou mieux, au nonfonctionnement de leur gouvernement. Ils ont exprim un profond dsir quon retrouve peu prs partout, soit le dsir de rtablir les choses lintrieur de lappareil gouvernemental. Bill Clinton a compris ce sentiment de frustration et a su en tirer parti lors de la campagne prsidentielle de 1992, en se prsentant comme l homme qui remettrait le gouvernement en tat de fonctionnement. Quelques mois seulement aprs son entre en fonction, il a mis sur pied le National performance Review ( communment appele Commission Gore) charge de remanier, rinventer et revigorer le gouvernement national en entier. Le but du prsent document est dexaminer les travaux de la Commission, dindiquer ses sources dinspiration, son origine, de quelle faon elle en est venue certaines constatations (processus) et comment cette tude diffre dtudes semblables effectues dans le pass. On veut galement prsenter diverses leons pouvant tre dgages de ltude de la commission Gore. Tt ou tard (probablement plutt que tard), dautres gouvernements emboteront le pas, lesquels pourraient grandement tirer parti

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de lexprience des autres avant de se lancer dans un ambitieux projet dtude des rouages de lappareil gouvernemental et de la fonction publique. Source : B. Guy Peters et Donald J. Savoie ``Rinventer Osborne et Gaebler : leons tirer des travaux de la commission Gore``, Centre canadien de gestion, 1993, P1-2

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ANNEXE 7
Tableau du personnel dans ladministration Fdrale des tats-Unis (quivalents temps complet)

Ensemble de leffectif (milliers) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
(estimation)

Dfense (milliers)

Total sans la dfense (milliers) 1 168 1 143 1 196 1 207 1 184 1 148 1 141 1 143

Effectif / 1000 hab.

2 174 2 112 2 169 2 139 2 053 1 970 1 941 1 911

1006 969 973 932 868 822 800 767

12,3 12,1 11,8 11,4 11,2 10,8

Effectif fdral/ total des effectifs publics en % 15,0 14,8 14,6 14,2 13,9 13,6

1997 (estimation) 1998 (,, ) 1999 (,,)

1922 1882

Source originale : Compilation effectue par lObservatoire de ladministration publique de lENAP, partir des Historical Tables fournies par le gouvernement amricain dans le site W3 du budget 1996 : http://www:whitehouse.gov/WH/EOP/omb Source : Observatoire de lAdministration publique La rforme de ladministration fdrale amricaine (synthse), ( Tlescope), Vol.3, numro 2, juin 1996, p: 10.

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ANNEXE 8
Les outils utiliss pour appliquer les recommandations du rapport Gore (phase 1 et 2 )

Pour raliser les objectifs mis de lavant par la National Performance Review, le gouvernement amricain a dvelopp et utilis principalement les outils ou concepts suivants : Les mesures de performance et dtalonnage (benchmarking), la drglementation, la dvolution et le partenariat, la ringnierie, les nouvelles technologies de lInformation et des communications et la privatisation. 1 Les mesures de performance et dtalonnage Pour inciter les organismes se proccuper davantage de latteinte des rsultats et de la qualit des services la population que de la conformit aux procdures, on entend implanter dans les organismes fdraux un ensemble de mesures de performance et dtalonnage. Pour appliquer cette mthode, chaque organisme doit mettre en place une unit appele Performance-Based Organization dont la fonction consiste superviser le travail dimplantation et dadministration des mesures de performance. Les ralisations et projets en cours Au cours des derniers mois, le Prsident a sign des ententes pour la mise en place de plans daction sur les mesures de performance avec le tiers des plus grandes agences. De plus, le gouvernement a soumis deux lois qui ont t approuves par le Congrs, la Government Performance and Result Act et la Gouvernment Management Reform Act . Ces dernires assurent une plus grande flexibilit pour atteindre les objectifs viss. Plusieurs organismes ont entrepris de transformer leur administration afin de rpondre aux ententes signes avec le prsident. Les plus avancs sont les ministres de lAgriculture, du Commerce, de la Dfense, de lHabitation, du Transport et des ressources humaines. On a aussi dvelopp un site Internet qui permet une intraction avec le public. 2 La drglementation Depuis la publication du premier rapport en 1993, ladministration a voulu liminer ou modifier les rglements inutiles ou dsuets et favoriser le partenariat avec les entreprises dans lapplication de la rglementation; on se concentre sur latteinte des rsultats recherchs plutt que sur la chasse aux contrevenants.

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Les ralisations et projets en cours Les travaux dj raliss ont permis de rduire de plus de 15% les textes de rglement. De plus, ladministration a mis jour environ 40% de ces rglements en vue dallger le fardeau administratif des citoyens. Selon lestimation gouvernementale, ces ajustements rduiront de 28 milliards les cots des biens et services pour le public. Le vice-prsident a aussi demand aux organismes fdraux dexaminer la possibilit de prparer des cadres rglementaires qui pourraient sadapter aux besoins spcifiques de diffrentes entreprises. 3 La dvolution et le partenariat Suite ladoption par le congrs du Gouvernment Performance Act , ladministration Clinton entend dsormais grer, en partenariat avec les tats et les municipalits, les programmes daide financire qui leur sont allous, en mettant laccent dabord sur latteinte dobjectifs plutt que sur le suivi des procdures administratives et de la rglementation. Ralisations et projets en cours Au cours des trois dernires annes, de nombreuses expriences ont t ralises. Ainsi, ladministration fdrale a dvelopp des ententes de partenariat avec plus de cent municipalits parmi les plus importantes. Les municipalits concernes ont labor un plan stratgique reli au dveloppement de lconomie et d e la main-duvre et prcis un ensemble dtalons pour permettre de mesurer le niveau datteinte des objectifs viss par chacun des programmes. Dans son dernier budget, le prsident Clinton a demand de consolider du tiers des 600 programmes qui sadressent aux municipalits et aux tats en 27 nouveaux ensembles plus facilement ngociables dans le cadre du partenariat. 4 La ringnierie au moyen des technologies de linformation Le rapport Gore propose aussi que les organismes fdraux modifient leurs relations avec le public et sorientent autant que possible vers un gouvernement qui utilise davantage les technologies de linformation avec les citoyens et leurs fournissent un accs efficace linformation et aux services. Ralisations et projets en cours Tout dernirement, le vice-prsident a annonc que les organismes qui ont le plus de contacts avec le public devront dposer des plans daction dans lesquels seront prcises les initiatives mises de lavant pour amliorer les services et permettre aux citoyens de communiquer plus facilement avec les organismes. Au cours des trois dernires annes, plusieurs organismes fdraux ont restructur leur faon de travailler et ont mis en place de nouvelles mthodes. Ainsi, on retrouve sur internet un site du gouvernement fdral intitul FedWorld Information Network contenant la liste des principaux sites du gouvernement; ce site est

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rgulirement mis jour. On y retrouve, par exemple, le Gouvernment Information, Documents and Files qui donne de linformation, en mode interactif et multimdia, sur plus de 10000 dossiers relis, entre autres, au commerce, la sant et lenvironnement. Le gouvernement fdral a aussi implant un Gouvernment Information Locator Service dont lobjectif est de permettre de localiser les services offerts par les organismes gouvernementaux. On y retrouve aussi le Federal Job Annoucement Search qui permet de consulter lensemble des emplois offerts par le gouvernement ainsi que plusieurs autres sites gnraux sur lensemble des services gouvernementaux. De plus, on peut y consulter plusieurs sites associs plus spcifiquement certains organismes comme le Looking for Tax Form du Internal Revenue Service ou encore le Ressource Locator Web Page qui permet dtablir des contacts relis au commerce lectronique. Les bnficiaires des diffrents programmes sociaux disposent galement dune carte lectronique qui permet de suivre lensemble des services daide sociale que chacun reoit, et ce, tout en rduisant les possibilits de fraude. Le gouvernement fdral entend crer dans chaque communaut un guichet unique qui regroupe lensemble des services offerts par le gouvernement fdral. Plusieurs administrations ont dj amorc cette intgration avec leurs propres programmes, par exemple la Small Business Administration qui sest associe dautres organismes fdraux, tats et municipalits, pour mettre en place un guichet unique rpondant aux besoins des petites entreprises. Source : Observatoire de lAdministration publique La rforme de ladministration fdrale amricaine (synthse), ( Tlescope), Vol.3, numro 2, juin 1996, pp.4 -5

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ANNEXE 9
Les outils ncessaires pour lapplication de la gestion de performance

Government Performance and Results Act ( GPRA)

Afin de crer un cadre global pour la gestion de la performance, le Congrs et le prsident ont adopt le Gouvernment Performance and Results Act (GPRA) . Ce dernier demande chaque responsable dorganisme de : 1) dposer au Prsident et au Congrs, au plus tard le 30 septembre 1997, un plan stratgique qui doit contenir une description de la mission de lorganisme, lidentification des objectifs associs aux principales fonctions et oprations de lorganisme et une description de la faon dont les objectifs seront atteints; 2) Dposer au Prsident et au Congrs, au plus tard en janvier 1999, un plan de gestion de la performance qui doit contenir lidentification dobjectifs oprationnels et quantifiables, une description des mesures de performance et de la faon dont elles sont relies aux objectifs poursuivis, une description de la procdure dvaluation et, enfin, une chance dimplantation; 3) Prsenter au Prsident et au Congrs, partir de lan 2000,un rapport sur la performance de lanne prcdente. Ce rapport sera, ds lors, prpar sur une base annuelle. La plus importante caractristique associe cette loi est lobligation faite aux organismes gouvernementaux de soumettre les plans stratgiques simultanment au Prsident et au Congrs, en plus davoir consulter ce dernier lors de la prparation du plan. Il est difficile de prvoir, moyen terme, les impacts de limplication du congrs par le biais du GPRA, dans un cadre, jusqu maintenant, rserv exclusivement lexcutif. Comme on le fait remarquer dans un rapport de la National Academy of Public Administration, le Congrs a facilement accept le GPRA, car son niveau dabstraction est tel quaucun politicien ne se sentait impliqu directement. Cependant, lapplication de cette loi signifie la mise en place de mesures de performance et dobjectifs prcis susceptibles daffecter de faon significative la distribution des ressources, ce qui peut entrer en conflit avec les intrts particuliers des politiciens. 1 Government-Wide Performance Plan

Le prsident a aussi tenu montrer que la politique de gestion de la performance pouvait compter sur le soutien du plus haut niveau de ladministration gouvernementale avec le dpt, en 1998, dun premier Government-Wide Performance Plan. Ce plan sappuie sur trois grands secteurs de performance :

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2.1 La performance fiscale Depuis le rapport Gore en 1993, des taux dintrt relativement faible, une croissance conomique soutenue, des coupes importantes dans les dpenses et les ajustements entrepris dans la gestion de ladministration fdrale ont permis de rduire le dficit de faon significative. Cependant, en dpit de cette rduction, lOffice of Management and Budget et le Congressional Budget Office ont mis lopinion que le dficit recommencera augmenter. Aussi, afin dassurer un budget quilibr pour les annes venir, le prsident et le Congrs ont dcid, en 1997, de renforcer le Budget Enforcement Act dont lobjectif tait dquilibrer le budget pour 1998. Pour ce faire, ils ont adopt le Balance Budget Act qui vient complter les efforts amorcs. 2.2 La performance administrative En dpit du fait que lAdministration Fdrale a dj fait de nombreux efforts pour rendre ladministration publique plus efficace, le prsident propose de nouvelles actions de plus en plus prcise. Parmi les actions mentionnes dans le Gouvernment-Wide Performance Plan, le prsident identifie 11 secteurs dintervention prioritaires auxquels il fixe des objectifs trs prcis pour lanne 1999. Il fixe aussi des objectifs 11 des 14 dpartements. De plus, le prsident demande 32 organismes ( High Impact Agencies) qui ont des contrats rguliers avec les citoyens (annexe 2) de dvelopper pour un ensemble de programmes dtermins des objectifs oprationnels mesurables pour lan 2000. Plusieurs autres activits sont aussi identifies, dont Access America, lune des pices matresses de limplantation dun gouvernement lectronique. Compos de 18 lments diffrents (annexe 3), ce projet doit rendre accessible lensemble des programmes et services gouvernementaux aux citoyens et aux entreprises. On peut aussi mentionner la mise en place de plusieurs groupes de travail intersectoriels, notamment, le Presidents Management Council (PMC) compos de dirigeants des plus importants organismes gouvernementaux, dont le rle est danalyser diffrentes situations problmatiques et de faire des recommandations au Prsident. 2.3 La performance des programmes Depuis 1997, de nombreuses actions ont t entreprises et diffrents outils de gestion de la performance ont t dvelopps. date, cette gestion sest toujours faite dans le cadre de ladministration dun seul organisme. Cependant, la demande du prsident, les programmes des diffrents dpartements sont dsormais regroups et tudis en fonction des objectifs quils ont en commun, ce qui les oblige coordonner leurs efforts et fonctionner dans un cadre intersectoriel. De plus, lanalyse des budgets par les administrations centrales (Offices of Management and Budget and Congressional Budget Office) sappuie maintenant sur les mesures de performance dveloppes par les agences dans le cadre des plans stratgiques soumis au Prsident et au Congrs en septembre 1997.

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Performance Based Organizations

Lors du dpt du Blair House Paper, le Prsident amricain propose la cration de Performance Based Organisations ( PBO) dont les buts sont de librer ladministration gouvernementale des contraintes administratives traditionnelles, de rendre les administrations imputables des rsultats obtenus et de permettre aux gestionnaires de grer comme sils taient dans le secteur priv. Limplantation des Performance Based Organisations sappuie tout particulirement sur lexprience des agences britanniques. Cest en 1997 que le Congrs adoptait le Performance Based Organizations Bill et que ladministration mettait en place un projet pilote, Le St-Lawrence Seaway Development Corporation. Actuellement, mis part cette exprience, aucune PBO nest oprationnelle. Cependant, ladministration Clinton souhaite voir la cration d,une douzaine dentre elles dans un avenir rapproch. Tout dernirement, le 14 juillet 1998, le Congrs a accept la transformation du Departments Student Financial Aid en PBO. La gestion des PBO se fait dans un cadre de gestion bien dfini. Ainsi, tous les cinq ans, le Secrtaire du Dpartement et le Chief operating Office (COO) responsable de la PBO doivent sentendre dans le cadre dun contrat sur le buts poursuivis par cette dernire. De plus, chaque anne, le COO doit prparer et faire accepter par le Secrtaire les objectifs oprationnels que son organisme entend poursuivre au cours de la prochaine anne budgtaire. Finalement, la loi oblige le Secrtaire transmettre, au plus tard cinq ans aprs la cration dune PBO, un rapport au prsident recommandant ou non la poursuite des activits de lorganisme (Sunset Clause). Dans une analyse des Performance Based Organisations , Roberts constate que le principal problme origine de lobligation de consulter le Congrs, entre autres, sur le contenu des mesures de Performance, ce qui donne ce corps lgislatif un rle beaucoup plus important que celui donn aux politiciens en Grande-Bretagne. Tremblay, dans une analyse comparative, souligne que le modle amricain, contrairement au modle britannique, nest pas le pivot organisationnel de la rforme, mais plutt un lment complmentaire. Roberts souligne aussi une rsistance importante de la part de ladministration et des syndicats qui ont soulev la possibilit que le manque de contrle central peut faire en sorte que lon retombe dans le favoritisme quon a connu, il y a de nombreuses annes.

Source : Jacques Auger, La rforme de ladministration fdrale amricaine aprs cinq ans , Observatoire de lAdministration publique, ( Synthse dexpriences dans ladministration publique ),(Coup dil ), vol.4 , numro 4, 1998,pp.2-4

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ANNEXE 10
NOUVELLE-ZLANDE LA RFORME DE LTAT Les principes fondamentaux de la rforme La rforme sappuie sur cinq principes se trouvant dans trois lois importantes : -ltat ne doit pas simpliquer dans des activits que la communaut ou lentreprise prive, peuvent mieux accomplir; -les entreprises commerciales vont oprer de faon plus efficace et efficiente si elles sont organises sur le modle de lentreprise prive; -les ministres vont oprer de faon plus efficace et efficiente si leurs fonctions sont claires et nentrent pas en conflit entre elles; -les gestionnaires des ministres sont plus performants sils sont pleinement responsables et soumis un minimum de contrles centraux; -les cots des activits gouvernementales doivent reflter la ralit du march. Le secteur public en 1984 Avant la rforme, voici les principales caractristiques du secteur public : -plusieurs gros ministres remplissant simultanment des fonctions qui entrent en conflit entre elles; -gestion centralise et direction par des organismes de contrle (le Trsor et la commission des services publics); -emploi centralis de tous les fonctionnaires par la commission de services publics; -systmes de comptabilit de caisse; -de nombreuses QANGOs (organisations non gouvernementales quasi autonomes) finances par le gouvernement; -quelques socits gouvernementales oprant sur le march libre mais dont les dcisions stratgiques sont soumises laval du gouvernement. Le processus de rforme La majeure partie de la rforme structurelle est entreprise durant les trois ou quatre premires annes du processus, alors que de gros ministres, existant depuis longtemps, sont abolis et remplacs par des entreprises dtat oprant sur une base commerciale sous la direction de conseils de direction. Depuis, plusieurs ont t vendues et parmi les quatorze qui demeurent la plupart sont considres comme vendables. La restructuration des ministres commence en 1985, de faon rationaliser les fonctions et la forme de ladministration publique, particulirement en sparant les fonctions dlaboration de politiques de la production des services, confie des entits de la couronne (``Crown entities``). Bien que complte en majeure partie avant 1990, la restructuration sest poursuivie et a toujours cours dans certains secteurs.

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En 1988, la rforme majeure dans le secteur de lducation commence par labolition des commissions scolaires locales, leurs fonctions tant confies un conseil de direction dans chaque institution. Le ministre est remplac par des agences et des entits de la couronne. Lamlioration de limputabilit et de la performance sinstaure dans lenseignement suprieur. En matire de sant, des entreprises de la couronne oprant sur une base commerciale rendent dsormais les services directs. En 1988, commence une rforme destine amliorer limputabilit et la performance de ladministration publique et de tout le secteur gouvernemental. Les directeurs excutifs doivent rpondre de leurs actes aux ministres. La commission des services publics cesse dtre lemployeur de tous les fonctionnaires; elle devient lemployeur des seuls directeurs excutifs, dsormais embauchs contrat de dure dtermine. Des rformes sinspirant des pratiques du secteur priv sont entreprises dans les systmes financiers et comptables. Le nouveau secteur public Au dbut de la rforme, deux ministres employaient moins de 100 personnes; on en compte maintenant onze dans ce cas. Ladministration publique (excluant les entits de la couronne et les entreprises dtat) comptait 88 000 personnes; elle en compte maintenant 36 000. Les entits de la couronne forment un second palier dagences gouvernementales. Elles ont gnralement des fonctions de rgulation, dachat et de distribution des services. Diriges pour la plupart par des conseils de direction autonomes, nommant leurs directeurs excutifs, dterminant les conditions de travail des personnes leurs emplois, elles oprent partir dnoncs dobjectifs (``statement of intent``) convenus avec les ministres responsables et dposs au parlement. Il existe trois organismes centraux : le ministre du Premier ministre et du cabinet, le Trsor et la Commission des services publics. Les deux derniers taient auparavant considrs comme des organismes de contrle; dsormais, ils coordonnent les politiques et supervisent (``monitor``) la performance. Source : Observatoire de ladministration publique Nouvelle-Zlande, la rforme de ltat (synthse ), (tlescope),volume 1, numro 1, dcembre 1994, pp.2-3

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ANNEXE 11
LA FONCTION PUBLIQUE ET LA NCESSIT DU RENOUVELLEMENT Fonction Publique 2000 Le 12 dcembre 1989, le Premier Ministre a annonc Fonction publique 2000, une initiative qui vise renouveler la fonction publique du Canada et la prparer entrer dans le 21me sicle, en prenant les mesures ncessaires, et notamment, comme il la prcis `` favoriser lessor dune fonction publique qui se caractrise par son excellence, sa grande comptence, son impartialit et son profond souci de bien servir le public`` Lannonce du Premier ministre a suscit un examen intense de ladministration de la fonction publique. Lide qui sous-tend cette initiative est de crer une mentalit dans la fonction publique qui serait axe sur le service et les clients et qui prnerait la consultation. Le prsent document est le fruit de cette rflexion et expose les points saillants de la politique du gouvernement concernant lavenir de la fonction publique du Canada. La fonction publique du Canada Importance de la fonction publique pour les Canadiens Du fait quelle reprsente tout le Canada et quelle se retrouve dans toutes les rgions, la fonction publique contribue assurer lunit du pays. Institution nationale dote dun puissant facteur dintgration, elle a montr aux Canadiens quil y avait avantage faire spanouir les valeurs et les aspirations de notre immense pays, aux cultures si riches et si diversifies. Cest essentiellement grce elle, que la notion dgalit linguistique a pris tout son sens. Ses politiques sur lquit en matire demploi et la suppression des barrires lavancement des femmes et des groupes minoritaires traduisent bien limportance que les Canadiens attachent lquit et la tolrance. Elle sefforce de reproduire les meilleurs traits de la socit canadienne, dont elle est le fidle reflet. La fonction publique est, par consquent, spcifiquement canadienne. Reflet de notre socit et de notre culture, elle a mis en place des organismes et adopt des pratiques pour rpondre nos besoins particuliers. Elle a mri avec le Canada, la suivi dans son volution jusquaux premiers rangs de la communaut internationale et a su attirer elle les lments les plus comptents. Par leur dvouement, en particulier de ceux qui ont fond dans les annes 1930 et 1940 la fonction publique daujourdhui, ils ont apport au Canada les cerveaux et les talents administratifs qui ont permis aux gouvernements successifs de donner au Canada linfrastructure conomique et sociale ncessaire au bon fonctionnement des rouages de lensemble du pays que les Canadiens prennent aujourdhui pour acquis. Lhistoire du Canada au cours de ce sicle tmoigne du rle jou par la fonction publique pour crer les conditions propices une conomie forte et une socit qui fonctionne bien. Vritable organisation professionnelle, elle excute une diversit de fonctions plus grande que nimporte quelle autre organisation au pays. Avec les deux tiers de ses effectifs lextrieur de la rgion de la Capitale nationale, elle est au service de tous les

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Canadiens partout au pays. Les fonctionnaires, dont la plupart sont hautement spcialiss et fortement motivs, sont galement de simples particuliers qui jouent, en cette qualit, un rle important dans leurs collectivits dun bout lautre du pays. La fonction publique , thme principal du livre blanc, se compose des ministres et organismes qui relvent directement des ministres et leur apportent appui et conseils. Toutes les caractristiques des politiques dont il est question sappliquent ce groupe. Les grands thmes du document, particulirement ceux qui touchent aux valeurs, au service, linnovation et la drglementation, auront une application plus gnrale lensemble du secteur public fdral. Comment la fonction publique est-elle rgie ? La fonction publique est rgie par le principe de la responsabilit ministrielle. En termes simples, cela signifie que ``les ministres sont lus pour prendre des dcisions tandis que les fonctionnaires sont nomms pour administrer et pour conseiller. Cette responsabilit constitutionnelle des ministres, vritable pierre angulaire de lobligation de rendre compte des fonctionnaires, est essentielle pour comprendre la faon dont la fonction publique est organise et rgie. La fonction publique est donc au centre mme de notre structure dmocratique. Place sous lautorit de ministres responsables, elle est gre conformment aux normes de probit et de professionnalisme dictes par le conseil du Trsor au nom de tous les ministres. Les fonctionnaires sont nomms par la commission de la fonction publique, laquelle est mandate par le parlement pour veiller lquit du processus et prvenir le favoritisme politique et bureaucratique. Les valeurs de la fonction publique Les valeurs des fonctionnaires dcoulent de la mission quils ont de perptuer les institutions dmocratiques. Ces valeurs simples, qui ne changent pas, sont les suivantes: servir le Canada et les Canadiens, faire preuve de loyaut envers le gouvernement dment lu, faire preuve dhonntet, dintgrit et dimpartialit, utiliser bon escient largent des contribuables, respecter fidlement les principes de lquit et de limpartialit, excuter leurs fonctions avec professionnalisme, et faire montre de respect envers les ministres, les autres parlementaires, le public et les fonctionnaires La fonction publique reflte les exigences du processus dmocratique. Elle doit : sadministrer elle-mme avec probit et sans favoritisme politique ou bureaucratique; faire preuve dquit et pouvoir le prouver dans la faon dont elle emploie ses ressources humaines, assurer des services aux Canadiens et acheter auprs deux des biens et des services; se montrer consciente quaux yeux du public, les fonctionnaires occupent des postes de confiance et que pour conserver cette confiance, chacun dentre eux doit donc faire preuve dintgrit et pouvoir rendre compte; et

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comme nimporte quelle autre entreprise, tre efficace et bien administre. Toutefois, ces objectifs ne sont pas toujours compatibles. Ils peuvent poser des difficults la fonction publique, particulirement si les objectifs des ministres empchent la fonction publique dassurer avec autant defficacit que possible certains services aux Canadiens. Cest la cause de certains des dfis et des problmes auxquels la fonction publique doit actuellement faire face. Se prparer pour lan 2000 et aprs Nombreux sont les dfis qui attendent aujourdhui la fonction publique. Parmi les plus importants, il faut citer la rapide intensification de la concurrence conomique mondiale et lapparition, tout aussi rapide, de problmes dintrt public qui transcendent les frontires, la complexit et linterdpendance de plus en plus grandes des problmes, la demande de la part du public dun plus grand nombre de programmes et de services, les incidences de la charte des droits et liberts sur les activits du gouvernement, la rapidit et la gnralisation du changement social et des transformations techniques, leffet cumulatif de plus dune dcennie de restrictions budgtaires et la certitude quelles seront maintenues, et une confiance toujours aussi peu leve, de la part du public, dans les gens et les activits du secteur public. Pour faire face ces dfis, il faut une fonction publique aussi spcialise et professionnelle que celle daujourdhui, mais qui aurait cependant besoin dtre beaucoup plus ouverte dans ses relations avec les Canadiens, et beaucoup plus souple dans son fonctionnement interne. Il faudrait parvenir crer une mentalit axe sur la consultation et sur le service. Un regard sur le renouveau Le rgime de gestion de la fonction publique a depuis toujours fait lobjet dexamens rguliers, habituellement par des commissions royales. Fonction publique 2000 a ceci de diffrent quil sagit dune initiative dirige depuis lintrieur par ceux-l mmes qui devront mettre en application ses rsultats, et que les ministres et la direction de la fonction publique ont acquis la conviction quil fallait repenser entirement ce que nous faisons et la faon dont nous nous y prenons. Il y a dj longtemps que la fonction publique du Canada va de rforme en rforme, avec toujours deux constantes : le mouvement de balancier entre la centralisation et le contrle, dun ct, et lautonomie des ministres et des personnes, de lautre. Au cours des dix dernires annes, dautres pays ayant des rgimes parlementaires ont voulu simplifier ladministration de leur fonction publique. Ils ont gnralement eu tendance confier des responsabilits en matire de gestion du personnel aux autorits comptentes et les tenir comptes de lexercice de ces responsabilits. Des efforts semblables ont t dploys en vue de simplifier les rgimes financiers et administratifs et de rduire limportance du contrle central en faveur dune dcentralisation fonde sur une obligation de rendre compte la fois plus efficace et vritable. Le secteur priv a lui aussi connu des changements, laccent tant dsormais mis sur lautonomie des organisations moins hirarchiques axes sur les besoins des clients.

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Le gouvernement croit quil est possible de mettre laccent sur le service tout en favorisant lquit, la prudence et la probit en comptant plus sur les valeurs et les responsabilits personnelles renouveles des fonctionnaires particuliers que sur le respect des rgles et des rglements. Ils videmment important de respecter les rgles et les rglements. Mais un des objectifs de fonction publique 2000 est dabolir les rgles marginales ou inefficaces de faon ce que toutes les rgles soient utiles et ncessaires. cette fin, il faudra avoir des lignes de conduite, des normes et des objectifs qui soient clairs et tablis par le centre, tout en dlguant leur laboration et leur mise en uvre dtaills au personnel dexcution.
Source : Le Gouvernement du Canada, Fonction publique 2000`` Le renouvellement de la fonction publique du Canada ( Synopsis), Ministre des approvisionnements et services Canada 1990.

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