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Ao antrpica: instrumento de planejamento territorial como elemento mitigador.

Talita Fernanda Feltrin; Cintia Isabel de Campos; Archimedes Azevedo Raia Junior
Universidade Federal de So Carlos UFSCar Mestranda no Programa de Ps-graduao em Engenharia Urbana PPGEU, lifeltrin@yahoo.com.br; Universidade Federal de So Carlos UFSCar Mestranda no Programa de Psgraduao em Engenharia Urbana PPGEU, cintia_jau@yahoo.com.br; Universidade Federal de So Carlos UFSCar Professor e Doutor no Programa de Ps-graduao em Engenharia Urbana, raiajr@ufscar.br, Rodovia Washington Luiz, Km 235, rea norte, CEP 13565-905 - So Carlos-SP.

RESENHA A ocorrncia de desastres ainda mais agravada devido s aes antrpicas. A partir da Lei Federal 12.608 e com o uso de instrumentos de planejamento territorial, possvel reduzir perdas humanas e de recursos e consequentemente problemas com infraestrutura, como por exemplo, o sistema virio. Palavras-chave: Desastres. Aes antrpicas. Instrumentos de planejamento territorial. Sistema virio. 1. INTRODUO As cidades brasileiras vm sendo cada vez mais atingidas por desastres, que se tornam mais frequentes e intensos (FELTRIN e RAIA JUNIOR, 2012). Aliado s mudanas climticas e s aes antrpicas, o rpido processo de urbanizao levou a populao a habitar reas frgeis (BRAGA, 2012). Em nvel nacional, as cidades ficam cada vez mais vulnerveis s enchentes, enxurradas e inundaes, em funo da ocupao desordenada do solo em reas no edificveis (SECRETARIA NACIONAL DE DEFESA CIVIL, 2013). Diante desse cenrio de desastres, os problemas urbanos, tais como o crescimento demogrfico, ocupao de reas irregulares e ausncia de polticas pblicas de ordenamento do territrio, fazem com que o meio ambiente seja modificado, agravando ainda mais as consequncias dos desastres (NUNES, 2007). Esses problemas sero agravados caso no sejam considerados durante a reviso dos Planos Diretores. nessa etapa que o planejamento deve levar em considerao as aes antropomrficas, crescimento desordenado e alteraes climticas, com vistas reduo dos efeitos dos desastres (NAVARRO, 2012). Diante desse contexto, o planejamento urbano, principalmente o uso e ocupao do solo, essencial para as cidades em relao aos impactos das alteraes climticas, pois alm de controlar a expanso urbana, com o mapeamento das reas de risco e com a lei de zoneamento, torna possvel regulamentar os lugares adequados para serem habitados. Para isso, faz-se necessrio adotar os instrumentos legais contidos no Estatuto da Cidade como forma de controlar a expanso e ocupao urbana (RODRIGUES E AUGUSTO FILHO, 2009). Alm do uso de instrumentos legais como elementos mitigadores das aes antrpicas, a Lei Federal 12.608, aprovada em 10 de abril de 2012, dentre outras providncias, obriga os municpios a elaborar o mapeamento e a fiscalizao das reas de risco, organizar e administrar abrigos provisrios para assistncia populao, em condies adequadas de higiene e segurana. A partir dessa lei ser possvel auxiliar a gesto da logstica mediante desastres, tornando possvel, por meio do plano de contingncia, identificar, definir e avaliar as reas de risco, bem como identificar os pontos estratgicos que serviro de base para o atendimento das equipes e para armazenamento de suprimentos (FELTRIN e RAIA JUNIOR, 2012). Adicionalmente, a partir da localizao desses pontos estratgicos, ser possvel gerir de forma mais eficiente

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a cadeia de assistncia durante a ao humanitria e definir rotas de acesso que possam transportar as equipes de atendimento, bem como distribuir os donativos at o local atingido. Dessa forma, com esse plano de preveno, ser possvel mitigar os efeitos causados pelos desastres. 2. OBJETIVO Esse artigo tem como objetivo analisar como a Lei Federal no 12.608, de 10 de abril de 2012, auxiliar na gesto das atividades logsticas em caso de desastres no meio urbano. Tem o intuito, tambm, de fazer uma reflexo sobre a implementao de instrumentos de planejamento territorial durante o planejamento urbano com vistas ao controle da expanso urbana, regulamentando, dessa forma, os locais adequados para habitao e mitigando os problemas relacionados infraestrutura, gerados pela habitao de locais ambientalmente frgeis. 3. URBANIZAO A urbanizao acelerada, associada falta de planejamento, tem sido a principal responsvel pela degradao ambiental de muitas cidades brasileiras. Esse processo afeta principalmente os rios, crregos e suas vrzeas e destroem a vegetao ciliar devido ocupao de reas irregulares. Em 1940, a taxa de urbanizao brasileira era de 31%. Atualmente, 82% da populao vivem em reas urbanas (DEPARTAMENTO ESTADUAL DE DEFESA CIVIL, 2012). Devido grande quantidade de pessoas que migraram para o meio urbano e devido a falta das atividades de planejamento e/ou fiscalizao, esses cidados passaram a ocupar reas ambientalmente frgeis como morros e encostas (FELTRIN e RAIA JUNIOR, 2013) e, consequentemente, se esses locais no forem considerados durante a elaborao ou na reviso dos planos diretores podero vir a representar riscos futuros. Por isso, h a necessidade de um planejamento urbano que atenda s reais necessidades de cada municpio, com o objetivo de antever, planejar e diagnosticar problemas causados pelo uso e ocupao de solo, por meio de plano de contingncia, alm de mobilizar recursos e esforos para corrigi-los, transformando positivamente as situaes indesejveis e socialmente injustas (FELTRIN e RAIA JUNIOR, 2013). 4. DESASTRES NATURAIS De acordo com a Defesa Civil (apud SANTOS e CMARA, 2002, p.2), o desastre o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem, sobre um ecossistema vulnervel, causando danos humanos, materiais e ambientais e consequentes prejuzos econmicos e sociais. No Brasil, os municpios ficam cada vez mais vulnerveis ocorrncia de desastres, tais como enchentes, alagamentos, enxurradas, inundaes, deslizamentos de terra, secas e ventos fortes (SECRETARIA NACIONAL DE DEFESA CIVIL, 2013), que so responsveis por um nmero elevado de perdas humanas e materiais todos os anos. De acordo com uma pesquisa realizada entre 2000 e 2007, foram divulgados que cerca de 50% dos municpios brasileiros registraram algum tipo de alterao ambiental nos 24 meses anteriores pesquisa, sendo que cerca de 16% sofreram com deslizamento de encostas e 19% com inundaes. Nesse mesmo perodo, foram registradas mais de 1,5 milhes de pessoas afetadas por algum tipo de desastre no Brasil, com um prejuzo econmico estimado em mais de US$ 2,5 bilhes (ARAJO, 2012). A tabela 1 permite verificar que os estados do Rio de Janeiro e Minas Gerais foram os mais atingidos, em 2010, com 6.436.182 e 1.048.426 de pessoas afetadas, respectivamente. Os desastres, neste perodo, foram registrados em 893 municpios, totalizando 158 mortos e 12.082.794 pessoas afetadas direta ou indiretamente pelo evento.

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Tabela 1 - Nmero de mortos, de pessoas afetadas e de municpios atingidos por desastres, em 2010.

Estado Alagoas Amazonas Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Mato Grosso do Sul Mato Grosso Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rondnia Santa Catarina So Paulo Sergipe Total

Mortos 33 0 13 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 92 0 2 0 3 13 0 158

Afetados 206.598 53.979 429.672 262.367 9.000 135.684 2.812 214.748 80.516 876 1.048.426 36.018 64.458 3.213 398.235 722.646 6.436.182 24.760 406.282 8.747 739.324 629.754 118.497 12.082.794

Municpios 37 7 55 32 1 31 2 38 25 2 16 11 21 5 13 113 132 10 136 3 155 28 20 893

Fonte: adaptado da Secretaria Nacional de Defesa Civil, (2010, apud CARDOSO e FELTRIN, 2011). Diante deste cenrio, faz-se necessrio o planejamento prvio como forma de atender rapidamente populao afetada, por meio de aes de preveno, no sentido de enfrentar os problemas, que muitas vezes so prenunciados e, em outras, so absolutamente imprevisveis. Para isso, h a necessidade de pensar em mtodos para preveno de desastres que implicam na anlise de locais vulnerveis, que devem ser considerados durante a fase de elaborao do planejamento urbano. A populao comumente afetada pelos desastres a de baixa renda, devido a falta de conhecimento em relao s reas que habitam, pela falta de servios bsicos e pela falta de infraestrutura do local (SIEBERT, 2012). A partir da adoo de instrumentos de planejamento territorial, possvel tornar positivamente a gesto e controle das atividades da logstica humanitria e reduzir os problemas mais comuns durante a ocorrncia de desastres. Durante a ocorrncia de um desastre, um dos principais problemas enfrentados a possibilidade da ocorrncia de um desastre secundrio, que se d devido falta de infraestrutura que prejudica os servios bsicos populao, tais como sade, segurana, acessibilidade, saneamento, dentre outros. Outro problema enfrentado durante um desastre que devido aos danos/destruies ocasionados em prdios, instalaes, pontes de acesso e vias, as atividades de armazenamento e transportes ficam comprometidas. No contexto emergencial, dizem respeito s rotas de acesso e de fuga, transporte em geral, localizao de pontos de apoio que sero utilizados como centrais de assistncia, alojamentos, armazns, redes de abastecimento de gua ou possveis sistemas de comunicao.

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Nos locais onde a infraestrutura precria e ainda so devastados por desastres, o sistema virio, assim como as centrais de assistncias, abrigos e armazns, so significativamente comprometidos, dificultando a chegada das equipes de assistncia e gerando atrasos na entrega de suprimentos e medicamentos (MEIRIM, 2006). Em vista disso, a elaborao de um planejamento prvio necessria para evitar a habitao das chamadas reas de risco. Dessa forma, a gesto logstica se dar de forma mais eficiente, o atendimento s vtimas ocorrer de forma rpida e as consequncias dos desastres sero menos perceptveis. 5. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO TERRITORIAL O planejamento urbano, principalmente quando elaborado de acordo com a regulamentao do uso do solo, essencial para as cidades com a finalidade de controlar a expanso urbana. Com o mapeamento das reas de risco e com a lei de zoneamento, possvel fazer com que as pessoas morem em lugares mais apropriados para habitao (FELTRIN e RAIA JUNIOR, 2013). Para um adequado planejamento urbano, faz-se necessrio adotar os instrumentos contidos no Estatuto da Cidade. Dentre os instrumentos legais, os principais instrumentos que devero ser levados em considerao so: Plano Diretor; Parcelamento, uso e ocupao do solo; Zoneamento; Macrozoneamento e Zonas especiais de interesse social. 5.1 Plano Diretor O Estatuto da Cidade define os Planos Diretores como sendo obrigatrios para cidades com populao acima de 20 mil habitantes e podem ser definidos como um conjunto de princpios e diretrizes que orientam a utilizao do espao urbano. Os princpios do Plano Diretor podem ser resumidos, segundo ANTP (1999, p. 33), na necessidade de controlar o desenvolvimento urbano e na necessidade de rever os princpios e as normas que regem o desenvolvimento urbano. O Plano Diretor um instrumento bsico da poltica de desenvolvimento, que deve partir de uma leitura real da cidade, com o intuito de envolver os aspectos urbanos, sociais, econmicos e ambientais, caractersticos de cada municpio (BRASIL, 2002). O Plano Diretor requer estabelecer os objetivos e as atividades a serem executadas durante o planejamento da ordenao territorial e deve estabelecer e controlar as regras para parcelamento, uso e ocupao do solo, macrozoneamento, zoneamento, reas de interesse sociais, dentre outros instrumentos jurdicos (MINISTRIO PBLICO-RS, 2013). Cabe ao Plano Diretor garantir a funo social da cidade e da propriedade urbana, impondo os limites, as faculdades e obrigaes que envolvem a propriedade urbana (BRASIL, 2002). Como forma de controlar a expanso urbana, o Plano Diretor, desde que analisado e implementado com base na realidade do local, auxiliar com normas e diretrizes do uso e ocupao do solo, mapeamento das reas de risco, zoneamento e cdigo de obras (FELTRIN e RAIA JUNIOR, 2012). 5.2 Parcelamento, uso e ocupao do solo O parcelamento do solo urbano deve integrar as reas de uso comum, responsveis pelo desenvolvimento das funes sociais da cidade e pelo planejamento urbano. Essas reas so divididas em reas institucionais que so destinadas a edificaes comunitrias que fornecem educao, cultura e lazer, tais como praas, teatros e ginsios de esporte; reas de arruamento, que so destinadas abertura de ruas e infraestrutura adequada para o livre acesso e circulao de veculos e pessoas dentro do municpio; e reas verdes que propiciam a melhoria da qualidade ambiental e esttica da cidade, alm de desempenharem funo ecolgica, paisagstica e recreativa (MINISTRIO PBLICO-RS, 2010). Segundo Ministrio Pblico-RS (2010, p.69) o parcelamento do solo urbano compreende as normas urbansticas, sanitrias, civis e penais, visando disciplinar a ocupao do solo e o desenvolvimento urbano. A partir do parcelamento e da Lei de Uso e Ocupao do Solo, o Plano Diretor passa a conter as diretrizes para

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induzir usos e ocupaes especficos de terrenos providos de infraestrutura e equipamentos, e regulamenta a ocupao das reas da cidade, baseados numa distribuio de densidade de forma equitativa. Essa norma urbanstica tem como objetivo, tambm, reduzir conflitos entre usos e ocupaes em reas ambientalmente frgeis, como encostas ngremes e margens de rios, e em reas incompatveis na cidade, reduzindo, dessa forma, os vazios urbanos (BRASIL, 2002). 5.3 Zoneamento O zoneamento significa a diviso do territrio urbanizado em diferentes zonas para as quais tero uso e ocupao especficos. O sistema de zoneamento do municpio abrange os modelos de assentamento urbano e o estabelecimento de zonas de uso do solo. As zonas delimitam geograficamente as reas territoriais e tem como objetivo estabelecer regras especiais de uso da propriedade. Essas reas so classificadas em: Zonas de Uso Industrial (ZUI); Zona de Uso Estritamente Industrial (ZEI); Zona de Uso Predominantemente Industrial (ZUPI); e Zona de Uso Diversificado (ZUD). 5.4 Macrozoneamento O macrozoneamento um instrumento que estabelece o uso e a ocupao do solo nas cidades, de acordo com as estratgias de poltica urbana. A partir dessa definio, possvel incentivar, coibir ou qualificar a ocupao em determinadas zonas, contribuindo para o controle de densidade demogrfica e evitar tambm os vazios urbanos (BRASIL, 2002). 5.5 Zonas especiais de interesse social Esse instrumento tem o intuito de incluir no zoneamento da cidade o estabelecimento de um padro urbanstico prprio para o assentamento, a fim de incluir as parcelas marginalizadas da cidade em locais prprios para ocupao. Por meio desse instrumento possvel promover a urbanizao e regularizao das reas urbanas ocupadas pela populao de baixa renda. A populao ser provida de servios bsicos e de infraestrutura adequada para melhorar a qualidade de vida dos que habitam esses locais. O instrumento Zonas Especiais de Interesse Social um dos instrumentos legais de regularizao fundiria que visa incorporar os espaos urbanos irregulares como favelas, assentamentos urbanos precrios e loteamentos irregulares cidade legal (BRASIL, 2002). 6. LEI FEDERAL DE PROTEO DA DEFESA CIVIL Com o auxlio desses instrumentos de planejamento territorial, citados anteriormente, e com o objetivo de contribuir para que o municpio esteja apto a enfrentar uma srie de desastres, foi criada e aprovada a Lei Federal de Proteo da Defesa Civil n 12.608, de 11 de abril de 2012. A Lei no 12.608 institui a Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil (PNPDEC), que autoriza a criao de sistemas de informaes e monitoramento de desastres, capazes de prever e controlar os seus efeitos negativos. A Lei Federal estabelece algumas diretrizes e objetivos para as aes de preveno, mitigao, preparao, resposta e recuperao voltadas Defesa Civil. Apesar do Estatuto da Cidade regulamentar que o Plano Diretor seja obrigatrio para os municpios com mais de 20 mil habitantes, com a aprovao da nova Lei Federal, os principais objetivos so distribuir competncias entre as esferas de governo, determinando que todos os municpios, principalmente os com populao menor que 20 mil habitantes, devam mapear as reas de risco por meio de cartas geotcnicas. O pargrafo nico do Art. 3, da Lei n 12.608, reza que A PNPDEC deve integrar-se s polticas de ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, sade, meio ambiente, mudanas climticas, gesto de recursos hdricos, geologia, infraestrutura, educao, cincia e tecnologia e s demais polticas setoriais, tendo em vista a promoo do desenvolvimento sustentvel.

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A partir da PNPDEC, possvel elaborar um planejamento onde possvel reduzir os riscos de desastres, prestar socorro e assistir s populaes atingidas e recuperar as reas que forem afetadas por desastres, por meio da avaliao e identificao das ameaas e vulnerabilidades do territrio urbano. De forma geral, a PNPDEC deve conter a identificao, assim como o mapeamento dos riscos nas reas mais vulnerveis e suscetveis aos desastres no Pas e fornecer tambm as diretrizes, em mbito nacional e regional, sobre o monitoramento dos lugares suscetveis a desastres, bem como a produo de alertas antecipados (FELTRIN e RAIA JUNIOR, 2012). A Lei Federal dispe sobre a obrigatoriedade da elaborao e implementao dos Planos de Proteo e Defesa Civil nas trs esferas do governo, bem como a elaborao do Plano de Contingncia, que integrar os locais estratgicos de apoio, tais como os abrigos e armazns temporrios, as rotas para o transporte das equipes de atendimento at o local atingido e para os abrigos provisrios, e tambm a distribuio dos suprimentos em toda a rede assistencial (FELTRIN e RAIA JUNIOR, 2012). Cabe Unio, aos Estados e aos Municpios, adotarem as medidas necessrias para elaborar o planejamento com base em pesquisas e estudos sobre as reas de risco, e tambm realizar planejamentos e estudos para a preparao da cidade em aes de preveno, mitigao, preparao, resposta e recuperao, com o objetivo de reduzir os efeitos causados pelos desastres, bem como incentivar a elaborao de Planos de Contingncias (BRASIL, 2012). De acordo com a Lei Federal, os municpios tm a funo de conscientizar a populao acerca das reas de risco, combatendo, dessa forma, a ocupao de reas vulnerveis, estimular o ordenamento da ocupao do solo urbano e orientar e capacitar as comunidades, antes e durante uma situao emergencial, a fim de promover autoproteo (BRASIL, 2012). Os municpios com reas suscetveis a desastres naturais, tais como deslizamentos e inundaes, devem realizar o mapeamento contendo as reas suscetveis a desastres e adequar seus Planos Diretores de acordo com as disposies da referida Lei. Deve, tambm, elaborar planejamento de aes de interveno preventiva e realocao de populao de reas de risco de desastres. Devem conter, adicionalmente, os instrumentos de planejamento territorial, tais como os parmetros de uso e ocupao do solo, zoneamento, e diretrizes para previso de reas para habitao de interesse social, onde o uso habitacional for permitido (BRASIL, 2012). Segundo Feltrin e Raia Junior (2012, p. 10), durante a elaborao dos Planos de Contingncias, (...) os municpios devem, ainda, identificar e administrar locais estratgicos que serviro de abrigos provisrios para assistncia e/ou que serviro para alocar suprimentos, e devem prover soluo de moradia s famlias que ficaram desabrigadas ou desalojadas por causa dos desastres, bem como elaborar plano de contingncia para caso de desastres. 7. CONSIDERAES FINAIS Como resultado do intenso processo de urbanizao, o crescimento urbano desordenado, aliado ocupao de reas ambientalmente frgeis, trouxeram diversos problemas sociais. Um dos principais problemas tem sido a ocupao por parte da populao de reas irregulares (morros, encostas ou perto das margens de rios) que influenciam uma srie de desastres urbanos, dentre os quais, no Brasil, h maior frequncia na ocorrncia de deslizamento de terras e inundaes. Estes desastres tm deixado todos os anos perdas materiais de valor incalculvel, alm de um grande nmero de vtimas. Devido ao carter de difcil previso dos desastres naturais, impossvel eliminar a sua ocorrncia, porm, a partir de aes e de planejamentos possvel mitigar as suas consequncias, que vem sendo cada vez mais devastadoras. Nestas ocasies, verifica-se um grande caos registrado nas cidades, com total comprometimento dos sistemas de transporte coletivo urbano, do transporte individual e do sistema virio, bem como no deslocamento de veculos e viaturas no atendimento dos servios de emergncia, tais como:

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veculos da defesa civil, corpo de bombeiros, ambulncias, polcia militar e civil, prefeitura municipal, dentre outros. Em vista disso, durante a elaborao do planejamento urbano, devem-se levar em considerao os instrumentos de planejamento territorial, que tem como objetivo fornecer diretrizes e normas que regulamentam e orientam o crescimento urbano e a sua utilizao, com o intuito de assentar a populao em locais com infraestrutura adequada. A partir desses instrumentos legais e da Lei Federal 12.608, de 10 de abril de 2012, os municpios devero adequar os seus Planos Diretores, de acordo com a realidade de cada municpio, voltados para a gesto de desastres. Com esse planejamento, os municpios estaro aptos ao enfrentamento das dificuldades geradas pelos desastres, tais como a falta de coordenao entre as atividades logsticas, a falta de acessibilidade em lugares isolados e, tambm, o prprio colapso de toda infraestrutura em geral e tambm do sistema virio. AGRADECIMENTOS Agradecimento Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) pela concesso de bolsa de mestrado. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ANTP. Transporte humano. Cidades com qualidade de vida. Coordenadores: Ailton Brasiliense Pires, Eduardo Alcntara Vasconcellos, Ayrton Camargo e Silva. Apresentao: Rogrio Belda. So Paulo, ANTP, 1999. ARAJO, B. S. Administrao de desastres: conceitos & tecnologias. 3 ed. Sygma SMS. 2012. BRAGA, R. Mudanas climticas e planejamento urbano: uma anlise do Estatuto da Cidade. Anais do VI Encontro Nacional da Anppas, 2012. 15p. BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados: Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana. 2 ed. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2002, 273 p. _______. Lei n. 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Poltica Nacional de Proteo de Defesa Civil. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurdicos. 2012. CARDOSO, M. R. B.; FELTRIN, T. F. Planejamento da infra-estrutura de transporte urbano visando contingncias emergenciais. Anais do XXV Congresso de Ensino e Pesquisa em Transportes, Belo Horizonte. 2011. DEPARTAMENTO ESTADUAL DA DEFESA CIVIL. Manual de capacitao do Projeto Fora Voluntria. Mdulo 2 A Defesa Civil e os Desastres Naturais, 2012, 16p. FELTRIN, T. F.; RAIA JUNIOR, A. A. Lei 12.608/12 Instrumento de auxlio gesto da logstica humanitria no enfrentamento de desastres causados por fenmenos naturais. Anais do IX Convibra Administrao Congresso Virtual Brasileiro de Administrao. 2012. 13p. _____________________________. Logstica humanitria como funo determinante para mitigar danos causados por desastres. Proceedings of the XIII Safety, Health and Environment World Congress. SHEWC2013. Portugal, 2013 MEIRIM, H. Logstica humanitria e logstica empresarial. 2006. Disponvel <http://www.administradores.com.br/artigos/carreira/logistica-humanitaria-logistica-empresarial/12685/>. Acessado em: 18 jul. 2013. em

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