UNIVERSIDAD RAFAEL LANDVAR

FACULTAD DE CIENCIAS POLTICAS Y SOCIALES MAESTRIA EN POLTICAS PBLICAS

EL PROCESO DE GESTION DE LA POLITICA DE REGULARIZACION Y ACCESO A LA TIERRA EN GUATEMALA El caso de la poblacin desarraigada y desmovilizada Perodo 2000 - 2004

TESIS
PRESENTADA POR

ANA PATRICIA CASTILLO HUERTAS

CARN N: 27578 - 02

GUATEMALA, OCTUBRE 2004

AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR RECTORA VICERRECTOR GENERAL VICERRECTOR ACADEMICO VICERRECTOR ADMINISTRATIVO SECRETARIO GENERAL Licda. Guillermina Herrera Pea Ing. Jaime Rivera Dr. Rolando Alvarado, S. J. Arq. Carlos Estuardo Haeussler Lic. Luis Quan

CONSEJO DE LA FACULTAD DE CIENCIAS POLITICAS Y SOCIALES DECANO VICEDECANO SECRETARIA ACADEMICA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO DE TRABAJO SOCIAL DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLITICA COORDINADOR DE LA MAESTRIA EN POLITICAS PUBLICAS COORDINADOR DE LA MAESTRIA EN RELACIONES INTERNACIONALES Y ESTUDIOS ESTRATEGICOS COORDINADORA DE INTRAPAZ DIRECTOR DE INGEP REPRESENTANTES DE CATEDRATICOS Lic. Renzo Rosal Lic. Yan Yann Lpez Licda. Carmen Lorena Ortiz

Licda. Miriam Colindres de Segura

Licda. Silvia Salazar Guzmn

M. A. Caryl Alonso

M. A. Pablo Franky Licda. Elena Ducoudray Dr. Fernando Valdez Licda. Ana Victoria Pelez Dr. Jorge Solares Gabriel Morales

REPRESENTANTES DE ESTUDIANTES

TRIBUNAL QUE PRACTICO EL EXAMEN M. A. Isua Miranda M.A. Alma Maldonado Lic. Edelberto Torres

ASESORA DE TESIS M.A. Laura Hurtado

EL PROCESO DE GESTION DE LA POLITICA DE REGULARIZACION Y ACCESO A LA TIERRA EN GUATEMALA El caso de la poblacin desarraigada y desmovilizada Perodo 2000 2004

Lo que nos ensea la historia agraria de los pases hoy en da desarrollados, es que el camino del desarrollo nunca pas por la uniformizacin, ms bien al revs, pas por valorar la diversidad, a partir de un conocimiento detenido de los distintos tipos de actores (hombres y mujeres) y de su relacionamiento con el medio ambiente. Esto significa aumentar el grado de complejidad en las ecuaciones del desarrollo y para solucionarlas hay que inventar mtodos nuevos, que permitan aprehender el problema en su totalidad, en su complejidad y en su dinmica. Comentarios y pensamientos en voz alta Paolo Groppo

INTRODUCCIN

Asumiendo que la articulacin de polticas de tierras en el marco del cumplimiento de los Acuerdos de Paz, provee al Estado y a la sociedad de una posibilidad sin precedentes para avanzar en el planteamiento de un nuevo paradigma de desarrollo nacional, incorporando el desarrollo rural y la democratizacin del acceso a la tierra como componentes sustanciales, es pertinente analizar la gestin de las polticas pblicas para el abordaje de la problemtica agraria. El presente estudio examina el proceso de gestin de la poltica de regularizacin y acceso a la tierra a partir de la evaluacin de la atencin de la demanda planteada por la poblacin desarraigada y desmovilizada1. Identificar los lineamientos de poltica pblica ms acertados, as como reconstruir el proceso de gestin pblica que ha posibilitado o limitado en algunos casos los avances hacia la solucin de la problemtica, permitir generar conclusiones y recomendaciones que fortalezcan la poltica agraria y la propuesta de poltica de desarrollo rural, para beneficio de la poblacin campesina y del desarrollo nacional.

Hurtado, Laura y Castillo, Patricia. Desarraigados Hasta Cuando?. Oxfam, Guatemala 2000.

El anlisis de la gestin pblica a travs del Fondo de Tierras se ha desarrollado siguiendo la orientacin metodolgica que propone David Easton, fortalecida por Francesc Pallares; quienes asumen este proceso a partir del anlisis sistmico que permite identificar las polticas pblicas como productos del sistema poltico, que operan en medio de un complejo entramado de relaciones entre las demandas de la sociedad y la respuesta de los entes pblicos, en un proceso permanente de retroalimentacin.

El anlisis del proceso, adquiere un carcter evaluativo en la medida que se registra el nivel de avance de la demanda de legalizacin y acceso a la tierra de una poblacin bien identificada la poblacin desarraigada y desmovilizada- en un perodo de tiempo preciso 2000 al 2004 identificando las condiciones que posibilitan dicho avance; as como aquellas que dificultan la concrecin de soluciones a travs de la implementacin de estas polticas. Finalmente se presentan las conclusiones y recomendaciones a manera de propuesta de lineamientos de poltica que eventualmente podran ser incorporados para retroalimentar las polticas estudiadas y su proceso de gestin.

I.

MARCO TERICO CONCEPTUAL

1. Polticas pblicas y su evaluacin Peters define las polticas pblicas como el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos2. Pallares seala que a esta definicin genrica de polticas pblicas hay que agregarle algunas consideraciones, tales como ponderar la importancia que tienen los instrumentos de accin de las polticas pblicas utilizados por las instituciones de gobierno tales como las normas jurdicas, los servicios, los recursos financieros y la persuasin. Las normas jurdicas son un recurso propio y nico del Estado. Es a travs de las normas jurdicas que los poderes pblicos autorizan y establecen las actividades que constituyen las polticas, y tambin, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan3. Adems, la elaboracin de las polticas requiere de servicios de personal, infraestructura humana, organizativa y material. Son las distintas personas especializadas que forman parte de la Administracin Pblica las encargadas de elaborar las polticas y llevarlas a la prctica. Aunque no forman parte generalmente de las instancias de poder donde se toman las decisiones, el papel de intermediacin que juega la burocracia y el personal tcnico es frecuentemente determinante con relacin al impacto de las polticas. Los recursos materiales, especialmente los financieros, adems de posibilitar la ejecucin de la poltica son, frecuentemente, la expresin ms concreta de la voluntad poltica gubernamental o institucional, como se refleja en el diseo de los presupuestos pblicos y de manera ms general en la poltica fiscal. Por ltimo Pallares plantea el papel de la persuasin. Esta representa un instrumento efectivo muy importante, ya que los ciudadanos consideran al gobierno como legtima expresin de la interpretacin mayoritaria de los intereses generales de la sociedad.

Citado por Pallares, Francesc. Las polticas pblicas: El sistema poltico en accin. Revista de Estudios Polticos. No. 62. Pg. 141. Mxico, 1988 3 Op Cit. Pag. 150

Dada la naturaleza del presente estudio, la orientacin metodolgica para la realizacin del anlisis de las polticas pblicas se basa en el modelo de sistema cclico, el cual intenta segn afirma Pallares, analizar los factores que inciden en el desarrollo de una poltica a travs de los diferentes estadios de su proceso vital, es decir desde el inicio de su elaboracin hasta su terminacin o reciclaje.4 As, al analizar un esquema cclico, nos encontramos con un proceso dinmico, que sugiere una cierta sistematizacin que posibilita la anticipacin y previsin; de tal manera que la poltica se redefine continuamente en su proceso de aplicacin y puede estar sujeta a cambios en funcin de su rendimiento; si no se han previsto mecanismos para su evaluacin y cambio, este ser ms difcil afectando su orientacin. Pallares sintetiza como los tres grandes momentos del ciclo de la poltica, el proceso de formulacin de las polticas, su implementacin o su proceso de aplicacin prctica y la evaluacin de su rendimiento. Finalmente, es importante considerar que no todas las demandas que produce la sociedad logran penetrar en el rgimen poltico para ser procesadas y transformadas en polticas pblicas. Slo aquellas que por algunas circunstancias, motivos, momentos, razones, logran ser problemticas ahora o potencialmente, son las que plantean la necesidad de actuar sobre ellas a travs de una poltica. La mayora de los expertos en la materia han coincidido en sealar que esta decisin poltica tiene que ver con la distribucin del poder en la sociedad, as como de otros elementos que, aunque pueden ser coyunturales, eventualmente pueden tener un peso poltico importante por el nivel de crisis o amenaza que pueden generar, por contener componentes polticos, sociales o humanos que afectan a un amplio nmero de personas, si tienen que ver con el poder o con la legitimidad en la sociedad. En fin, las agendas polticas son ms el resultado de la movilizacin de demandas y presiones que de un proceso racional de evaluacin de necesidades, valores y objetivos5 del conjunto de la sociedad. Ello tiene que ver con que el Estado administra recursos escasos y est sujeto al escrutinio de la sociedad, frecuentemente expresado a travs de las instancias organizadas y actuantes que adquieren la calidad de grupos de presin o movimientos sociales organizados. Respecto a los procesos de evaluacin de las polticas pblicas, Garca Palacios recomienda que debe hacerse con referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. Consiste la evaluacin, en el proceso necesario para medir el grado en el que estn alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las
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Op Cit. Pag. 170 Op Cit. Pag. 162

realizaciones de la poltica ms en la lnea de espera6. Desde esta perspectiva el autor considera que la evaluacin y el anlisis de las polticas pblicas sirven para evaluar el sistema poltico. Es decir que si las polticas pblicas no funcionan de forma adecuada, el sistema presentar ciertas interferencias que podrn derivar en crisis, movimientos de presin, o bien en la lgica del buen gobierno, las autoridades actuarn para corregir la situacin. Easton seala que en los procesos de anlisis y evaluacin es necesario enmarcar las polticas pblicas como producto y parte de un determinado sistema poltico, es decir, analizar, entender y tratar de comprender mejor la poltica en general mediante una visin sistmica, con el objetivo de dar una mejor explicacin y matizar la idea de las polticas pblicas como productos del sistema poltico. David Easton arriba a la formulacin de una teora poltica unificada sobre la base de la corriente neopositivista. Con el apoyo de la ciberntica, Easton crea un modelo de circuito cerrado cuyo interior funciona como una "caja negra". A Easton lo que le interesa, en especial, es la interaccin del proceso con lo que llama medio ambiente. Este medio ambiente se conforma en niveles que identifica en: a) los existentes al interior de la sociedad (econmico, cultural, social, psicolgico, religioso), b) los no sociales (ecolgico, biolgico) que pertenecen a lo que llama sociedad global, y c) los exteriores a la sociedad global (econmicos y polticos internacionales). Del mismo modo que Easton, Karl Deutsch (1983) se basa en la ciberntica para explicar el funcionamiento del sistema poltico a partir de cuatro fases: a) la dimensin de la informacin recogida por el sistema, b) la relacin temporal entre demanda y respuesta, c) el beneficio obtenido y d) el desfase; perspectiva que desde el punto de vista conceptual permite orientar la evaluacin de la implementacin de las polticas pblicas. Easton, define el sistema poltico como aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad. El asignar valores autoritariamente, se refiere a que los mismos provienen de una autoridad, es decir, que hay inmerso en el concepto la idea de legitimidad de la autoridad. Trata de interpretar la vida poltica como una serie compleja de procesos, y la caracteriza como un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias est incorporado el sistema poltico, que reacciona frente a ellas.7 Esta idea lleva implcitas varias nociones. Por un lado, las interacciones polticas de una sociedad constituyen un sistema de conducta; pero
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Garca Palacios, Omar. Qu son las polticas pblicas. Ensayo, Salamanca, abril 2002. Op cit.

asumiendo que el sistema no existe en el vaco, es preciso verlo en ambientes, ya sea fsico, biolgico, social, psicolgico. La vida poltica forma un sistema abierto, es decir, que no es algo cerrado, sino un espacio propenso al cambio de forma constante, que posee la capacidad de dar respuestas a las perturbaciones y, en consecuencia, adaptarse a las circunstancias. La importancia de aceptar la idea del cambio, la capacidad de respuesta y adaptacin del sistema poltico, segn Easton, constituye uno de los elementos fundamentales para el estudio de los fenmenos polticos. Para definir mejor esta metodologa de estudio de la poltica como sistema, Easton ha utilizado la denominacin de inputs y outputs, los inputs se refieren a la gran variedad de acontecimientos y circunstancias ambientales, en tanto estos se vinculan con la persistencia del sistema poltico. Easton puntualiza que lo que interesa considerar como inputs son aquellos insumos referidos a demandas y apoyo, de otra manera ser inagotable la lista de acontecimientos y circunstancias ambientales que afectan al sistema. Son pues, las demandas y apoyo los indicadores claves del modo en que las influencias y circunstancias ambientales modifican y modelan el funcionamiento del sistema poltico. Los outputs, son aquellos que sirven para organizar las consecuencias resultantes, no de las acciones del ambiente sino de la conducta de los miembros del sistema, dan pistas sobre cmo funciona el sistema poltico, aade Easton, aclarando que los outpus importantes son los llamados, outputs polticos, que representan las decisiones y acciones de las autoridades. Inputs y outputs, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la sociedad, y los segundos como decisiones y acciones de las autoridades, se mueven en una especie de circuito denominado por Easton feedback loop o circuito de retroalimentacin; el cual permite a las autoridades tener una idea de cmo est la tensin en la sociedad. Los inputs que la misma genera, son recibidos, organizados y luego enviados, en forma de outputs. Hay entonces, un flujo de inputs-outputs en el sistema, van y vienen en un movimiento constante. Las autoridades tienen que responder y satisfacer tales demandas y de no hacerlo, comienza a existir interferencia en el circuito, creando dificultades en el flujo, lo que puede ocasionar que el sistema comience a entrar en tensin y pueda llegar a una crisis. Superando el riesgo de una interpretacin mecanicista de las dinmicas polticas y sociales, el modelo permite entender el proceso y desde la perspectiva de la evaluacin, puede orientar el anlisis de la respuesta que brinda el Estado a travs de la gestin pblica.

Es en este proceso de retroalimentacin, entre demandas y respuestas que se dan o se limitan de dar, donde aparecen las polticas pblicas, que son los productos del sistema poltico. Manuel Alcntara (1995) plantea que el sistema poltico est integrado por cuatro factores. El primero de ellos lo constituyen los elementos institucionales, a cuya expresin formalizada se denomina rgimen poltico, el cual representa los poderes polticos y sus reglas de interaccin para consigo mismo y para con la sociedad, incluye adems las normas, escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia de la propiedad, a su transmisin, a su enajenacin y a sus restricciones. El segundo factor se refiere a los actores institucionalizados en que la sociedad se organiza para transmitir sus demandas, influir o modificar en mayor o menor medida las decisiones del gobierno. El tercer factor lo constituyen los valores de los individuos y los grupos sociales que componen la sociedad en cuanto a la comprensin de la actividad poltica. Estos valores se derivan tanto de elementos estrictamente culturales como de experiencias histricas. Finalmente, debe sealarse como cuarto factor el contexto internacional. Constatando que la existencia de un sistema poltico de carcter nacional se encuentra inmerso siempre en el entramado internacional del cual puede recibir influencias bien sea como consecuencia de la actuacin de otros sistemas polticos de carcter igualmente nacional, bien como resultado de acciones del propio sistema internacional. La definicin de sistema poltico de Alcntara, es una definicin completa y compleja que abarca una serie de ideas y elementos tales como: El rgimen poltico, integrado por el estado, poderes y su entramado institucional, la Constitucin Poltica y las leyes fundamentales reguladoras de la poltica, la sociedad y la economa; los actores sociales, en los que se den cabida los partidos polticos, los grupos de presin, y los movimientos sociales; la cultura poltica, y el escenario internacional 8 Lo interesante del sistema es que est en un continuo movimiento, que genera cambios y transformaciones; en algunos de sus factores constitutivos ms que en otros. Tratar de entender estas relaciones, estos cambios y transformaciones, representa una de las tareas fundamentales de la Ciencia Poltica, que desde esta perspectiva buscara plantear los
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Alcntara, Manuel. Gobernabilidad, Crisis y Cambio, Pag. 56. Madrid, Espaa 1995.

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problemas, para explicarlos y brindar ms que respuestas a los mismos, definiciones polticas o de poltica que trasciendan la respuesta exclusiva a las reivindicaciones inmediatas, mismas que tienden a transformarse en conflictos. Resulta oportuno, entonces, conceptualizar las polticas pblicas que se encuentran en el entramado institucional de un determinado sistema poltico y se constituyen en los flujos del rgimen poltico hacia la sociedad. Estas son concebidas como productos del sistema poltico, no deben entenderse como partes exgenas del mismo, sino como constitutivas de las acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados del sistema poltico adscrito al mbito del Estado9. En palabras de Chandler y Plano, las polticas pblicas son las acciones de gobierno. Es el gobierno en accin, que busca dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, haciendo uso estratgico de recursos para aliviar los problemas nacionales. En esta dimensin, Easton seala que se trata de extraer recursos de la sociedad para devolvrselos, de all la importancia de su estudio a travs de formas sistmicas y analticas. El estudio de las polticas pblicas segn Pallares, debe encaminarse en tres direcciones: qu polticas desarrolla el Estado en los diferentes mbitos de su actividad, cmo se elaboran y desarrollan, y cmo se evalan y cambian. En ese sentido, estudiar las polticas pblicas significa analizar qu hacen los gobiernos, cmo y por qu lo hacen y qu efecto produce; entendiendo que los gobiernos actan a travs de instituciones y mecanismos concretos.

1.1

Polticas de tierras y desarrollo

Segn Campaio, es posible afirmar que la reforma agraria se expresa como necesaria cuando est planteada una cuestin agraria, es decir, cuando la situacin agraria se problematiza, se traslada al mbito de la decisin pblica y pasa a ser objeto de poltica pblica. Existe una cuestin agraria cuando las relaciones econmicas, sociales, polticas y culturales del campo son un impedimento para el desarrollo. Paolo Groppo por su parte, seala que en el mbito agrario, se manifiesta una desarmona en las relaciones entre los factores productivos: la tierra, el capital, la mano de obra y el progreso tecnolgico, frente a la perspectiva de garantizar la eficacia econmica y el logro de la justicia social, as como derivada de la superposicin de distintos cuerpos jurdicos o de derecho relativos a la tierra.

Op.cit.

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El reconocimiento de esta situacin, que en pases como Guatemala ha llegado a cuestionar la gobernabilidad del pas, debiera impulsar al Estado y a la sociedad en su conjunto a readecuar la estructura territorial, social y productiva mediante la modificacin de las relaciones sociales; especialmente aquellas que inciden en la concentracin de la propiedad, uso y tenencia de la tierra. La cuestin agraria coloca entonces al Estado ante una nueva definicin de su papel respecto al desarrollo nacional, la superacin de las condiciones de pobreza a las que histricamente se ha condenado a la mayora de la poblacin guatemalteca y ante el reto que representa la insercin del pas en las nuevas condiciones que impone la integracin regional frente a la globalizacin. Al respecto es importante retomar los referentes tericos surgidos en el marco de los distintos contextos histricos, que han sustentado el diseo de polticas de tierras en las ltimas dcadas y que han llegado a nuestro pas especialmente alentadas por los organismos internacionales. La postura clsica, sustentada por Ricardo y Marx en el siglo XIX, considera la propiedad de la tierra como una relacin social, producto de determinadas situaciones histricas previas al desarrollo capitalista, de monopolio de la tierra por parte de determinados propietarios ineficientes, basados en relaciones de poder. La expresin econmica de este monopolio es la renta del suelo pagada por los productores a los terratenientes para poder cultivar la tierra.10 Las polticas gestadas a partir de esta postura consideran la reforma agraria como la va para eliminar esta relacin social e insisten en el papel del Estado en la regulacin de la tenencia de la tierra. En este sentido el enfoque marxista contribuye a desentraar el origen de la propiedad privada, de la mercantilizacin y la concentracin de la propiedad de la tierra, lo que se constituye en un aporte sustancial para el anlisis histrico de la problemtica agraria. Por su lado, el enfoque neoclsico asume la tierra como un factor de produccin, considerando la renta del suelo como el costo del uso de la tierra y no como relacin social. Es la perspectiva que atraviesa las llamadas polticas de mercado, que Polanyi (1992) define como un sistema econmico cmodo, regulado y orientado nicamente a los mercados: la tarea de organizar la produccin y la distribucin de los bienes descansa en este mecanismo autorregulado11 Desde esta perspectiva, las polticas de tierras se orientan a enmendar las eventuales fallas del mercado; la propuesta poltica hace nfasis, entonces, en los mecanismos de acceso a la tierra a travs del mercado, generando y fortaleciendo procesos de administracin y gestin de la tierra.
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Delahaye, Olivier. Conceptos fundamentales de tenencia de la tierra. Versin electrnica. Facultad de Agronoma, Universidad Central de Venezuela. Caracas, 2004. 11 Citado por Dalhaye, Olivier. Idem

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En los ltimos aos y como producto del anlisis crtico de las experiencias generadas a travs del mercado de tierras, se ha ido articulando un nuevo marco terico para la reflexin y el diseo de las polticas de tierras, a travs del enfoque neoinstitucionalista. Desde esta posicin terico-poltica se insiste en el papel de las instituciones, especialmente del Estado con relacin a la economa y en general respecto al desarrollo. Los neoinstitucionalistas abordan directamente la cuestin de las relaciones de poder, para explicar los procesos de formacin de la propiedad de la tierra....dando al mercado un lugar central en la regulacin econmica, tal como lo hacen las interpretaciones neoclsicas12 pero en un nuevo escenario de relaciones econmicas y polticas concertadas a travs de polticas pblicas que incidan en aquellas problemticas estructurales que limitan el desarrollo. Desde esta posicin se han ido construyendo conceptos fundamentales para el anlisis de la gestin de la tenencia y de la administracin de tierras, as como la orientacin de las polticas de tierras que eventualmente pueden influir en la redistribucin de la tierra y posibiliten la democratizacin del acceso a los recursos naturales. Vale la pena sealar la diferencia entre ambos conceptos: mientras que la administracin de tierras se refiere al marco institucional, tcnico y procesal que permite el registro, la identificacin y la informacin territorial (el catastro por ejemplo); las polticas de gestin de tierras estn orientadas hacia el uso, tenencia y propiedad de la tierra; a los derechos y relaciones entre los actores del agro (mecanismos de acceso a la tierra, por ejemplo). Ambos tipos de polticas son complementarios, encontrando en la certeza sobre la tenencia de la tierra el puente articulador. Aunque por distintas vas y bajo diferentes enfoques terico-polticos, en Latinoamrica se ha ido articulando un consenso bsico, en torno a que no es posible superar las pobreza creciente, ni lograr el crecimiento econmico, menos an el desarrollo, en las condiciones actuales de concentracin de la tenencia y propiedad de la tierra; asumiendo la necesidad de repensar la reforma agraria en los albores del siglo XXI frente a estructuras heredadas de mediados del milenio anterior. Estudios del Banco Mundial han demostrado que un alto grado de concentracin de la propiedad de la tierra, est sistemticamente asociado al limitado crecimiento econmico. Como se refleja en la grfica siguiente:13
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Idem. Deininger, Klaus. Polticas de Tierras para el crecimiento y la reduccin de la pobreza. Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/Banco Mundial. Washington DC, diciembre 2003.

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Grfica 1 Relacin entre concentracin de la propiedad de la tierra y el crecimiento econmico de los pases14

Fuente: Banco Mundial

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Deininger, Klaus. Polticas de Tierras para el crecimiento y la reduccin de la pobreza. Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/Banco Mundial. Washington DC, diciembre 2003.

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II. 1.

MARCO CONTEXTUAL Perfil agrario de Guatemala

La sociedad guatemalteca mantiene y reproduce un perfil marcadamente agrario, evidenciado tanto por el significativo porcentaje de poblacin dedicada y dependiente de este rengln y actividades productivas, como por la compleja vinculacin existente entre la propiedad, uso y explotacin de la tierra y la acumulacin de riqueza en el pas...la tierra ha sido el factor fundamental en el proceso de formacin de la riqueza y del poder en Guatemala15 Nuestro pas, al igual que el resto de Centro Amrica hered de la colonia espaola una estructura social conformada como parte de la periferia colonial, que asignaba a las colonias el papel de proveedoras de materias primas, generando formas especficas de apropiacin de los excedentes y una conformacin poltico ideolgica profundamente conservadora y racista. En Mesoamrica, la base de la riqueza era la tierra y la fuerza de trabajo. De tal manera que los llamados pueblos de indios se convirtieron en el espacio socioeconmico fundamental para la produccin de excedentes, que la colonia extraa a travs de los tributos y otras formas de despojo y apropiacin. Pese a que en Guatemala los pueblos indgenas s podan poseer tierras y trabajarlas, lo que dio origen a tierras comunales y ejidales, este era un mecanismo para reproducir el sistema y pagar el tributo, con niveles bsicos de produccin para la subsistencia y el aprovisionamiento de la poblacin que habitaba en los centros de poder colonial. Las elites criollas, sin embargo, monopolizaban el comercio; por lo que finalmente los productores eran absolutamente dependientes no slo desde el punto de vista econmico, sino tambin poltica y socialmente, en la medida que stas elites concentraban todo el poder. Es as como el pas se inserta en el mercado internacional del ail y de la grana, que finalmente entra en crisis dando paso a la economa cafetalera que llega a imponer un modelo econmico y una concepcin de Nacin, de patria criolla que responda a la ideologa de la oligarqua terrateniente16.

Palma Murga, Gustavo, et al. P. 171 Procesos agrarios desde el siglo XVI a los Acuerdos de Paz. Guatemala FLACSO, MINUGUA, CONTIERRA, 2002. 16 Taracena, Arturo, 2002

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En 1871, con la Revolucin Liberal se consolida la economa cafetalera y se produce el segundo gran despojo de las tierras indgenas, favoreciendo la concentracin de la propiedad de la tierra en fincas extensamente dedicadas a la produccin del caf, implementando medidas compulsivas y represivas para poner a disposicin de la caficultura la mano de obra de la poblacin indgena, eliminando la base productiva que permitiera la autosuficiencia de la comunidades y las familias campesinas. Esta estructura se fortalece y se mantiene apoyada por frreas dictaduras, que constituyen la contrapartida poltica e ideolgica de la explotacin de la tierra y de la gente, por parte de la oligarqua criolla. El breve intermedio histrico que signific la Revolucin Democrtica que se vivi de 1944 a 1954, pretendi dar al traste con esta situacin incluyendo la reforma agraria como una poltica estratgica que contribuyera al desarrollo econmico y democrtico del pas. Estos intentos fueron frustrados con la contrarrevolucin de 1954. Es en este breve perodo de la historia agraria de Guatemala que se produce la nica experiencia de reforma agraria, que en palabras del entonces canciller guatemalteco Dr. Guillermo Toriello sealaba que el Censo Agropecuario de 1950 revel esta pavorosa verdad: en el pas, los pequeos campesinos que tenan extensiones menores de 3.5 hectreas (la mayora de ellos en calidad de simples arrendatarios) constituan el 72% de la suma de productores agrcolas, poseyendo en su conjunto solamente el 9% de la superficie total de tierras. Y, en cambio, en el otro extremo de esta realidad, encontramos que el 2% de los propietarios de fincas posean en conjunto el 70% de las tierras; y que, entre ellos, veintidos propietarios latifundistas con ms de nueve mil hectreas cada uno, posean el 13% de total de las tierras. Al 20 de febrero de 1954 ya haban sido beneficiados 55,734 campesinos que recibieron 247,833 hectreas, pero la cantidad de tierras en proceso de distribucin, de acuerdo con la ley, es hasta hoy de ms de 915,000 hectreas, que alcanzan aproximadamente el 25% del total registrado en el Censo Agropecuario de 1950 antes citado, o sea que slo en ao y medio de la aplicacin de la Ley, una cuarta parte de las tierras afectables han sido ya otorgadas sin provocar ningn trastorno econmico de importancia.17 En la actualidad Guatemala junto a Brasil, son los pases de Amrica que exhiben los ndices ms elevados de concentracin de la propiedad de la tierra; el Indice de Gini para el pas alcanza el 0.8418. El IV Censo Nacional Agropecuario realizado en el ao
Toriello Garrido, Guillermo. Discurso X Conferencia Interamericana. Caracas, Venezuela. 5 de marzo 1954. 18 Segn datos del IV Censo Nacional Agropecuario, 2003.
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2003, reporta la existencia de 560,904 explotaciones menores de dos manzanas19 constituyendo stas el 67,5% del total de fincas, ocupando apenas el 7,8% de la superficie nacional en fincas. Es decir el restante 32,5% ocupara en direccin inversamente proporcional el 92,2% de la misma superficie.

Grfica 2 Concentracin de la tierra de fincas censales 2003

Fuente: IV Censo Nacional Agropecuario

La extensin en fincas (tierras cultivables o de uso agropecuario) a nivel nacional se ha mantenido relativamente estable en las ltimas cuatro dcadas. Sin embargo la tendencia a la sucesiva fragmentacin del minifundio se ha incrementado; mientras que las fincas dedicadas a la produccin para la agroindustria y la agroexportacin se han expandido, especialmente en la costa sur. Los datos del IV Censo Nacional Agropecuario reflejan esta tendencia.

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Una caballera equivale a 64 manzanas o 45 hectreas.

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Cuadro 1 Superficie y nmero de fincas segn extensin

Tamao Menos de 1 manzana 1 a menos de 2 manzanas 2 a menos de 5 manzanas 5.1 - 10 manzanas 10.1 - 32 manzanas 32.1 - 64 manzanas 1 - 10 caballeras 10.1 - 20 caballeras 20.1 - 50 caballeras 50.1 - 100 caballeras 100.1 - 200 caballeras 200.1 y ms Total Absoluto 172413 242313 449439 298039 674601 470717 1841283 513014 403606 161830 72241 16341 5315837 Superficie % 3.2 4.6 8.5 5.6 12.7 8.9 34.6 9.7 7.6 3 1.4 0.3 100 % Acumulado 7,8 16,3 21,9 34,6 43,4 78,0 87,6 95,2 98,2 99,6 100,0 Nmero de fincas Absoluto % % Acumulado 375.708 45,2 185.196 22,3 67,5 157.681 19,0 86,5 46.099 5,6 92,1 39.599 4,8 96,9 10.929 1,3 98,2 14.593 1,7 99,9 610 0,1 100,0 222 37 9 1 830.684 100

Fuente: IV Censo Nacional Agropecuario

El censo referido revela un dato muy importante por su incidencia en el incremento de la demanda de acceso a la tierra, segn las estadsticas con relacin a los cambios en la tenencia de la tierra las nicas variaciones significativas son la disminucin de la proporcin de fincas en colonato (del 5 al 1%) para aumentar aquellas en arrendamiento (del 7 al 11%) y la disminucin de la superficie en el rgimen de propiedad (del 94 al 91%), para aumentar la de arrendamiento (del 3 al 6%).20 En paralelo a esta situacin se han profundizado los niveles de pobreza. Entre el ao 2000 y 2002 los ndices de pobreza en el pas aumentaron notablemente; mientras que en la ciudad el 5% de la poblacin se ubicaba en condiciones de pobreza extrema, en el campo el 31% de la poblacin se ubicaba en esta categora en el ao 2002, mientras que en el ao 2000 era de 24%. La pobreza extrema creci en un 7% en slo dos aos. Es importante tomar en cuenta tambin los datos respecto al crecimiento poblacional, por su incidencia en la presin sobre los recursos naturales y en la misma demanda de tierra. La Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 1998-1999 (ENSMI)
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IV Censo Nacional Agropecuario

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estima una tasa de crecimiento natural de 2.92%, en correspondencia a una tasa bruta de natalidad de 3.4% y de mortalidad de 0.48%. Para el ao 2000, el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS) proporciona una tasa de crecimiento vegetativo de 2.82%, como resultado de una tasa de natalidad de 3.29% y de mortalidad de 0.47%. Tomando en cuenta el saldo migratorio, el crecimiento total de la poblacin guatemalteca se calcula en un 2.6% en la actualidad, lo que significa una duplicacin de sus 11,237,196 habitantes21 en el lapso de 27 aos.22 Tomando en cuenta la informacin publicada por el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (MAGA) , los productores guatemaltecos se ubicaran de la siguiente forma: Cuadro 2 Guatemala : productores segn tipo y porcentaje de la tierra agrcola que trabajan % del total de Tipo de productores % de la tierra grcola productores
Productores a nivel de infrasubsistencia Productores de subsistencia Productores excendentarios Productores comerciales Total 37 59 3.85 1.01 100 3 17 10 70 100

Fuente: MAGA. Marco de funcionamiento de polticas23.

El cuadro anterior expresa una realidad en la que la poblacin en un nivel de infrasubsistencia, es decir que no alcanza a producir sus alimentos y debe vender su fuerza de trabajo, llega a cerca de 2.500.000 habitantes (ms de 400.000 familias). En un nivel de subsistencia, hay aproximadamente 4 millones de personas (ms de 650.000 familias). Sumando ambos niveles, resalta que ms de un milln de familias, la mayora indgenas cultivan apenas una quinta parte de la tierra agrcola del pas, mientras que al otro extremo,

21

Censo Nacional 2002

Geller. Gisela y Palma, Irene. Precariedad urbana, desarrollo comunitario y mujeres en el rea Metropolitana de Guatemala, FLACSO, Guatemala, 1999.
23

22

Serie de documentos GEPIE n1. Guatemala, MAGA, 1998. Pagina 13.

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poco ms de 10.000 personas (2.000 unidades de produccin) cultivan el 70% de la tierra agrcola.24

Cuadro 3 Formas de tenencia de la tierra Regin Trabajando en tierras propias o de la familia Trabajando en tierras arrendadas Trabajando como asalariado o familia sin tierra En otras formas
Fuente: III y IV Censo Nacional Agropecuario

1979 61.5% 7.5% 22% 9%

2003 85% 11% 3.625

El incremento de la demanda de tierra se amplia en todo el territorio nacional y alcanza a nuevos sectores de la poblacin campesina, si tomamos en cuenta el cierre de fuentes de trabajo como resultado de la crisis del modelo agroexportador que afecta principalmente al caf y al cardamomo, la contraccin de la produccin de granos bsicos dada la baja de los precios de mercado y la competencia provocada por la importacin de granos, as como la generalizacin de la crisis laboral y el incremento de los conflictos agrarios. La extensa y aguda conflictividad agraria actual se manifiesta como consecuencia de la disputa de derechos entre comunidades, entre stas y entes privados, y en muchos casos entre las comunidades y el Estado. Problemtica que se agudiza al carecer de un registro de propiedad moderno y completo, as como de un catastro nacional. Cuadro 4 Acceso y tenencia de la tierra agropecuaria 197926 Miles de familias Acceso y tenencia Propias 393.2 Arrendadas 33.4
24

% 51.1 4.3

Camacho Nassar, Carlos. La Tierra y Desarrollo Rural en los Acuerdos de Paz de Guatemala. Realidades y Perspectivas. r. Publicado en la pgina WEB de la Misin de Naciones Unidas para Guatemala. Guatemala, 2002.

25

Incluye colonato (1%), ocupada 0.7% y otras formas 0.5. Llama la atencin que el IV Censo no incluye la informacin de las familias asalariadas o sin tierra. 26 Censo Nacional Agropecuario de 1979 y estimaciones de familias rurales basadas en el Censo de Poblacin 1980.

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Comunal Colonato Otras formas simples Formas mixtas de tenencia De menos de una cuerda propia De menos de una cuerda no propia Sin acceso a la tierra TOTAL
Fuente: Censo Nacional Agropecuario 1979.

6.1 24.9 10.6 63.4 56.0 17.4 164.0 769.0

0.8 3.2 1.4 8.2 7.3 2.3 21.3 100.0

2.

Los Acuerdos de Paz respecto al acceso a la tierra:

En los llamados Acuerdos de Paz, caracterizados como sustantivos, se aborda la problemtica problemtica agraria y el desarrollo rural, tales acuerdos se identifican como sustantivos debido a que implican compromisos encaminados a resolver las causas que dieron origen al conflicto armado interno. Estos acuerdos son: el Acuerdo Socioeconmico y Situacin Agraria, el Acuerdo Sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas y el Acuerdo para el Reasentamiento de la Poblacin Desarraigada por el Conflicto Armado. Los Acuerdos de Paz proponen enfrentar la problemtica y conflictividad respecto a la tierra a travs de un conjunto de compromisos que sienten la base para su solucin con perspectiva de mediano y largo plazo, asumiendo la problemtica especfica de los sectores de poblacin ms excluidos y afectados tanto por el conflicto armado como por las condiciones de extrema pobreza. Los contenidos de dichos Acuerdos, de hecho, se constituyen en un programa de desarrollo rural. La situacin en Guatemala, segn el Acuerdo Socioeconmico y Situacin Agraria, requiere de una reforma del marco jurdico y de un desarrollo institucional en el rea rural que permita poner fin a la desproteccin y el despojo que han afectado a los campesinos y, en particular, a los pueblos indgenas; que permita la plena integracin de la poblacin campesina a la economa nacional; y que regule el uso de la tierra en forma eficiente y ecolgicamente sostenible de acuerdo a las necesidades del desarrollo27 En el Acuerdo Socioeconmico y Situacin Agraria, quedan plasmados de manera precisa los compromisos del Estado, a travs del gobierno, con relacin a la problemtica de tierra para la poblacin campesina, sealando que: 30. La resolucin de la situacin agraria es un proceso complejo que abarca mltiples aspectos de la vida rural, desde la modernizacin de las modalidades de produccin y de

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cultivo, hasta la proteccin del ambiente, pasando por la seguridad de la propiedad, la adecuada utilizacin de la tierra y del trabajo, la proteccin laboral y una distribucin ms equitativa de los recursos y beneficios del desarrollo. Se trata tambin de un proceso social cuyo xito reposa no slo sobre el Estado, sino tambin sobre una convergencia de esfuerzos por parte de los sectores organizados de la sociedad, conscientes que el bien comn requiere romper con los esquemas y prejuicio del pasado y buscar formas nuevas y democrticas de convivencia. 31. Corresponde al Estado un papel fundamental y urgente en este proceso. Como orientador del desarrollo nacional, como legislador, como fuente de inversin pblica y prestatario de servicios, como promotor de la concertacin social y de la resolucin de conflictos, es esencial que el Estado aumente y reoriente sus esfuerzos y sus recursos hacia el campo, e impulse en forma sostenida una modernizacin agraria en la direccin de una mayor justicia y de una mayor eficiencia. 32. Los acuerdos ya firmados sobre derechos humanos, sobre reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado y sobre identidad y derechos de los pueblos indgenas, contienen compromisos que constituyen elementos indispensables de una estrategia global en favor del desarrollo rural. Es en congruencia con estas disposiciones que el Gobierno se compromete, mediante el presente acuerdo, a impulsar una estrategia integral que abarque los mltiples elementos que conforman la estructura agraria, y que incluyen la tenencia de la tierra y el uso de los recursos naturales; los sistemas y mecanismos de crdito; el procesamiento y la comercializacin; la legislacin agraria y la seguridad jurdica; las relaciones laborales; la asistencia tcnica y la capacitacin; la sostenibilidad de los recursos naturales y la organizacin de la poblacin rural. 34. Promover el acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra y uso sostenible de los recursos del territorio. Para ello, el Gobierno tomar las siguientes medidas: Acceso a la propiedad de la tierra; Fondo de Tierras (a) Crear un Fondo fideicomiso de Tierras dentro de una institucin bancaria participativa para la asistencia crediticia y el fomento del ahorro preferentemente a micro pequeos y medianos empresarios. El Fondo de Tierras concentrar la potestad del financiamiento pblico de adquisicin de tierras, propiciar el establecimiento de un mercado transparente de tierras y facilitar el desarrollo de planes de reordenamiento territorial. La poltica de
27

Acuerdo Socioeconmico y Situacin Agraria, prrafo 37.

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adjudicacin del Fondo priorizar la adjudicacin de tierras a campesinos y campesinas que se organicen para el efecto, teniendo en cuenta criterios de sostenibilidad econmica y ambiental. (b) Para asegurar que sus beneficios lleguen a los sectores ms necesitados, el Fondo de Tierras contar con un departamento especial de asesora y gestin para atender a las comunidades y organizaciones campesinas. (c) El fondo se conformar inicialmente con las siguientes tierras: (i) Tierra de baldos nacionales y de fincas registradas a nombre de la Nacin.

(ii)Tierras nacionales entregadas en forma irregular en zonas de colonizacin, especialmente en el Petn y la Franja Transversal del Norte, que el Gobierno se compromete a recuperar mediante acciones legales. (iii)Tierras que se adquieran con los recursos que el Gobierno est destinando a FONATIERRA Y FONAPAZ para tal finalidad. (iv) Tierras que se adquieran con donativos de Gobiernos amigos y ONG's internacionales. (v) Tierras que se adquieran con prstamos de organismos financieros internacionales. (vi) Tierras ociosas que se expropien de acuerdo con el artculo 40 de la Constitucin. (vii) Tierras que se adquieran con recursos provenientes de la venta de excesos de tierras que pudieran resultar en las propiedades privadas al comparar la medida real con la superficie registrada en el Registro de la Propiedad Inmueble, y que corresponden al Estado. (viii) Tierras que pudiera adquirir el Estado en aplicacin del artculo 40 del Decreto 1551 referente a zonas de desarrollo agrario. (ix) Tierras que el Estado pudiera adquirir por cualquier ttulo; y (x) Donaciones de todo tipo. (d) El Gobierno promover y promulgar una ley que regule todas las actividades del Fondo de Tierras. Dicha ley establecer, entre otros, los objetivos, funciones, mecanismos

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de financiamiento y adquisicin y adjudicacin, origen y destino de las tierras. Para 1999, se evaluar si las adjudicaciones han logrado sus objetivos y, si fuera necesario, se modificar la operatividad del programa de adjudicaciones. (e) Propiciar la creacin de todos los mecanismos posibles para desarrollar un mercado activo de tierras que permita la adquisicin de tierras para los campesinos que no la poseen o la poseen en cantidad insuficiente a travs de transacciones de largo plazo a tasas de inters comerciales o menores y con un mnimo o sin enganche. En particular, propiciar la emisin de valores hipotecarios, con garanta del Estado, cuyo rendimiento sea atractivo para el mercado privado y particularmente para las instituciones financieras. Respecto al acceso a los recursos naturales: f) Para 1999, haber otorgado a pequeos y medianos campesinos legalmente organizados, en concesiones de manejo de recursos naturales, 100,000 hectreas dentro de reas de uso mltiple para fines de manejo forestal sostenible, administracin de reas protegidas, ecoturismo, proteccin de fuentes de agua y otras actividades compatibles con el uso potencial sostenible de los recursos naturales de dichas reas.28 El Acuerdo para el Reasentamiento de la Poblacin Desarraigada, respecto a la tierra compromete la responsabilidad del Estado en los siguientes trminos: 8. Un elemento esencial para el reasentamiento es la seguridad jurdica en la tenencia (entre otros, uso, propiedad y posesin) de la tierra. Al respecto, las partes reconocen la existencia de un problema general que afecta en particular a la poblacin desarraigada. La inseguridad jurdica en la tenencia de la tierra tiene una de sus manifestaciones principales en la dificultad para ofrecer los medios de pruebas sobre los derechos correspondientes. Ello deriva, entre otros factores, de problemas registrales, de la desaparicin de los archivos del Instituto Nacional de Transformacin Agraria (INTA), de la debilidad institucional de los organismos especializados y de las municipalidades; de la vigencia de derechos sustentados en esquemas consuetudinarios de tenencia y medicin; de la existencia de segundos ocupantes o de la cancelacin de derechos sobre la base de la aplicacin improcedente de las disposiciones relativas al abandono voluntario. 9. En el caso particular del abandono de tierras a causa del enfrentamiento armado, el Gobierno se compromete a revisar y promover las disposiciones legales que eviten considerarlo como abandono voluntario y ratifica la imprescriptibilidad de los derechos de

28

Acuerdo Socioeconmico y situacin agraria. Captulo IV

24

tenencia de la tierra. En este contexto, promover la devolucin de las tierras a los poseedores originarios y/o buscar soluciones compensatorias adecuadas.

3.

La institucionalidad agraria y para el desarrollo rural

En trminos generales la institucionalidad agraria actual, se empieza a conformar despus de la firma de los Acuerdos de Paz. En su estructura y objetivos recoge bsicamente los compromisos establecidos en dichos Acuerdos, sin embargo respecto a la visin y definicin de polticas se produce una interseccin entre los contenidos de los Acuerdos y las polticas de mercado que atraviesan el enfoque gubernamental, promovido principalmente por los organismos financieros y de cooperacin internacionales. Aunque no se ha explicitado una poltica agraria integrada, s se han definido componentes bsicos, a travs de la institucionalidad y el marco legal indispensable para abordar los temas de acceso a la tierra, regularizacin y legalizacin de la tenencia de la tierra y resolucin de conflictos, a travs del Fondo de Tierras y la CONTIERRA, respectivamente. En el documento de lineamientos de poltica agraria y desarrollo rural se plantean como ejes: la gestin del territorio, el mejoramiento del ingreso rural, la poltica agraria, la poltica de seguridad alimentaria y la poltica sobre energa y recursos naturales norenovables. Estos ejes se integraran en un Plan de Accin a travs del cual se deber formular, promover, implementar y dar seguimiento a la Poltica de Desarrollo Rural, a travs de la integracin de la institucionalizacin del Consejo Nacional de Desarrollo Rural, graficado en la llamada Herradura. Grfica 3 Institucionalidad agraria y para el desarrollo rural
HERRADURA (durante el gobierno del PAN- Arz)

GABINETE DE DESARROLLO RURAL Coordinado por: Vice-Presidencia de la Repblica

CONSEJO AGRARIO Coordinado por: Vice-Presidencia de la Repblica

CONSEJO DE DESARROLLO RURAL Coordinado por: Vice-Presidencia de la Repblica

Instituciones que lo integran: Secretara Ejecutriva de la Presdiencia Secretara de la Paz, Secretara de PLanificacin MAGA, ME, MARN

MAGA, MARN Fondo de Tierras CONAP CONTIERRA

Cmaras empresariales Partidos polticos Organizaciones sociales y cooperativas Universidades y Centros de Investigacin

Fuente: Elaboracin de Laura Hurtado, con informacin de SEGEPLAN

25

4.

Polticas de acceso a la tierra

Fue slo con la Revolucin de Octubre de 1944, que el Estado guatemalteco asumi una poltica agraria que centraba la atencin en la demanda de tierra del campesinado en condiciones de pobreza, formulando la primera ley agraria que articul el marco jurdico y los mecanismos de distribucin y recuperacin de tierras, con una propuesta de desarrollo nacional que se propona realizar transformaciones econmicas, polticas y sociales basadas en la justicia social, con el objetivo de modernizar y democratizar el pas, defendiendo la soberana y autoderminacin nacionales frente a la injerencia extranjera, especialmente de los Estados Unidos. Las transformaciones iniciadas con la Revolucin, fueron truncadas por un movimiento contrarrevolucionario encabezado por conservadores guatemaltecos con apoyo de la intervencin norteamericana, lo que dio al traste con los logros alcanzados, entre ellos la nica reforma agraria democrtica que Guatemala ha conocido en toda su historia. La concentracin de la propiedad de la tierra cultivable desde entonces sigui constituyendo un freno para el desarrollo, profundizando la pobreza y expulsando a los trabajadores agrcolas al desempleo. Ante ello e inspirados en las polticas promovidas principalmente por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos, surgieron programas de colonizacin, principalmente de las selvas del norte del pas. En 1962 se aprob una nueva ley agraria, el Decreto 15-51 que dio origen al Instituto Nacional de Transformacin Agraria (INTA), que en lo sucesivo y hasta 1999 actu como ente pblico ejecutor de la poltica de acceso a la tierra. El INTA, en representacin del Estado adjudicaba las tierras nacionales a los campesinos que llenaran los requisitos establecidos en el Decreto 15-5129. El departamento de El Petn, la Franja Transversal del Norte desde lo que hoy es el municipio de Ixcn hasta el departamento de Izabal y extensas zona de selva con vocacin forestal se incorporan a la disponibilidad de tierras del Estado para ser adjudicadas y colonizadas por campesinos sin tierra; principalmente las masas de trabajadores expulsados de las grandes fincas algodoneras en la costa sur y el oriente del pas, as como de los municipios minifundistas y ms densamente poblados del occidente. Segn el Centro de Investigaciones de la Economa Nacional (CIEN), entre 1954 y 1987 se entregaron 2,772,417 hectreas a 139,328 beneficiarios, a travs de diversos programas del Estado. El 83.3% de la tierra se dio bajo esquemas de propiedad individual.
29

la Empresa de Fomento y Desarrollo del Petn (FYDEP) se encarg del proceso de colonizacin y adjudicacin de tierras en el departamento de Petn.

26

Sin embargo, desde 1988, la tendencia del INTA fue entregar la tierra bajo la figura de Patrimonio Agrario Colectivo. El total de tierras entregadas por el INTA y el FYDEP durante su existencia es de 3.3 millones de hectreas. Miles de hectreas de selvas vrgenes fueron deforestadas, las comunidades que se fueron constituyendo lo hicieron en condiciones de enorme precariedad, sin ningn tipo de apoyo tcnico ni financiero y hasta la fecha persisten graves irregularidades en cuanto a la seguridad jurdica de la tenencia de la tierra que les fue adjudicada. La poltica de colonizacin tuvo como objetivo promover el acceso a la tierra y con ello disminuir la conflictividad social y la presin sobre este recurso en las zonas de mayor concentracin de poblacin, a partir del corrimiento de la frontera agrcola, incorporando nuevas reas a la produccin agropecuaria y sin alterar la estructura agraria existente.30 Al final de los aos 80 se inici el impulso del mercado de tierras como el mecanismo de acceso a la tierra, poltica que fue estimulada por los organismos internacionales y que pretenda dar respuesta a las huelgas, ocupaciones y protestas sociales que se levantaron frente al gobierno en demanda de tierras. Es as como mediante el Acuerdo Gubernativo 454-88 se crea la Comisin Nacional de Tierras (CONATIERRA), que se constituy en un rgano multidisciplinario encargado de establecer y planificar la Poltica Agraria Nacional y en la instancia superior encargada de actuar en el proceso de libre y voluntaria compraventa de tierras, para su posterior adjudicacin a los campesinos sin tierra. Entre noviembre de 1986 y diciembre de 1987 CONATIERRA compr y entreg siete fincas, con una extensin de 3,375 hectreas a 1,750 beneficiarios. En conjunto, los programas cubrieron 7,191 beneficiarios directos, con una inversin aproximada de 212.29 millones de quetzales (alrededor de 34 millones de dlares) y compraron 51,377.49 hectreas en un mercado libre de tierras, que fueron adquiridas por los beneficiarios en regmenes de propiedad individual en el caso de FUNDACEN y colectiva en los otros.31 Las polticas y los programas que se han promovido desde 1962 hasta la fecha, a travs de instituciones tales como el Instituto de Transformacin Agraria, la Empresa de Fomento y Desarrollo del Petn, y de fondos especficos como el Fondo Para la Reinsercin Laboral y Productiva de la Poblacin Repatriada o el Fondo Nacional de Tierras, se han orientado a distribuir o colonizar las tierras nacionales o a promover la

30 31

Anlisis de las Polticas de Acceso a la Tierra. Fundacin Guillermo Toriello. Carrera, Jaime. Estudio del Mercado de Tierras en Guatemala. CEPAL, Santiago de Chile. 2000. Versin electrnica.

27

compra de tierras privadas en condiciones de mercado, sin afectar el patrn tradicional de concentracin de la propiedad de la tierra. En buena medida estos programas han obedecido al inters poltico de aliviar la presin social sobre la tierra, a satisfacer demandas concretas y urgentes como el reasentamiento de la poblacin retornada o desarraigada o al acceso a la tierra para la produccin de subsistencia, manteniendo la disponibilidad de mano de obra migratoria temporal para las grandes fincas de produccin para la exportacin. La ltima generacin de este siglo, tiene hoy menos tierra que la generacin anterior. Los minifundios se han ido repartiendo y fraccionando, mientras que las grandes extensiones han experimentando cambios poco significativos, algunos datos indican que incluso las empresas agropecuarias ms consolidadas han ensanchado sus propiedades. Organismos de cooperacin internacional, como la Agencia Para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos AID- y el Banco Mundial han incidido de manera fundamental en el impulso de programas de acceso a la tierra por la va del mercado y el otorgamiento de crditos, incluso a travs de la iniciativa privada. Tal es el caso del financiamiento otorgado por AID a travs de la Fundacin del Centavo, hace ms de una dcada. La opinin generalizada de parte de la cooperacin internacional es que en Guatemala se carece de polticas, lo que despierta incertidumbre respecto al impacto que pueda tener la inversin de la cooperacin. Pero tambin cabe apuntar que, precisamente por esta ausencia de polticas y estrategias, son las entidades financieras internacionales las que determinan el diseo de tales programas y estrategias e inciden de manera determinante en las polticas pblicas para abordar estas problemticas. Esta apreciacin es claramente aplicable a las polticas de tierras.

28

III.
1.

METODOLOGA
Definicin del problema, objeto de estudio

En marzo de 2002, Laura Hurtado y Patricia Castillo publicaron un estudio sobre el proceso de cumplimiento de los compromisos relativos a la tierra para la poblacin desarraigada y desmovilizados (as) de la URNG, durante el perodo 1997-200132. A travs de la investigacin realizada, fue posible caracterizar la problemtica que con relacin a la tierra, afectaba el reasentamiento de la poblacin desarraigada, as como la incorporacin de las y los excombatientes; precisando los casos que hasta esa fecha estaban suficientemente documentados y deban ser atendidos a travs de los programas gubernamentales. Los casos identificados en el estudio se refieren a la resolucin de conflictos agrarios generados por disputa de derechos y en algunos casos por la ubicacin de poblaciones en reas protegidas, la demanda de acceso a la tierra, as como una muy elevada cantidad de casos pendientes de regularizacin y legalizacin de la tenencia de la tierra. Las conclusiones del estudio sealado y la sistematizacin del proceso, pusieron de manifiesto la ausencia de polticas agrarias que permitan al Estado guatemalteco dar solucin a esta problemtica. Por ello se opt por el diseo de un Plan de Accin especfico bajo la responsabilidad institucional del Fondo de Tierras y del impulso de un proceso de generacin de propuestas para incidir en el diseo de polticas de tierras que dieran sostenibilidad al proceso de insercin y reasentamiento, que adems fueran aplicables para el abordaje de la misma problemtica que afecta a miles y miles de familias campesinas, rurales e indgenas. El seguimiento emprico del proceso durante cerca de 7 aos, permite observar que hay avances sustantivos respecto al cumplimiento del Plan de Accin diseado, lo cual debe ser sustentado a travs de una evaluacin. Igualmente, consta que se han producido decisiones polticas y generado mecanismos institucionales que dan lugar al abordaje y solucin de la mayora de casos comunitarios identificados. Sin embargo, estas decisiones, mecanismos, procesos y acciones no se articulan an como polticas agrarias de largo aliento, que tracen una ruta por la cual puedan transitar soluciones de alcance nacional que trasciendan la atencin a problemticas de sectores de poblacin especficos.

Hurtado, Laura y Castillo, Patricia. Desarraigados Hasta Cuando?. Balance y lecciones aprendidas en el proceso de cumplimiento de los compromisos relativos a la tierra para la poblacin desarraigada y los desmovilizados de la URNG, 1997-2001. Serviprensa, Guatemala, marzo 2002.

32

29

La Ley del Fondo de Tierras (Decreto 24-99 del Congreso de la Repblica), asigna a esta institucin la responsabilidad pblica de promover el acceso a la tierra y su regularizacin en beneficio de campesinas y campesinos guatemaltecos, especialmente de aquellos que subsisten en condiciones de pobreza y pobreza extrema. Despus de ms de 6 aos de funcionamiento del Fondo de Tierras, han sido adquiridas con crdito o adjudicadas miles de hectreas a cientos de familias campesinas; Esta informacin, pese a estar electrnicamente registrada, no ha sido procesada ni analizada en funcin de evaluar tanto el impacto de estas acciones pblicas, como de extraer las experiencias y conclusiones sobre las cuales se fundamenten decisiones de poltica pblica que contribuyan al anlisis de resultados de la gestin del Fondo de Tierras, permitira hacer readecuaciones en el sentido de eficientar el proceso e impactar de manera sustancial en la transformacin de las condiciones de vida de la poblacin campesina, especialmente indgena del pas; as como trazar una ruta estratgica que oriente la poltica agraria nacional hacia la impostergable transformacin de la actual estructura agraria, que se constituye en un obstculo para el desarrollo nacional y rural. Uno de los problemas afrontados al intentar evaluar el impacto de la accin pblica respecto a este problema, es que no existe una demanda nacional sufientemente identificada y documentada, a partir de la cual se pueda trazar una lnea basal de referencia. Sin embargo, s existen muestras representativas, generadas a partir de procesos especficos, entre ellas la problemtica identificada por la Plataforma Agraria, relativa a la poblacin campesina afectada por la crisis del caf especialmente en el occidente del pas; y la identificada por parte la Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (CNOC) que recoge los casos que afectan a sus organizaciones afiliadas. En el caso de la poblacin desarraigada y desmovilizada, adems de estar bien identificada la demanda, existe un Plan de Accin institucionalmente asumido por el Fondo de Tierras y un proceso transcurrido a travs de un perodo de tiempo significativo (19972003) que permite sustentar la evaluacin en una muestra significativa, en la medida que las condiciones de paz actuales colocan a estas poblaciones en las mismas condiciones socio-econmicas que el resto de la poblacin campesina. Es por ello que la presente investigacin se propone analizar el grado de atencin, cumplimiento de compromisos y solucin de la problemtica con relacin a la tierra que afecta a la poblacin desarraigada y desmovilizada, identificada a travs del estudio previo ya citado33 y generar una propuesta de lineamientos estratgicos que puedan ser
33

Idem.

30

incorporados en las polticas de acceso, regularizacin y legalizacin de la tenencia de la tierra, que asuman el desarrollo rural como perspectiva para la sostenibilidad de los procesos de incorporacin y reasentamiento.

2. 2.1

Objetivos Objetivo general

Evaluar el grado de atencin, cumplimiento de compromisos y solucin de la problemtica con relacin a la tierra que afecta a la poblacin desarraigada y desmovilizada34, generando simultneamente, una propuesta de lineamientos estratgicos para ser incorporados a la poltica pblica para el acceso, regularizacin y legalizacin de la tenencia de la tierra en Guatemala.

2.2

Objetivos especficos Establecer el grado de avance y cumplimiento del plan de accin para la atencin de la problemtica con relacin a la tierra, que afecta el proceso de reasentamiento de la poblacin desarraigada y desmovilizada. Identificar los mecanismos institucionales as como los instrumentos de poltica, entre ellos los fondos pblicos y el marco legal que contribuye a favorecer o limitar la solucin sostenible de la problemtica identificada. Generar una propuesta de lineamientos estratgicos para ser incorporados en la poltica agraria nacional, especialmente en los componentes de acceso y regularizacin de la tenencia de la tierra de la poblacin campesina e indgena.

34

El Acuerdo de Reasentamiento de la Poblacin Desarraigada define como desarraigada, a la poblacin que como producto del conflicto armado interno se vi obligada a trasladarse de su lugar de origen a otros lugares dentro y fuera de las fronteras de Guatemala. La poblacin desarraigada est constituida por desplazados internos que se movieron de sus lugares de origen a otros dentro del pas, refugiados que escaparon de la represin cruzando la frontera, especialmente hacia Mxico, Belice y Honduras, retornados y repatriados que regresaron al pas individual y colectivamente, formando parte o no de procesos organizados por la misma poblacin, el gobierno y la comunidad internacional; en todos los casos constituyen parte de la poblacin civil ms afectada por la guerra. Las y los desmovilizados en cambio, son excombatientes de la guerrilla, que se insertan a la vida econmica, poltica y social a partir de la firma del Acuerdo de Incorporacin de la URNG a la legalidad.

31

3.

Alcances y lmites

En el aspecto evaluativo el presente trabajo se limita a la demanda con relacin a la tierra de la poblacin desarraigada y desmovilizada, identificada en el Plan de Accin para su atencin, diseado por el Fondo de Tierras, ejecutado en el marco del cumplimiento de los compromisos establecidos en el Acuerdo de Reasentamiento de la Poblacin Desarraigada e Incorporacin de la URNG a la Legalidad. Proceso comprendido en el perodo 2000-2004. El estudio presenta la sistematizacin del proceso de atencin a la demanda de la poblacin desarraigada, que brinda insumos para sustentar la recomendacin de lineamientos de polticas de tierras, que podra constituirse en un referente til para las instancias pblicas vinculadas al diseo e implementacin de la poltica agraria y desarrollo rural; as como para las organizaciones campesinas y de la sociedad civil que desde la problemtica especfica que afrontan o contribuyen a resolver, dispondrn de elementos indispensables para la generacin de propuestas para la incidencia poltica.

4.

Mtodo e instrumentos utilizados

Dada la naturaleza analtica y propositiva del presente estudio, la metodologa para su realizacin incluy la utilizacin de instrumentos para el ordenamiento y anlisis de informacin cuantitativa, principalmente aquella que ha sido recabada a travs de las bases de datos electrnicas generadas por el Fondo de Tierras y por otras instancias que dan seguimiento a la ejecucin del Plan de Accin para la atencin de la poblacin desarraigada y desmovilizada; especialmente la informacin en archivos electrnicos y fsicos de la Asamblea Consultiva de la Poblacin Desarraigada (ACPD), de la Fundacin Guillermo Toriello (FGT), as como de la Comisin para la Ejecucin del Acuerdo de Reasentamiento de la Poblacin Desarraigada (CTEAR). La lnea basal de referencia para el estudio de caso, est constituida por el registro de la demanda de acceso y regularizacin de la tenencia de la tierra, documentada y registrada a travs del estudio previo ya referido35. El anlisis tendr que ser necesariamente comparativo entre la demanda identificada en el diagnstico, con lo ejecutado, considerando como datos indispensables los siguientes:

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Hurtado, Laura y Castillo, Patricia. Desarraigados Hasta Cuando?. Balance y lecciones aprendidas en el proceso de cumplimiento de los compromisos relativos a la tierra para la poblacin desarraigada y los desmovilizados de la URNG, 1997-2001. Serviprensa, Guatemala, marzo 2002.

32

Poblacin: nombre y cantidad de comunidades cuyos casos hayan sido resueltos, no han sido resueltos o estn en proceso de solucin, nmero de familias beneficiadas o afectadas, ubicacin y de ser posible identificacin tnica. Tierras afectadas: ubicacin en el territorio nacional, extensin en hectreas Costos: recursos financieros pblicos invertidos, costo de la tierra, impuestos y otros costos identificando su fuente de financiamiento (beneficiarios, cooperacin internacional, otros)

El estudio de caso a travs del cual se analiza el proceso de gestin pblica, implementado por el Fondo de Tierras para la atencin de la demanda de acceso a la tierra, as como la regularizacin y legalizacin de la tenencia de la tierra, permite contar con datos precisos que identifican la lnea basal de la cual se parte para analizar el impacto del proceso, a partir de cinco indicadores (datos): a) b) c) d) e) Cantidad de casos resueltos Tiempo de atencin Cantidad de familias atendidas Cantidad de tierra transferida en propiedad (seguridad jurdica) a esta poblacin Recursos financieros y fuentes de financiamiento

Los cuales se integran en el anlisis, con la informacin de fuentes primarias y documentales que permiten identificar los procesos que han posibilitado o afectado el avance de la solucin a la problemtica planteada en el marco de la gestin pblica a travs del Fondo de Tierras, as como de las polticas pblicas que son competencia de esta institucin. En tal sentido se identificaron los procesos y mecanismos a travs de los cuales se han gestado las decisiones y las acciones, para el abordaje de la demanda planteada. Estos se resumen en: a) Presupuesto asignado al Fondo de Tierras, identificado en el Presupuesto General de la Nacin durante los aos 2001 a 2003. b) Criterios polticos y financieros aplicados para definir las prioridades de atencin de casos, por parte del Fondo de Tierras.

33

c) Polticas institucionales y sectoriales que inciden en el accionar del Fondo de Tierras d) Espacios institucionales de negociacin y participacin de la poblacin interesada El anlisis cualitativo est referido fundamentalmente a los procesos; identificando el marco legal en el que se sustentaron las soluciones, as como las polticas institucionales y pblicas y los mecanismos que han posibilitado u obstaculizado las soluciones; aplicando el modelo de anlisis sistmico de las polticas pblicas propuesto por Easton y fortalecido por Pallares. Se consider igualmente importante identificar, describir y analizar la participacin de la poblacin interesada y las instancias gubernamentales, nogubernamentales, cooperacin internacional, iglesias, que contribuyen a la solucin de la problemtica estudiada.36 Desde el punto de vista metodolgico en el anlisis de los resultados se retoma la perspectiva sistmica abordada en el marco conceptual, que sustenta el anlisis de la dinmica del proceso, aunque sin utilizar los trminos anglosajones originales inputsautputs, el concepto es vlido para identificar las demandas y propuestas generadas desde un sector especfico de la sociedad (la poblacin desarraigada) hacia una instancia pblica (el Fondo de Tierras) que implementa una respuesta a travs de la poltica institucional que se hace objetiva por medio de una serie de mecanismos y procesos que posibilitan una solucin concreta, pero en el marco ms amplio de la definicin de polticas pblicas para el abordaje de esta problemtica social. Tanto el anlisis como las conclusiones se encaminan hacia la reflexin del papel que juegan los elementos institucionales, los actores sociales y la manera como procesan su demanda, as como la calidad de la respuesta pblica a travs de una instancia especfica. Finalmente, se incluye la recomendacin de lineamientos de polticas de tierras resultante de las conclusiones emanadas del estudio como parte del proceso de retroalimentacin de la poltica pblica, a travs de su implementacin y resultados. Se sugieren lineamientos de poltica que podran ser incorporados para enriquecer las polticas institucionales del Fondo de Tierras, en la perspectiva de elevar la calidad y el impacto de su accin, tanto en las condiciones de vida de la poblacin campesina guatemalteca, como
36

Se anexa la lista de personas entrevistas

34

en el ejercicio pleno de sus derechos ciudadanos, entre ellos el derecho a la propiedad de la tierra e incidir en las condiciones de gobernabilidad democrtica del pas.

5.

Lnea base de la poblacin desarraigada y desmovilizada

Segn el estudio de poblacin desarraigada realizado por la Fundacin Arias para la Paz, FUNCEDE y Habitat37 se caracteriza como poblacin desarraigada a las personas, familias y/o comunidades que se vieron obligadas a abandonar sus lugares habituales de vivienda durante el conflicto armado interno. Quienes regresaron al pas adquirieron la calidad de retornados cuando su regreso se dio en el marco de los acuerdos establecidos entre las Comisiones Permanentes y el gobierno para el retorno y formaban parte de grupos organizados; mientras que los que se acogieron a los mecanismos gubernamentales de repatriacin individual o colectivamente optaron por la calidad de repatriados y se acogieron a mecanismos distintos para su atencin. La poblacin que se ubic fuera de las fronteras guatemaltecas, fue reconocida con la calidad de refugiados por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas y por los gobiernos de los pases que les acogieron. Mientras que las personas y comunidades que se trasladaron a otros lugares dentro del pas han sido identificadas como poblacin desplazada. En conjunto, estas poblaciones segn la Comisin de Esclarecimiento Histrico ascendan a un total de milln y medio de personas durante los aos ms lgidos del enfrentamiento armado.38 Un censo realizado en fecha posterior a la firma de la paz estim que esta poblacin inclua a ms o menos 350,000 personas. Segn un estudio realizado por FNUAP-CEAR-CTEAR (1997): El mayor nmero de comunidades (335) que albergan poblacin desarraigada se encuentra en el departamento de Quich, principalmente en los municipios de Ixcn (145 comunidades) y el rea ixil (59 comunidades). Sigue en importancia el departamento de Huehuetenango (331comunidades), principalmente en los municipios de Barillas (72) y Nentn (63). En el Petn se identificaron 96 comunidades, en la Alta Verapaz 90, y en Chimaltenango 65.
El Fenmeno del Desarraigo en Guatemala. Fundacin Arias Para la Paz. San Jos de Costa Rica, Septiembre 2000. 38 Comisin de Esclarecimiento Histrico. Informe. Guatemala, 1997.
37

35

 En el departamento de El Progreso no se localiz la presencia de poblacin desarraigada. En Quich se ubica la mayora de esta poblacin con un total de 162,358 personas, seguido por Baja Verapaz con una poblacin de 40,480 desarraigados, Huehuetenango con 31,432, la Alta Verapaz con 20,945, el Petn con 19,334, Chimaltenango con 14,072, Guatemala con 13,878 y Suchitepquez con 11,836. En el resto de los 13 departamentos con poblacin desarraigada hay menos de 10,000 personas. A nivel de municipios, en un total de 120 de los 33039 ms de 40,000 personas se ubican en Ixcn y Chajul en el Quich, y Rabinal en Baja Verapaz.

En cuanto a las y los desmovilizados, estn identificados como tales las y los excombatientes de la URNG que como parte del proceso de incorporacin de la URNG a la legalidad participaron en el proceso de desmovilizacin militar, verificado por la Misin de las Naciones Unidas para Guatemala. Segn el diagnstico realizado por la Fundacin Guillermo Toriello40, fueron desmovilizados un total de 4,188 personas, cuyos lugares de asentamiento definitivo se concentran principalmente en los departamentos de El Quich, Huehuetenango, El Petn, Quetzaltenango y Costa Sur; coincidiendo de manera significativa con las mismas reas geogrficas donde se ubica la mayora de la poblacin desarraigada. Ello explica la coincidencia de inters y problemticas que ambas poblaciones afrontan respecto a la tierra. La lnea basal trazada en el estudio presentado por Hurtado y Castillo, identifica de manera precisa los nombres comunidades, ubicacin, nmero de personas afectadas y caracterizacin de la problemtica respecto a la tierra de la poblacin comprendida en el presente estudio.41 El siguiente cuadro recoge de manera general el universo poblacional al que se hace referencia:

Municipios definidos como tales hasta 1997. Diagnstico Socioeconmico, personal incorporado Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca. Fundacin Guillermo Toriello, Guatemala, mayo 1997. 41 Ver cuadros anexos
40

39

36

CUADRO 5 Nmero de familias identificadas con demanda relativa a la tierra Poblacin desarraigada y desmovilizada (1997 2001)
No. 1. 2. 3. 4. 5. 6. Tipo de caso Casos de compensacin Casos de regularizacin Casos de medicin, inscripcin y adjudicacin de baldos Casos de acceso va FONTIERRAS (demanda ACPD + FGT) Casos de comunidades ubicadas en reas Protegidas Casos de crdito sin capacidad de pago TOTAL DE FAMILIAS CON DEMANDA DE TIERRA No. de familias solicitantes 159 4,333 732 839 320 795 7,178 % respecto al total de familias solicitantes 2.21 60.36 10.19 11.68 4.45 11.07 100

Fuente: Desarraigados Hasta Cuando?

Es preciso sealar que las problemticas que afectan a esta poblacin son de distinta naturaleza y su solucin se debe encaminar a travs de diferentes instituciones y mecanismos. El presente estudio se refiere especficamente a la atencin de los casos de acceso a la tierra a travs de crdito y los de regularizacin y legalizacin de la tenencia de la tierra, cuya atencin corresponde al Fondo de Tierras. Los casos de compensacin se refieren a aquellos grupos, comunidades o personas que como consecuencia del conflicto armado perdieron sus tierras a travs de diferentes mecanismos. En la mayora de los casos cuando se vieron obligadas a desplazarse, otras personas ocuparon sus tierras y es imposible la recuperacin, principalmente porque las mismas se registraron a nombre de los nuevos ocupantes. En estos casos, plenamente documentados el Estado a travs de la Comisin Tcnica para el Reasentamiento (CTEAR) y con fondos pblicos provenientes de FONAPAZ compr fincas que entreg en compensacin a las y los afectados. A la fecha todos los casos de compensacin han sido resueltos.42 Por lo tanto en este estudio no se hace referencia a esta categora o grupo de casos. Los casos de regularizacin se caracterizan porque las familias y comunidades campesinas estn asentadas en tierras nacionales, cuyo proceso de adjudicacin y registro
42

Se anexa cuadro de fincas entregadas en compensacin.

37

no qued culminado por parte del INTA. Similar situacin afrontan las comunidades asentadas en tierras baldas, son tierras sobre las cuales estas comunidades tienen derechos de tenencia aunque la tierra no ha sido medida, ni registrada como tierra nacional. La condicin de baldo se refiere a la situacin jurdica, catastral y registral de la tierra. Al momento de que dichos baldos sean medidos, delimitados y registrados como tierras nacionales, las comunidades pueden iniciar el proceso de regularizacin y legalizacin a su favor. Tanto las comunidades ubicadas en baldos como en tierras nacionales se asientan en general en la llamada Franja Transversal del Norte y el departamento de El Quich. Los casos de acceso a travs del Fondo de Tierras, se refieren a grupos organizados que se constituyen y siguen el proceso fijado en la Ley del Fondo de Tierras para obtener un crdito para la compra de fincas privadas en el mercado de tierras. Las comunidades asentadas en las Areas Protegidas de la Sierra de Chinaj y Sierra de las Minas, en varios casos posesionan esas tierras en fechas anteriores a la declaratoria de Area Protegida por el Congreso de la Repblica; otras se asentaron al haber sido desplazadas de sus comunidades de origen durante el conflicto armado. Las mismas son incluidas en este estudio hasta el momento en que se inicia el abordaje de su situacin por parte del CONAP, con quien debern establecer las condiciones de manejo de las tierras y los recursos naturales. Finalmente figuran los casos de comunidades que han recibido crdito para la compra de tierra, pero que debido a mltiples factores, especialmente que an las fincas no despegan productivamente, no tienen ingresos suficientes que les permitan subsistir y cumplir con sus compromisos de amortizacin de la deuda.

IV.

ANALISIS DE RESULTADOS

El proceso metodolgico para el anlisis de las polticas de acceso y legalizacin de la tenencia de la tierra, se desarroll a partir del esquema propuesto por Alcntara y Easton. Desde esta perspectiva metodolgica es que se analiza el Fondo de Tierras y el mercado de tierras, a travs de consideraciones generales sobre el desempeo institucional de esta instancia pblica, que forma parte del sistema poltico. Las limitaciones y dificultades identificadas a travs del anlisis forman parte de la respuesta institucional, lo que Easton caracteriza como outputs; mientras que la demanda y

38

propuesta desde las organizaciones de la sociedad civil que intervienen en el proceso constituyen los insumos, o inputs en la caracterizacin original. El feedback o retroalimentacin se posibilita a travs de los espacios institucionalizados de participacin, especialmente de la poblacin interesada a travs de sus representantes, as como de las instancias paritarias (gobierno-sociedad civil) instituidas para dar seguimiento al proceso. Finalmente se anexa una propuesta de lineamientos de poltica institucional que a partir de la experiencia estudiada, contribuiran a fortalecer las polticas y la eficacia de la respuesta pblica a la problemtica agraria. El esquema terico-metodolgico seguido en el anlisis se resume en el siguiente diagrama: Grfica 4 Proceso metodolgico de anlisis de las polticas de acceso y legalizacin de la tenencia de la tierra

39

1.

El Fondo de Tierras y el mercado de tierras

Fondo de Tierras constituido en el ao 200043, representa un avance significativo en cuanto a poltica de acceso a la tierra a travs de mecanismos financieros que permitan la compra-venta de sta en el mercado de tierras. Por lo menos hasta mediados del ao 2000, la compra de tierras para familias sin tierra o con tierra insuficiente para su subsistencia, se consider la funcin primordial del Fondo de Tierras, abriendo una nueva posibilidad de acceso a la tierra para este sector de la poblacin campesina; aunque el INTA hizo algunos intentos para activar el mercado de tierras, hasta 1999 el Estado no se comprometi seriamente en esta direccin, ni dise una poltica que permitiera hacer viable este mecanismo. El Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria estableci el compromiso del Estado guatemalteco de crear un Fondo Fideicomiso de Tierras dentro de una institucin bancaria participativa para la asistencia crediticia y el fomento del ahorro preferentemente a micro, pequeos y medianos empresarios. El Fondo de Tierras concentrar la potestad del financiamiento pblico de adquisicin de tierras, propiciar el establecimiento de un mercado transparente de tierras y facilitar el desarrollo de planes de reordenamiento territorial." La Ley del Fondo de Tierras seala que las tierras inscritas a favor del Estado y que no estn destinadas a proyectos de educacin, investigacin, servicio u otros fines de beneficio social, pasarn a disponibilidad del Fondo de Tierra para ser adjudicadas a campesinos sin tierra, as como aquellas tierras que se recuperen despus del proceso de regularizacin, las que se adquieran con los recursos provenientes de donaciones, cooperacin internacional o venta de excesos y las tierras baldas que se registren a favor de la Nacin. El artculo 3 de la Ley del Fondo de Tierras seala como objetivos, entre otros, la definicin y ejecucin de la poltica pblica relacionada con el acceso a la tierra, en coordinacin con la poltica de desarrollo rural del Estado; as como la definicin de la poltica y promocin de programas para facilitar el acceso de las mujeres al crdito para la compra de tierras y proyectos productivos. En la ley se describe con bastante precisin el mecanismo de crdito para la compra de tierras, no as el proceso de regularizacin de la tenencia de la tierra, cuyos mecanismos

43

Entre el ao 1998 y previo a la emisin de la Ley del Fondo de Tierras en mayo de 2000, funcion el Fideicomiso Fondo de Tierras.

40

y procedimientos se precisan en el Reglamento de Regularizacin, aprobado por el Consejo Directivo del Fondo de Tierras en el ao 2001. El Fondo de Tierras se plantea como misin facilitar crdito a campesinos y campesinas mayores de edad, de nacionalidad guatemalteca, individuales u organizados sin tierra o con tierra insuficiente, para el acceso a la tierra con vocacin agropecuaria y forestal, en propiedad, garantizando la certeza jurdica de la misma, facilitando un desarrollo econmico social a travs de a) impulsar y apoyar la ejecucin de proyectos productivos sostenibles econmica y ecolgicamente; y b) brindar servicios de asistencia tcnica integral, sobre la base de la honestidad, la responsabilidad y el compromiso, el servicios, la cooperacin y la solidaridad.44 La metodologa para seleccionar a los grupos a quienes se les aprueba el crdito para la compra de tierra pretende evaluar las condiciones socioeconmicas del grupo, as como su integracin y potencial organizativo y empresarial, para asumir el compromiso del pago del crdito, y ejecutar colectivamente el o los proyectos productivos que garanticen la sostenibilidad financiera de la unidad productiva que se constituya a partir de la compra de la tierra. Adems el grupo y cada una de las familias que lo integran deben completar los documentos y requisitos que conforman el expediente. La propuesta de la finca que se desea adquirir a travs del Fondo de Tierras debe ser presentada por el grupo de campesinos interesados. El Fondo de Tierras hace la investigacin registral, pero el grupo debe solicitar al oferente una carta de oferta, planos de la finca, as como una certificacin del Registro General de la Propiedad. El Fondo de Tierras por su parte se encarga de realizar los estudios tcnico-financieros, la ratificacin de las medidas cuando es necesario y el avalo comercial de la finca ofertada. Al completar el expediente y realizados los estudios correspondientes, se realiza una reunin de negociacin, en la que se establece el precio final en que se comprar la finca. El proceso persigue beneficiar a grupos que tengan cierta consolidacin y organizacin, as como transparentar el proceso de compra-venta y garantizar la seguridad jurdica sobre la propiedad de finca que ser comprada por todos y cada uno de los miembros del grupo. En la prctica el proceso no se ajusta a la poltica trazada, los tiempos de atencin a los grupos se prolongan bastante, por un lado por las dificultades que afrontan los mismos grupos para constituirse y consolidarse, pero tambin debido a las dificultades que entraan las negociaciones con los propietarios particularmente respecto a los precios. Este es un
44

Fondo de Tierras. Plan Estratgico. Guatemala 2000

41

factor que afecta seriamente el proceso, frecuentemente lo retrasa y muchas veces lo frustra, implicando gastos para los grupos y para el Fondo de Tierras sin que la compra llegue a concretarse debido a que el dueo retira la oferta en el ltimo momento. En los ltimos aos se han realizado varias investigaciones sobre el mercado de tierras en Guatemala, la Fundacin Guillermo Toriello realiz para la FAO un estudio de campo al respecto en tres zonas del pas45. Este y otros estudios consideran que el mercado de tierras en Guatemala se caracteriza por ser un mercado imperfecto, afectado principalmente por la enorme concentracin de la propiedad de la tierra y limitado por toda suerte de irregularidades respecto a la propiedad y tenencia de la tierra. Estos factores, sumados a la creciente presin y demanda sobre este recurso, hacen que los precios se incrementen perdiendo la relacin entre la calidad y el potencial productivo de las tierras ofertadas con los precios que los oferentes fijan a sus fincas. La grfica 3 expone el comportamiento de los precios de las fincas compradas por el Fondo de tierras entre 1998 y 2001. Grfica 5 Precios promedio de las fincas46

Q25,000
Q19,278

Q20,000
Costo por hectrea

Q15,000

Q13,724

Q12,950

Q10,000
Q5,815

Q9,368 Q8,144 Q6,012 Q2,749

Q5,000

Q0
1998 I 1988 II 1999 I 1999 II 2000 I 2000 II 2001 I 2001 II

Semestre

Fuente: Fondo de Tierras

3
45

Estudio sobre el mercado de Tierras en Guatemala. Fondo de las Naciones Unidas para la Alimentacin, Guatemala 1998. 46 FONTIERRAS: El modelo de mercado y el acceso a la tierra en Guatemala. Balance y perspectivas. Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas y Coordinacin de ONGs y Cooperativas de Guatemala. Guatemala 2002. Pag. 70

42

Segn Carrera (2000) la informacin sobre precios es difcil de obtener, en especial el precio efectivamente pagado por una propiedad. Se considera que, en trminos generales, los precios ofertados de las propiedades superaran entre 10% y 30% el precio real47 Este es el factor principal por el que muchos de los procesos iniciados por los grupos de campesinos se han visto frustrados y se encuentran estancados en el Fondo de Tierras. A continuacin se refleja la informacin sobre los precios promedio de las fincas compradas en diferentes regiones del pas. Grfica 6 Grfica de la tendencia que siguen los precios de las tierras compradas a travs del Fondo de Tierras, segn regiones
30000.00 25000.00 20000.00 15000.00 10000.00 5000.00 0.00 1998 1999 2000 2001 Costa Sur Occidente Norte Oriente Centro

Fuente: Fondo de Tierras. Elaboracin propia

En general se observa que los precios por hectrea tienden a bajar en todas las regiones del pas; esta baja an no es significativa pues las deudas continan siendo altas. En el caso de la regin occidental en el ao 1999, cabe sealar que la baja tan acentuada se debe a que slo se compr una finca en Huehuetenango con un crdito bastante bajo48. Es preocupante que las fincas relativamente baratas, por lo general, son tierras marginales, poco productivas, alejadas de vas de comunicacin necesarias para la comercializacin y con muchas limitaciones para que la inversin social en servicios de educacin, salud, agua y saneamiento lleguen a las nuevas comunidades que se constituirn en las fincas adquiridas.
47

Carrera, Jaime. Op cit.

43

Por otra parte, es difcil encontrar fincas baratas debidamente registradas. Esta situacin de irregularidad en trminos catastrales y de registro en la que se encuentra la mayor parte de las tierras en Guatemala, afecta el desarrollo de un mercado accesible y ampliado, restringiendo las posibilidades de transacciones a algunas zonas del pas y a determinado tipo de fincas49. Situacin que limita el acceso a tierras a aquellos grupos que habitan las zonas de mayor pobreza, ubicadas en departamentos como Huehuetenango, Quich, Chiquimula y Jalapa; en donde slo algunas fincas cuentan con escrituras de propiedad registradas. Los alcaldes de la zona ixil, constituida por los municipios de Chajul, Cotzal y Nebaj sealaron esta limitacin, destacando que la Ley del Fondo de Tierras no toma en cuenta esta realidad, por lo que de hecho la poblacin de estas zonas permanecer excluida, en tanto no se realice el catastro y se regularicen las propiedades en la zona. La alternativa para algunos grupos de esta zona ha sido aceptar su reasentamiento en otras regiones del pas, en las cuales pierden su arraigo, se desintegran de su comunidad y se ve afectada su unidad cultural pues se ven obligados a integrarse a otro medio cultural, que frecuentemente les es ajeno y en el que enfrentan discriminacin y marginacin.50 La poltica de crdito est actualmente en revisin por parte del Fondo de Tierras. A pesar de que los grupos reciben un subsidio, que de acuerdo a la ley puede ser equivalente a 26 salarios mnimos como mximo y con el cual pagan parte de la deuda, la mayora de los grupos no ha estado en capacidad de amortizar el crdito recibido. Dos son las causas principales de esta situacin: por un lado la falta de capital de trabajo que permita invertir en la produccin y generar ingresos; por la otra las condiciones y la estructura del crdito. Inicialmente, los crditos se estructuraron en condiciones muy similares a las que se aplican a los crditos bancarios, sin tomar en cuenta las condiciones socio-econmicas de las familias atendidas por el Fondo de Tierras.51 A partir del ltimo trimestre del ao 2001; el Consejo Directivo del Fondo de Tierras implement criterios ms flexibles respecto a la estructuracin de los crditos, ampliando el plazo de pago a 12 aos, con un perodo de gracia de 4 aos para capital e

48

Se refiere a la compra de la finca Chemal, en el municipio de Chantla; el precio por hectrea fue de Q2,863.00. La finca es de muy baja calidad agrolgica, con suelos de clase IV y V, los cuales son potencialmente inadecuados para labores agrcolas. 49 Castillo, Patricia. Estudio sobre el Mercado de Tierras. Fundacin Guillermo Toriello, Guatemala 1999. 50 Castillo, Patricia y Pernilla Cachn, Gustavo. Anlisis de las polticas de acceso a la Tierra. Fundacin Guillermo Toriello, Guatemala octubre 2000. 51 Afirmacin del Gerente del Fondo de Tierras, Lic. Jess Godinez. Guatemala, 2003.

44

intereses y un 5% de inters anual. Se increment adems el monto del subsidio, arriba de los Q20,000.00, debido a que el salario mnimo en el campo se ha elevado. El Fondo de Tierras asume a travs de estos mecanismos una poltica de subsidiaridad que puede ser insuficiente y con poco impacto si el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin no incorpora a las unidades productivas que surjan del acceso a la tierra, a procesos, programas y mecanismos que hagan viable y sostenible su desarrollo productivo. En un marco ms amplio, se esperara que el Estado asumiera esta oportunidad de incorporar a un importante nmero de familias campesinas no slo a procesos productivos ms rentables, sino con una perspectiva estratgica de desarrollo. El gasto pblico dirigido a promover el acceso de las familias campesinas a la tierra tambin se prev en los Acuerdos de Paz, estipulando la necesidad de una inversin anual de por lo menos 300 millones de quetzales para este fin. El presupuesto destinado para el Fondo de Tierras, la constitucin del fondo de garanta para la compra de tierra a travs de crditos bancarios, as como el financiamiento de la legalizacin de baldos y recuperacin de tierras a travs del Decreto 27-80 y para los casos de poblacin desarraigada pendientes de solucin, an no se ajusta a los requerimientos financieros y buena parte de los recursos han sido aportados por la cooperacin internacional52. Slo en el ao 2001 el Congreso de la Repblica aprob la erogacin de los 300 millones de quetzales comprometidos para el financiamiento del Fondo de Tierras en cumplimiento del Acuerdo Socioeconmico. Los aos posteriores el presupuesto se que ha quedado por debajo de esta meta, asignando para el ao 2004 un poco ms de Q265 millones. Es importante registrar que en el mes de diciembre de 2003, el Consejo Directivo del Fondo de Tierras aprob once polticas institucionales; con el objetivo de mejorar la calidad de la atencin a la poblacin campesina que demanda sus servicios, as como superar las deficiencias y vacos identificados respecto al funcionamiento institucional. Las polticas institucionales aprobadas son las siguientes: Acceso a la tierra Asistencia crediticia Regularizacin Asistencia tcnica y proyectos productivos Manejo ambiental y del patrimonio cultural Desconcentracin y descentralizacin

1. 2. 3. 4. 5. 6.
52

Ver cuadro No. 8

45

7. 8. 9. 10. 11.

Equidad de gnero Seguimiento, monitoreo y evaluacin Fortalecimiento y modernizacin institucional Cooperacin externa Informacin, divulgacin y relaciones pblicas

2. Atencin a la demanda 2.11llllLimitaciones para la solucin de los casos de acceso a la tierra El proceso de gestin del crdito para la compra de tierras para la poblacin identificada es el mismo que para cualquier grupo campesino organizado. El mismo fue descrito ya en el marco contextual y est definido en la Ley del Fondo de Tierras y su respectivo reglamento. El diagrama siguiente ilustra la complejidad de este proceso y los problemas que generalmente surgen en cada etapa del mismo: Grfica 7
PROCEDIMIENTO DE ACCESO A LA TIERRA

46

De los 35 casos de solicitud de crdito para la compra de tierras, presentadas a travs de la Subgerencia de Acceso a la Tierra del Fondo de Tierras53, al mes de junio 2004 haban sido resueltas favorablemente 17 solicitudes, cuya informacin se sintetiza en el siguiente cuadro.

Cuadro 6 Casos que han accedido a la tierra Poblacin desarraigada y desmovilizada (2001- abril 2004) Fincas compradas con crdito Cantidad de hectreas Familias beneficiadas Monto del crdito Promedio de crdito por familia Monto del subsidio Promedio de tiempo de gestin para la compra (Las solicitudes empezaron a presentarse en 1998) 17 11,934.35 1,218 Q32.846,068.13 Q26,967.22 Q17.974,302.73 24 meses

Fuente: Elaboracin propia con datos del Fondo de Tierras

El anlisis de los datos respecto a los casos de acceso a la tierra a travs del crdito otorgado por el Fondo de Tierras refleja que, en general, el tiempo promedio de gestin para la aprobacin del crdito fue de 24 meses para los 17 casos ya resueltos. Sin embargo los grupos pendientes de solucin tienen entre 4 y 6 aos de haber iniciado su gestin sin resultados efectivos hasta la fecha, situacin que las y los entrevistados consideran muy grave, tomando en cuenta que la mayora de grupos solicitantes se caracterizan como desplazados internos y que se encuentran dispersos en distintos municipios, sin un lugar fijo de vivienda o trabajo. Las y los entrevistados coinciden plenamente respecto a las causas que generan este retraso en la solucin y, en consecuencia, el alargamiento de los perodos de gestin comunitaria; entre ellas se sealan las siguientes: Los altos precios de las tierras ofertadas, los cuales se han elevado en la medida que crece la demanda de tierra, se reduce la oferta y se anuncia el incremento de recursos pblicos para la compra y arrendamiento de tierras. Cabe destacar que la diferencia significativa entre el precio establecido segn el avalo y la oferta de los propietarios es
53

Se anexa cuadro detallado de los grupos solicitantes.

47

una de las causas ms frecuentes por las cuales se han cado las negociaciones para la compra; lo que refleja la falta de coherencia entre la calidad y potencial productivo de las tierras y los costos de las fincas en el mercado de tierras. La siguiente grfica expresa la variacin del precio de la tierra por hectrea, en los distintos departamentos del pas.

Grfica 8 Precios de la tierra por hectrea segn departamento de ubicacin de las fincas compradas
Q 2 0 ,0 0 0 .0 0

Q 1 8 ,0 0 0 .0 0

Q 1 6 ,0 0 0 .0 0

Q 1 4 ,0 0 0 .0 0

Q 1 2 ,0 0 0 .0 0

Q 1 0 ,0 0 0 .0 0

Q 8 ,0 0 0 .0 0

Q 6 ,0 0 0 .0 0

Q 4 ,0 0 0 .0 0

Q 2 ,0 0 0 .0 0

Q 0 .0 0

aV Alt

Sa

Las condiciones de irregularidad en las que se encuentran la mayora de fincas. Las ofertas se han reducido sustancialmente debido a que en Guatemala la mayora de las tierras estn afectadas por todo tipo de irregularidades, expresadas en la incoherencia entre la medida real y la registrada, con los resultantes excesos o dficit de tierra en campo respecto a los datos registrales, traslapes de linderos, conflictos y disputa de derechos, sucesiones hereditarias no resueltas, ausencia de registro, entre otras irregularidades. Todas las personas entrevistadas coinciden en que la ausencia de un proceso nacional de catastro se constituye en una seria limitacin para la ampliacin de la disponibilidad de tierras para la poblacin campesina demandante. Limitaciones presupuestarias por parte del Fondo de Tierras. A ello se suma el hecho de que el subsidio se ha incrementado sustancialmente (de Q10,000 hasta ms de

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p era az

48

Q20,000) en la medida que ha subido el salario mnimo54. A pesar de que esto beneficia a los grupos que acceden a la tierra a travs del crdito, debido a que disponen de una cantidad mayor para seguridad alimentaria, capital de trabajo y pago de la deuda, reduce la capacidad del Fondo para atender a una mayor cantidad de grupos solicitantes. Segn representantes del Consejo de Desplazados de Guatemala (CONDEG), el Consejo Directivo del Fondo de Tierras no ha definido un fondo especfico para afrontar el compromiso de atencin prioritaria a la poblacin desarraigada, generando un crculo vicioso entre el avance del proceso de gestin de la solicitud de crdito y su aprobacin. Cuando un proceso termina no se resuelve porque no hay presupuesto, pero si no hay identificacin presupuestaria clara tampoco los procesos tcnicos y jurdicos avanzan. La excesiva burocracia que caracteriza el proceso de gestin. La indefinicin de procedimientos, los cambios y nuevos requisitos, as como cambios constantes de personal tcnico y administrativo afectan permanentemente el seguimiento de los casos. Segn los funcionarios del Fondo de Tierras esta situacin se ha ido superando en la medida que se han definido manuales, normas y procedimientos, as como aprobado todos los reglamentos que operativizan la ley. Por parte de las entidades que acompaan, asesoran y representan a los grupos campesinos, se considera que esta sigue siendo una limitacin muy importante, y sealan que adems de los requisitos y trmites que deben realizar los grupos, no existe el acompaamiento tcnico necesario por parte del Fondo de Tierras para que los grupos realicen sus trmites y documenten los requisitos adecuadamente. Un problema generalizado es que cuando el tiempo de atencin se prolonga y se vencen los perodos de vigencia de las certificaciones del Registro de la Propiedad, del censo y de las certificaciones de carencia de bienes, el Fondo de Tierras exige su actualizacin, lo que implica ms tiempo, trmites, viajes y costos para los grupos solicitantes. Segn las y los entrevistados, hay cambios constantes de personal e inseguridad laboral, lo que dificulta el seguimiento ordenado del proceso, manejo de informacin inexacta o distinta dependiendo de quin la transmite al grupo, pero tambin pasividad y falta de responsabilidad del personal debido a que temen equivocarse en los procedimientos y por ello ser despedidos. En algunos casos se observa falta de inters y poca voluntad de algunos tcnicos.

54

El subsidio segn la Ley del Fondo de Tierras equivale a 26 salarios mnimos.

49

El alargamiento del tiempo de gestin se agudiza en el caso de los grupos de desmovilizados, para quienes no ha habido fondos complementarios de la cooperacin internacional. Las solicitudes presentadas no han sido resueltas a pesar de haber ingresado desde el ao 1,999. Adems de las opiniones recogidas, cabe destacar que en la evaluacin del Fondo de Tierras realizada por una consultora independiente55 en el ltimo trimestre de 2003, quedan recogidas conclusiones similares respecto a lo que caracterizan como excesiva tramitologa. Incumplimiento del compromiso de atencin excepcional a la poblacin desarraigada. Pese a que la ley establece la prioridad en la atencin a la poblacin desarraigada, coyunturalmente se imponen otras prioridades polticas, que distraen el cumplimiento de este compromiso. Segn las y los entrevistados, as como la informacin relativa a la atencin de los casos ya resueltos, no existe una planificacin racional y transparente de la atencin de solicitudes, ni una lgica fundamentadas en criterios definidos que oriente las resoluciones de aprobacin de crditos por parte del Consejo Directivo del Fondo de Tierras, ni los plazos de duracin de cada paso en el proceso. El proceso se ve afectado por las prioridades que se imponen a travs de medidas de hecho y negociaciones entre el gobierno y el movimiento campesino, sin que haya coordinacin y acuerdo entre todas las organizaciones respecto a las prioridades. Algunos de los entrevistados consideran que el Fondo de Tierras es muy vulnerable a la presin poltica a travs de las medidas de hecho y a la representacin sectorial en el seno del Consejo Directivo del Fondo de Tierras. Los funcionarios matizan estas afirmaciones sealando que si bien hay presiones y demandas urgentes, stas tienen que ver con la gravedad de la situacin agraria en el pas y la necesidad de equilibrar la atencin a las distintas organizaciones, tomando en cuenta las limitaciones presupuestarias. Consideran as mismo, que en general, pesan ms los factores estructurales que afectan los procesos de compra-venta, que las presiones polticas, por lo que si una oferta se cae tienen que atender a los grupos cuyas ofertas son ms seguras y viables. Problemas organizativos y conflictos intracomunitarios. No son menos significativos los problemas organizativos y los conflictos intracomunitarios, que afectan a los grupos. En general hay debilidades organizativas y de integracin dentro de los grupos solicitantes de crdito para la compra de tierra. Esta situacin se agrava en el caso de la poblacin desplazada interna debido a su dispersin geogrfica que, sumada a las
55

Esta evaluacin est considerada en la Ley del Fondo de Tierras y es uno de los compromisos establecidos en el Cronograma para la Implementacin de los Acuerdos de Paz.

50

condiciones de pobreza y pobreza extrema, dificulta el seguimiento a los procesos y el fortalecimiento organizativo. No hay recursos financieros para la realizacin de trmites y gestiones, menos an para la realizacin de actividades de capacitacin, fortalecimiento organizacional y autogestin de los grupos; incluso algunos grupos se logran integrar como tales, slo hasta que estn ubicados en las fincas compradas. Esta situacin se hace ms dramtica cuando se prolonga la gestin de los grupos de poblacin desarraigada y desmovilizada. Nueve grupos han abandonado del proceso y se han desintegrado; en algunos casos sus miembros han buscado otras opciones laborales generalmente en la economa informal, se han integrado a otros grupos o han migrando, principalmente hacia Estados Unidos. Los representantes de CONDEG, cuestionaron el proceso de caracterizacin de las y los beneficiarios, sealando que los criterios del Fondo de Tierras no se corresponden con la realidad econmica y social de la poblacin demandante de tierra especialmente en el caso de poblacin desplazada interna; quienes han tenido que subsistir ubicndose en la economa informal en distintas ramas productivas y oficios. Algunos desplazados internos que temporalmente se ubican en reas urbanas o suburbanas subsisten como pequeos comerciantes, carpinteros, albailes, incluso algunos trabajan en entidades no gubernamentales como promotores y han llegado a alcanzar algn nivel de formacin tcnica, pero que siguen siendo campesinos y campesinas que ven el futuro de su reasentamiento definitivo y su integracin productiva en una finca propia. Al respecto, los tcnicos y funcionarios del Fondo de Tierras indican que es frecuente que hayan deserciones en los grupos, debido a que las personas ya no se sienten identificadas con la produccin agropecuaria y la actividad colectiva. Algunas personas lo que buscan realmente es un lugar seguro de vivienda, recurriendo a la compra de una finca como bien de capital pero no de produccin. Por esta razn el proceso de calificacin se ha ido haciendo ms estricto. Estas dificultades organizativas aunadas a la falta de mecanismos existentes en el Fondo de Tierras para abordarlas, as como las limitaciones de las entidades acompaantes, afectan el proceso. Por lo menos en tres de los casos de la poblacin desarraigada y desmovilizada las ofertas han sido retiradas por los propietarios debido a que ya no estn dispuestos a esperar ms tiempo, especialmente cuando tienen otras posibilidades de vender las tierras sin tantos trmites y complicaciones, como afirm uno de los propietarios de una finca ofertada.

51

En un caso de poblacin desarraigada y cuatro casos de desmovilizados, los grupos se han desintegrado para buscar otras alternativas de empleo o generacin de ingresos, mientras que los restantes mantienen la gestin en proceso, con diferente nivel de avance.

2.2

Dificultades y limitaciones para la solucin de los casos de regularizacin y legalizacin de la tenencia de la tierra

De manera general estas problemticas tienen sus orgenes en la ausencia de una poltica pblica que sustente, promueva y respalde los derechos de propiedad de todos y cada uno de las y los ciudadanos guatemaltecos. Al respecto algunos analistas han sealado que en Guatemala histrica y estructuralmente, se han construido los derechos de propiedad en un andamiaje de doble piso. Por un lado, el derecho constitucional que consagra la propiedad privada y sobre el cual se sustenta, en buena medida, el Estado de Derecho, en funcin de los intereses de un reducido sector de la sociedad, constituido en el mbito agrario por los propietarios de las grandes extensiones de tierra. En el otro extremo de este andamiaje, se sita la poblacin campesina en su mayora indgena, cuyos derechos de propiedad han sido irrespetados a travs del despojo histrico de sus territorios y que en la actualidad enfrenta la inseguridad jurdica sobre las tierras que posee; como consecuencia de polticas inacabadas y procesos inconclusos de colonizacin y adjudicacin se tierras, as como por la falta de reconcimiento jurdico a formas comunales de tenencia de tierras ancestrales. Los casos identificados en el presente estudio son casos plenamente caracterizados como posesin legtima, continuada y de buena fe, desde el punto de vista jurdico. Es decir, no son casos de ocupacin o invasin de tierras; por el contrario, las tierras en posesin, incluyendo algunas en Areas Protegidas, fueron transferidas a los actuales posesionarios por el Instituto Nacional de Transformacin Agraria, en las dcadas del 60 y 70; sin que el proceso de adjudicacin haya culminado con la escrituracin y registro de la propiedad a favor de las comunidades, en los casos de patrimonio agrario colectivo, o de las personas adjudicatarias cuando se trat de parcelas individuales. Este es un punto de partida fundamental, que se estableci con toda claridad a partir de los documentos integrados a los expedientes conservados por el INTA, pero, sobre todo, por los documentos y la informacin aportados por las comunidades a travs de sus representantes.

52

Se incluyen como casos de regularizacin y legalizacin de la tenencia de la tierra, a las comunidades pendientes de concluir el proceso de adjudicacin, as como la ubicacin, medicin y registro de baldos como tierras nacionales y las comunidades ubicadas en Areas Protegidas,56 cuyo asentamiento en las tierras que poseen fue igualmente acompaado y muchas veces inducido por el INTA, como parte de la poltica de colonizacin de las tierras del norte del pas. La problemtica que atraviesa los casos de regularizacin y legalizacin de tierras es diversa, as como el nivel de avance en que se encuentra cada uno de los casos. El Fondo de Tierras ha clasificado el proceso en tres fases: inicial, intermedia y final, identificadas de manera sinttica en la siguiente grfica.

Grfica 9 Proceso de identificacin e inscripcin de baldos y legalizacin de la tenencia de la tierra

Presentacin de solicitud Identificacin y denuncia del baldo Disernimiento de cargo, para nombrar medidor Junta de colindantes, acta de acuerdo con la edicin Medicin

FASE INICIAL

FASE INTERMEDIA

Aprobacin de medida legal, Ministerio de Gobernacin Emisin y publicacin de Acuerdo Ministerial en el diario oficial

FASE FINAL

Inscripcin y registro como finca nacional Inicia el proceso de adjudicacin a comunidad o grupo solicitante Culmina con la inscripcin y registro de la propiedad adjudicada a favor del grupo o comunidad solicitante

De los 58 casos identificados con demanda de regularizacin y legalizacin de la tenencia de la tierra para este sector de poblacin. De stos, cuarenta y seis fueron caracterizados como tales a partir del estudio de los expedientes realizado por el Fondo de
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Ver cuadro anexo

53

Tierras; tres casos de comunidades ubicadas en la Sierra de las Minas deben ser abordados por el Consejo Nacional de Areas Protegidas, uno corresponde a la aplicacin del Decreto 27-80 Ley de Titulacin Supletoria, el resto de casos tienen limitaciones para ser atendidos debido a la existencia de conflictos entre colindantes y disputa de derechos que deben dirimirse previo a iniciar las actividades de regularizacin y legalizacin. El cuadro siguiente resume el estado de avance en que se encuentra la demanda de regularizacin y legalizacin de tierras para estas comunidades:

Cuadro 7 Estado y cuantificacin de los casos de regularizacin y legalizacin de la tenencia de la tierra Abril 2004 Fase del proceso Casos en fase inicial Casos en fase intermedia Casos en fase final Casos concluidos Pendientes de atencin Para atencin por CONAP Total de casos Nmero de casos 17 5 10 13 7 3 58

Fuente: Elaboracin propia, con datos del Fondo de Tierras

Las dificultades y/o limitaciones identificadas a travs del estudio son las siguientes: Las condiciones de pobreza y pobreza extrema que afectan a las familias solicitantes. Lo que les limita para afrontar los costos que implica este proceso de legalizacin. El Fondo de Tierras no procede de oficio en la regularizacin, sta tiene que ser una gestin que cada comunidad o grupo interesado realice, para lo cual se requiere que cuenten con una organizacin bsica representativa y los recursos econmicos necesarios para realizar las gestiones. Estas gestiones implican gastos de viaje a los lugares donde se localizan las delegaciones del Fondo de Tierras y la mayora de las veces se deben realizar gestiones en la ciudad capital o apoyar en el terreno algunas actividades tcnicas, por ejemplo, dar alimentos y acompaamiento a los equipos medidores.

54

Igualmente se requieren recursos econmicos para que las familias completen toda la documentacin necesaria para conformar el expediente de calidades, incluyendo cdulas para las mujeres mayores de 18 aos, partidas de nacimientos de los hijos menores de edad, certificaciones de matrimonio y carencia de bienes. Pero la situacin ms difcil se empez a evidenciar cuando las comunidades despus de muchos esfuerzos tanto propios, como de las entidades de acompaamiento, la inversin de fondos de la cooperacin internacional y accin del mismo Fondo de Tierras, tenan que afrontar los compromisos de pago, previos a emitir y registrar las escrituras de propiedad. El pago inicial que cada comunidad debe afrontar incluye el 12% del impuesto al valor agregado, el 10% del precio de la tierra a manera de primera anualidad, el 5% de intereses si el pago se va a hacer en anualidades, as como los costos de escrituracin y registrales. Tomando en cuenta que el costo ms bajo que tenan estas tierras nacionales era de Q600 por hectrea, se haca prcticamente imposible que las familias campesinas pudieran contar con el dinero suficiente para culminar su proceso de legalizacin. Aunque ms adelante se retomar este tema, es importante sealar que tanto la Subgerencia de Regularizacin del Fondo de Tierras como distintas instancias de acompaamiento57 desarrollaron una serie de estudios y propuestas para bajar el precio de la tierra, proceso que culmin con la aprobacin de una nueva tabla de precios por parte del Consejo Directivo del Fondo de Tierras, en la cual se fij un precio simblico de Q0.12 (doce centavos de quetzal) por hectrea, decisin poltica que ser determinante para acelerar los procesos comunitarios. En los casos de acceso va el mercado de tierras se seal cmo la irregularidad generalizada respecto al uso, tenencia y propiedad de la tierra en Guatemala constrie el mercado de tierras. En el caso de los procesos de regularizacin y legalizacin de la tenencia de la tierra esta situacin se constituye en un obstculo que puede llegar a frenar de manera dramtica los procesos. La ausencia de catastro nacional y su correspondiente respaldo en el registro de la propiedad, son factores que limitan la certeza jurdica sobre la tenencia y propiedad de la tierra, especialmente para pueblos indgenas y las comunidades, as como para las personas, hombres y mujeres que las integran.

57

Pastoral de la Tierra de Livingston y Ro Dulce, Pastorales Sociales de la Verapaz y de Ixcn, Fundacin Talita Kumi, Fundacin para el Eco Desarrollo, Fundacin Guillermo Toriello.

55

En la prctica se imposibilita la legalizacin de las tierras nacionales a favor de sus poseedores, as como la medicin y registro de los baldos, cuando los fundos colindantes tambin presentan distintos tipos de irregularidades, tales como traslapes, sobreposiciones, excesos, a veces existencia en el registro pero sin ubicacin clara en el terreno, entre otras. Lo peor de esta situacin es que no se vislumbra la voluntad poltica necesaria por parte de los organismos ejecutivo y el legislativo, para entrar a conocer y a aprobar la ley de catastro58. Mientras tanto, slo existen posibilidades de regularizar aquellas tierras en donde se estn desarrollando proyectos de catastro piloto o especficos, principalmente en el departamento de Petn y la regin de las Verapaces. En otras zonas del pas el proceso no tiene an una perspectiva clara. A pesar de que el Fondo de Tierras aplica las normas y procedimientos catastrales orientados por la Unidad Tcnico Jurdica (UTJ) y muchas veces la regularizacin se realiza en coordinacin entre ambas instancias pblicas, existen problemas que quedan postergados para ser abordados cuando se realice el catastro de las reas donde se han legalizado las tierras nacionales. Por otro lado, en las entrevistas realizadas en el marco del presente estudio fue reiterado el sealamiento respecto a que las polticas estn sesgadas hacia el mercado de tierras, por lo que dejan de contemplar mecanismos y posibilidades alternativas que s fueron previstas en los Acuerdos de Paz y sobre las cuales las organizaciones campesinas y otras instancias han hecho propuestas serias y fundamentadas. Las polticas han privilegiado el acceso a la tierra a travs de mecanismos de mercado, influyendo tambin la poltica de regularizacin y legalizacin. Mientras que en otros pases, como Honduras por ejemplo, ste proceso es gratuito, en Guatemala los costos experimentaron un incremento sustancial a partir de las decisiones del Consejo Directivo del Fondo de Tierras. En los primeros aos de funcionamiento del Fondo de Tierras se asign un presupuesto sumamente limitado a la Subgerencia de Regularizacin, con la perspectiva de que sta funcin del Fondo fuera financiada principalmente por los recursos provenientes del pago que realizaran las comunidades campesinas, a precios muy similares a los del mercado de tierras. Esta situacin fue superada con la definicin de la nueva tabla de precios de la tierra definida en el ao 2004. La sistematizacin sobre las fuentes y la asignacin de recursos financieros en el Fondo de Tierras refleja esta situacin.

Actualmente el proyecto de Ley de Catastro est siendo revisado por el Ejecutivo, previo a ser presentado como iniciativa de ley al poder Legislativo

58

56

Cuadro 8 Fuentes y asignacin de recursos por programa (cifras en quetzales) Perodo 2000-septiembre 2003

FUENTES DE RECURSOS

2000 Q.

2001 Q.

2002 Q.

Sept.2003 Q.

Aportes de Gobierno Central 75,000,000 51.5 219,489,400 82.2 158,993,161 68.7 103,988,815 72.1 Prstamos del Gobierno Central 40,000,000 27.5 0 0.0 20,000,000 8.6 0 0.0 Recuperacin de prstamos 7,594,541 5.2 9,000,000 3.4 11,096,904 4.8 9,421,815 6.5 Cooperacin internacional 17,867,729 12.3 32,005,105 12.0 39,296,662 17.0 28,863,268 20.0 Intereses percibidos 4,012,581 2.8 529,921 0.2 1,281,314 0.6 1,500 0.0 Ingresos extraordinarios 15,000 0.0 853,630 0.3 360,408 0.2 619,605 0.4 Donaciones 1,157,188 0.8 5,243,011 2.0 293,767 0.1 1,254,946 0.9 Total 145,647,039 100.0 267,121,068 100.0 231,322,216 100.0 144,149,948 100.0 ASIGNACIN DE RECURSOS PROGRAMA DE APOYO: Gastos de Funcionamiento

5,607,113 5,607,113

4.4 4.4

10,458,109 10,458,109

4.4 4.4

17,632,880 17,632,880

8.9 15,814,126 12.8 8.9 15,814,126 12.8

PROGRAMA ACCESO A LA TIERRA 121,921,668 Gastos de Funcionamiento 828,283 INVERSION. Financiamiento de tierra (Acceso) 105,000,000 Subsidios 16,093,386 PROGRAMA REGULARIZACION Gastos de Funcionamiento Servicios de Regularizacin

95.5 229,070,700 95.5 173,735,598 0.6 4,876,338 2.0 18,230,960

87.6 100,543,387 81.7 9.2 11,145,952 9.1

82.3 179,973,024 75.1 103,678,784 12.6 44,221,338 18.4 51,825,854

52.3 42,916,523 34.9 26.1 46,480,913 37.8

114,399 114,399

0.1 0.1

254,075 254,075

0.1 0.1

6,921,537 6,921,537

3.5 3.5

6,752,591

5.5 5.5

Total 127,643,180 100.00 239,782,884 100.0 198,290,015 100.0 123,110,104 100.0 Fuente: Informe final de la evaluacin del Fondo de Tierras, 2003

Los datos anteriores presentan cuatro elementos relevantes en relacin a la ejecucin presupuestaria del Fondo de Tierras: 1) el incremento sustancial de los recursos de cooperacin internacional 2) el crecimiento de los montos del subsidio, los cuales en el ltimo ao superaron la inversin en crditos 3) a pesar de que el monto asignado a regularizacin sigue siendo relativamente pequeo en comparacin a la asignacin para acceso, es significativo que el proporcin al primer ao sealado el fondo haya crecido de 57

0.1 % del presupuesto total a un 5.5% 4) finalmente se debe sealar que los recursos de deuda interna equivalentes a Q60 millones de quetzales fueron asignados exclusivamente a la compra de fincas que formaban parte de los activos del Banco del Ejrcito. Es recurrente la opinin respecto a que el proceso de regularizacin, es demasiado engorroso y tardado, lo que puede significar un plazo de hasta tres aos y se debe en gran medida al cuerpo normativo ordinario que sirve de aplicacin y que se encuentra totalmente desfasado de la realidad59. Los representantes de la poblacin desarraigada confirman esta afirmacin, manifestando su preocupacin respecto a que mientras ms se alargan los tiempos de solucin de la problemtica, se crean condiciones que pueden incrementar el nivel de conflictividad en el campo. Sealan concretamente que cuando se sabe que las comunidades no tienen escrituras de propiedad, surgen personas individuales o comunidades interesadas en reclamar derechos, se producen corrimientos de mojones y linderos y ocupaciones de las tierras sobre las cuales ya hay posesiones y se tramita la legalizacin. En otros casos las autoridades desconocen el proceso que se sigue y amenazan con procesos de desalojo. Un representante comunitario desde una posicin estoica, consider que no importa lo que tarde el Fondo de Tierras en entregar la escritura, la cosa es que ya empez a ir a la comunidad y ya se empez la medida; ojal que no nos deje a medias como nos dej el INTA...60. En buena medida la culminacin del proceso depender de los recursos de financiamiento con los que cuente el Fondo de Tierras, as como de la simplificacin del proceso, ya que esto incidira en la reduccin de costos y tiempo. La externalizacin de los servicios de medicin y estudios tcnicos ha sido una estrategia implementada con el objetivo de agilizar los procesos y evitar que el Fondo de Tierras crezca desmesuradamente, asumiendo acciones que pueden ser ejecutadas por entes privados. En la prctica este proceso tiene serias dificultades debido a que no hay suficiente personal institucional para labores de supervisin, pero tambin porque las empresas privadas tratan de reducir costos recargando en las comunidades una serie de servicios que debieran ser igualmente pagados. Por ejemplo las comunidades deben trasladar los equipos del personal tcnico, darles alimentacin a los tcnicos y a veces hospedaje; en algunos casos han surgido conflictos debido al trato que algunos tcnicos privados dan a las personas de las comunidades y a la falta de claridad respecto a los compromisos comunitarios que se deben cumplir, pues en ningn caso se hacen explcitos en los contratos.
59 60

Fundacin SARES. Informe de la Evaluacin del Fondo de Tierras. Guatemala, septiembre 2003. Mateo Maqun, de la comunidad San Miguel El Alto II; Sayaxch, departamento de Petn.

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De esta manera el servicio profesional privado que se contrata reproduce las malas prcticas que se impusieron a travs del INTA y entorpece el proceso. En otros casos las empresas se quejan del Fondo de Tierras, sealando que ste no cumple puntualmente con los compromisos de pago. Cualquiera que sean las razones, segn la informacin brindada por el Fondo de Tierras, han sido rescindidos varios contratos de medicin de baldos, por incumplimiento de las partes. Es importante, por otro lado, sealar que el proceso de reasentamiento e incorporacin se ha prolongado, coincidiendo con tres perodos de gobierno diferentes. Los cambios polticos que esta situacin implica, han representado la interrupcin de polticas, el estancamiento de procesos, la prdida de memoria institucional, la prdida de registros, as como desgaste humano y financiero. Frente a esta situacin, la participacin activa de las comunidades y sus representaciones juegan un papel muy importante, no slo al mantener la presin para que su demanda sea atendida, sino aportando la informacin que posibilite el seguimiento. No es menos importante la institucionalidad de la paz, constituida especficamente para el seguimiento a estos procesos; especialmente a travs de la Comisin Tcnica para la Ejecucin del Acuerdo de Reasentamiento de la Poblacin Desarraigada y la Comisin de Seguimiento a la Incorporacin.

2.3

Polticas y mecanismos que han posibilitado el avance hacia la solucin de la demanda

Respecto a las polticas que han facilitado el abordaje de la problemtica agraria para esta poblacin, es importante sealar como antecedentes al perodo analizado en el presente estudio, el reconocimiento de la condicin de los refugiados y de la imprescriptibilidad de sus derechos respecto a la tierra que haban tenido que abandonar, forzados por las condiciones de represin en medio del conflicto armado. Este reconocimiento fue oficialmente asumido por la Comisin Nacional para la Atencin a Repatriados, Refugiados y Desplazados (CEAR) a travs de su Directora, licenciada Carmen Rosa de Len, en 1992. Este basamento jurdico, pero tambin social y poltico sustent de manera estratgica el proceso de recuperacin de las tierras de la poblacin desarraigada61 y abri
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Una de las estrategias contrainsurgentes, especialmente en el norte del pas, fue la repoblacin de las tierras de la poblacin desplazada interna y refugiada fuera del pas. Muchas de estas tierras ya eran propiedad de

59

posibilidades para articular otros mecanismos de acceso a la tierra a travs de la compra, as como la compensacin de derechos para aquellos casos en los que las tierras no pudieran ser recuperadas. El reconocimiento al que se hace referencia sent las bases tambin para iniciar la articulacin de una estrategia para el retorno y reasentamiento de la poblacin desarraigada en condiciones de seguridad, justicia y dignidad, situacin que se vi reflejada en los Acuerdos del 8 de Octubre de 1992, as como otros acuerdos y compromisos especficos firmados entre las instancias gubernamentales y las Comunidades de Poblacin en Resistencia62. El 2 de diciembre de 1992 la Comisiones Permanentes de Representantes de Refugiados en Mxico (CCPP) en representacin de la poblacin refugiada, y FONAPAZ en representacin del gobierno aprobaron el Reglamento para la concesin de Crditos a Grupos Retornados Mayores de Cincuenta Familias, el cual fue revisado y ratificado en junio de 1996. Este reglamento incluy la constitucin del Fondo de Reinsercin Laboral y Productiva para la Poblacin Repatriada (FORELAP) a travs del cual se financi la compra de tierras para el reasentamiento de los retornados y repatriados, as como para los casos de compensacin de tierras. Es a partir de este fondo y fondos posteriores que el gobierno situ en FONAPAZ para atender a grupos de desplazados internos y CPR, que se culmin el compromiso de compensacin de tierras en el ao 200263. Es muy importante que en el reglamento del FORELAP qued reconocido el derecho de las mujeres a la copropiedad de la tierra, el cual constituye en un antecedente fundamental para sustentar que el mismo sea recogido en la Ley del Fondo de Tierras, aprobada aos despus. El otro gran marco de polticas con relacin a la tierra, para esta poblacin y en general para la poblacin guatemalteca lo constituyen los Acuerdos de Paz, especialmente el Acuerdo Socioeconmico y Situacin Agraria, el Acuerdo Sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas y el Acuerdo Sobre Reasentamiento de la Poblacin Desarraigada. Este ltimo, parti de un conocimiento general de la situacin de la tierra para este sector poblacional64 y dej establecidos lineamientos y compromisos
las familias pero an estaban bajo la tutela del INTA, otras estaban en proceso de adjudicacin o no haban sido totalmente pagadas, lo que fue aprovechado por autoridades civiles y militares para asentar a nuevos pobladores cancelando arbitraria e ilegalmente los derechos de los adjudicatarios y propietarios originales. 62 Entrevista a Laura Hurtado. Guatemala, junio 2004. 63 Ver listado anexo de las fincas compradas por este fondo especfico. 64 La situacin de la poblacin refugiada en Mxico fue caracterizada a travs de distintos acuerdos y mecanismos generados para la organizacin del proceso de retorno; as como con la participacin de

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claros; entre ellos la prioridad y excepcionalidad con la que deba ser atendida la demanda de tierra de esta poblacin, en la medida que sta se constitua en una condicin sine quan non para su reasentamiento y reincorporacin a la vida comunitaria y nacional. Pese a los vaivenes provocados por los cambios de gobierno y las dificultades que esto implica para el proceso de reasentamiento e incorporacin, es necesario reconocer que el hecho de contar con Acuerdos de Paz especficos, en los que quedan contenidos los compromisos fundamentales, as como el haber constituido una institucionalidad permanente y articulado un programa con perspectiva estratgica para la concrecin y sostenibilidad de estos procesos, llegando hasta la implementacin de proyectos especficos y la asignacin de recursos financieros pblicos y de la cooperacin internacional, permite considerar que el reasentamiento y la incorporacin se han constituido en polticas pblicas65. Polticas que aunque orientadas a la atencin de un sector especfico de la poblacin, inciden en el entorno poltico-social nacional y se proyectan hacia la articulacin de una poltica de desarrollo nacional incluyente. La constitucin del Fondo de Tierras y los programas de acceso a la tierra y regularizacin de la tenencia de la tierra vienen a complementar el abordaje de las problemticas que no haban sido contempladas en los acuerdos iniciales, y generan mecanismos indispensables para responder a las demandas planteadas principalmente por la poblacin desplazada interna. Al respecto resulta importante evidenciar los mecanismos que han posibilitado el avance hacia la solucin de las problemticas planteadas: Segn funcionarios del Fondo de Tierras, delegados gubernamentales y representantes de la Asamblea Consultiva de la Poblacin Desarraigada (ACPD), la existencia de un espacio institucional permanente de negociacin, seguimiento, articulacin interinstitucional e incidencia poltica ha sido un factor clave para el seguimiento del proceso y la perspectiva de su culminacin. La Comisin Tcnica para la Ejecucin del Acuerdo de Reasentamiento de la Poblacin Desarraigada, as como la
representantes de la poblacin desarraigada en diferentes encuentros previos a la firma del Acuerdo Sobre Reasentamiento de la Poblacin Desarraigada. 65 La evaluacin del estado del cumplimiento de ambos acuerdos an no se ha realizado, parcialmente MINUGUA y las instancias de representacin de esta poblacin han sealado reiteradamente los retrasos, incumplimientos, insuficiencia de recursos financieros comprometidos y necesarios; as como la ausencia de definicin de polticas ms generales, que como la poltica de desarrollo rural, el fomento del desarrollo agropecuario en las comunidades campesinas y la poltica nacional de vivienda, educacin y salud entre otras, le daran proyeccin y sostenibilidad al proceso, cofigurando un entorno rural donde sea posible superar la pobreza y pobreza extrema que persiste, se profundiza y ampla a lo largo de todo el pas.

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Comisin de Seguimiento a la Incorporacin son desde 1997, en los mecanismos que empujan y avalan polticamente los procesos; pero a su vez es el espacio de encuentro, discusin, interlocucin y negociacin permanente, institucionalizado66 Estado-sociedad civil (Estado-poblacin desarraigada, Estado-desmovilizados). A partir de estas comisiones, que son parte de la institucionalidad de la paz, se han constituido las subcomisiones de trabajo, entre ellas la Subcomisin de Tierras que, partiendo de la identificacin precisa de la problemtica, ha establecido los mecanismos de articulacin permanente y fluida con las instituciones pblicas correspondientes (CONTIERRA, Fondo de Tierras, CONAP, etc.). Los casos de solicitud de acceso a la tierra y regularizacin han sido incorporados en un Plan de Accin formulado en 2000 y que contempla dos fases. El mismo es monitoreado y actualizado a travs de reuniones de la Subcomisin de Tierras, encuentros con las Subgerencias de Regularizacin y Acceso y la Gerencia General del Fondo de Tierras, as como la realizacin de actividades directamente en las comunidades, cuando es necesario; lo que permiti incluir otros casos que no haban sido identificados. La presencia permanente y reconocida institucionalmente de la representacin de la poblacin interesada ha sido clave en el proceso. Esta participacin ha posibilitado la conformacin de los expedientes, la recuperacin de la memoria histrica de los procesos, as como la articulacin de acuerdos entre las instituciones y las comunidades. Esta es una experiencia muy importante, la cual debiera ser sistematizada para socializar las lecciones que aporta con relacin al tratamiento y prevencin de conflictos en torno a la tierra. La calidad de la respuesta pblica a la demanda social desde esta experiencia evidencia la importancia que adquieren las polticas institucionales, ya que el Estado se materializa frente a la ciudadana a travs de sus instituciones. En este caso el Fondo de Tierras ha ido articulando el andamiaje normativo (normas y reglamento), la poltica de precios y el procedimiento de la regularizacin y legalizacin, en buena medida a partir de enfrentar prcticamente los procesos.67 Ello tiene relevancia tanto en la operativizacin de las soluciones como en la identificacin de los recursos financieros para su implementacin. Desde el punto de vista
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A travs de Acuerdo Gubernativo El proceso de articulacin de la poltica de regularizacin, ha sido tambin objeto de incidencia poltica, tanto de la poblacin desarraigada y desmovilizada a travs de sus instancias representativas, como de otros

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del presupuesto institucional, se evidencia un incremento sustantivo, aunque an insuficiente de los recursos financieros para el proceso de regularizacin,68 los cuales han provenido de la cooperacin internacional, especficamente de la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos (AID). El convenio de cooperacin seala que por cada familia a la que se le regulariza la tierra el Fondo de Tierras recibe $100 (cien dlares), dinero que se destina a cubrir convenios que existen con ONGs y organizaciones que llevan a cabo el proceso de regularizacin, bajo la supervisin del FONTIERRAS. La alianza interinstitucional, especialmente a nivel de las organizaciones no gubernamentales que acompaan y asesoran los procesos comunitarios de regularizacin, ha permitido canalizar otros recursos de la cooperacin internacional hacia los procesos de legalizacin de tierras en la Franja Transversal del Norte. Fondos significativos aportados por Catholic Relief Services de la iglesia catlica norteamericana y de Trocaire, de la iglesia catlica irlandesa, se han invertido para realizar estudios tcnicos, mediciones, apoyo jurdico y fortalecimiento de la autogestin comunitaria a travs de distintas entidades incluyendo a varias pastorales sociales y de la tierra, que han asumido el seguimiento de algunas comunidades de poblacin desarraigada ubicadas en su rea de accin. La existencia de recursos financieros por parte de la cooperacin internacional ha facilitado la ejecucin de los procesos y reducido sustancialmente los costos para las comunidades. Vale la pena destacar que en el caso de cinco comunidades pertenecientes a las Comunidades de Poblacin en Resistencia de la Sierra, asentadas en la Sierra de los Cuchumatanes en el municipio de Chajul, la AID destin fondos especficos para financiar los estudios y medidas del baldo hasta su registro como finca nacional, lo que tambin se hizo para el baldo de El Senzontle, en el departamento de Quich. La identificacin de estos recursos financieros, junto con la incidencia de la sociedad civil y el movimiento campesino ha sido determinante para empujar la perspectiva social de la poltica institucional de precios de las tierras nacionales. Los precios no quedan fijados ni en el Ley del Fondo de Tierras, ni en el reglamento de regularizacin, estos instrumentos facultan al Consejo Directivo del Fondo de Tierras para que fije los precios, sin que los criterios para esta decisin estn suficientemente claros. Es as como en el ao 200269, el Consejo Directivo tom la decisin de fijar una nueva tabla de precios, rebajando de Q1000 a Q600 el precio por hectrea de tierra para los casos de
actores de la sociedad civil; en un proceso que permanente tensiona las visiones de mercado y la perspectiva social de las polticas pblicas. 68 Ver cuadro 8.

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regularizacin de tierras nacionales, con posibilidad de aplicar una rebaja hasta de un 40% bajo determinadas condiciones agrolgicas de las tierras regularizadas. Adems, el Consejo acuerd constituir una unidad especializada que brindar los servicios jurdicos a bajo costo, as como solicitar al Congreso de la Repblica la excensin del IVA para las operaciones de adjudicacin de tierras nacionales. Esta rebaja, sin embargo, no fue suficiente ni prosper la gestin en el Congreso, pese a que a esta solicitud se adjuntaron ms de 5,000 firmas de comunidades interesadas. Debido a la gravedad de la situacin econmica de las comunidades y a las extensiones relativamente grandes pero no productivas de las tierras regularizadas, especialmente de los baldos ya inscritos como fincas nacionales, los montos a pagar resultaban sumamente elevados de acuerdo a la falta de capacidad de pago de las comunidades, en virtud de lo cual el proceso nuevamente se estanc. Como a se explic en pginas anteriores, las familias deben pagar adems del precio de la tierra, el IVA, los gastos registrales, etc. La clave para reducir objetivamente los costos estaba en bajar significativamente el precio base de la tierra. Nuevamente, la incidencia poltica de la sociedad civil y la presentacin de un estudio generado por la Subgerencia del Fondo de Tierras, dieron la base para que el Consejo Directivo del Fondo de Tierras aprobara una reforma a la tabla vigente. La nueva tabla de precios vigente del 3 de mayo de 2004 al 31 de diciembre de 2006 fija el precio de Q50 para las tierras nacionales adjudicadas a comunidades campesinas en general y un precio simblico de Q0.12 (doce centavos de quetzal) por hectrea, para la adjudicacin de tierras nacionales a comunidades de poblacin desarraigada. La primera vez que el Consejo Directivo aplic este precio simblico fue el 18 de febrero de 2003, en beneficio de las cinco Comunidades de Poblacin en Resistencia de la Sierra, asentadas en lo que era el Baldo de Santa Clara y Xecoyeu. Posteriormente emiti una resolucin similar para beneficio de las comunidades asentadas en el antiguo baldo de San Pablo en Senzontle y para 32 comunidades ubicadas en los departamentos de Izabal y Alta Verapaz cuyos casos fueron presentados por la representacin campesina al Consejo Directivo del FONTIERRAS. Para los casos de acceso a la tierra, desde el punto de vista financiero ha sido determinante tambin el aporte de la cooperacin internacional, a travs del proyecto GUA/98/L06, ejecutado por el PNUD, cuyo objetivo era atender a 24 grupos de poblacin desarraigada por el enfrentamiento armado interno con fondos de los gobiernos de Japn y
Tabla de Valorizacin de Precios de la Tierra, Punto Resolutivo nmero 27-2002, emitido por el Consejo Directivo del Fondo de Tierras el 15 de mayo del 2002.
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Dinamarca. Con un monto total de $1.000,000.00 (un milln de dlares), invertidos entre 1998 y 2004, este fondo se constituy en una palanca muy importante para empujar la atencin prioritaria de la poblacin desarraigada. El proyecto del PNUD inyect directamente los recursos financieros al fideicomiso para el acceso a la tierra, destinando los recursos al subsidio directo a las familias desarraigadas que organizadas bajo la figura legal que decidieran, recibieron el crdito para la compra de la tierra. El proyecto tambin consider el financiamiento del acompaamiento tcnico y la asesora para los grupos a travs de dos tcnicos especficos para su atencin. Se destin un fondo reducido para apoyar la gestin comunitaria, el cual no alcanz a cubrir todas las necesidades, ni a todos los grupos. Los grupos de desmovilizados no han contado con fondos complementarios, razn por la cual al depender exclusivamente de los recursos del Fondo de Tierras, las gestiones no han prosperado. La grfica comparativa de los casos planteados y los casos resueltos refleja, en trminos generales una tendencia a resolver de manera definitiva la problemtica planteada, para lo cual el Fondo de Tierras conjuntamente con la Subcomisin de Tierras de la CTEAR han elaborado un plan de trabajo con el cronograma de las acciones a desarrollar, con la perspectiva de cerrar en un plazo inmediato (no ms all del 31 de diciembre del 2006) todos los casos pendientes.

Grfica 10 Comparacin entre casos planteados por la poblacin desarraigada y casos resueltos 2001- abril 2004

35 30 25 20 15 10 5 0
Legalizacin en Legalizacin en baldos tierras nacionales

Casos planteados Casos resueltos

Acceso a la tierra

Fuente: Elaboracin propia, con datos del Fondo de Tierras.

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Es necesario registrar algunos casos que aunque no han sido resueltos de manera definitiva debido a su complejidad, los procesos para su solucin s han avanzado de manera importante, como sucede en el caso de las siete comunidades asentadas en el Area de Proteccin Especial Sierra de Chinaj, que tiene un status jurdico similar al vigente para el manejo y proteccin de la Areas Protegidas. Esta rea no haba sido delimitada, medida, ni registrada por lo que desde el punto de vista registral y catastral sigue siendo un baldo, pero con extensiones bajo posesin de siete comunidades. El proceso activado desde la Subcomisin de Tierras, la CTEAR y el Programa Fortalecimiento Institucional en Polticas Ambientales (FIPA) y el Fondo de Tierras posibilit la articulacin de acuerdos interinstitucionales con el Consejo Nacional de Areas Protegidas (CONAP) y con las comunidades, por lo que el Fondo de Tierras podr proceder con la adjudicacin, cuando las reas en posesin hayan sido registradas como tierras nacionales. Ya se ha culminado la medida legal y el proceso del baldo se encuentra en la fase final para su registro e inscripcin como finca nacional. Esta experiencia ha contribuido y a su vez se ha visto fortalecida por el proceso de definicin de la poltica de asentamientos humanos en las reas protegidas para la regin de Las Verapaces; la cual fue aprobada en mayo de 2004 por el Consejo Nacional de Areas Protegidas, est abriendo espacios para el abordaje de esta situacin, que es fuente de conflictos permanentes entre los entes gubernamentales y las comunidades en estas reas. La informacin respecto a la tierra en propiedad de esta poblacin ha quedado dispersa en distintos documentos e investigaciones, lo que ha limitado que se perciba el peso social, poltico y econmico que estas y estos propietarios tendran para el pas, en el marco de una estrategia nacional de impulso a la economa campesina y del desarrollo rural en general. Ni el Estado, ni la sociedad guatemalteca tienen plena conciencia de la inversin social que este esfuerzo ha significado, ni de los activos que han sido transferidos en propiedad a estas comunidades rurales. Un inventario de estas propiedades y nuevo sector de productores agrcolas sera de gran utilidad para hacer ms eficiente la inversin pblica, a travs de elevar el nivel y la calidad de vida de esta poblacin, pero sobretodo para garantizar el ejercicio pleno de sus derechos ciudadanos y su participacin en el desarrollo nacional. Para cerrar la reflexin en torno al acceso a la tierra y la seguridad jurdica de las tierras que poseen estas comunidades, es til sealar que estos esfuerzos, junto a otros trabajos realizados en torno al proceso de reasentamiento de la poblacin desarraigada y la incorporacin de las y los excombatientes, pueden formar parte de la antesala de un debate ms amplio y profundo respecto a la perspectiva de desarrollo nacional, que como pas

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debemos ir construyendo como alternativa al modelo de desarrollo tradicional, cuyo agotamiento se est evidenciando. Estos avances plantean de hecho una interrogante para las comunidades beneficiadas y sus dirigencias, as como para las instancias de apoyo y acompaamiento, pero principalmente para el Estado respecto a la posibilidad y al rumbo, de una poltica de desarrollo rural que articule a estas comunidades y familias propietarias de tierra, a procesos que de manera sostenible garanticen la superacin de la pobreza histrica que padecen. Encauzar y orientar este proceso en direccin al desarrollo rural representar, en fin, una respuesta a la raz de las causas que dieron origen al conflicto armado interno, en medio del cual surgi esta poblacin. Finalmente es necesario sealar que pese a que lentamente la demanda de tierra se va resolviendo, es indispensable la realizacin de una evaluacin a fondo, respecto a las condiciones de vida y participacin que afectan a esta poblacin. Es evidente que despus de siete aos de la firma de los Acuerdos de Paz todava hay una agenda pendiente, postergada por el gobierno anterior e ignorada por el gobierno actual, situacin que impide cerrar exitosamente el captulo de la incorporacin y el reasentamiento; para abrir el captulo del desarrollo y la transicin poltica necesaria para erradicar las causas que dieron origen al surgimiento del desarraigo y el enfrentamiento armado en el pas.

67

V.

CONCLUSIONES

El anlisis del proceso de acceso a la tierra y la legalizacin de la tenencia de la misma para la poblacin desarraigada y desmovilizada evidencia el cumplimiento parcial de los compromisos que con respecto a la tierra, fueron asumidos por el gobierno guatemalteco, en representacin del Estado. Cumplimiento que enfrenta obstculos estructurales, en la medida que el pas carece de una poltica integral de redistribucin del uso, tenencia y propiedad de la tierra; que nos caracteriza como uno de los pases ms desiguales e inequitativos a nivel latinoamericano y mundial. Esta situacin estructural se refleja en el sistema poltico y en las polticas que el mismo genera; tanto a nivel del pas como en el marco de la globalizacin de las polticas a travs de los organismos internacionales; especialmente de los entes financieros multilaterales, para quienes la concentracin extrema de los activos nacionales, entre ellos la tierra se constituye en una traba para el crecimiento econmico, pero tambin en un riesgo para la gobernabilidad sistmica. Despus de la imposicin de las polticas de ajuste y sus consecuencias en la erosin de las condiciones de vida de la poblacin, se impone la segunda ola de polticas neoliberales, en las cuales se incluyen las polticas de tierras, especialmente aquellas que articulan el acceso a la tierra para los pobres a los mecanismos de mercado dentro de lo que se ha caracterizado como la reforma agraria asistida por el mercado. Polticas que exhiben un raqutico resultado porque al final de cuentas, los mecanismos resultan sumamente complicados, las soluciones altamente subsidiadas y costosas, sin que se logre el objetivo de reducir la concentracin de la propiedad de la tierra y ampliar las oportunidades de acceso a las y los pequeos y medianos productores rurales. El mercado de tierras en pases como Guatemala se ha convertido en una fuente permanente de subsidio para finqueros y terratenientes improductivos, que por medio de una transaccin sumamente costosa transfieren tierras ociosas y marginales a grupos campesinos, que tienen muy pocas posibilidades que insertarse por esta va a procesos productivos, de generacin de empleo e ingresos seguros que les permitan pagar la tierra y vivir dignamente. Los datos duros del Fondo de Tierras confirman que en la medida que se incrementan los grupos comunitarios que reciben crdito para la compra de tierras, los precios de las fincas privadas crecen y se abona un nuevo problema: la impagabilidad de la deuda agraria. Incluso en los casos de legalizacin de tierras nacionales cuyos precios son simblicos, queda en riesgo la sostenibilidad de los procesos; ya que debido a la pobreza y pobreza 68

extrema que afecta a propietarios y propietarias, ya se estn produciendo ventas de derechos o prdida de las tierras como consecuencia de deudas contraidas que no han podido ser pagadas. Las polticas de acceso a la tierra y de legalizacin, requieren de un entorno de polticas ms amplio que integre el desarrollo rural en una nueva perspectiva del desarrollo nacional y articule los esfuerzos institucionales como los del Fondo de Tierras a los procesos de gestin del desarrollo local y nacional. De tal manera que el acceso y la seguridad jurdica sobre el uso, tenencia y propiedad de la tierra se constituyan en una condicin fundamental para el desarrollo; pero no un objetivo en s mismo. Situacin que plantea nuevos retos para la poblacin desarraigada y desmovilizada, ya que su asentamiento definitivo en tierras propias se constituye en una condicin que objetivamente les impulsa a trascender su condicin de desarraigo y desmovilizacin, para asumirse ciudadanos y ciudadanas, con derechos y obligaciones ejercidos a travs de la ciudadana activa. Esta poblacin cuenta con un importante capital social, construido a travs de procesos muy importantes de organizacin, participacin, formacin y accin poltica, que lamentablemente estn siendo erosionados por un ambiente creciente de desesperanza, incertidumbre, migracin y sobretodo de pobreza y exclusin. A pesar de los esfuerzos, marco legal y mecanismos ya avanzados por medio del Fondo de Tierras, el Estado guatemalteco evidencia la ausencia de una poltica pblica en torno a la propiedad, en el marco de las condiciones sociales, econmicas y polticas actuales. Lo cual se refleja en la falta de voluntad poltica para impulsar el catastro nacional y la aprobacin de la ley respectiva; as como las condiciones deplorables en las que se encuentra el registro de la propiedad, lo cual posibilita toda suerte de anomalas. El tema de la propiedad y los derechos inherentes a ella siguen quedando postergados para la poblacin campesina que est accediendo a la propiedad colectiva de la tierra. Existe un vaco jurdico y conceptual que no se est enfrentando seriamente, y que ya est dando origen a nuevas condiciones de irregularidad que tarde o temprano van a presentar problemticas similares a las heredadas por el INTA, y que estn siendo reproducidas por el Fondo de Tierras. En el caso de las tierras nacionales se adjudican en forma de patrimonio agrario colectivo, de manera similar se haca con las fincas compradas con crdito, las cuales se compraban con un mandato de representacin que firmaban todos y todas las solicitantes de crdito. Actualmente tanto en los casos de adjudicacin como de compra las escrituras se emiten a favor de la figura legal que adoptan los grupos (Empresa Campesina Asociativa, cooperativa, asociacin, etc.) que es la propietaria legal de la tierra. Esto no est siendo

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debidamente informado a los grupos y a cada uno de los y las beneficiarias del Fondo de Tierras. Este es un gazapo legal que permite ejecutar ms fcilmente las hipotecas cuando la deuda no se paga, y en el caso de las adjudicaciones limita la venta de derechos y de la tierra. Sin embargo las y los adjudicatarios y compradores no tienen claro que bajo esta figura en cualquier momento pueden ser expulsados de las tierras, al producirse algn tipo de desavenencia o conflicto entre los miembros de las entidades jurdicas constituidas. Por ejemplo la asamblea de una ECA puede expulsar a cualquier miembro no slo de la ECA, sino tambin de la finca de acuerdo a las disposiciones de sus estatutos. Pero lo que es ms grave, es la inseguridad en que se est dejando a las y los herederos; quienes no quedan plenamente identificados, ni reconocidos en las normas y estatutos que rigen el funcionamiento, integracin y patrimonio de este tipo de organizaciones. Adems con ello se estn violando los derechos de copropiedad de las mujeres, reconocidos en la misma Ley del Fondo de Tierras; pues por costumbre y a veces hasta por disposiciones reglamentarias slo el jefe de familia puede integrar estas organizaciones. No est claro en qu condicin quedan los derechos de las mujeres, de las viudas y de los hijos e hijas de los adjudicatarios y de quienes han sido parte del grupo que ha comprado las fincas. Esta es una nueva problemtica que debiera enfrentarse de manera proactiva, evitando que se reproduzca y se vuelva inmanejable. Por otro lado, es importante destacar que la poblacin considerada en el presente estudio ha demostrado una gran dosis de madurez poltica, compromiso y responsabilidad ciudadana para con los procesos pactados en las mesas de negociacin; trascendiendo sus demandas sectoriales -sin renunciar a ellas -, para avanzar en la formulacin de polticas y promover estratgicas de alcance general, que posibiliten el abordaje de la problemtica agraria desde la institucionalidad generada en cumplimiento de los Acuerdos de Paz. Es igualmente necesario integrar las polticas sectoriales, como las estudiadas, con las polticas macro, especialmente con la poltica econmica y fiscal; tomando en cuenta el nuevo escenario productivo que se ir articulando a partir de la entrada en vigencia de los acuerdos comerciales, de los cuales Guatemala ha sido signataria (TLCs, PPP, etc). Si no se disea nacionalmente una estrategia de fortalecimiento y salvaguarda del sector productivo agropecuario que incluya a los pequeos y medianos productores, los logros alcanzados especialmente en la etapa postconflicto armado, corren el riesgo de involucionar ahondando los niveles de pobreza, conflictividad e ingobernabilidad.

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Desde el punto de vista del gasto social, las nuevas comunidades que van surgiendo con estos procesos de acceso a la tierra, se constituyen tambin en demandantes de servicios pblicos, de inversin social en educacin, salud y vivienda; por lo que deben ser identificadas en los distintos rubros de inversin pblica considerados en el presupuesto nacional y municipal. Para ello es indispensable que las comunidades y sus instancias representativas se articulen a los procesos de gestin local del desarrollo, especialmente a travs del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, as como con las municipalidades que correspondan con su ubicacin geogrfica. Este es un proceso en el cual hay que actuar de manera sistemtica y explcita, ya que la poblacin desarraigada y desmovilizada al contar con espacios propios de seguimiento y negociacin tiende a ver en stos la solucin permanente a sus problemticas. Situacin que no es sostenible, ni deseable, ya que en el diseo mismo de los Acuerdos de Paz especficos se considera que el horizonte de culminacin de los procesos debe identificarse con la situacin general de la poblacin guatemalteca; los criterios de excepcionalidad y prioridad son criterios transitorios, indispensables para el impulso del proceso pero superables, en la medida que el Estado y sus instituciones se vayan transformando, para posibilitar la solucin de las problemticas que afectan a toda la poblacin que se encuentra en condiciones econmicas, sociales, polticas y culturales, similares a las de los desarraigados y desmovilizados. De all la importancia de la definicin de polticas pblicas de alcance general que trasciendan las coyunturas polticas electorales y las demandas sectoriales. Finalmente es necesario sealar que pese a que lentamente la demanda de tierra se va resolviendo, es indispensable la realizacin de una evaluacin a fondo, respecto a las condiciones de vida y participacin que afectan a esta poblacin. Es evidente que despus de siete aos de la firma de los Acuerdos de Paz todava hay una agenda pendiente, postergada por el gobierno anterior e ignorada por el gobierno actual, situacin que impide cerrar exitosamente el captulo de la incorporacin y el reasentamiento; para abrir el captulo del desarrollo y la transicin poltica necesaria para erradicar las causas que dieron origen al surgimiento del desarraigo y el enfrentamiento armado en el pas.

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VI.

RECOMENDACIONES

Las recomendaciones planteadas a partir del presente estudio, se orientan al fortalecimiento de las polticas de acceso y legalizacin de la tenencia de la tierra, insertas en una marco ms amplio de polticas que posibiliten el desarrollo rural y local, con un enfoque territorial y contribuyan a la construccin de la gobernabilidad democrtica del pas.

1.

En cuanto al marco general de polticas

Desde el punto de vista jurdico-normativo e institucional las polticas de regularizacin y acceso a la tierra estn definidas en la Ley del Fondo de Tierras, Decreto Legislativo 24-99. El espritu de las mismas estn fundamentado en los compromisos del Estado guatemalteco, asumidos a travs de los Acuerdos de Paz; especficamente el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas y el Acuerdo para el Reasentamiento de la Poblacin Desarraigada. Todos orientados hacia la definicin de una poltica agraria integral, que garantice el acceso y la seguridad jurdica sobre el uso, tenencia y propiedad de la tierra, especialmente a aquellos sectores de la poblacin guatemalteca, afectados por la pobreza y pobreza extrema, as como por la consecuencias del conflicto armado interno. La poltica agraria del pas, es asumida en primer lugar como una responsabilidad del Estado guatemalteco, para cuya implementacin articula una nueva institucionalidad a travs de la cual se promueven procesos que den vida al mercado de tierras como mecanismo de acceso a la tierra; as como a las acciones administrativas, tcnicas y legales que posibiliten la regularizacin y la legalizacin de la tenencia de la tierra. Pese a los esfuerzos desplegados por el Fondo de Tierras, el mercado de tierras en Guatemala presenta distorsiones estructurales como reflejo de la concentracin del uso, tenencia y propiedad de la tierra en un reducido sector de propietarios; as como por las condiciones de irregularidad que afectan a la mayora de tierras en el pas. Es por ello que las polticas actuales deben ser fortalecidas a travs de una poltica nacional que promueva la seguridad jurdica sobre el uso, tenencia y propiedad de la tierra; que incida en la ampliacin del mercado de tierras, principalmente a nivel local y regional. Lo que posibilitara la insercin de las comunidades rurales a procesos de desarrollo local rural, en el marco del desarrollo nacional.

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Esta poltica, se constituira en un paso inicial para avanzar hacia polticas redistributivas que gradualmente transformen la estructura agraria del pas. Es igualmente necesario articular las actuales polticas de tierras con los procesos de descentralizacin y fortalecimiento del desarrollo local. La integracin de las polticas pblicas, especialmente las que apuntan al fomento del desarrollo rural, debieran abrir un nuevo espacio local de abordaje de problemtica agraria; la cual, dada la diversidad regional del pas, es tambin diversa, compleja y no se puede someter a frmulas y mecanismos nicos; que como los actuales, sujetos a la dinmica del mercado de tierras, no favorecen el desarrollo local, ni la reconstruccin del tejido social afectado por las condiciones de pobreza y los resabios del conflicto armado interno. Paradigmticamente el modelo integrador podra definirse de la siguiente manera: Grfica 11 Modelo de integracin

DESARROLLO RURAL

Catastro y registro

DESARROLLO LOCAL

Seguridad jurdica sobre el uso, tenencia y propiedad de la tierra Acceso a la tierra a travs de crdito y otros mecanismos locales Regularizacin y legalizacin de la tenencia de la tierra

GOBERNABILIDAD DEMOCRATICA 73

2. Respecto a los principios Respeto de los Principios Constitucionales. La propuesta se enmarca en los preceptos sealados en la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, respecto al derecho a la propiedad para todos los ciudadanos y ciudadanas. Reconoce la igualdad de oportunidades, derechos y responsabilidades de hombres y mujeres, equidad y justicia. Igualmente, reconoce la prevalencia del bien comn sobre el bien particular y la funcin social de la propiedad. Estado de Derecho y gobernabilidad democrtica. Partiendo del reconocimiento de las obligaciones del Estado y sociedad civil en la consolidacin de la paz firme y duradera, se garantiza el respeto a los derechos humanos y la participacin social; promoviendo el fortalecimiento de las instituciones, el dilogo y concertacin como va fundamental para la solucin de conflictos y atencin a la demanda social de acceso a la tierra. Reconocimiento de los derechos de tenencia de la tierra, especialmente cuando estos son ejercidos de manera comunitaria y con arreglo al derecho de los pueblos indgenas. Principio aplicable especialmente en los casos de legalizacin de tierras baldas, comunitarias o municipales. Integracin de polticas de tierras y de la institucionalidad agraria. Dicha integracin debe expresarse en programas, proyectos y financiamiento preciso; orientadas a fortalecer los mecanismos ya existentes a travs del desarrollo de estrategias y mecanismos que posibiliten la respuesta local a las demandas respecto a la tierra. Reconocimiento y cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado, a travs de la firma de los Acuerdos de Paz. En dichos Acuerdos queda planteada una agenda agraria impostergable en la cual se identifican los compromisos, los objetivos, la institucionalidad y el financiamiento pblico indispensable para impulsar un proceso gradual de transformacin de las condiciones actuales del uso, tenencia y propiedad de la tierra.

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3. Matriz de integracin de polticas de tierras70 Polticas Ejes de poltica Estrategias Criterios de financiamiento

Catastro y registro. Definicin: Garantizar el marco legal y la institucionalidad rectora del proceso de catastro y registro de la propiedad de la tierra Incidencia poltica de la sociedad civil para promover la aprobacin de la Ley de Registro de la Informacin Catastral Identificar en el presupuesto nacional como mnimo los montos de contrapartida comprometidos con las instancias de cooperacin internacional. Focalizar el financiamiento de los procesos de levantamiento catastral, en los municipios que reportan mayores niveles de conflictividad

Catastro: es el proceso tcnico-administrativo de obtencin y mantenimiento de la informacin territorial y legal, representada en forma grfica y descriptiva de todos los predios del territorio nacional, que le dan una posicin nica e inalterabel en el espacio. Registro: es la accin pblica que tiene por objeto la inscripcin, anotacin y cancelacin de los actos y contatos relativos al dominio y dems derechos reales sobre bienes inmuebles. Los documentos, libros y
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Generar informacin catastral y registral que posibilite la formulacin de mecanismos de acceso a la tierra, a nivel local

Desarrollar el barrido catastral en aquellos municipios donde se ha identificado un alto nivel de conflictividad agraria, demanda de acceso a la tierra y de regularizacin de la tenencia de la tierra. Promover la conformacin de instancias multiinstitucionales a nivel municipal, para el impulso del catastro local Fortalecimiento de las municipalidades respecto al funcionamiento de sus departamentos de catastro

Tomando en cuanta los alcances del objetivo planteado en el presente estudio. En la matriz propuesta, nicamente se incluyen los componentes que fortaleceran las polticas ya existentes, el aporte se orienta a generar lineamientos de polticas de tierras propuestos a partir del estudio de caso, descrito en la tesis presentada.

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actuaciones son pblicas.

agraria, as como demandas de acceso a la tierra, regularizacin y legalizacin de la propiedad de la tierra. Que las municipalidades presupuesten el funcionamiento del departamento catastro municipal.

Poltica de acceso a la tierra. Definicin: Ejecutada a travs del Fondo de Tierras, esta poltica tiene como objetivo proveer de tierra apta para fines productivos, en forma individual o colectiva a campesinos y campesinas sin tierra o que la posean en cantidad y calidad insuficiente para su subsistencia y desarrollo productivo. Es objetivo Promover y priorizar la compra de tierras en el mercado local de tierras Generar un banco de informacin sobre la oferta local de tierras, especialmente en los municipios donde se haya realizado el catastro. Anualmente se contemplar en el presupuesto nacional la cantidad de Q300 millones de quetzales. El Fondo de Tierras destinar no menos del 75% para el Programa de Acceso a la Tierra

Constitucin del Fondo de Garanta complementario

Estimular que las instituciones crediticias del pas, brinden crditos en condiciones similares a las establecidas por el Fideicomiso Fondo de Tierras. Establecer que estos crditos se siten para atender con prioridad la demanda local de financiamiento, para compras de tierra dentro del mismo municipio

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tambin de esta poltica, generar condiciones para el desarrollo rural integral y sostenible.

Descentralizar y desconcentrar la atencin a las y los usuarios del Fondo de Tierras

Fortalecer las subgerencias departamentales y las agencias municipales del Fondo de Tierras, con el objetivo de acercar la institucin a las y los usuarios; as como agilizar los procesos de atencin a la solicitud de crditos

Anualmente y hasta el ao 2008, el presupuesto nacional contemplar la asignacin de Q300 millones, como est establecido en la Ley del Fondo de Tierra Costo ms o menos $30,000 que podran ser presupuestados dentro del prstamo del BIRD.

Simplificacin administrativa y normalizacin del proceso de aprobacin de crditos

Realizar una evaluacin externa del proceso y trmites para la aprobacin de crditos. La misma debe incluir la opinin y propuesta de la poblacin usuaria Reingeniera del proceso de aprobacin de crditos en base a las recomendaciones hechas despus de la evaluacin

Poltica de regularizacin y legalizacin de la tenencia de la tierra. Definicin: Es el proceso de anlisis, revisin y actualizacin de los expedientes en los que consta la adjudicacin y tenencia de las tierras entregadas o en

Recuperar las tierras nacionales susceptibles de ser adjudicadas a campesinos y campesinas.

El FONTIERRAS, apoyado por el catastro y la institucionalidad municipal, identificar las tierras irregularmente adjudicadas que puedan ser recuperables, para ser adjudicadas a solicitantes locales. Igualmente identificar las tierras propiedad de la Nacin adscritas a dependencias pblicas, usufructuadas por particulares, instituciones o empresas, as como todas aquellas que estn siendo utilizadas para fines distintos a los admitidos por la ley; dichas tierras

El Fondo de Tierras debe asignar no menos del 10% del presupuesto institucional, para la ejecucin de la poltica de regularizacin.

77

proceso de entrega por parte del Estado, para determinar el cumplimiento de los Decretos 15-51, 60-70 y 3871 y sus reformas. El proceso de regularizacin es de naturaleza pblica, de inters social y observancia general por lo que debe acatarse, promoverse y desarrollarse rigurosamente y con la mayor celeridad posible. A travs de la adjudicacin la Nacin transfiere la propiedad de la tierra a las personas individuales, colectivas o jurdicas que de acuerdo a las disposiciones normativas del Fondo de Tierras califican como beneficiarios y beneficiarias. La legalizacin culmina con el registro de la escritura pblica correspondiente en el Registro de la Propiedad.

debern ser recuperadas y adjudicadas a la poblacin campesina solicitante. El FONTIERRAS y las municipalidades generarn un inventario de las tierras ociosas identificadas en el territorio del municipio, con el objetivo de contar con informacin objetiva para formular una poltica para estimular su aprovechamiento productivo por parte de la poblacin campesina, a travs de mecanismos de venta, arrendamiento de mediano y largo plazo, aplicacin del Decreto 27-80, incentivos fiscales y medidas que promuevan la desconcentracin de la propiedad, uso y tenencia de la tierra a nivel local. Descentralizacin y desconcentracin del seguimiento al proceso a travs de las delegaciones regionales o municipales del Fondo de Tierras y operativamente a travs de los Equipos Mviles Multidisciplinarios Generar alianzas con ONGs y agencias internacionales de cooperacin, a quienes se les pueden transferir la realizacin de los estudios tcnicos y actividades de campo, bajo supervisin del Fondo de Tierras y aplicando las normas y procedimientos catastrales ya establecidos. Simplificar el proceso, reduciendo los trmites y documentacin, a aquellos que sean indispensables. Desarrollar gilmente el proceso administrativo de adjudicacin en aquellas zonas donde se haya realizado el catastro. Igualmente hacer las coordinaciones necesarias, para que el catastro proceda donde hay necesidad de regularizar tierras. Institucionalizacin de los procesos de participacin

Identificacin de recursos financieros de la cooperacin internacional. Por lo menos Q10.000,000.00 anuales hasta el ao 2008.

Agilizacin de los procesos de regularizacin y legalizacin

78

social, especialmente a nivel local o regional. Formular planes operativos claros, con plena identificacin de los procesos a desarrollar, precisando el tiempo y los recursos financieros necesarios; as como mecanismos de monitoreo. Generar la figura jurdica que permita identificar plenamente en las escrituras de propiedad a todas y cada una de las personas propietarias de la tierra, en los casos de patrimonios agrarios colectivo o proindiviso. Eliminar las adjudicaciones a empresas campesinas, cooperativas u otra figura legal en detrimento de los derechos de propiedad de las y los adjudicatarios. Estimular el ordenamiento territorial de las tierras legalizadas, especialmente cuando hay existe la gestin colectiva de las mismas; con el objetivo de identificar en el campo los derechos individuales de las y los adjudicatarios; as como aquellas reas de uso colectivo y propiedad comunitaria.

Garanta de los derechos plenos de propiedad para hombres y mujeres.

Guatemala, septiembre 2004.

79

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83

SIGLAS ACNUR ACPD AID CCPP Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados Asamblea Consultiva de la Poblacin Desarrigada Agencia Internacional para el Desarrollo Comisiones Permanentes de Representantes de Refugiados en Mxico CEAR Comisin Especial para la Atencin de los Repatriados, Refugiados y Desplazados CNOC CONDEG CONAP CPR CTEAR CSI FGT FONAPAZ FONTIERRAS INTA MAGA PNUD PPP SEPAZ TLC URNG UTJ Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas Consejo Nacional de Desplazados de Guatemala Consejo Nacional de Areas Protegidas Comunidades de Poblacin en Resistencia Comisin Tcnica para la Ejecucin del Acuerdo de Reasentamiento Comisin de Seguimiento a la Incorporacin Fundacin Guillermo Toriello Fondo Nacional para la Paz Fondo de Tierras Instituto de Transformacin Agraria Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Plan Puebla Panam Secretara de la Paz Tratado de Libre Comercio Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca Unidad Tcnico Jurdica

84

ANEXO 1 LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS

Lic. Walter Hernndez. Subgerente de Regularizacin, del Fondo de Tierras. Ing. Ag. Carlos Sosa. Secretario Ejecutivo de la CTEAR. M.A. Laura Hurtado. Exasesora de la poblacin desarraigada. Lic. Fernando Castro Magaa. Subgerente de Acceso a la Tierra, del Fondo de Tierras Dr. Carlos Camacho. desarrollo rural. Exoficial de MINUGUA, especialista en polticas agrarias y

Sr. Manuel Prez. Representante de la poblacin desarraigada en la CTEAR y miembro del CONDEG. Sr. Rodrigo Pop. Representante de la poblacin desarraigada en la CTEAR y miembro del CONDEG. Sra. Guadalupe Garca. Representante de la Asociacin de Mujeres Retornadas Mam Maqun y de la Alianza de Mujeres Rurales Sr. Mateo Maqun. Desmovilizado, representante de la comunidad San Miguel El Alto Lic. Gustavo Pernilla. Representante de la Fundacin Guillermo Toriello en la Subcomisin de Tierras de la CTEAR Lic. Lucy Daz. Proyecto de legalizacin de tierras. Pastoral Social de Ixcn Ing. Julio Montenegro. Proyecto de legalizacin de tierras. Pastoral de la Tierra de Livingston y Ro Dulce.

85

ANEXO 2 GUIA DE ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA 1) Desde el punto de vista cualitativo, cules considera que son los avances ms relevantes en la atencin a la problemtica de tierra que afecta a la poblacin desarraigada y desmovilizada?

2)

Cules han sido los mecanismos ms eficaces para atender esta problemtica?

3) Cules son las polticas que han facilitado u obstaculizado, si este fuera el caso, el abordaje de la problemtica agraria que afecta a esta poblacin?

4) Se han expresado decisiones polticas (de poltica) que incidan en la priorizacin de estos casos para su atencin?

5) A partir del proceso de atencin a la poblacin desarraigada y desmovilizada en cuando a tu demanda de tierras, cules podran ser las experiencias replicables o los lineamientos que contribuiran a abordar problemticas similares, que afectan a la poblacin campesina en general?

86

ANEXO 3 MAPA DE UBICACIN DE LAS COMUNIDADES INCLUIDAS EN EL PRESENTE ESTUDIO

87

ANEXO 4 COMUNIDADES DE POBLACION DESARRAIGADA EN TIERRAS NACIONALES O BALDIAS

CASOS CONCLUIDOS No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Nombre Comunidad Palestina Sechinapemech Chimuy Chicoc Sesajab Planada Corratzul Sajacoc Tzalatzulul Petet Chirix Villa Hortencia I Villa Hortencia II Villa Hortencia Antigua Quisis Santa Clara Xecoyeu Mirador Ro Negro El Corozo Ubicacin Chisec, Alta Verapaz Chisec, Alta Verapaz Chisec, Alta Verapaz Cobn Chisec, Alta Verapaz Cobn, Alta Verapaz Cobn, Alta Verapaz San Juan Cotzal San Juan Cotzal San Juan Cotzal San Juan Cotzal Chajul, Quich Chajul, Quich Chajul, Quich Chajul, Quich Puerto Barrios, Izabal Uspantn, El Quich Extensin Hectreas 11,192.24 2,707.80 361.04 16,923.75 No. Fam. 32 84 35 55

4,410

228

17 San Pablo Senzontle

450

17

CASOS EN FASE FINAL No. 1 2 3 4 Nombre Comunidad Cacauhil Ahinal Xilanch Los Encuentros San Jorge La Unin Ubicacin Cobn A. V. Cobn A. V. Chisec A. V. Extensin Hectreas 1,349 135.39 180.52 No. Fam. 25 20 25

88

5 6 7 8 9

Chirremox Sacoc Las Tortugas Roxj Pasacuc Semultiken II Chiremox S Coc Santa Elena Satoloox

Cobn A. V. Cobn A. V. Cobn A. V. Cobn A. V. Cobn A.V. Cobn, A.V. 5,189.95 586.69 636.33

45 48 50

10 Rocj Purribal y San Sebastian 11 Semox Setinta CASOS EN FASE INTERMEDIA No. 1 2 3 4 5 6 7 Nombre Comunidad SanAntonio Tzej Cham Grande Sierra de Monterrey San Antonio Chiquito Cimientos La Esperanza Brisas del Tzej Nuevo Semuy

30

Ubicacin Ixcn, El Quich Cobn A. V. Ixcn, El Quich Chisec A. V. Cobn A. V.

Extensin total Area 1218.51

No. Fam.

137

186.52 676.95

63 40

CASOS EN FASE INICIAL No. Nombre Comunidad 1 2 3 4 5 6 7 8 Xalach El Triunfo Sacaril o San Jos Sacal Nuevo Semuy Beln, Sierra Chinaj Casco de la Finca Sacxub II La Montaa Seact, Sierra Chinaj Nueva Esperanza, Sierra Chinaj

Ubicacin Cobn A. V. Chisec Cobn A. V. Cobn A. V. Chisec A. V. La Tinta A.V. Chisec A. V. Chisec A. V.

Extensin total Area 2030.85 135.39

No. Fam. 32 13

676.95 451.3 361.04

25 20 16

89

Nueva Palestina, Sierra Chinaj. 10 Chuce del Pato 11 San Lorenzo Ixmachan I y II 13 Sesaquib 14 15 Seraxtzul, Sierra de Chinaj 16 Sesaltul, sierra Chinaj 17 Tzulul Kekchi, Sierra Chinaj

Chisec A. V. Chisec Cobn A. V. Carcha A. V. Chisec A. V. Chisec A. V. Chisec A. V.

270.78 914 270.78

12

14

2933.45 7446.45 2166.24

15 33 96

CASOS EN BALDIOS PENDIENTES DE INICIAR PROCESO No. Nombre Comunidad Ubicacin Extensin total Area 1 Casta Linterna Chisec A. V. 636.33 2 Chioyal Cahabn A.V. 361.04 3 Cruce Semuy Sayaxch, Petn 450 4 Pie del Cerro Cobn A. V. 654.385 5 Santa Marta Pasacuc Cobn A. V. 180.52 6 Se Ixt Chahal A. V. 631.4 7 Semulteken ll Cobn A. V. 767.21 8 Tzimajil Cobn A. V. 496.43

No. Fam. 46 34 19 30 18 14 17

CASOS PENDIENTES DE RESOLUCION POR PARTE DEL CONAP No. Nombre Comunidad Ubicacin Extensin total Area 1 Fraccin Ro Chiquito I Panzos, A. V 2 Ro Colorado Panzos, A. V. 3 San Jos las Tinajas Panzos, A. V

No. Fam.

90

ANEXO 5 GRUPOS DE POBLACION DESARRAIGADA CON SOLICITUD DE CREDITO PARA ACCESO A LA TIERRA - CONVENIO MARCO CTEAR

GRUPOS CON FINCAS ENTREGADAS

No. Expe diente 488 Nombre del Grupo Fami lias 20 Nombre de la finca Gancho de Caoba, San Jos Ixyabalix Parcela 48 B Laguna El Zapotal El Estadio (Parcela No. 757) Yalicar Ubicacin Hect reas 134.77 Crdito Subsidio

Entrega
25-Ene-01

Fomento Agrcola Gancho de Caoba Comit de Adquisicin de Tierras Parcelamiento Laguna El Zapotal Comit Pro Tierra del Barrio El Estadio. Comit de Fomento Agrcola Comunidad Yalicar Comit Pro Tierra del Parcelamiento Aposento Alto Comunidad San Rafael Amatitln, Desplazados Internos. Comit Pro Mejoramiento de Aldea San Carlos El Porvenir.

Cobn Alta Verapaz San Francisco Petn

Q 364,800.00 Q 626,875.00

Q 337,272.00 Q 792,589.20

333

47

391.05

08-Dic-00

3 4

265 253

25 54

San Luis Petn Chisec Alta Verapaz La Libertad Petn

225.00 540

Q 288,750.00 Q 1,920,000.00 Q 2,502,000.00

Q 250,000.00 Q 910,634.40 Q 1,080,000.00

31-Mar-00 15-Sep-00

242

108

241

20

Coop. Flor de Esperanza y Coop. Bella Guatemala San Rafael Amatitln (Parcela No.119) San Carlos

2,510.55

26-Ago-00

Dolores Petn Puerto Barrios Izabal

272.25

Q 440,000.00 Q 800,000.00

Q 200,000.00 Q 880,308.00

30-Mar-00

158

45

377.61

26-Ene-01

91

8 9 10 11

529 207 240 304

Comit Pro Tierras Cantn Naranjales Comunidad Maya Nueve de Enero Desplazados Internos Comunidad Jolobob. Comunidad Victoria 20 de Enero. Polgono 14, Ixcn, Quich ECA Maya Keqch ECA Nuevo Todos Santos Cuchumatn Empresa Campesina Asociativa 8 de Febrero ECA Maya Kich, Aguacatn, Huehuetenango ECA San Antonio Las Minas Empresa Campesina Asociativa Usumacinta Totales

26 129 30 250

San Vicente San Bernardino La Primavera Parcelas 29 y 31 (Grupo Jolobob) Victoria 20 de Enero Secut Pretoria Buenos Aires

San Lorenzo Suchitepquez Patulul Suchitepequez Poptn Petn Ixcn Quich Cobn Alta Verapaz Guanagazapa Escuintla Santa Luca Cotzumalguapa Escuintla Cobn Alta Verapaz Panzos Alta Verapaz La Libertad Petn

34.52 360.00 450.00 3,713.75

Q 1,300,000.00 Q 6,490,000.00 Q 694,100.00 Q 582,021.55 Q 300,000.00 Q4,250,000.00 Q8,500,000.00

Q 508,622.40 Q 1,290,000.00 Q 300,000.00 Q 593,484.73 Q 430,372.80 Q 2,347,488.00 Q 4,976,400.00 Q 1,866,150.00 Q 597,168.00 Q 1,791,504.00 Q 19,151,993.53

16-Mar-01 20-Ago-99 08-Sep-99 13-Oct-00

12 13 14

367 32 709

22 120 200

72.65 451.25 971.98

02-Dic-02 07-Mar-02 16-Jul-03

15

239

75

Yalchact

338.4

Q2,700,000.00

16 17

702 261

24 72 1,267

Panact La Felicidad

157.5 1,320.34 12,321.61

Q142,500.00 Q1,791,504.00 Q 33,692,550.55

11-Jul-03

92

GRUPOS CON FINCAS NEGOCIADAS

No. Expe diente 314 Nombre del Grupo Fami lias 47 Nombre de la finca San Jos Panorama El Tabacal Ubicacin Hect reas 540 Crdito Subsidio Entrega

18

Comit Protierra Concepcin I, Panzos, Alta Verapaz Asociacin Unin Maya Quich Totales

Panzos, Alta Verapaz Escuintla Escuintla

Q1,518,902.29

Q 1,169,454.00 Q 1,045,044.00 Q 2,214,498.00

04-Jun-02

19

606

42 89

124.2 664.2

Q1,399,999.86 Q2,918,902.15

07-Oct-03

GRUPOS CON FINCAS IDENTIFICADAS

No. Expe diente 52 Nombre del Grupo Fami lias 85 Nombre de la finca Santander Ubicacin Hect reas 146.25 Crdito Subsidio

20

Comit Proadquisicin de Tierra Aldea Bolivia Santo Domingo Suchitepequez Comit Protierra Rec. Kastabaj Nuevo Despertar San Miguel Uspantan. ECA Maya Kakchiquel Aldea Pachay Las Lomas San Martn J. Chimal.

Chicacao Suchitepeque

Q 2,655,502.00

Q 2,114,970.00

21

276

15

El Naranjal

San Pedro Yepocapa Chimaltenango San Martin Jlotepeque

45

Q 580,000.00

Q 373,230.00

22

668

46

Pocopan

228.15

Q 1,776,176.00

Q 1,144,572.00

93

23

606

Comit Protierra Unin Maya Quiche 31 de Agosto Patulul Such. Comit de Fomento Agrcola Nuevo Amanecer Totales

42

El Tabacal

Escuintla

124.2

Q 1,805,124.00

Q 1,045,044.00

24

5018

70

Doa Cristina Puerto Barrios Machacas del mar Izabal

360

Q 1,750,154.00 Q 8,566,956.00

Q 1,741,740.00 Q 6,419,556.00

258

903.6

94