El Estado Constitucional y Autonoma de los Pueblos Indgenas

EL ESTADO CONSTITUCIONAL Y AUTONOMA DE LOS PUEBLOS INDGENAS

Carlos M. Ayala Corao Introduccin El presente trabajo tiene por objeto, realizar algunas consideraciones en torno al Estado Constitucional de Derecho, particularmente en relacin con su organizacin poltico-territorial, y las posibilidades de desarrollo en su seno de diversos grados de autonoma de los Pueblos Indgenas. El Estado de Derecho se organiza sobre la base de su objetivacin en la norma jurdica. Esta se convierte en la fuente del poder y de las competencias, lo que significa al mismo tiempo, un lmite a su ejercicio. Esa norma Jurdica est integrada en primer lugar, por la Constitucin como norma suprema de la organizacin estatal y del resto del ordenamiento jurdico. Es precisamente en la Constitucin, donde tiene lugar la normacin suprema de la vida del Estado, en relacin con sus elementos fundamentales: territorio, poblacin y poder poltico. Sin embargo, desde un principio el Constitucionalismo continental europeo (Francia 1789 1791) y el latinoamericano, consagraron formalmente adems de normas sobre el poder- normas sobre los derechos (individuales) de la persona. As por ejemplo, en el caso de Venezuela, primera nacin latinoamericana en declarar su independencia en 1810 de la monarqua espaola, el Congreso de Diputados Provinciales electos en ese ao y reunido en 1811, estatuy durante ese ao los actos fundacionales del Estado, consistentes en: 1) la Declaracin formal de independencia, 2) Declaracin de los Derechos del Pueblo; y 3) Constitucin de Venezuela. Los derechos ciudadanos, consistirn durante el siglo XIX, los llamados derechos individuales: libertad, igualdad jurdica, seguridad y propiedad. Durante el siglo XX, bajo la influencia de la Constitucin Mexicana de 1917 y la Alemana de 1919, se inicia una segunda generacin de derechos constitucionales, constituida por derechos sociales y culturales: trabajo, educacin, vivienda, salud, cultura, etc. Finalmente, en la ltima mitad del siglo XX, comienza a nacer en el mbito internacional, una serie de declaraciones y pactos sobre derechos humanos, que consagran una tercera generacin de derechos: derecho a la paz, medio ambiente, desarrollo, etc.

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En relacin con los derechos de los Pueblos Indgenas, el constitucionalismo latinoamericano del siglo XIX, dedic poca atencin. En efecto, la creacin de los Estados Nacionales en la Antigua Amrica Espaola, implant los criterios estatales, sin tomar en cuenta en muchos casos, las realidades particulares preexistentes. Quizs ello se debi a una confusin en muchos casos del Estado Nacional, como una unidad sin particularismos, olvidando que el proceso de formacin de los Estados nacionales en Europa, tuvo que pasar por varios siglos de evolucin dialctica y compromisos finales. As por ejemplo, en la primera Constitucin Poltica Nacional de Latinoamrica, como fue la Constitucin Federal de Venezuela de 18111, en relacin con los ciudadanos que hasta hoy se han denominado indios, se estableci que en virtud de las bases de la justicia y la igualdad consagrados en esa Constitucin, se encarg muy particularmente a los gobiernos provinciales de proporcionarles escuelas, academias y colegios, respetndole los derechos de que gozan por el hecho de ser hombres iguales a todos los de su especie. As mismo, se le permiti el reparto en propiedad de las tierras que les estaban concedidas y de que estn en posesin para que la proporcin entre padres de familia de cada pueblo, las dividan y dispongan de ellas como verdaderos seores.... Sin embargo, en el caso de Venezuela, la preocupacin por el tema de los derechos de los indgenas va a desaparecer por ms de treinta y seis aos de la Constitucin, relegndolo a leyes de misiones y baldos y reforma agraria. A partir de la Constitucin de 1947 se retoma a ese nivel la consagracin normativa, con un artculo (el 72) curiosamente ubicado en el Captulo de la Economa Nacional, el cual dispuso2: Artculo 72. Corresponde al Estado procurar la incorporacin del indio a la vida nacional. Una legislacin especial determinar lo relacionado con esta materia, teniendo en cuenta las caractersticas culturales y las condiciones econmicas de la poblacin indgena. Finalmente, la Constitucin de Venezuela de 1961 (vigente) consagr un artculo (el 77) dentro del Captulo de los Derechos Sociales, con la siguiente norma3: Art. 77. El Estado propender a mejorar las condiciones de vida de la poblacin campesina. La ley establecer el rgimen de excepcin que
Constitucin Federal de Venezuela de 1811. captulo IX. Disposiciones Generales, artculos 200 y 201, publicada en Las Constituciones de Venezuela. Allan Brewer Caras. Madrid. 1985. 2 Constitucin de Venezuela de 1947, artculo 72, en Las Constituciones... op.cit. 3 Constitucin de Venezuela de 1961, artculo 77, en Las Constituciones...op. cit.
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requiera la proteccin de las comunidades de indgenas y su incorporacin progresiva a la vida de la Nacin. A nivel Latinoamericano, algunas Constituciones como es el caso de Guatemala, Brasil y Paraguay, consagraron durante los siglos XIX y XX, algunas normas dispersas sobre los derechos de los Pueblos Indgenas. Sin embargo, es curioso advertir, como el movimiento normativo sobre los derechos de los Pueblos Indgenas avanz en mayor grado, en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, particularmente mediante convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Es el caso, en primer lugar, del Convenio 107 relativo a la Proteccin e Integracin de las Poblaciones Indgenas y de otras Poblaciones Tribales y Semi-Tribales de los pases independientes, aprobado en la Conferencia General de la OIT el 5-7-574. En segundo lugar, est el Convenio 169 de la OIT de 1989, sobre Pueblos Indgenas y Tribales, el cual an no ha sido ratificado por algunos pases latinoamericanos5. Sin embargo, en las ltimas dos dcadas, se ha producido en Amrica Latina, un movimiento constitucional de reconocimiento de los derechos de los Pueblos Indgenas, representado -aunque en diverso grado- por Nicaragua, Colombia, Paraguay y Per en primer lugar, y luego -de manera menos desarrollada- por Mxico, Bolivia, Brasil, Guatemala, Panam y Ecuador. Estas Constituciones reconocen el derecho de esos Pueblos a su identidad tnica y cultural propia, dando paso as al reconocimiento del pluralismo tnico-cultural dentro de un Estado de Derecho Latinoamericano. Tal es el caso de Guatemala, cuya constitucin reconoce el derecho de personas y comunidades a su identidad cultural de acuerdo con sus valores, lengua y sus costumbres; Nicaragua, la cual reconoce el derecho de las Comunidades de la Costa Atlntica, a preservar y desarrollar su identidad cultural y a la preservacin de sus culturas y lenguas, religiones y costumbres; lo cual incluye el uso oficial de sus lenguas segn la ley; Brasil, la cual reconoce a los indios su organizacin social, costumbres, lenguas creencias y tradiciones; Colombia, conforme a la cual el Estado reconoce y protege la diversidad tnica y cultural de la Nacin colombiana; Mxico, la cual reconoce que esa Nacin tiene una composicin pluricultural al sustentarla originalmente en sus pueblos indgenas, Paraguay, la cual reconoce el derecho de los pueblos indgenas en virtud de estar definidos como grupos de culturas anteriores a la formacin y organizacin del Estado Paraguayo, a preservar y desarrollar su identidad
Ratificado en Venezuela en 1982, mediante ley aprobatoria publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria nmero 3.235 de fecha 3-8-83.
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tnica, definiendo al pas como pluricultural y bilinges cuyos idiomas oficiales son el castellano y el guarn, Per, la cual reconoce el derecho de toda persona a su identidad tnica y cultural en virtud de lo cual el Estado reconoce y protege la pluralidad tnica y cultural de la Nacin y particularmente la identidad cultural de las comunidades Campesinas Nativas, lo cual incluye que adems del castellano como lengua oficial, en las zonas donde predominen, tambin los son el quechua, el aimara y las dems lenguas aborgenes, segn la ley6. En el caso de Venezuela, el Informe de la Comisin Bicameral para la revisin de la Constitucin presentado al Congreso de la Repblica en 1992, incluy dentro del Proyecto de Reforma General de la Constitucin de 1961, un nuevo artculo del siguiente tenor7: Artculo 23: Se agrega un nuevo artculo, despus del artculo 77, as: Las etnias, comunidades y pueblos indgenas, tienen derecho a la conservacin de su cultura e identidad. El Estado proteger el hbitat natural que utilizan para su bienestar y desarrollo segn sus costumbres y tradiciones. Tendrn derecho a que la educacin que se les imparta sea en idioma castellano y en su lengua. La ley establecer el rgimen de excepcin que requiere la proteccin de las etnias, comunidades y pueblos indgenas. Ahora bien, todas estas declaraciones jurdicas internacionales y constitucionales, suelen tener efectos sobre el rgimen del suelo, divisin poltico territorial, jurisdiccin, cultura, educacin y otros. En el presente trabajo nos concentraremos a continuacin, acerca de algunas reflexiones sobre el rgimen de la forma de Estado y de gobierno, en relacin con los espacios de autonoma dentro del Estado constitucional de derecho. I. La estructura estatal La estructura estatal en sentido clsico supone la organizacin de los poderes pblicos bajo la ordenacin constitucional.
Constitucin de Guatemala (1985), artculo 59 y 66, Constitucin de Nicaragua (1987), artculos 89 y 180, Constitucin de Brasil (1988) artculo 231, Constitucin de Colombia (1991), artculo 7, Constitucin de Mxico (1992) nuevo artculo 4, Constitucin de Paraguay (1992) artculos 62, 63 y 140; y la Constitucin de Per (1193), artculos 2 inciso 19, 48 y 89. 7 Proyecto de Reforma General de la Constitucin de 1961, Comisin Bicameral para la Revisin de la Constitucin, Congreso de la Repblica, Caracas, Marzo, 1992.
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Pareciera en principio, que los espacios de autonoma dentro de la vida del Estado, que pueden ser capaces de adaptarse a los Pueblos Indgenas, podran darse tanto en el Estado Unitario como en el Federal, el Regional o el Autonmico. En este sentido Willemsen ha sostenido, que en ambos tipos de estructura estatal puede, sin embargo, establecerse mediante el proceso pertinente en cada caso, territorios regionales autnomos indgenas de mayor significacin e identidad8. Sin embargo, este mismo autor reconoce, que en el Estado Unitario, se requiere su transformacin en un Estado autonmico, lo cual en la prctica, configura a un grado de descentralizacin equivalente al Estado de tipo federal. En definitiva, las formas de autonoma poltico-territorial dentro de la vida del Estado, requieren un grado de descentralizacin en sus estructuras, que en la prctica puede resultar irrelevante la distincin terica entre el Estado Unitario Descentralizado y Estado Federal. En su lugar, habr que prestar ms atencin a la estructura real de la organizacin estatal, sus contenidos competenciales, y sus consecuencias prcticas. Lo importante en la teora federal (adaptable por tanto al estado Unitario Descentralizado, o al propiamente Federal, Regional o Autonmico), es que en ella la estructura del estado responde a la necesidad de integracin de unidades autnomas en una unidad superior. En palabras de Garca Pelayo, en este aspecto la organizacin federal es particularmente adecuada para salvaguardar la existencia de naciones culturales en el marco de una organizacin estatal o nacin poltica, pues aqu, cada nacin cultural posee, simultneamente a su patrimonio histrico, un cierto grado de organizacin poltica, a travs de la cual puede salvaguardarse su propia existencia nacional9. En este sentido, el grado de autonoma de las unidades componentes de la organizacin estatal, puede responder no slo a motivos de ndole tcnica (mejor funcionamiento de la organizacin), sino tambin a motivos, de ndole axiolgica, (el reconocimiento y el respeto a entidades de mbito local), como va para la realizacin de la libertad, traslado a personalidades colectivas, aunque no constituyan naciones culturales. De este modo, la teora federal del Estado tiene como supuesto de existencia y permanencia del Estado Federal dos momentos contradictorios: unidad y diversidad o cohesin y particularismo, los cuales dependen de factores extraconstitucionales de ndole natural, cultural, econmica, social, etc.

Willensen Daz, augusto. mbito y ejercicio eficaz de la autonoma interna y el autogobierno para los pueblos indgenas. En Revista Estudios Internacionales del IRIPAZ nmero 4, Guatemala, 1993, pgina 142. 9 Garca Pelayo, Manuel. Derecho Consuetudinario Comparado. Madrid. 1951, pginas 199 y 200.

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Es en definitiva, la relacin dialctica ente particularismo y universalismo, ha afirmado Moles Caubet10. Particularismo y universalismo constituyen los trminos extremos de la relacin dialctica. En efecto, hay dos maneras antagnicas de encontrarse dispuesto acomodado el gnero humano. Bien como unidad, como se acenta lo que es comn, formando, al menos, virtualmente, una repblica generi humani. O por el contrario, destacando aquello que es peculiar en los mltiples grupos, pluribus diferentiae. De aqu, por tanto, dos actitudes polarizadas: una, la de destacar lo diferencial, promoviendo entonces la solucin particularista. Otra, la de afirmar lo que es comn en la variedad, ad unum reducitor, con lo cual adviene la solucin universalista. Es decir, manifestando esta doble posicin que un gran humanista, Juan Luis Vives (1492-1540), ha pretendido expresar en el ttulo mismo de su magnifica obra De concordia et Discordia in humano genere (1529). Este es el movimiento alternativo que registra la Historia Universal con el que quedan interpretados los dos momentos dialcticos de todos los tiempos y lugares. La unidad del universalismo a la variedad del particularismo cualesquiera sean sus denominaciones literales en las distintas etapas histricas. Por ello, junto a los factores cohesivos del Estado Federal, operan factores particulizadores, que como lo ha afirmado Garca Pelayo, en ciertos casos es de gran importancia que las partes constituyan naciones en sentido cultural o simplemente comarcas diferenciadas por notas de ndole cultural, como la lengua, las costumbres, el derecho, etc.11. Ahora bien, esa relacin dialctica del Estado Federal entre unidad y diversidad, se resume en una unidad dialctica caracterizada por una conexin de las relaciones de coordinacin, supra y subordinacin e inordinacin que se complementan y condicionan recprocamente12. 1. Relaciones de Coordinacin Consisten en una distribucin competencial, en el sentido de que las funciones estatales son organizadas con arreglo a un principio corporativo
Moles Caubet, Antonio. Nacin y particularismo. En Studia Iuridica. Facultad de Derecho U.C.V., Caracas, 1958. pgina 392. 11 Garca P.M. op. cit. pgina 202. 12 Ver Garca P.M. op. cit. pginas 215 y siguientes.
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territorial entre la Federacin y las entidades miembros, de modo que su cumplimiento se lleva a cabo por una accin coordinada entre ambos. Ello implica, que para ciertas materias existe un solo poder para la totalidad del territorio y de la poblacin, mientras que para otras exista una pluralidad de poderes. De manera que los ciudadanos estn inmediatamente sujetos al poder central en materias, mientras que en otras lo estn al poder estatal o local. 2. Relaciones de Supra Subordinacin Estas relaciones afirman la supremaca del poder central, bajo cuyo supuesto se desarrollan las relaciones de coordinacin. Ello va a significar, que en las materias de competencia nacional, el derecho federal tiene primaca sobre el de sus miembros, y en caso de conflicto decide un Tribunal o una Comisin de Arbitraje. 3. Relaciones de Inordinacin Estas relaciones representan la sntesis dialctica entre el poder central y los miembros: la inordinacin de las entidades particulares en el conjunto total. Estas relaciones manifiestan en la participacin de las entidades polticoterritoriales en la formacin de la voluntad general, y en la reforma de la Constitucin Federal. La participacin de entidades en la formacin de la voluntad nacional suele llevarse a cabo, a travs de una Cmara compuesta por representantes de estas, vgr. Cmara Federal, Senado, Consejo Federal. Mientras que la participacin de las entidades de los miembros en la reforma de la Constitucin Federal tiene lugar, en alguno o algunos de los procedimientos para su iniciativa por la Cmara Federal, o por la ratificacin de las propuestas por la Cmara Federal, por el pueblo de las entidades, o por rganos de stas, vgr. Asambleas Legislativas. II. Las consecuencias de la estructura descentralizadora: la Autonoma Los entes poltico-territoriales descentralizados del Estado son iguales y autnomos (entre s) en los trminos consagrados en la Constitucin. La autonoma de estos est referida fundamentalmente a los elementos poltico, normativo, administrativo, tributario y jurisdiccional.

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1. Poltico La autonoma normativa es la posibilidad de que las autoridades del ente federal sean electas por los ciudadanos (electores) que habitan en ella -y no designados con interferencia del poder Nacional. En este sentido, los rganos que ejercen el Poder Pblico del ente descentralizado gozan de autonoma poltica al ser electos por sufragio popular. 2. Normativo La autonoma normativa es la potestad del ente federal para dictar sus propias normas, es decir, las leyes que regulan las materias de su competencia. En este sentido, le corresponde a la autoridad legislativa, legislar en las materias de su competencia. Como consecuencia, de la autonoma normativa, las leyes y las normas emanadas de los entes descentralizados, nicamente estn sometidas al control jurisdiccional (nacional y del propio ente). 3. Administrativo La autonoma administrativa es la potestad del ente federal de gestionar libremente las materias de su competencia. En este sentido, la Constitucin le asigna a los entes potestades administrativas necesarias para realizar sus competencias. La consecuencia de la autonoma administrativa es que los actos administrativos emanados de sus autoridades nicamente pueden ser controlados jurisdiccionalmente. 4. Tributario La autonoma tributaria es la potestad del ente federal de crear (organizar), recaudar e invertir impuestos, tasas y dems contribuciones, con la finalidad de obtener ingresos propios dentro del mbito de las competencias. Ello implica como consecuencia, la autonoma presupuestaria, para aprobar su supuesto de gastos pblicos. 5. Jurisdiccional La autonoma jurisdiccional es la potestad del ente federal, para resolver las controversias o conflictos que se derivan de la aplicacin de sus propias normas, decidindolos con fuerza de verdad legal.

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En otras palabras, as como a nivel nacional existe un cuerpo normativo y los correspondientes tribunales competentes para resolver los conflictos que se derivan en ocasin de la aplicacin o interpretacin de las normas emanadas de los entes poltico-territoriales, deben de ser resueltos por los rganos jurisdiccionales correspondientes. La regla es que a cada nivel de legislacin debe corresponder un nivel de jurisdiccin. Ahora bien, la consecuencia de la autonoma en el orden estatal, es la organizacin de rganos independientes a travs de los cuales, los entes miembros de la federacin ejercen sus competencias en forma autnoma e independiente de los rganos propios del Poder Nacional, dentro de los lmites establecidos por la Constitucin. Ello normalmente conlleva el establecimiento a nivel inferior, de rganos que conforme al principio de separacin de Poderes, ejercen el Poder Legislativo (Ej.: Asambleas legislativas, Consejos Municipales); el Poder Ejecutivo (Ej.: Gobernadores, Alcaldes); el Poder Judicial (Ej.: Comisiones de Arbitraje, Tribunales); el Poder Contralor (Ej.: contraloras), y otros (Ej.: Defensor de los Derechos Humanos, etc.). III. Formas Poltico-Territoriales La necesidad de identidad cultural y tnica de los Pueblos Indignas, en teora podran ser desarrolladas sin necesidad de dotarlas de una autonoma estatal organizacional. Sin embargo, la experiencia en Amrica Latina evidencia, que los espacios de autonoma requeridos por estos Pueblos dentro del orden estatal, mediante simples normas o declaraciones de principios generales, no han resultado exitosos. En efecto, una vez hechas estas declaraciones incluso a nivel constitucional, se requiere de ulteriores desarrollos normativos, administrativos, de servicios pblicos, actuaciones presupuestaria y otras. Cuando estos desarrollos o actuaciones son dejados a las autoridades nacionales, la ausencia de representacin y de elementos autnomos, han hecho inviables los espacios racionales requeridos. Por ello, teniendo en cuenta las diversas y plurales formas de organizacin poltico-territorial de las comunidades que ofrece la teora federal, los Pueblos Indgenas sin ser asimilados a una realidad estatal de organizacin que no les es propia, pueden obtener un desarrollo autonmico con los lmites establecidos por la Constitucin (relaciones de supra y subordinacin). A continuacin se exponen de manera resumida, algunas formas de organizacin poltico-territorial con niveles de autonoma, que pueden ser adoptados y adaptados para el desarrollo de los derechos propios de los Pueblos Indgenas.

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1. Los Estados o Provincias Indgenas En primer lugar, dentro de las entidades poltico-territoriales podra darse lugar a la conceptualizacin de Estados o Provincias Indgenas dentro del Estado Nacional (Federal, Regional, Autonmico u otros). Se tratara de organizar dentro de este concepto, a aquellos territorios con una extensin, poblacin y recursos suficientes, para adoptar el nivel mximo de autonoma dentro de la organizacin estatal. En estos casos, los Estados o Provincias Indgenas tendran las siguientes caractersticas organizacionales: A. Autonoma Poltica, para la eleccin de sus propias autoridades (diputados a la Asamblea Estatal, Gobernador, u otros). Adems, como consecuencia de su configuracin como Estado o Provincia, se configura en un circuito electoral para la eleccin de los miembros (senadores) a la Cmara Federal, y miembros de la Cmara de Poblacin (diputados o representantes). De esta manera se obtiene representacin ante el rgano legislativo nacional (Congreso o Asamblea), no slo para participar en la iniciativa y la legislacin ordinaria, sino de la propia Constitucin Nacional. B. Autonoma Normativa, a travs de su rgano o autoridad legislativa propia (Asamblea, Congreso) para crear, modificar o derogar, no slo las leyes sino su propia Constitucin, en las materias de competencia. C. Autonoma Administrativa, para organizar sus servicios pblicos propios (Ej. Educacin, cultura, salud, etc.), y gestionar reas propias de la administracin pblica, medio ambiente, ordenacin territorial, obras pblicas, carreteras, aeropuertos, minas, etc., as como, para el nombramiento y remocin de los funcionarios y el personal de la administracin pblica del Estado o Provincia correspondiente. D. Autonoma Tributaria, para la creacin, organizacin, recaudacin de impuestos, tasas y contribuciones. As mismo, est autonoma implicara las asignaciones presupuestarias nacionales adicionales, los casos en los cuales estas entidades son titulares de stos, como es el caso del situado constitucional en Venezuela13. En consecuencia, con base en sus ingresos propios y las asignaciones nacionales, estos entes gozan de autonoma presupuestaria para aprobar su propio presupuesto de gastos pblicos.

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Constitucin de Venezuela, artculo 229.

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E. Autonoma Jurisdiccional, para la creacin y organizacin de tribunales y dems formas de resolucin de conflictos, derivados de las normas (leyes) estatales o provinciales. (En el caso de Venezuela a la justicia desde 1945 fue asumida como una competencia del Poder Nacional lo cual est siendo objeto de reconsideracin en el actual proceso de descentralizacin; y desde 1993 est compartida con los Municipios respectivos a los jueces de paz). En Venezuela, los Territorios Federales, ocupados por importantes poblaciones indgenas, han sido elevados recientemente a las categoras de Estado, cuyas autoridades legislativas y ejecutivas propias, fueron electas por primera vez en diciembre de 1992. Es el caso de estos nuevos Estados (delta Amacuro y Amazonas), particular referencia merece el caso del Estado de Amazonas, cuya poblacin indgena alcanza casi el 50% del total de la poblacin. A pesar de que este Estado no se ha configurado plenamente como un Estado indgena, en virtud de la falta de organizacin electoral de las etnias y su escasa movilizacin poltica, algunos avances son interesantes de destacar. As por ejemplo, en la Constitucin del Estado fueron incorporadas a solicitud de diversas etnias, normas que reconocen importantes derechos de los Pueblos Indgenas. Dichas normas representan un importante avance respecto a la Constitucin y la legislacin nacional, como son las relacionadas con la identidad cultural, tnica y territorial14. Carcter multitnico y pluricultural: Artculo 2: El Estado de Amazonas es una Entidad Poltica multitnica y pluricultural de la Repblica de Venezuela, donde se garantiza la convivencia armnica entre sus pobladores. Biodiversidad ecolgica, gentica y biolgica: Artculo 3: El Estado Amazonas reconoce que la biodiversidad ecolgica, gentica y biolgica as como los recursos naturales existentes son patrimonio inalienable su aprovechamiento conservacin debe servir a los intereses de sus habitantes y de la Nacin. Derecho a la cultura, religin y lengua propia: Artculo 11: El Estado Amazonas le reconoce a sus Pueblos y Comunidades Indgenas el derecho a tener su propia vida cultural, a
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Constitucin del Estado Amazonas de Venezuela, de fecha 2-3-93.

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profesar su fe religiosa y ritos ancestrales, a emplear y fomentar su lengua materna. Derecho a la Tierra: Artculo 12: Las tierras ocupadas por los Pueblos y Comunidades Indgenas son de inters social e inalienables, en tal sentido los rganos competentes del Estado procedern a delimitarlas de acuerdo con sus Patrones de Asentamiento para adjudicrselas en propiedad colectiva, segn lo previsto en las Leyes Nacionales que rigen la materia. Parroquias Indgenas: Artculo 15: El territorio del Estado, a los fines de su organizacin poltica se divide en Municipios dentro de su territorio podrn crearse Parroquias. La Asamblea Legislativa promover la realizacin de referendos en las Comunidades para la modificacin de los elementos relativos a la organizacin municipal en la jurisdiccin estatal. UNICO: La Ley Estatal de la materia proveer sobre una normativa especial que regir el funcionamiento de las Juntas Parroquiales con asiento en las Comunidades Indgenas. No obstante este significativo avance, todava es muy prematuro para hacer afirmaciones acerca del futuro del Estado Amazonas de Venezuela como Estado Indgena. En definitiva, su desarrollo en esa direccin depender de la movilizacin e incorporacin poltica de las diversas etnias que habitan en ese Estado, lo cual no luce viable en el futuro inmediato. 2. Municipios Indgenas Durante la poca colonial, algunos territorios fueron organizados por la monarqua espaola, bajo la modalidad de Municipalidades de los naturales. Ello implicaba un fuero especial de los Pueblos Indgenas, para encontrar espacios autnomos en los asuntos propios de gobierno, eleccin de autoridades, resolucin de conflictos, etc. No obstante, estas municipalidades fueron abolidas en la mayora de los casos, por el Derecho nacional surgido de la independencia, preservndose en algunos casos el derecho de los indgenas de ser elegidos para las (municipalidades) de su nueva creacin15.
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Constitucin de la provincia de Caracas de fecha 31-1-1812, Artculo 125, En Las Constituciones Provinciales. Biblioteca de la Academia Nacional de la Historia, Caracas. 1959.

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Los municipios indgenas pueden ser creados en aquellas extensiones territoriales pequeas o medianas, an dentro de los Estados Unitarios, con la finalidad de permitir niveles de autonoma municipal cnsonos y apropiados para el desarrollo de los Pueblos Indgenas. Estos Municipios Indgenas podran gozar de las siguientes caractersticas organizacionales: A. Autonoma Poltica, para la eleccin de sus propias autoridades (Concejales, Alcaldes, etc.). As mismo, el territorio de estos municipios podra configurarse como circuito electoral, a fin de que en su seno se eligiesen miembros (diputados o representantes) a la Cmara de Poblacin, a los fines antes anotados (legislacin y Constitucin Nacional). B. Autonoma Normativa: a travs de su rgano o autoridad legislativa propias (Consejo Municipal), para crear, modificar o derogar las leyes locales (ordenanzas), en las materias de su competencia. C. Autonoma Administrativa, para la libre gestin de las materias de su competencia, propias de la vida local, incluyendo servicios pblicos, polica, urbanismo, abastos, circulacin, cultura, salubridad, turismo, asistencia social y otros. As como para el nombramiento y remocin de los funcionarios y empleados al servicio de la administracin pblica municipal. D. Autonoma Tributaria, para la creacin, recaudacin e inversin de sus ingresos, lo cual, como quedo dicho, incluye los aportes nacionales, y la aprobacin de su presupuesto de gastos pblicos. E. Autonoma Jurisdiccional, para resolver las controversias locales que se susciten en relacin con la interpretacin y aplicacin de sus normas. En aquellos Estados donde la autonoma municipal no incluye la jurisdiccin, podra desarrollarse formas alternas de solucin de conflictos -no jurisdiccionales-, por parte de las propias Comunidades Indgenas, en forma separada, dentro de los lmites de la Constitucin. Escapa del objeto del presente trabajo, el relacionado con la aplicacin del derecho consuetudinario indgena por parte de los tribunales estatales, como est consagrado en el Convenio 169 de la OIT y en algunas Constituciones, como es el caso de Mxico y Paraguay16.

Convenio 169 de la OIT, artculos 8,9,10, 11 Constitucin de Paraguay, artculo 163.

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12. Constitucin de Mxico, artculo 4 y

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A nivel municipal, resulta importante el renacimiento de la justicia de paz o vecinal en Amrica Latina, como mbito para la resolucin de conflictos menores, mediante los principios de la conciliacin, y subsidiariamente el contencioso de equidad. Ello, supone, apartarse del derecho escrito, para la administracin de justicia de manera simple y sencilla en cada caso. En el caso de Venezuela, la Ley atribuy a los municipios la justicia de paz, mediante jueces electos popularmente a nivel inferior de parroquias17. En todo caso, a nivel municipal la organizacin de los poderes pblicos puede y debe de gozar de una flexibilidad tal, que se adapte a las peculiaridades propias de la comunidad. En este sentido es importante destacar, que muchas Constituciones no prescriben formas uniformes de gobierno municipal, como s suelen hacerlo para el Gobierno nacional, o de los Estados o Provincias. Tal es el caso de la Constitucin de Venezuela, la cual delega al legislador nacional y estatal la organizacin de los Municipios, estableciendo en forma expresa, que la ley podr establecer diferentes regmenes para la organizacin, gobierno y administracin de los municipios, atendiendo a las condiciones de la poblacin, desarrollo econmico, situacin geogrfica y otros factores de importancia. Dejando a salvo, que en todo caso esa organizacin municipal, ser democrtica y responder a la naturaleza propia del gobierno local18. 3. Los Territorios Indgenas La Constitucin Colombiana (1991) consagr como entidades territoriales del Estado, a los departamentos, los distritos, los municipios los territorios Indgenas19. La conformacin de los territorios indgenas se realizar con sujecin a lo dispuesto en la Ley Orgnica de Ordenamiento territorial, y su delimitacin se har por el Gobierno Nacional, con participacin de las comunidades indgenas, previo concepto de la Comisin de Ordenamiento Territorial20. Todas estas entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin de sus intereses dentro de los limites de la Constitucin y la ley, lo cual implica los siguientes derechos21:

Ley Orgnica de Tribunales y Procedimientos de Paz (Gaceta Oficial nmero 4.634 Extraordinario de 22-7-93), artculos 1, 2 y 10. 18 Constitucin de Venezuela, artculos 26 y 27. 19 Constitucin de Venezuela, artculo 286. 20 Constitucin de Venezuela, artculo 329. 21 Constitucin de Venezuela, artculo 287.

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A. Autonoma Poltica, para gobernarse por autoridades propias. En este sentido, de conformidad con la Constitucin y las leyes, los territorios indgenas estarn gobernados por consejos indgenas conformados y reglamentados segn los usos y costumbres de sus comunidades22. En caso de que un territorio indgena comprenda el territorio de dos o ms departamentos, su administracin se har por los consejos indgenas en coordinacin con los gobernadores de los respectivos departamentos23. En relacin con la representacin poltica nacional, los territorios indgenas no constituyen por s circuitos electorales para la eleccin de senadores. En Colombia, el Senado est integrado por cien miembros elegidos en circunscripcin nacional, pero la expresa disposicin constitucional, se establece un nmero adicional de dos senadores elegidos en circunscripcin nacional especial por comunidades indgenas, mediante el sistema de cociente electoral. Sobre este particular, la norma constitucional establece una interesante regulacin en relacin con los representantes de comunidades indgenas que sean candidatos, a fin de preservar la legitimidad de la representacin indgena: debern haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido lder de una organizacin indgena, calidad que se acreditar mediante certificado de la respectiva organizacin, refrendado por el Ministro de Gobierno24. B. Autonoma Administrativa, para ejercer las competencias que les correspondan. En este sentido, la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial establecer la distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales25. En relacin con las competencias administrativas de los territorios indgenas, la Constitucin consagra en particular las siguientes funciones de los consejos indgenas26: a) Velar por la aplicacin de las normas legales sobre el uso del suelo y el poblamiento de sus territorios. b) Disear polticas y los planes y programas de desarrollo econmico y social dentro de su territorio, en armona con el Plan Nacional de Desarrollo. c) Promover las inversiones pblicas en sus territorios y velar por la debida ejecucin.
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Constitucin de Venezuela, artculo 330. Constitucin de Venezuela, artculo329, Pargrafo. 24 Constitucin de Venezuela, artculo 171. 25 Constitucin de Colombia, artculo 288. 26 Constitucin de Colombia, artculo 330.

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d) Velar por la preservacin de sus recursos naturales. e) Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en sus territorios. f) Colabora con el mantenimiento del orden pblico dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional. C. Autonoma Tributaria, para administrar los recursos y establecer os tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones participar en las rentas nacionales. En relacin con las funciones de los consejos indgenas, la Constitucin establece como funcin especifcala de percibir y distribuir sus recursos27. 4. Las Comunidades de la Costa Atlntica La Constitucin de Nicaragua (1987) consagr el derecho de las Comunidades Indgenas de la Costa Atlntica, a su identidad cultural y en consecuencia, a dotarse de sus formas propias de organizacin y administrar sus asuntos locales conforme a sus tradiciones28. As en el Ttulo IX de la Divisin poltico administrativa, se incluye el Captulo II sobre Comunidades de la Costa Atlntica29. A nivel constitucional escasamente se regula la autonoma poltica de estas Comunidades, al consagrarse la libre eleccin de sus autoridades y representantes. El resto de los elementos relativos al rgimen de autonoma en las regiones donde habitan las Comunidades de la Costa Atlntica para el ejercicio de sus derechos, se deja a la organizacin del Estado por medio de una ley30 5. Las Comunidades Nativas En un grado inferior a la organizacin poltica, que ya no implica autonoma territorial, la Constitucin de Per (1993), consagra que las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia legal y son personas jurdicas. As mismo, consagra su autonoma organizacional en el trabajo comunal, en el uso y libre disposicin de las tierras, as como en lo econmico y lo administrativo31, dentro del marco que la ley establece.
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Constitucin de Colombia, artculo 330. Constitucin de Nicaragua, artculo 89. 29 Constitucin de Nicaragua, artculo 180. 30 Constitucin de Nicaragua, artculo 181. 31 Constitucin de Per, artculo 89.

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6. La Autonoma de Organizacin Poltica Interna Sin consagrarse la autonoma poltico-territorial, algunas Constituciones han avanzado en el reconocimiento de la autonoma poltica de organizacin interna de los pueblos indgenas. La Constitucin de Paraguay (1992), al reconocer el derecho de los pueblos indgenas a preservar y desarrollar su identidad tnica en el respectivo hbitat, consagra el derecho de stos a aplicar libremente su sistema de organizacin poltica, social, econmica, cultural y religiosa. As mismo, consagra el derecho a la voluntaria sujecin a sus normas consuetudinarias para la regulacin de la convivencia interna, siempre que ellas no atenten contra los derechos fundamentales establecidos en la Constitucin32. IV. Los derechos de participacin poltica y administrativa Finalmente, algunas Constituciones consagran el derecho de los Pueblos Indgenas a participar en la planificacin y ejecucin de polticas del Estado, que afecten su territorio o comunidad. Este derecho de participacin se deriva no de las formas de Estado propiamente dicha, sino de la forma democrtica de gobierno. En este sentido, la Constitucin Colombiana establece que la explotacin de los recursos naturales en os territorios indgenas se har sin desmedro de la integridad cultural, social y econmica de las comunidades indgenas. En este caso, en las disposiciones que se adopten el Gobierno propiciar la participacin de los representantes de las respectivas comunidades33. En el caso de Paraguay, la Constitucin garantiza a los pueblos indgenas, el derecho a participar en la vida poltica, econmica, social y cultural del pas, de acuerdo con sus usos consuetudinarios, esa Constitucin y las leyes nacionales34.

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Constitucin de Paraguay, artculo 63. Constitucin de Colombia, artculo 330, Pargrafo. 34 Constitucin de Paraguay, artculo 65.

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La participacin de los pueblos y comunidades indgenas en la planificacin y ordenacin territorial ha sido un firme reclamo indgena, derivado del concepto de territorio35. Pero en todo caso, este derecho se deriva del derecho humano universal y americano a la participacin ciudadana. El llamado derecho de participacin se encuentra consagrado en el artculo 21 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, en el artculo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, en el artculo 20 de la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, y en la Convencin Americana de Derechos Humanos en su artculo 23. Conforme esos instrumentos, toda persona tiene el derecho a participar en el Gobierno y en la direccin de los asuntos pblicos de su pas, bien sea directamente o por medio de representantes escogidos libremente. Esta ltima forma de participacin, es decir, de participacin por medio de representantes, est desarrollada en los instrumentos legislativos nacionales, que reglamentan el derecho al sufragio36. En el presente trabajo nos vamos a referir a la participacin directa de los ciudadanos en el gobierno y en la direccin de los asuntos pblicos, a travs de la Administracin Pblica. Se trata por tanto, de la participacin del ciudadano como miembro de una comunidad uti socius, uti cives es decir, como simplemente afectado por el inters general, -excluyendo del objeto de nuestro estudio la intervencin del ciudadano en la administracin como parte de un procedimiento por ser titular de derechos o intereses propios uti singulus regulado en las leyes de Procedimientos Administrativos. Ahora bien, lo que se busca con la participacin ciudadana, no es supeditar la administracin a la voluntad de los particulares; sino incluir en las decisiones o actuaciones de la administracin referencias al inters general, buscando una validez efectiva de las mismas. La Ordenacin del Territorio es una poltica estatal (a largo plazo), mediante la cual se trata de coordinar las medidas que en esta materia pueda toma la Administracin Pblica, a que el territorio y sus habitantes se ven afectados tanto por la actividad del sector pblico como del privado.

Ver Documento Conclusiones de I Congreso Internacional de derechos Humanos de los Indgenas, Caracas, 29 de octubre de 1993. 36 Ver, Ayala Corao, Carlos Manuel, Notas sobre la participacin ciudadana en la planificacin territorial, en Revista de Derecho Urbanstico, nmero 2, Caracas. 1993.

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Esta poltica no est limitada a los problemas urbanos y al urbanismo, sino que incluye todo lo relacionado con la localizacin industrial, ordenacin rural, reformas agrarias, conservacin y proteccin del medio ambiente, lo que persigue modificar y mejorar las condiciones econmicas y sociales de un pas, sus regiones y sus localidades. En el caso de que los pueblos o las comunidades estn organizados en entes poltico-territorialmente, le corresponder elaborar a esas entidades la elaboracin de los planes propios de ordenacin territorial (estatal, municipal u otros), y colaborar en la elaboracin de los planes nacionales. Pero en todo caso, la ordenacin del territorio, por repercutir directamente en el entorno vital del individuo y como miembro de una comunidad, es necesaria su participacin como ciudadano en el proceso de elaboracin de la voluntad administrativa en este sector. Es por ello, que el mbito de la ordenacin del Territorio es donde han surgido novedosas formas de participacin utis cives. Este derecho a participar, o especficamente el derecho de participacin en la conformacin de la voluntad administrativa relativa al territorio y al urbanismo, corresponde a todo ciudadano -vecino u pueda verse afectado con dicha decisin-, en virtud de ser habitante de la comunidad objeto de plan. Pero ya que la vecindad no es una situacin jurdica sino de hecho, la cual no se identifica con la titularidad que se tiene sobre una propiedad inmobiliaria. La participacin en la ordenacin territorial por parte de ciudadanos o grupos de ellos, se lleva a cabo mediante mecanismos de informacin, Consulta y audiencias pblicas obligatorias a que estn sometidos los planes de ordenacin territorial como es el caso en Venezuela37. V. Reflexin Final Las consideraciones realizadas en el presente trabajo, evidencian una marcada tendencia en el constitucionalismo latinoamericano, a ocuparse y preocuparse por los Pueblos Indgenas, no solo para consagrar diversos derechos relacionados con su identidad tnica y cultural, sino an ms importante, para establecer espacios poltico-territoriales propicios para su desarrollo con un alto grado de autonoma.

Ver, Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio (Gaceta Oficial nmero 3.238, Extraordinario de 11-8-83); y Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica (Gaceta oficial nmero 33.868 de 16-12-87).

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En este sentido es importante resaltar que este fenmeno no solo implica la autonoma de organizacin de la entidad correspondiente, y la eleccin de sus autoridades propias, sino la eleccin de las autoridades o representantes de esas comunidades indgenas ante las autoridades nacionales (rgano legislativo nacional), como es el caso de los senadores indgenas adicionales en Colombia. Con todo ello, quiz lo que parece estar ocurriendo en este momento de nuestra historia, es un resumen dialctico entre nacin poltica y nacin cultural, en definitiva entre unidad y diversidad. Se tratara finalmente de un reencuentro entre el Estado Nacional y los Pueblos Indgenas, donde ambos ceden espacios propios para el logro de sus fines. Por otro lado, independientemente de la forma del Estado y la autonoma organizacional poltico-territorial, es importante insistir en los derechos de participacin poltica y administrativa, que derivan como derechos humanos de los pueblos y comunidades indgenas, particularmente en relacin con la ordenacin territorial.

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