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David Giauque et Yves Emery

REPENSER LA GESTION PUBLIQUE


Bilan et perspectives en Suisse

COLLECTION

Presses polytechniques et universitaires romandes

UN VENT NOUVEAU SUR LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Le thme rebattu dune administration trop coteuse

Ladministration publique semble tre condamne se moderniser. Parler delle, cest voquer une bureaucratie , par dfinition lourde, inefficace, lente et paperassire. Dans tous les pays et toute poque, lorganisation des collectivits publiques a fait natre chez les administrs une mfiance et une crainte instinctive devant un processus dalourdissement, de renfermement sur les habitudes, de ngligence croissante. En raction, cette dgradation administrative qui parat consubstantielle, a suscit ce que certains chercheurs ont pu appeler une tradition de modernisation . Ce phnomne a pris soudain, lchelle internationale, la force dun renouveau, dune mode ou mieux : du courant dides et de ralisations qui fait lobjet du prsent ouvrage. Il sest rpandu dans les administrations helvtiques ds les annes 1990 et sest amplifi cause de traits propres la Suisse. Cest dabord un pays o rgne un certain got de la perfection minutieuse, exprim par lhorlogerie jusquaux techniques de la haute complication. Cest ensuite le pays o le systme dmocratique a t pouss beaucoup plus loin quailleurs, avec une multiplicit de gouvernements, Confdration, cantons, communes, et regroupements de ces organismes publics tous niveaux, sous lil critique de citoyens prompts user des armes de linitiative et du rfrendum. Ladministration trop coteuse reprsente le thme le plus rebattu dans les dbats. Ainsi le politologue almanique R. E. Germann nous rappelle-t-il que dans les annes 1920, dj, une instance fut cre au 13

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sein de ladministration fdrale pour en rformer le fonctionnement (Germann 1996). Ctait une unit davant-garde qui sera suivie en Suisse de nombreux services dorganisation , dont lefficacit ne sera dailleurs pas toujours la hauteur des attentes. A cette poque, l organisation scientifique du travail , connue auprs des initis sous le sigle de l OST et exprimant les ides de lingnieur amricain Frederick W. Taylor, promoteur du travail la chane dans la sidrurgie, se rpand trs rapidement dans toutes les collectivits en action. Ce mouvement exerce alors une forte influence en Suisse romande, comme lexplique lhistorien M. Leimgruber (Leimgruber 2001). Les membres dune Commission romande de rationalisation (CRR), cre pour propager lOST auprs des entreprises, se rendirent ainsi aux Etats-Unis pour une tude la source et semployrent avec succs convaincre les lites suisses de lpoque, banquiers, industriels et professeurs duniversit, du bien-fond du taylorisme . Ce proslytisme sadressait surtout, il est vrai, aux entreprises prives, mais les administrations publiques en furent galement influences.
Des spcialistes pour une nouvelle discipline : lorganisation du travail

Cette Commission de rationalisation contribua aussi indirectement, dans lentre-deux guerres, lmergence de deux professions qui aujourdhui encore, et en particulier dans cet ouvrage, vont fournir les acteurs-cls du mouvement de rformes. Il sagit dabord dingnieurs et autres spcialistes en organisation, qui avaient acquis la matrise technique de cette discipline naissante : lorganisation du travail. Quels taient leurs champs daction ? Dabord lingnierie traditionnelle lorsquils rpondaient aux besoins dune entreprise, dveloppant des mthodes de planification du travail de plus en plus sophistiques. Celles-ci aboutirent la recherche oprationnelle qui utilise des techniques mathmatiques. Mais les ingnieurs ont galement t influencs par ce que lon appelait lpoque la psychotech14

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nique, puis la psychologie du travail, qui vise intgrer dans les logiques organisationnelles froides les besoins et motivations du personnel. Le rle des spcialistes en organisation se mit aussi inclure progressivement la dimension financire de la gestion qui allait devenir cruciale dans limplantation de la nouvelle gestion publique. Ils exercrent enfin la profession ou tout le moins le rle de manager, appel lpoque chef , comme en tmoigne la revue publie aprs-guerre sous le titre Chefs : Revue suisse du management. (Le masculin est volontaire et reflte la situation de lpoque. Ceci nous permet de prciser que le prsent ouvrage est rdig le plus possible dans une logique picne, qui reflte limportance que nous accordons aux questions relatives lgalit des sexes.) Le rle des cadres hirarchiques, et particulirement des cadres de direction, sera dcisif dans lintroduction de la nouvelle gestion publique. Et ds le moment o il sagira dune organisation publique, domine par une double hirarchie politique et administrative les questions touchant au leadership , lautonomie de dcision et la responsabilit deviendront essentielles. Un parallle peut tre opr entre la dissmination progressive du taylorisme en Suisse cette poque, et celle de la nouvelle gestion publique dans ladministration au cours des annes 1990, mme si le deuxime phnomne sest manifest dans une priode sensiblement plus courte. Nous aurons loccasion de revenir sur lmergence et la dissmination de la nouvelle gestion publique en Suisse, afin de fonder cette affirmation.
Lre des consultants

Les annes 1960-1990 sont marques par la monte en puissance dun troisime type dacteur dans les rformes de ladministration publique : les grands cabinets de consultants . Ils seront fortement sollicits par les milieux politiques en qute defficience. Leur outil de prdilection : les analyses de valeur et autres approches gnrales de rationalisation, qui montent en 15

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puissance dans les annes 1970 et 1980, tout en sinspirant de dmarches antrieures, comme en tmoigne en Suisse le clbre rapport de la Commission Hongler au sein de ladministration fdrale (Germann 1996). La commission Hongler proposa une procdure en trois temps : dabord des rformes sans modification lgislative (restructuration de la Chancellerie fdrale, par exemple), puis une rvision totale de la Loi de 1914 sur lorganisation de ladministration fdrale et, troisimement, des rvisions de la Constitution en vue de dcharger de certaines tches ://www.admin.ch/ch/f/bk/ le gouvernement et le Parlement (http rundgang/1960-1969_bk.html). Produire plus au moindre cot, en simplifiant les procdures de travail, et par consquent en limitant le nombre de fonctionnaires, nest pas une invention rcente, vhicule par la nouvelle gestion publique. A y regarder de plus prs, toute administration dune certaine taille typiquement les administrations cantonales entreprend rgulirement de telles dmarches introspectives, tous les quinze vingt ans, sous la pression de parlementaires suspicieux ou simplement modernistes, de membres de lexcutif orients vers la matrise des cots, ou encore de chefs doffices dsireux de parfaire le fonctionnement de leurs services.
Lavnement de la Nouvelle gestion publique

Mais ces efforts de modernisation vont prendre un grand coup dacclrateur dans les annes 1990. Une lame de fond vient bouleverser les logiques de fonctionnement dans les sphres politiques et administratives. Cest lavnement de la nouvelle gestion publique (NGP), dite en allemand Wirkungsorientierte Verwaltungsfhrung (WiV) et plus souvent cite sous son appellation anglaise de New Public Management (NPM). Cest donc dans un environnement dune certaine faon habitu lanalyse de son organisation et aux mthodes de gestion, que va se dvelopper la NGP, avec une rapidit tonnante, proche dun phnomne de mode. Nous laffirmons pour avoir vcu personnellement une forme deuphorie au sein de ladministration 16

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en 1994. La nouvelle gestion publique se rpandit lpoque comme une trane de poudre. Consultants, formateurs et spcialistes du monde acadmique taient fortement sollicits, non seulement pour expliquer les ides-forces qui staient mises en mouvement, mais pour contribuer directement leur introduction dans le terrain. La NGP eut en Suisse ses pionniers, notamment les cantons de Berne, Lucerne, Obwald et Zurich, mais galement la ville de Berne. Des essais pilotes eurent lieu en 1995 dj, prcds par diverses prmices. Pour catalyser cette rvolution qui soulevait de grands espoirs, des ouvrages de rfrence noncrent la nouvelle doctrine. Citons Reinventing Government par Osborne et Gaebler (1993), qui fut rsum par J.-D. Delley sous la forme dun tir--part de Domaine public paru en 1994 sous le titre Quand lesprit dentreprise vient lEtat (1994), et louvrage de rfrence suisse ralis par K. Schedler, New Public Management (1995), paru ensuite en version augmente avec I. Proeller (2000), puis en dition de poche rdite plusieurs reprises. A ltranger, quelques exemples dadministrations acquises la nouvelles gestion publique et devenues mythiques vinrent alimenter ce courant naissant, crant une vogue, et ces exemples sont trs frquemment mentionns : Saint-Denis, la mairie proche de Paris, paradoxalement orientation communiste, ou les villes de Tilburg en Hollande et de Christchurch en Nouvelle-Zlande. Telles furent les sources dinspiration et mme les lieux de plerinage chers de nombreux cadres de ladministration suisse qui tentaient de comprendre ce que signifiait la mise en pratique de cet acronyme prestigieux, la NGP.
La qualit des services, les centres de prestations, les simplifications

Mais en quoi cette NGP diffre-t-elle fondamentalement de la conduite usuelle dune administration ? En quoi est-elle nouvelle ? Contrairement lapproche classique marque par la prgnance du droit comme instrument danalyse et de conduite 17

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de laction publique (Chevallier 1986 ; Debbasch 1989), la nouvelle gestion publique emprunte lconomie et la gestion de lentreprise prive lessentiel de ses concepts et de ses outils (Hufty 1998 ; Schedler et Proeller 2000). Pour remdier un grand nombre de dysfonctionnements que lon a traditionnellement identifis au sein des systmes bureaucratiques (Habltzel, Haldemann et al. 1995), tels que la difficult exercer une relle direction politique au sein dorganismes publics, la lourdeur, le cloisonnement des fonctionnements internes, la nouveaut prconise peut se rsumer aux objectifs suivants : La nouvelle gestion publique vise la qualit des services fournis aux citoyens que lon rebaptise clients . Il sagit dvaluer leurs besoins, puis les prestations effectivement fournies par ladministration, dans le but damliorer lefficience et lefficacit de fonctionnement. Lefficacit des services publics, cest latteinte des objectifs, prestations clairement dfinies par les autorits politiques ; quant lefficience, elle concerne lutilisation rationnelle des ressources attribues, le fonctionnement au moindre cot. Cette premire orientation est souvent rsume par lvolution dune administration traditionnellement gre partir de ses ressources (ou inputs) vers une administration gre avant tout par ses prestations (ou outputs). A noter que lutilisation de mots anglais, issus du langage du management, fait partie intgrante de la NGP, contribuant lui donner une saveur particulire. La NGP, dans ce but, dlimite des centres de prestations lintrieur de ladministration, puis elle en confie la direction des managers publics bnficiant dune autonomie daction accrue par rapport au systme traditionnel. Elle implique que lautorit ngocie avec chacun dentre eux un contrat (ou mandat) de prestations, qui fixe les prestations fournir, stipule les indicateurs retenus ainsi que lenveloppe financire attribue. 18

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Lobjectif gnral est de simplifier les structures et le fonctionnement de ces organismes, de rendre les processus flexibles dans le respect de lgalit de traitement. Ainsi entend-on favoriser lmergence dune forme desprit dentreprise, qui agit en particulier sur la gestion des ressources (financires, humaines). On souhaite laisser une large autonomie aux managers publics, et favoriser des mcanismes relevant de lconomie du march, tels que la mise en concurrence ou la privatisation partielle. Mme si lappellation de nouvelle gestion publique en tant que telle tombe progressivement en dsutude, cette approche pourrait bien se montrer dcisive pour la gestion et le pilotage des organisations publiques au 21e sicle, tant sur le plan pratique que thorique. Cest la raison pour laquelle nous avons dcid dapprofondir dans cet ouvrage ltude de son mergence et de son dveloppement en Suisse.

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ORIGINES ET DIFFUSION DE LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE EN SUISSE

En matire de rformes administratives la Suisse fait figure de bonne lve. Les spcialistes de la gestion publique sintressent la question et son systme fdral aux collectivits multiples offre un terrain dexplorations et dinnovations riche en enseignements. La dcentralisation met en valeur des cultures diffrentes et constitue un laboratoire idal pour comprendre les conditions de diffusion dexpriences nouvelles, leurs succs ou leurs checs. Diffrents niveaux de gouvernance, avec la Confdration, les cantons, les communes, ainsi que les organismes de niveau intermdiaire, constituent autant de champs dtudes. Autant dire tout de suite quil nest pas possible, dans le cadre de cet ouvrage, de couvrir la totalit des rformes managriales acheves ou en cours dans lensemble des collectivits helvtiques. De faon plus modeste, nous souhaitons ici chercher nos exemples dans un certain nombre de cantons, tout en voquant par ailleurs les mutations administratives ralises au sein de la Confdration. Cet aperu, qui naura pas le dploiement panoramique dune photo complte, nen rvlera pas moins les profondes volutions quont connues les administrations publiques ces dernires annes. Mais avant daborder ces expriences rcentes, il est important den saisir dabord les ressorts et de revenir aux sources de diffusion des nouveaux concepts. Ce sont en vrit des conditions particulirement favorables qui ont permis la circulation des ides propres la nouvelle gestion publique : le contexte politique des annes 1990 a offert de nombreux pans permables aux innovations. La conjoncture conomique et budgtaire a t difficile dans la plupart des collectivits 21

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publiques. LEurope a vu monter une idologie librale prnant un moins dEtat ou un Etat diffrent Cette perspective a recueilli jusquen Suisse le soutien rsolu de certains acteurs publics. Autant dappels une vision indite de la gestion publique qui expliquent en pratique le large succs de la NGP.
LA SUISSE A OFFERT UN CONTEXTE POLITIQUE FAVORABLE

Une mfiance traditionnelle envers les bureaucrates Voyons de plus prs pourquoi nous pouvons affirmer que la Suisse offrait ce courant rformateur et ses instruments un contexte favorable. Tout dabord, soulignons la mfiance traditionnelle des politiciens helvtiques envers les administrations publiques, victimes de moqueries et inaptes susciter, comme dans certains Etats voisins, de vastes attentes. Le dnigrement du travail des bureaucrates constitue une stratgie lectorale rituelle pour bon nombre dlus, y compris les plus prestigieux. La critique a bien souvent une motivation idologique, nous y reviendrons, mais elle est constante et tend prendre de lampleur. Ces malveillances propages dans les discours, dnonant lenteurs et inefficiences, sont rarement fondes sur de solides vidences scientifiques. Les administrations publiques sont suspectes par principe. Les fonctionnaires sont volontiers dcrits comme bnficiant de conditions de travail par trop favorables qui les incitent ronronner plutt qu optimiser . Avec de tels arguments, on semble rester au niveau des anecdotes et du microcosme, mais les implications en sont importantes. Ces affirmations, relayes par une bonne partie de la classe politique, confortent les soupons des citoyens et trouvent leur justification dans les modles thoriques du libralisme ; elles sont soutenues leur tour par certains scientifiques, des conomistes pour la plupart. Cest dire quelles ne peuvent tre traites uniquement comme des prventions cules ou des jugements infonds. Leur impact est fort sur lopinion publique et sur les dcideurs. La recherche politologique met en exergue le fait quune frange des 22

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partis fait campagne trs rgulirement en Suisse sur la thmatique de la modernisation administrative, de sa rorganisation, de son assouplissement, voire mme, dans certains cas, de son ncessaire amincissement . Les alliances politiques sont nombreuses en appeler la cration dun nouvel Etat, moins prsent dans la vie du citoyen, plus flexible, rgulateur plutt que producteur des prestations publiques, avec le postulat conjoint que le secteur priv fonctionne, en principe, plus efficacement. Lentreprise prive comme modle de la normalit Les thmes politiques la mode confirment cette hypothse. On compare les conditions de travail de ladministration celles des entreprises du march. On demande la dlgation de certaines activits et prestations publiques des organisations prives ou des associations. Des partenariats entre les secteurs priv, public et associatif sont prconiss. Certaines infrastructures rcentes en constituent la preuve : des stades de football ont t construits avec lapport financier de grandes entreprises suisses. La nouvelle Loi sur le personnel de la Confdration (LPers) illustre galement cette tendance. Elle a constitu pour le secteur public et sa manire de travailler une premire bauche de normalisation des conditions de travail en vigueur. Ce terme nest pas anodin. Il sagit, ni plus ni moins, dorienter les rgles de ladministration publique sur celles du secteur priv. Les conditions de travail publiques se rangent donc la normalit . Certes, le droit public reste en force, mais les impacts de cette normalisation sont perceptibles dans la gestion quotidienne, avec deux consquences principales : les conditions de travail sont personnalises, ce qui a t pendant longtemps impensable dans ladmistration publique, et la protection juridique des agents publics fdraux est fortement relativise (Wisard 2007). Au-del du fait que la critique du fonctionnement de ladministration publique constitue un fond de commerce inpuisable pour un certain nombre dacteurs politiques, il faut galement souligner que la focalisation de lattention sur la manire dont les prestations publiques sont produites est probablement due 23

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la nature du systme politique suisse. Cest un jeu dquilibrisme propre des institutions dmocratiques qui doivent tout la fois reflter la diversit culturelle du pays, la multiplicit des rgions et la varit des sensibilits politiques qui se disputent le pouvoir. La reprsentation de tant de nuances dans les organes dirigeants rend les rformes proprement politiques trs dlicates. Cest la raison pour laquelle nous pensons que le systme suisse entrane des rformes plutt managriales , plus neutres. Dautres Etats ont connu des stratgies de modernisation administrative trs diffrentes, sexpliquant galement par leurs particularits. Dans ceux qui connaissent des systmes majoritaires, par exemple, un parti politique dtient les cls du pouvoir, contrle tous les ministres et dispose des leviers qui peuvent rorienter les prestations publiques, mettre en question leur bien-fond, redimensionner leur contenu, voire supprimer certaines dentre elles. Les partis de lopposition pourront certes soumettre le gouvernement un tir group dinterpellations parlementaires, et demander des explications, mais en fin danalyse la majorit imposera ses dcisions. Lexemple du Canada et les rformes drastiques de son organisation politique Prenons lexemple plus prcis du Canada qui a connu une rforme drastique du secteur public. Toutes les politiques publiques ont t passes en revue et systmatiquement chacune dentre elles a t confronte des questions simples et fondamentales : ces prestations doivent-elles vraiment tre gres par les pouvoirs publics ? Sont-elles toujours une prrogative fdrale ? Ou doivent-elles tre dvolues aux Etats fdrs (les Provinces canadiennes) ? Doivent-elles tre redimensionnes, avec une augmentation ou une diminution des moyens financiers ? Ces questions ont amen les gouvernements successifs (libraux et aujourdhui conservateurs) procder des coupes svres dans le financement et les objectifs des politiques publiques. Remarquons que les pays qui se sont le plus inspirs de la philosophie managriale de la NGP nont pas forcment pro24

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cd ces rformes sous la conduite de forces conservatrices ou de droite. La Nouvelle-Zlande sest rforme sous limpulsion dune coalition politique de gauche (Kelsey 1997), de mme que la Sude, ou, en Suisse mme, la Rpublique et Canton de Neuchtel qui sest lanc dans un programme de restructuration ambitieux visant rduire ses dficits publics. Autant dire quil faut se garder dattribuer trop vite une couleur politique aux expriences de NGP, que ce soit dans notre pays ou ltranger. Nous y reviendrons au chapitre 3. La Suisse est-elle en mesure dagir la manire tranchante du Canada ? Nous en doutons fortement. Son systme reprsentatif fonctionne la concordance . Consensus parfois difficile atteindre entre les sensibilits culturelles et politiques, entre les intrts cantonaux et rgionaux, avec une insistance traditionnelle voir toutes les forces politiques reprsentes dans les instances fdrales. Dans ces conditions, il est trs difficile de mettre en discussion des prestations publiques sans dclencher des confrontations entre les forces politiques reprsentes au gouvernement. Trs vite il nest plus question que de sauvegarder lgalit entre rgions et cantons. Imaginons, ne serait-ce quun instant, limpact dune dcision politique qui viserait supprimer un ensemble de prestations publiques dun mme Dpartement. Il est peu prs certain que cette solution, pour courageuse quelle puisse tre, susciterait lire des camarades de parti du conseiller fdral ou du conseiller dEtat ainsi dlest dune portion de ses marges de manuvre politiques. Les rformes de la gestion publique en Suisse : les cas contrasts de quelques cantons Ces aspects institutionnels de la politique fdrale permettent de mieux comprendre pourquoi les rformes administratives engages ont pris, trs vite, une tournure managriale plutt que politique. Ce contexte spcifique la Suisse a permis, au niveau des cantons, des mutations administratives profondes. En effet, certains dentre eux se sont trouvs au bnfice de conditions politiques trs favorables une dcision la fois rapide et 25

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ambitieuse. Si lhomognit politique peut expliquer certaines rformes efficaces, on doit prciser que certaines circonstances peuvent mettre promptement en action des coalitions runissant des forces diverses saccordant transformer ladministration. Le Valais bnficie dune telle conjoncture politique, de mme que le canton de Berne ou certains cantons de la Suisse dite primitive, connus aujourdhui pour leurs avances en matire de NGP. En revanche, dautres cantons nont jamais connu de donnes politiques homognisantes et sont encore la recherche dun consensus en faveur des rformes. Les valuations et les rformes managriales en Suisse, il faut aussi le souligner, ont t apprhendes le plus souvent sous un angle technique , de telle sorte quelles peuvent tre considres, a priori tout au moins, comme relativement neutres dun point de vue politique. Mais si lexplication politico-institutionnelle conserve toute sa valeur, elle nest pas la seule. Dans le Canton de Vaud, par exemple, il est de notorit publique que certaines affaires de mauvaise utilisation des fonds publics, par un consultant charg didentifier des pistes en vue de raliser des conomies, ont handicap la dmarche engage par les acteurs politiques. Cest dire que les rformes sont aussi tributaires de leur mise en uvre et de leur acceptation par lopinion publique. Remarquons au passage quelles ont t mieux acceptes en Suisse almanique quen Suisse romande, nous y reviendrons par la suite. La complexit mme de ces processus de rforme est encore aggrave par le fait que les citoyens critiquent une diminution des prestations publiques alors mme quils sopposent une augmentation des impts. Do limpossibilit pour bon nombre de gouvernements de procder des coupes nettes dans les prestations afin de soulager les finances publiques, tout comme il leur est difficile de jouer sur la fiscalit pour boucler leur budget. De telles conditions bloquant toute initiative politique se sont rvles favorables lmergence dune solution mdiane : rformer ladministration publique et augmenter en quelque sorte sa productivit. En dautres mots, amener ladministration faire tout autant avec moins de moyens, ou mme faire plus avec 26

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moins . A noter qu ce slogan trs en vogue a succd, plus rcemment, la formule faire moins avec moins , formule qui relance le dbat sur le primtre des prestations que doit fournir lEtat.
UN CONTEXTE CONOMIQUE FACILITANT

La politique des caisses vides , une tactique de dramatisation Les pressions budgtaires dues la conjoncture conomique ont constitu un aiguillon important dans la recherche systmatique de gains de productivit et de coupes dans les dpenses des organisations publiques. Celles-ci, ds le dbut des annes 1990, se sont trouves ltroit , expression que nous prfrons des termes plus forts comme celui de crise, car la Suisse, aucun de ses niveaux politiques, na jamais pass par des priodes aussi dramatiques que nos voisins, la France, lItalie ou lAllemagne par exemple. Ce qui a fait dire certains chercheurs que les autorits suisses sadonnaient une politique des caisses vides , parfois sous la pression dinitiatives populaires, afin de mieux justifier des dcisions vigoureuses en matire de fiscalit, de frein lendettement et de rformes budgtaires (Guex 1998). Quoi quil en soit, il nest pas douteux cependant que les finances publiques fdrales et cantonales se soient trouves dans des situations indites au sortir de plusieurs annes de crises conomiques internationales, mme sil faut admettre que certains milieux aient eu tendance assombrir le tableau. Si la banqueroute na gure menac les collectivits publiques helvtiques, le contexte conomique a jou un rle majeur dans la diffusion des principes et outils de la NGP. Accuse dinefficience et dinefficacit, ladministration publique se devait de rpondre aux nouveaux dfis budgtaires en donnant lexemple. Ds lors une grande majorit des cantons, ainsi que la Confdration, ont port dans un premier temps leurs efforts sur la simple diminution des cots engendrs par les activits administratives. 27

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Les rformes spectaculaires de ladministration publique en Nouvelle-Zlande et en Sude Par la suite, pour viter de senferrer dans une logique de contingentement ou de suppression, les collectivits publiques ont simplement t conduites une rflexion plus profonde sur leur manire de fournir leurs prestations. Les exemples dautres pays ont t nombreux dmontrer le bien-fond de telles mutations. Ils ont offert de nouveaux angles de vue pour sattaquer aux problmes financiers. La Nouvelle-Zlande a longtemps t considre comme le modle suivre, car en quelques annes elle a fait disparatre la moiti de ses fonctionnaires en plusieurs vagues rformatrices de lEtat. Par ailleurs, on a vu des pays forte tradition sociale-dmocrate, la Sude par exemple, recourir aux principes et outils de la NGP pour rendre leurs rformes acceptables. Chaque fois on retrouve certaines conditions pralables qui ont favoris la mobilisation et la mise en uvre de la NGP : les pressions budgtaires, le niveau excessif de lendettement public, les impasses financires. Considrons le rle de la pression fiscale dans linitiation des rformes. Il est bien clair que des impts excessifs peuvent encourager la mise en uvre de rformes, surtout dans un environnement de concurrence fiscale entre pays ou entre rgions. En Suisse, afin dattirer des contribuables intressants, les cantons sont tents dexercer une surenchre. Ce climat comptitif stimule les gouvernants. Leur principal argument en faveur de mutations administratives, pour la diminution des cots de fonctionnement ou pour lquilibre budgtaire, cest en fin de compte quelles apportent des allgements fiscaux la population, ou tout le moins certains milieux. Les initiatives en matire de NGP doivent donc aussi sinscrire dans cette tendance mettre sur pied des systmes fiscaux dgressifs pour encourager la venue de grosses fortunes, de grandes entreprises et de solides rentres financires (des systmes dclars entre-temps inconstitutionnels par le Tribunal fdral, et donc ayant d tre modifis en consquence). Certaines voix slvent cet gard pour dnoncer labsurdit dune telle rivalit et soutiennent que 28

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cette dynamique ne profite pas en fin de compte la collectivit publique. Mais les tendances dcrites sont un fait sur le march de la fiscalit. La prquation financire : la Confdration veut contrler plus et payer moins Finalement, voquons en matire de rformes un trs puissant aiguillon qui na pas encore dploy tous ces effets actuellement. Nous voulons parler de la nouvelle prquation financire entre Confdration et cantons, accepte par le peuple en 2004 par prs de 2 votants sur 3. Sous limpulsion volontariste du ministre des finances Hans-Rudolf Merz, la Confdration vise redployer ses interventions entre le niveau fdral et les cantons, et redistribuer les cartes en matire de financement des politiques publiques. Nous sommes ds lors en mesure dobserver un changement dattitude de la part de la Confdration : elle tend sapproprier les outils de rgulation dans un nombre croissant de domaines, dans le souci, selon son point de vue, de mieux orienter laction, tout en se dgageant de leur financement direct. Ds lors, la lourde tche de compenser ce retrait fdral revient aux niveaux de gouvernance des cantons et des communes. Prenons quelques exemples dactualit. Au niveau des coles suprieures, la Confdration souhaite assumer un rle de pilotage plus important et veut dfinir les rgles du jeu pour le personnel et son enseignement (Perellon 2003). La rgulation du systme dducation tertiaire tend donc se concentrer au niveau fdral. Mais quen est-il du financement ? La Confdration sest-elle engage donner plus pour contrler plus ? Lobservation du financement effectif des coles du niveau tertiaire nous conduit rpondre par la ngative. Les cantons restent les autorits politiques qui assurent la plus grande partie des cots de fonctionnement, quil sagisse des Hautes Ecoles Spcialises ou des Hautes Ecoles Universitaires. Ce qui cause videmment de vifs conflits entre reprsentants cantonaux et autorits fdrales. 29

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Le financement de la politique de la sant fonctionne selon la mme logique. La Confdration dicte les rgles du jeu, centralise le pouvoir de dcision, mais laisse aux cantons le soin de la mise en uvre et, en grande partie, des charges du financement. Les dbats actuels sur lensemble de ce systme font intervenir une pluralit dacteurs aux intrts fort divergents et aux prrogatives peu claires. Cette confusion rvle ici encore le contenu fortement conflictuel de ce partage des tches et dune telle mise en uvre dune politique publique, sans mme parler de son financement. Une recherche rcente mene par un institut suisse dmontre notamment quen matire de bourses dtudes, la Confdration tente de rguler le comportement des autres acteurs tout en se retirant manifestement du jeu pour le paiement. A la faveur de la nouvelle prquation financire, en effet, la Confdration se retire petit petit de laide aux tudes suprieures et laisse aux cantons le soin de pallier sa dfection (Heuberger et Koller 2007). Ce que ces derniers, pour des raisons bien comprhensibles, rechignent faire. Rsultat : un recul du soutien aux tudes suprieures de 10% en huit ans (priode analyse : 1997-2005) alors que le nombre dtudiants a augment dans le mme temps de 19%. Autant dire que ce redploiement financier correspond, en dernire analyse, une redfinition du rle de lEtat. Avec quel rsultat concret ? Une diminution du soutien aux tudes suprieures par les collectivits publiques. Nous pourrions ainsi multiplier les illustrations de cette volution des politiques publiques. Aussi, sous couvert dun changement des rles et dun transfert de charges, cest bien la nature des prestations publiques qui peut tre mise en cause. Cette remarque nous amne une rgle gnrale. Il est difficile de dissocier rformes managriales et rformes politiques . Sil est vrai que les principes et outils de la NGP visent avant tout moderniser le fonctionnement quotidien de ladministration publique, ils impliquent dans bien des cas une redfinition des contours de laction publique. Certains acteurs continuent nier cette vidence, mais cest une position qui ne rsiste gure

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