NOTAS SOBREAS POLTICASDE

SADENOBRASILDE"TRANSIO
DEMOCRTICA"- ANOS 80*
MADEL THEREZINHA LUZ **
INTRODUO
Do nosso ponto de vista, no de outros autores que realizaram estudos
similares,aspolticaseinstituiesdesadedesempenharamumpapelhistrico
inegvel para constituio e estabilizao da ordem scio-poltica brasileira.!
Ajudarammesmoamodelar certostraosestruturaisdessaordem,entreosquais
*
Traduo revista,ampliadae adaptadadotexto francs daautora intituladoKNotes surles
politiques recentes de sant dans le Brsil la transition dmocratique (annes 80)".
UniversidadedeParisVIII, 1988.
** Sociloga, professora do Departamento de Planejamento do IMSfUERJ; professora do
DepartamentodeCinciasSociaisdoIFCSfUFRJ.
1. Ver,entreoutrostrabalhos,LUZM.T., instituies mdicas 110 Brasil, Ed.Graal, de
Janeiro, 1979; Medicilla e ordem polltica brasileira, Ed. Graal, Rio de Janeiro, 1982;
MACHADOet ai, da Norma: medicina social e constituio da psiquiatria 110
Brasil. Bd.Graal,RiodeJaneiro, 1978;COSTAJ. F.,Ordem mdica e normafamiliar. Bd.
Graal,RiodeJaneiro, 1980;OLIVEIRAJ.A. TEIXEIRAS.M.F.,(Im)Previdncia Social:
60 allos de histria da Previdllcia 110 Brasil, Ed. Vozes Abrasco, PetIpolis, 1986;
78 PHYSIS - RevistadeSadeColetiva
Vol. I,Nmero I, 1991
atendnciaconcentraodopodereexclusodasclasses-popularesdoscircuitos
de decisoeconrnica,polticaeculturaldopas.
2
Essepapelcontinuadodaspolticaseinstituiesdesadepodeserpercebido
eanalisadoaolongodosperodosquemarcamasprincipaisconjunturasdenossa
histria, desdeaProclamaodaRepblica,emnovembrode1889, at arestau-
raodosdireitospolticoseciviscassadosnops-64,apartirde1982,passando
pelaconjunturadetransiodemocrticadaNovaRepblica,encerradaemmaro
de 1990, umsculoaps aProclamao.
Nasnotasqueseseguem,tentaremosesclarecertemasetendnciasdominan-
tesnaspolticasdesadenoBrasildadcadade 1980,bemcomoanalisaropapel
quepodedesempenhartalpolticanaconstituio,nadcadade1990,deumanova
ordem institucional, economicamente mais justa, social e politicamente mais
democrtica,comoosdiscursoseleitoraisegovernamentaisnocessamdeelevar
condio de "prioridade mxima" nos ltimos cinco anos. Antes, tentaremos
fazerumabrevecomparao,referenciadanaspolticasdesade,entreaconjuntura
dosanos80easqueaprecederam,desdeaPrimeiraRepblica(1890-1930),aosdias
atuais, passandopelosperodospopulista,desenvolvimentistaedoEstadomili-
tarista.Notemosintenodefazerumaanlisesubstantivaouaprofundadadesses
perodos,poistratamosdelesemtrabalhosanteriores.
3
A PRIMEIRA REPBLICA (1889 - 1930)
Nesseperodo, foram criadoseimplementadososservioseprogramasde
sadepblicaemnvel nacional (central). frente da Diretoria Geral de Sade
Pblica,OswaldoCruz,ex-alunoepesquisadordoInstitutoPasteur,organizoue
implementou, progressivamente, instituies pblicas de higiene e sade no
Brasil. Em paralelo, adotou o modelo das 'campanhas sanitrias', destinado a
combaterasepidemiasurbanase,maistarde,asendemiasrurais.Estemodelo,de
TEIXEIRA S.M.F., ~ C i d a d a n i a Direitos Sociais e Estado", in Anais da VIII Conferncia
Nacional de Sade, Braslia,Centrode DocumentaodoMinistrioda Sade, pp.91-112,
1987; ROSARION.A., Lutas urbanas e controle social, Vozes,Abrasco, Petrpolis,Riode
Janeiro, 1 a.ed./85, 2a. ed./86.
2. VerLUZM.T., Notes sur l'histoire des pratiques de sant publique au Brsil (1890-1930),
artigoescritoparaoscursosMdecineSocialeetPolitiqueSocialeetPolitiqueetInstitutions
duSocialauBrsil,lecionadosnoDepartamentodeSociologiadaUniversidadedeParisVIII,
SaintDenis, 2"semestredoano87/88.
3. VerLUZM.T., As Instituies Mdicas no Brasil, Medicina e Ordem Politica Brasileira, e
Notes sur I'Histoire des Pratiques de Sant PubliQue au Brsil (1890-1930)."iu.dO<'nAsnot"..
1e2.
Notas sobre as Polticas de Sade no Brasil de KTransio Democrtica" -Anos 80 79
inspirao americana mas importado de Cuba, tomou-se um dos pilares das
polticas de sade no Brasil e no continente americano em geral.
Em termos de poder, o prprio nome sugere que o modelo campanhista de
inspirao blica, concentra fortemente as decises, em geral tecnocrticas, e adota
um estilo repressivo de interveno mdica nos corpos individual e social.
Na Primeira Repblica, em torno desse modelo se estruturou o discurso
dominante na poltica de sade, simultaneamente s polticas de urbanizao e de
habitao. Consolidou-se uma estrutura administrativa de sade centralista, tecnobu-
rocrtica e corporativista, isto , ligada a um corpo mdico em geral proveniente
da oligarquia de origem agrria que dominou a Repblica Velha. Esses traos
configuraram o perfil autoritrio que ainda hoje caracteriza, em grande parte, o
conjunto das instituies de sade pblica e dos sistemas de decises em poltica
de sade no Brasil. Por outro lado, a eficcia social do combate s doenas coletivas
decresceu, ao longo do tempo, comparativamente ao perodo da Primeira Repblica,
quando esse modelo atingiu seu auge em termos de autoridade.
o PERODO POPULISTA (DOS ANOS 30 AOS ANOS 50)
No perodo que se segue, compreendendo a conjuntura de ascendncia e
hegemonia do Estado populista, observamos a criao dos institutos de seguridade
social (Institutos de Aposentadorias e Penses, IAPs), organizados por categorias
profissionais. Tais institutos foram criados por Getlio Vargas ao longo dos anos
30, favorecendo as camadas de trabalhadores urbanos mais aguerridas em seus
sindicatos e mais fundamentais para a economia agroexportadora at ento
dominante. Ferrovirios, empregados do comrcio, bancrios, martimos, estiva-
dores e funcionrios pblicos foram algumas categorias assalariadas favorecidas
pela criao de institutos. Todas constituam pontes com o mundo urbano-
industrial em ascenso na economia e na sociedade brasileiras de ento.
Desde o incio, a implantao dos programas e servios de auxlios e de
ateno mdica foi impregnada de prticas clientelistas, tpicas do regime populista
que caracterizou a Era Vargas. Tais prticas se ancoraram tambm nos sindicatos
de trabalhadores, nos quais ajudaram a criar normas administrativas e polticas de
pessoal adequadas a estratgias de cooptao das elites sindicais 'simpatizantes' e
de excluso das discordantes, alando aquelas direo das instituies e gesto
dos programas governamentais.
O clientelismo tambm se baseou no atrelamento dos sindicatos e dos insti-
tutos ao Estado, atravs do controle da seleo, eleio e formao dos seus
dirigentes, bem como da participao e gesto nesses dois tipos de organizao
social. Sobretudo no Estado Novo (1937-1945), Var2as pde dominar politicamente
80 PHYSIS - Revista de Sade Coletiva
VoL 1, Nmero 1,1991
os IAPs, cujas direes, que reuniam representantes de patres e empregados, eram
formadas sob controle estatal. Mais tarde, no penodo ps-45, o atrelamento estatal
dos sindicatos e institutos e s t e n e u ~ s e ao Partido Trabalhista Brasileiro (PTB).
Dessa fomla, na primeira metade deste sculo podemos observar: centralismo,
verticalismo e autoritarismo corporativo, do lado da sade pblica; clientelismo,
populismo e paternalismo, do lado de instituies de previdncia social, incluindo
as de ateno mdica. Estes traos, modelados durante cerca de cinqenta anos,
ainda so caractensticos das instituies e polticas de sade brasileiras e integram
a prpri a ordem poltica que se constituiu nesse penodo. o prprio rosto de nossa
estrutura social que se desenha sobre essa dupla face, ao menos no que esse rosto
tem de mais atroz e recorrente ern termos de poder.
o PERODO DO DESENVOLVIMENTISMO (ANOS 50 E 60)
Esse penodo ficou conhecido pela tentativa de implantar-se um projeto
nacional de desenvolvimento econmico 'moderno', integrado ordem capitalista
industrial, e pela crise do regime populista e nacionalista dos anos 60. As polticas
de sade da poca exprimiam essa dupla realidade, atravs de uma dicotomia
institucional progressivamente acentuada. O lI1odelo campanhista, que chegara a
um estgio burocrtico rotineiro, ainda predominava largamente nos rgos de
sade pblica do ento Ministrio da Educao e Sade. Opunha-se ao modelo
curativsta dominante nos servios previdencirios de ateno mdica, tambm
burocratizados e ineficazes face aos crescentes problemas de sade das populaes
urbana nual. Uma tecnoburoctacia mdica formada no exterior em administrao
de servios de sade instalou-se na gesto dos Institutos de Previdncia, por
oposio tecnocracia sanitarista, tambm mdica, de tendncia nacionalista e
desenvolvimentista, predominante nos rgos de sade pblica.
Justaposio, repetio, incompetncia e ineficincia, reinantes nos pro-
gramas e servios de sade, foram combatidas com mais programas, servios e
campanhas, que finalmente redundaram no aumento e na reproduo da dicotomia
sade pblica versus ateno mdica individual.
Se as condies de vida da maior parte da populao no pioraram, a con-
scincia da dureza dessas condies foi-se tornando cada vez mais clara no penodo.
Mas, em presena da impossibilidade de solues reais por parte das instituies,
essa conscincia originou um impasse nas polticas de sade. Ele foi percebido,
alis, como impa.<;se estrutural, envolvendo conjunto das polticas sociais e a
prpria ordem institucional e poltica.
Uma sada histrica para esse impasse foi proposta pelo grande movimento
social do inicio dos anos 60 no pas, liderado e conduzido pelas dites progressis-
81 Notas sobre as Polticas de Sade no Brasil de Democrtica" -Anos 80
tas que reivindicavam ' reformas de base' imediatas, entre as quais uma reforma
sanitria consistente e conseqente. Mas a reao poltica das foras sociais
conservadoras levou ao golpe militar de 1964.
o PERODO DO ESTADO MILITARISTA E O 'MILAGRE
BRASILEIRO' (1964 - 1984)
o perodo a seguir, que compreende os vinte anos de ditadura militar, foi
cortado por algumas conjunturas especficas, sobretudo no que concerne s
polticas de sade.
Nesta breve sntese introdutria, necessariamente superficial, nos interessa
pr em relevo a conjuntura do ' milagre brasileiro' , compreendendo de 1968 a 1974
(para alguns, 1967 a 1973), depois da grande limpeza que sacudiu os aparellios de
Estado, inclusive os da sade, entre 1964 e 1967. Nesse ltimo perodo, se operou
uma grande reorientao institucional na administrao estatal, inclusive no setor
de sade.
Durante o perodo do ' milagre' se estabeleceu no Brasil uma poltica de sade
diferente dos dois modelos anteriores. Realizando uma sntese nova e perversa, ela
reorganizou os traos institucionais do sanitari smo campanhista, oriundo da
Primeira Repblica, e os do modelo curativo da ateno mdica previdenciria do
perodo populista.
A centralizao e a concentrao do poder institucional deram a tnica dessa
sntese, que aliou campanhismo e curativismo numa estratgia de medicalizao
social sem precedentes na histria do pas.
Um elemento favoreceu essa sntese criada pelo autoritarismo tpico da fase
do 'milagre' . que, no nvel poltico, essa conj untura foi de fato a mais dura vivida
pela nao em tempos de Repblica. Ela foi marcada pelos atos institucionais e por
outros decretos presidenciais que modifi caram a Constituio no tocante aos direi-
tos de cidadania, informao e comunicao social , bem como ao controle do exer-
ccio dos poderes Legislativo e Judicirio. Essa conjuntura se caracterizou tambm
por uma vontade poltica arbitrria, concentrada num Poder Executivo avesso a
medidas ou polticas sociais que favorecessem a participao da sociedade civil.
Nesse contexto se produziu a poltica de sade do 'milagre', coerente com a
poltica econmica de ento, que preconizava um crescimento acelerado com uma
elevada taxa de produtividade, conjugada a baixos salrios para grande parte da
massa traballiadora. Esta poltica desfavoreceu a maioria das categorias, mas
favoreceu os traballiadores especializados, os tcnicos e os quadros superiores
empregados nos setores de ponta da economia. Esses grupos foram ben::r1ciados
por altos salrios (> incentivos, o 'iue possibilitou o aumento do VIlswno desses
82 PHYSIS - Revista de Sade Coletiva
Vol. I, Nmero I, 1991
setores privilegiados, assim como a difuso da ideologia do consumo no conjunto
da sociedade. A sade passou ento a ser vista como um bem de consumo.
Especificamente, um bem de consumo mdico.
No perodo de 1968 a 1975, generalizou-se a demanda social por consultas
mdicas como resposta s graves condies de sade; o elogio da medicina como
sinnimo de cura e de restabelecimento da sade individual e coletiva; a construo
ou refonna de inmeras clnicas e hospitais privados, com fmanciamento da
Previdncia Social; a multiplicao de faculdades particulares de medicina por
todo o pas; a organizao e a complementao da poltica de convnios entre o
INPS e os hospitais, clnicas e empresas de prestao de servios mdicos, em
detrimento dos recursos - j parcos - tradicionalmente destinados aos servios
pblicos. Tais foram as orientaes principais da poltica sanitria da conjuntura
do 'milagre brasileiro'.
Esta poltica teve, evidentemente, uma srie de efeitos e conseqncias insti-
tucionais e sociais, entre as quais a progressiva predominncia de um sistema de
ateno mdica 'de massa' (no sentido de 'massificado') sobre uma proposta de
medicina social e preventiva, que chegou a ser o discurso dominante na conjuntura
anterior ao golpe de Estado; o surgimento e o rpido crescimento de um setor
empresarial de servios mdicos, constitudo por proprietrios de empresas mdi-
cas centradas mais na lgica do lucro do que na da sade ou da cura de sua clientela
(este setor era, alis, subsidiado em grande parte pelo Estado, ou seja, indiretamente
pelos trabalhadores, na condio de contribuintes do fisco e da previdncia social,
atravs do desconto em folha). Assistimos tambm ao desenvolvimento de um
ensino mdico desvinculado da realidade sanitria da populao, voltado para a
especializao e a sofisticao tecnolgica e dependente das indstrias fannacuti-
cas e de equipamentos mdico-hospitalares. Assistimos, fmalmente, consoli-
dao de uma relao autoritria, mercantilizada e tecnificada entre mdico e
paciente e entre servios de sade e populao.
Como era de se esperar, todos esses efeitos e conseqncias fizeram emergir
uma grande insatisfao popular em relao 'poltica de sade da ditadura',
perceptvel j no fim do 'milagre' (1974-1975).
Os quebra-quebras de ambulatrios e os conflitos nas filas de espera dos
servios de sade exprimiram essa insatisfao desde o incio dos anos 70. A
situao se tomou mais explosiva no fim da conjuntura do 'milagre', constituindo-
se em sintoma de sua derrota e em preldio da morte das polticas de sade desse
perodo. Despencaram as verbas de sade pblica, e a ateno mdica da Previ-
dncia Social caminhou para a falncia. A imagem da medicina como soluo
miraculosa para as ms condies de vida comeou a ser socialmente percebida
como lniragt:m, a ser publicamente denunciada e desmascarada.
Notas sobre as Polticas de Sade no Brasil de Democrtica" -Anos 80 83
Nessa poca, movimentos sociais de internos e residentes mdicos buscaram
alianas e articulaes com outros movimentos sociais, procurando estabelecer
estratgias comuns de questionamento e mudana das polticas sociais do regime.
A corporao mdica, por sua vez, descontente com o que qualificava como um
processo de massificao da consulta nas instituies pblicas, comeou a denun-
ciar a m qualidade dos servios mdicos prestados populao. Os movimentos
de contestao em sade cresceram em nmero e intensidade, de tal modo que,
entre o fmal dos anos 70 e o incio dos anos 80, sindicatos e partidos iniciaram uma
fase de agitao, centrada na questo da sade e da poltica de sade.
Nesses anos, os estudantes de medicina, sobretudo residentes, fizeram vrias
greves de importncia nacional, acusando a "poltica de sade da ditadura" de tentar
repor com uma mo (a da poltica de ateno mdica) o que subtraa dos
trabalhadores com outra (a da poltica econmica).
Cientistas, acadmicos e tecnocratas progressistas discutiam em congressos
e seminrios nacionais e internacionais a degradao das condies de vida da
populao, conseqncia da poltica econmica que levara ao 'milagre brasileiro',
trazendo para essa discusso o testemunho de cifras e taxas dramticas sobre o
acmulo das doenas endemias e epidemias.
Finalmente, movimentos sociais comunitrios - compreendendo associaes
de moradores de bairros e favelas, movimentos de mulheres, sindicatos, Igreja e
partidos polticos progressistas - denunciavam s autoridades e sociedade civil a
situao catica da poltica de sade pblica e dos servios previdencirios de
ateno mdica, exigindo solues para os problemas criados pelo modelo de sade
do regime autoritrio.
Novamente assistimos, como no incio dos anos 60, a um intenso movimento
popular pela reforma das polticas sociais e de sade. Em 1982, quando ocorreram
as primeiras eleies livres para o Congresso e Assemblias Legislativas em vinte
anos, muitos deputados estaduais ou federais se elegeram com programas centra-
dos nas questes de sade, tema obrigatrio dos programas dos candidatos aos
governados estaduais naquele mesmo ano.
Os servios de sade se tornaram o foco da crise do modelo de poltica social
vigente entre 1975 e 1982. No era para menos: as condies de sade da populao
tornaram-se crticas, por causa de uma poltica concentradora, centralizadora,
pri vatizante e ineficaz, expresso do regime poltico autoritrio. No incio dos anos
80 a crise das polticas sociais (sade, habitao, educao) era identificada com
a crise do regime.
A partir de 1983, a sociedade civil organizada desceu s ruas para pedir,junto
com um Congresso firme e atuante, novas polticas sociais que pudessem assegurar
plenos direitos de cidadania aos brasileiros, inclusive o direito sade, visto
Vol. I, Nmero 1,1 99 1
84 PHYSIS - Revista de Sade Coletiva
tambm como dever do Estado. Pela primeira vez na histria do pas, a sade era
vista socialmente como direito universal e dever do Estado, isto , como dimenso
social da cidadania.
o PERODO DA NOVA REPBLICA E A LUTA PELA RE-
FORMA SANITRIA (1985-1989)
A reorganizao do pas em direo a um Estado de direito desenvolveu-se
lentamente e de maneira conflituosa. A partir das eleies de 1982, as negociaes
entre as foras polticas mais conservadoras e moderadas se sucederam, na busca
da ampliao da 'abertura democrtica'.
Essas negoci aes col ocaram em pl ano secundrio - na verdade quase
excluram - os sindicatos e partidos de esquerda, recm-sados da clandestinidade,
apesar de seu sucesso eleitoral nos anos de 1982 e 1984. Os resultados das eleies
de 1986 favoreceram as foras conservadoras, graas a procedimentos de corrupo
eleitoral (clientelismo, curralismo eleitoral, financiamento de candidatos fa-
vorveis a lobbies etc) empregados desde a Primeira Repblica. Apesar disso,
grande massa de votos foi para os setores e partidos polticos progressistas e de
esquerda.
No Brasil, as polticas pblicas desempenharam um papel mui to importante
na consolidao da ordem republicana que, desde a origem, manteve traos antide-
mocrticos cujas razes penetram profundamente nas estruturas existentes, fundindo-
se a interesses sociais objetivos e contraditrios entre si. Tais condies no podem
ser modificadas em poucos anos, na passagem de uma conjuntura a outra, o que
favoreceu, no perodo que analisamos, a perpetuao dessa situao de excluso.
Os interesses contraditrios, enraizados no solo poltico brasileiro, se manifes-
tam com muita intensidade nas polticas de sade, na medida mesma da im-
portncia histrica destas polticas. As proposies de uma mudana estrutural
atravs de uma reforma sanitria, por exemplo, tm sido impedidas por obstrues,
boicotes, desentendimentos e distores colocadas por tais interesses, internos e
externos s instituies de sade. Isso dificulta que, para alm dos discursos e das
normas, a prtica institucional experimente transformaes consistentes.
Ora, a transio de um regime ditatorial para uma situao de estabilidade
democrtica deveria supor a capacidade de superar problemas sociais e polticos
herdados de um passado secular. No caso particular das proposies para uma nova
poltica de sade, em debate no cenrio nacional desde a primeira metade dos anos
80, necessrio sublinhar a divergncia, e s vezes o antagonismo, entre os
discursos institucionais a propsito de temas fundamentais. Apesar disso, devem
ser -sublinhaebs nesse perodo a llUV idade e a originalidade de certas prticas
Notas sobre as Polticas de Sade no Brasil de "Transio Democrtica" -Anos 80 85
institucionais e a oportunidade do surgimento de outras, nos domnios da partici-
pao popular em servios de sade e da descentralizao institucional.
Queremos assinalar, alm disso, caractersticas especficas dessa conjuntura.
Entre elas, destaca-se o confronto de interesses econmicos e polticos no interior
do campo da sade e a conseqente luta pela ocupao dos diferentes espaos
institucionais por representantes desses interesses. Esses confronto e luta se
desenvolvem seja no campo macroanaltico, seja no microanaltico, do poder, isto
, tanto nos ministrios e no Congresso como nos hospitais, ambulatrios e
unidades municipais de sade. Os discursos e os saberes das diversas corporaes
profissionais envolvidas na questo da sade (mdicos, enfermeiros, assistentes
sociais, psiclogos) tambm tm sido um foco de luta poltica no cruzamento dos
nveis macro e microanaltico de disputa pelo poder de traar diretrizes, impor
posies e conquistar hegemonia.
Deve ser observado, tambm, o debate havido nos anos 80 entre profissionais
da rea de sade e entre estes e a clientela das polticas mdicas (principalmente,
populaes urbanas de baixa renda), representada, por exemplo, por organizaes
comunitrias.
Nos ltimos anos da dcada, nesse contexto de lutas no nvel dos discursos,
das prt icas e das estratgias polticas pela reforma das instiluies de sade,
manifestaram-se os impasses de nossas polticas sociais. Tais polticas - car-
actersticas, em vrios aspectos, dos pases do Terceiro Mundo - se revestem, nQ
Brasil , de uma importncia proporcional ao papel do pas ("oitava economia do
mundo") na Amrica Latina e no conjunto das naes, apesar dos repetidos reveses
polticos de sua histria, especialmente no que diz respeito construo de uma
ordem democrtica no Estado e nas instituies em geral. A atuao de grandes
interesses sociais e econmicos, externos e internos, perpetuou uma ordem social .
extremamente concentrada, em termos polticos e econmicos, desde o incio da
Repblica.
No que concerne s oposies sociais que afetam a prpria base de organi-
zao do setor, deve-se mencionar, primeiramente, os interesses de uma 'burguesia
da sade', opostos aos da clientela de trabalhadores urbanos e rurais.
A 'burguesia da sade' pode ser caracterizada, quanto sua composio, por
proprietrios de empresas, grandes hospitais e clnicas mdicas privadas; grupos
ligados aos servios mdicos destinados s empresas; grandes indstrias de
equipamentos mdicos, nacionais e internacionais; empresas multinacionais de
produtos farmacuticos; e, fmalmente, grandes mdicos liberais, defensores de
uma ideologia privatista.
A clientela formada por trabalhadores (urbanos e rurais) e seus dependentes
(sua famlilt) e por uma camada crescente de classe mdia, impossibilitada de pagar
Vol. I, Nmero 1,1991
86 PHYSIS - Revista de Sade Coletiva
custos mdicos hospitalares e clnicas especializadas. Nos anos 80, com o retomo
do processo inflacionrio, esses custos ti veram uma alta vertiginosa.
Essa oposio de interesses de base encontra sua expresso mais acabada na
alternncia de orientao e de proposies para o setor: a uma orientao privati-
zante e internacionalizante contrape-se uma orientao estatizante e nacionali-
zante. necessrio acentuar, entretanto, as nuances presentes no interior de ambas
as orientaes, que experimentam conflitos internos entre tendncias.
A defesa do que deve ser ou no ' nacionalizado' - isto , estatizado -levanta
discusses e divergncias profundas entre os que apiam esse caminho. Este
apenas um dos pontos de confli to no interior de uma das tendncias de base. Se se
colocarem em jogo as divergncias das duas tendncias de base, pode-se ter uma
idia da intensidade do debate havido na conj untura que analisamos.
A gesto, a distribuio, o fmanciamento e a avaliao dos servios de sade;
a natureza e a oportunidade dos atos mdicos, isto , a maior ou menor intensidade
da medicalizao do social; a integrao e a hierarquizao dos servios por nvel
de complexidade, desde as unidades de cuidados primrios at os hospitais mais
complexos e especializados, so outros pontos em tomo dos quais discusses e
conflitos so igualmente intensos.
No discutiremos as di vergncias que os di versos grupos polticos presentes
na cena brasileira-mantm entre si, em relao a pontos especficos da reforma
sanitria. Nosso objetivo aqui explicitar, na medida do possvel, a poltica de
sade recente em relao histria das polticas de sade no Brasil. Interessa-nos
sublinhar, nesse sentido, o que estrutural (isto , o que h de comum, ou
recorrente, em vrias conj unturas) e, ao contrrio, o que conjuntural (o que
mudou, o que indito) nos discursos e nas prticas institucionais de sade.
O debate privado x estatal, ou nacional x internacional, a que nos referimos,
recorrente no discurso da poltica de sade desde os anos 50. Nos anos 80, uma
caracterstica nova e, talvez, original na discusso desses temas foi a entrada em
cena do empresrio da sade como um ator poltico que defende publicamente seus
interesses, com lobbies no Congresso e nas assemblias legislativas, nos minis-
trios da Sade e da Previdncia Social, nas instituies formadoras de recursos
humanos (faculdades e hospitais universitrios) e nos servios pblicos estaduais
e municipais da rea.
Outra novidade, expressa nos movimentos sociais dos ltimos dez anos, foi
a tomada de conscincia, por parte da sociedade civil, do papel da sade e das
instituies mdicas na vida coletiva. Embora restrita aos movimentos de van-
guarda (associaes de moradores, di versos movimentos' civis' , sindicatos etc), a
compreenso desse papel foi muito importante, pois tomou claro que so os
prprios trabalhadores que fmanciam, atravs de descontos em folha e impostos,
Notas sobre as Polticas de Sade no Brasil de MTransio Democrtica" -Anos 80 87
os servios mdicos da Previdncia Social e do Ministrio da Sade, que deveriam,
antes de tudo, servi-los.
Essa tomada de conscincia evidenciou as oposies ideolgicas subentendi-
das em diversos temas de debate. Por outro lado, os interessados tiveram a
oportunidade de perceber que tais oposies no so recentes. Em ltima instncia,
fazem parte da histria das polticas sociais do pas.
Todos os grupos envolvidos no debate das polticas de sade dos anos 80
estiveram de acordo quanto ao papel do Estado como coordenador e gestor dos
planos, programas e servios de sade. Os setores progressistas reivindicaram
mesmo uma ampliao desse papel, fazendo desse ponto uma ' questo fechada' da
refonna sanitria.
Essa reivindicao encontrou, entretanto, um obstculo na estrutura privada
de ateno mdica, solidamente construda durante os anos 70. Apesar disso, foram
dados alguns passos rumo conteno da poltica de convnios com o setor
privado. A rede privada chegara a ser fmanciada em mais de 80% pelo Estado.
Durante curtos perodos conjunturais, entretanto, novos programas e servios
pblicos foram criados e mantidos, em oposio ao estado de quase abandono em
que haviam sido relegadas instituies e servios pblicos no fmal dos anos 70.
Algumas medidas foram tomadas no sentido de facilitar o acesso da popu-
lao aos servios de sade. O governo da Nova Repblica favoreceu a descentrali-
zao dos servios em nveis municipal e distrital, por meio de programas pilotos,
e procurou institucionalizar a 'participao popular' nos mesmos servios, ratifi-
cando uma tendncia que j vinha do incio dos anos 80, com as Aes Integradas
de Sade (AIS).
A concepo da sade como um 'direito civil' - ou seja, um direito do cidado
e um dever do Estado - a segunda grande oposio de base em relao aos temas
especficos de poltica para o setor. Essa questo suscitou acaloradas discusses at
outubro de 1988, quando a nova Constituio reconheceu fonnalmente este direito
social de cidadania, tanto tempo postergado pela Repblica.
Entretanto, para certos setores da sociedade - principalmente empresrios,
mas tambm alguns setores sindicalistas - a sade um direito que se adquire pelo
trabalho. Trata-se da viso tradicional nas polticas sociais brasileiras, que rela-
ciona a aquisio de direitos sociais ao exerccio do trabalho, sobretudo o trabalho
urbano. Trata-se, portanto, em ltima instncia, do exerccio do emprego. Essa
proposta pode tomar os servios mdicos inacessveis maior parte da populao
brasileira: crianas, donas de casa, jovens no empregados, velhos sem aposenta-
doria, subempregados da economia infonnal, desempregados.
A percepo social da sade como direito de cidadania um dado novo na
histria das polticas sociais brasileiras. Cremos que essa percepo fruto dos
88 PHYSIS - Revista de Sade Coletiva
Vol. 1, Nmero 1, 1991
movimentos sociais de participao em sade da segunda metade dos anos 70 e do
incio dos anos 80.
4
Nesse sentido, a prpria refonna sanitria pode ser vista como
um elemento novo no cenrio poltico do pas, um elemento instaurador de uma
polti ca de sade institucionalmente indita. Em outro sentido, o lema "Sade,
direito de cidadania, dever do Estado", implica uma viso desmedicalizada da
sade, na medida em que subentende uma defmio afirmativa (positiva), diferente
da viso tradicional, tpica das instituies mdicas, que identifica sade com
ausncia relativa de doena.
No contexto dessa nova defmio, a noo de sade tende a ser socialmente
percebida como efeito real de um conjunto de condies coletivas de existncia,
como expresso ativa - e participativa - do exerccio de direitos de cidadania, entre
os quais o direito ao trabalho, ao salrio justo, participao nas decises e gestes
de polticas institucionais etc. Assim, a sociedade tem a possibilidade de superar
politicamente a compreenso, at ento vigente ou social mente dominante, da
sade como um estado biolgico abstrato de normalidade (ou de ausncia de
patologia).
Datada dos anos 80, a nova noo de sade muito recente na sociedade
brasileira e ainda se restringe a grupos partidrios e movimentos sociais de
vanguarda. Mas a nova Constituio j incorporou uma defmio prxima dessa
noo. Alm desse avano, as lutas pelo acesso aos cuidados mdicos, pela
participao na gesto e na coordenao dos servios pela no-privatizao das
instituies de sade so, entre outras, importantes pontos que ultrapassam os
marcos institucionais da poltica de sade, atingindo os da poltica social como um
todo.
Resta-nos examinar agora alguns desses pontos, no contexto do regime
poltico dos ltimos cinco anos, ditos de 'transio democrtica'. Entre esses
pontos, convm ressaltar aqueles que, apesar de serem temas recorrentes na histria
das polticas de sade do Brasil, foram redefinidos na conjuntura atual, num sentido
'flue poderamos qualificar de original e ou mesmo de indito. Dentre eles,
comentemos os mais importantes:
1 - A reforma sanitria
A questo da refonna sanitria e de seu papel no estabelecimento de uma
ordem social democrtica contribuiu para transfonnar a poltica de sade em
4. Ver MA TIOS A.M. , popular ou cidadarua regulada - movimentos populares
pela sade no Rio de Janeiro, (1 980-1988)". Dissertao de mestrado em Cincias Sociais,
UFRJ,199O.
Notas sobre as Polticas de Sade no Brasil de Democrtica" -Anos 80 89
elemento fundamental na conjuntura de estabilizao da ordem poltica. Possvel
elemento inaugural de um novo contexto institucional, a refonna sanitria se tomou
um tema original face histria das polticas sociais no Brasil. Neste sentido, ela
representou uma exigncia de mudana estrutural, determinada pelo conjunto da
sociedade civil, mais do que uma simples reivindicao de vanguardas polticas.
O prprio movimento social a apoiou, e vrios atores polticos a consideraram
como tema prioritrio de discuSSo das polticas pblicas.
Opor-se refonna ou negar a necessidade de implant-la era opor-se
realizao da transio poltica, pois um regime democrtico estvel no poderia
institucionalizar-se, ou durar, sem implantar polticas sociais capazes de liquidar
a famosa 'dvida social histrica', freqentemente mencionada nos discursos dos
polticos brasileiros. No entanto, tanto no mbito do Executivo, quanto no
Legislativo, as oposies e os bloqueios a essas pOlticlS sociais, inclusive as de
sade, permaneceram reais e atuantes, com tentativas de diluio e mesmo de
rejeio de suas propostas.
Alguns pretenderam identificar lderes polticos e quadros intelectuais liga-
dos defesa das novas polticas a anarquistas, comunistas ou populistas, sinni-
mos, na tradicional linguagem conservadora brasileira, de elementos perniciosos,
interessados na destruio da ordem estabelecida. Essa tendncia exprimia uma
estratgia de negao das mudanas reais, propostas nas transformaes das
polticas sociais em geral e de sade em particular.
Apesar dessas estratgias de resistncia s transfonnaes, podemos assi-
nalar, nos ltimos cinco anos, dois eventos institucionais muito importantes
durante o perodo da chamada Nova Repblicaa realizao da VIII Conferncia
Nacional de Sade, em Braslia em 1986, reunindo cerca de quatro mil pessoas para
discutir a reforma sanitria a ser implantada pelo governo, e a instalao da
Assemblia Nacional Constituinte, um ano aps, que deveria incluir os princpios
fundamentais da reforma sanitria na nova Constituio brasileira, fmalmente
sancionada em 1988. Durante esses eventos, foram praticamente unnimes os
posicionamentos a favor de uma refonna sanitria em carter de urgncia.
A discusso dos caminhos e diretrizes da reforma continuou ao longo dos
anos 1987 e 1988, envolvendo diversos grupos de esquerda, contra conservadores
neoliberais. As divergncias eram ntidas, no apenas entre esses grandes setores
de base, mas tambm entre os grupos de esquerda, que competiram muitas vezes
por posies e situaes de controle dentro do aparelho de Estado, numa aparente
'guerra de posies' autofgica, sempre em nome de projetas ou princpios
discordantes. Repetindo a histria das polticas sociais, nessa conjuntura os setores
da esquerda brasileira raramente conduziram estratgias ou polticas de aliana que
sistematicamente preservassem um projeto comWll, ou que superassem rivalidades
Vol. 1, Nmero 1, 1991
90 PHYSIS - Revista de Sade Coletiva
e competies que, s vezes, no expressavam nada alm de interesses de grupos
ou ambies pessoais.
As discusses se acirraram sobretudo em tomo de questes fundamentais,
como fmalidades, diretrizes e mtodos da reforma sanitria, e estratgias e tticas
necessrias para assegurar a irreversibilidade de suas conquistas. Grande parte das
divergncias aparecem no tratamento desses pontos mais gerais, mas tambm
houve casos mais especficos, concernentes a contedos dos programas, diretrizes
e prioridades a atingir com a reforma.
Daqui por diante, trabalharemos com esses pontos mais especficos.
2 - A unificao institucional dos servios de sade
Este um dos pontos especficos que sempre esteve no centro das discusses
dos ltimos anos, desde o incio da dcada de 1980. Trata da unificao das
instituies e servios de cuidados mdicos em um s Ministrio da Sade, que
deveria ser o responsvel, o condutor, o gestor e o principal executor da reforma
sanitria e de toda poltica de sade.
Aqui, tambm encontramos um tema recorrente no debate das polticas de
sade, em diversas conjunturas institucionais. Trata-se do delicado problema da
distribuio - ou da concentrao - do poder institucional, pois nesse nvel que se
discutem as competncias, as responsabilidades, as direes e os encargos -
conseqentemente, os cargos - polticos no setor. Essa repartio do poder
institucional levanta questes j tradicionais no Brasil, relativas ao poder e sua
natureza - grau de personalizao, concentrao, centralizao etc - na ordem
poltica brasileira.
O tema da unificao institucional de servios de sade reapareceu, mas
trouxe dados novos que podem situ-lo como um elemento interessante para a
compreenso da conjuntura de 'transio democrtica'. Entre eles necessrio
sublinhar a possibilidade de superao da dicotomia, presente no modelo atual,
entre sade pblica e ateno mdica curativa, e a construo de um modelo
integrado de medicina preventiva e cuidados mdicos individuais previdencirios.
Essa superao, indita e possvel, dependeria de uma real integrao das
instituies ligadas aos ministrios ligados questo da sade (basicamente os
ministrios da Sade e da Previdncia Social). Evidentemente, um simples decreto
no supera mais de cinqenta anos de dicotomia de modelos e instituies mdicos.
Deve-se sublinhar tambm que a unificao institucional do setor abriria a
possibilidade de superar a justaposio, repetio, ineficcia e competio de
programas e servios de sade, bem como de controlar fmanceiramente servios e
programas de sade, ainda que no simples nvel da contabilidade. Tudo isso
depende da existncia de comando real e vontade poltica.
Notas sobre as Polticas de Sade no Brasil de Democrtica" -Anos 80 91
Finalmente, deve-se assinalar a possibilidade da retomada, pelo Estado, da
direo da poltica de ateno mdica previdenciria. verdade que somente uma
gesto democrtica das instituies e dos programas - o que no se confunde com
uma gesto simplesmente estatal - pode resistir s presses dos lobbies, das
' clientelas' e dos grupos populistas, ainda muito fortes em nossa estrutura
institucional, na sade como em outros setores das polticas sociais.
Todas as possibilidades de mudana institucional se chocam, portanto, contra
velhas resistncias instaladas nos aparelhos estatais. No se deve esquecer,
tampouco, os grandes interesses econmicos e sociais j mencionados neste
trabalho, tanto internos quanto externos rea.
Apesar de todos os obstculos, em 1987 venceu a tendncia para a unificao
dos servios institucionais de sade, com o Sistema Unificado e Descentralizado
de Sade (SUDS) na Previdncia Social. Com a nova Constituio, isso foi
confirmado, atravs da proposio do Sistema U'nico de Sade (SUS). Mas, ainda
assim, permanece probl emtica, at hoje, a efetiva distribuio do poder insti-
tucional , sej a do Estado em relao sociedade civil, seja dos grupos polticos
historicamente di vergentes, presentes nas instituies, que rei vindicam sua parcela
de poder nas decises e orientaes fundamentais da poltica de sade no novo
regime democrtico.
3 - A descentralizao dos servios de sade
Apesar da recorrncia histrica do tema da descentralizao, que desde o fmal
do ltimo governo Vargas, nos anos 50, aparece freqentemente nos discursos
reformistas da poltica de sade, pode-se destacar fatos novos que contribuem para
uma redefmio desse tema na atual conjuntura. Entre eles, citemos em primeiro
lugar o de uma nova viso da descentralizao institucional como desconcentrao
efetiva de poder, ao menos entre setores mais avanados politicamente nas
instituies de sade e na sociedade civil organizada (associaes comunitrias e
profissionais, sindicatos e movimentos sociais referentes sade). Como con-
seqncia dessa viso, cresceu a percepo social da necessidade de transparncia
nas decises do setor pblico.
Deve ser citado ainda que profissionais da rea de sade reivindicam uma
transferncia efetiva de responsabilidade, com poder de deciso, para estados,
municpios e distritos, contrariando a tendncia centralizadora, historicamente
dominante desde o incio do sculo.
Com essas novas viso e percepo sociais da descentralizao institucional
em sade, tem-se a possibilidade de superar a concepo puramente geopoltica do
processo e a tendncia a limitar a descentralizao aos aspectos meramente
executivo:. ua poltica institUCIOnal. Tratava-se, no entanto, de um grande desafio
Vol. I, Nmero I, 1991
92 PHYSIS - Revista de Sade Coletiva
poltico. Para evitar esses limites, o projeto de reforma sanitria propunha, em
1986, baseado na experincia das Aes Integradas de Sade, de 1983, a criao
de "conselhos municipais" e "interinstitucionais" de gesto dos servios de ateno
mdica. Esses conselhos supunham participao popular, atravs de representantes
da "comunidade organizada", no planejamento, gesto e avaliao dos servios de
sade. Em termos de discurso institucional, pode-se dizer que se trata de um fato
novo, original na histria das polticas de sade.Esses fatos, aliados orientao
prevista de tomar como base experincias-piloto locais (em vez de partir de uma
norma central niveladora e imperativa, como habitual nas p olticas sociais
brasileiras) recolocaram, a nosso ver, o tema da descentrali zao no contexto da
atual conjuntura de transformaes polticas no Brasil. Eles supem, de fato, um
lugar realmente importante para a poltica de sade no projeto de democratizao
de nossas polticas sociais e, indiretamente, no processo de democratizao da
ordem poltica brasileira como um todo.
4 - A hierarquizao dos atos e servios de cuidados mdicos
A hierarquizao dos atos mdicos segundo sua complexidade e especiali-
zao e a priori dade a ser dada a cada um, desde os mais simples e gerais aos mais
complexos e especializados, tambm constitui um tema recorrente na histri a das
polticas brasileiras de sade. De fato, a priorizao dos cuidados mdicos ditos
primri os, mais necessrios maiori a da populao-alvo das instituies pblicas
de sade, por oposio aos cuidados mais sofi sticados, ditos tercirios, mobilizou
o debate institucional a partir dos anos 60. Conduzido sobretudo pelos mdicos
ligados sade pblica e medicina social, esse debate tocou tambm os clnicos
dos hospitais gerais pblicos e alguns liberais ligados Previdncia Social. Todos
eles reivindicavam prioridade para os cuidados primrios, integrados aos se-
cundrios e mesmo, no caso de certas patologias crnicas e das emergncias, aos
cuidados hospitalares tercirios.
Ahierarquizao dos cuidados mdicos dispensados pelos grandes hospitais,
altamente especializados, tem duas significaes institucionais que convm distin-
guir. A primeira relativa ao estabelecimento da prioridade aos atos mdicos
generalistas, levando-se em considerao as necessidades mais imediatas de
ateno mdica da maioria absoluta da populao.
Essa orientao se ope tendncia historicamente dominante na
medicina cientfica modema, que privilegia a sofisticao tcnica desde o incio
da interveno mdica, que se toma altamente especializada e voltada para a
novidade (ou a raridade) das patologias, em detrimento das doenas banais da
populao, dos doentes como seres humanos que sofrem e dos tipos de patologia
mais comuns.
Notas sobre as Polticas de Sade no Brasil de Democrtica" -Anos 80 93
A segunda significao relativa reestruturao dos servios mdicos e
organizao de um sistema unificado e integrado de cuidados institucionais,
coerentes com a nosologia da populao, sobretudo desse setor majoritrio da
populao atingido por condies de vida muito desfavorveis.
Na conjuntura que prevalece nos ltimos cinco anos, o tema da hierar-
quizao levanta tambm a discusso do problema da qualidade dos cuidados
mdicos institucionais voltados para a populo designada como 'debaixa renda'.
Compreendendo as diferentes corporaes profissionais envolvidas (mdi-
cos, enfermeiros, assistentes sociais, psiclogos, nutricionistas), associaes de
moradores, sindicatos e setores de partidos polticos progressistas, o movimento
social centrado na questo de sade colocou em questo, desde o advento da Nova
Repblica, em 1985, qualquer projeto de organizao de uma rede de cuidados
baseada em ' ateno primria', supondo uma medicina primria que se limitasse
a ser uma medicina pobre destinada aos pobres.
Alm disso, o tema da hierarquizao dos cuidados mdicos coloca o delicado
problema da relao mdico/paciente e, por extenso, o problema - atualmente
crtico - da relao instituio mdica/clientela, debatido desde o fmal dos anos 70.
Na segunda metade dos anos 80, na conjuntura de transio do regime
poltico, sindicatos, associaes e profissionais ligados questo da sade, bem
como partidos polticos, discutiram seriamente as relaes entre instituies e
profi ssionais de sade, de um lado, e profi ssionais de sade e populao-alvo de
outro. A conscincia da necessidade de democratizar essas relaes cresceu em
vrios fruns de discusso (seminrios, encontros, congressos e na prpria VIII
Conferncia Nacional de Sade). Se avanar, esta conscincia pode tomar-se uma
das alavancas da democratizao das polticas de sade.
5 - A participao popular nos servios de sade
Um quinto tema historicamente recorrente nas polticas de sade do Brasil
o da participao popular (ou comunitria) nos servios pblicos. Esse tema est
presente em todas as discusses referentes reforma institucional da sade a partir
da dcada de 1960, emboraj se fal asse em ' participao comunitria' nos anos 50.
A discusso atual, entretanto, apresenta um aspecto indito, quando busca
superar a categoria 'participao comunitria', herdada dos discursos desen-
volvimentista e populista, que tinham como objetivo conseguir a adeso da
populao-alvo aos programas a ela destinados. Esses programas eram geralmente
elaborados por uma tecnoburocracia que, s vezes, pretendia ser de 'esquerda', mas
que tinha uma prtica institucional to autoritria quanto a burocracia de 'direita'.
A participao popular reivindicada pelo movimento o;;ocialligado sade
nos ltimos cinco anos prope medidas a serem tomadas pelo Estado, no sentido
94 PHYSIS - Revista de Sade Coletiva
Vol. I, Nmero I, 1991
de garantir a democratizao das decises nos nveis do planejamento, gesto,
execuo e avaliao dos servios e programas de sade. Os conselhos integrados
de sade, compostos por representantes das instituies pblicas e privadas, assim
como por delegados de sindicatos e das associaes comunitrias, deveriam ser, em
princpio, a base da pirmide institucional, a partir da qual se organizaria a poltica
de sade, e qual deveria se submeter o alto da pirmide. Apesar de questionado
pelos setores de vanguarda do movimento popular em sade
5
, esse projeto de
participao defrontou-se com obstculos praticamente insuperveis. Alm dos
inevitveis interesses e orientaes polticas divergentes - alguns antagnicos - h
a secular tendncia centralizao e concentrao do poder institucional. Alm
disso, permanece sempre o poderoso obstculo dos ncleos de clientelismo e
populismo incrustados nas instituies de sade h mais de meio sculo.
Apesar de tudo, algumas experincias locali zadas desenvolveram-se e se
mantiveram, a partir da 'abertura democrtica', nos anos 80, quando governadores
eleitos por partidos progressistas encorajaram a discusso e a inovao insti-
tucional por parte dos atores polticos em presena. Nessas experincias reside,
talvez, um dos pontos de esperana para a transformao das polticas de sade no
Brasil, que pode originar resultados positivos para a transformao da ordem
brasileira numa verdadeira ordem institucional democrtica, na qual os direitos
sociais de cidadania sejam fmalmente respeitados.
Esse ponto suscita, como alis todos os outros examinados, muitas con-
trovrsias e resistncias institucionais, ainda que seja pela inrcia secular da
mquina burocrtica republicana. Esta continua a seguir uma lgica social bastante
conservadora, avessa a mudanas, que pouco se preocupa com a necessidade de
transformao das polticas de sade exigidas por um 'regime' de democratizao
social e de afirmao dos direitos de cidadania.
Entretanto, para no cair no logro da escolha de um bode expiatrio, preciso
lembrar que a 'mquina burocrtica' apenas um dos entraves transformao da
ordem poltica brasileira. A complexidade e a diversidade desses entraves, bem
como a continuidade e a recorrncia de seus traos, constituram o ncleo central
das preocupaes dessas "Notas sobre as polticas de sade dos anos 80". No
momento atual, em que um novo governo, eleito pela primeira vez em trinta anos,
parece querer apagar os traos e temas da poltica de sade, passando por cima da
histria, essas Notas tomam-se mais que um rescaldo da dcada passada. Elas
podem ser um lembrete: pretende apagar as pegadas da histria est condenado a
repeti-la, como farsa ou como tragdia.
5. Ver MATOS M. A., op. cito
Notas sobre as Polticas de Sade no Brasil de Democrtica" -Anos 80 95
RESUMO
Notas sobre as Polticas de Sade no Brasil de "Transio Democrtica"-
anos 80
As polticas de sade dos anos 80 constituem o ncleo temtico do artigo,
analisando-se nelas os traos emergentes, conjunturais, e os traos repetidos,
continuados, estruturais. Para apreender as continuidades nos discursos e nas
prticas de sade, analisam-se diversas conjunturas que precedem a dos anos 80,
desde a Primeira Repblica at a conjuntura da 'abertura democrtica', no fmal dos
anos 70 e incio de 80. Entre esses temas devem ser salientados a refonna sanitria,
a unificao de servios de sade, a descentralizao e desconcentrao insti-
tucional, a hierarquizao de atos e servios mdicos e a participao popular em
servios de sade.
ABSTRACT
Notes on Health Policies in Brazil under Democratic Transition -
The 1980s
Brazilian health policies in the 1980s fonn the central theme of this article,
which analyzes the policies emergent traits (conjunctural) and repeated, constant
traits (structural). With the purpose of disceming continuities in health discourses
and practices, a number ofhistorical moments leading up to the 1980s are analyzed,
from the First Republic through the democratic abertura (opening) that occured at
the end ofthe seventies and beginning of the eighties. The topics ofsanitary reform,
the unification ofhea1th services, institucional decentralization, the organizational
ranking of medical acts and services, and popular participation in health services
are highlighted.
RESUME
Notes sur les Politiques Sanitaires Bresiliennes de la "Transition
Democratique" des Annes 80.
Les politiques de la sant des anes 80 constituent le noyau thmatique de cet
article. L'auteur en analyse les traits passagers, conjoncturels et les traits itratifs,
habitueIs, struclurels. Dans le but d'apprhender les constantes des discours et des
pratiques lis la sant, elle analyse plusieurs conjonctures antrieures aux annes
80, depuis la Premiere Rpublique jusqu' "1'Ouverture Dmocratique" la fm des
annes 70 et au dbut des annes 80. Parmi les themes soulevs, iI faut souligner
ceux de la rforme sanitaire, de 1 'unificatian des services de sant, de la dcentrali-
96 PHYSIS - Revista de Sade Coletiva
Vol. 1, Nmero 1, 1991
sation, de la dconcentration des institutions, de la distribution hirarchise des
actes et des services mdicaux, et de la participation "populaire la gestion des
services de sant.