ISENO HETERNOMA POR VIA DE TRATADO

INTERNACIONAL - UMA INTERPRETAO SISTEMTICA

CLUDIO CAIRO GONALVES

Sumrio:
1.
Introduo;
2.
Entendimentos
doutrinrios divergentes sobre a matria; 3. A
Supremacia do Tratado Internacional ? 4. O Sistema
Federativo na Constituio; 5. O Sistema de
Competncias; 6. Enfoque sistemtico sob o ngulo
das Competncias Constitucionais; 7. Concluso; 8.
Referncias Bibliogrficas.

1. Introduo
A partir da matria enfocada, iseno heternoma de tributos
atravs de tratados internacionais firmados pela Unio, pretende-se empreender
um estudo constitucional-tributrio, luz de um mtodo sistemtico de
interpretao, envolvendo, primordialmente, a anlise do Sistema Federativo
brasileiro e do Sistema de Repartio de Competncias embutido na vigente
Constituio da Repblica.
Por iseno heternoma entende-se a possibilidade, outorgada pela
Constituio Federal, de um ente federativo poder instituir, de per si, i.e., com
base no seu prprio conjunto de atribuies constitucionais, a iseno de tributos
de outra entidade da Federao. As isenes heternomas veiculadas atravs
dos tratados internacionais so aquelas institudas com o respectivo decreto
legislativo do Congresso Nacional, girando em derredor dos tributos de
competncia dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios.
A (im)possibilidade de instituio de isenes de tributos da
competncia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios por meio dos
tratados internacionais firmados pela Unio, tem ensejado entusistica discusso
doutrinria no mbito de uma hermenutica constitucional-tributria.
Consoante dispositivo inserto na Constituio Federal de 1988 (art.
151, III), vedado Unio, instituir isenes de tributos da competncia dos
Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios.
que tem se procurado saber se esta vedao imposta Unio,
estende-se aos tratados internacionais em matria tributria, que, em alguns
casos, podem dispor sobre desonerao tributria, concesso de isenes,
reduo de tributos ou incentivos de tributos estaduais, distritais ou municipais.
O corolrio do enfoque dispensado matria respalda-se no
princpio da unidade da constituio, moderno princpio de interpretao
constitucional, que busca uma percepo do comando normativo em sua
totalidade, evitando-se incompatibilidades no seu contedo e na sua
conformao.
Sobre o princpio da unidade da constituio, o ilustre
constitucionalista, J. J. Gomes Canotilho, assim se pronuncia: o "princpio da
unidade da constituio ganha relevo autnomo como princpio interpretativo
quando com ele se quer significar que a constituio deve ser interpretada de
O Autor Procurador da Fazenda Estadual e Mestrando em Direito na UFBA.

forma a evitar contradies (antinomias, antagonismos) entre as suas normas.

Como <ponto de orientao>, <guia de discusso> e <factor hermenutico de
deciso>, o princpio da unidade obriga a considerar a constituio na sua
globalidade e a procurar harmonizar os espaos de tenso existentes entre as
normas constitucionais a concretizar (...). Da que o intrprete deva sempre
considerar as normas constitucionais no como normas isoladas e dispersas, mas
sim como preceitos integrados num sistema interno unitrio de normas e
princpios" (1998: p.1.097)(destaques do Autor citado).
2. Entendimentos doutrinrios divergentes sobre a matria
O pensamento doutrinrio encontra-se dividido entre: (1) acolher a
possibilidade da Unio conceder isenes ou benefcios fiscais relativos a tributos
estaduais e municipais por meio de tratado internacional; (2) negar esta
possibilidade, tendo em vista o dispositivo constitucional expresso, inserto no
artigo 151, III, no sentido de vedar que a Unio institua isenes de tributos da
competncia dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios; (3) acolher a
possibilidade de a Unio instituir isenes de tributos da competncia de estados
e municpios, todavia, adredemente, com a participao e anuncia dos entes
federados diretamente atingidos pela norma internacional isentante.
A primeira corrente entende que so perfeitamente cindveis os
aspectos materiais internos e externos atribudos Unio, i.e., ora se apresenta
como pessoa jurdica de direito pblico interno, paritariamente, em relao aos
Estados, Distrito Federal e Municpios (arts. 1 e 18 da C.F.), outrora como
pessoa jurdica de direito pblico externo, dotada de soberania, representando a
Repblica Federativa do Brasil, como a nica pessoa poltica a quem a
Constituio confere a atribuio de manter relaes com Estados estrangeiros e
participar de organizaes internacionais, bem como a de declarar a guerra e
celebrar a paz; assegurar a defesa nacional; permitir, nos casos previstos em lei
complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele
permaneam por perodo temporrio, a teor do que artigo 21, incisos I a IV.
Neste sentido, a Unio quando da ratificao de um tratado
internacional que institui iseno de tributos estaduais, distritais ou municipais,
estaria agindo como ente soberano e em situao hierarquicamente superior aos
demais entes federativos, no sujeita, portanto, norma do artigo 151, III da
Carta Poltica.
Com este pensamento, o Prof. Sacha Calmon Navarro Colho,
averba que "quando o art. 151, III, da Constituio Federal veda Unio a
faculdade de "instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do
Distrito Federal ou dos Municpios", no est limitando a competncia do Estado
brasileiro para concluir acordos tributrios que envolvam gravames estaduais e
municipais, mas apenas proibindo, na ordem jurdica interna, a iseno
heternoma e ditatorial que existia na Carta autoritria de 67, aspecto, dentre
outros, da hipertrofia brutal da Unio no quadro federativo, em paralelo com a
hipertrofia do Executivo federal nas relaes entre os Poderes. A iseno oriunda
de lei da Unio invasiva da competncia estadual e municipal algo diverso da
iseno decorrente de tratado..." (1999:548)(destaques do Autor citado).
Numa construo analtica sobre esta corrente hermenutica,
Oswaldo O. de Pontes Saraiva Filho, chega a afirmar que pode, assim, "ser
advogado que a competncia tributria privativa dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios, para instituir e legislar sobre seus tributos, deve ser entendida

no relacionamento deles entre si e com a Unio, esta na qualidade de pessoa

jurdica de direito pblico interno, ente tambm federado (1998:449).
A segunda corrente, partindo do pressuposto de que entre ns
prevalece, apenas de forma relativa, o monismo jurdico com primazia para o
direito internacional, posiciona-se no sentido de que os tratados internacionais
ingressam no ordenamento jurdico ptrio, na qualidade de leis ordinrias, com
plena observncia do princpio da autonomia dos entes federados, inserto na Lei
Suprema.
Entendendo-se assim, em que pese a competncia da Unio para
manter relaes com os estados estrangeiros, a vedao constitucional estaria
plenamente respaldada, inclusive porque a prpria Constituio, em matria de
ICMS, estabelece que cabe lei complementar regular a forma como, mediante
deliberao dos Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios
fiscais sero concedidos e revogados (art. 155, 2, XII, "g").
Assenta-se ainda, na previso contida no 6 do artigo 150 da
Constituio Federal que prev: "Qualquer subsdio, ou iseno, reduo da base
de clculo, concesso de crdito presumido, anistia, ou remisso relativos a
impostos, taxas ou contribuies s poder ser concedido mediante lei
especfica, federal, estadual, ou municipal, que regule exclusivamente as
matrias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuio, sem
prejuzo do disposto no art. 155, 2, XII, g".
Desta forma, novamente conforme o exame de Oswaldo O. de
Pontes Saraiva Filho, acentua-se a falta, nos preceptivos constitucionais
avivados, referncia permisso de que tratado internacional possa disciplinar
excluses do crdito tributrio de competncia estadual, distrital ou municipal
(ob.cit.:446).
Corroborando com este entendimento, o autor acima citado lembra
a Proposta de Emenda Constitucional que modifica o Sistema Tributrio Nacional
(PEC 175/96), e d nova redao ao artigo 151, III, da Constituio Federal, de
seguinte teor:
"Art. 151. vedado Unio:
III- instituir iseno de tributo de competncia dos Estado, do
Distrito Federal ou dos Municpios, salvo quando prevista em
tratado, conveno ou ato internacional do qual o Brasil seja
signatrio".
A
terceira
corrente
hermenutica,
consubstanciada
num
posicionamento intermedirio, capitaneada pelo insigne Roque Antonio
Carrazza, considera que s possvel que a norma internacional contida no
tratado estipule validamente iseno de tributo estadual ou municipal, se houver
a participao do entes federados atingidos com a norma isentante.
Na mais recente edio do seu Curso de Direito Constitucional
Tributrio (12 edio, 1999, p. 532), o ilustre publicista mencionado, traz
colao recente julgado do Superior Tribunal de Justia, oriundo do Recurso
Especial n90.781-PE, que encampa o seguinte posicionamento:
"Tributrio. Iseno. ICMS. Tratado Internacional. 1. O sistema
tributrio institudo pela CF/88 vedou a Unio Federal de conceder
iseno a tributos de competncia dos Estados, do Distrito Federal e
Municpios (art. 151, III). 2. Em consequncia, no pode a Unio
firmar tratados internacionais isentando o ICMS de determinados
fatos geradores, se inexiste lei estadual em tal sentido. 3. A
amplitude da competncia outorgada Unio para celebrar tratados
sofre os limites impostos pela prpria Carta Magna. 4. O art. 98, do
CTN, h de ser interpretado com base no panorama jurdico imposto

pelo novo Sistema Tributrio Nacional. 5. Recurso Especial

improvido" (DOU 20/10/97, p.52.977, rel. Min. Jos Delgado).
O que se observa que tem havido um entrechoque de
interpretaes, privilegiando a importncia de dispositivos constitucionais sempre
em detrimento de outros mandamentos tambm de natureza constitucional.
que, v.g., a corrente doutrinria que advoga a possibilidade de a Unio conceder
isenes heternomas pela via dos tratados, tem como fundamento principal a
distino entre os aspectos internos e externos das atribuies da entidade
central da federao brasileira, baseado na disposio contida no artigo 21,
inciso I. De outra forma, tambm juridicamente defensvel a idia de que a
vedao imposta Unio aplica-se situaes indistintas, tanto ao nvel interno
como externo.
Na tentativa de dirimir as antinomias, a questo pode (e deve) ser
enfocada sob o aspecto material da competncia outorgada s entidades
componentes do Sistema Federativo brasileiro. Este enfoque parece bastante
adequado, uma vez que intenta vislumbrar a questo posta, ao exame das
atribuies constitucionais de cada ente federativo, pois "toda competncia
implica, ao mesmo tempo uma limitao"(Estevo Horvath e Nelson Ferreira
de Carvalho - RDT, n64, p. 264).
3. A Supremacia do Tratado Internacional ?
Antes de iniciar o enfoque da questo sob o ngulo do sistema
federativo e da competncia material, passar a vista sobre o tema da
prevalncia, ou no, dos tratados internacionais sobre as normas do direito
interno, no Brasil, de importncia relevante.
Segundo a definio de G. E. do Nascimento e Silva e
Hildebrando Accioly, por tratado entende-se o ato jurdico por meio do qual
se manifesta o acordo de vontades entre duas ou mais pessoas
internacionais(1998:23). Na palavra dos pr-claros mestres do direito
internacional pblico, um ponto que ficou consolidado na Conveno de Viena de
1989, sobre o Direito dos Tratados, e a Conveno de 1969, completada pela
Conveno de 1986, sobre o Direito dos Tratados entre Estados e Organizaes
Internacionais ou entre Organizaes Internacionais, que a palavra tratado se
refere a um acordo regido pelo direito internacional, qualquer que seja a sua
denominao. Em outras palavras, tratado a expresso genrica. So
inmeras as denominaes utilizadas conforme a sua forma, seu contedo, o seu
objeto, ou o seu fim, citando-se as seguintes: conveno, protocolo, convnio,
declarao, modus vivendi, protocolo, ajuste, compromisso etc..(ob. cit.: 24)
(destaques do Autor citado).
Os tratados ou convenes internacionais so fontes do direito que
ocupam posio de relevo no Direito Tributrio, conforme acentua Alberto
Xavier, tendo surgido tratados de contedo especificamente tributrio, visando
eliminar ou atenuar a dupla tributao e evaso fiscal, ou ainda, procurando
disciplinar a colaborao administrativa entre Estados em matria de
impostos(1994: 87/88).
Cada vez mais, os estudiosos do direito constitucional tm
constatado a penetrao do direito internacional no mbito do direito interno,
dando ensejo problemtica do monismo ou do dualismo, como acentua
Oliveiros L. Litrento (1968, p.104). Erigiram-se a tese de paralelismo
(dualismo), a do primado do direito internacional (ou monismo do direito
internacional), e a do primado do direito interno (ou monismo do direito interno).

O prof. Edvaldo Brito (1993:96 e segs.), assevera que o

paralelismo preconiza a simultaneidade dos sistemas jurdicos, com influncias
recprocas e preservao de traos de independncia e distino, "de tal modo
que a validade jurdica de uma norma interna no se condiciona sua sintonia
com a ordem internacional"(Francisco Rezek, apud. Edvaldo Brito).
O primado do direito internacional, sufragado por Hans Kelsen,
sustenta a unicidade da ordem jurdica, com a supremacia do direito
internacional e, consequentemente, subordinao do direito constitucional
quele. Para os cultores dessa corrente, soberania, ou autoridade suprema, no
incompatvel com a existncia de um direito internacional, conferindo direitos e
deveres entre as naes. Como, no caso, h necessidade de observncia aos
direitos que lhe so conferidos e aos deveres que lhe so impostos por parte dos
Estados, h subordinao a uma ordem externa. de se dizer que, para Kelsen,
no h subordinao entre Estados soberanos. Conforme salienta o prof.
Edvaldo Brito, "isto equivale a que a autoridade jurdica do Estado "suprema"
enquanto no est sujeita autoridade jurdica de qualquer outro Estado. Logo o
Estado "soberano" desde que est sujeito somente ao direito internacional e
no ao direito nacional de qualquer outro Estado.
O primado do direito interno sustenta, por sua vez, a supremacia da
ordem jurdica interna, porque s se admite o direito internacional na medida em
que consoante com o direito da ordem jurdica insculpida na norma fundamental
interna.
Conforme j tivemos oportunidade de acentuar, "o posicionamento
aqui adotado dirige-se orientao veiculada pela primazia do direito
internacional, no que concerne s normas que dizem respeito sociedade
internacional institucionalizada, segurana e paz coletivas, e proteo de
direitos fundamentais do Homem. A ordem jurdica interna afirma-se sem
subordinao a qualquer outra ordem jurdica estatal. A obedincia do principio
da igualdade jurdica entre os Estados direcionada pela prevalncia da
soberania dos entes estatais, entre si. Todos, porm, se submetem ordem
jurdica internacional, posto que, existente e reconhecida,
no pode ficar
adstrita ao direito interno de um s pas" (Cludio Cairo Gonalves, 1998 111).
Este posicionamento no implica, contudo, que o direito
internacional se sobrepe indistintamente ao direito interno sem clusulas
respeitantes do prprio ordenamento jurdico receptador da norma internacional.
O eminente constitucionalista brasileiro, Luis Roberto Barroso, na
anlise do tema, afirma que no Brasil no h previso constitucional em relao
ao conflito entre norma de tratado internacional e norma interna
infraconstitucional, porm, aponta como sendo amplamente majoritria a
corrente doutrinria favorvel ao monismo jurdico, com primazia do direito
internacional, lembrando ainda a positivao de tal postulado a partir da previso
do artigo 98 do Cdigo Tributrio Nacional - CTN. (1998: 18).
Fazendo meno ao posicionamento jurisprudencial emanado da
Corte Suprema, o ilustre constitucionalista verifica que a doutrina sempre
vislumbrou esta mesma orientao favorvel ao monismo jurdico, que todavia,
pareceu sofrer modificao, a partir da deciso exarada no R.E. n80.004:
"Embora a Conveno de Genebra que previu uma lei uniforme
sobre letras de cmbio e notas promissrias tenha aplicabilidade no
direito interno brasileiro, no se sobrepe ela s lei do Pas, disso
decorrendo a constitucionalidade e consequente validade do
Decreto-lei n. 427/69 que instituiu o registro obrigatrio da Nota
Promissria em Repartio Fazendria, sob pena de nulidade do
ttulo".

Em julgados posteriores, esta orientao fora mantida, consoante

fundamentao do Min. Francisco Rezek:
"O STF deve garantir prevalncia ltima palavra do Congresso
Nacional, expressa no texto domstico, no obstante isto
importasse o reconhecimento da afronta pelo pas de um
compromisso internacional. Tal seria um fato resultante da culpa
dos poderes polticos, a que o Judicirio no teria como dar
remdio".
E ainda, Luis Roberto Barroso, apontando exame jurisprudencial
empreendido por Jacob Dolinger, afirma que a "orientao da mais alta Corte
a do monismo moderado, em que o tratado se incorpora ao direito interno no
mesmo nvel hierrquico da lei ordinria, sujeitando-se ao princpio consolidado:
em caso de conflito, no se colocando a questo em termos de regra geral e
regra particular, prevalece a norma posterior sobre a anterior"(...), existindo
"apenas duas ordens de excees a essa equiparao entre tratado e lei
ordinria na jurisprudncia do Supremo. A primeira d-se em matria fiscal,
onde o Cdigo Tributrio Nacional (art. 98), como visto, expresso quanto
prevalncia da norma internacional. A Segunda exceo colhe os casos de
extradio ..."(ob. cit.: p.19).
No que concerne ao conflito entre o tratado internacional e a
Constituio, no se pode ter em conta a idia de uma soberania ilimitada, sendo
que o prprio poder constituinte se limita por princpios internacionais. Conforme
ensaio escrito por Horst Ehmke, citado por Nelson de Sousa Sampaio
(1995:89), "as normas gerais do Direito das Gentes", so limites transcendentes
ordem constitucional positivada, bem assim em relao ao prprio poder
constituinte.
Por outro lado, a mera possibilidade, prevista num determinado
ordenamento jurdico, em analisar o cunho formal (extrnseco) e material
(intrnseco) de um tratado internacional, concernente sua validade e eficcia,
d ensejo a que a norma internacional deva estar plenamente de acordo com os
ditames da Lei Maior.
o que ocorre entre ns, uma vez que "desde a primeira
Constituio republicana se admite a verificao
da constitucionalidade
intrnseca de um tratado"(Barroso, p. 29), conformando, atualmente, a previso
do artigo 102, III, alnea "a" da C.F., no sentido de admitir recurso
extraordinrio, de competncia do S.T.F., quando a deciso recorrida declarar a
inconstitucionalidade de tratado ou lei federal.
Estabelecidas as conformaes sobre a posio que os tratados
internacionais ocupam no ordenamento jurdico, de se afirmar que a celebrao
de tratados de competncia privativa do Presidente da Repblica, sujeita,
porm, ao referendo do Congresso Nacional, sendo correto, tambm, afirmar
que as normas erigidas nos tratados s ganham eficcia no plano interno quando
da ratificao do Congresso Nacional, na forma do artigo 49, I da Constituio
Federal, uma vez que lhe cabe "resolver definitivamente sobre tratados, acordos
ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao
patrimnio nacional".
No aspecto das isenes tributrias veiculadas atravs dos tratados
internacionais, segundo Roque Antonio Carrazza, vale "lembrar que, no Brasil,
tais isenes nascem, no plano interno, s depois do acordo que as prev ser
confirmado pelo Congresso Nacional, por meio de decreto legislativo"(ob. cit.: p.
531).
4. O Sistema Federativo na Constituio

Para adentrar na questo inicialmente proposta, um exame

preliminar do Sistema Federativo imantado na Constituio Federal de 1988
bastante vivel espcie, levando em conta a exata distribuio de
competncias em favor dos entes federados.
De acordo com Konrad Hesse, mestre constitucionalista alemo, "o
conceito jurdico-constitucional de estado federal compreende, sem dvida,
caractersticos gerais que tambm so prprios de outras ordens estatalfederais: ele indica, nisso, uma unio de vrias organizaes estatais e ordens
jurdicas, e, precisamente, aquelas dos 'estados-membros' e aquelas do 'estadototal', em que estado-total e estados-membros so coordenados mutuamente na
forma que as competncias estatais entre eles so repartidas, que aos estadosmembros, por meio de um rgo especial, so concedidas determinadas
possibilidades de influncia sobre o estado-total, ao estado-total determinadas
possibilidades de influncia sobre os estados-membros e que uma certa
homogeneidade das ordens do estado-total e dos estados-membros produzida
e garantida" (1998: 178/179).
No Brasil, o Estado se organiza sob a forma de governo federativa.
Assim dispe o artigo 1 da C.F., quando adota o nomem juris, Repblica
Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e
do Distrito Federal. Em incontrastvel entendimento, o eminente Jos Afonso
da Silva averba que a "federao consiste na unio de coletividades regionais
autnomas que a doutrina chama de Estados federados, Estados-membros ou
simplesmente Estados" (1996:101).
Segundo o Prof. Jos Afonso da Silva, "Estado federal o dotado
de personalidade jurdica de Direito pblico internacional. A Unio a entidade
federal formada pela unio das partes componentes, constituindo pessoa jurdica
de Direito Pblico interno"(ob. cit.:102) .
O sistema federativo foi implantado no Brasil pelo Decreto n. 1, de
15 de novembro de 1889, consolidado pela Constituio Republicana de 1891,
com vigncia desde aquele perodo, variando apenas de matiz ideolgico-poltico.
De acordo com Manoel Gonalves Ferreira Filho, a "Constituio de 1988,
confere maior autonomia aos Estados-Membros tentando um reequilbrio
federativo", restabelecendo o federalismo cooperativo (1990: 48).
Em relao ao sistema federativo brasileiro, sua
organizao
poltico-administrativa compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, todos dotados de autonomia poltico-administrativa, conforme dispe
o artigo 18 da Constituio Federal.
5. O Sistema de Competncias
Segundo a lio do ilustre J.J. Gomes Canotilho, o princpio da
competncia, juntamente com o princpio da hierarquia e o princpio bsico da
produo de normas jurdicas, faz parte dos chamados princpios estrurantes dos
esquemas relacionais entre as fontes de direito constitucional.
Sobre o princpio da competncia, o mestre Canotilho leciona no
sentido de que a "funo ordenadora dos actos normativos no pressupe
apenas uma hierarquizao dos mesmos atravs de relaes de supra-infraordenao, mas tambm uma diviso espacial de competncias. O princpio
hierrquico acentua o carter de limite negativo dos actos normativos
superiores em relao aos actos normativos inferiores; o princpio da
competncia pressupe antes uma delimitao positiva, incluindo-se na
competncia de certas entidades a regulamentao material de certas matrias.

Para o insigne constitucionalista portugus o "princpio da competncia aponta

para uma viso global do ordenamento jurdico. Este no se reduz ao
ordenamento jurdico estadual, pois em articulao com ele existem os
ordenamentos regionais, os ordenamentos locais e os ordenamentos
institucionais", sendo que o princpio da competncia "no perturba o princpio
da hierarquia e a configurao hierrquica da ordem jurdico-constitucional. Pe,
todavia, em relevo um aspecto importante dos ordenamentos plurais: a
existncia de espaos normativos autonmos", e finamente, " ainda o princpio
da competncia a justificar a regulao por determinados rgos, formando-se,
assim, blocos de competncias reservadas de determinadas matrias"(1998:
612/613).
Adiante, sobre a aplicabilidade direta de normas organizatrias,
assevera que as "normas de criao de rgos so tambm (ou so
acompanhadas) de normas de competncia. Logicamente, a constituio cria,
de forma directa, certos rgos com certas competncias. O exerccio das
competncias constitucionalmente normadas deriva directamente
da
constituio, afirmando-se contra quaisquer leis concretizadoras dessas
competncias de forma incompatvel com o disposto nas normas organizatrias
da lei constitucional"(ob. cit.: p.1.053).
Em relao ao que acima foi transcrito, tem-se que a constituio
pode, e em certos momentos deve, ser vista como um sistema de competncias,
em que se estipulam as tarefas, funes e atribuies dos rgos estatais de
forma especfica, de modo que a atribuio de uma competncia acometida a um
rgo, afasta a dos demais rgos.
Novamente, a afirmao de Jos Afonso da Silva de importncia
lapidar para a matria sub examen, uma vez que a "autonomia das entidades
federativas pressupe repartio de competncias para o exerccio e
desenvolvimento de sua atividade normativa. Esta distribuio constitucional de
poderes o ponto nuclear da noo de Estado federal"(1996: p. 453).
6. Enfoque sistemtico sob o ngulo das Competncias Constitucionais
de se dizer que da anlise sobre o sistema de competncias
erigido na C.F., emerge uma soluo para saber-se a Unio pode, ou no,
instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios. Esta afirmao viabiliza um entendimento da questo atravs de
uma ampliada interpretao sistemtica dos dispositivos constitucionais,
impingindo moderao na interpretao do artigo 21, I da Constituio Federal,
em que pese a disposio do artigo 98 do Cdigo Tributrio Nacional.
No mbito do exerccio de competncias no Sistema Federativo
brasileiro, convm enunciar o que, para a linguagem jurdica, significa
competncia. Entendendo assim, competncia limite de atribuio dirigida a
um sujeito em relao determinado objeto.
Na definio de Jos Afonso da Silva, "competncia
a
faculdade juridicamente atribuda a uma entidade, ou a um rgo ou agente do
Poder Pblico para emitir decises"(1996:455).
O ilustre Prof. Edvaldo Brito lembra que "uma caracterstica
fundamental de uma ordem jurdica a de que a maioria das regras que a
constituem seja estabelecida mediante um ato de criao, que dizer, mediante
uma deciso humana, conforme outras regras jurdicas, chamadas regras de
competncia. Uma regra de competncia prescreve as condies para que um
ato de criao seja vlido e, por isso, tenha fora normativa. Essas condies

classificam-se em trs tipos: 1) condies que indicam a pessoa ou as pessoas

qualificadas para realizar o ato de criao; 2) aquelas que descrevem o
procedimento de criao; 3) as que limitam a matria objeto da regra que h
de ser criada por estas pessoas e segundo este procedimento"(ob.cit.: 77).
Desta forma, implica numa regra que descreve uma moldura legal,
indicando quem pode fazer; o que pode fazer e como pode fazer determinada
tarefa ou atividade.
A competncia, no mbito constitucional, pode ser classificada como
sendo do tipo competncia de execuo e competncia legislativa. Por sua vez, a
competncia de execuo pode ser privativa ou comum, enquanto que a
competncia legislativa pode ser privativa ou concorrente. Em uma classificao
mais completa, Jos Afonso da Silva averba que a competncia : "(1)
competncia material, que pode ser: (a) exclusiva (art. 21); e (b) comum,
cumulativa ou paralela (art. 23); (2) competncia legislativa, que pode ser: (a)
exclusiva (art. 25 1 e 2; (b) privativa (art. 22); (c) concorrente (art. 24);
(d) suplementar (art. 24, 2)" (ob. cit., 455/456).
Diante de tais consideraes, no mbito constitucional tributrio, o
estimado Prof. Roque Antonio Carrazza, afirma que, em nosso pas, no h
que se "falar em "poder tributrio"(incontrastvel, absoluto), mas to somente,
em competncia tributria (regrada, disciplinada pelo Direito)"(1999: 327),
chegando a afirmar que a "Constituio a Carta das Competncias",
representando aquilo que Paulo de Barros Carvalho chama de "normas de
estrutura".
Especificamente, no que concerne s competncias privativas da
Unio, dispe a C.F., que a Unio competente para manter relaes com
Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais (art. 21, I).
Dispe ainda, que so reservadas aos Estados as competncias que no lhe
sejam vedadas, na forma do 1 do artigo 25. A seguir, prev que compete
Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios legislar,
concorrentemente, sobre direito tributrio (art. 24, I).
Estas
disposies
normativas,
prevm
a
forma
como,
genericamente, se d o exerccio das competncias externas e internas em
relao integrao do Estado federal ao nvel externo, bem assim,
relativamente, competncia residual dos Estados. Estatui-se tambm a
competncia legislativa concorrente em matria tributria, i.e., para elaborar
normas impositivas de contedo tributrio.
Por outro lado, o texto constitucional estabelece expressamente que
vedado Unio, instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do
Distrito Federal ou dos Municpios (art. 151, III). Aqui se observa claramente, o
despontar de um trao proibitivo expresso institudo em desfavor da Unio e
dirigido sua competncia.
O que acontece que tratando-se de dispositivo constitucional que
impe a observncia da limitao ao poder de tributar, somente atravs de
norma expressa poderia-se supor a inaplicabilidade de preceito de tal magnitude,
e no simplesmente atravs da subsuno de um dispositivo constitucional (art.
21, I), em detrimento de uma organizao articulada de todo o sistema.
Interpretando de forma sistemtica, em busca da no colidncia dos
dispositivos constitucionais retro, de se entender que a manuteno de
relaes com Estados estrangeiros e organismos internacionais resta plenamente
mantida na esfera de atribuies da Unio, sem qualquer prejuzo para as
faculdades inerentes representao da Repblica Federativa do Brasil ao nvel
externo. Desta forma, no fica excluda a competncia da Unio em firmar
tratado internacional em matria tributria, inclusive instituir iseno.

Com relao representatividade da Unio ao nvel externo,

briosamente, Sacha Calmon, manifesta-se no sentido de que "imperioso,
pois, distinguir a Unio federal quando representa o Estado brasileiro na ordem
internacional e a Unio como pessoa jurdica de Direito Pblico
interno"(ob.cit.:548). Esta manifestao, s.m.j., leva a que se considere
existirem no Estado brasileiro "duas Unies", uma com competncia externa e a
outra com competncia interna.
de se afirmar, de outro modo, o entendimento de que a Unio
pessoa jurdica de direito interno com competncia para representar o Estado
brasileiro externamente. Este entendimento afasta a afirmao de que a Unio
pessoa jurdica de direito pblico "externo", pois a grosso modo no existem
duas "unies". Segundo a expresso de Miguel Reale, trazida por Oswaldo O.
de Pontes Saraiva Filho, o "Estado brasileiro, expresso jurdica da Nao
brasileira, a pessoa jurdica de direito pblico externo"(1998/450). O que se
revela a existncia de um Estado nacional, Repblica Federativa do Brasil, em
que umas das pessoas jurdicas de direito pblico interno, expressamente
referidas em lei, a Unio, v recair sobre os prprios ombros a atribuio de
manter relaes com os estados estrangeiros e organismos internacionais.
Posto isto, sem ser de outra forma, no aspecto material da
competncia atribuda pelo inciso I, do artigo 21, exsurge a vedao imposta
pela letra da Constituio (art. 151, III), no sentido de proibir que seja instituda
norma isentiva de tributos estaduais ou municipais pela Unio. o que deve ser
observado, porque, no momento de transplantar o direito inserto em norma
internacional para o mbito interno, no plano de sua eficcia, h de se fazer
respeitar os limites de exerccio de competncias tributrias, mormente as
vedaes impostas expressamente pelo texto constitucional.
Tal
abordagem
afasta
possveis
antinomias
surgidas
da
interpretao e aplicao das normas constitucionais, reforando e abraando a
corrente hermenutica que considera que a Unio pode veicular iseno de
tributos estaduais e municipais atravs de tratados, porm, indispensvel a
participao dos demais entes federados, juntamente com a Unio, incluindo nas
leis ordinrias ou convnios ratificados pelas respectivas Casas Legislativas, a
previso da iseno, para que a norma de no-incidncia qualificada venha a ter
eficcia no plano interno.
7. Concluso
Em concluso, o estudo empreendido uma tentativa de fazer
exsurgir uma soluo possvel atravs de uma interpretao sistemtica.
Especificamente, e aps esta anlise sobre os Sistemas Federativo e
o de Repartio de Competncias, adotados na C.F., em que os entes da
federao exercem com plena autonomia suas atribuies, excluindo a dos
demais, tem-se que o poder de tributar, transmudado em competncia
tributria, foi concedido a todos os entes federados, Unio, Estados, D.F. e
Municpios, na forma do artigo 145 da C.F..
O exerccio deste poder de tributar, i.e., competncia tributria,
porm, se desenvolve segundo princpios gerais, limitaes e distino ntida de
atribuies. Estipulou-se, desta forma, princpios gerais da tributao,
imunidades e vedaes ao exerccio da competncia tributria.
Mesmo existindo entre ns, a supremacia do direito internacional
em matria tributria (art. 98 CTN), entendimento jurisprudencial pacfico da

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Corte Suprema confere ao tratado internacional o nvel hierrquico de lei

ordinria, subsumido s leis complementares e prpria Constituio.
Ex positis, entre ns, a disposio dirigida Unio, no sentido de
que a ela vedado instituir iseno de tributos da competncia dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios deve ser plenamente observada, cabendo aos
entes federados, quando, poltica, econmica e socialmente, instados
exonerao de seus tributos, aprimorar e instituir a prtica de mecanismos
jurdicos capazes de permitir a eficcia da norma internacional isentiva, seja
atravs das leis ordinrias das respectivas Casas Legislativas ou convnios
ratificados pelos Poderes Legislativos locais.

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