Congress o

Organizadores Adriana Nogueira V.
Lima Daniela Librio Edsio Fernandes Ellade Imparato Fernanda Costa Carolina Fernando Dantas Jussara Maria Pordeus e Silva Leticia Marques Osrio Nelson Saule Jnior Paulo Romeiro Rosane Tierno Vansca Buzzolato Prestes
Organizadores Adriana Nogueira V. Lima Daniela Librio Edsio Fernandes Ellade Imparato Fernanda Costa Carolina Fernando Dantas Jussara Maria Pordeus e Silva Leticia Marques Osrio Nelson Saule Jnior Paulo Romeiro Rosane Tierno Vansca Buzzolato Prestes
Diretoria do IBDU Binio 2007-2008 Betnia Alfonsin Ellade Imparato Evangelina Pinho Nelson Saule Jnior Rodrigo Dantas Bastos Binio 2009-2010 Ellade Imparato Fernando Bruno Henrique Frota Paula Lousada Ravanelli Rosane Tierno
Diretoria da Editora Magister Ana Maria Paixo Fbio Paixo Jos Roberto Penz Luiz Antonio Paixo Rogrio Rodrigues Tuchaua Rodrigues
Porto Alegre, 2009
Copyright 2009 by Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico, Nelson Saule Jnior
1 edio: novembro de 2009 Editorao Eletrnica: Editora Magister Reviso: Nelson Saule Jnior e Camila Gerassi Capa: Apollo 13
Todos os direitos reservados. expressamente proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meio ou processo, sem prvia autorizao do autor. (Lei 9.610, de 19.02.98 DOU 20.02.98) Impresso no Brasil Printed in Brazil
A533
Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico Manaus 2008: O Direito Urbanstico nos 20 anos da Constituio Brasileira de 1988 Balano e Perspectivas / [Organizado por] Nelson Saule Jnior et al. Porto Alegre : Magister, 2009. 16x23 cm. ; 443 p. ISBN 978-85-85275-20-4 1. Direito. 2. Direito Urbanstico. 3. Planejamento urbano. I. Saule Jnior, Nelson. CDU 349.44
Catalogao na publicao: Leandro Augusto dos Santos Lima CRB 10/1273
Alameda Coelho Neto, 20 / 3 andar 91340-340 Porto Alegre RS (51) 3027.1100 www.editoramagister.com
Apresentao
O Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico IBDU, uma associao civil de mbito nacional dedicada a estudos e pesquisas no campo do direito urbanstico,que tem como finalidade entre outras: I. Promover a consolidao da disciplina do Direito Urbanstico nas faculdades pblicas e particulares; II. Reunir especialistas em estudos urbanos de diferentes ramos disciplinares nacionais e internacionais, voltado para as modalidades do direito urbanstico e o desenvolvimento sustentvel da cidade; III. Desenvolver pesquisas que serviro de apoio a polticas governamentais na rea urbanstica; IV. Promover congressos, cursos, palestras, encontros, seminrios multidisciplinares, bem como editar e publicar estudos e pareceres tcnicos peridicos que envolvam a rea de direito urbanstico e planejamento urbano. O IBDU surgiu a partir da realizao de diversos congressos cientficos, que contaram com a participao de juristas, operadores de direito, urbanistas, pesquisadores, estudantes e demais profissionais que atuam com o tema do urbanismo e, todo o Brasil. Os congressos so dedicados apresentao e discusso de trabalhos cientficos e pesquisas acadmicas realizadas sobre direito urbanstico, que abordam temas atuais e relevantes. O V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico realizado na cidade de Manaus, entre os dias 16 e 19 de novembro de 2008, como mote central, discutiu os avanos e as dificuldades para a consolidao do Direito Urbanstico brasileiro nestes vinte anos que transcorreram desde que a promulgao da Constituio brasileira, em outubro de 1988. O V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico promoveu um balano sobre a evoluo do direito urbanstico brasileiro no decorrer dos 20 (vinte) anos da Constituio Brasileira de 1988, mediante o debate e dilogos pblicos com os diferentes sujeitos que atuam nos Poderes Pblicos, na academia e na sociedade civil sobre o Direito Urbanstico e a ordem jurdica urbanstica brasileira. Como sabido, a Constituio Brasileira de 1988 estabeleceu normas especficas, sobre a poltica urbana, voltadas promoo do desenvolvimento das funes
sociais da cidade, da funo social da propriedade urbana e do bem estar dos habitantes das cidades brasileiras. Estas normas foram disciplinadas infraconstitucionalmente pelo Estatuto da Cidade, que adotou um conjunto de diretrizes, instrumentos e medidas para os objetivos da poltica urbana serem alcanados como o estabelecimento da democracia participativa atravs da gesto democrtica das cidades, dos seus habitantes terem acesso a condies dignas de vida com o desenvolvimento do direito a cidades sustentveis. A realizao de um balano sobre o direito urbanstico nos 20 anos da Constituio Brasileira teve como foco avaliar a evoluo da ordem jurdica urbanstica brasileira, o estgio da sua assimilao pelas instituies e agentes responsveis pela promoo da poltica urbana, tais como autoridades e gestores pblicos, operadores do direito, considerando os paradigmas emergentes desta ordem jurdica, fundados nas funes sociais da cidade, funo social e ambiental da propriedade urbana, direito cidade, gesto democrtica da cidade e desenvolvimento urbano sustentvel. Pretende-se, ento, discutir os olhares dos diferentes sujeitos que atuam nos Poderes Pblicos, na academia e na sociedade civil sobre o Direito Urbanstico, bem como debater as interfaces do Direito Urbanstico com outros ramos do Direito. A escolha da cidade de Manaus para a realizao deste Congresso teve como estratgia propiciar uma avaliao sobre a aplicao do direito urbanstico nas cidades da Amaznia que por conterem uma diversidade cultural e territorial, exigem uma abordagem especfica sobre a possibilidade da aplicao dos instrumentos e institutos jurdicos da poltica urbana previstos na ordem jurdica urbanstica. Os trabalhos cientficos deste Congresso foram apresentados e discutidos nas seguintes oficinas temticas: 1 A Ordem Jurdica Urbanstica e Regularizao fundiria 2 Ensino jurdico do Direito Urbanstico 3 A Ordem Jurdica Urbanstica e a Funo Social das Terras Publicas 4 Instrumentos para a governabilidade das Cidades / a gesto democrtica das Cidades 5 Proteo do Direito Cidade, a ordem urbanstica e a sua judiciabilidade 6 Proteo do Direito Moradia nos Conflitos Fundirios Urbanos 7 Formas e Instrumentos de regulao do mercado de terras 8 A Reviso da Legislao do parcelamento do solo urbano balano e novas perspectivas
9 Plano Diretor participativo e instrumentos de poltica urbana 10 A Aplicao da Ordem Jurdica Urbanstica nas Cidades da Amaznia A publicao dos Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico com os trabalhos cientficos sobre os temas de direito urbanstico, estimula e possibilita e a promoo de troca de experincias para todas as pessoas que desenvolvam atividades, estudos, pesquisas neste campo do conhecimento do direito. A oportunidade da publicao dos trabalhos cientficos do Congresso atende os objetivos de fomentar a produo cientfica e propiciar um maior aprofundamento cientfico sobre temas de direito urbanstico , bem como de disseminar e analisar experincias sobre a aplicao e implementao da ordem jurdica urbanstica nas cidades brasileiras. Nelson Saule Jnior Presidente do IBDU Binio 2006-2008
Sumrio
1. A ORDEM JURDICA URBANSTICA E REGULARIZAO FUNDIRIA O territrio da dicotomia urbanstico-ambiental: a favela Raphael Bischoff dos Santos .......................................................................................... 15 Loteamentos irregulares e clandestinos: sua regularizao no municpio de Porto Alegre Leila Maria Reschke, Luciano Saldanha Varela, Simone Santos Moretto , Simone Somensi ............................................................................................................. 29 Desafios do servio legal em aes de usucapio coletivo no judicirio paulista: experincias de extenso universitria na comunidade do Paraispolis Rodrigo Ribeiro de Souza, Ana Carolina Navarrete, Marco Aurlio Purini Belm, Renata Gomes da Silva, Stacy Natalie Torres da Silva ..................................................43 Retomando a problemtica da integrao das favelas cidade: Aps 20 anos da Constituio Cidad, o Estado de Direito chegou s favelas? Alex Ferreira Magalhes ...............................................................................................55 2. A ORDEM JURDICA URBANSTICA E A FUNO SOCIAL DAS TERRAS PBLICAS Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia: fundamentos jurdicourbansticos, aplicabilidade e gesto ps-titulao, no Municpio de Osasco, So Paulo Patryck Arajo Carvalho ...............................................................................................71 Aluguel entre particulares em reas pblicas municipais: consideraes sobre conflitos enfrentados na implementao do programa paulistano de regularizao fundiria de favelas Ana Paula Bruno, Candelaria Maria Reyes Garcia, Raphael Bischof dos Santos ....... 85 Fundamentos e instrumentos ampliao da proteo s reas especiais referentes aos direitos moradia e ao meio ambiente: notas introdutrias Marise Costa de Souza Duarte, Maria Dulce P. Bentes Sobrinha ................................93
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008
3. INSTRUMENTOS PARA A GOVERNABILIDADE DAS CIDADES / A GESTO DEMOCRTICA DAS CIDADES Gesto democrtica das cidades: a Constituio de 1988 efetiva? Marinella Machado Arajo, Gabriela Mansur Soares, Mariano Henrique Maurcio de Campos .................................................................................................... 103 Governana participativa de reas pblicas: em que avanamos da Constituio de 1988 ao Estatuto da Cidade Marinella Machado Arajo, Gabriela Mansur Soares, Thas Louzada de Sousa ....... 115 A educao jurdica popular como instrumento do direito gesto democrtica da cidade: a prtica extensionista na busca por uma participao popular efetiva Lvia Gimenes Dias da Fonseca, Marco Aurlio Purini Belm, Stacy Natalie Torres da Silva ............................................................................................................. 125
4. PROTEO DO DIREITO CIDADE, A ORDEM URBANSTICA E A SUA JUDICIABILIDADE A difcil implementao dos instrumentos urbansticos quando da reviso da legislao do uso e ocupao do solo urbano Tatiana Monteiro Costa e Silva, Marcel Alexandre Lopes .......................................... 139 Poltica habitacional no Rio de Janeiro: dez anos de morar sem risco (1994 a 2004) Roberto Jansen das Mercs .........................................................................................151 Acesso justia e segurana da posse da terra: obstculos judiciais regularizao fundiria plena Vera Lcia de Orange Lins da Fonseca e Silva, Juliana Accioly Martins .................. 163
5. PROTEO DO DIREITO MORADIA NOS CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS Conflitos fundirios urbanos: o dilema do direito moradia em reas de preservao ambiental Ana Maria Filgueira Ramalho, Vera Lcia de Orange Lins da Fonseca e Silva ........179 Vila Itoror: direito cultura como ameaa ao direito moradia? Aline Viotto , Bianca Tavolari, Jonnas Vasconcelos, Yasmin Pestana ......................... 187 A experincia do SAJU-USP na Vila Itoror: assistncia e assessoria podem caminhar juntas? Caio Santiago, Paulo L. Martins, Rafaela Oliveira, Vivian Barbour ..........................201
O Direito Urbanstico nos 20 anos da Constituio Brasileira de 1988 Balano e Perspectivas
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Pluralismo jurdico e o direito moradia em Fortaleza Francisco Filomeno de Abreu Neto ............................................................................. 211 Direito moradia: os planos diretores da RMBH aplicam o Estatuto da Cidade e a Constituio Federal de 1988? Naiane Loureiro dos Santos, Circlaine da Cruz Santos Faria, Marinella Machado Arajo ..........................................................................................................................223
6. FORMAS E INSTRUMENTOS DE REGULAO DO MERCADO DE TERRAS Dinmica urbana e a legalizao da produo do espao (i)legal Knia de Souza Barbosa .............................................................................................. 237
7. A REVISO DA LEGISLAO DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO BALANO E NOVAS PERSPECTIVAS O direito cidade e a reviso da lei de parcelamento do solo urbano Nelson Saule Jnior .....................................................................................................249 Reviso da lei de parcelamento do solo e ampliao da oferta de terras para habitao de interesse social: aprendizados de Fortaleza/CE Antonio Jeovah de Andrade Meireles, Henrique Botelho Frota .................................. 275
8. PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO E INSTRUMENTOS DE POLTICA URBANA A outorga onerosa do direito de criar solo: a experincia da cidade de Porto Alegre Andrea Teichmann Vizzotto ..........................................................................................289 Uma proposta inovadora: operao urbana consorciada Lomba do Pinheiro Porto Alegre Denise Bonat Pegoraro, Clia B. Hauschild de Oliveira, Andra Oberrather ...........301 Planejando o territrio regionalmente: planos diretores para alm dos limites municipais Luiz Alberto Souza ....................................................................................................... 313 Outorga Onerosa do Direito de Construir: a experincia de Belm Helena Lcia Zagury Tourinho ....................................................................................325
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Estudo de Impacto de Vizinhana: a legislao do EIV em Porto Alegre Gladis Weissheimer, Maria Tereza Fortini Albano ...................................................... 339
9. A APLICAO DA ORDEM JURDICA URBANSTICA NAS CIDADES DA AMAZNIA Balneabilidade na Praia da Ponta Negra, direito cidade e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado Danielle de Ouro Mamed, Cyntia Costa de Lima, Joelson Rodrigues Cavalcante .....353 Criao de municpios indgenas: desafios ao direito brasileiro Caroline Barbosa Contente Nogueira, Prof.Dr. Fernando Antnio de Carvalho Dantas .......................................................................................................... 365 Municipalizao da licena ambiental em Manaus: compatibilizao entre licena ambiental e urbanstica Edson R. Saleme .......................................................................................................... 375 O licenciamento urbanstico no municpio de Manaus Jussara Maria Pordeus e Silva .................................................................................... 387 Planos diretores, participao popular e a questo indgena: reflexes sobre o texto constitucional e o Municpio de So Gabriel da Cachoeira (AM) Mariana Levy Piza Fontes ........................................................................................... 427 Proposta de compensao fiscal para assentamento de populaes carentes de Manaus-AM Miguel Angelo Feitosa Melo, Simone Minelli de Lima Texeira ...................................433
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A ORDEM JURDICA URBANSTICA E REGULARIZAO FUNDIRIA
O Territrio da Dicotomia Urbanstico-Ambiental: a Favela

RAPHAEL BISCHOF
DOS
SANTOS*
Advogado e Mestrando da FAUUSP.
SUMRIO: Introduo; 1. Da realidade enfrentada pelos programas de regularizao fundiria; 2. Confuses no debate ambiental sobre a regularizao fundiria; 3. Efetividade de polticas ambientais e a rediscusso da cidade; Concluso; bibliografia
INTRODUO As conquistas dos movimentos de moradia e de reforma urbana nos ltimos anos fizeram emergir uma disputa legal e institucional nos territrios urbanos, que ficara obscurecida anteriormente. Para a introduo de regimes diferenciados de produo de habitao destinada populao de baixa renda e para a interveno do Estado na legalizao de assentamentos precrios (assim compreendidas as favelas e loteamentos informais ocupadas pela mesma populao de baixa renda), foi necessria a reviso de marcos legais (em especial, com o advento do Estatuto da Cidade), a regulamentao de dispositivos constitucionais, o avano institucional da burocracia e a construo de sistemas nacionais de financiamento. Todos, fatores necessrios para uma reforma na maneira de ordenar os territrios urbanos. A montagem de um sistema de habitao voltada populao de baixa renda, sobretudo a consolidao de polticas de regularizao fundiria de favelas, parece haver se processado em descompasso com outro sistema nacionalmente estruturado, qual seja, o Sistema Nacional de Meio Ambiente o SISNAMA.
* Coordenador de Gesto Patrimonial / Gerncia regional do Patrimnio da Unio em So Paulo. E-mail: rbischof@gmail.com. Telefone: (11) 9723-5822
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Mais do que analisar e propor uma eventual sujeio de um sistema a outro, o presente estudo buscar abordar as consequncias no descompasso da aplicao de ambos nas reas de preservao permanente localizadas no espao urbano. A explicitao desse conflito tornou-se ainda mais pungente em fevereiro de 2006, quando o Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA aprovou em sua 46a Reunio Extraordinria o texto de uma Resoluo que propugnava a regularizao fundiria sustentvel de assentamentos informais ocupados predominantemente por populao de baixa renda dentro das faixas definidas como reas de Preservao Permanente APPs. Um ms aps sua aprovao, foi publicada a Resoluo n. 369/06, em 29 de maro de 2006. Em vigor a partir de ento, a aplicao da Resoluo passa por seu processo natural de consolidao (seno construo) de entendimentos e avaliao de seus desdobramentos. sobre a construo de alguns desses entendimentos que se presta o presente estudo. 1. DA REALIDADE ENFRENTADA PELOS PROGRAMAS DE REGULARIZAO FUNDIRIA O dficit habitacional apontado pela Fundao Joo Pinheiro e pelo Ministrio das Cidades, a partir dos dados do Censo de 2000, representa a necessidade de 5.890.139 moradias1. Os nmeros passam as 6 milhes quando adotados os ajustes estatsticos propostos pelo estudo elaborado pelo Centro de Estudos da Metrpole, contratado posteriormente pelo mesmo Ministrio. Alm do dficit, os estudos apontaram as condies de inadequao habitacional, hiptese que no chegaria a configurar dficit em virtude da possibilidade de adequao da possibilidade de melhoramentos da moradia no prprio local. Constituem situaes caracterizadoras da inadequao a irregularidade fundiria, o adensamento excessivo, a ausncia de banheiro e a carncia de infra-estrutura. Na hiptese de inadequao habitacional, os nmeros no se reduzem necessidade de moradias novas (tal como se opera na questo do dficit habitacional), haja vista a possibilidade de sobreposio de fatores de inadequao. Apenas a ttulo de ilustrao, o estudo da Fundao Joo Pinheiro define a ocorrncia, nos aglomerados subnormais (categoria em que o IBGE coloca as favelas), de 433.293 domiclios com irregularidade
Disponvel em: http://www.cidades.qov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca/publicacoese-artigos/deficit-habitacional-no-brasil-2005/Deficit2005.pdf
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fundiria, 300.250 apresentam adensamento excessivo, 206.489 no possuem banheiro e 677.349 demandam algum tipo de infra-estrutura. Os casos, comumente sobrepondo tais hipteses, representam 1.622.323 moradias inadequadas. A aferio desses nmeros vem sendo continuamente objeto de discusso junto aos rgos formuladores de polticas habitacionais, em virtude da necessidade de adoo de critrios limitados, sobretudo aqueles fornecidos pelos dados do IBGE (Censo de 2000)2. Prova dos dados subestimados pelos critrios do IBGE so as informaes apuradas por Santo Andr, Curitiba e So Paulo, por meio do cadastramento de favelas elaborados por suas respectivas Prefeituras. Ainda assim, os dados constituem fonte oficial de informao para o prprio Ministrio das Cidades, na ausncia de qualquer outro dado de melhor qualidade. E so bastante ilustrativos da realidade imposta s gestes pblicas. Com efeito, somado o dficit s situaes de inadequao, a atuao dos agentes pblicos acaba havendo que implementar medidas eminentemente curativas para cerca de 7,5 milhes de moradias pelo pas. Obviamente, a essas medidas, acrescentam-se outras polticas habitacionais voltadas proviso de moradia originada a partir da nova demanda a ser projetada, a qual no se confunde com a proviso de moradias para atendimento do dficit. Nesse estudo, refora-se o contexto atual para se proceder a uma anlise das polticas habitacionais destinadas exclusivamente a medidas curativas no ordenamento territorial das cidades.Pretende-se, aqui, relacionar os nmeros do dficit habitacional com a ocorrncia de favelas em reas com restries ambientais. A aferio do nmero de famlias irregularmente ocupantes de reas urbanas e atingidas pelas APPs no sabido. Dessa maneira, com exceo dos dados curitibanos, utilizam-se os dados preliminares, referentes ao nmero de favelas situadas nessas nas APP para melhor ilustrar o problema. Segundo Taschner, o cadastro de favelas da Prefeitura de So Paulo apontava quase 60% das favelas paulistanas nas margens de vias hdricas e 30% delas em terrenos de alta declividade. Ambas so situaes caracterizadoras da restrio ambiental (APP). Os fatores considerados podem encontrar-se sobrepostos.
Para os censos realizados pelo IBGE, favela um setor especial do aglomerado urbano formada por pelo menos 50 domiclios, na sua maioria carentes de infra-estrutura e localizados em terrenos no pertencentes aos moradores (TASCHNER:2003,28). E problemas surgem da estipulao de nmero mnimo de domiclios e, sobretudo, da definio acerca da propriedade do terreno. Este dado, no mais das vezes, baseado em informaes fornecidas pelo prprio morador, que comumente desconhece sua irregularidade fundiria.
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Tambm so pertinentes os dados apontados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA , utilizados por Ackermann, sobre a situao geogrfica das favelas nas cidades de Natal e Recife (ACKERMANN:2008):
Situao das favelas em Natal (68 favelas no total, conforme dados de 1993 do IMPLANAT) Dunas Plano Mangue Encosta Canal Irregularidade do terreno 33,82% 32,35% 17,65% 5,88% 2,94% 7,36%
Tabela 1 Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA in: IMPLANAT, 1993, p. 187 apud Ackermann, 2008.
Situao das favelas em Recife (494 assentamentos no total, conforme dados de 1990 da Secretaria Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano) Vrzeas e mangues Topo do morro Encostas ngremes Outros 48,99% 4,65% 17,81% 28,55%
Tabela 2 Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA in: Secretaria Municipal de desenvolvimento e Urbano e Habitao, 1990, p.188 apud Ackermann, 2008.
Em So Vicente, no estado de So Paulo, dos 46 assentamentos precrios, 27 apresentam severas restries sob a perspectiva da legislao ambiental, ainda que comportem possibilidades de consolidao urbanstica. O Plano curitibano de Regularizao Fundiria sintetiza um quadro estimativo bastante apurado das ocupaes irregulares situadas nas reas de preservao permanente, agrupando-as ocupaes por sub-bacia hidrogrfica. Vale lembrar que foi melhor dimensionamento do total de moradias atingidas pela restrio ambiental definida em lei entre todos os municpios considerados neste estudo. A avaliao dessas situaes, conforme discriminao do prprio Plano, foi feita a partir do mapa do programa municipal PROLOCAR, a hidrografia do Municpio e as fotos areas de 2002 e 2003.

Localizao Tipologia da ocupao N Total N em APP N estimado de domiclios (2005) 1.061 1.041 89 2.191 21.503 3.339 1.066 25.908 4.623 581 181 5.385 13.079 1.490 172 14.741 8.109 89 86 8.284 5.587 472 33 6.092 53.962 7.012 1.627 62.576 N de domiclios em APP 279 170 47 496* 4.874 597 499 5.970 880 53 94 1.027 2.593 171 155 2.919 1.405 29 31 1.465 1.166 93 1.259 11.197 1.113 826 13.136
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Sub-bacia do Rio Passana
Sub-bacia do Rio Barigu
Sub-bacia do Rio Belm
Sub-bacia do Rio Atuba
Sub-bacia do Ribeiro dos Padilhas
Bacia do Alto Iguau
Sub-total por tipologia
Assentamentos espontneos Loteamentos clandestinos PROLOCAR Sub-Total Assentamentos espontneos Loteamentos clandestinos PROLOCAR Sub-Total Assentamentos espontneos Loteamentos clandestinos PROLOCAR Sub-Total Assentamentos espontneos Loteamentos clandestinos PROLOCAR Sub-Total Assentamentos espontneos Loteamentos clandestinos PROLOCAR Sub-Total Assentamentos espontneos Loteamentos clandestinos PROLOCAR Sub-Total Assentamentos espontneos Loteamentos clandestinos PROLOCAR Total
9 11 6 26 96 31 17 144 33 5 15 53 55 28 10 93 41 4 5 50 20 8 3 31 254 87 56 397
3 7 4 14 72 20 12 104 15 3 9 27 38 16 7 61 25 3 2 30 11 4 16 164 53 34 252
Total de domiclios/ domiclios em (%) APP 26,3% 16,3% 52,8% 22,6% 22,7% 18,9% 46,8% 23,0% 19,0% 9,1% 51,9% 19,1% 19,8% 11,5% 90,1% 19,8% 17,3% 32,6% 36,0% 17,7% 20,9% 19,7% 20,6% 20,7% 15,9% 50,7% 21,0%
Tabela 3 Nmero de domiclios em APP por sub-bacia hidrogrfica (faixa de 30,00m e 50,00m) Fonte: IPPUC / COHAB-Ct/ SMMA, Elaborao: COHAB-CT, disponvel no Plano de Regularizao Fundiria das APPs.
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A ocorrncia de moradias irregulares nas APPs varia em escala para cada localidade do pas, considerados fatores como a distribuio de renda, a geografia local e tamanho da aglomerao urbana. Mas ainda assim, os dados curitibanos chamam a ateno pelo nmero de remoes necessrias apenas para a recuperao das APPs daquele Municpio. Ou seja, a produo de mais de 13.000 imveis em rea urbana e minimamente inseridos na cidade (com infra-estrutura e transporte) somar-se-ia a outras situaes caracterizadas por constataes fticas de risco, necessidade de desadensamento de ocupaes, alm de atendimento de demanda por novas moradias. 2. CONFUSES NO DEBATE AMBIENTAL SOBRE A REGULARIZAO FUNDIRIA Retomando o debate ocorrido por ocasio da deliberao do CONAMA, acerca da resoluo n. 369 (ainda sob a forma de uma proposta), a indignao de vrios conselheiros presentes 80a Reunio Ordinria e 46a Reunio Extraordinria refletia o posicionamento sobre o tema da regularizao. A manifestao do representante de uma organizao no-governamental demonstra a soluo imaginada para o problema3:
Ns temos que ter uma faixa mnima porque seno o que vai valer no o interesse de conservao do curso dgua, no o interesse de remover a populao de rea de risco, mas o interesse daquele que vai ter que desapropriar aquela faixa, que vai ter que indenizar aquela populao, que vai ter que remover aqueles moradores.
Ou ainda:
Eu acho que isso um absurdo, um desrespeito ao nosso Direito Ambiental, um desrespeito populao que vive nas margens desses crregos e que esto sujeitas a esses projetos de regularizao fundiria, sem que a gente possa dispor de uma faixa mnima de segurana, de respeito ao meio ambiente, de respeito sade, sadia qualidade de vida dessa populao.
Tais observaes denotam a soluo de alguns conselheiros para o reconhecimento do direito moradia: a remoo, independentemente da possibilidade tcnica de manuteno das casas. O debate tambm demonstrou o receio com a alegada discricionariedade dos processos de regularizao fundiria. Vislumbrada a possibilidade de reduo da faixa marginal de preservao para quinze metros ao longo de cursos dgua (e at mesmo suprimi-las em alguns casos), conselheiros representativos de vrios segmentos tomaram a tribuna para expressar o risco de qualquer permissivo normativo nesse
3 Conforme ata de transcrio da 46a Reunio Extraordinria.
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sentido. Mais do que isso, ao tratar da reduo das faixas de preservao combinada apresentao de um Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel, identifica-se a desconfiana em relao aos processos de regularizao fundiria em curso pelo pas:
O que a proposta que ns [do Ministrio do Meio Ambiente] defendemos junto com [o Ministrio das] Cidades e outros que negociaram, visa restringir o poder discricionrio e garantir que esta deciso seja uma deciso motivada.4
Ainda que o conceito de ato discricionrio demande motivao, distinguindoo daquele arbitrrio, as exigncias para o Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel (previsto na Resoluo, artigo 9, inciso VI) foram pormenorizadas no texto, por meio de 9 exigncias relativas ao contedo mnimo dos referidos Planos. As exigncias variam desde fatores absolutamente relevantes como o impacto na sub-bacia em que est situado o assentamento informal at a necessidade de apontamento de aspectos culturais da comunidade a ser regularizada, de utilidade discutvel. A posio dos conselheiros do CONAMA pouco difere de alguns argumentos recorrentemente expostos pela sociedade em audincias pblicas. O Plano curitibano de Regularizao Fundiria em APPs foi prova disso. A contraposio do interesse coletivo (representado pelo meio ambiente) ao interesse individual (do invasor) foram sintetizadas nas seguintes intervenes5:
Se rea de preservao permanente, porque discutirmos a legalizao de habitaes? Pode o interesse de alguns moradores dessas regies sobrepor o interesse e a necessidade da humanidade presente e futura de viver num mundo de equilbrio do meio ambiente?
Ou, ainda:
O Plano prev a realocao de famlias que se encontram fixadas em reas irregulares? Existe algum programa previsto para fiscalizao dessas reas, com a inteno de impedir que novas famlias possam invadir essa rea? Qual?
As queixas e expectativas da populao com Plano naquele Municpio informam o carter provisrio como so compreendidas tais ocupaes. No h diferenciao expressa para casos de ocupao consolidada, como a Favela do Parolim, existente desde os anos 50, tratada anteriormente neste estudo. A anlise de outras intervenes nas mesmas audincias pblicas permitem, no entanto,concluir a existncia de
4 5
Conforme ata de transcrio da 46a Reunio Extraordinria. Disponvel em: http://www.cohabct.com.br/Noticias/PlanoHabRegFundiaria/prf-Anexos/audiencia.htm
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expectativas diametralmente opostas, no caso dos prprios moradores dessas reas, no aguardo da regularizao fundiria de seus terrenos:
Moro h mais de quinze anos em rea na beira de rio, no h risco de enchentes, est para sair a regularizao do meu terreno, apenas falta rede de esgoto, eu corro o risco de ter que sair da minha propriedade?
O desconhecimento da incoerncia legal justificado pela experincia diuturna de cidados em metrpoles absolutamente consolidadas sobre APPs antropizadas conduz a posicionamentos apressados sobre a possibilidade de efetiva recuperao ambiental dessas reas. Os mesmos discursos de recuperao ambiental (e aqui no restritas apenas aos casos de APP) e conteno de invases tambm vm ocorrendo em outras metrpoles do pas e servindo insegurana da posse e desconhecimento de qualquer direito de moradia. No caso carioca, a Prefeitura local foi compelida, pela 4a Vara de Fazenda do Rio de Janeiro, a proceder remoo integral de 14 favelas situadas em reas de proteo ambiental sob o argumento de acelerados processos de adensamento e risco da ocupao a seus prprios moradores. As alegaes no comprovaram expanso horizontal das favelas consideradas, conforme propugnado pelo autor da ao (o Ministrio Pblico fluminense). Tampouco foram lastreadas nos laudos geotcnicos do rgo municipal responsvel, que indicavam situaes pontuais de risco. Alm disso as reas eram objeto de programas de regularizao fundiria da Prefeitura. Apesar dessa consideraes, as alegaes foram acatadas pela Juza responsvel, determinando a remoo integral das famlias, fundamentadas pelo receio de formao um nico conglomerado de favelas com a Rocinha e o Vidigal. referido receio fora amplamente difundido nos meios de comunicao, sobretudo pela srie Ilegal, e da?, veiculada pelo jornal O Globo (COMPANS:2007). Na mesma linha, as reportagens da informando a expanso da Favela Chcara do Cu, situada no Morro Dois Irmos e prxima ao Vidigal. A Revista Veja anunciava na edio de n. 2040 (de 26 de dezembro de 2007) a ameaa de ocupao desenfreada do ponto turstico da zona sul carioca (o Morro Dois Irmos) pela Favela em questo, sob o ttulo: Salvem o carto-postal. A mesma edio conclamava os leitores a exigir das autoridades providncias para evico daqueles moradores:
O Morro Dois Irmos, no Rio, est ameaado por uma favela. preciso derrub-la imediatamente.
Dias depois, o jornalista Elio Gaspari, na edio de 6 de janeiro de 2008 da Folha de So Paulo, noticiava a diligncia de autoridades no local, acompanhados do levantamento de fotos areas de 2004.
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Constatou-se que a expanso da Favela Chcara do Cu (com certa de 200 famlias), alertada pela Revista dias antes, assim como noticiadas nos jornais locais reduzira-se a ampliao de uma casa, representando rea impermeabilizada dentro do Parque Penhasco Dois Irmos de cerca de 20 metros quadrados, que foi prontamente demolida. Na mesma oportunidade, o morador da rea props importante indagao ao chamar a ateno implantao de uma quadra de tnis (com rea significativamente maior que 20 metros quadrados), em condomnio de alto luxo do bairro Alto Leblon, a cerca de 200 metros do local onde ocorria a diligncia e dentro de rea com restrio ambiental. O episdio concludo da seguinte forma pelo jornalista:
Foram procurar a expanso da favela no andar de baixo e acharam a invaso do andar de cima.
Na Grande So Paulo, a confuso dos discursos ocorre com grande intensidade com relao questo de ocupao dos mananciais, a requerem estudo especfico. Com efeito, reduzindo-se novamente o escopo da discusso s APPs urbanas. Adotam-se dados quantitativos de Santo Andr para ilustrar a questo. Apesar da rea urbana desse Municpio representar menos de 40% de seu territrio (o restante integra rea de Proteo dos Mananciais da Regio Metropolitana), essa poro de territrio concentra 130 dentre o total de 150 assentamentos precrios. Consideradas as moradias prejudicadas pela irregularidade fundiria e carncia de infra-estrutura, so 29.130 residncias na rea urbana e 3.206 em reas abrangidas pela proteo legal dos mananciais. A discusso dessas reas urbanas deve ser necessariamente contextualizada ocupao de seu entorno. 3. EFETIVIDADE DE POLTICAS AMBIENTAIS E A REDISCUSSO DA CIDADE Cumpre destacar que a legislao ambiental adota para alguns casos os conceitos de recuperao e restaurao ambiental6. Por analogia, quando aplicadas s APPs, a recuperao implicaria a reconstituio do ambiente natural sem degradao, ainda que diferente da situao inicial. J a restaurao seria a restituio de um ambiente natural situao mais prxima possvel de sua conformao original. A opo de qualquer um desses mtodos, no entanto, equivoca-se ao definir a linha de corte de polticas pblicas de recuperao das APPs pela legalidade da
6 Lei federal n. 9.985/2000 (do Sistema Nacional de Unidades de Conservao).
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ocupao. A efetividade das polticas visando sustentabilidade ambiental das cidades no se circunscreve avaliao de impactos de processos de regularizao fundiria. De certa forma, o que j vem sendo considerado pelo Grupo Tcnico de Recuperao das APPs, organizado pelo CONAMA. Mas a anlise dos efeitos da legislao ambiental, sobretudo da Resoluo CONAMA n. 369/06, aplicvel aos processos de regularizao fundiria, leva concluso do equvoco suscitado no pargrafo anterior. O Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel, conforme proposto no texto da Resoluo, apesar de no necessariamente abranger todas as favelas de um Municpio, acaba exigindo um nvel de aperfeioamento institucional e diagnstico da situao hidrolgica que superam a interveno nas favelas, conforme a deciso de indeferimento nos pedidos de autorizao pleiteados pelo Municpio de Santo Andr. De fato, as informaes a serem utilizadas configuram uma necessidade de conferir maiores poderes ao prprio planejamento urbano da cidade existente de fato, independentemente de sua regularidade. O modelo de gesto da cidade por bacias ponto de interseco das ticas ambientalista e urbanista, no havendo razo para contraposio de interesses7. O Plano representa tambm uma necessidade de organizao institucional dos Municpios ainda no verificada em boa parte das cidades brasileiras. Mas a anlise da sub-bacia no mbito reduzido e j difcil dos programas de regularizao, obstaculiza a implementao destes. Prova disso so os dados apresentados nesse estudo, que autorizam os poderem locais a procederem a urbanizao de favelas, mas no autorizam a o reconhecimento oficial da existncia das moradias, o que significa a sua manuteno da insegurana jurdica de suas posses. Outro aspecto a ser considerado na perspectiva ambiental das cidades a comum contraposio entre do direito ao meio ambiente e o direito moradia. O primeiro indiscutivelmente compreendido como um direito difuso, que no pode ser individualizado, cuja titularidade pertenceria a toda a coletividade. O direito a moradia, no entanto, no parece compreendido como algo coletivo. A alterao de 2000 na Constituio brasileira para incluir o direito moradia no rol de direitos sociais assegurados a todos os cidados ainda se encontra em fase de consolidao no ordenamento do pas. E as polticas de regularizao fundiria nada mais representam formas de concretizao desse direito dentro do contexto urbano imposto.
Nesse sentido, o posicionamento de Maricato (MARICATO:2002,79)
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Trata-se de direito de interesse igualmente pblico e coletivo, de acesso de todos ao solo urbanizado, de maneira alguma correspondente ou reduzido ao direito de propriedade. O modelo de construo da cidades e a proviso habitacional populao de baixa renda matria de interesse ambiental e urbanstico. Curiosamente, a regularizao fundiria no acompanha esse consenso. As razes, conforme anteriormente abordadas neste estudo, parecem ser o desconhecimento do volume da ilegalidade ambiental nas favelas e a ausncia de discusso de alternativas tcnicas de manuteno das famlias nos locais de ocupao irregular de APP (sobretudo sobre as condies geotcnicas e a mitigao de efeitos nocivos da ocupao). Os potenciais ganhos ambientais nessas iniciativas de consolidao de assentamentos tecnicamente viveis parecem demonstrar maior efetividade que a pura aplicao da restrio normativa, esvaziada de avaliao tcnica. Com efeito, colaciona-se o resultado de entrevistas apresentadas em dissertao mestrado desenvolvido junto ao Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo, nas quais 13 profissionais especializados e reconhecidos nas reas de agronomia, biologia, engenharia, geografia e geologia foram consultados. As respostas desses profissionais indagao sobre o tratamento diferenciado s APPs urbanas ilustram a necessidade de aprofundamento da discusso de legitimidade da lei. Sete dos entrevistados defenderam a necessidade de tratamento diferenciado das APPs em reas urbanas e outros 2 defenderam tratamento diferenciado em hipteses especficas do espao urbano como alta antropizao (ACKERMANN:2008). CONCLUSO A contradio de polticas pblicas para a gesto de problemas urbanos presente estudo parece ser carecer de efetividade de ganhos ambientais para a coletividade. A anlise de casos, bem como a anlise dos argumentos utilizados demonstram a maneira como a disciplina normativa supera qualquer discusso de resultados. Nesses casos, uma vez que o objeto de estudo foram os processos de regularizao fundiria de assentamentos situados sobre APPs, ressalta-se que a deciso de manter determinada populao no local da ocupao ou de remov-la afasta-se muitas vezes da avaliao de exequibilidade dessas decises. A efetividade de que se trata remete queles objetivos gerais da populao urbana, sinteticamente reduzidos ao anseio de melhor ocupao de seu territrio, com melhor qualidade de vida, a que se referiu acima. Portanto, prescindindo-se da avaliao de resultados, foram apresentados casos e argumentaes nas quais se privilegiou a coeso do sistema jurdico, no lugar da discusso de legitimidade das
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normas impostas ao meio urbano. Com efeito, o estudo no pretende propugnar pelo desconhecimento ou rejeio ao ordenamento jurdico posto. Ao contrrio, buscouse to somente evidenci-lo nas suas contradies internas, perceptveis apenas quando aplicado realidade. De fato, o sistema normativo construdo visa adequar as exigncias da legislao ambiental a uma nova ordem jurdico-urbanstica a qual ainda de reduzida aplicao no pas. Ou seja, sob o ponto de vista do operador do Direito, parece haver uma coeso. Essa coeso, contudo, sucumbe a uma apurada anlise da gesto pblica nesses assentamentos precrios. A presena da favela no meio urbano, aps anos de admissibilidade de polticas de urbanizao e implantao de infra-estrutura vem sendo novamente questionada, sendo foroso perceber que o debate sobre ocupaes consolidadas e existentes h dcadas comumente confundido com novas ocupaes. Trata-se da mesma maneira situaes absolutamente diversas. Emprega-se o mesmo argumento para o espao construdo o espao ainda natural (sujeito a novas ocupaes). Espera-se haver contribudo para a discusso da regularizao fundiria de favelas como meio de reconhecimento do estoque habitacional para a populao de baixa renda existente nas cidades e insero dessas favelas no tecido urbano como alternativas tradio brasileira de remoo dos pobres para reas perifricas e expanso horizontal das cidades. BIBLIOGRAFIA
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Loteamentos Irregulares e Clandestinos: Sua Regularizao no Municpio de Porto Alegre

LEILA MARIA RESCHKE1
Procuradora.
LUCIANO SALDANHA VARELA

Engenheiro.
SIMONE SANTOS MORETTO

Assessora Jurdica.
SIMONE SOMENSI
Procuradora.
SUMRIO: 1. Introduo; 2. Regularizao fundiria; 2.1. Dimenso urbanstica; 2.2. Dimenso jurdica; 2.3. Tipos de irregularidade fundiria; 3. Gerncia de regularizao de loteamentos; 3.1. Competncia; 3.2. reas loteadas x reas ocupadas; 4. Formas de atuao. 4.1. Aes de preveno; 4.1.1. Fiscalizao; 4.1.2. Medidas judiciais; 4.2. Aes de represso; 4.3. Aes de regularizao; 4.3.1. Procedimento; 4.3.2. Etapas. 5. Concluso; 6. Referncias bibliogrficas.
1. INTRODUO A questo habitacional exige um cuidado apurado da Administrao Pblica. A moradia do cidado direito fundamental inerente dignidade da pessoa humana, ou seja, ocupa lugar central no pensamento filosfico e poltico como valor fundamental da ordem jurdica de nossa sociedade, sustentando um dos pilares do Estado Democrtico de Direito.
Integrantes da Gerncia de Regularizao de Loteamentos da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre.
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Constitucionalmente previsto como direito social pelo artigo 6 da Magna Carta, impe aos administradores pblicos intensa e constante preocupao com a forma de seu atendimento. Neste contexto, a regularizao fundiria assume importante papel, pois a base para a prestao de uma srie de servios pblicos. Alm disso, no momento em que se regularizam as ocupaes irregulares, em qualquer uma de suas modalidades, estamos resolvendo problemas habitacionais e acalentando a to sonhada tranquilidade das famlias que residem em reas que no proporcionam segurana jurdica da posse e propriedade, muito menos oferecem servios pblicos adequados. Visa este trabalho, ento, demonstrar como o Municpio de Porto Alegre trabalha a regularizao fundiria dos loteamentos implantados de forma irregular ou clandestina, bem como delinear os entraves urbansticos e jurdicos que dificultam sobremaneira o processo. A problemtica envolve questes jurdicas, fundirias, urbansticas e avaliao do desempenho das configuraes espaciais, das atribuies do Poder Pblico e da capacidade de gesto. 2. REGULARIZAO FUNDIRIA Denomina-se regularizao fundiria o processo de verificao da situao da propriedade e posse de reas urbanas ou rurais, pblicas ou privadas que se formaram em desacordo com as normas legais que regulam a matria. Pressupe, portanto, uma utilizao do territrio em condies que trazem dvidas sobre os direitos de propriedade e posse do local. Segundo Betnia Alfonsin2, o processo de interveno pblica, sob os aspectos jurdico, fsico e social, que objetiva legalizar a permanncia de populaes moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitao, implicando melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da populao beneficiria. O que se busca com a regularizao fundiria , sem dvida, transformar a irregularidade na ocupao do solo em domnio e posse legtimas, a fim de cumprirem sua funo social, como preconiza a Constituio Brasileira. Neste processo, o grande desafio dos agentes pblicos fazer este trabalho de forma a evidenciar a permanncia das populaes moradores naquele espao, evitando o reassentamento. Nesse contexto, foram propostos novos instrumentos legislativos, jurdicos e urbansticos com o escopo de contribuir para a formulao de uma nova poltica de
2 FERNANDES, Edsio e ALFONSIN, Betnia (coordenadores e co-autores). A Lei e a Ilegalidade na Produo do Espao Urbano, Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
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uso racional e socialmente adequada do solo urbano. O envolvimento do ente municipal nestas questes, com objetivo de minimizar os problemas decorrentes da irregularidade fundiria certamente uma estratgia inteligente de gesto dirigida para disponibilizar moradia de qualidade e com infra-estrutura adequada aos muncipes, pois ao resgatar a segurana jurdica da posse e da propriedade trar aos cidados benefcios em diversos setores, iniciando pelo acesso digno s redes de gua, luz e esgotamento sanitrio, passando pela presena de servios pblicos, tais como escolas e postos de sade, at chegar ao acesso facilitado ao transporte pblico. No fcil trabalhar a irregularidade fundiria. Cada ocupao consolida-se de uma forma e por isso possui caractersticas prprias. Em cada caso necessrio verificar sua origem (assentamento autoproduzido, invaso, loteamento irregular ou clandestino, etc.) e quais os desdobramentos urbansticos e jurdicos ocorreram durante e aps sua formatao. Como se v, a regularizao fundiria se d em duas dimenses: urbanstica e jurdica. Faticamente at se poderia trabalhar somente um dos aspectos. Entretanto, a histria j nos mostrou que os resultados somente sero positivos quando as duas dimenses so avaliadas e trabalhadas. 2.1. Dimenso urbanstica A esfera urbanstica trabalha as etapas que precedem a regularizao jurdica e registraria da gleba. O objetivo desta etapa a formatao de um programa de urbanizao que prev a aprovao de projetos nos rgos pblicos, implementao de infra-estrutura e prestao de servios pblicos. Tudo comea com a realizao de um levantamento topogrfico-cadastral da rea demonstrando como se deu o parcelamento do solo. Aps, necessrio elaborar um estudo de viabilidade urbanstica ou projeto urbanstico baseado nesse levantamento, redefinindo os usos e padres de ocupao previstos na legislao e adequando-os realidade atual. nesta etapa que se encontram as maiores dificuldades do trabalho de regularizao fundiria. Neste momento que aparecem os condicionantes urbansticos e ambientais no respeitados pela ocupao, como, por exemplo, a existncia de moradia em faixas no edificveis sobre redes de esgoto, de preservao ambiental marginal de arroio ou nascente, incidncia de diretriz de abertura viria, etc. Neste mbito, importante destacar os instrumentos urbansticos alcanados pelo Estatuto da Cidade, tais como o zoneamento urbano e ambiental, definio de planos de regularizao fundiria, parcelamento compulsrio, e, principalmente, a instituio de zonas especiais de interesse social. Sem estes instrumentos no possvel obter a regularizao.
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Ultrapassada esta fase, com o projeto urbanstico discutido e aprovado primeiro pela comunidade e depois pelo Municpio, inicia-se a etapa jurdica. 2.2. Dimenso jurdica Estando a ocupao devidamente inserida na cidade formal em decorrncia da aprovao do estudo de viabilidade urbanstica ou do projeto urbanstico e sua decorrente implantao, necessrio adequar o ttulo de propriedade realidade ftica, dando incio poltica de legalizao das reas e dos lotes ocupados, gerando segurana jurdica aos moradores. Neste aspecto, o Estatuto da Cidade tambm auxilia sobremaneira, trazendo inmeros instrumentos jurdicos e principalmente traando as diretrizes bsicas de utilizao ordenada do solo urbano, cujo centro a preocupao constante com a funo social da propriedade. De acordo com o tipo de propriedade (pblica ou privada) e a forma de ocupao do solo (assentamento autoproduzido, invaso, loteamentos irregulares ou clandestinos) possvel utilizar institutos como concesso especial para fins de moradia, usucapio individual ou coletivo e ao de registro para transferir a titularidade do imvel a quem de direito. Importante destacar que a dimenso jurdica somente estar completa quando finalizada a etapa registrai, ou seja, quando disponibilizado ao morador o seu ttulo de posse ou propriedade devidamente registrado no cartrio imobilirio. 2.3. Tipos de irregularidade fundiria Como citado anteriormente, vrias so as formas de irregularidade fundiria: favelas, assentamentos autoproduzidos, loteamentos clandestinos ou irregulares. As especificidades se referem s formas de aquisio da posse ou propriedade e aos distintos processos de consolidao dos assentamentos. Cada caso exige um tratamento especfico. Os habitantes irregulares, por sua vez, dividem-se em dois segmentos bsicos: um constitudo pelos ncleos e vilas irregulares e outro pelos loteamentos irregulares e clandestinos. Para um melhor esclarecimento traamos aqui a caracterizao dos dois segmentos irregulares: a) ncleos e vilas irregulares: so formados por moradores em rea pblica ou privada com os problemas de irregularidade fundiria e com um grau varivel de deficincia de infra-estrutura urbana e de servios. Os ncleos e vilas irregulares so aqueles cujos habitantes no so proprietrios da terra e no tm nenhum contrato legal que lhes assegurem permanncia no local. So, na sua maioria, formados atravs
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das ocupaes (invases). Na terminologia adotada pelo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental do Municpio de Porto Alegre (PDDUA) so os assentamentos autoproduzidos; b) loteamentos: uma das formas de parcelamento do solo urbano, com desmembramento da rea em lotes e abertura de novas vias de circulao. Pela Lei Federal n. 6.766/79, o loteador obrigado a elaborar projeto de loteamento, aprovlo perante os rgos municipais e depois registr-lo no cartrio imobilirio, alm de ser obrigado a realizar as obras de infra-estrutura. Somente aps o cumprimento destas etapas possvel iniciar a comercializao dos lotes. A Lei Federal n. 6.766/79 define lote como terreno servido de infra-estrutura bsica cujas dimenses atendam aos ndices urbansticos definidos pelo plano diretor. Infra-estrutura bsica, por sua vez, so os equipamentos urbanos de escoamento das guas pluviais, redes de esgoto sanitrio e abastecimento de gua potvel, energia eltrica pblica e domiciliar e vias de circulao. Quando o loteamento no atende aos preceitos legais, torna-se irregular ou clandestino: a) irregular: aquele que possui algum tipo de registro no Municpio. O responsvel pode ter dado entrada com a documentao, mas no chegou a aprovar o projeto. Tambm considerado irregular o loteamento que tem projeto aprovado, mas o loteador deixou de atender as outras etapas previstas na Lei Federal n. 6.766/79, como a realizao das obras de infra-estrutura ou registro do loteamento no cartrio de imveis; b) clandestino: aquele realizado sem nenhum tipo de projeto ou interveno pblica, ou seja, nenhuma norma respeitada. Feita a distino, comearemos agora a tratar especificamente dos loteamentos irregulares e clandestinos e como o Municpio de Porto Alegre trabalha a sua regularizao. 3. GERNCIA DE REGULARIZAO DE LOTEAMENTOS Colocada como premissa bsica a necessidade dos programas de regularizao objetivar a integrao dos assentamentos informais ao conjunto da cidade, e no apenas o reconhecimento da segurana individual da posse e propriedade para os ocupantes, o Municpio de Porto Alegre montou uma equipe de trabalho multidisciplinar, formada por procuradores, arquitetos, agentes comunitrios, engenheiros, topgrafos, bilogos e gelogos, criando a chamada de Gerncia de Regularizao de Loteamentos. Esta foi instituda atravs do Decreto Municipal n. 15.432, de 26 de dezembro de 2006, coordenada pela Procuradoria-Geral do Municpio e possui em sua estrutura
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alm de um ncleo jurdico, um ncleo de anlise urbanstica, coordenado pela Secretaria de Planejamento Municipal, e um grupo tcnico de regularizao fundiria composto por representantes de diversos rgos, como Secretaria Municipal do Meio Ambiente, Departamento de Esgotos Pluviais, Departamento Municipal de gua e Esgoto, Secretaria Municipal de Obras e Viao, Secretaria Municipal de Coordenao Poltica e Governana Local e Departamento Municipal de Habitao. Este grupo tcnico tem como objetivo elaborar diretrizes urbansticas para a regularizao dos loteamentos irregulares e clandestinos, o que acarreta na agilizao do processo de regularizao e procura dar um olhar diferenciado para a questo, pois o processo se d de maneira inversa, ou seja, parte-se de uma situao consolidada. 3.1. Competncia Entre as competncias da Gerncia de Regularizao de Loteamentos, podemos listar: a) anlise de expedientes administrativos cujo objeto sejam loteamentos clandestinos e irregulares, abrangendo os procedimentos necessrios etapa da regularizao urbanstica atravs da instituio de rea especial de interesse social AEIS ou aplicao da Lei Complementar Municipal n. 140, de 22/07/86 (para loteamentos implantados antes de 1979); b) ajuizamento de aes competentes para responsabilizao civil e penal dos loteadores irregulares e clandestinos; c) execuo de levantamentos topogrficos e projetos urbansticos em situaes submetidas anlise e considerao da Gerncia de Regularizao de Loteamentos; d) ajuizamento de aes de registro com base no Provimento n. 28/2004 da Corregedoria-Geral de Justia do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, denominado Projeto More Legal. Sob este enfoque, necessrio registrar que a regularizao dos loteamentos pode ser dividida em administrativa, urbanstica e registraria, sendo a primeira a destinada coleta de documentos, a segunda destinada aprovao dos projetos junto aos rgos gestores de planejamento urbano e, a ltima, aquela que se ocupa da retificao e ratificao da titularidade das glebas. 3.2. reas loteadas x reas ocupadas Acima demonstrou-se a distino entre os loteamentos clandestinos ou irregulares e assentamentos autoproduzidos. No Municpio de Porto Alegre diferentes rgos trabalham a regularizao fundiria: os primeiros so tratados pela Gerncia
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de Regularizao de Loteamentos, j os segundos so tratados pelo Departamento Municipal de Habitao, que coordena o Programa de Regularizao Fundiria PRF. A opo por esta formatao, embora questionvel, levou em considerao a questo da propriedade da gleba, que fator de relevncia para fins de regularizao, e as diferentes legislaes aplicveis a cada caso. Ocorre que para a regularizao de loteamentos h a necessidade de prvia aprovao de projeto urbanstico pelos rgos municipais e, conforme artigo 14 do Decreto Municipal n. 12.715, para tal aprovao necessrio requerimento firmado pelo proprietrio ou pessoa por este autorizada. Em consequncia disso, o rgo pblico s poder atuar em casos onde no h litgio acerca da propriedade. Cumpre ainda lembrar que nas aes judiciais com base no Provimento n. 28/2004 da CGJ/TJRS Projeto More Legal o pedido de registro dos lotes leva em conta os contratos de compra e venda apresentados e sua devida quitao. Em relao aos assentamentos autoproduzidos, que podem estar sobre rea pblica ou privada, geralmente a regularizao leva em considerao somente a posse dos moradores, ou seja, no h uma relao jurdica formal entre os ocupantes e os proprietrios das reas. Alis, a possibilidade de que existam conflitos pela ameaa concreta de expulso dos ocupantes com base em aes judiciais de reintegrao de posse promovidas pelos proprietrios. 4. FORMAS DE ATUAO 4.1. Aes de preveno 4.1.1. Fiscalizao No h como trabalhar a preveno dos loteamentos clandestinos ou irregulares seno com a atuao da fiscalizao dos rgos municipais. A nica forma de evitar a sua implantao atravs de fiscalizao planejada e adequada que contemple um diagnstico completo dos vazios urbanos e imediato agir dos rgos pblicos to logo se tome conhecimento do parcelamento do solo ou de sua expanso. O exerccio do poder de polcia administrativo contempla a notificao do responsvel, a lavratura de autos de infrao por danos ao parcelamento do solo e por danos ambientais (o que ocorre na maioria das hipteses), bem como termos de interdio/embargo de obra e aplicao de multas. Poder prever, tambm, a apreenso de materiais utilizados na implantao do parcelamento do solo, mormente quando houver caracterizao de delito ambiental. Alm disso, preciso conscientizar os moradores da importncia deste processo, demonstrando os prejuzos advindos da clandestinidade. Com isso, busca-se um comprometimento da comunidade e o desenvolvimento da cidadania e senso coletivo.
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4.1.2. Medidas judiciais Caso as medidas administrativas no sejam suficientes para impedir a formao do loteamento irregular ou clandestino, necessrio o ajuizamento de aes judiciais. Neste aspecto, o melhor instrumento disposio da municipalidade, sem dvida, a ao civil pblica, regulamentada pela Lei Federal n. 7.347/85. Alis, a alterao legislativa ocorrida em 2001 com o advento do Estatuto da Cidade afastou qualquer discusso a respeito do cabimento desta ao ao incluir o inciso VI no artigo 1, enfatizando que os danos causados ordem urbanstica so passveis de responsabilizao e indenizao atravs deste instrumento processual. O desenvolvimento urbano submete-se a regramentos previstos em lei Lei Federal n. 6.766/79 e aos planos diretores municipais. A coletividade tem direito de ver observados os padres legais de urbanismo. Por outro lado, dever constitucional do rgo federado no caso os municpios defender a ordem urbanstica, bem de uso comum do povo. Por isso no h dvida de que a leso ordem urbanstica autoriza o Municpio a buscar judicialmente a reparao ao mesmo, nos termos do artigo 5 c/c artigo 1, inciso VI, da Lei Federal 7.347/85. Assim como o direito ao meio ambiente saudvel e sustentvel pertence coletividade e no ao indivduo isolado, a gesto ordenada do solo urbano tambm representa um direito difuso, como soma e sntese de interesses individuais que merece proteo jurdica de forma diferenciada daquelas previstas pela regras processuais do direito clssico. Nas palavras de Fernando Gama de Miranda Netto3, A proliferao dos interesses coletivos revelou-se inevitvel. Ora, da prpria natureza humana que os indivduos se aproximem uns dos outros, em razo da sua sociabilidade. (...) Nesta linha, foram os interesses coletivos ganhando terreno medida que se tornava mais vacilante a linha fronteiria entre o pblico e o privado. A sociedade de massa, de fato, exacerbou o coletivo, diminuindo as reas afetadas ao particular e provocando o fenmeno da publicizao do direito. A legitimidade passiva resta evidenciada a partir da enunciao dos fatos. Deve figurar como ru na ao o loteador, seja ele proprietrio e/ou vendedor da rea a ser loteada, com prova da comercializao dos lotes. E, nos casos em que as vendas no so realizadas pelo proprietrio, este tambm ser responsvel pelo parcelamento na medida em que perdura documentalmente a indivisibilidade do patrimnio imvel e o consequente dever de zelar pela imutabilidade da rea. Ademais, qualquer procedimento a ser adotado para fins de regularizao do parcelamento depender da
MIRANDA NETTO, Fernando Gama de. A Ponderao de Interesses na Tutela de Urgncia Irreversvel, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, pp. 129/130.
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regularidade registrai, por isso a importncia em responsabilizar o proprietrio que consta como titular na matrcula do imvel. O pedido principal desta ao judicial ser a condenao dos responsveis pela tentativa de implantao do loteamento obrigao de no fazer, consistente na vedao de execuo de loteamento e de venda de lotes. A obteno de liminar, nesta hiptese, de extrema importncia, pois somente se evitar a consolidao do loteamento se houver ordem que impea os loteadores de efetuarem parcelamento do solo, vendas ou construes, sob pena de multa diria em caso de descumprimento4. Importante destacar que a tomada de providncias pelo municpio no opo, mas imposio, pois a inrcia do ente pblico o faz co-responsvel, de forma solidria ou subsidiria, como preconiza a Lei Federal n. 6.766/79, ou seja, somente desta forma evitar-se- a responsabilizao dos gestores pblicos pela proliferao da irregularidade urbana e a obrigatoriedade em proceder a regularizao. 4.2. Aes de represso A melhor e mais eficaz medida repreensiva que se pode tomar contra loteadores clandestinos e irregulares , certamente, o ajuizamento de ao penal pela prtica do delito previsto no art. 50 da Lei Federal n. 6.766/79. Entretanto, trata-se de ao penal pblica incondicionada, ou seja, o titular da ao o Ministrio Pblico. Mas isso no significa que o municpio no possa e deva tomar providncias no mbito penal. No Municpio de Porto Alegre prtica comum o pedido de envio de ofcio ao Ministrio Pblico quando do ajuizamento de aes de preveno ou regularizao no mbito civil. Alm disso, sempre que se tem notcia de crimes em processos administrativos ou vistorias objeto de loteamentos irregulares ou clandestinos, com prova inequvoca de venda de lotes (contratos de compra e venda), elabora-se dossis noticiando os crimes praticados pelos loteadores ao Ministrio Pblico. De posse da
Refere Rodolfo de Camargo Mancuso, citando Lcia Valle Figueiredo, que a antecipao dos efeitos da tutela (CPC, art. 273, conforme Lei 8.952/94) de ser aplicada ao civil pblica, j que esta tramita pelo procedimento comum, sobretudo o contraditrio, sendo-lhe subsidirio o Cdigo de Processo Civil (art. 19 da Lei 7.347/85). Para tanto, ho que estar presentes os pressupostos especficos, que comportam: a) ncleo comum (prova inequvoca, conducente verossimilhana da alegao caput e mais, a no irreversibilidade do provimento antecipado 2); b) virtuais alternativas (receio de dano irreparvel ou de difcil reparao; conduta processual reprovvel, do ru incs, I e II). (...) Dever o magistrado, pela prova trazida aos autos, no momento da concesso da tutela, estar convencido de que ao que tudo indica o autor tem razo e a procrastinao do feito ou sua delonga normal poderia pr em risco o bem da vida pretendido dano irreparvel ou de difcil reparao. A irreversibilidade do dano na ao civil pblica manifesta e o fluid recovery no ser suficiente a elidir o dano. In Ao Civil Pblica, 6. ed., So Paulo: RT, 1999, pp. 81/82.
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documentao, o parquet tem condies de ajuizar a ao penal ou, se entender necessrio, complementar as informaes atravs de inqurito penal. 4.3. Aes de regularizao 4.3.1. Procedimento O trabalho da Gerncia de Regularizao de Loteamentos comea em razo de uma denncia de loteamento irregular ou clandestino ou devido a um pedido de regularizao por parte da comunidade. A partir de ento so adotados os seguintes procedimentos: a) identificao da gleba: correta localizao em mapa cadastral do Municpio; b) busca da titularidade junto aos cartrios imobilirios da matrcula atualizada visando identificar se a rea pblica ou privada e se o proprietrio foi o loteador; c) avaliao da existncia de loteamento e da poca de sua implantao: este procedimento orientar os tcnicos de que maneira se efetivar a regularizao, ou seja, atravs da instituio de reas Especiais de Interesse Social (art. 76, inciso II, do PDDUA) ou atravs da Lei Complementar Municipal n. 140/86. A prxima providncia identificar o loteador. Nesse aspecto a presena da comunidade indispensvel, pois so os compradores dos lotes que fornecem a documentao necessria para tanto, ou seja, os contratos de compra e venda. Identificado o proprietrio da rea e o loteador, esses so notificados nos termos do art. 49 da Lei Federal n. 6.766/79 e do art. 218 da Lei Orgnica do Municpio de Porto Alegre, pois a responsabilidade pela regularizao, como enfaticamente referido, decorrente do nus de sua atividade. Obtido acordo para proceder a regularizao firmado termo de ajustamento de conduta, como preconiza o 6 do art. 5 da Lei Federal n. 7.347/85, estabelecendose prazos para cumprimento das etapas de regularizao mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial em caso de no cumprimento5. No sendo possvel ajustar um procedimento junto ao loteador e/ou proprietrio para obter a regularizao, o Municpio poder assumir, juntamente com os moradores,
Sobre a importncia do compromisso de ajustamento de conduta j se manifestou Fernando Reverendo Vidal Akauoi, citando Celso Antnio Pacheco Fiorillo: trata-se o instituto de meio de efetivao do pleno acesso justia, porquanto se mostra como instrumento de satisfao da tutela dos direitos coletivos, medida que evita o ingresso em juzo, repelindo os reveses que isso pode significar efetivao do direito material. In Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental, So Paulo: RT, 2003, p. 68.
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a regularizao, sem prejuzo das aes punitivas cveis e penais cabveis contra os loteadores, nos termos do artigo 208 da Lei Orgnica Municipal. Nestes casos tambm utilizada ao civil pblica como instrumento processual vivel para obrigar os responsveis a proceder regularizao. Entretanto, o pedido completamente diferente, pois o loteamento j est consolidado. Se por ventura no for possvel obter a recomposio dos danos causados coletividade, ou seja, se o loteamento no puder ser regularizado pelos loteadores, dever ser convertido o pedido em indenizao, por compensao econmica, a ser fixada pelo prudente critrio do julgador. Destaca-se, mais uma vez, a importncia, relevncia e convenincia do ajuizamento da ao civil pblica regularizatria, para afastar a pecha de inoperncia e omisso dos rgos pblicos. 4.3.2. Etapas A regularizao propriamente dita inicia, como referido anteriormente, aps avaliao e enquadramento da gleba nas hipteses de regularizao, com enquadramento na Lei Complementar Municipal n. 140/86 ou no Plano Diretor, Lei Complementar Municipal n. 434/99. A Lei Complementar Municipal n. 140/86 aplicada como instrumento urbanstico para a regularizao dos parcelamentos do solo implantados irregular ou clandestinamente anteriormente Lei Federal n. 6.766/79, independentemente da observncia dos padres urbansticos definidos no Plano Diretor. Os demais casos devem atender o Plano Diretor ou, se for necessrio, prever a instituio de reas Especiais de Interesse Social AEIS, que o instrumento urbanstico previsto no art. 76 da Lei Complementar Municipal n. 434/99 (segundo PDDUA de Porto Alegre), o qual viabiliza a produo e manuteno de habitao de interesse social atravs da adoo de padres especiais de parcelamento e uso do solo e da permisso de normas construtivas especficas para ncleos habitacionais consolidados e novas reas destinadas a programas habitacionais de interesse social. Os loteamentos clandestinos e irregulares enquadram-se no art. 76, inciso II, da Lei Complementar Municipal n. 434/99. As AEIS, denominadas ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social) no Estatuto da Cidade, permitem que os loteamentos irregulares ou clandestinos sejam integrados cidade formal. Ao gravar uma rea como AEIS, permitimos que esta seja regularizada no prprio local com regras diferenciadas daquelas previstas no Plano Diretor. Tais reas podero ser urbanizadas considerando, sempre que possvel, a forma como o ncleo est organizado.
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Na regularizao de loteamentos irregulares ou clandestinos todos assumiro suas parcelas de responsabilidade: o municpio, os moradores e os loteadores. Aps, necessria realizao de levantamento topogrfico e cadastral da rea, que demonstre a realidade do assentamento e do parcelamento do solo no local, a fim de verificar quais medidas devero ser realizadas para que ocorra regularizao, ou seja, fixam-se diretrizes urbansticas6. O prximo passo a apresentao do projeto urbanstico e sua aprovao perante os rgos tcnicos. Com o projeto aprovado e o loteamento inserido na cidade formal, encerram-se os procedimentos urbansticos e inicia a fase jurdica da regularizao do loteamento, com vistas retificao da matrcula (se necessrio) e registro do loteamento perante o Registro de Imveis, com abertura de matrcula dos lotes e equipamentos pblicos. Para que isto ocorra, geralmente necessrio o ingresso de ao de registro com base no Provimento n. 28/2004 da Corregedoria-Geral de Justia do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, pois na maioria dos casos no possvel atender os requisitos previstos na Lei Federal n. 6.015/73. Este Provimento, denominado Projeto More Legal, estabelece padres diferenciados e flexibilizao na documentao a ser apresentada para registro do loteamento e individualizao das matrculas por lote. Muito embora os moradores j preencherem os requisitos para ver declarado seu domnio por usucapio, optam por ver regularizado o loteamento como um todo, pois entendem como mais salutar e econmico, tanto do ponto de vista processual como financeiro, o ajuizamento em conjunto, dando por encerrada a situao fundiria na sua integralidade. 5. CONCLUSO A irregularidade urbana um dos problemas mais graves a serem enfrentados por administradores e administrados, pois se trata de fenmeno social generalizado que atinge nveis altssimos. No de hoje que esta realidade vem sendo enfrentada sob a tica legislativa. J em 1937 houve a edio de legislao cuja finalidade era disciplinar a produo de loteamentos e as vendas de terrenos em prestaes (Decreto-Lei n. 58/37). Ainda nesta senda, novas tentativas para solucionar estes problemas foram encaminhadas
6 Instituiu-se o Grupo Tcnico de Regularizao Fundiria (GTRF) para fixar estas diretrizes, incumbidos os tcnicos de avaliar a realidade sob um enfoque diferenciado que parte da situao consolidada tentando adequla ao ordenamento jurdico da melhor forma possvel.
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por ocasio da promulgao da Lei Federal n. 6.766/79 e do Estatuto da Cidade, sem que se houvesse alcanado a efetividade necessria e desejada. Porto Alegre faz algum tempo enfrenta esta realidade de modo especial. Para tanto, estruturou uma srie de instrumentos jurdicos e urbansticos cuja finalidade dar novo paradigma no trato da irregularidade urbana como poltica pblica, observando, desta forma, tanto o ordenamento jurdico nacional quanto local. Entretanto, por sua natureza enquanto fenmeno social, a regularizao fundiria se mostra multidisciplinar e requer a interveno de profissionais de diversas reas do conhecimento cientfico para obter resultados satisfatrios, os quais no se vislumbram concretamente a curto prazo, ao contrrio, um processo longo que demanda tempo, dinheiro e boa vontade, seja do ente pblico, do loteador ou da populao envolvida. Trata-se de uma forma de ampliar o acesso habitao regular para a populao, atravs de estratgia de gesto do solo urbano dirigida para disponibilizar moradia de qualidade e com infra-estrutura adequada, mormente para os setores de baixa renda. Enfim, um meio vivel para adequar a norma legal realidade ftica, uma vez que cria condies jurdicas, financeiras, urbansticas e administrativo-institucionais aos cidados, assegurando o direito moradia e cidade de forma articulada, reconhecendo e assegurando direito de posse e propriedade, prevenindo, inclusive, a formao de novos assentamentos irregulares na cidade. 6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Desafios do Servio Legal em Aes de Usucapio Coletivo no Judicirio Paulista Experincias de Extenso Universitria na Comunidade do Paraispolis
RODRIGO RIBEIRO
DE
SOUZA
Advogado e Orientador do Departamento Jurdico XI de Agosto da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.
ANA CAROLINA NAVARRETE, MARCO AURLIO PURINI BELM, RENATA GOMES DA SILVA E STACY NATALIE TORRES DA SILVA
Graduandos da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.
INTRODUO Com as inovaes trazidas pela Constituio Federal em seus artigos 182 e 183, pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/01) e pelo Plano Diretor Estratgico do Municpio de So Paulo (Lei Municipal 13.430/02), estabeleceu-se uma srie de instrumentos para a garantia, no mbito do municpio, do direito cidade, da defesa da funo social da propriedade e da democratizao da gesto urbana. Este instrumental coloca a gesto democrtica, a sustentabilidade urbanoambiental, a cooperao entre setores sociais, bem como ajusta distribuio dos benefcios e nus que decorrem do processo de urbanizao como os principais objetivos do pleno desenvolvimento da funo social da cidade. Temos claro, contudo, que esses objetivos, na prtica, esto submetidos a procedimentos jurdicos subordinados tradicional preocupao de gerar segurana, identificao e titularidade ao direito de propriedade. Dessa forma, surge um choque entre as aspiraes sociais garantidas constitucionalmente e as barreiras processuais encontradas no Poder Judicirio, exigindo um redimensionamento do papel da propriedade, do direito moradia e da implementao de polticas pblicas urbanas.
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O presente artigo visa expor diversos aspectos da atuao do Grupo de Regularizao Fundiria em Paraispolis e os obstculos por ele enfrentados frente ao Poder Judicirio ao lidar com demandas coletivas. 1. A EVOLUO DO GRUPO No ano de 2003, foi assinado um convnio entre a Prefeitura Municipal de So Paulo e o Centro Acadmico XI de Agosto da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (FDUSP), a fim de realizar um projeto-piloto de regularizao fundiria em uma quadra localizada na Comunidade de Paraispolis, periferia da zona sul do municpio de So Paulo. Assim, alm do existente projeto de urbanizao obrigatrio de acordo com o Plano Diretor Estratgico objetivou-se produzir novos conhecimentos jurdicos e sociais com os estudantes de direito, os quais se envolveriam simultaneamente em aes judiciais e numa aproximao da comunidade. Participam do projeto estudantes de todos os anos da FDUSP, coordenados por um advogado cedido pelo Departamento Jurdico XI de Agosto da FDUSP, entidade estudantil que realiza assistncia jurdica gratuita populao carente. 1.1. A ESTRUTURAO FILOSFICA E PRTICA O grupo de Regularizao Fundiria se identifica como um servio jurdico inovador1, que privilegia a organizao popular, bem como, valoriza a apropriao do conhecimento, por parte dos moradores da comunidade, de direitos como cidados. nesta medida que se torna possvel a grande parte da populao reivindicar tais direitos e, nesse nterim, resultar numa transformao de tais demandas em importantes polticas pblicas. Dessa forma, o grupo contribui para clarear a dimenso extralegal, permitindo que os interessados analisem criticamente as questes polticas, econmicas e sociais conexas com a atividade jurdica, que permanece amide escondida pelo tratamento formalista e excessivamente processual dado aos casos. No se trata, certamente, de desprezar a estratgia legal, mas sim de utilizar esta via de maneira politizada, de modo a desprivilegiar o tecnicismo, a racionalidade formal e a anlise estrutural formalista. Enquanto prtica inovadora, o grupo ressalta a necessidade de mecanismos mais flexveis de defesa dos interesses em questo, a fim de que os demandantes devidamente apreendam seus problemas como problemas legais e, alm disso, acentua a importncia de se viabilizar a discusso dos remdios jurdicos disponveis ou mesmo de novos remdios.
1 expresso que tende a designar o conjunto de entidades voltadas para auxlio jurdico gratuito. In: LUZ, Vladimir de Carvalho. Assessoria Jurdica Popular no Brasil. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
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Assim como outras Assessorias Jurdicas Universitrias Populares (AJUPs), a busca por um servio jurdico inovador2 privilegia as experincias com prticas coletivas, no hierarquizadas, dialgicas, multidisciplinares e transformadoras. A partir desses pressupostos, fez-se uma anlise jurdica de Paraispolis, mais especificadamente junto aos moradores da rea usucapienda e, aps o convnio com a prefeitura, foram ajuizadas trs aes de usucapio coletivo. E pelo comprometimento desafiador de um direito igualitrio, reconhece-se atravs da prtica uma incompatibilidade entre as demandas da comunidade e os instrumentos exigidos pelo judicirio. Esta tenso entre os mecanismos ser analisada atravs das experincias acumuladas na atuao do grupo. 2. OS MAIORES ENTRAVES REGULARIZAO FUNDIRIA Abaixo esto descritos os principais desafios encontrados durante todo o processo de regularizao fundiria na Comunidade de Paraispolis, que foi iniciado em 2003 e que ainda se encontra em face incipiente. 2.1. O despreparo do nosso sistema jurdico em lidar com o coletivo A dificuldade de lidar com o direito moradia atravs de aes de usucapio especial urbano coletivo surge antes mesmo do ajuizamento da ao judicial. Este instrumento, previsto no Estatuto da Cidade em seu art. 10, foi criado para regularizar a situao fundiria de aglomeraes da populao de baixa renda, em que difcil realizar a individualizao dos imveis. Ao mesmo tempo em que se trouxe uma grande inovao social, com a possibilidade de incluso de um grande nmero de autores e/ou rus, verificaram-se diversas dificuldades a serem enfrentadas, porque o direito processual brasileiro ainda baseado em concepo liberal de partes individuais na disputa por direitos disponveis, a despeito da recente evoluo da possibilidade de demandas coletivas. Na atuao judicial, encontram-se srios obstculos prticos como a dificuldade no recolhimento de documentos essenciais para a proposio desse tipo especial de ao por exemplo, a prova documental de que os autores residem na rea h mais de 5 (cinco) anos, algo complicado devido quantidade de pessoas geralmente envolvidas, o que dificulta, tambm, os prprios atos judiciais; perceptvel, outrossim, a dificuldade na prpria mobilizao comunitria de um modo geral, que pressuposto para a participao efetiva no mbito processual.
CAMPILONGO, Celso Fernandes. Assistncia Jurdica e realidade social: apontamentos para uma tipologia dos servios legais in Discutindo Assessoria Popular. Coleo Seminrios, n 15. Rio de Janeiro: FASE, 1991.
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A mobilidade dos moradores outro problema, j que as frequentes mudanas atrapalham o mapeamento dos moradores das reas e tambm complicam o andamento dos processos medida que a alterao constante dos plos ativos pode tumultuar o desenvolvimento das aes judiciais, alm de dificultar a comprovao de documentos que comprovem a posse h mais de 5 (cinco) anos, requisito legal da prescrio aquisitiva. Diante de tal experincia, percebeu-se que ao invs de haver simplificao e flexibilizao da ao de usucapio ordinrio, tendo em vista as condies diferenciadas destas populaes, a ao acaba se tornando ainda mais complexa, porque passa a aglutinar as especificidades da ao de usucapio a uma multiplicidade de autores e rus, sendo necessrios os mesmos documentos, requisitos e procedimentos. Desse modo, o processo de usucapio coletivo uma sofre grande incongruncia, j que sendo ele voltado a reas em que a individualizao complicada, no fcil a obteno de provas individuais da prescrio aquisitiva. Por exemplo, a obteno de uma simples correspondncia com o endereo residencial pode ser dificultada em virtude da numerao desordenada das habitaes. Em virtude disso, muitas correspondncias acabam sendo centralizadas em um nico endereo. , portanto, necessrio destacar que, apesar das grandes inovaes trazidas pelo Estatuto da Cidade, a ao de usucapio especial urbano coletivo no tem uma aplicao prtica veemente, sendo extremamente semelhante ao usucapio ordinrio individual, diferenciando-se, mais substancialmente, em relao ao prazo para a prescrio aquisitiva. 2.2. A questo do registro de imveis Na Comunidade de Paraispolis, assim como em grande parte do Brasil, a transmisso da propriedade se d de maneira informal, por meio dos chamados contratos de gaveta, compromissos de compra e venda averbados na matrcula do imvel ou registrados no cartrio de registro civil; apesar de fazerem parte de um grande e complexo sistema de contratos, tais instrumentos no so registrados de maneira definitiva no registro do imvel. Esta informalidade causada principalmente por causa dos altos preos cobrados pelos Cartrios de Registro de Imveis, sendo que os servios notariais e de registro so exercidos em carter privado, por delegao do Poder Pblico. Quer dizer que, mesmo com este aspecto pblico, no so previstas condies especiais ou isenes de custas para aqueles que comprovadamente so de baixa renda. Na tentativa de romper com essa lgica, o Estatuto da Cidade previu que a sentena declaratria da ao de usucapio especial urbano serviria como ttulo para registro. Esta uma previso relevante, contudo, no soluciona o problema, visto que as prximas transmisses dos imveis no sero registradas gratuitamente.
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Justamente ao se considerar isto, provavelmente nem haver novos registros, o que inclui a rea em um ciclo vicioso de constante necessidade de regularizao fundiria. Esta falta de isenes gera desvantagens para o possuidor que, apesar de ter comprado o imvel, no formalmente proprietrio, e para toda a coletividade, que tem um servio desatualizado, muito distante do plano ftico. 2.3. Os encalos do Processo Civil O Cdigo de Processo Civil tem mais de 30 anos e, apesar das reformas constantes, ainda traz problemas para processos complexos como o usucapio, em especial o coletivo. Atravs do Estatuto da Cidade, esta forma de aquisio da propriedade ganhou contornos mais flexveis e mais adequados realidade brasileira, saindo daquela situao originada no Cdigo Civil, que trazia muitas limitaes, para, talvez, vir a se tornar um processo de maior importncia para a construo de cidades menos desiguais. Apesar de parecer um grande avano, tal instrumento tem suas restries, que so originadas principalmente, na falta de conhecimento dos operadores do direito a seu respeito e nas limitaes do processo civil tradicional. Alm de suas peculiaridades, o usucapio especial urbano coletivo, assim como outras aes coletivas, sofre com a estruturao liberal do processo, baseada na relao credor-devedor, com o envolvimento de somente duas partes defendendo direitos disponveis. A despeito disso, o processo civil deve abarcar, atualmente, novos sujeitos que coletivamente tentam englobar as pessoas que estejam na mesma situao, ainda que no estejam completamente identificadas. rgos como o Ministrio Pblico, as Defensorias Pblicas, Sindicatos e Associaes tm tido grande importncia figurando no plo ativo de aes na defesa de direitos difusos e coletivos e em processos que apontam falhas ou omisses na consecuo de polticas pblicas. A ilegitimidade ativa um argumento muito utilizado na tentativa de no prover direitos garantidos. Por conta disso, o Estatuto da Cidade foi expresso ao dispor, em seu artigo 12, III, a legitimidade de Associao de Moradores regularmente constituda, desde que autorizada por seus representados, para atuar como substituta processual. Entretanto, mesmo com a existncia desta previso, sua aceitao ainda deve sofrer com as barreiras criadas pelo Poder Judicirio, tendo em vista a problemtica relao deste poder com as aes coletivas. Esta legitimao extraordinria das associaes se justifica devido situao peculiar destas comunidades, que contam com muitas pessoas nas reas usucapiendas e intensiva mobilidade residencial. A moradia ainda, por diversos motivos histricos, tratada como um direito individual; no obstante, ao se considerar o elevado nmero de pessoas na mesma situao em ocupaes irregulares, verifica-se que ajuizar aes coletivas traz
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benefcios evidentes ao Poder Judicirio, pois pode evitar a sobrecarga com demandas semelhantes e relacionadas. Alm disso, tais aes favorecerem a segurana jurdica, criam a possibilidade maior de mobilizao entre os moradores o que os favorece contra problemas como a forte especulao imobiliria e, alm disso, trazem mais repercusso e presso social para a questo das deficincias das polticas pblicas urbanas, de uma maneira geral. Outra inovao trazida pelo Estatuto da Cidade referente previso do rito sumrio para as aes de usucapio especial urbano. Entretanto, por envolver diretamente o direito de propriedade garantia consagrada ainda em nosso ordenamento como absoluta seu processamento demorado e burocrtico. Seria realmente desejvel que a enorme demanda por processos deste tipo pudesse ser resolvida mais rapidamente, mas a mera previso legal no garante isso. Tal questo comumente ignorada, observando-se, na prtica, o rito ordinrio. Alm disso, o juiz teria a possibilidade de converter o procedimento de sumrio para ordinrio na audincia, segundo o diploma processual (art. 277, 4 do Cdigo de Processo Civil). Outra questo que h uma grande dificuldade durante a fase citatria, j que os ltimos registros na matrcula dos imveis de que tratam as aes datam de meados da dcada de 1970, o que gera obstculos para encontrar os plos passivos das aes. importante, nesse sentido, tecer algumas consideraes: a ao de usucapio tem natureza declaratria devendo somente declarar um direito j existente com a prova em juzo os requisitos necessrios. No entanto, a ao acaba sofrendo de uma burocracia exacerbada e as provas exigidas, muitas vezes, esto acima das possibilidades dos possuidores. Isso leva a questionamentos sobre a imensa burocracia causada pelos entraves do Direito Processual, pois mesmo um terreno abandonado h dcadas, tem que ser submetido a um dos procedimentos mais complexos do ordenamento jurdico para a formalizao de uma situao ftica evidente. 2.4. A atuao dos Operadores do Direito O problema se agrava ainda mais porque a atuao acanhada do Judicirio e a viso conservadora em relao aos problemas sociais parece ser um srio fruto da tradio do que de teorias embasadas cientificamente ou reflexes mais profundas, reflexo da formao antiquada dos juristas, conforme esclarece Edsio Fernandes:
O olhar da maioria dos juristas e dos juizes ainda profundamente marcado pelo paradigma civilista, que se encontra materializado nos currculos obsoletos das faculdades de direito no Brasil e nos pases latino-americanos, sendo que as decises judiciais mais comprometidas com outros princpios e valores tendem a ser anuladas por tribunais superiores conservadores.3
3 FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. In FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia. Direito urbanstico: Estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 10.
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O Ministrio Pblico, nas aes em que se manifestou, demonstrou um desconhecimento da realidade de uma comunidade de baixa renda: foram requisitadas diversas informaes j presentes no processo, alm de documentos sem relao direta coma demanda ou sequer realizveis como declaraes de imposto de renda, individualizao de imveis comerciais, certides de casamento/nascimento atualizadas de todos os autores, demonstrativos de ndices de violncia na rea e, ainda, informaes sobre a existncia de moradores da comunidade que no estejam na ao (sendo que a regio de Paraispolis conta com cerca de 80 mil habitantes!). Na ltima ao de usucapio coletivo que foi distribuda, foi requerido, alm da declarao de propriedade dos moradores, a inspeo judicial (art. 440 a 443 do Cdigo de Processo Civil), um meio de prova raramente utilizado, mas que pode realizar um exerccio interessante de aproximao entre as partes e o judicirio, na medida em que pode contribuir para o juiz entender a realidade em que est intervindo e para os moradores se aproximarem da mtica figura do magistrado; foi requerida, tambm, a tutela antecipada visando garantir, desde j, maior segurana da posse dos autores, no entanto, os requerimentos foram ignorados. 2.5. As deficincias na assistncia jurdica O Brasil tem uma grande deficincia na assistncia jurdica populao de baixa renda. A lei que cuida deste assunto (Lei Federal 1.060/50) da dcada de 50 e parte da concepo, j ultrapassada, de assistncia judiciria. A evoluo do direito e da sociedade exige que os conflitos sejam resolvidos de forma mais clere e eficiente, surgindo da a necessidade de outras formas de resoluo de conflitos; alm do mais, a previso de iseno de custas processuais no abrange custas extrajudiciais, que so extremamente relevantes para a propositura de demandas, como a j mencionada matrcula dos imveis para o usucapio ou mesmo para a preveno e resoluo de conflitos meramente administrativos. Alm disso, a ao de usucapio exige uma percia realizada por engenheiro civil ou arquiteto e, apesar de estar previsto em lei o pagamento dos honorrios de advogados e peritos (art. 3, inc. V da lei 1.060/50), no so previstos recursos certos e suficientes na lei federal para este pagamento, o que pode prejudicar a efetividade deste direito caso se considere a cobrana de honorrios periciais, pois no possibilitar o acesso percia gratuita inviabiliza a ao de usucapio. Em deciso sobre o assunto, o Superior Tribunal de Justia decidiu que o Estado de So Paulo deveria fornecer a percia atravs de membros do seu quadro de funcionrios. Entendeu-se que, apesar de ser previsto o pagamento em lei, no h recursos destinados e, portanto, no possvel exigir a realizao desta percia gratuitamente. O acrdo chega inclusive a sugerir que os peritos poderiam pedir compensaes aos juzes por realizarem estas
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percias de forma gratuita ou com pagamento tardio, apenas ao fim do processo com a previso de novas percias desta vez pagas em que ele seria nomeado:
O art. 3, V, da Lei n. 1.060/50, assegura a iseno no pagamento dos honorrios do perito. Significa, tenho eu, que apenas no constitui uma obrigao prvia da parte assistida pela justia gratuita o depsito da importncia correspondente aos honorrios e demais gastos necessrios com realizao da prova tcnica. Mas isso no significa que v competir ao Estado arcar com o valor correspondente. [...] Lembro que essa situao muito comum na Justia Obreira, quando a percia postulada pelo empregado reclamante, e nem por isso elas tm deixado de ser realizadas, at porque os profissionais que costumam prestar servio para os magistrados de 1 grau, que gozam da sua confiana, logram, em compensao, obter ocupao contnua em processos outros, em que recebem devida e antecipadamente pela atividade.4
Este problema generalizado foi encontrado em nosso processo: o trabalho do perito foi orado em R$ 6.000,00 (seis mil reais) em uma ao e R$ 2.000,00 (dois mil reais) em outra; por tratar-se de beneficirios da justia gratuita, os autores no tm condies de arcar com tal despesa, tendo sido necessrio a realizao de diversas peties, com esclarecimentos ao juiz para a compreenso da situao. Ora, se so os autores pobres na acepo jurdica do termo, portanto no dispondo de recursos para as despesas processuais sem prejuzo de seu sustento e de sua famlia, como seria possvel efetuar tal pagamento? Uma das aes ainda no teve resposta judicial. A outra soluo foi uma exceo: os honorrios foram reduzidos para R$ 700,00 (setecentos reais) e a percia ser paga pelo Estado. No entanto, a dificuldade em conseguir tal soluo mostra o quanto ela excepcional e o quanto uma sistematizao para a realizao de percias complexas gratuitamente necessrio. Enquanto no for realizada uma reviso ou complementao da lei de assistncia judiciria a realizao de processos de usucapio para a populao de baixa renda depender da boa vontade de magistrados e das relaes dbias entre estes e os peritos.
Ementa: PROCESSUAL CIVIL. PERCIA. ASSISTNCIA JUDICIRIA. DESPESAS COM A PROVA TCNICA DE ENGENHARIA. USUCAPIO URBANO. AUSNCIA DE COMPLEXIDADE OU CUSTO ELEVADO NA REALIZAO DA PERCIA. POSSIBILIDADE DE REALIZAO DIRETA DO TRABALHO PELO ESTADO, EM TAIS CIRCUNSTNCIAS. OBRIGAO DE CUSTEIO DE PERITO AUTNOMO AFASTADA. I. A iseno prevista na Lei n. 1.060/50 no obriga o Estado a reembolsar as despesas necessrias realizao da prova pericial requerida pela parte assistida pela Justia gratuita. 11 .Caso, todavia, em que dado ausncia de complexidade ou onerosidade da percia, que no demanda, na espcie, gastos significativos com recursos humanos, materiais ou exames laboratoriais, pode o trabalho ser exercido diretamente por repartio administrativa do prprio ente pblico, quando necessria mera disponibilizao de infra-estrutura j existente, em colaborao com o Poder Judicirio! 11. Recurso especial conhecido e provido em parte. (Superior Tribunal de Justia, Quarta Turma, Relator: Aldir Passarinho Jnior, Recurso Especial 81.901/SPJ. 07.08.2001)
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2.6. A consolidao da associao de moradores Muitos dos problemas decorrentes do processo civil e mesmo nos registros de imveis podem ser amenizados pela propositura da ao de usucapio por associao de moradores, conforme previsto no Art. 12, III, do Estatuto da Cidade. Esta associao pode agir como substituta processual, ou seja, requerendo direitos em nome de outros. Isto facilitaria, num primeiro momento, a busca de documentos entre os moradores, o plo ativo da ao no precisaria ser constantemente modificado no processo judicial. Desta maneira, o registro de imveis seria sempre em nome da associao, mas com a posse garantida ao morador residente e, posteriormente, as alteraes do registro de imveis no precisariam ser realizadas constantemente. Alm disso, a articulao dos moradores permitiria uma maior participao no processo e na prpria coletividade, gerando uma maior conscincia de seus direitos e maior fora oriunda da soma dos esforos individuais na busca de um objetivo comum. Nesse sentido, a unio dos moradores numa associao pode dificultar a atuao da especulao imobiliria na obteno dos terrenos obtidos por meio do usucapio e articular a coletividade na presso, junto ao poder pblico, pela implementao de polticas pblicas urbanas. No entanto, o condomnio tambm pode gerar diversos problemas futuros. Dificilmente, obter a frao ideal de uma propriedade satisfaz os anseios da populao que busca a declarao de propriedade. A indefinio da propriedade pode gerar diversas limitaes econmicas ou mesmo jurdicas: tem-se um instrumento inovador limitado pela realidade ftica, que no encara a propriedade de maneira coletiva. necessrio, portanto, criar mecanismos para incentivar e fortalecer as Associaes, fundamentais para auxiliar na resoluo de diversos problemas relacionados, principalmente, pluralidade de autores. CONCLUSO Diante do exposto, diversas concluses podem ser depreendidas a partir da experincia do Grupo de Regularizao Fundiria de Paraispolis junto ao judicirio paulista. necessrio concluir que os instrumentos introduzidos na ordem jurdicourbanstica aps a Constituio Federal de 1988 e, principalmente, aps a edio do Estatuto da Cidade, garantiram diversos avanos no Direito material, tentando dar contornos mais delineados s funes socioambientais da cidade e da propriedade. Entretanto, esses instrumentos encontram uma srie de entraves no Direito Processual, na Administrao Pblica e na cultura jurdica dos operadores do Direito, apoiados por uma tradio extremamente formalista, privatista e liberal do Direito. Dessa forma, as aes de usucapio coletivo, muitas vezes, nada mais so do que uma multiplicidade de aes individuais. Este posicionamento esvazia de sentido
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uma luta por uma prtica coletivista, visto que a burocracia procedimental das aes multiplicada muitas vezes, variando de acordo com o nmero de integrantes dos plos passivos e ativos. Ao analisarmos essa questo sob um prisma meramente processual, no h simplificao procedimental efetiva nesse tipo de ao coletiva. No que se refere ao direito registrrio, enquanto no se pensar em modos de isentar de custas extrajudiciais a populao de baixa renda, as transmisses continuaro a ser informais e os processos de usucapio e adjudicao compulsria resultantes da informalidade tendem a crescer e prejudicar mais ainda a celeridade processual e o bom andamento do Judicirio. necessria uma mudana na cultura jurdica dos operadores do Direito, para que seja menos dogmtica, formalista e liberal e mais baseada na realidade social. Por fim, diagnosticadas essas questes, preciso concluir que necessria uma intensa reforma legislativa nos campos do Direito Processual e do Direito Registrrio, que, por sua vez, podem influenciar a mudana da cultura jurdica nas Faculdades de Direito e, portanto, na formao dos operadores de Direito. A mudana, entretanto, difcil porque afeta grupos de presso extremamente poderosos e organizados. Atualmente, como a ordem jurdico-urbanstica est construda, as aes coletivas no se confirmaram como um incentivo ao trabalho dos servios legais inovadores, mas sim um bice aos mesmos. Essa dificuldade apenas prejudica a populao residente na rea, que deve esperar o longo procedimento judicial, decorrente do prprio abandono do imvel em questo, ou seja, o nus da insegurana jurdica acaba recaindo sobre aqueles que buscam dar propriedade a funo social necessria aps grande perodo de inrcia dos proprietrios. Fica uma reflexo baseada nas experincias com a ao de usucapio coletivo: Quando se constata que a maioria da populao no tem acesso aos meio formais de aquisio da propriedade, verifica-se que a lei j no traz mais segurana jurdica, pois exclui mais do que regula. Se a grande maioria fica margem do ordenamento, no hora de rever os ordenamentos e as concepes de propriedade e do direito processual, para que as conquistas do campo constitucional no sejam apenas mera retrica desprovida de efeitos? REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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Retomando a Problemtica da Integrao das Favelas Cidade: Aps 20 Anos da Constituio Cidad, o Estado de Direito Chegou s Favelas?
ALEX FERREIRA MAGALHES
Mestre em Direito.
1. INTRODUO No presente artigo, deseja-se discutir as implicaes jurdicas dos negcios de compra e venda de imveis realizados nas favelas. Estes negcios, de um lado, revelam a sensibilidade jurdica dos moradores da favela e, de outro, a ordem jurdicourbanstica interna favela, que vai sendo constituda por fora do conjunto das relaes sociais a configuradas. De outro lado, tais negcios podem e devem ser examinados quanto s implicaes que produzem luz da prpria ordem jurdica oficial vigente, a fim de que se esclaream as conexes existentes entre essas duas ordens, bem como se registrem os direitos j adquiridos pelos moradores das favelas, a despeito da pendncia de regularizao urbanstica e fundiria de suas moradias. De diversas formas, esses moradores configuram-se como sujeitos de direitos que, ao menos em tese, so plenamente judiciveis, embora, de fato, observemos uma srie de processos nos quais essa condio adquire peso bastante relativo no deslinde dos conflitos que emergem nas relaes cotidianas, da qual aquela ora estudada constitui um destacado exemplo. O debate trazido tona no presente artigo insere-se no contexto de uma pesquisa mais ampla, que ora realizamos, sobre o Direito Cidade por parte dos moradores de favelas e sobre a vigncia (ou no) do Estado Democrtico de Direito nas favelas cariocas, aps 20 anos da edio da Carta de 1988, que visou desconstituir e superar o regime autoritrio ento existente. O debate sobre as chamadas zonas cinzentas, isto , regies onde no vigoram, ou so relativizadas, as instituies do Estado de Direito, uma problemtica classicamente presente nos estudos jus-polticos das sociedades latino-americanas. Tal debate no perdeu a sua atualidade mesmo no
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contexto ps-Constituio de 1988, no qual no desapareceram e talvez at mesmo tenham se acentuado os processos de segregao scio-espacial consubstanciados nas favelas, tal como evidenciou uma srie de reportagens, realizada pelo jornal carioca O Globo em 2007, intitulada Os brasileiros que ainda vivem na ditadura. Propomo-nos re-examinar tal problemtica, basicamente a partir da anlise de contedo de um conjunto de entrevistas realizadas, ao longo de 2008, com moradores de uma favela, situada na cidade do Rio de Janeiro, que passou por intervenes pblicas no sentido de promover a sua urbanizao e regularizao urbanstica, a fim de integr-la cidade. Em tais entrevistas se procurou perceber as normas que de fato esto operando no espao da favela, no tocante s relaes de vizinhana e a apropriao, uso e ocupao do solo, bem como qual a fonte dessa normatividade se estatal, comunitria, ou uma combinao de ambas alm, por fim, da natureza dessas normas, forjando uma interpretao sobre o significado social da regulao do espao que nelas se materializa. Os argumentos e concluses aqui apresentados so parciais, tendo em vista a etapa inicial em que se encontra a pesquisa e as limitaes extenso do presente artigo, o que demandou um recorte a mais em nosso objeto de estudo. 2. A COMPRA E VENDA DE IMVEIS NO CASO ESTUDADO 2.1. O que se vende e como se paga Conforme informaram os depoimentos, atualmente muito escasso o acesso a imveis na favela estudada por meio de invaso, predominando o acesso pelos mecanismos de mercado, notadamente a compra ou a locao. Um dos depoimentos colhidos apontou que a aquisio da sua casa se deu mediante doao, que foi feita visto que a entrevistada e sua famlia foram vtimas de incndio que destruiu completamente a sua casa, ficando em situao de virtual indigncia. Em vista disso, um dos moradores doou a sua prpria laje para que a entrevistada reconstrusse ali a sua casa, enquanto os demais vizinhos fizeram doaes de material de construo, mveis e roupas. Trata-se de uma situao a primeira vista incomum, verificada normalmente entre familiares, mas que pode guardar certas analogias com outras, que relataremos adiante. Com relao ao processo de compra e venda de imveis, percebe-se, inicialmente, que so objeto dessa forma de acesso moradia desde lotes vazios at terrenos edificados, incluindo-se a a venda de lajes, prtica j identificada h algumas dcadas, no incio do processo de verticalizao das favelas. O processo de verticalizao encontra-se amplamente desenvolvido no caso estudado, no qual se observa que 82,6% dos lotes possuem mais do que 1 pavimento, e que 35,75% possuem
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3 pavimentos, sendo perceptvel a tendncia de que o gabarito de 4 andares ocupe uma faixa relevante de casos, dentro de alguns anos (PREFEITURA, 2006). De outro lado, no somente lotes edificados em alvenaria so objeto de troca, mas tambm imveis com barracos de madeira, ou, ainda, construes precrias, adquirem valor de troca e so efetivamente vendidos, a exemplo de um dos entrevistados, que informou que, quando adquiriu sua casa, por compra, a mesma era desprovida de teto. Outro aspecto do processo de compra e venda diz respeito ao pagamento do preo, no qual se verifica amplo recurso ao pagamento parcelado e sem incidncia de juros e/ou correo monetria das prestaes. Em geral, verificou-se que o comprador lana mo de verbas salariais extraordinrias a fim de realizar a compra do imvel indenizao rescisria, frias, 13 salrio, alm do prprio FGTS, institudo para essa finalidade. No entanto, face s normas que regem a utilizao do FGTS, que impedem a sua utilizao para aquisio de imveis que no estejam devidamente matriculados e registrados no Cartrio Imobilirio, verifica-se o recurso ao acordo de demisso a fim de liberar os recursos do Fundo. Em 100% dos depoimentos colhidos, o prprio vendedor operou como concedente do crdito, a exemplo do que tambm ocorre na venda de materiais de construo, uma vez que os compradores em geral no conseguem acesso ao crdito bancrio. Houve mais de um relato em que o morador at tentou obter financiamento da Caixa Econmica Federal, porm sem xito uma vez que no possua bens suficientes ou hbeis a fornecer garantia do pagamento por exemplo, o morador possua imvel de valor superior ao capital desejado, porm o mesmo no se encontrava sequer matriculado no Cartrio Imobilirio. 2.2. A intervenincia da Associao de Moradores Um aspecto de suma importncia, e que se pode indagar se no integraria o Direito Consuetudinrio1 da favela estudada, consiste no fato de que a compra e venda de imveis deve ser intermediada pela Associao de Moradores, isto , a compra s seria vlida e reconhecida publicamente se realizada perante o representante da Associao, via de regra o seu prprio Presidente. Segundo os depoimentos colhidos, tal norma vale para todo e qualquer imvel vendido na rea da favela, at mesmo para o mais modesto barraquinho, e constitui um procedimento reconhecido por todos e que oferece a segurana consistente na legitimao do adquirente em face
1 O mesmo que Direito Costumeiro. Na doutrina, define-se como o conjunto de regras que se estabeleceram pelo costume ou pela tradio. Para que o costume seja admitido como tal, a teoria jurdica considera indispensvel que se tenha fundado em uso geral e prolongado, havendo a presuno de que o consenso geral o aprovou. Assim, constituem requisitos para seu reconhecimento (a) consistirem em fatos repetidos, de modo uniforme, por longo tempo; (b) a sua prtica ser generalizada e pblica; (c) serem fatos lcitos e no contrrios lei ou ordem pblica. Cumpridos esses requisitos, o costume se considera fonte formal do Direito. No caso estudado, como se trata de situao no cogitada na lei, dir-se-ia que se trata de um costume praeter legem. Cf. verbete respectivo in SILVA (2000, p. 270).
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de todos os moradores atuais e futuros daquela favela. Tratar-se-ia, pois, de um ato que, luz dos costumes locais, confere eficcia erga omnes compra do imvel. Para esse fim, a Associao criou e utiliza um documento padro, denominado Termo de Transferncia de Benfeitoria, do qual consta o seguinte: declarao da venda; identificao das partes; endereo, medidas e n de cmodos do imvel vendido; preo e condies de pagamento; data do negcio; assinatura das partes, seus cnjuges, testemunhas e, aspecto indispensvel, do prprio Presidente da Associao. Ou seja, trata-se de uma compra e venda feita por instrumento particular, porm com uma espcie de intervenincia obrigatria de um terceiro, que lavra e subscreve o respectivo instrumento. A atuao da Associao guarda analogia tanto com a funo do Notrio, pois redige o contrato, quanto com a funo do Registrador, uma vez que a Associao anota essa venda no arquivo por ela mantido, com base no qual se pode saber quem, para a Associao, o proprietrio de cada imvel da favela. luz da legislao em vigor, tal intervenincia, conquanto no seja vedada ou vista como ilcita, no seria de forma alguma obrigatria, uma vez que a Associao no formalmente investida em qualquer funo pblica, muito embora, de fato, opere como uma espcie de governo da favela, face s funes que o prprio Estado a ela delega, o que constitui uma das mltiplas ambiguidades que marcam esses territrios. Alm disso, uma vez que o vendedor no proprietrio do imvel, este sequer dependeria de instrumento pblico para transferir os direitos que possui sobre o mesmo, tal como ocorre na lavratura de escritura pblica2. Isto somente ocorreria caso o imvel estivesse matriculado no Registro Imobilirio, bem como seu valor fosse igual ou superior a 30 vezes o maior salrio mnimo vigente no pas3, conforme dispe o art. 108 do Cdigo Civil. A despeito de todas essas consideraes, num caso concreto relatado nas entrevistas, o Presidente da Associao teria afirmado categoricamente entrevistada que, sem a sua assinatura, o documento de compra do imvel no teria nenhum valor, o que, usando as categorias jurdicas, equivaleria a afirmar a nulidade do ttulo aquisitivo do comprador. Dessa forma, fica evidenciada a particularidade das instituies, e da sensibilidade jurdica, desenvolvidas na favela estudada. Abrimos aqui um pequeno parntesis, a fim de justificar as aspas que envolvem a palavra proprietrio no pargrafo anterior, parntesis que optamos por inserir no
2 Em virtude da ausncia de propriedade, as vendas de imveis em favelas, no rigor da tcnica jurdica, constituiriam contratos de Cesso de Posse, para os quais a lei no exige forma especial, o que significa que so vlidos at mesmo se celebrados verbalmente. Segundo informaes colhidas na rede mundial de computadores, o maior salrio mnimo vigente no pas o do estado do Paran, no valor de R$ 548,00. Com base nisso pode-se afirmar que, mesmo que ocorra a regularizao fundiria, com a abertura de matrcula no RGI para todos os imveis situados em determinada favela, a venda de boa parte dos imveis a existentes poder continuar a ser feita sem necessidade de escritura pblica. Isto porque a lei civil s a exige para imveis vendidos a valores superiores quantia acima especificada, que corresponderia, atualmente, ao montante de R$ 16.440,00.
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texto, e no em notas, dada a sua relevncia para nossa argumentao. Num olhar, digamos, externo ao discurso dos envolvidos por exemplo, luz da legislao em vigor aqueles que a Associao reputa proprietrios seriam, em verdade, possuidores dos imveis, uma vez que, no caso estudado, a propriedade cabe indiscutivelmente Unio, e dado que nenhum dos moradores adquiriu seu lote em face dela, nenhum deles poderia transmitir um direito que no possui. No entanto, segundo esse mesmo olhar, seria possvel afirmar que os moradores agem como se proprietrios fossem, isto , exercem posse com animus tenendi4, qui com animus domini5, o que, para aquela coletividade, suficiente para permitir que a pessoa seja reconhecida como proprietria. Por fim, pode-se afirmar, com base nos depoimentos, que os moradores da favela estudada tm conscincia de que aquilo que eles consideram proprietrio, para sua economia interna, no a mesma coisa que o Estado, ou aqueles que no moram em favela, consideram como tal. Vrios depoimentos registraram com clareza a percepo de que existem critrios diferenciados para cada um dos casos, isto , de que h regras, instituies, procedimentos e obrigaes que so vigentes apenas fora da favela, no dentro, e vice-versa. Ou seja, clara a percepo da segmentao, ou ausncia de integrao, entre os espaos interno e externo favela, no nos parecendo passar despercebido aos moradores do local a existncia de uma dualidade de conceitos de propriedade. Alm daquelas analogias entre instituies oficiais do Estado e comunitrias da favela acima indicadas, no caso estudado h mais uma analogia relevante a ser assinalada: semelhana dos Registradores, que devem observar o chamado princpio da continuidade registraria, a Associao demonstra ter o idntico cuidado de somente aceitar e reconhecer uma venda caso seja realizada por aquela pessoa que, nos seus registros, consta como dono do imvel, isto , aquela pessoa que tenha previamente adquirido tal imvel. Percebemos do depoimento do Presidente da Associao que ele bastante rigoroso nesse aspecto, j tendo se recusado a reconhecer tentativas de venda em descumprimento dessa norma. Os depoimentos colhidos ainda no permitem fornecer uma explicao segura sobre que fatores teriam determinado essa similitude de procedimentos, que a princpio surpreende o pesquisador na medida em que no consta que os Presidentes da Associao tenham qualquer formao em Direito Registrrio. Uma hiptese mais rudimentar diria que tal semelhana se deve ao fato de ser uma espcie de necessidade lgica e/ou uma necessidade operacional, isto , seria uma norma que decorre do bom senso na administrao dos negcios imobilirios,
4 5 Vontade ou inteno de ter e de possuir um bem, agindo em relao a ele do mesmo modo que o legtimo dono procederia, como se fosse o prprio dono. Tambm designada por affectio tenendi (SILVA, 2000). Vontade ou inteno de ser dono; inteno de ter e de possuir um bem como dono (SILVA, 2000).
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sem o qual esta perderia a sua racionalidade. Uma outra hiptese, que a princpio nos parece seja mais digna de ser investigada com seriedade e aprimorada, diria que tal fato constituiria um indicador da comunicao discreta e imperceptvel, que estaria em curso h algum tempo (isto , no haveria nada de novo nisso), entre os costumes vigentes na favela e os rituais e procedimentos legais definidos pelo Estado. Em outras palavras, a despeito dos inegveis processos de segregao scio-espacial, tal fator no impeditivo de que haja certo intercmbio e/ou apropriao de instituies oficiais do Estado por parte das coletividades favelizadas. Estas, medida que as suas organizaes internas se institucionalizam, tenderiam a comear a absorver, de maneira parcial e fragmentria, algumas tcnicas e instrumentos de administrao da vida coletiva desenvolvidos no ncleo da sociedade nacional, plenamente vigentes em suas regies no segregadas. O prprio nomen conferido ao documento lavrado pela Associao Termo de Transferncia de Benfeitoria revela algum nvel de incorporao da tcnica jurdica ao se referir benfeitoria, e no ao solo, como objeto da venda, pois o solo no de propriedade do vendedor, logo, este no poderia alienlo, ao contrrio da construo. Tal hiptese implica em afirmar que as favelas estariam mais integradas vida social do que aparentariam primeira vista, com o que se reitera a crtica interpretao dualista da sociedade, critica que tem na obra de Francisco de Oliveira (OLIVEIRA, 1988) uma de suas clssicas snteses e referncia terica obrigatria. Implica, ainda, em afirmar uma certa via, ou estratgia (talvez no rigorosamente consciente), de exerccio da cidadania pelos segmentos sociais favelizados, que atravs da apropriao fragmentria das instituies do Estado buscaria legitimar, interna e externamente, as suas prprias instituies. 2.3. O preo da intermediao Outro aspecto relevante, da intermediao da Associao na compra e venda de imveis no caso estudado, consiste no fato de que essa intermediao no gratuita, mas h um preo a ser suportado pelo comprador, de maneira tambm anloga aos custos de lavratura de escritura e de registro, nos casos compra de imveis matriculados no Cartrio Imobilirio. No Termo de Transferncia de Benfeitoria figura uma clusula segundo a qual, em qualquer venda de imvel situado na favela, o vendedor dever arcar com o pagamento de um percentual sobre o valor de venda, em favor da Associao, a ttulo de doao. Esse nus, no entanto, sistematicamente transferido ao comprador, tal como ocorre com os emolumentos cartorrios e tributos incidentes sobre a venda de imveis regularizados. Na mesma clusula, aparece a meno de que tal cobrana se fundamenta nos Direitos do Costume. Ressalte-se que tal clusula figura abaixo, e aps, a assinatura das partes, o que seria algo inadequado segundo as tcnicas usuais de redao contratual.
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O documento padro utilizado pela Associao sugere que o percentual cobrado no fixo, igual para todos os casos, mas pode variar. Isto porque, na clusula em questo, figura um campo em branco no contrato-modelo, que deve ser preenchido com o percentual efetivamente cobrado em cada caso concreto, o que provavelmente feito pelo Presidente da Associao. Tal variao corroborada pelas entrevistas realizadas, que se referem a pagamentos entre 2 e 5%, feitos nos seus respectivos casos. Pelas informaes disponveis, a variao no percentual se deve a diversas circunstncias, tais como valor do imvel, metragem do mesmo (alguns entrevistados relataram que um funcionrio da Associao fez medio do imvel antes da venda ser efetivada) ou at mesmo o poder de barganha das partes. Esta ltima varivel foi claramente explicitada no seguinte depoimento, que, por sinal, permite que sejam levantadas diversas questes, a ttulo de exerccio analtico:
Eu acho um absurdo voc pagar um preo de cartrio para botar uma casa no seu nome. Do valor da casa voc paga 10%. Eu comprei minha casa por R$ 6 mil e falei para ele que foi R$ 4 mil para eu poder pagar R$ 400,00. Ele (se refere a algum da Associao, que faz as transferncias dos imveis, possivelmente o prprio Presidente) vai l no computador, muda o nome do dono, pe o seu nome, voc assina, o dono assina e pronto, a voc paga. Ele falou: tem que pagar R$ 200,00. Eu falei que no tinha esse dinheiro, de onde que eu vou tirar R$ 200,00? Ele perguntou quanto voc pode me dar? Eu falei R$ 50,00. Ele disse no, ento R$ 100,00. A eu perguntei se no dava para passar aquele documento l em casa, porque s ia gastar uma folha. Ele disse que no era pela folha, mas que tinha que constar na Prefeitura que outra pessoa que mora. Eu falei todas as casas tm registro na Prefeitura? Ele disse todas no, mas a maioria tem; voc no quer a sua casa legalizada?. Eu falei quero e ele ento? Eu falei eu vou ver se eu posso pagar R$ 200,00. Eu falei com meu marido e ele disse para pagar os R$ 100,00 que ele no queria confuso. Eu paguei R$ 50,00 no dia que ele passou o papel e deixei os outros R$ 50,00 para pagar no outro ms, porque nem eu nem ningum tem condio de pagar tudo de uma vez. Ele no assinou o papel e falou s assino quando me pagar os outros R$ 50,00. Ele s assinou depois que eu paguei os outros R$ 50,00. Ele me deu o papel, mas falou que sem a assinatura dele aquele papel no valia nada. Quando eu estava com os outros R$ 50,00 eu fui l, paguei e ele assinou. Meu marido falou esse dinheiro no vai nem para a Associao, no vai nem para ele comprar lmpada para colocar nos postes, porque isso servio da Prefeitura. Se eles vo receber algum dinheiro no custava nada eles comprarem as lmpadas e falarem com o pessoal que trabalha na Associao para eles mesmos trocarem, porque eles tm aquelas escadas e no precisam ir na Prefeitura.
Observe-se, primeiramente, que os moradores lanam mo de diversos recursos a fim de minimizar os custos da transao. No excerto acima, a entrevistada no somente declara um valor de compra menor do que aquele efetivamente avenado com o vendedor expediente que tambm foi noticiado por outros entrevistados, sendo o valor declarado, em mdia, 33% menor do que o real como tambm fora a Associao a aceitar reduo e parcelamento do preo da intermediao. Alm desses instrumentos de reduo dos custos, um entrevistado declarou no ter realizado a compra com a intermediao da Associao, realizando-a diretamente com o
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vendedor, sem submet-la ao processo habitual de legitimao pela Associao, na qual seu imvel ainda figura em nome do vendedor, conforme transcrio abaixo:
Quando eu comprei uma casa l na Rua 50, eu paguei R$15.000. A moa l da Associao queria 500 contos para passar para o meu nome, a eu no passei, u (os outros entrevistados riem). Eu ainda estou com o documento do rapaz que me vendeu, eu peguei o documento e depois eu vou l no cartrio, vou fazer um... entendeu, bonitinho l em casa no computador e vou levar no cartrio para mim autenticar isso. P, pagar 500 contos... (Pergunto) Ento voc no registrou na Associao? Est no nome do outro cara, ele registrou. (Pergunto) E o cara j foi embora? Ele ainda mora l no morro. Est por perto. Qualquer hora eu vou chamar ele para a gente trocar uma pedra, a ns vamos l e... (Pergunto) E no te d problema no ter feito isso na Associao? No traz risco? At agora no deu nada.
Os depoimentos acima deixam ntida a racionalidade do homo aeconomicus, tal como j amplamente verificado nos estudos sobre a evaso tributria, que se v sobremaneira alimentada em funo da situao de baixa renda, amplamente presente no caso estudado, uma vez que 63,08% dos titulares de imveis declararam perceber renda mensal igual ou inferior a 3 salrios mnimos, sendo que expressivo o percentual na faixa 0-1 SM (27%). (PREFEITURA, 2006) De outro lado, pode-se verificar que se a legitimidade da intermediao da Associao no questionada em princpio, pode passar a ser em funo de circunstncias como o seu custo, ou mesmo os servios prestados em retorno aos recursos arrecadados coletivamente. A relao entre os moradores da favela e a Associao, nesse caso, assume forte analogia com o modo como os contribuintes se relacionam com o Estado-Fisco. Com relao a esse ponto, chama ateno a maneira como o representante da Associao justifica a cobrana da taxa de transferncia do imvel. O argumento aparenta conter certa ambiguidade, podendo tanto dar a entender que, mediante tal pagamento, a Associao se encarregar de promover a regularizao do imvel junto Prefeitura, como que, diversamente, constitui condio necessria a uma futura regularizao a ser feita pela Prefeitura, ou ainda que, cumprido o procedimento da Associao a propriedade estar efetivamente regularizada. Em qualquer dos casos, no entanto, abre-se mo de justificar a cobrana em funo no somente dos servios, como do reconhecimento coletivo, que somente a validao da compra junto a Associao pode oferecer. Bem ou mal, a Associao tem a oferecer aos moradores da favela, um grau de segurana da posse que o prprio Estado incapaz de oferecer. Goste-se ou no, a Associao detm um poder e legitimidade dentro da favela, que somente contrastado pelo poder dos grupos armados nela
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existentes, e os seus registros e seu ativo envolvimento certamente sero indispensveis aos trabalhos de regularizao realizados pelo Poder Pblico. Tais fatores, em tese suficientes a justificar a cobrana, no so acionados no exemplo acima reproduzido, o que constitui elemento importante na reconstruo da maneira como moradores e lideranas da favela representam a instituio Associao de Moradores e seu papel no seio dessa coletividade. O fato de alguns poucos moradores, segundo percebemos na pesquisa realizada at aqui, no fazerem a venda do imvel perante a Associao mostra como pode haver informalidade mesmo no interior de um sistema informal. Seria o que, a grosso modo, provisoriamente e falta de categorias mais consistentes e satisfatrias, podemos chamar de informalidade dentro da informalidade. No caso estudado, salvo poucas excees, toda a massa de transaes envolvendo imveis se desenrola sem que se cogite submet-las aos rituais de escritura e registro criados pelo Estado, at porque esta ltima seria impossvel na ausncia de regularizao fundiria. De fato, vigora o processo de chancela, reconhecimento, validao ou legitimao perante a Associao de Moradores, cuja intermediao no pode deixar de ser vista como a formalidade instituda pelos costumes estabelecidos naquela parcela da sociedade, vlida e exigvel especifica e unicamente para os imveis situados em sua jurisdio. Ora, nos depoimentos acima reproduzidos, observamos que mesmo esta formalidade, de origem interna favela, evitada, driblada ou minimizada por alguns agentes que operam nesse universo, que continuam a agir em busca de formas livres de quaisquer intermediaes, mais simples e menos onerosas, a fim de realizar os negcios de seu interesse. Trata-se de formalidade no estabelecida pelo Estado, mas sim pelos usos e costumes daquele prprio microcosmo, porm, mesmo essas, quando necessrio, so burladas pelos que atuam nesse microcosmo. Assim, a informalidade dentro da informalidade constituiria um processo, de natureza socioeconmica, atravs do qual os agentes desenvolveriam sucessivos meios de se furtarem aos controles burocrticos e mecanismos de formalizao estabelecidos, mesmo aqueles supostamente mais simples, mais prximos e mais legtimos. Ela consistiria, assim, numa eterna capacidade de se constiturem procedimentos oficiosos, subterrneos, paralelos e ocultos aos mecanismos institucionalizados para controlar a vida social, mesmo que estes nada tenham a ver com o Estado. Ou seja, a informalidade no se reduz estritamente fuga dos controles e formalidades de origem estatal, no sendo um processo relacionado presena e ao da burocracia estatal, mas parece ser relativamente indiferente a matriz dessas formalidades. Tambm merece ateno um outro nuance presente no relato da discusso entre Associao e um morador em torno do quantum da taxa de transferncia do imvel. De um lado, a Associao teria aceitado, de imediato e sem contestao, a barganha em torno do preo a ser cobrado por sua intermediao, assumindo tacitamente que
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se tratava de um valor barganhvel, no sujeito a critrios estritamente objetivos. De outro, a posio conciliadora do marido da entrevistada, que pe panos quentes no conflito de interesses com a Associao, assumindo que o seu recrudescimento seria o mal maior a ser evitado, aceitando pagar uma quantia que, mesmo parecendo excessiva, poria de imediato um fim ao caso. Os dois lados mostram-se dispostos a fazer concesses, at certo limite, revelando um modo de administrao do conflito que se, de um lado, no cede inteiramente vontade da outra parte, de outro, no trata seus prprios interesses como direitos irrenunciveis e indisponveis. Teramos, talvez, uma postura com certo grau de flexibilidade e de conformismo, que possivelmente se baseia na percepo realista da virtual inviabilidade de exigncia estrita do que talvez constitussem seus direitos, at porque estes no seriam ntidos o suficiente para conferir fora e poder de convencimento sua arguio. O que d a Associao o direito de cobrar aquele valor? O que d ao morador o direito de contest-lo se ele seria cobrado de todos os que esto na mesma situao? Na medida em que a resposta a essas questes no emerge com clareza, a esfera do direito fica embaada, tanto que nenhuma das partes verbaliza algo nesse sentido, sendo fatalmente remetidas ao plano da negociao, cujo desfecho seria bastante incerto e que poderia mesmo gerar tratamentos diferenciados a situaes assemelhadas. Essa possibilidade, por sua vez, pode comprometer a legitimidade dos procedimentos geridos pela Associao perante o conjunto dos moradores. 2.4. A insegurana do comprador em seus direitos As entrevistas realizadas revelaram, ainda, a ocorrncia de um incidente consistente na desistncia de uma venda j concluda, por parte do vendedor, de maneira repentina e imotivada. Tal caso foi narrado da seguinte forma pela depoente:
Passei dois anos numa casa; depois passei para outra que a gente pretendia comprar, at pagou a entrada e depois o moo no quis, quis desfazer o negcio. Ele falou que no queria mais vender, ns no podamos ficar l. A eu passei para a minha atual. Ele ficou insistindo para a gente comprar, que a casa era boa... Meu marido falou que no ia ter dinheiro para pagar na hora e ele dizia que esperava ele ir pagando aos poucos, dava uma entrada e podia ir morar na casa. Meu marido deu R$ 2 mil a ele, a casa era R$ 6 mil, para ficar pagando o restante aos poucos. Quando foi em dezembro, meu marido ia pagar mais R$ 1 mil a ele com o 13, a ele falou que no queria mais. A gente s tinha falado de boca, ningum assinou papel nem nada, a pronto, o gato comeu... A a parte que a gente pagou ele devolveu, e a gente ficou pagando aluguel. (Pergunto) Porque vocs acham que ele desistiu? No sei. Depois a irm dele ficou com a casa, no sei se foi porque a irm pediu a ele a casa, ela andava comprando casa. Na realidade ele s falou que no queria. Da a gente ficou morando e dali a uns 6 meses ele falou que queria a casa e que me dava 15 dias para desocupar. Eu falei que s saa quando arrumasse uma outra casa, que no tinha 15 dias,
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no tinha 1 ms, no tinha nada, o meu aluguel est em dia, o meu ms est pago e voc no tem o direito de fazer isso. Meu marido, que no gosta de arrumar confuso com ningum, chegou a dizer deixa, e eu disse deixa nada, o senhor nem volte daqui a 15 dias; quando eu desocupar a casa eu levo a chave para o senhor. E ele no voltou. Eu fiquei igual a uma maluca procurando casa. Conheci todos os becos do Parque Royal. Uma amiga minha que me falou dessa casa onde estou morando agora. Ficamos 3 anos e alguns meses pagando aluguel e depois que fomos comprar. (Pergunto) Nessa tentativa de compra, no chegaram a pensar em fazer um contrato escrito? No, porque ele j era conhecido do meu marido h muitos anos, desde 1993, e meu marido confiou, achou que no ia acontecer nada. Ele devolveu o dinheiro, mas ficamos muito chateados com ele. Na hora ficamos muito chateados, mas depois passou.
Do ngulo da legislao em vigor, o casal comprador da casa no poderia ser compelido a desfazer o negcio, salvo se essa possibilidade tivesse sido expressamente acordada antes, uma vez que o comprador j havia iniciado o pagamento e, inclusive, recebido o imvel objeto da compra, ou seja, tratava-se de ato jurdico perfeito, encontrando-se o contrato em franca etapa de cumprimento. O fato de ter sido ajustado verbalmente em nada o prejudica, ao menos na linha de princpio, uma vez que a lei admite, nesse e em vrios outros casos, o contrato verbal.6 Ainda dessa perspectiva, seria lcito que, alm da devoluo do que pagou, monetariamente corrigido, exigisse do vendedor uma indenizao a ttulo de perdas e danos, j que tratava-se de uma ruptura sem motivo que a lei considere justo, bem como tal ruptura trouxe ao comprador os nus de arcar com aluguis, procurar outro imvel e fazer sua mudana, o que no ocorreria se o negcio fosse mantido. Ao invs disso, os compradores, bem ou mal, aceitaram o desfazimento exigido pelo vendedor de maneira arbitrria. No lhes vedado por lei assim agirem, uma vez que qualquer contrato bilateral entre particulares pode ser revogado por mtuo acordo dos contratantes, pelo que o ato de revogao, nos termos em que foi combinado, tambm pode ser classificado, luz da lei civil, como um ato vlido. No entanto, o aspecto relevante a ser aqui ressaltado o de que, semelhana do conflito em torno da taxa cobrada pela Associao por sinal, nos dois casos trata-se do mesmo casal a dimenso jurdica do caso isto , os direitos que porventura pudessem ter, naquela situao no constitui o aspecto determinante das decises tomadas pelos interessados, pouco ou nada interferindo na administrao que fizeram do conflito de interesses. Em suma, trata-se de uma dimenso praticamente alheia maneira como as partes conduzem o caso. O fato de tratar-se de um contrato verbal, a julgar pelas palavras expressas da entrevistada, levou as partes a crer que o mesmo poderia ser desfeito a qualquer momento. Porm, esta no nos parece ser a nica varivel que determinou essa
6 Por exemplo, no caso do contrato de locao, quer de bens mveis quer de imveis, prevalece a mesma regra.
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percepo. Levando-se em considerao vrios elementos dispersos no conjunto dos depoimentos colhidos, provavelmente tambm contribuiu para essa percepo o fato de tratar-se de uma compra de imvel dentro da favela, onde, segundo vrios dentre os entrevistados, no vigoram as leis que valem fora da favela. Tal situao se veria, ainda, agravada pelo fato de a compra ter sido feita a um conhecido de longa data dos compradores, o que conduz a que as relaes pessoais entre as partes se imiscuam na relao de compra e venda, pondo por terra uma das mximas que exprimem a racionalidade da economia de mercado, segundo a qual amigos so amigos, negcios ficam parte. Se estiver correta a percepo dos entrevistados que aponta para a clivagem de regras do asfalto, ou da cidade, e da favela, o comportamento desse casal, diante de idntica situao, provavelmente seria diverso caso tivessem atravessado a avenida que passa em frente favela em que residem, a fim de adquirir imvel nos conjuntos habitacionais existentes no entorno da favela. Trata-se de uma instigante hiptese, ainda a ser devidamente tratada na pesquisa que ora desenvolvemos. 3. CONCLUSO Os dados revelados por nossa pesquisa emprica parecem reforar a tese de que as ordens jurdicas estatal e favelar se encontram em um contnuo e conflituoso processo de dilogo, havendo diversas formas em que uma condicionada pela outra, ou em que uma se constitui recorrendo incorporao de elementos originrios da outra. Vemos nesse processo um captulo dos conflitos sociais mais amplos, prprios de sociedades capitalistas perifricas como a brasileira, isto , tratar dessas ordens jurdicas constitui nada mais do que um ngulo para tratar de como se constitui a ordem social como um todo. No estamos, pois, diante de duas ordens estanques, isoladas entre si, o que representaria uma perspectiva dualista a respeito do objeto estudado, perspectiva que refutamos em nossas referncias terico-metodolgicas. O fato de recusar-se esse dualismo metodolgico no se confunde com a negativa do reconhecimento da situao de subordinao qual as coletividades favelizadas encontram-se submetidas, posto que a comunicao e os fluxos existentes entre ambas essas ordens profundamente desigual. Talvez signifique, diversamente, o abandono da noo de excluso como ferramenta explicativa dos processos sob anlise o que deliberadamente ocorreu no presente trabalho uma vez que nossa interpretao caminha na perspectiva da integrao subordinada, que nos parece mais acertada e frtil ao trabalho analtico. Tambm significa que recusamos uma perspectiva moral na abordagem das duas ordens, que promove a associao intrnseca de virtudes positivas a uma delas e negativas a outra, ou vice-versa. O fato de falarmos de uma ordem jurdica interna favela no significa que ela seja necessariamente melhor ou pior, mais ou menos democrtica, do que a ordem legal oficial.
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Esse dualismo metodolgico que criticamos parece comparecer nos trabalhos acadmicos e jornalsticos que tratam do problema da no vigncia de fato do Estado Legal, e/ou as ambiguidades do funcionamento do sistema legal, como um problema restrito s favelas e s outras regies definidas costumeiramente como reas cinzentas. Na verdade, este um problema que diz respeito ao conjunto da cidade e ao Direito Urbanstico de maneira geral, que tem sido histrica e recorrentemente marcado por crnica inefetividade. Preferimos afirmar que o sistema legal, de maneira geral, apresenta graduaes em sua efetividade ao longo do tempo e do espao social como um todo, e em funo de diversas circunstncias, que no se reduzem de maneira alguma aos chamados territrios de exceo. Nossa hiptese a de que a grande diferena que marca a ordem jurdica nos distintos espaos sociais seja de natureza ideolgica e no emprica, isto , seria extremamente difundida socialmente a imagem das favelas como regies essencialmente anmicas, isto , espaos sem lei nem ordem. Essa viso seria compartilhada em certa medida pelos prprios favelados, conforme demonstram as entrevistas aludidas neste trabalho. Em que pese o fato de que os prprios moradores das favelas fazem distines rgidas entre as normas que valem dentro e fora da favela, o fato que o espao da favela parece ser amplamente regulado, bem como se observa a presena relevante de diversas instituies oficiais, de maneira surpreendente em alguns casos. o que vemos no caso exemplar da absoro, pela Associao de Moradores, do princpio da continuidade registraria, que a nosso ver constituiria a ponta do iceberg de um processo de socializao das instituies oficiais, que vai discretamente introduzindo-as no senso comum e nos procedimentos mais comezinhos. Por mais que algumas dinmicas sociais sejam efetivamente duais, tal aspecto no pode ser transportado acriticamente para o plano da teoria social, de forma a determinar a aceitao do dualismo metodolgico, o que comprometeria os resultados analticos. O que deve ser objeto de ateno do pesquisador , em primeiro lugar, o fato de que as solues de fora, em alguns casos arbitrrias, ao arrepio dos direitos que o sistema legal oficialmente reconhece, constituem um componente presente e relevante nas relaes sociais estudadas em nosso caso. Isto , as relaes jurdicas seriam marcadas por 3 distintas determinaes: a) os usos e costumes locais, estabelecidos em processos de negociao; b) as apropriaes do sistema legal estatal; c) as imposies e/ou solues arbitrrias na soluo de litgios, que exibem o aspecto de violncia latente, presente nas relaes sociais de maneira geral. Em segundo lugar, deve ser ressaltada a importncia da anlise e interpretao, luz do Direito oficial vigente, das relaes jurdicas travadas no mbito das favelas. Trata-se, a nosso sentir, de um exerccio estratgico, quer do ngulo terico-jurdico, quer do ngulo das suas implicaes sociopolticas. Tal exerccio muito pode contribuir
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para a afirmao da cidadania e da condio de sujeito de direito por parte das coletividades objeto de segregao scio-espacial. Julgamos que, at o presente momento, tal exerccio foi pouco realizado, aqum do que seria necessrio, sendo esse mais um dos efeitos da barreira ideolgica, de natureza dualista, a qual nos referimos anteriormente, que atira acriticamente a quase totalidade das relaes e negcios jurdicos realizados entre pobres no terreno da extralegalidade, reproduzindo aquilo que Boaventura Santos (1980) j denominou de ilegalidade existencial. Esta seria, provavelmente, uma das grandes barreiras para que se possa configurar a almejada integrao, que configuraria a vigncia do Estado de Direito no espao das favelas. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO. Secretaria Municipal de Habitao; AGRAR. Regularizao urbanstica, administrativa e fundiria dos imveis da rea denominada Parque Royal Ilha do Governador: relatrio final. Rio de Janeiro: agosto / 2006. 55 p. OLIVEIRA, Francisco de. A economia brasileira: crtica razo dualista. 6. ed. Petrpolis: Vozes/ Cebrap, 1988. SANTOS, Boaventura de Sousa. Notas sobre a histria jurdico-social de Pasrgada. In: SOUTO, Cludio; FALCO, Joaquim. Sociologia e Direito: textos bsicos de Sociologia Jurdica. So Paulo: Pioneira, 1980. p. 109-117. SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico, 17. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000.
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A ORDEM JURDICA URBANSTICA E A FUNO SOCIAL DAS TERRAS PBLICAS
Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia: Fundamentos Jurdico-Urbansticos, Aplicabilidade e Gesto Ps-Titulao, no Municpio de Osasco, So Paulo
PATRYCK ARAJO CARVALHO*
Arquiteto e Urbanista, Diretor de Regularizao Fundiria do Municpio de Osasco.
REGULARIZAO FUNDIRIA COMO PARTE DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO O Municpio de Osasco, localizado na regio metropolitana de So Paulo, teve, como a maioria das grandes cidades brasileiras, um processo de expanso urbana desigual e excludente, pautado pela precariedade e informalidade. Osasco foi um distrito da cidade de So Paulo at 1962, quando teve sua emancipao polticoadministrativa. um municpio com uma superfcie de 64,93 km2, inteiramente urbano, populao de 701.120 habitantes (IBGE posio de 2007), sendo a quinta maior densidade populacional do Estado de So Paulo. A cidade formou-se dentro do modelo de expanso perifrica da cidade de So Paulo, abrigando uma parcela da populao que teve como alternativa habitacional a aquisio de lotes em loteamentos populares, quase sempre margem do mercado formal. Esse modelo foi definido por Nabil Bonduki como auto-empreendimento da moradia popular, baseado no trinmio loteamento perifrico, casa prpria e autoconstruo1. Osasco possui cerca de 170 assentamentos informais, implantados sobre reas pblicas municipais, identificados como reas livres. Nesses assentamentos residem
* 1 Rua Fradique Coutinho, 237 ap 09B Pinheiros So Paulo SP CEP 05416-010. Email: paca0803@yahoo.com.br. Tel: 11 9622-3828 ou 11 9641-6506. BONDUKI, Nabil G. Origens da habitao social no Brasil. Arquitetura moderna, Lei do Inquilinato e difuso da casa prpria. So Paulo: Estao Liberdade: FAPESP, 1998.
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cerca de 120 mil pessoas, quase 20% da populao total da cidade. Muitos desses assentamentos foram implantados em terrenos municipais que tinham outra destinao que no a habitacional. Sem contar os loteamentos informais e clandestinos que ocupam uma grande parcela da cidade. Estima-se que cerca de 60% do territrio apresentam algum tipo de desconformidade fundiria, aqum dos padres urbansticos mnimos ou desprovidos de regularidade jurdica. Tendo em vista esse quadro, a partir de 2005, a administrao do municpio de Osasco elaborou uma Poltica Habitacional e de Desenvolvimento Urbano na qual a questo habitacional no se restringiu a produzir e financiar novas habitaes. Estabeleceu a necessidade de coordenar e articular aes que melhorassem a qualidade dos assentamentos precrios existentes. Neste sentido a regularizao fundiria despontou como um dos principais programas habitacionais. O Programa de Regularizao Fundiria do Municpio de Osasco partiu do pressuposto que a Regularizao Fundiria um processo de interveno, geralmente pblica, que envolve trs aes complementares: Fsico-habitacional melhoria das condies de habitabilidade nos assentamentos informais atravs da implantao de projetos de urbanizao. Social garantia de participao democrtica da populao, buscando tambm a articulao com outros programas e polticas pblicas destinados incluso social, cidadania, gerao de emprego e renda. Jurdica aplicao das leis que asseguram a permanncia da populao nas reas ocupadas, garantindo o direito constitucional moradia. A REGULARIZAO DAS REAS PBLICAS OCUPADAS PARA FINS HABITACIONAIS O principal objetivo da regularizao aplicar os instrumentos jurdicos previstos no Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/01 e na Medida Provisria 2.220/ 01 para garantir, aos moradores das reas pblicas ocupadas, a segurana jurdica da posse. Principalmente se considerarmos que as ocupaes para fins de moradia em reas pblicas municipais representam quase 20% da populao do Municpio. Os moradores de algumas dessas reas pblicas haviam recebido, em outros momentos, ttulos precrios de moradia, como por exemplo, permisso de uso a ttulo precrio. O Municpio de Osasco, compreendendo o poder-dever de regularizar as reas pblicas ocupadas, emanado da MP 2.220/01, especialmente no seu art. 6, adiantouse ao pleito daqueles que moram em reas pblicas h dcadas e outorgou por procedimento ex officio os devidos Termos de Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia.
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Esse procedimento foi precedido de critrios para seleo das reas pblicas que integrariam o que foi chamado de Fase I do Programa de Regularizao. Dessa forma, foram inicialmente selecionados assentamentos que: apresentassem ocupao consolidada, dotados de infra-estrutura mnima e servios; tivessem recebido algum tipo de interveno ou urbanizao pelo poder pblico; no estivessem inseridos em reas de proteo ambiental ou de risco; fossem implantados em reas pblicas de loteamentos regulares. A metodologia de trabalho proposta est centrada em atividades que envolvem a gesto democrtica e participao das comunidades em todas as etapas do processo de regularizao fundiria, atendendo ao disposto pelo inciso II, do art. 2 do Estatuto da Cidade. Como instncia de participao, foi criado o Frum de Regularizao que rene cerca de 120 representantes das 33 reas pblicas inicialmente selecionadas para o Programa. Para orientar as atividades do Frum de Regularizao, foi elaborado material que redundou na publicao de Roteiro para as reas pblicas ocupadas Programa de Regularizao da Prefeitura do Municpio de Osasco. Esse material apresenta os chamados 10 passos fundamentais para a regularizao fundiria de reas pblicas ocupadas, a partir da aplicao dos instrumentos da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) e da Concesso de Direito Real de Uso (CDRU). A formulao dos 10 passos aconteceu nas reunies iniciais do Frum de Regularizao. A metodologia dos 10 passos serviu tambm para orientar o andamento dos trabalhos na rotina dos tcnicos envolvidos2: 1 passo: Identificao, mapeamento e seleo dos assentamentos informais. 2 passo: Garantia de participao da populao nos processos de regularizao. 3 passo: Projeto de lei autorizando a desafetao das reas pblicas e a aplicao dos instrumentos de regularizao fundiria. 4 passo: Projeto de lei delimitando as reas ocupadas como zonas especiais de interesse social (zeis). 5 passo: Realizao do levantamento planialtimtrico cadastral (lepac).
2 Roteiro para as reas Pblicas Ocupadas. Programa de Regularizao da Prefeitura do Municpio de Osasco / Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano, 2006.
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6 passo: Realizao do cadastro scio-econmico e coleta de documentos pessoais que comprovem o tempo de posse. 7 passo: Registro da rea municipal nos Cartrios de Registro de Imveis. 8 passo: Definio dos instrumentos a serem aplicados em cada situao, elaborao da planta de concesso e dos memoriais dos lotes. 9 passo: Assinatura do termo de concesso (contrato). 10 passo: registro dos termos de concesso nos Cartrios de Registro de Imveis. Integraram a Fase I do Programa de Regularizao de reas Pblicas, 33 assentamentos informais, totalizando cerca de 10.800 lotes. Das 33 reas, 15 foram includas em Convnios com o Ministrio das Cidades, no Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios / Ao de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel de Assentamentos Informais em reas Urbanas. A ESPECIALIZAO E DESAFETAO DAS REAS PBLICAS OCUPADAS Outro pressuposto do Programa implantado foi a emisso de instrumentos de regularizao registrveis nos Cartrios de Registro de Imveis. Para tanto foi necessrio buscar de incio a especializao das reas pblicas. No pouco comum encontrar municpios nos quais o controle do patrimnio pblico encontra-se desatualizado. As reas pblicas oriundas de parcelamentos do solo registrados, raramente, possuem matrculas prprias ou quando possuem, essas so imprecisas ou no correspondem realidade. A tarefa de proceder ao registro das reas pblicas junto aos Cartrios de Registro de Imveis obedeceu aos princpios preconizados pela Lei de Registros Pblicos, Lei Federal 6.015/73. O registro inicial deu-se conforme informaes contidas nas plantas de loteamentos j depositadas junto aos Cartrios de Registros de Imveis. Entretanto, invariavelmente, fez-se necessria a retificao desses registros uma vez que as informaes tabulares eram distintas das informaes obtidas por meio de levantamento topogrfico. Posteriormente ao registro em Cartrio, procedeu-se desafetao das reas pblicas, com base em autorizao feita por meio da Lei Municipal n 4.059/2006. Nos termos do art. 5 da MP 2.220/01, facultado ao Poder Pblico assegurar o direito concesso especial em outro local, na hiptese de ocupao de imvel classificado como bem de uso comum do povo. Entretanto, essa faculdade no se afigurava como passvel de aplicao no Municpio de Osasco, uma vez que a quase
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totalidade das reas pblicas ocupadas est includa na categoria dos bens de uso comum do povo. E, especialmente, se considerarmos que o Municpio quase no dispe de vazios urbanos significativos, nos quais essa populao pudesse ser reassentada. Ainda que houvesse disponibilidade de terras, no haveria recursos financeiros suficientes para os reassentamentos. A opo pela desafetao das reas pblicas visava atender, principalmente, aos moradores dessas reas que no preenchessem o requisito da comprovao de cinco anos de posse ininterrupta at 30 de junho de 2001, para adquirir o direito subjetivo Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia. Nesses casos, seria aplicado o instrumento da Concesso de Direito Real de Uso. Mesmo com a autorizao legal para desafetao das reas pblicas municipais, s foi possvel efetuar o registro dessas desafetaes a partir de 31 de janeiro de 2007. Vale lembrar que o inciso VII da Constituio do Estado de So Paulo vedava expressamente a mudana de destinao das reas definidas como reas verdes e institucionais em planos de loteamentos. Esse era um dos principais entraves regularizao dos assentamentos informais implantados em reas pblicas dessa natureza. Entretanto, a Emenda Constitucional n 23, de 31/01/2007, introduziu a possibilidade de exceo vedao legal nos casos em que a alterao de destinao tivesse como finalidade a regularizao fundiria de ncleos habitacionais de interesse social, destinados populao de baixa renda e cuja situao estivesse consolidada at dezembro de 2004. O DESENVOLVIMENTO DE UM SISTEMA PARA GERAO DE PLANTAS, MEMORIAIS E TTULOS Considerando os objetivos do Programa implantado e o nmero de lotes a serem regularizados, foi necessrio o desenvolvimento de um sistema informatizado que possibilitasse a gerao de plantas, memoriais descritivos e o controle da emisso dos ttulos de concesso para fins de moradia. O sistema tem como objetivo automatizar o processo de modelagem e preparao das plantas, possibilitando a extrao dos dados das poligonais, gerando assim, os memoriais descritivos e os croquis de localizao de todos os lotes de maneira automtica. A partir do tratamento das informaes obtidas por meio do levantamento planialtimtrico cadastral feita a individualizao e geocodificao dos lotes e de todos os demais elementos que sero descritos. Aps este tratamento inicial, a base convertida em um formato que possibilita a migrao para um ambiente de dados
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geogrficos integrados, onde ser realizada a extrao das informaes que geram os memoriais descritivos de qualquer parcelamento. O Cadastro Scio-econmico tambm modelado e integrado ao sistema, permitindo dessa forma, a gerao dos termos de concesso na forma de ttulos emitidos por meio do prprio Sistema. OS PRIMEIROS RESULTADOS DO PROGRAMA Garantidos os procedimentos de especializao e desafetao das reas pblicas, o Municpio providenciou a elaborao de chamada planta de concesso. Essa planta possibilita a identificao de todas as parcelas objeto de concesso. A planta de concesso reflete o cruzamento das informaes geogrficas com os dados scioeconmicos e de documentao pessoal dos moradores. As informaes obtidas na fase do cadastramento e coleta de documentos permitem que sejam definidos os instrumentos que sero aplicados em cada situao especfica. A planta de concesso permite tanto ao Municpio, quanto aos Cartrios de Imveis, o controle de disponibilidade da gleba. Com base na metodologia apresentada, foram emitidos, at julho de 2008, cerca de 3.000 ttulos de regularizao, incluindo Termos Administrativos de Concesso de Uso Especial, Termos Administrativos de Concesso de Direito Real de Uso ou Contratos de Compra e Venda. Desse total, 1.557 j obtiveram o devido registro junto aos Cartrios de Registro de Imveis, sendo 995 ttulos de concesso de uso. O Municpio cuidou do encaminhamento aos Cartrios, das plantas de concesso, acompanhadas dos respectivos memoriais descritivos e dos Termos Administrativos de Concesso de Uso. O Municpio requereu a gratuidade dos atos a serem praticados, tendo em vista a disposio do 15 do art. 213 da Lei Federal n 6.015/73: No so devidos custas ou emolumentos notariais ou de registro decorrentes de regularizao fundiria de interesse social a cargo da administrao pblica. AS QUESTES COLOCADAS EM DUVIDA PERANTE O JUZO CORREGEDOR Os Termos Administrativos de Concesso de Uso foram prenotados e registrados pelo 1 Oficial de Registro de Imveis de Osasco. As reas localizadas na Zona Norte do Municpio, sob a jurisdio do 2 Oficial de Registro de Imveis de Osasco, no tiveram seus registros efetuados e foram objeto de suscitao de dvida junto ao Juzo Corregedor Permanente. De forma simplificada, destacamos as questes que foram apontadas como impeditivas ao registro:
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1) O registro de Termos Administrativos de Concesso de Uso no se caracteriza como registro de regularizao fundiria. A Regularizao Fundiria uma expresso que vem sendo utilizada costumeiramente em seu sentido sociolgico. Regularizao fundiria em seu sentido jurdico um procedimento administrativo de legalizao de parcelamentos do solo, normatizado pelos itens 152, 153, 154 e 155 do Captulo XX das normas de Servio da Corregedoria, cujos requisitos devero ser observados. O fundamento de validade destes itens est na Lei 6.766/79. O trmite da regularizao, conforme item 154, ocorre no Juzo Corregedor Permanente, com a manifestao necessria do douto representante do Ministrio Pblico e do Oficial Registrador competente, que devero analisar todas as plantas e documentos necessrios.3 2) H ilegalidade da exigncia de anuncia prvia e expressa da Prefeitura para fins de transferncia das concesses. 3) Para o registro das concesses, o Municpio deve apresentar as informaes do cadastro de IPTU de cada lote. 4) Necessidade de reconhecimento de firma das assinaturas constantes dos termos administrativos de concesso. O feito tramita sob o n 2.055/2007 perante a 6a Vara Cvel da Comarca de Osasco. Entretanto, mesmo que no tenha havido deciso pelo Juzo Corregedor, acreditamos importante apresentar, de forma resumida, a linha de argumentao adotada pela Municipalidade. Especialmente nos aspectos que defendem que a emisso e o registro dos Termos Administrativos de Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia ou de Concesso de Direito Real de Uso caracterizam-se como aes de regularizao fundiria, para efeitos de aplicao do 15 do art. 213 da Lei 6.015/73, ou do Estatuto da Cidade. A Regularizao fundiria de assentamentos informais urbanos deve ser interpretada em seu sentido lato, visto comportar diversas espcies e, consequentemente, legislao disciplinadora prpria para cada espcie. Neste sentido, vale destacarmos as lies do Desembargador Kiotsi Chicuta:
Tradicionalmente, a regularizao fundiria se fazia com observncia da Lei 6.766/79, mas, agora, a viso no mais tpica e sim abrangente, o que pode ser observado pela Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece as diretrizes bsicas da poltica urbana, na forma do artigo 182 da Constituio Federal (a poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes), dispondo no pargrafo 1 que o plano diretor, aprovado pela
3 Processo n 2.055/07 6 Vara Cvel da Comarca de Osasco SP.
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, acrescentando no pargrafo 2 que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. Salta claro que, em todas as cidades, principalmente aquelas de grande porte como So Paulo, inmeras so as ocupaes decorrentes de invases ou parcelamentos clandestinos e parte das quais em prprios municipais, fazendo com que solues sejam adotadas para incluso desse segmento no mundo legal, inclusive com ttulos inscritos no Registro de Imveis para que haja at mesmo outorga de direitos reais aos possuidores e titulares de direitos.4
Das linhas acima, depreende-se a elasticidade do conceito de regularizao fundiria que, como analisaremos, no mais compreende somente as formas de implantao, previstas na Lei de Parcelamento do Solo Urbano, Lei Federal n 6.766/1979. O art. 38 e seguintes da Lei Federal n 6.766/79 estabelecem, minuciosamente, todos os procedimentos de regularizao do parcelamento do solo pela Municipalidade, em lugar do loteador faltoso, iniciando-se com a notificao deste para cumprir suas obrigaes legais, interrupo de recebimento de prestaes dos adquirentes dos lotes, depsito judicial destas prestaes, culminando na realizao das obras de infraestrutura pela Prefeitura, s expensas das prestaes depositadas, ou s expensas do loteador. Nesses casos, a Municipalidade torna-se uma espcie de substituta do loteador, para fins de cumprimento das obrigaes legais daquele que promoveu o parcelamento, minimizando a leso aos seus padres de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes. Assim, sempre que regulariza parcelamentos do solo que no deu causa, no o faz em nome prprio, e sim em nome de outrem. nessa esteira que as Normas de Servio da Corregedoria Geral de Justia do Estado de So Paulo, Provimento n 58/89, legitimam a Municipalidade para registrar a regularizao fundiria de parcelamento promovido por outrem. Assinale-se tambm que, os dispositivos supra mencionados, das normas em regncia, podem tambm ser aplicveis aos parcelamentos promovidos pela Municipalidade, mesmo que excepcionalmente. So os casos em que o Municpio promove o parcelamento do solo, alienando os lotes produzidos, em conformidade com a prerrogativa prevista no Inciso IX do art. 23 da Constituio Federal. Trata-se de produo de lotes visando diminuio do dficit habitacional do Municpio, com a contrapartida do recebimento do valor empregado para a produo
4 A funo registrai e a atuao do Judicirio Breves consideraes sobre a desapropriao judicial e a concesso real de uso. In Boletim Eletrnico IRIB/ANOREGSP 804 DE 28/03/2003.
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dos mesmos, pelos adquirentes (muncipes). Nesse caso, a atividade exercida pelo Municpio equivale ao do loteador particular e, portanto, subsume-se a toda legislao atinente ao parcelamento do solo urbano, especialmente, Lei Federal n 6.766/79. Nas situaes em que o Municpio efetua o parcelamento do solo antes de seu licenciamento junto aos rgos competentes, a nica soluo jurdica traduz-se na promoo da regularizao fundiria. Em se tratando do Estado de So Paulo, o procedimento de regularizao fundiria aquele previsto nas Normas da Corregedoria Geral de Justia, acima aludidas. A par das caractersticas das normas, que anteriormente expusemos, destacamos uma em especial: o registro da regularizao fundiria de parcelamentos do solo produzidos informalmente, com a alienao de lotes, no Estado de So Paulo, s pode ser registrado atravs de mandado judicial, ou seja, defeso ao Cartrio de Registro de Imveis proceder ao registro do parcelamento, se o ttulo hbil ao registro no ingressar pela via judicial. Entretanto, existem outras espcies de regularizao fundiria. o caso que ora analisamos, de registro de Termos Administrativos de Concesso de Uso para Fins de Moradia. Para as reas pblicas historicamente ocupadas por populao de baixa renda, at o advento do Estatuto da Cidade, no havia previso normativa que possibilitasse a sua regularizao fundiria. Note-se que estamos falando de reas pblicas ocupadas, o que exclui as reas pblicas objeto de projetos habitacionais implantados pelo Poder Pblico. Com a publicao do Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257/01, as reas pblicas passaram a ter a proteo legal em nvel nacional por meio da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, dentre outros instrumentos legais. A Medida Provisria n 2.220/01, editada logo aps o Estatuto da Cidade, disciplinou esse instrumento. A primeira caracterstica o reconhecimento do direito moradia populao de baixa renda nas reas pblicas, por meio da concesso de uso especial. Este reconhecimento deixa de ser mero ato discricionrio do Poder Pblico e torna-se um poder-dever. Os requisitos estampados na Medida Provisria so: que o morador possua como seu, at 30 de junho de 2001, ininterruptamente e sem oposio, at 250 m2 de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua famlia, desde que no seja proprietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural. Podemos inferir ento, que a outorga da concesso de uso especial para fins de moradia ao morador de rea pblica que atenda aos requisitos da Medida Provisria
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2.220/01, ato vinculado, no restando alternativa ao poder Pblico seno pratic-lo em conformidade com a legislao pertinente. Neste sentido, a doutrina tambm se posiciona. Segundo Nelson Saule Jnior5:
A concesso de uso deixa de ser uma faculdade do Poder Pblico para efeito de promover a regularizao fundiria das ocupadas pela populao de baixa renda. Esta norma constitucional, de forma idntica ao usucapio urbano, caracteriza a concesso de uso como direito subjetivo, que deve ser declarado por via administrativa ou pela via judicial, mediante provocao dos interessados, nos termos do art. 6 da MP. De acordo com este artigo, o ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia ser obtido pela via administrativa perante o rgo competente da Administrao Pblica ou, em caso de recusa ou omisso deste, pela via judicial.
Tal direito subjetivo importa em um poder-dever do Poder Pblico, que materializa sua prpria vinculao quanto ao ato de outorga da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia queles moradores de rea pblica que preenchem os requisitos autorizadores do reconhecimento deste direito. Vejamos o que afirmam Carlos Aguiar e Teresa Borba6:
A CUEM dotada de ao e sano. norma jurdica, nas feies objetiva e subjetiva. lei que impe direitos e deveres; regra escrita que incumbe ao ente estatal o dever de legalizar a posse da terra. Apesar de editada pelo Executivo na forma de medida provisria, a prpria Carta Federal, em ser art. 62 atribui a ela fora de lei. Registrem-se a eficcia e vigncia da medida provisria n 2220/01, por fora do art. 2, da emenda constitucional n 32 de II de setembro de 2001. Aspecto de no menos importncia a percepo de que a CUEM concretiza um dever ex lege, atribudo aos entes estatais. Impe uma conduta, uma prestao, no caso, a realizao de uma atividade em favor daqueles que se ajustam aos seus requisitos. Tais fatos nos levam concluso de que, de forma indita no Sistema Jurdico Nacional, tem-se uma espcie normativa que impe um dever ao Estado de regularizar a posse da terra, urbanizar ou colocar disposio do concessionrio uma habitao. No direito ptrio, as disposies normativas existentes sempre trataram a legalizao administrativa como uma faculdade do Poder Pblico a expresso de um ato discricionrio. Na CUEM, encontramos a expedio de um ttulo, como expresso de um ato administrativo vinculado, com o Poder Pblico sem condies de negar o direito ao concessionrio.
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SAULE JNIOR, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 2004. AGUIAR, Carlos e TERESA, Borba. Regularizao Fundiria e Procedimentos Administrativos. In ROLNIK, Raquel [et al.]. Regularizao Fundiria Plena, Referncias Conceituais. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007.
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A compreenso da natureza jurdica do instituto da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia fundamental para o entendimento da sua consequncia no que tange regularizao do solo. Imaginemos a hiptese de uma rea pblica onde todos ou a maioria da populao atenda aos requisitos da Medida Provisria n 2.220/01. A Administrao Municipal outorgou os respectivos ttulos administrativos de Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia. Alm disso, o Poder Pblico elaborou planta apta identificao dos terrenos objetos de outorga de Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, medida que, alm de vir ao encontro da poltica de planejamento urbano de competncia do Municpio, apresenta-se como indispensvel ao controle de disponibilidade da gleba objeto de outorga da CUEM. No presente caso, a Municipalidade ao ofertar a mencionada planta e pleitear o registro dos termos administrativos de CUEM outorgados, apenas adiantou-se ao reconhecimento de um direito previsto constitucionalmente (art. 183, 2 e 3 da CF/88), e na Medida Provisria n 2.220/01, no possuindo alternativa, seno agir de modo vinculado. Portanto, de rigor concluir que o reconhecimento do direito moradia conferido aos moradores de reas pblicas nos termos da Medida Provisria n 2.220/ 01 trata-se, mesmo que por via transversa, de regularizao fundiria empreendida pelo Poder Pblico, para fins do 15 do art. 213 da Lei Federal 6.015/73. Ainda que essa regularizao se d de modo diverso daquele previsto da Lei Federal n 6766/79 ou das Normas de Servio acima aludidas, da lavra da Corregedoria Geral de Justia. Imaginemos agora a hiptese de centenas de moradores de rea municipal que pleiteiam a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia de determinada rea pblica. Que estes moradores e a rea pleiteada pelos mesmos possuam as caractersticas previstas na Medida Provisria n 2.220/01. Que diante da recusa administrativa da administrao pblica, os mesmos consigam guarida judicial para seus pleitos. Todos se dirigem ao Cartrio de Registro competente para efetivar o registro dos ttulos concedidos. Decerto, a situao apresentada representar um entrave de monta ao registrador para o controle da disponibilidade da gleba onde se localizam os terrenos dos tais titulares do direito. Trata-se de regularizao fundiria para efeito do 15 do art. 213 da Lei 6.015/ 73? Temos que no, posto que no foi ato requerido, impulsionado, ou promovido pelo poder pblico. Vejamos:
Lei de Registro Pblicos, Lei Federal n 6015/73, art. 213 15. No so devidos custas ou emolumentos notariais ou de registro decorrentes de regularizao fundiria de interesse social a cargo da administrao pblica. (Includo pela Lei n 10.931, de 2004) (g.n.)
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O comando legal claro: s goza de iseno total de emolumentos e custas o registro dos atos de regularizao fundiria promovidos pela Administrao Pblica. Como ento dever proceder o Oficial para o controle da disponibilidade da gleba pblica parcelada? Decerto ter enormes dificuldades, visto que a maioria delas nem conta com matrcula aberta, e nos raros casos em que h matrcula, as mesmas so descritas de forma imperfeita, impondo a necessidade de prvia retificao judicial. E quem poder efetuar todo o complexo procedimento de retificao prvia de registro, considerando que vedado ao Oficial agir de ofcio? Nem a legislao, nem a doutrina e muito mesmos a jurisprudncia podem ainda responder a estes questionamentos. Essa breve exposio de duas situaes tem o fito de demonstrar as dificuldades procedimentais que todos os atores envolvidos na regularizao fundiria de assentamentos informais encontraro ao se depararem com situaes similares, mas importante exp-las, visto que h outra forma de solucionar tais impasses. Temos que para evitar todos os entraves procedimentais acima expostos e crentes que a regularizao fundiria de assentamentos informais um dos atos por excelncia de incluso social e de insero de bairros de moradores de baixa renda na Cidade formal, em obedincia ao previsto no Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257 de 2001, a Municipalidade de Osasco, como j afirmado anteriormente, adiantou-se ao pleito daqueles que moram em reas pblicas h dcadas e outorgou por procedimento ex officio os devidos Termos de Concesso de Uso Especial para fins de moradia. E mais, incluiu a regularizao fundiria de reas pblicas no seu Programa de Planejamento Urbano e Habitacional, por meio de seus diplomas municipais norteadores do planejamento urbano da Cidade, quais sejam: Plano Diretor, Lei de ZEIS e demais legislaes complementares. Portanto, a outorga de Termos de Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia no se trata de ao isolada da Prefeitura de Osasco, mas sim de poltica pblica de planejamento de seu territrio previsto em lei. Alm da obrigao legal imposta Municipalidade, elencamos algumas das vantagens do poder pblico se adiantar ao pleito da populao de reas pblicas: Transparente planejamento municipal das reas pblicas ocupadas; Insero das reas pblicas ocupadas no mapa oficial da Cidade; Cumprimento da funo social da propriedade pblica, prevista constitucionalmente;
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Garantia de perfeito controle da disponibilidade da gleba pblica pelo Oficial de Registro, com a elaborao de planta de concesso; Evita-se que centenas de pedidos de Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia cheguem ao judicirio, que j conta com inumerveis demandas ordinrias. Do exposto conclumos que, a ao intentada pela Municipalidade de Osasco ao outorgar Termos Administrativos de Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, parte integrante de seu Programa de Regularizao Fundiria, na perspectiva do planejamento urbano municipal. Contrariamente, se os pedidos de Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia fossem pleiteados individualmente, alm de atentar ao princpio da economia processual, dificilmente poderiam ser caracterizados como regularizao fundiria, para efeitos do 15 do art. 213 da Lei 6.015/73, ou do Estatuto da Cidade.
Aluguel Entre Particulares em reas Pblicas Municipais: Consideraes Sobre Conflitos Enfrentados na Implementao do Programa Paulistano de Regularizao Fundiria de Favelas
ANA PAULA BRUNO
Arquiteta e Doutoranda da FAUUSP. Coordenadora do Programa de Regularizao Fundiria da Prefeitura de So Paulo.
CANDELRIA MARIA REYES GARCIA

Advogada. Consultora Jurdica da Prefeitura de So Paulo.
RAPHAEL BISCHOF
DOS
SANTOS
Advogado e Mestrando da FAUUSP. Coordenador de Gesto Patrimonial da Gerncia de Patrimnio da Unio em So Paulo.
INTRODUO Em 2002, o Municpio de So Paulo promulgou seu Plano Diretor Estratgico (Lei n. 13.430/02), definindo a regularizao fundiria de determinadas pores de seu territrio (nas ZEIS, disciplinadas pelos artigos 171 e seguintes) uma das aes estratgicas dentro da Poltica Habitacional do Municpio. Na sequncia, a cidade planejou e iniciou a implementao da 1a Fase do Programa de Regularizao Fundiria, atendendo parcela significativa de seus assentamentos precrios ocupados por populao de baixa renda. O Programa e, em especial, essa primeira fase , foi impulsionado pela Lei n. 13.514/03, a qual desafetou cerca de 160 reas pblicas e previu os instrumentos de regularizao da posse entre outras medidas. Na sequncia, a lei foi regulamentada pelo Decreto n. 43.474/03. A implementao do programa, no entanto, enfrentou diversos bices. Apesar do vultoso e indito volume de famlias atendidas e tituladas cerca de 42.000 ,
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seus resultados demandaram aprimoramento de algumas respostas do Poder Pblico na execuo da 2a Fase do Programa em 2008 com proposta de atendimento de 23.000 famlias. Parte das demandas foi acolhida por reviso dos instrumentos normativos, representado significativos avanos na execuo do Programa. Em especial, destacamse a possibilidade de desafetao de reas por meio de decreto e a admissibilidade de fotos areas como meios com probatrios da posse para outorga da titulao requisitada. Com efeito, tais avanos no seriam possveis caso o Municpio no houvesse posto em prtica sua poltica de regularizao fundiria a partir de 2003, tampouco experimentado as dificuldades operacionais do Programa para a escala de irregularidade da cidade1. As inovaes normativas encontram-se consubstanciadas na Lei municipal n. 14.665/08 e no Decreto n. 49.498/08. No entanto, algumas das dificuldades encontradas na primeira fase persistiram no momento de implementao da segunda. Entre elas, fazem-se necessrias algumas consideraes acerca do aluguel nas reas regularizadas. A importncia das leis municipais mencionadas acima reside essencialmente na autorizao que deram ao Poder Executivo de alterar a destinao de reas objeto de interveno (permitindo, inclusive, a ampliao desse rol). Alm disso, a Prefeitura fora igualmente autorizada a outorgar ttulos para o uso dessas reas por terceiros, o que simplesmente consolidava uma situao de ocupao de fato obscurecida pela legislao at ento vigente. Faz-se relevante prever no presente estudo indagar sobre as naturezas jurdicas dos institutos empregados para a titulao dos moradores, para em seguida, se fazerem algumas indagaes acerca do animus domini. Pertinentes, ainda, algumas consideraes acerca da observao histrica do papel da locao dentro da proviso de moradia para a populao de baixa renda, o papel das reas de domnio pblico e as limitaes existentes no prprio Programa. DAS FORMAS DE TITULAO E DE SEUS REQUISITOS Em sntese, o Programa paulistano prope a outorga de trs tipos de ttulos, a concesso de uso especial para fins de moradia, a concesso de direito real de uso e
1 Apenas para ilustrao do volume da demanda de atendimento, so quase 1.600 favelas na cidade de So Paulo, com diferentes caractersticas e tamanhos, dentro das quais a Prefeitura calcula existirem cerca de 390.000 domiclios, conforme dados do HABISP disponvel em <www.habisp.inf.br>.
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a autorizao de uso. Alm dos ttulos, vinculantes dos beneficirios rea regularizanda, h tambm a possibilidade da Municipalidade conferir declaraes de preenchimento dos requisitos necessrios concesso de uso especial para fins de moradia, que o Programa aplica aos casos onde se verifica a impossibilidade de consolidao da ocupao no local (como situaes de risco ou justificados pela necessidade de realizao de obras). A regra a concesso de uso especial para fins de moradia, prevista na Medida Provisria 2.220/01, aplicando-se subsidiariamente a concesso de direito real de uso, prevista no ordenamento desde que outorgado o Decreto-Lei n. 271/67. Aos casos de atividade no residencial (ou no predominantemente residencial) aplica-se a autorizao de uso, prevista na mencionada Medida Provisria, apenas retomando o instituto h muito existente no Direito Administrativo. Os institutos no transferem a titularidade plena sobre a propriedade imobiliria do ente pblico (o que vedado constitucionalmente), mas possibilitam o uso privativamente por beneficirios. As concesses so compreendidas como atos bilaterais entre as partes. No caso, as partes so a Prefeitura de So Paulo (como proprietria dos imveis onde se situam os assentamentos regularizados na 1a e 2a fases) e as famlias beneficirias do Programa (os concessionrios). A concesso de uso especial para fins de moradia, apesar de arrolada como instrumento de poltica urbana no artigo 4 do Estatuto da Cidade, teve seu disciplinamento constante nos artigos 15 a 20 daquele diploma vetado pela ento Presidncia da Repblica. Os efeitos do veto foram revistos, tambm por interveno do Executivo Federal, com adio da Medida Provisria n. 2.220/012, a qual, diferentemente da disposio do Estatuto aprovada pelo Congresso, previu a exigncia de prescrio aquisitiva de direito at a data da de promulgao do Estatuto da Cidade. Ou seja, a MP somente permitiu a regularizao fundiria de posses preexistentes h cinco anos ou mais, at a sua entrada em vigor. Tratando-se de instrumento preferencial de regularizao fundiria, a aplicao da concesso de uso especial para fins de moradia requer a observncia dos seguintes requisitos: (i) possuir como sua rea urbana de at 250m2; (ii) ter a posse da rea urbana pelo perodo mnimo de cinco anos, ininterruptamente e sem oposio; (iii) utilizar a rea urbana para sua moradia ou de sua famlia; (iv) no ser proprietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural (SAULE JR.:2004, 399).
Ainda no convertida em lei at a presente data.
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Destacam-se, por ora, a primeira e a ltima condio, uma vez que o destaque deste estudo corresponde confrontao dos instrumentos de titulao com a locao de moradias celebrada entre particulares. Ao referir-se expressamente ao possuidor que houvesse como seu o imvel urbano, a Medida Provisria identifica com preciso o animus domini, intrnseco aos requisitos a serem observados. Ademais, constitui-se a impossibilidade de outorga de ttulos no caso de propriedade ou domnio til concomitante ao pleito da concesso de uso especial para fins de moradia. A exegese das condies constantes da Medida Provisria parece bastante simples. Mas sua aplicao nas favelas regularizadas pelo Programa paulistano de Regularizao Fundiria defrontou-se, no entanto, com circunstncias historicamente construdas entre particulares onde a verificao de ocorrncia do animus domini no segura. A orientao do Municpio, no intuito de resolver essa incerteza, acomodar toda e qualquer relao jurdica entre particulares de maneira alheia constatao da posse pelos servios prvios de cadastramento e selagem das moradias regularizadas3. Vale dizer, uma vez que posse fato (ainda que juridicamente qualificado), a situao de fato que prevalece, desfazendo-se o aluguel eventualmente avenado entre as partes (particulares). Por se tratar de reas pblicas municipais, o Municpio como legtimo proprietrio no reconhece tais negcios jurdicos, restando assessoria jurdica do Programa a acomodao das negociaes entre particulares por meio de outros institutos de direito civil (notadamente, a confisso de dvida). O Programa tenta desta maneira combinar a desconsiderao dos contratos de aluguel e eliminar o enriquecimento sem causa (comumente representado pela titulao do inquilino que recebe uma casa ou outro tipo de benfeitoria sem nunca haver concorrido com as despesas para constru-la). A situao extremamente controversa nas reas regularizadas. Alm disso os casos so muito diversificados. O aluguel nas favelas localizadas em reas pblicas municipais representa tanto benfeitorias erguidas como investimento acumulado de uma vida inteira como casos da mais absoluta opresso entre particulares. Certo que verdadeiras relaes jurdicas de locao formaram-se em dcadas de omisso do Municpio, mesmo que calcadas sobre posses qualificadas como injustas sob uma perspectiva meramente civilista. O Municpio, por sua vez, para voltar a se assenhorear
3 Resumidamente, cadastramento e selagem so etapas que precedem titulao uma vez que, respectivamente, (i) identificam a composio das famlias beneficirias e constatam quais so os possuidores de fato e (ii) delimitam o permetro da parcela do imvel a ser conferida a cada beneficirio, por meio da atribuio de um selo.
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de seu patrimnio e implementar uma poltica habitacional significativa no parque habitacional para baixa renda estabelece na posse (uma situao de fato) o nico critrio para restabelecimento da tutela dessas pores territoriais. Some-se a isso o fato da diretriz ser diametralmente oposta na regularizao fundiria de loteamentos irregulares ou clandestinos. Ou seja, nessas circunstncias o setor competente da Prefeitura, dentro da mesma Secretaria, adota considera o adquirente, independentemente da posse direta sobre o imvel, como beneficirio. DA LOCAO PARA POPULAO DE BAIXA RENDA Do ponto de vista jurdico, a outorga da concesso de uso especial para fins de moradia poderia ser preterida para aplicao da concesso de direito real de uso, conforme previsto na legislao municipal, caso admitida a locao de imveis sobre rea pblica municipal. A diretriz do Programa, no entanto, no admite o aluguel entre particulares apesar de propor esse questionamento. Seno vejamos. A locao fora alternativa habitacional relevante em So Paulo na transio entre os Sculos XIX e XX. Ressaltem-se as observaes de Raquel Rolnik sobre os subrbios populares, caracterizando-os como fonte de renda intimamente ligados sua falta de regulao urbanstica:
As casinhas ou cmodos de alugar situavam-se em lotes compridos e estreitos, de 9 metros por 60 ou 65 metros, geralmente com uma casa na frente e um porto lateral dando acesso para vrias casas de fundo. Famlias tambm sublocavam cmodos no interior de suas casas alugadas a fim de complementar sua renda, de tal forma que uma rede complexa de senhorios e inquilinos, constitua um mercado de alta densidade que foi gerador, ao longo do tempo, de um processo de valorizao qui mais rpido e intenso que as reas de alta renda e uma ampla gama de alternativas de aluguel, para vrias faixas de renda. (ROLNIK:1999,118)
No mesmo sentido, a descrio de Nabil Bonduki acerca da produo habitacional com finalidade rentista:
Desde o surgimento do problema habitacional em So Paulo no final do Sculo XIX at a dcada de 1930, surgiram vrias modalidades de moradia para alojar os setores sociais de baixa renda, todas construdas pela iniciativa privada. Entre elas, as mais difundidas foram o cortio-corredor, o cortio casa de cmodos, os vrios tipos de vilas e correr de casas geminadas. importante ressaltar o que essas habitaes possuam em comum: quase todas eram moradias de aluguel. (BONDUKI:2004,43)
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Registre-se, por ora, que a diferena entre os regimes de direito privado e pblico afastam as situaes verificadas no passado por Rolnik e Bonduki daquelas atualmente observadas nas favelas. Tambm distinguem-se as situaes de precariedade urbanstica. Mas, de fato, nas favelas regularizadas no Sculo XXI mantm-se uma intrincada gama de alternativas de aluguel para a populao de baixa renda, todas resultantes de regimes de autoconstruo. Portanto, repetindo a iniciativa privada observada um sculo antes. Nos casos enfrentados por ocasio da 2 fase do Programa, em 2008, os atendimentos prestados pela assessoria jurdica disponibilizada aos moradores constatou a cobrana de alugueres em torno de R$ 200 (duzentos reais) por ms, variando conforme a infra-estrutura instalada e o tamanho da benfeitoria. A localizao demonstrava-se bastante relativa, cabendo afirmar que alguns dos maiores valores de alugueres foi encontrado na rea denominada Guapira I (com valores em torno de trezentos reais), a qual, dentro do universo regularizado, era uma das reas mais distantes do centro da cidade de So Paulo. DA NATUREZA PBLICA DOS IMVEIS REGULARIZADOS Voltam, contudo, as indagaes referentes s possibilidades de usos de imveis de propriedade do Municpio, definidas por sua lei como zonas especiais de interesse social. O aluguel para a populao de baixa renda nessas reas configuraria uso especulativo ou seria alternativa de proviso habitacional (com a construo das moradias a um pblico que normalmente no tem acesso a crdito pelos meios formais)? Quais seriam as circunstncias a diferenciarem ambas as situaes? E como proceder a qualquer avaliao dessas circunstncias sem configurar puro arbtrio dos agentes pblicos? O Programa de Regularizao Fundiria de favelas em So Paulo, adotando o critrio da posse direta dos imveis, afastou-se de qualquer arbtrio. Contudo, persistem os conflitos evidenciados em todas as reas regularizadas, diferenciando-se apenas em maior ou menor incidncia, a serem expostos a seguir. No menos importante, para a Prefeitura cabe o questionamento acerca de sua presena aps a titulao dos possuidores de fato. Queixas de moradores em reas recm tituladas, algumas vezes colacionadas nos plantes de atendimento populao indicam a persistncia de relaes opressivas nas reas, consubstanciadas nas relaes entre alegados donos de imveis e inquilinos titulados. A presso para desocupao dos imveis, antes e depois da entrada do Programa de Regularizao, extremamente forte. Isso, na prtica, representa a permanncia das avenas entre particulares.
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E a capacidade de resposta do Municpio ainda lenta e pouco representativa em termos da escala. Porm, vlido dizer que medidas exitosas da Coordenadoria do Programa no sentido de resguardar os direitos de beneficirios titulados produzem repercusso que extrapolam apenas as partes. Alm dessa resposta do Poder Pblico municipal pr em risco a efetividade dos diretos atribudos por meio da titulao, registra-se no caso especfico da concesso de uso especial para fins de moradia a ainda incipiente discusso jurdica acerca de sua natureza. Vale dizer, no agindo a Prefeitura em tempo para impedir uma ao opressiva entre particulares, o prprio Poder Judicirio pouco se manifestou acerca dos desdobramentos do instituto criado pela MP. Assim, apesar do Programa municipal entender que seus instrumentos de titulao outorgam o domnio til de determinada poro territorial a um beneficirio, existem posicionamentos a considerarem a concesso de uso especial como direito pessoal e no real entre Poder Publico e beneficirio, o que, a princpio, no representaria a almejada segurana da posse4. O risco segurana da posse de moradores (originalmente inquilinos) decorrente de tal entendimento ainda desconhecido, mas fornece indicativos de que a posse no local objeto de titulao pode ser prejudicada. CONCLUSO A locao operada entre particulares sobre rea de domnio pblico municipal rechaada pelas diretrizes do Programa de Regularizao Fundiria de Favelas. Mas suas implicaes levam a questionamentos fulcrais na definio das polticas habitacionais exequveis. Dessa maneira, o enfrentamento dos contratos de aluguel sobre imveis pblicos municipais implicam a necessidade de mtodos que ofeream maior segurana ao morador e menos arbitrariedade ao Poder Pblico. As formas interpretativas do ordenamento jurdico nesses casos, o papel da moradia alugada dentro da proviso habitacional de interesse social, a diferenciao entre situaes de subsistncia e sujeio, a especulao imobiliria em reas pblicas municipais e, at mesmo, a efetividade para resguardar a posse de locatrios reconhecidos como ocupantes e assim titulados, todas consubstanciam etapas que somente a implementao de uma poltica de regularizao fundiria ao longo do tempo poder avaliar.
Nesse sentido, a sentena proferida pela MM. 10a Vara da Fazenda Pblica de So Paulo, nos autos n. 053.08.111129-8. Compartilha esse entendimento tambm o Tabelio e Registrador Imobilirio do Cear, Regnoberto Marques de Melo Jr., conforme estudos divulgados em 2002, disponvel no stio JusNavigandi: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3237.
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Fundamentos e Instrumentos Ampliao da Proteo s reas Especiais Referentes aos Direitos Moradia e ao Meio Ambiente: Notas Introdutrias1
MARISE COSTA DE SOUZA DUARTE2
Doutoranda em Urbanismo, Mestre em Direito Pblico e Especialista em Servio Social, todos pela UFRN.
MARIA DULCE P. BENTES SOBRINHA3

Procuradora do Municpio de Natal/RN.
RESUMO: O trabalho busca introduzir ideias quanto criao de mecanismos de proteo das reas de interesse social e ambiental no Municpio de Natal. A partir da experincia de reviso do Plano Diretor de Natal (perodo 2004-2007), constatou-se a elevada vulnerabilidade a que essas reas especiais (j protegidas legalmente desde o Plano Diretor de 1994) estavam sujeitas. Identificou-se que as presses econmicas e polticas, principalmente no mbito do Legislativo, representavam bem mais um campo de ameaas s conquistas sociais efetivadas do que de consolidao e ampliao da proteo desses espaos. Diante desse quadro e considerando o patamar de proteo jurdica conquistada a partir das lutas sociais, com marco na Constituio Federal de 1998, pontuamos alguns fundamentos e instrumentos na linha de ampliao da proteo dessas reas, pela funo social e ambiental que exercem.
As ideias contidas neste artigo fazem parte da tese de doutorado Ampliao dos instrumentos de proteo das reas especiais estabelecidas no Plano Diretor de Natal de 2007 a partir dos direitos moradia e ao meio ambiente em desenvolvimento no Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Professora do Curso de Especializao em Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Universidade Potiguar UNP e do Curso de Especializao em Meio Ambiente e Gesto Urbana do Departamento em Geografia da UFRN. Arquiteta e Urbanista, Doutora em Estruturas Ambientais Urbanas FAUUSP. Docente do Programa de PsGraduao em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte/PPGAU/UFRN.
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INTRODUO As cidades brasileiras, notadamente aquelas situadas em regies litorneas, vivem um momento de grande expanso do turismo imobilirio, verificando-se intensas presses sobre reas especiais protegidas4, notadamente aquelas que abrigam os recursos ambientais e as reas de moradia de interesse social. Isso significa ameaas proteo de direitos hoje considerados fundamentais em nosso ordenamento. No por acaso que isso ocorre j que a produo do espao urbano no se d de forma neutra, mas resultante de um processo histrico no qual se expressam as foras de poder existentes em um espao e tempo determinados, em especial, o modo de produo que se encontra na base econmica da sociedade5. No atual estgio do capitalismo globalizado o desenvolvimento imobilirio urbano se torna motor central da expanso econmica das cidades, o solo urbano, meio privilegiado para valorizao do capital privado6, e as reas frgeis, como as destinadas a resguardar recursos ambientais e os interesses das camadas de baixa renda, ficam cada vez mais vulnerveis. Inserida nessa dinmica, a cidade de Natal apresenta um crescimento urbano expressivo a partir da dcada de 1990, quando ocorre a implementao do Projeto Parque das Dunas/Via Costeira, considerado um marco nos conflitos entre proteo ambiental, direitos sociais de moradia e grandes empreendimentos de infra-estrutura urbana ligados ao desenvolvimento do turismo em Natal. A partir de 2000, as aes do Programa de Desenvolvimento Turstico do Nordeste PRODETUR contriburam para a expanso do capital turstico imobilirio, com ampliao e redefinio das presses sobre o ambiente e as reas de vulnerabilidade social. Num contexto em que a cidade de Natal conta com reduzidas reas na faixa litornea em porte adequado para a implantao de grandes empreendimentos imobilirios, a reviso do Plano Diretor de Natal (2004-2007) foi marcada pela forte presso sobre as reas protegidas, em processos que buscaram a desconstruo das leis que amparam as reas especiais de interesse social e ambiental no Plano Diretor de Natal, pelo menos desde 1994. Embora a reviso do Plano Diretor (Lei Complementar n 82/2007) tenha se pautado pela participao social, abrangendo diversos formatos de discusso pblica (grupos temticos, conferncia, conselhos, audincias pblicas), foi no processo
4 5 Como as reas especiais de interesse social, as reas de proteo ambiental, as reas de controle de gabarito e de interesse paisagstico, dentre outras. Baseada no pensamento de Harvey (2004), compreendemos que a lgica de acumulao capitalista se assenta em uma contradio e incompatibilidade fundamental entre as necessidades de acumulao intrinsecamente inerentes ao capital e as demandas sociais derivadas dos direitos conquistados pela populao (tendo em vista a equidade social). Mattos, (2004).
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legislativo onde se verificaram as mais srias ameaas s conquistas sociais e ambientais j efetivadas. A partir dessa experincia, constatou-se a necessidade de estudos sobre as possibilidades de aprofundamento dos instrumentos de proteo s reas de interesse social e ambiental, que neste trabalho coloca-se de forma introdutria, pontuando alguns fundamentos e instrumentos na linha de ampliao e proteo dessas importantes reas. FUNDAMENTOS E INSTRUMENTOS EM DIREO AMPLIAO DOS ESPAOS URBANOS PROTEGIDOS EM FAVOR DO DIREITO DE MORADIA E AO MEIO AMBIENTE SADIO Partindo da Carta Magna de 1988, constata-se que a dignidade da pessoa humana (valor sobre o qual se assentam os direitos humanos fundamentais) se constitui um dos fundamentos do Estado Democrtico de Direito (artigo 1, III). Em seu artigo 3 a Constituio define os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, dentre os quais inclui: a construo de uma sociedade livre, justa e solidria; o desenvolvimento nacional; a erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais e a promoo do bem-estar de todos, excluda qualquer forma de discriminao. No Captulo da Poltica Urbana (Captulo II do Ttulo VII), artigo 182, a Constituio Federal trata das funes sociais da cidade e da garantia do bem-estar dos habitantes como objetivos da poltica de desenvolvimento urbano; alm de considerar expressamente a funo social da propriedade urbana. Importante destacar esse captulo constitucional foi fruto de uma intensa luta do Movimento Nacional pela Reforma Urbana7 cujos iderios se manifestam tanto nos embates sociais e polticos no territrio concreto da cidade como na construo de direitos formalmente reconhecidos; enfrentando, portanto, reaes tanto no mbito de interesses patrimoniais contrariados quanto no contexto de posies ideolgicas conservadoras. Ainda importa considerar que, inicialmente com foco na Justia Social, a Reforma Urbana a partir dos anos 90 passou tambm a focalizar com mais nfase a Justia Ambiental, que parte da compreenso de que o modelo de desenvolvimento no Brasil tem como caracterstica a apropriao elitista do territrio e dos recursos naturais, a concentrao dos benefcios usufrudos do meio ambiente, a destruio dos ecossistemas e a
Nos termos postos por Maricato (1994), a luta pela reforma urbana se origina a partir da evidncia do fosso que, nas cidades brasileiras, divide os espaos reservados aos ricos e aos pobres, tendo no seu iderio a busca pela construo de direitos formalmente reconhecidos, dentre os quais o direito de moradia e qualidade de vida.
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exposio desigual da populao poluio e aos custos ambientais do desenvolvimento, indicando a necessidade de trabalhar a questo do ambiente no apenas em termos de preservao mas tambm de distribuio de justia8, aproximando as lutas populares pelos direitos sociais e humanos e pela qualidade coletiva de vida com a sustentabilidade ambiental9. Tratando, pela primeira vez, do meio ambiente, em seu Captulo VI do Ttulo VIII, a Carta Maior prescreve, em seu artigo 225, que:
todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
Essa norma10 se constitui um marco na proteo e de defesa do meio ambiente no Brasil j que insere um novo direito (meio ambiente ecologicamente equilibrado) no ordenamento jurdico, alm de tratar do meio ambiente como bem e impor coletividade, juntamente, com o poder pblico, o dever de proteo e defesa desse direito. Vale ressaltar que, alm do referido artigo 225, vrios outros artigos constitucionais11 se referem matria ambiental, inaugurando uma nova etapa no tratamento do meio ambiente no Brasil. Por outro lado, os direitos sociais moradia, sade, educao, ao trabalho e ao lazer, dentre outros direitos fundamentais pessoa humana, tambm encontram suas bases da Constituio Federal (art. 6). O Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/2001), norma regulamentadora dos artigos 182 e 183 da Carta Magna, segue a orientao dos preceitos constitucionais referidos, estabelecendo que a poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, apoiandose em diversas diretrizes gerais, dentre as quais: a garantia do direito a cidades sustentveis, compreendido como direito terra urbana, moradia, saneamento
O Movimento por Justia Ambiental surgiu no Brasil, a partir de 2001, com objetivo de ampliar o dilogo e a articulao entre sindicatos, movimentos sociais, ambientalistas e pesquisadores, no sentido de estimular o fortalecimento da luta ambiental articulada luta pela democracia e pelo bem comum, integrando as dimenses ambiental, social e tica, vez que parte da compreenso que a proteo do meio ambiente depende do combate desigualdade social, no se podendo enfrentar a crise ambiental sem promover a justia social. Atualmente objeto de coordenao por parte da Rede Brasileira de Justia Ambiental, tendo como seu principal articulador Henri Acselrad. Conforme Acserald, H.; Herculano, S.; Pdua, J. A. (2004). Que se decompe em sete incisos e seis pargrafos, com importantes disposies normativas. Como os artigos 5, LXXIII; 23, III, IV, VI, VII, IX, XI; 24, VI, VII, VIII; 129, III; 170; 174; 200 e 216; dentre outros.
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ambiental, infra-estrutura urbana, transportes e servios pblicos, trabalho e lazer, para presentes e futuras geraes (artigo 2 e inciso I). Conforme mandamento constitucional (artigo 182) e o disposto no Estatuto da Cidade, o Plano Diretor se constitui em um instrumento de planejamento bsico para a poltica de desenvolvimento e de expanso urbana no qual se estabelecem as exigncias fundamentais para que a propriedade cumpra sua funo social. Assim, atravs do Plano Diretor e suas leis regulamentadoras, que devem ser estabelecidas normas que venham efetivar os direitos fundamentais moradia e ao meio ambiente, tendo especial importncia o estabelecimento de reas especiais de proteo ambiental e de interesse social, que ganham um status de proteo diferenciado exatamente em razo dos frgeis12 interesses que vem resguardar. Na linha de anlise aqui desenvolvida, emerge o princpio da funo social da propriedade13 e, mais recentemente, o princpio da funo scio-ambiental da propriedade, tratado por diversos doutrinadores de Direito Ambiental14, que configurase a partir da interpretao sistemtica das normas constitucionais referentes ao uso da propriedade urbana e rural e das normas relativas proteo ao meio ambiente. Ainda que no expressamente inscrito na legislao15 o princpio da funo scioambiental da propriedade compreendido como o nus que atribudo ao proprietrio, que consiste em um conjunto de deveres e responsabilidades que permeia toda a relao de propriedade (e no apenas limita o seu exerccio), de modo com que, mesmo sem dar destinao produtiva aos recursos ambientais16, o proprietrio est obrigado a utiliz-los realizando finalidades sociais (vinculando-se a uma tica de responsabilidade solidria) e o dever da coletividade (art. 225 da Constituio Federal de 1988). Desse modo, a propriedade protegida em nosso sistema jurdico aquela na qual se desenvolve uma relao individualizada sustentvel social e ambientalmente; devendo ser reprimidas as prticas que atentam contra essa ideia, como a supresso de espaos ambientais e sociais. Seguindo na busca pela ampliao da proteo aos espaos especialmente protegidos em favor do direito de moradia e ao meio ambiente, encontramos o princpio da vedao ao retrocesso social. Desenvolvido pela jurisprudncia europeia, tal princpio visto como uma clusula geral de proteo dos direitos fundamentais,
12 13 14 15 16 Do ponto de vista da dinmica territorial urbana atual, onde o uso do solo passa ser uma importante fonte de ganhos financeiros. Introduzido em nosso sistema jurdico desde a Constituio de 1934. Edis Milar (2005), Rodrigues (2005), Mirra (1996), dentre outros. Importa destacar que o princpio da funo social se encontra inscrito expressamente na Constituio Federal nos artigos 5, XXIII, 182, 2 (referente propriedade urbana) e 186, caput (propriedade rural). Art. 2 da Lei Federal 6.938/81.
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especializados pela legislao infraconstitucional, e que assume uma funo de defesa para o cidado contra as ingerncias do Estado. Buscando uma maior interferncia na efetiva estabilidade constitucional em face dos direitos sociais, tal princpio tem como escopo essencial evitar que a ordem jurdica sofra a insegurana reformista, se constituindo mola mestra na conduo da estabilidade dos direitos fundamentais que asseguram a dignidade da pessoa humana como um todo e, por consequncia, a efetividade da segurana jurdica no Estado de Direito17. Pensamos que, diante das ameaas colocadas s reas de interesse social e ambiental, de grande valia ser a utilizao desse poderoso instrumento. Por fim, no se pode deixar de considerar que o aperfeioamento do sistema de proteo internacional aos direitos de moradia e ao meio ambiente, dentre outros direitos sociais, se coloca como importante instrumento em favor da ampliao da proteo aqui defendida. Materializado em algumas aes concretas, esse sistema de proteo tem na Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais (Plataforma DHESCA Brasil) um dos principais espaos de articulao nacional de movimentos e organizaes da sociedade civil para o desenvolvimento de aes para a promoo, defesa e reparao dos direitos humanos econmicos, sociais, culturais e ambientais, visando ao fortalecimento da cidadania e radicalizao da democracia. CONSIDERAES FINAIS Concluindo, necessrio considerar que as ideias aqui colocadas se constituem na introduo de uma pesquisa em desenvolvimento e que requerem um amplo aprofundamento terico e prtico, com foco nas novas ideias e saberes que na atualidade se colocam na linha da garantia aos direitos humanos fundamentais (como os direitos moradia e ao meio ambiente) to arduamente conquistados, pelo menos a nvel formal e normativo, pela sociedade. Ainda que estejamos na conduo do trabalho de reviso bibliogrfica sobre o tema estudado, seu fio condutor no se afasta da ideia central de garantir aos espaos de interesse social e ambiental inseridos no Plano Diretor de Natal um grau de consolidao capaz de resistir s srias ameaas que se colocam em face da presso poltica associada , cada vez mais, intensa presso imobiliria urbana, com evidente influncia nos fruns onde se discutem e constroem as normas de uso e ocupao do solo. No olvidando a importncia da participao social em todo o processo de construo das normas urbanas e nas aes e discusses sobre as (to desejadas)
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Brasil, (2007).
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cidades justas, inclusivas e sustentveis, em especial no processo de reviso do Plano Diretor de Natal 2007, pensamos que o aprofundamento do debate sobre o tema no campo acadmico se constitui uma exigncia necessria, possvel e um dos grandes desafios para todos os que se preocupam com a efetivao da justia social e da qualidade de vida nas cidades. REFERNCIAS
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INSTRUMENTOS PARA A GOVERNABILIDADE DAS CIDADES / A GESTO DEMOCRTICA DAS CIDADES
Gesto Democrtica das Cidades: a Constituio de 1988 Efetiva?1

MARINELLA MACHADO ARAJO
Professora Doutora do Programa de PsGraduao e Graduao em Direito da PUC Minas. Coordenadora do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas.
GABRIELA MANSUR SOARES

Mestranda em Direito Pblico pelo Programa de Ps-Graduao em Direito pela PUC Minas. Pesquisadora do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas/OPUR (NUJUP).
MARIANO HENRIQUE MAURCIO
DE
CAMPOS
Mestrando em Direito Pblico do Programa de PsGraduao da PUC Minas. Bolsista da Fundao de Amparo Pesquisa de Minas Gerais (FAPEMIG). Pesquisador do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas/OPUR (NUJUP).
RESUMO: Ao expressamente atribuir aos Municpios brasileiros a competncia para elaborar planos diretores, a Constituio de 1988 expressamente determinou a aplicao do princpio federativo da subsidiariedade ao planejamento urbano. Em 2001, o Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, ao regular o captulo de poltica urbana da Constituio de 1988, artigos 182 e 183, institucionalizou o modelo dialgico do planejamento urbano participativo. Vinte anos depois, apesar dos avanos, a gesto democrtica das cidades ainda continua sendo um desafio para a Administrao Pblica brasileira. A tradio liberal de
Esse artigo resulta das discusses desenvolvidas pelo Grupo de Trabalho Administrao Pblica Dialgica do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas/OPUR do Programa de Ps-Graduao em Direito da PUC Minas, coordenado pela professora doutora Marinella Machado Arajo. As ideias aqui apresentadas representam ainda reflexes preliminares desenvolvidas pelos co-autores a partir seus respectivos projetos de pesquisa desenvolvidos no Programa de Ps-graduao da PUC Minas.
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 gesto de interesse pblico, fundada na universalizao desmotivada da aplicao princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, reflete um abismo que ainda separa a construo coletiva, participativa, do planejamento urbano, do arbtrio imposto pela ausncia de controle da discricionariedade administrativa. Contudo, se a previso legal dessa gesto em nvel federal criou condies para a aplicao da gesto urbana democrtica participativa proposta pela Constituio de 1988 e regulada pelo Estatuto da Cidade, a sua regulao pelos planos diretores ainda no efetiva. o que demonstra a anlise das leis que instruram planos diretores das cidades histricas mineiras. Esse artigo analisa, a partir do princpio do discurso de Habermas e da democracia contestatria de Pettit, em que medida avanamos na regulao da gesto democrtica participativa das cidades brasileiras aps 20 anos de vigncia da Constituio Cidad de 1988. PALAVRAS-CHAVE: Princpio da Subsidiariedade; Federalismo de Cooperao; Estatuto da Cidade; Planos Diretores; Gesto Urbana Participativa.
1. A QUESTO DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA O Brasil, desde a sua descoberta, sempre recebeu influncia europeia quando se trata de cultura poltica e jurdica. Neste sentido, foram diversas as leis portuguesas que por aqui vigoraram antes da Declarao da Independncia em 1822 e da Proclamao da Repblica em 1891. Como exemplo, podemos falar das Ordenaes Afonsinas (de 1446 ou 1447 at 1511), Ordenaes Manuelinas (editadas em 1521) e Ordenaes Filipinas (1613), as quais vigoraram at a edio das primeiras leis brasileiras como o Cdigo Criminal do Imprio de 1830 e o Cdigo de Processo Criminal de 1832 (DI PIETRO, 2006a). A Constituio Republicana de 1891 recebeu forte inspirao Francesa com os ideais da Revoluo de 1789 e considerada Liberal, uma vez que antes da promulgao da Constituio j havia um movimento poltico no sentido de derrubar o Regime Imperial, como por exemplo o Manifesto Republicano de 1870, sendo que a insatisfao maior era em relao ao Poder Moderador, que foi extinto com a Primeira Constituio Republicana (BONAVIDES e ANDRADE, 1991). J a Constituio de 1934 recebeu influncia do chamado Estado Social, atravs da incluso no bojo constitucional de diversos direitos sociais, como a garantia de sade, educao, salrio-mnimo, limitao da jornada de trabalho, entre outros, recepcionados e melhor desenvolvidos nos artigos 5 e 7 da Constituio de 1988. Com isso, notamos que as noes paradigmticas tanto do Estado Liberal como do Estado Social se fizeram presentes em nossos textos constitucionais desde a Proclamao da Repblica. Todavia, destacamos que a simples previso legal de determinas garantias ou a proteo de direitos individuais no os efetivam de plano.
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preciso mais. imperioso que alm da previso no ordenamento jurdico se tenha vontade poltica para implementao de uma srie de direitos fundamentais. A concentrao de renda no Brasil no uma novidade. Sempre haver um jornal ou uma pesquisa que demonstre o fosso social que se criou entre uma minoria bem provida de recursos e a grande maioria da populao que vive com dificuldade, com recursos escassos e servios pblicos muito aqum do necessrio. Acreditamos que isso consequncia de uma cultura oligrquica que domina a estrutura poltica do pas e que faz a nossa realidade to distante daquilo posto em nossos textos constitucionais. A Constituio Federal promulgada em 1988 inovou em diversos aspectos e um deles justamente a previso de polticas urbanas, como j mencionado no incio. Mais importante do que isso a forma com que essas polticas vo acontecer. Mantendo-se um regime democrtico estabelecido pela vontade da maioria certamente as foras oligrquicas que todos sabemos presentes em nosso pas, com certeza faro do texto constitucional apenas um legado histrico, mas no um instrumento de mudana. HABERMAS (2007), embora partindo de uma realidade diferente da que vivenciamos aqui, ressalta de maneira peculiar as diferenas que modelos democrticos, seja de orientao liberal ou de orientao republicana podem fazer surgir no bojo social. Na concepo liberal, a poltica congrega e impe interesses sociais em particulares. Na concepo republicana, a poltica possibilita o surgimento da solidariedade como fonte de integrao social. A opinio pblica poltica e sociedade civil sustentam a concepo republicana. O citado autor sustenta ainda um modelo de democracia que visa um distanciamento da fora que o poder econmico exerce nas sociedades atuais. As economias de mercado tendem ao afastamento da poltica, considerando que esta engessa a mobilidade do capital. Mas a poltica levada ao extremo pode resultar o estabelecimento de uma ditadura. A democracia para Habermas gira em torno da ideia de igualdade, liberdade e da autonomia do povo. Determinemos, pois, que para a coeso do discurso habermasiano a igualdade no pode ser entendida como formal, garantida apenas pelo texto legal e que privilegia determinado grupo de pessoas baseando essa excluso em fundamentos ligados a argumentos no jurdicos, e que por vezes, tornam-se, por exemplo, a igualdade do Estado Liberal em que assegurava-se o direito ao voto universalidade desde que a universalidade comportasse os parmetros burgueses ditados. A liberdade tambm no pode ser mera formalidade deve ser entendida como liberdade material.
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E autonomia do povo? Entendida no melhor sentido de autolegislao deve ser uma autonomia caracterizada pela vontade do povo que capaz de enxergar-se como autor e destinatrios das leis estatais. Tal vontade popular representa na Democracia o agir coletivo e a supresso das vontades individuais em prol da sociedade. A formao de opinio e vontade pblica s possvel atravs de um processo que o meio da efetividade da soberania popular. E esse processo de construo da opinio e vontade popular se evidencia desde que a sociedade civil organize-se, por meio de associaes livremente agrupadas, e sejam abertas ao discurso com o Estado, dentro do espao pblico. Do poder comunicativo do povo surge a legitimao da tomada de deciso, com base na maioria, tomada pelo Estado. O modelo de Democracia de Habermas baseia-se nas condies de comunicao sob as quais o processo poltico supe-se capaz de alcanar resultados racionais, justamente por cumprir-se de modo deliberativo. Pelo modelo discursivo do autor, o procedimento democrtico cria uma coeso interna na tomada de deciso por basela em discursos que visam as negociaes e o auto-entendimento entre a sociedade civil e o Estado. Numa outra linha, a construo da democracia para PETTIT (2003) faz-se a partir do poder contestatrio do povo. Mas o que seria poder contestatrio? Para o autor ele a forma como o povo se expressa contra o poder arbitrrio expresso nas decises executivas e legislativas que levam em conta apenas interesses particulares, sejam eles individuais ou de determinado grupo. O consentimento para PETTIT (2003) contrrio ideia habermasiana est associado ao abuso de poder e imposio de vontade seja ela do Estado ou de um grupo social dominante. A democracia para Pettit , assim como em Habermas, propiciada pelos movimentos sociais e pelo associativismo, mas ao contrrio de Habermas que busca uma tomada de deciso baseada no consenso entre os atores sociais nos canais deliberativos, Pettit acredita que por esses canais as associaes civis devem exercer seu poder contestatrio na construo de uma deciso que espelhe seus interesses (decises polticas contestatrias). A forma de contestao balizada por um processo discursivo, assim como em Habermas, em que se colocam meios que apiem as deliberaes baseadas na contestao das decises tomadas unicamente pelo Estado. Outro ponto chave na construo da Democracia Participativa a determinao do que vem a ser interesse pblico. Para VILA (2001) no Estado Democrtico de Direito, interesse pblico no significa interesse do Estado. O autor defende ainda
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que a supremacia desse sobre o interesse privado defendido pelos liberais, no mais se sustenta. Neste sentido, sua noo de democracia baseada na equiparao entre o interesse pblico e o privado principalmente porque o direito pblico, e com isso o interesse pblico, no Estado Democrtico comporta elementos privados (necessidades das comunidades polticas), j que at mesmo a Constituio da Repblica elege como estruturante do interesse pblico caracteres privados (VILA, 2001) A construo da democracia para VILA (2001) baseada na concepo e definio de interesse pblico, que deve ser aquele que conjuga reciprocidade e unidade com o interesse privado. Elemento esse que identificamos em Habermas quando ele trata da equiprimordialidade do interesse pblico sobre o privado. De qualquer forma, a Administrao Pblica deve privilegiar a participao popular no planejamento e gesto do interesse pblico como forma de garantia da legitimidade das polticas pblicas e consequentemente da concretizao de direitos fundamentais sociais. Um instrumento importante de participao da sociedade civil so os conselhos gestores, formados por diversos segmentos sociais. No entanto, a doutrina administrativista sequer trata da participao democrtica na gesto da Administrao Pblica e no existe classificao acerca desses rgos de cunho popular como componentes da estrutura administrativa. Esses rgos forma introduzidos na legislao que regula polticas pblicas como Sistemas de Habitao de Interesse Popular, Gesto de Recursos Hdricos, Estatuto da Cidade, mas so esquecidos pelos tradicionais manuais de direito administrativo, enraizados na tendncia do Liberalismo poltico do sculo XIX. 2. RAZES PARA QUE O ESTATUTO DA CIDADE DETERMINASSE PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS O Estatuto da cidade um instrumento de diretrizes do planejamento urbano que foi pensado para regulamentar os preceitos constitucionais que dizem respeito poltica urbana (artigos 182 e 183 da CF/88) e que se pretende legtimo por associar s decises estatais, no mbito de planejamento da cidade, a participao popular seja por instrumentos diretos como o plebiscito ou referendo seja atravs das associaes civis, conselhos, fruns ou outros instrumentos que privilegiem a gesto democrtica com a participao da comunidade. O Estatuto ainda prev como instrumento para consecuo de poltica urbana os Planos Diretores que visam o planejamento urbano municipal, esses planos devem ser elaborados pelo municpio. A competncia dos municpios em elaborar os planos
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diretores advm do modelo de federalismo adotado pela Constituio Federal de 1988, o Federalismo de Cooperao, art. 23. Pelo Federalismo de Cooperao temos repartio de competncias comuns entre os entes federados, possibilitando a integrao entre Estados-membros e a Unio para implementar as polticas pblicas, quando da redao de normas para consecuo dessas polticas. Percebemos, pois, a busca por uma maior autonomia municipal, j que no momento em que h delegao do processo decisrio para o ente local, principalmente no que se refere poltica urbana, j que as necessidades e as demandas nessa rea surgem do local para o global, j que os municpios esto mais pertos do cidado. Tal autonomia mostra a constante perseguio pela descentralizao do poder entre os entes, o que permite a colaborao de entidades civis para a realizao dos objetivos pblicos. Mas essa descentralizao e distribuio de competncias s tm sentido graas ao princpio da subsidiariedade. Por esse princpio pressupe-se que a sociedade tem condies de resolver ela prpria por seus membros e por organizaes no polticas, um nmero enorme de problemas sociais de forma eficiente, deixando a resoluo por parte do Estado s quando a iniciativa privada no for suficiente. A subsidiariedade estabelece ainda, que todas as demandas que puderem ser atendidas por um poder poltico local, como o municpio, no deve ser atendido pelas entidades polticas superiores, o Estado. Dessa forma no federalismo de cooperao as proposies do princpio da subsidiariedade implicam o fortalecimento do municpio, vemos pela juno desses dois princpios um papel de maior destaque do cidado, que o ncleo deste ente poltico, o que propicia uma participao mais ampla e fiscalizao efetiva das polticas pblicas. Essa preleo do municpio atende no s aos princpios em tela como concretiza o Estado Democrtico de Direito adotado pela Constituio de 1988. Os Planos Diretores so essenciais s polticas urbanas que pretendem se adequar ao disposto nos artigos 182 e 183 da Constituio Federal. Esto previstos no artigo 40 do Estatuto das Cidades e so essencialmente participativos na sua execuo, conforme interpretao sistemtica dos artigos 39 at 43 da Lei Federal 10.257/01 (Estatuto das Cidades), alm das diretrizes de gesto democrtica tambm previstas na citada Lei. No entanto, no uma novidade no Brasil que existe uma distncia real entre a Lei e sua aplicao efetiva. O Estatuto das Cidades previa originalmente no artigo 50 o prazo de 05 anos para que os Municpios se adequassem. Ocorre que por vrias razes, seja de cunho poltico ou incapacidade administrativa, o prazo no foi cumprido e a Lei 11.673/2008 prorrogou o prazo para 30 de junho de 2008, retroagindo seus efeitos ao ano de 2006. Este fato mostra que existe uma profunda distncia a Lei e sua aplicao, uma vez que o monitoramento de Planos Diretores no respeitado e os prazos no so observados.
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Percebemos tambm que o no cumprimento dos prazos de elaborao dos Planos Diretores revela o baixo nvel de comprometimento administrativo dos municpios e seus gestores. A importncia da gesto participativa inegvel no contexto do Estado Democrtico. Neste sentido, as propostas feitas por HABERMAS (2007) e PETTIT (2003) so importantes porque refletem a necessidade da criao de mecanismos de participao popular no processo de tomada de decises por parte da Administrao Pblica. A gesto democrtica importante ainda sob o ponto de vista do controle social que exercido sobre os gestores pblicos, pois se esta cultura participativa estivesse enraizada na sociedade brasileira, certamente o descumprimento do prazo do Estatuto das Cidades no chegaria ao ponto que chegou. Por tais razes, acreditamos que a Gesto Democrtica das Cidades um ponto de relevncia a ser considerado pela doutrina administrativista. Com a edio do Estatuto das Cidades ficou impossvel desconsiderar os instrumentos de participao popular no governo dos Municpios Brasileiros. Seja com a participao da sociedade civil e o procedimento racional-discursivo proposto por HABERMAS ou atravs dos mecanismos de contestao das decises pblicas conforme pretendido por PETTIT, certo que a evoluo do modelo representativo de democracia para o modelo participativo tornou-se uma necessidade premente. E para cumprirmos o objetivo do trabalho, qual seja: analisar em que medida avanamos na regulao da gesto democrtica participativa das cidades brasileiras aps 20 anos de vigncia da Constituio de 1988, resta-nos a anlise das leis que instituram planos diretores das cidades histricas mineiras. Desta forma, selecionamos as nove cidades que compem a Estrada Real, sendo elas: Brumadinho, Congonhas, Diamantina, Santa Brbara, So Joo Del Rei, Serro, Nova Lima, Ouro Preto e Ponte Nova. A partir dos dados obtidos junto ao Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas (NUJUP/OPUR) PUC Minas desenvolvemos trs grficos que retraam a anlise dos Planos Diretores destes Municpios destacados. O primeiro trata da quantidade de instrumentos de gesto democrtica previstos, o segundo trata da existncia desses instrumentos nos respectivos Planos Diretores e o terceiro grfico demonstra a composio dos Conselhos das Cidades ou rgo equivalente de cada um dos Municpios pesquisados. No primeiro grfico2 constatamos que dos 09 Municpios pesquisados, 04 prevem a existncia de Conselho das Cidades ou equivalente; 03 prevem o oramento participativo e as consultas pblicas; 06 prevem as Conferncias das Cidades e Audincias Pblicas e 07 prevem os Conselhos Gestores.
2 Os dados reproduzidos nos grficos 1, 2 e 3 representam a anlise das informaes junto ao Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas (NUJUP/OPUR) da PUC Minas.
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 Grfico 1 Instrumentos de Gesto Democrtica Municpios pesquisados
Municpios pesquisados: 09
Quantidade de Municpios com previso dos instrumentos
8 6 4 2 0
Conselho das Oramento Cidades ou Participativo equivalente Consultas Pblicas Conferncias Audincias das Cidades Pblicas Conselhos Gestores
Tipos de Instrumentos de Gesto
Fonte: Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas/OPUR, 2008.
No segundo grfico constatamos que o Conselho das Cidades ou equivalente est previsto para as cidades de Brumadinho, Congonhas, Diamantina e Santa Brbara. O oramento participativo e as Consultas Pblicas so previstos para Brumadinho, Nova Lima e Santa Brbara. As Conferncias das Cidades esto previstas para Brumadinho, Diamantina, Serro, Nova Lima, Ponte Nova e Santa Brbara. As Audincias Pblicas esto previstas para Brumadinho, Congonhas, Diamantina, Serro, Nova Lima e Santa Brbara. J os Conselhos Gestores esto previstos para Brumadinho, Congonhas, Diamantina, Serro, Ouro Preto, Ponte Nova e Santa Brbara.
Grfico 2 Instrumentos de Gesto Participativa
Existncia de instrumento de participao
Sim
No
BRUMADINHO OURO PRETO DIAMANTINA SERRO SANTA BRBARA
Conselho das Cidades ou equivalente Oramento Participativo Consultas Pblicas Conferncia das Cidades Audincias Pblicas
Municpios pesquisados
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O terceiro grfico revela a composio dos Conselhos das Cidades, sendo que os nicos Municpios que contm previso desta composio so Brumadinho, Diamantina e Santa Brbara. Em Brumadinho, das vagas destinadas ao Conselho das Cidades, o Poder Pblico Federal tem 19,72%, Poder Pblico Estadual 8,45%, Poder Pblico Municipal 14,08%, Movimentos Populares 26,76%, ONGs 4,23%, Entidades de Trabalhadores 9,86%, Profissionais e Acadmicos 7,04% e Entidades Empresariais 9,86%. Em Diamantina, das vagas destinadas ao Conselho das Cidades, o Poder Pblico Federal e Estadual tm 11,11% das vagas cada, o Poder Pblico Municipal e os Movimentos Populares tm 33,33% das vagas cada e as entidades empresariais tm 11,11% das vagas, ONGs, Entidades de Trabalhadores, Profissionais e Acadmicos no tm destinao de vagas expressamente. Em Santa Brbara, o Poder Pblico Municipal tem 40% das vagas, Movimentos Populares, ONGs e Entidades Empresariais tm 20% cada.
Grfico 3 Composio do Conselho das Cidades

BRUMADINHO
Porcentagem da Participao
45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
CONGONHAS DIAMANTINA SANTA BRBARA SO JOO DEL REI

Movimentos Populares ONGs Poder Pblico Municipal Profissionais e Acadmicos Poder Pblico Federal Poder Pblico Estadual Entidades de Trabalhadores Entidades Empresariais
SERRO NOVA LIMA OURO PRETO PONTE NOVA
Segmentos Representados
CONCLUSO Diante das consideraes feitas durante o trabalho, conclumos que embora exista a previso constitucional, no mbito Federal, relativa gesto participativa e que o Estatuto da Cidade foi responsvel pela regulamentao dos artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, a gesto democrtica e participativa dos centros urbanos no efetiva nos planos diretores analisados.
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Apenas 02 das 09 cidades analisadas (Brumadinho e Santa Brbara) possuem a previso nos seus planos diretores de todos os instrumentos de gesto participativa3. Ademais, So Joo Del Rei no possui qualquer meno aos instrumentos de gesto. claro que nesses 20 anos de vigncia da Constituio de 1988 avanamos muito em relao aos regimes constitucionais anteriores, principalmente em termos de direitos e garantias fundamentais. No obstante, preciso que avancemos na gesto participativa das polticas pblicas porque somente com o modelo dialgico de Administrao Pblica que a concretizao dos direitos fundamentais poder tornarse mais efetiva, consequentemente melhorando a qualidade de vida dos brasileiros. As teorias de Habermas e Pettit demonstram a necessidade de criao de procedimentos e mecanismos de participao e controle da gesto pblica por parte da sociedade civil. Conforme nos diz vila, no h que se falar em universalizao da supremacia do interesse pblico sobre o privado, mas podemos falar na convergncia e na reciprocidade de interesses entre o pblico e o privado, tal como Habermas coloca a equiprimordialidade e co-originalidade entre a autonomia pblica e privada. Acreditamos numa Administrao Pblica Dialgica, modelo que deve ser considerado como a evoluo daquele tradicional descrito pela maioria da doutrina clssica do Direito Administrativo. Devemos evoluir para que a escolha racional de prioridades segundo interesses reconhecidos pelo direito seja feita a partir dos mecanismos de participao da sociedade civil em interao com o Poder Pblico. A Constituio de 1988 em seus aspectos de participao popular ainda no totalmente efetiva, mas estamos evoluindo bem e alguns planos diretores, apesar de poucos, evidenciam este fato. A prpria evoluo do Direito Urbanstico no pas passa pela efetivao da gesto democrtica nas cidades e esperamos comemorar este fato em breve, tal como comemoramos nos 20 anos da Constituio as conquistas democrticas de 1988. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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3 De acordo com o Grfico 02.
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Direito Pblico da Bahia, n 05, Janeiro/Fevereiro/Maro, 2006. Disponvel em: <http:// www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 29 de agosto de 2008. FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de direito administrativo positivo. 5. ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. GALUPPO, Marcelo Campos. Igualdade e diferena: estado democrtico de direito a partir do pensamento de Habermas. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002. HABERMAS, Jrgen A incluso do outro: Estudos de teoria poltica. Trad. George Sperbe e Paulo Astor Soethe. So Paulo: Loyola, 2007. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno: de acordo com a EC 19/98. 3. ed. rev. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 23 ed. rev. e atual. at a Emenda Constitucional So Paulo: Malheiros, 2007. PETTIT, Philip. Democracia e Contestabilidade IN: MERLE, Jean-Christophe; MOREIRA, Luiz. Direito e legitimidade. So Paulo: Landy, 2003.
Governana Participativa de reas Pblicas: em que Avanamos da Constituio de 1988 ao Estatuto da Cidade1
MARINELLA MACHADO ARAJO
Professora Doutora do Programa de PsGraduao e Graduao em Direito da PUC Minas. Coordenadora do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas.
GABRIELA MANSUR SOARES

Mestranda em Direito Pblico pelo Programa de Ps-Graduao em Direito pela PUC Minas. Pesquisadora do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas/OPUR (NUJUP).
THAS LOUZADA
DE
SOUSA
Graduanda em Direito pela PUC Minas. Pesquisadora Bolsista pelo PROBIC Programa de bolsa de iniciao cientfica com o trabalho desenvolvido juntamente com o Graduando em Direito pela PUC Minas Luiz Mrcio Siqueira Jnior, ambos vinculados ao NUJUP Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas.
RESUMO: Ao comemorar 20 anos de vigncia, o texto constitucional de 1988 atinge a maturidade necessria para a crtica de sua efetividade. Se avanamos no que se refere tutela jurdico-legal de direitos fundamentais sociais, a sua concretizao ainda permanece um desafio como sustentam Konrad Hesse e
Esse artigo resulta das discusses desenvolvidas pelo Grupo de Trabalho Administrao Pblica Dialgica do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas/OPUR do Programa de Ps-Graduao em Direito da PUC Minas, coordenado pela professora doutora Marinella Machado Arajo. As ideias aqui apresentadas representam ainda reflexes preliminares desenvolvidas pelos co-autores a partir seus respectivos projetos de pesquisa desenvolvidos no Programa de Ps-Graduao da PUC Minas.
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 Fridrich Mller. Nesse contexto, o princpio do discurso de Habermas apresentase como fundamento para a defesa da governana participativa, sustentada pelo Estatuto da Cidade, como um modelo de gesto administrativa fundado na institucionalizao do dilogo, na articulao poltica entre poder pblico e sociedade civil e accountability. Nesse contexto, o texto sustenta ser a universalizao da participao da sociedade, por meio de associaes civis, representa uma forma eficiente de incluso de grupos historicamente marginalizados e de formao de sujeitos de direito co-responsveis pela formulao e implementao de polticas pblicas. E, ao faz-lo, apresenta o plano de coleta de lixo seletiva realizada pela Prefeitura do Municpio de Belo Horizonte como um modelo efetivo e eficiente de Administrao Pblica dialgica. E, ao faz-lo, demonstra como a concretizao de dois direitos fundamentais, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e cidade sustentvel, pode ser realizada pela gesto democrtica de espaos urbanos. PALAVRAS-CHAVE: Administrao Pblica Dialgica, Associativismo, Polticas Pblicas.
1. INTRODUO O objetivo do presente artigo comprovar que a universalizao da participao da sociedade, por meio de associaes civis, representa uma forma eficiente de gesto local, tornando os cidados co-responsveis pela formulao e implementao de polticas pblicas. O estudo dessa participao feito luz da teoria do discurso de Habermas e da teoria concretista de Mller, sendo a primeira utilizada para constatar o canal de comunicao entre a iniciativa privada e o Poder Pblico e, a segunda, utilizada para legitimar as normas administrativas. Evidenciamos tal abertura para a governana participativa na Administrao Pblica desde a Constituio quando essa elenca o poder estatal como emanao do povo, no pargrafo nico do artigo 1, at o instrumento mais recente da administrao das cidades, o Estatuto da Cidade quando esse prope que o desenvolvimento sustentvel de uma cidade ser promovido com a participao do povo, atravs das associaes civis, que participando das decises administrativas sero co-responsveis pela gesto democrtica das cidades. Arrimado em uma abordagem ilustrativa o texto, parte de uma anlise indutiva, que nasce da parceria entre a Prefeitura de Belo Horizonte Minas Gerais e a Associao Civil dos catadores de lixo que criaram uma instituio destinada coleta seletiva do lixo, denominada Asmare. Tal projeto intenta conscientizar e a valorizar as aes populares que fortificam as leis e o sistema da Administrao Pblica.
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Pretendemos demonstrar como a concretizao de dois direitos fundamentais ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e cidade sustentvel pode ser realizada pela gesto democrtica de espaos urbanos. 2. ADMINISTRAO PBLICA E A PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL NO EXERCCIO DA FUNO ADMINISTRATIVA Iniciemos a proposio analisando o que Repblica. Repblica uma forma de governo que nasce como uma contraposio Monarquia e possui um sentido muito prximo ao da Democracia, uma vez que prev a participao social no governo. Ela surge no final do sculo XVIII com as seguintes caractersticas: Eletividade o governante eleito pelo povo; Temporalidade o governante recebe um mandato por perodo certo e Responsabilidade o governante politicamente responsvel e deve prestar contas ao povo. Nesse sentido se apresenta a Repblica adotada pelo texto constitucional, uma Repblica Democrtica, na qual o poder soberano do povo exercido no s diretamente atravs do voto direto, secreto e universal, bem como atravs de canais decisrios junto a administrao pblica que propiciam o dilogo entre o Estado e o povo, esse que um meio, a nosso ver, eficaz de concretizao da prescrio normativa, posta pela Constituio, no que diz respeito s normas que instituem direitos fundamentais. a partir do exerccio de cidadania que o indivduo contribuir para a formao do Estado Democrtico de Direito. O ideal de liberdade poltica que extingue o absolutismo e surge com o republicanismo intenta a soberania popular, a limitao de faculdades dos governantes e da garantia de direitos individuais. A consolidao da soberania popular depende da transio do sistema de governo democrtico representativo para o participativo, de tal maneira que seja resguardado a liberdade e a legitimidade do povo. Com o intuito de construir o conceito de cidadania moderna Cristina Seixas Vilani (2002) faz uma explanao cronolgica dos sistemas polticos. A explicao se inicia com um conceito de cidadania nascido na Antiguidade que se resume quele que pertence a uma comunidade cvica, perpassa por uma disposio Moderna que ressalta o processo de criao e ampliao de direitos at adquirir uma dimenso universal. A estudiosa decorre por uma viso republicana socialista que define o cidado como um homem que pensa em liberdade como autodeterminao do povo; que possui um ideal de bem-estar coletivo. Finalmente estabelece o conceito de cidado liberal como aquele que luta intensamente pela tutela dos direitos individuais. Vilani tece que o cidado moderno advm desse desenvolvimento histrico dos direitos civis aos polticos; dos direitos de primeira a terceira gerao tambm
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chamado de metaindividuais. quanto classificao desses ltimos direitos que a autora ressalta a evoluo desse conceito, uma vez que o indivduo passa a se preocupar com a humanidade e apesar de se agrupar em categorias especficas (idosos, estudantes, religiosos etc.) ele percebe a necessidade do engajamento global. A proteo de direitos difusos fundamental na legitimao do Estado Democrtico de Direito; o fortalecimento do sistema jurdico derivado da execuo do pluralismo, da valorizao das diferenas, da igualdade de oportunidades e da prtica cvica. A participao social o que oferece o dinamismo norma. A prpria Constituio ao estabelecer no pargrafo nico do art. 1 que Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio (grifo nosso) d margem a uma interpretao no que tange ao efetivo exerccio da soberania popular, precisamente, por meio da participao democrtica. O povo o nico detentor legtimo do Poder, e isso se justifica no sentido de que a Constituio oriunda do Poder Constituinte Originrio, promulgada por uma Assembleia Nacional Constituinte, fundamento esse que justifica o sistema democrtico participativo para, alm de outras coisas, se adequar ao paradigma de Estado Democrtico de Direito. Percebemos a priorizao desse sistema democrtico participativo, na recente reforma administrativa realizada no Pas, reforma esta que priorizou, dentre outros fatores, uma participao acentuada do particular na discusso, gesto e execuo do servio pblico para o fortalecimento do Estado Democrtico de Direito e consequentemente da legitimao da Administrao Pblica Dialgica. A Administrao Pblica Dialgica uma forma de gesto muito pouca difundida entre a populao apesar de sua previso ter nascido juntamente com a Constituio de 1988 ao prever a existncia das Aes Civis Pblicas e as Aes Populares. O conceito desse tipo de Administrao Popular to pouco divulgado e aplicado que visualiza-se escassez de jurisprudncia nesse sentido. No h entre as decises jurdicas na explicito quanto importncia da participao popular nas decises administrativas. 3. A LIMPEZA URBANA 3.1. Uma funo da Administrao Pblica A Administrao Pblica como determina o tpico anterior surge da concesso do poder do povo aos representantes que devero dar prioridade aos direitos difusos em todas as suas decises polticas. Esta concesso feita principalmente pela Carta Magna que norteia claramente a vontade da Administrao. Uma dessas funes objeto de estudo da presente pesquisa e est disposta a seguir:
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A Constituio da Repblica no Ttulo VII DA ORDEM ECONMICA E FINANCEIRA dispe no seguinte art. 182 do Captulo II Da poltica urbana:
A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (grifo nosso)
H tambm a seguinte previso no art. 225 do Captulo VI DO MEIO AMBIENTE:

Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. (grifo nosso)
O texto constitucional incumbe a Administrao Pblica como a detentora do bem estar social, consequentemente a que possui competncia no mbito municipal de legislar sobre saneamento bsico e meio ambiente. Nesse mesmo sentido dispe o Estatuto da Cidade:
Art. 2 A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social; IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.
A Lei Orgnica de Belo Horizonte prev no art. 150 e 151 Captulo III Do Saneamento Bsico:
Art. 150 Compete ao Poder Pblico formular e executar a poltica e os planos plurianuais de saneamento bsico, assegurando: II a coleta e a disposio dos esgotos sanitrios e dos resduos slidos e a drenagem das guas pluviais, de forma a preservar o equilbrio ecolgico e prevenir as aes danosas sade; (grifo nosso)
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 Art. 151 O Municpio manter sistema de limpeza urbana, coleta, tratamento e destinao final do lixo, observado o seguinte. (grifo nosso)
Aps a leitura da legislao percebe-se que a vontade da Administrao Pblica submissa lei e que a previso normativa no suficiente para que o governo atenda as necessidades sociais. Logo que vivemos em uma realidade totalmente carente de iniciativas estatais principalmente quanto limpeza urbana e todo o complexo que a envolve; como os funcionrios que trabalham na coleta de lixo e a destinao desses resduos. Konrad Hesse (1991) dispe de forma mais clara o que era previsto por Kant. Ao examinar e ponderar a tese de Ferdinad Lassalle sobre o dever da Constituio representar questes polticas, ele destaca que a simples formalidade da lei no garante a proteo dos direitos do homem, pois as relaes de poder tm que ser aplicadas na realidade. Contudo, o afastamento total da previso escrita gera insegurana e incerteza, no menosprezando, portanto, o valor do texto na evoluo do Direito. Hesse concebe que o texto somente se transforma em realidade com a atuao do intrprete, o texto no imutvel, mas no poder ser esttico. Aqui se enquadra a concepo de norma jurdica de Muller, o autor analisa a prpria concepo da norma metdica estruturante a partir dos mtodos de interpretao. De acordo com Muller, ao contrrio do que dispe as teorias positivistas (as normas e os institutos como um ato de vontade do Estado e que precisam ser obedecidas independentemente dos dados histricos e da prpria sociedade), a norma concretiza-se a partir da aplicao da prescrio normativa ao fato real, o teor legal representar o limite dessas solues, deve-se procurar no caso real o elemento normativo que no pode ser eliminado sem que a situao sofra substancial transformao. A norma para Mller , portanto, a juno do mbito da norma (prescrio legal) e sua aplicao. Sem a aplicao das normas analisadas acima no h que se falar em norma jurdica e, portanto, em concretizao de normas que dizem respeito poltica urbana. Esta colocao confirma-se a partir do exposto acima; a Constituio da Repblica, o Estatuto da Cidade e a Lei Orgnica determinam que so funes do Estado preservar o meio ambiente e buscar uma finalidade certa ao lixo produzido nas cidades; todavia, o que observamos, em Belo Horizonte especificamente, uma enorme quantidade de resduos descartados no espao pblico. Percebemos, ainda, no haver por parte do Estado uma conscientizao eficiente da populao como determina a lei. Grande parte do lixo recolhido remetida a um aterro sem que haja a reciclagem, como expe a legislao. A destinao do lixo
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uma realidade muito problemtica no s para Belo Horizonte como para todo o pas, para se ter uma ideia da gravidade do problema, segundo o Manual do Instrutor (2006) do total de lixo coletado 55% jogado em reas alagadas e lixes a cu aberto; 35% so enterrados em aterros adequados e apenas 10% vai para usinas de reciclagem e compostagem. Nesse sentido essencial a contribuio das associaes civis nas solues desses problemas, pois alm de representarem um poder fiscalizador local estes grupos passam a ser a prpria gesto administrativa do lugar. Um dos instrumentos da gesto administrativa o corporativismo surge2 com a precpua funo de amenizar a realidade presenciada por indivduos que no possuem amparo estatal, e, portanto, so incapazes de viver dignamente. O movimento aconteceu no Brasil data de 1847 quando foi fundada a primeira cooperativa no Paran denominada Colnia Tereza Cristina. Em Belo Horizonte. Fatigados os moradores de rua e catadores de lixo, fatigados do cenrio de excluso em que viviam, e possuindo apenas, como meio de sobrevivncia a coleta de lixo resolveram se associar para serem reconhecidos como uma categoria. Esta seria a nica de solucionar seus problemas. A ASMARE Associao dos Catadores de Papel, Papelo e Material Reaproveitvel de Belo Horizonte uma associao organizada por estes cidados marginalizados que at o presente momento tem bom xito. Hoje os integrantes da ASMARE adquiriram novamente respeito social e so vistos como cidados, principalmente por estarem contribuindo para a formao do Direito. A iniciativa da ASMARE inseriu esses indivduos em um sistema claro de Administrao Dialgica, pois esse grupo pode participar de uma deciso resolutiva para um problema que os afetava diretamente. Nesse ponto que verificamos a aplicao do disposto pela Teoria Discursiva de Habermas (2004) e que prope a abertura de canais deliberativos aos vrios atores sociais frente ao Estado. O autor fundamenta o valor da participao popular e do dilogo sociedade Estado para a legitimao normativa. Habermas entende que deve existir em um Estado Democrtico de Direito o agir comunicativo, ou seja, o entendimento entre falantes e ouvintes decorrente de um consenso sobre algo em comum no universo que os envolve. Ainda Ressalta Habermas que o corpo poltico se constitui de pessoas que se identificam mutuamente como portadoras de direito recprocos, o reconhecimento
2 Associao dos Catadores de Papel, Papelo e Material Reaproveitvel. Cartilha. Belo Horizonte: Minas Gerais, 2004.
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de todos esses direitos pelos cidados fundam-se em leis, estas para serem legtimas tm de garantir o acesso de todos aos mesmos nveis de liberdade, inclusive os de participao e resoluo dos problemas sociais por eles enfrentados. O referido autor prossegue afirmando que a soberania do povo, somente tem espao no processo democrtico. Dessa forma, atinge a consolidao jurdica de seus pressupostos comunicacionais, se esta soberania popular tiver por fim precpuo a validao do poder criado atravs da comunicao. A democracia participativa, analisada sob o vis da teoria do discurso, assentase na garantia de acesso a qualquer indivduo em pleno gozo de seus direitos polticos. Direito esse de exercer, em todos os graus, a liberdade de participao nas discusses e resolues de problemas atinentes sociedade no qual esses indivduos esto inseridos. Com efeito, a democracia participativa demanda para a sua efetiva concretude, a ao da soberania popular pelo instrumento dialgico. A manifestao de diversificadas ideias num ambiente pblico propcio discusso das questes sociais favorece, inicialmente, a canalizao das opinies para um ponto comum. O consenso entre os debatedores resulta, dessa forma, em solues racionais plausveis para os problemas sociais enfrentados. A Democracia Participativa representa a concretizao da soberania popular ao conferir ao cidado o direito de participao nos canais deliberao onde expondo suas ideias e ouvindo a de outros capaz de construir um consenso na tomada de decises. A parceria da Prefeitura de Belo Horizonte e da ASMARE um modelo eficaz de Administrao Pblica Dialgica, pois redes solidrias, como esta, so construdas em um contexto de muitos embates, principalmente com o poder pblico, mas o resultado desse processo de organizao sem dvida altamente benfica a vrios ramos da sociedade. Percebe-se que a criao da ASMARE, a partir de um canal de comunicao sociedade-Estado, proporcionou empregos de qualidade a milhares de brasileiros ociosos e muitas vezes marginalizados. Ademais a reciclagem do lixo feita por esse grupo atribui renda a um produto que no possua o menor valor de mercado direto de gesto por parte do indivduo e proporciona a este autonomia na soluo de problemas por ele vivenciado como a questo do desenvolvimento da sociedade sustentvel, alm disso, a ASMARE representa um meio que antes no era aproveitvel hoje produz capital que investido na prpria sociedade. Felizmente os cidados parecem se conscientizar da importncia da criao dessas associaes e cooperativas na concretizao do Estado Democrtico de Direito, pois a iniciativa dessa juno torna esses cidados mais poderosos frente ao
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Estado. O agrupamento em busca de uma meta comum implica em debate e contestao meios fundamentais para a verificao da validade e concretizao de uma norma. 4. CONCLUSO A partir da identificao do funcionamento local de um canal de comunicao entre Estado-sociedade, especificamente a ASMARE, o presente artigo buscou demonstrar a possibilidade da criao de uma relao dialgica entre o Poder Pblico e a iniciativa privada realmente eficaz, e como a efetivao da soberania popular posta constitucionalmente avanou pelos instrumentos concebidos pelo Estatuto da Cidade. O estudo embasado na anlise da concretizao de dois direitos fundamentais, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e cidade sustentvel, evidenciou a realizao da gesto democrtica de espaos urbanos. Foi possvel identificar um grau satisfatrio de concretizao do princpio da eficincia da Administrao Pblica. A partir da anlise das polticas pblicas de limpeza urbana implementadas pela prefeitura de Belo Horizonte e pela ASMARE. Conclumos que as teorias concretista de Muller, e discursiva de Habermas contribuem para a fundamentao terica desse movimento de efetivao da democracia participativa. Da mesma forma, constatou-se a importncia da proposio de aes ou projetos que visem difuso do desempenho da Administrao Pblica. A necessidade da descentralizao gestora, e de repasse aos grupos sociais organizados da gesto dos programas sociais. Ao passo que Administrao Pblica caberia apenas a fiscalizao dessas atividades. Essa situao acarreta, certamente, a concretizao das funes e das normas que regem o Poder Pblico. Em que pese a abertura para o canal de comunicao pblico-privado, necessrio que a iniciativa deva partir tanto do Estado quanto da sociedade, havendo uma reciprocidade de interesses entre as partes envolvidas na deliberao das questes sociais. O Estado precisa estimular os cidados a se agruparem ou associarem para facilitar a organizao da entidade civil, ao passo que os cidados cientes do exerccio pleno da cidadania, precisam participar das deliberaes pblicas. Portanto, uma das solues apontadas para a edificao de um novo paradigma de Administrao Pblica eficiente e eficaz, sem dvida instituir mecanismos capazes de fortalecer a democracia participativa em que o povo seja o verdadeiro detentor do poder, o que nada mais representa do que a governana participativa.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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A Educao Jurdica Popular Como Instrumento do Direito Gesto Democrtica da Cidade: a Prtica Extensionista na Busca por uma Participao Popular Efetiva
LVIA GIMENES DIAS
DA
FONSECA
Graduada na Faculdade de Direito do Largo So Francisco da Universidade de So Paulo. Assessora Tcnica da Comisso de Anistia/Ministrio da Justia.
MARCO AURLIO PURINI BELM E STACY NATALIE TORRES DA SILVA

Graduandos da Faculdade de Direito do Largo So Francisco da Universidade de So Paulo. Membros do Grupo de Regularizao Fundiria em Paraispolis. Projeto Aprender com Cultura e Extenso da USP.
RESUMO: Neste artigo, o Grupo de Regularizao Fundiria em Paraispolis compartilha as dificuldades enfrentadas na efetivao da participao popular em diversas instncias (Conselho Gestor da ZEIS e Associao Projeto Moradia) do processo de urbanizao e regularizao fundiria nessa comunidade; bem como, reflete acerca das possibilidades e limites da Educao Jurdica Popular como instrumento de capacitao para exerccio do direito gesto democrtica da cidade. O presente trabalho avalia em que medida o uso da educao de carter emancipatrio conjugada com a litigncia em aes coletivas de usucapio pode contribuir para que a populao participe de maneira efetiva e no simplesmente legitime um modelo de planejamento desigual e acabe por implementar polticas que reproduzam a segregao e a excluso nas cidades. A experincia existencial dos indivduos que vivem nas cidades se constitui dentro das fronteiras do anti-dilogo, na relao estrutural, rgida e vertical de centro e periferia, em que os que compem os estratos mais baixos so considerados inferiores. Esse contexto de opresso gera um modelo de produo do territrio e do conhecimento que tem no homem e na mulher da periferia a descrena, a subestimao de sua capacidade de assumir o papel de sujeito, tudo isso fomenta nesses indivduos uma postura paciente e dcil, enquanto o ato de conhecer e
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 participar do planejamento urbano deveria supor uma postura exatamente oposta. Em tal acepo, as atividades de extenso possuem um papel na diminuio dessa opresso ao aproximar o conhecimento produzido nas Universidades com o conhecimento popular de maneira no hierarquizada, empoderando a populao para que exera seus direitos enquanto legtimos sujeitos polticos.
INTRODUO AOS INSTRUMENTOS DE GESTO DEMOCRTICA DAS CIDADES Uma nova ordem jurdico-urbanstica foi inaugurada em nosso pas com a Constituio Federal de 1988. A criao de um Captulo denominado Da Poltica Urbana, em seus artigos 182 e 183, marcou a constitucionalizao do Direito Urbanstico, dando um claro alcance de Direito Pblico para normas que regulam o uso, a ocupao, o parcelamento e a gesto do solo urbano, antes tratadas unicamente pelo vis civilista. Esses captulos s foram regulamentados anos mais tarde, com a edio do Estatuto da Cidade Lei Federal n 10.257/01. importante frisar que tanto o Captulo da Constituio quanto sua lei regulamentadora s foram normatizados devido presso e articulao, principalmente, de movimentos sociais e ONGs junto ao Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU). Por ser fruto de um processo de construo com atores comumente negligenciados dos processos de elaborao de polticas urbanas, o Estatuto da Cidade foi explcito e enftico na necessidade de construo da poltica urbana por meios de processos pblicos e participativos e no meramente estatais, transformando esta questo em um dos princpios mais caros ao Direito Urbanstico, o da Gesto Democrtica das Cidades, expresso no artigo 2, II da Lei Federal 10.257/01 quando da formulao, execuo e implementao de planos, programas projetos de desenvolvimento urbano. Dessa forma, o Plano Diretor, que o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, obrigatrio para municpios com mais de vinte mil habitantes (Constituio Federal, art. 182, 1), foi, com a edio do Estatuto da Cidade, transformado, necessariamente, em Plano Diretor Participativo, pois obrigatria a realizao de audincias pblicas quando da elaborao da lei municipal, conforme dispe, expressamente o art. 40, 4, III, do Estatuto da Cidade. O Plano Diretor Estratgico (PDE) do municpio de So Paulo Lei Municipal 13.430/02 tambm foi construdo a partir dos mesmos princpios do Estatuto da Cidade, inclusive o da gesto democrtica. Prova disso seu art. 7, XII, que define, entre os seus princpios, a participao da populao nos processos de deciso, planejamento e gesto.
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A Lei Municipal definiu tambm as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), pores do territrio destinadas, prioritariamente, recuperao urbanstica, regularizao fundiria e produo de Habitaes de Interesse Social HIS ou do Mercado Popular HMP, (art. 171, caput, da Lei Municipal). Continua a Lei Municipal, em seu art. 175, VI, esclarecendo que cada ZEIS dever estabelecer um Plano de Urbanizao, por Decreto Municipal, que dever prever formas de participao da populao na implementao e gesto das intervenes previstas e continua, no 1: Devero ser constitudos em todas as ZEIS, Conselhos Gestores compostos por representantes dos atuais ou futuros moradores do Executivo, que devero participar de todas as etapas de elaborao do Plano de Urbanizao e de sua implementao. 1. O GRUPO DE REGULARIZAO FUNDIRIA DE PARAISPOLIS A partir destes pressupostos foi firmado em 2003 um convnio entre a Prefeitura Municipal de So Paulo e o Centro Acadmico da Faculdade de Direito da USP, dando origem ao Grupo de Regularizao Fundiria de Paraispolis um projetopiloto de extenso universitria com o objetivo de promover regularizao fundiria em uma rea (quadra) da Comunidade de Paraispolis, localizada na zona Sul do municpio de So Paulo. Devido aos princpios do direito urbanstico, as normas municipais e federais sobre o assunto e convices polticas dos membros do grupo foi decidido realizar a regularizao fundiria na comunidade a partir de aes de Usucapio Coletivo instrumento previsto no Art. 10 do Estatuto da Cidade. Decidiu-se tambm, juntamente com os moradores, fundar uma associao de moradores com os autores das aes a Associao Projeto Moradia que atuaria como substituta processual nas aes de usucapio coletivo. A partir da Associao Projeto Moradia e das aes de usucapio coletivo fazemos reunies mensais com os moradores e as moradoras de Paraispolis, discutindo os problemas da rea e sua possvel soluo, num processo de incentivo gesto coletiva do espao. Alm disso, incentivamos a participao dos associados e associadas nas reunies do Conselho Gestor de Paraispolis, por ser um espao de discusso da urbanizao de toda a coletividade residente naquela rea e de participao do poder pblico, sendo, portanto, um espao de presso da comunidade para a efetiva implementao de polticas pblicas urbanas. 2. RECONHECENDO AS DESIGUALDADES E OPRESSES NA PRODUO DA CIDADE A experincia existencial dos indivduos que vivem nas cidades se constitui dentro das fronteiras do anti-dilogo, na relao estrutural, rgida e vertical de centro e periferia composta pela prpria geografia, em que os que compem os estratos
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mais baixos da sociedade so considerados inferiores. Esse contexto de opresso em que essas pessoas se encontram se reflete num modelo de produo de conhecimento e de produo da cidade. No homem e na mulher da periferia h a descrena, a subestimao da sua capacidade de refletir, de sua capacidade de assumir o papel de sujeito de procura do saber, o que faz com que seja exigida destes indivduos, por muitas vezes, uma postura paciente e dcil, quando o ato de conhecer supe uma postura exatamente oposta. Desta maneira, a produo de conhecimento na sociedade moderna adota um modelo da no-existncia, ou de outra forma, da monocultura do saber em que, nas palavras de Boaventura de Sousa Santos, h a transformao da cincia moderna e da alta cultura em critrios nicos de verdade e de qualidade esttica, respectivamente (...) Tudo que o cnone no legitima ou reconhece declarado inexistente1. Nesta direo, h uma separao absoluta entre conhecimento cientifico e outras formas de conhecimento do senso comum ou estudos humansticos2, tendo na cincia catedrtica a nica forma de produo de conhecimento considerado vlido. Em contraposio a este modelo, Boaventura prope o exerccio de uma sociologia das ausncias que implique na identificao das experincias produzidas como ausentes de forma que se tornem presentes como alternativas as experincias hegemnicas, que possam ter a sua credibilidade discutida e argumentada e possam ser objeto de disputa poltica3. Nesta mesma direo, se prope tambm a substituio da monocultura pela ecologia de saberes em que se considera que toda a ignorncia ignorante de um certo saber e todo o saber a superao de uma ignorncia particular4, que no h epistemologias neutras e que estas devem ser produzidas no exerccio prtico do conhecimento observando seus impactos em outras prticas socais5. 3. A EDUCAO JURDICA POPULAR COMO INSTRUMENTO DE EFETIVAO DO DIREITO FUNDAMENTAL MORADIA As atividades de educao jurdica popular (extenso universitria) possuem um papel essencial no rompimento com a forma hegemnica de produo do
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SANTOS, Boaventura de Sousa. A gramtica do tempo: para uma nova cultura poltica. So Paulo: Cortez Editora, 2006, p. 102-103. Idem, p. 25. Idem, p. 104 Idem, p. 106. Idem, p. 154.
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conhecimento cientfico ao colocar em contato o conhecimento produzido nos bancos das Universidades com o conhecimento popular. Desse modo, os dados da realidade ftica, que a extenso emancipatria realizada nas Faculdades de Direito proporciona conhecer quando estimula nos(as) universitrios(as) a busca de solues aos problemas e conflitos sociais postos, alimenta a investigao sobre os possveis significados e representaes da realidade dentro de um campo terico e os produtos dessa investigao so aproveitados para a transmisso de um conhecimento dinmico que se atualiza e, em lugar de permanecer apegado aos seus roteiros conhecidos, abre-se para novas formas de interpelar e conhecer seu objeto de estudo6. No aprendizado do Direito em questo, trata-se da quebra de uma viso hegemnica normativista sobre o direito e sobre a sociedade que serve para ocultar a realidade humana contraditria, conflitiva e injusta que acaba por impedir a percepo do direito como instrumento de superao de uma realidade injusta e de excluso social. Dessa forma, a concepo da educao como atividade supostamente neutra instrumentalizada para a reiterao de um ideal de Direito em forma de lei e desprendido da construo social e das implicaes histricas transforma as pessoas em objetos despolitizados das decises do Estado. A construo de um saber jurdico emancipatrio s pode ser feita de forma coerente com uma educao que tambm esteja a servio da emancipao de homens e mulheres. Assim, a experincia do projeto de Regularizao Fundiria da comunidade de Paraispolis, apesar da preocupao inicial do grupo ser a viabilizao litigiosa da regularizao das moradias do bairro, na relao com os(as) moradores(as) da regio, percebeu-se que direitos fundamentais, tais como o direito moradia, tratados atravs de uma ao judicial coletiva, comportam estratgias que devem superar a mera litigncia judicial. Isto em razo do fato de que aqueles e aquelas que vivem em habitaes consideradas irregulares sentem-se como indivduos ilegais, ou seja, como relata Boaventura, vem como perigoso trazer a situao ilegal da comunidade ateno dos servios do Estado, pois isto poderia lev-lo a lhes jogar na cadeia. O autor demonstra que pessoas que vivem nessas condies no buscam a polcia e/ou Poder Judicirio para a resoluo de seus conflitos internos o que acarreta na criao de
6 A Constituio Federal de 1988 legitima o status da extenso como indispensvel para o processo de aprendizagem e produo cientfica nas Universidades quando concede extenso um carter indissocivel do ensino e da pesquisa: Art. 207. As universidades gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial, e obedecero ao princpio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso.
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uma situao de pluralismo jurdico7. Nesta direo, o mero tratamento litigioso da questo, distanciado dos(as) moradores(as) da quadra, poderia levar a dar um uso ao Direito que reduziria os indivduos condio de coisas, roubando-lhes o direito de serem sujeitos de seu prprio discurso e destino. Assim, o projeto passou a compor em sua atuao junto comunidade oficinas de Educao Jurdica Popular. Entretanto, uma grande dificuldade em realizar uma verdadeira prxis encontrada por muitos(as) estudantes na sua prtica educativa. Para Lyra Filho, o grau de conscientizao, a sua prpria coerncia e persistncia dependem sempre do nosso engajamento numa prxis, numa participao ativa consequente8. A ao educativa para uma viso crtica do direito deve sempre estar aliada aos estudos das possibilidades dos seus discursos e de sua prpria prtica para que essa seja repensada constantemente. Uma educao para os Direitos Humanos, na perspectiva da justia, deve se pretender dialgica, ou seja, deve buscar na relao dos indivduos com o mundo a sua existncia comunicao, o que a essncia do ser da conscincia9 (a intencionalidade), e serve sua libertao da condio de seres para o outro que passa a ser a condio de seres para si significando a sua autonomizao10 e empoderamento na perspectiva de se descobrirem dotados de um saber prprio indispensvel para a transformao de uma normativa a que eles se encontram submetidos enquanto cidados, mas que no reflete as suas realidades. Nessa direo, os direitos formulados atravs da ao comunicativa da participao democrtica devem deixar a critrio dos sujeitos jurdicos se querem e como querem fazer uso de tais direitos11. Desse modo, as Assessorias Jurdicas Universitrias Populares (AJUPs) surgem como uma reao reduo do direito como norma e a uma forma de reflexo acerca da problemtica da democracia, da cidadania e do papel das instituies (em especial o Estado) em relao ao poder12, tendo, assim, como concepo de que o Direito deva ser formulado atravs de uma prtica dialgica, o que pressupe a recriao da
7 8 9 10 11 12 SANTOS, Boaventura de Sousa. Notas sobre a histria jurdico-social de Pasrgada, In: Sociologia e Direito. So Paulo: Pioneira, 1999, p. 03. LYRA FILHO, Roberto. O que Direito? So Paulo: Brasiliense, 2005 (col. Primeiros passos; 62) 12. reimpr. da 17. ed., 1995, p. 22. FREIRE, Paulo. Pedagogia do Oprimido. 2. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975, p. 77. HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997, p.39. Idem, p. 94. AGUIRRE, Claudia Freitas. Senso comum terico dos juristas e saber crtico: uma leitura do pensamento de Luis Alberto Warat. Dissertao (Monografia), Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo, 2006, p. 49.
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noo de Justia e a ampliao do conceito de Direito, que no se reduzem ordem estabelecida, mas apontam para a indisponibilidade do direito popular de autoexerccio de participao como sujeito determinante, ativo e soberano, da direo de seu prprio destino13. Portanto, a experincia da Regularizao Fundiria de Paraispolis na verdade uma experincia de conhecimento que busca nos conflitos e dilogos diferentes formas de saber. A traduo dessas diferentes formas de conhecimento, postas em contato atravs do dilogo, visa transformar a incomensurabilidade em diferena14 e servem para a verificao da inadequao ou incompletude dos conceitos tericos do Direito que devem estar a servio da emancipao social. A partir desses pressupostos pretende-se contribuir com uma preocupao metodolgica para trabalhar as questes de desigualdade e desmistificao da tcnica, a fim de conferir uma verdadeira legitimidade popular prtica urbanstica. 4. A ANLISE DA GESTO DEMOCRTICA EM PARAISPOLIS Analisando especificamente a experincia de participao popular no processo de urbanizao e regularizao fundiria no Paraispolis, nota-se uma mera formalidade na gesto democrtica, pelo espao extremamente limitado de participao nas decises. Nossa ponderao tem incio com a investigao da participao dos moradores no processo de elaborao do Plano Diretor Participativo do Municpio de So Paulo. Sendo o Plano Diretor pea chave da regulao urbanstica das cidades, a ausncia de representantes dessa comunidade no seu processo de elaborao j macula as bases que serviram para tomada de deciso em torno dos objetivos e prioridades do Plano em relao a essa comunidade. A leitura da realidade atravs do olhar dos moradores fundamental para seleo de temas e objetivos a serem trabalhados pelo Plano. A tica da cidade pelo olhar da populao no dispensa, contudo, a necessidade de que uma viso tcnica e das leis seja apresentada a esses cidados, de modo que possam participar verdadeiramente, sendo essencial o conhecimento dos instrumentos urbansticos para que os objetivos do Plano possam ser cumpridos. Pelo carter permanente de participao que caracteriza a gesto democrtica, exige-se uma distribuio democrtica do poder, uma liberdade ativa, um espao pblico de palavra e de ao para o controle das atividades do poder pblico por parte dos indivduos.
13 14 SOUSA Jr. Jos Geraldo (org.). Introduo crtica ao direito. Direito achado na rua, edio 4, vol. 1, p. 130. SANTOS, Boaventura de Sousa, ob. Cit, 2006, p. 104.
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Em Paraispolis no houve uma construo do que iria ou no entrar na Lei do Plano Diretor, nem na fase inicial da elaborao do projeto de lei, nem na de deliberao do texto final, embora fosse necessria a discusso pblica e participativa. Para isto, seria necessrio uma qualificao para a discusso, a capacitao desse grupo para o debate avanado em torno do texto e das prioridades a constarem no projeto. Sendo essa comunidade uma Zona Especial de Interesse Social, deveria ser estabelecido um Plano de Urbanizao, que previsse formas de participao da populao na implementao e gesto das intervenes previstas e que deveriam ser constitudos em todas as ZEIS, Conselhos Gestores. De acordo com a lei esses devem ser compostos por representantes dos atuais ou futuros moradores, (...), que devero participar de todas as etapas de elaborao do Plano de Urbanizao e de sua implementao. A qualificao/capacitao dos moradores, no foi priorizada nessa fase de elaborao do Plano de Urbanizao e de Composio do Conselho Gestor da ZEIS. Deste modo, a hipossuficincia tcnica dos moradores foi legitimadora de um Plano de Urbanizao excludente, fruto de um planejamento tradicional, que no permitiu que os moradores e moradoras participassem das decises ou interviessem na promoo da integrao da comunidade com o bairro que a circunda importante ressaltar que Paraispolis uma favela localizada no centro de um bairro de altssima renda em So Paulo. Alm disso, o Plano de Urbanizao no levou em conta as desigualdades de gnero, os direitos dos idosos, perdendo uma excelente oportunidade de melhorar a condio de vida dos oprimidos da comunidade, ao no promover uma poltica urbana afirmativa. Para exemplificarmos o que poderia ser uma poltica que diminusse a opresso sobre as mulheres destacamos a previso de equipamentos sociais de apoio s tarefas domsticas, como lavanderias e restaurantes comunitrios e espaos para creches. E quanto aos idosos, seria, por exemplo, a previso de construo de moradias com adaptaes as dificuldades cotidianas. Assim, estaramos avanando na democratizao da cidade, na medida em que seria contemplado um olhar atento as dificuldades reais dos excludos. O que aconteceu foi que a participao dos moradores nesse processo legitimou um modelo de planejamento desigual e acabou por implementar polticas que reproduziram a segregao e excluso. Foram aprovadas no Conselho remoes sem o devido atendimento habitacional, revelia de um direito j conquistado por aqueles(as) que j ocupam a regio tempo e com requisitos suficientes para usucapir a rea. Sem a devida instruo sobre seus direitos, muitos saram do Paraispolis sem o devido atendimento habitacional. Na composio do Conselho Gestor da ZEISs temos uma peculiaridade perversa. Conforme dito anteriormente, Paraispolis tem em seu entorno um bairro rico, o que faz com que interesses imobilirios e do poder econmico ditem as regras
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da composio do Conselho. Isso ocorreu de tal forma que metade dos conselheiros do Poder Pblico, e metade da sociedade civil, porm a sociedade civil possui 30 representantes, divididos da seguinte maneira: 3 so de ONGs, 2 proprietrios de terrenos, 2 moradores do bairro de alta renda (Morumbi) e 23 moradores da favela. Tal configurao tem feito com que ao longo dos ltimos anos (nos quais a Prefeitura defendeu uma poltica pr-proprietrios) os moradores no tenham conseguido vencer votaes contra o interesse dos moradores do Morumbi. Os moradores acabam dependendo da gesto que est no governo nos momentos em que seus interesses ficam contrapostos aos interesses dos moradores do Morumbi. Para exemplificar, algumas dessas derrotas, em meio a um momento conturbado de remoes e de incio de grandes obras na comunidade, os moradores atingidos comearam a se fazer presentes nas reunies do Conselho; e as Secretarias (que raramente esto presentes) apareceram em peso para aprovar duas resolues: ouvintes s tero direito a 1 minuto de fala e diminuiu para a metade da periodicidade das reunies do Conselho, o que aumentou a pauta e a complexidade da reunio. Ambas as resolues tiveram rejeio plena pelos moradores da comunidade, mas foram aprovadas pelas ONGs, pelos proprietrios e pelo poder pblico. Defende-se neste trabalho que os Conselhos Gestores de ZEIS so espaos para audio e defesa dos interesses daqueles que vo ser atingidos pelas intervenes urbansticas e que por servirem de instrumento no avano da democratizao das cidades, de maneira coerente com seu ideal, deveriam atentar em sua composio e funcionamento para questes de acessibilidade de localizao e de horrios; levar em considerao a paridade de gnero; garantir o apoio s mes (com lugares para os filhos brincarem enquanto elas participam), alm da necessria capacitao e tempo suficiente para expresso dos moradores. No entanto, parece demasiado distante essa realidade, na medida em que estamos lutando ainda pela no subordinao dos indivduos, e por um sim ao dilogo15. CONCLUSO O trabalho dos estudantes do grupo de regularizao fundiria de Paraispolis privilegia a experincia coletiva, numa prtica no hierarquizada, dialgica e multidisciplinar; se baseia em um projeto pedaggico tico de luta por humanizao num contexto de dilogo e troca e na indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso. Por estarem comprometidos com o desafio de um direito igualitrio, que garanta direitos e no simplesmente se contente com a proclamao desses,
15
ARENDT, Hannah. The recovery of the Public World. New York: St. Martin Press, 1979, pp. 186.
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reconhecem atravs de sua prtica que os direitos positivado quanto governabilidade democrtica das Cidades no so exercidos pelos excludos. Na prtica, no municpio de So Paulo, no h ainda um espao pblico ensejador de participao na coisa pblica, com um dilogo plural que permite a palavra viva e a ao vivida, numa unidade criativa e criadora16. Por fim, se pretendemos fazer cidades mais justas e igualitrias, precisamos empoderar a populao para que exeram seus direitos enquanto legtimos sujeitos polticos, para que esses possam formular polticas que colaborem para diminuir essa correlao desigual de conhecimento, de gnero, de poder. Dentre os marcos institucionais que constituem a nova ordem jus-urbanstica, a participao popular o principal instrumento capaz de verdadeiramente avanar na democratizao da cidade. A luta pela implementao da gesto democrtica, com uma efetiva participao popular, essencial para impedir que esse instrumento to fundamental para concatenao do objetivo de um ambiente urbano mais justo e sustentvel, se torne mera liberalidade, ou letra morta no nosso ordenamento. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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16
ARENDT, Hannah. On revolution. New York: Viking Press, 1965. pp. 217-285. ______. The life of the mind, vol II. New York: Harcourt, Brace, Janovich, 1978. pp. 199-200.
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PROTEO DO DIREITO CIDADE, A ORDEM URBANSTICA E A SUA JUDICIABILIDADE
A Difcil Implementao dos Instrumentos Urbansticos quando da Reviso da Legislao do Uso e Ocupao do Solo Urbano
TATIANA MONTEIRO COSTA E SILVA1
Mestre pela Universidade Estadual do Amazonas UEA.
MAREEI ALEXANDRE LOPES2

Advogado.
RESUMO: Com a introduo da Lei Federal n. 10.257 de 2001 fez com que grande parte dos municpios brasileiros se adequasse aos novos parmetros estabelecidos na referida norma, na reviso e/ou elaborao por meio dos planos diretores. Dos vrios instrumentos contemplados, ainda existe alguns limites a serem ultrapassados quando da implementao destes pelos municpios: primeiro pela falta de estrutura e articulao entre os rgos de gerenciamento urbano e os rgos de planejamento, segundo pela dificuldade em delimitar os lotes urbanos onde se incidiro determinados instrumentos, com a prpria questo do zoneamento. A delimitao fsico-espacial do lote urbano por meio de legislao especfica na prtica de difcil implementao, seja pela ausncia de alguns instrumentos fundamentais: o levantamento aerofotogromtrico do municpio, o sistema integrado de informao SIG, e os dados do perfil socioeconmicos da cidade. O presente artigo pretende demonstrar a importncia de instrumentos prvios para complementar o estudo e anlise de outros instrumentos quando da reviso da lei de uso e ocupao do solo: zoneamento, o direito de preempo e do IPTU progressivo no tempo, etc. PALAVRAS-CHAVE: Plano Diretor, Delimitao, Legislao Especfica, Aerofotogrometria, SIG, Perfil Socioeconmico.
1 2 Professora do UNIVAG Centro Universitrio, Professora do Centro Universitrio UNIRONDON, Diretora de Plano Diretor do Instituto de Planejamento e Desenvolvimento Urbano de Cuiab. Ps-Graduado em Direito Agroambiental pela Universidade Federal do Estado de Mato Grosso, Coordenador do Ncleo de Prtica Jurdicas do UNIVAG Centro Universitrio.
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INTRODUO O presente trabalho tem como objetivo mostrar a dificuldade de implementao dos instrumentos urbansticos previstos pelo Estatuto da Cidade, norma federal que determina que toda propriedade urbana deve cumprir com sua funo social, especialmente por fora de seu carter sancionatrio. Contudo sabido que a ausncia de planejamento nos centros urbanos ocasiona o colapso da qualidade de vida. Os instrumentos urbansticos, quando implementados, objetivam proporcionar aos cidados o direito de ir e vir, a acessibilidade, a mobilidade, a moradia, o lazer e a cultura, enfim, o planejar a cidade para o amanh. Grande parte dos municpios brasileiros est passando por um processo de implementao dos planos diretores, que devem compatibilizar com as normas de uso e ocupao do solo. Eis a grande dificuldade encontrada pelos tcnicos e gestores municipais, dada a falta de estrutura e articulao entre os rgos de gerenciamento urbano e os rgos de planejamento, como tambm pela ausncia de alguns instrumentos fundamentais prvios: o levantamento aerofotogramtrico do municpio, o sistema integrado de informao SIG, e os dados do perfil socioeconmicos da cidade. Da a necessidade de observncia das diretrizes destinadas a regular o planejamento urbano, mesmo que referidas regras no se mostrem populares ou de fcil aplicabilidade, por no atenderem interesses particulares. 1. ESTATUTO DA CIDADE E PLANO DIRETOR A poltica urbana, para alguns doutrinadores, pode ser definida como ramo do conhecimento que discute e avalia, dentre outros temas, propostas de crescimento e desenvolvimento das cidades, polticas de regularizao fundiria, polticas habitacionais, desenvolvimento sustentvel, especialmente para o poder pblico municipal, objetivando compreender as relaes entre direito, poltica e desenvolvimento urbano. O carro chefe de toda a poltica urbana idealizada pelo Ministrio das Cidades est voltada para o Plano Diretor Participativo, que deve contemplar as vrias realidades e vocaes de cada municpio brasileiro, no mbito do territrio municipal, no mais apenas no urbano. Com isso o Plano Diretor se revela um instrumento preventivo da poltica urbana, tendo como atribuio prever a ocupao adequada da propriedade urbana, garantindo assim o cumprimento de sua funo social. Esse processo democrtico um componente essencial para o pleno desenvolvimento dos centros urbanos, notadamente para aqueles com mais de 20.000
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habitantes, j que implica tambm articulao de diversos sujeitos e interesses, fazendo com que a participao tenha reflexos na melhoria da qualidade de vida e no bem estar dos cidados, conforme estabelece a Lei Federal n 10.257, de 2001 Estatuto da Cidade. Conforme Fiorillo, o plano diretor obedece a dois pressupostos constitucionais: 1) tem que ser aprovado pela cmara municipal, e 2) obrigatrio para cidades com mais de 20.000 habitantes.3 O Plano Diretor propicia o combate s desigualdades e excluso social, promovendo a qualidade de vida e do ambiente. Pensar e planejar as cidades que compem a regio metropolitana como um todo, para aproximar a urbanidade, valorizar a riqueza, a diversidade cultural e ambiental, dando continuidade funcional e espacial a essas cidades. Para potencializar os planos diretores participativos, impe-se mais do que nunca, a articulao entre o setor privado e o pblico, para encontrar o nvel de concentrao econmica e solidariedade social, promovendo desta feita, a sustentabilidade urbana ambiental. A prioridade visa a atender as necessidades essenciais da populao marginalizada e excluda, que tambm possui um papel importante nesse processo democrtico-participativo. Durante o processo de reviso e elaborao de alguns planos diretores, a falta de articulao e comunicao entre os rgos de gerenciamento urbano com os de planejamento, prejudicou e muito o resultado final, dada a ausncia de informaes tcnicas e operacionais de demandas especficas do setor, quanto a alguns posicionamentos: quais so as reas mais adensadas da cidade? Ou, quais so as reas estratgicas para cidade do ponto de vista do setor imobilirio? Ou, ainda, quais as dificuldades encontradas quando da aprovao dos projetos urbansticos (potencial construtivo, gabarito) etc. A falta de articulao fez com que alguns municpios, simplesmente institussem as mesmas diretrizes j contempladas no Estatuto da Cidade em seus planos diretores, no inovando, ou adotando procedimentos especficos para implementao dos instrumentos urbansticos, notadamente aqueles que exigem a delimitao das reas por meio de legislao especfica. A leitura tcnica arquitetada aliada leitura popular solucionaria dilemas enfrentados pelos Municpios, principalmente os de ordem operacional e regulamentador.
3 FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Estatuto da Cidade comentado. So Paulo : Revista dos Tribunais, 2005.
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De qualquer forma, o Plano Diretor deve contextualizar a leitura popular e a leitura tcnica, fixando premissas a serem executadas pelo Poder Pblico, visando a ordenar o pleno desenvolvimento das cidades, objetivando a segurana, o bem-estar e o equilbrio ambiental, conforme diretrizes do Estatuto da Cidade. 1.1. Funo social da propriedade urbana A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, de modo a evitar a utilizao inadequada dos imveis; a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; o parcelamento do solo, edificao ou o uso excessivo ou inadequado em relao infra-estrutura urbana; a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente; a reteno especulativa de imvel urbano que resulte na sua subutilizao ou no utilizao, a deteriorao das reas urbanizadas, e por fim a poluio e a degradao ambiental. A funo social da cidade tem como meta evitar a utilizao inadequada, que afeta toda a coletividade, por isso o Poder Pblico municipal deve redirecionar os recursos e a riqueza de forma mais justa, solidria e equitativa, combatendo as desigualdades e a excluso social. A funo social da propriedade urbana veio consagrada nos artigos 182 e 183 do Texto Constitucional de 1988, tendo como ente principal ou realizador dessa poltica de incluso o Poder Pblico municipal. O direito urbanstico, e consequentemente a funo social da propriedade, sujeita-se aos mandamentos constitucionais, como assegura Figueiredo:
A disciplina urbanstica da propriedade h de se sujeitar inteiramente aos princpios constitucionais consagradores da propriedade individual com suas limitaes, no que tange ao interesse social e funo social da propriedade.4
Assim sendo, alguns instrumentos de planejamento urbanstico surgiram justamente para corrigir o descompasso da m utilizao do solo urbano, o exemplo do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, o IPTU progressivo no tempo, a desapropriao com pagamento em ttulos, direito de preempo etc. Tais instrumentos devem compatibilizar-se com as normas de uso e ocupao do solo. No caso de afronta devem se adequar aos parmetros e diretrizes estabelecidos no Estatuto da Cidade.
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Disciplina urbanstica da propriedade. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 24.
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2. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO URBANSTICO QUE PRECISAM DE DELIMITAO PARA A SUA INCIDNCIA Para a incidncia de alguns instrumentos contemplados no Estatuto da Cidade, h a necessidade de sua delimitao, baseada no plano diretor, bem como fixao de prazos de vigncia, prazos para implementao da obrigao, condies etc., o que revela a dificuldade inicial, j que demanda informao e conhecimento. A essa dificuldade inicial associa-se o insuficiente aparato institucional, como bem observa Negreiros e Santos:
As dificuldades de aplicabilidade esto associados ao insuficiente aparato institucional de gesto urbana. De modo geral, o poder pblico local conta com uma incipiente organizao tcnica para efetivar as regras urbansticas estabelecidas, o que resulta na dificuldade de entendimento dos objetivos do conjunto das normas urbansticas, na dificuldade de monitoramento do crescimento urbano de acordo com essas normas e na debilidade em fiscalizar sua aplicao. Essa conjuntura de fatores, a outros mais perversos, provoca a existncia de uma cidade irregular ou ilegal, tornando a norma urbanstica incua a despeito de sua funo de orientar a organizao dos espaos urbanos.5
Eis o grande desafio do planejamento e da implementao dos instrumentos institudos no artigo 4 do Estatuto da Cidade, qual seja, a dificuldade de entendimento dos objetivos do conjunto das normas urbansticas existentes, aliado a ausncia de informaes das reais demandas e necessidades da cidade, o que dificulta a organizao tcnica de definir as regras urbansticas para o presente e futuro. Desse modo, o primeiro instrumento a ser destacado o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, previsto no art. 5 da Lei n 10.257 de 2001, na qual lei municipal especfica para rea includa no plano diretor poder determinar o parcelamento, edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao. O Poder Pblico Municipal no pode simplesmente instituir o instrumento, precisa especificar sua incidncia (lote, lotes, reas, vias etc.). Sobre o assunto assegura Fiorillo:
O proprietrio que no atender ao regramento do meio ambiente artificial em face de seu territrio notificado pelo Poder Executivo municipal, na forma e prazos definidos pelos 2, 3 e 4 do art. 5 da Lei 10.257/2001, visando cumprir a obrigao, sob pena de sofrer aplicao do imposto sobre sua propriedade na forma do art. 7 do Estatuto da Cidade (IPTU progressivo no tempo) e, num segundo momento, conforme observa o art. 8 da lei que comentamos, ser legitimado passivo em decorrncia da desapropriao.
5 NEGREIROS, Rovena; SANTOS, Sarah Maria M. Dificuldade da gesto pblica do uso do solo. In: Direito urbanstico e poltica urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 132.
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Caso haja o descumprimento do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, a sano o IPTU progressivo no tempo, outro instrumento previsto no Estatuto. Como se v, a efetividade da norma demanda de outros fatores, e assim como ficam os municpios que elaboraram seus planos diretores, mas no especificaram as reas de incidncia do instrumento do parcelamento, ou ento que as incluram, mas deixaram de prever o IPTU progressivo? O segundo instrumento justamente o IPTU progressivo no tempo. Conforme a CF, o IPTU o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, de competncia privativa dos Municpios e do Distrito Federal (Constituio, art. 156, I, c/c. art. 147, in fine), excepcionalmente utilizado pela Unio, quanto aos imveis situados em Territrio Federal no dividido em Municpios. As hipteses de incidncias so definidas pelo Cdigo Tributrio Nacional, que condiciona a possibilidade de sua cobrana existncia de no mnimo dois melhoramentos urbanos como meio-fio ou calamento com canalizao de guas pluviais; abastecimento de gua; sistema de esgoto sanitrio; rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar; escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de trs quilmetros do imvel considerado. Nas palavras de Fiorillo, trata-se de um tributo ambiental, destinado viabilizao real das funes sociais da cidade em consonncia com as necessidades vitais que asseguram a dignidade da pessoa humana (...), e no, pura e simplesmente, ao Estado.6 Para Carrazza, seu carter nitidamente sancionatrio, sendo um mecanismo que a Constituio colocou disposio dos Municpios, para que imponham aos muncipes a observncia de regras urbansticas, contidas nas leis locais.7 O uso de referida ferramenta uma faculdade conferida aos municpios, que a adotaro ou no, em funo de seus interesses e convenincia, mediante legislao prpria, em reas especficas definidas no plano diretor. Mais uma vez vem a dvida: se o municpio no especificou, no momento da elaborao do Plano Diretor, a rea especfica conforme exige o Estatuto, outra lei
6 7
FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Estatuto da cidade Comentado: Lei 10.257/2001: Lei do Meio Ambiente Artificial. 2. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. p. 77. Elizabeth Nazer Carrazza, apud Celso Antnio Pacheco Fiorillo. Estatuto da cidade Comentado: Lei 10.257/ 2001: Lei do Meio Ambiente Artificial. 2. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. p. 78.
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poderia faz-lo? Em tal situao, a norma federal que estabeleceu as regras gerais (Estatuto da Cidade) no estaria sendo afrontada. Outro instrumento a ser analisado o direito de preempo. Tambm necessita da delimitao das reas em que ir incidir, e em linhas gerais o direito do Poder Pblico municipal adquirir com preferncia imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares. O instrumento refere-se apenas alienao onerosa, abrangendo, assim, to somente as transferncias dominiais ajustadas por meio de contratos de compra e venda. Negcios como a dao em pagamento, a permuta, a doao, herana e legado restaram excludos da incidncia do direito. Nos termos do artigo 26 do Estatuto da Cidade, no resta dvida que a finalidade do direito de preempo social, econmico, ambiental e cultural e ser exercido sempre que o municpio necessitar de reas urbanas para: regularizao fundiria; execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; constituio de reserva fundiria; ordenamento e direcionamento da expanso urbana; implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; proteo de reas de interesse histrico, cultural e paisagstico. Neste caso, como fica o Municpio que no procedeu ao levantamento das propriedades quando da elaborao do Plano Diretor? A outorga onerosa do direito de construir outro instrumento a ser analisado, que tambm exige delimitao das reas de incidncia, via do Plano Diretor. Em sntese, significa que o direito de construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado, mediante contrapartida do beneficirio. O Plano Diretor poder fixar coeficiente de aproveitamento bsico nico para toda a zona urbana, ou diferenciado para reas especficas dentro da zona urbana, definindo limites mximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento. Nestes casos o que se questiona como ficam os Municpios que elaboraram seus planos diretores, mas no definiram os critrios legais de incidncia da outorga onerosa do direito de construir? Por fim, resta a anlise das operaes urbanas consorciadas, baseada no Plano Diretor. Fiorillo por meio das palavras da urbanstica Raquel Rolink, nos ensina sobre o referido instituto:
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 so definies especficas para uma certa rea da cidade que se quer transformar, que prevem um uso e uma ocupao distintos das regras gerais que incidem sobre a cidade e que podem ser implantadas com a participao dos proprietrios, moradores, usurios e investidores privados. O Estatuto da Cidade admite a possibilidade de que estas operaes ocorram; entretanto, exige que cada lei municipal que aprovar uma operao como esta deva ser includo obrigatoriamente o programa e projetos bascos para a rea, programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao e o estudo de impacto de vizinhana.8
instrumento pouco utilizado pelos municpios, j que estes se preocupam de modo imediatista com reas urbanas j consolidadas, com o intuito de reverter a cidade informal para a cidade formal. Assim, o grande questionamento refere-se s aluses feitas ao plano diretor, no sentido do dever de delimitar as reas, ou simplesmente por meio de diretrizes e princpios indicar quais so os critrios de incidncia dos referidos instrumentos. Algumas cidades brasileiras j revisaram ou elaboraram os seus planos diretores, mas em momento algum, dispuserem sobre as delimitaes de tais reas para a incidncia dos instrumentos, sobra a esperana da lei especfica para dirimir esses conflitos, com base nas diretrizes estabelecidas no Plano Diretor. Alm desses questionamentos, neste momento vrios municpios passam por um processo de reviso ou adequao de suas normas de uso e ocupao do solo. Como conciliar a legislao especfica com as leis de uso e ocupao do solo, sem afrontar o Estatuto da Cidade? Experincias e vivncias de municpios que j legislaram e aplicaram os instrumentos urbansticos so fundamentais para a correta e precisa aplicao da lei de uso e ocupao do solo e do prprio Plano Diretor, evitando, desta forma, a incorreta utilizao da norma. De qualquer forma, de todos os instrumentos levantados que precisam ser delimitados para a sua incidncia, convm analisar a real necessidade do instrumento para a cidade, dada a inviabilidade espacial e temporal. Para auxiliar e dar suporte a essa rdua tarefa aos municpios existem os instrumentos prvios a elaborao do plano diretor e outras normas especficas, tais como: o levantamento aerofotogramtrico, o sistema integrado de informao e o perfil socioeconmico do municpio.
FIORILLO, Celso Antnio. Estatuto da Cidade Comentado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, apud ROLINK, Raquel.
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3. INSTRUMENTOS PRVIOS: LEVANTAMENTO AEROFOTOGROMTRICO, SISTEMA INTEGRADO DE INFORMAO E PERFIL SOCIOECONMICO DO MUNICPIO Em todos os casos tratados anteriormente, o poder pblico precisa delimitar via do Plano Diretor, as reas em que referidos instrumentos devem incidir. Para tanto, necessrio a realizao de procedimentos tcnicos e administrativos prvios, que objetivam a correta e eficaz escolha dos locais de incidncia. O primeiro destes procedimentos a criao e manuteno do Sistema Integrado de Informao Municipal, composto por um conjunto de dados, mtodos e usurios integrados, possibilitando o desenvolvimento de uma aplicao precisa e capaz de coletar, armazenar e processar todas as informaes relativas das diversas esferas e secretarias existentes na municipalidade. Assim, como base de dados nica, permanente, multifinalitria, deve ser alimentada com informaes culturais, sociais, econmicas, financeiras, tributrias, judiciais, educacionais, imobilirias, patrimoniais, administrativas, geogrficas, cartogrficas, ambientais e outras de relevante interesse para o municpio, inclusive sobre planos, programas e projetos. S com base nesses dados o municpio capaz de identificar, com efetividade, as reas que demandam interveno. A municipalidade que no detm essa importante ferramenta est em prejuzo, j que no detm dados imprescindveis para o levantamento do plano diretor e sua efetiva implementao. Alm do mais, a informao tambm deve ser disponibilizada sociedade de modo geral, j que um dos elementos essenciais no rumo a uma democracia participativa efetiva, como bem assegura Prestes. Continua a autora: os municpios, sendo o ente federado que interage com a populao, na medida em que o povo vive e se relaciona nos mesmos, tm maiores condies de fazer deste princpio prxis.9 Outro instrumento prvio fundamental o perfil socioeconmico da municipalidade, dada a sua natureza informativa sobre dados relevantes do perfil da sociedade que integra o territrio do municpio. Serve como instrumento de pesquisa, planejamento e para a elaborao de planos, programas e projetos a serem realizados, tanto na esfera privada ou pblica.
PRESTES, Vnesca Buzelato. Instrumentos legais e normativos de competncia municipal em matria ambiental. In: Temas de Direito Urbanstico. Belo Horizonte: Editora Frum, 2006. p. 236.
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Os dados do perfil socioeconmico compreendem aspectos histricos, caracterizao do territrio, aspectos demogrficos, aspectos econmicos, aspectos urbanos, aspectos sociais, infra-estrutura e servios, administradores municipais etc. Informaes que garantem a identificao das regies que mais crescem na cidade e demandam maior cautela em termos de planejamento, bem como dados relativos a expedio de habite-se, alvars, e outras situaes. Com esses dados, e com base na infra-estrutura existente da localidade, o municpio pode analisar o aumento de potencial e melhor delimitar as reas de incidncia dos instrumentos sancionatrios. Por fim, o levantamento aerofotogramtrico, ferramenta recente e precisa que mapeia a cidade por meio de fotos em alta escala e com a digitalizao dos dados levantados. Consiste no mapeamento da cidade, com base em fotografias reas do territrio do municpio. uma ferramenta que torna eficaz o processo de gesto do municpio, incluindo a rea urbana e rural. Atualiza tambm o cadastro multifinalitrio e o geoprocessamento, fazendo o reconhecimento do monitoramento e controle territorial, permitindo o avano em todas as reas do municpio, principalmente para o planejamento urbano. Por meio do levantamento, podem ser identificados os mananciais, as reas de preservao da mata atlntica, planejar a elaborao de novas linhas de nibus, ampliao de escolas, recolhimento de lixo, e afins.10 CONCLUSO O Plano Diretor no uma regra que simplesmente pode ser copiada, j que demanda certas particularidades, para quais nem todos os Municpios brasileiros esto preparados. A informao, com se v, elemento essencial, e deve ser obtida pelos nominados instrumentos prvios, atividade que demanda no apenas tempo e recursos. Sem profissionais devidamente preparados, com viso abrangente da real necessidade e utilidade de cada um dos instrumentos contemplados no Estatuto da Cidade, o Plano Diretor pode acabar se transformando em uma verdadeira arapuca, capaz de comprometer o desenvolvimento e a qualidade de vida de determinada populao. Os dados tcnicos e as demandas reais do municpio que colocaro as diretrizes dos instrumentos urbansticos auxiliados pelas ferramentas prvias, determinando as
10 http://www.jornalmetas.com.br/hp/index.asp?p_codmnu=1&p_codedo=70&p_codnot=3508
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reas de incidncia dos instrumentos tratados, sem afrontar as diretrizes do Estatuto das Cidades, compatibilizando-as com as da lei de uso e ocupao do solo. A constante reviso das normas urbansticas so imprescindveis para a gesto das cidades e o pleno ordenamento do solo urbano, dada a dinmica e peculiaridade de cada Municpio. REFERNCIAS
CARRAZA, Elizabeth Nazer apud Celso Antnio Pacheco Fiorillo. Estatuto da cidade Comentado: Lei 10.257/2001: Lei do Meio Ambiene Artificail. 2. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. p. 78. FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Estatuto da cidade Comentado : Lei 10.257/2001: Lei do Meio Ambiene Artificail. 2. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. p. 77 FIGUEIREDO, Lcia Valle. Disciplina urbanstica da propriedade. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 24. NEGREIROS, Rovena; SANTOS, Sarah Maria M. Dificuldade da gesto pblica do uso do solo. In: Direito urbanstico e poltica urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 132. PRESTES, Vnesca Buzelato. Instrumentos legais e normativos de competncia municipal em matria ambiental. In: Temas de Direito Urbanstico. Belo Horizonte: Editora Frum, 2006. p. 236. http://www.jornalmetas.com.br/hp/index.asp?p_codmnu=1&p_codedo=70&p_codnot=3508.
Poltica Habitacional no Rio de Janeiro: Dez Anos de Morar Sem Risco (1994 a 2004)
ROBERTO JANSEN
DAS
MERCS
O artigo trata especificamente de um momento na histria da poltica habitacional no municpio do Rio de Janeiro, o Programa Morar Sem Risco desenvolvido no perodo de 1994 a 2004 desde sua criao at o referido ano; sendo extinto em 2006 pela Secretaria Municipal de Habitao (atual Secretaria do Habitat a partir de 2006), rgo da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. importante ressaltar que o Programa, inserido dentro da poltica municipal de moradia, volta-se para a populao de baixa renda, cujo alcance da remunerao mensal, em sua maioria, no ultrapassa aos trs salrios mnimos. Podemos aqui observar a nica preocupao de maior importncia dentro deste universo que a cidade conheceu durante o perodo assinalado. Inicialmente as manifestaes da crise da moradia so percebidas nas primeiras dcadas do sculo XIX habitao popular assunto atual e problema muito antigo na paisagem das cidades brasileiras, mais do que do dficit habitacional e a inadequao de domiclios, do evidncia que expressam a permanncia da questo, mesmo com o esforo da prefeitura aqum da efetiva dimenso do problema. A questo habitacional atinge de forma aguda as camadas de baixa renda e ainda incipiente em enfrentar a base de sua explicao de natureza profundamente injusta, a desigualdade da formao social brasileira, a mais conhecida e reconhecida a da renda, que mantm um contingente da populao excluda, alm de padres mnimos de cidadania e com pouco alcance no resgate social. A cidade tem graves problemas para enfrentar no campo da habitao e da infra-estrutura urbana, a partir da ocupao pela populao pobre das reas ainda disponveis, encostas, margens de rios, em cima de tneis, embaixo de pontes e viadutos, estabelecendo-se desde o incio, relaes de interdependncia econmica, poltica e social. Nos dez anos do perodo de estudo do presente artigo, a administrao municipal enfrentou o desafio de reverter o quadro de degradao dos espaos pblicos
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da cidade. No que diz respeito s questes de moradia e habitao, o problema j vinha sendo observado mais detalhadamente desde a dcada de vinte, quando o Plano Agache foi desenvolvido, apesar das realizaes no terem sido to eficientes na soluo do problema. A questo da habitao, no contexto social brasileiro, vem apresentando uma srie de polticas setorizadas, com a finalidade de sanar essa problemtica. As primeiras tentativas de resoluo iniciaram-se no governo populista de Vargas e tiveram prosseguimento, mas sem xito. Em, 1964, durante a ditadura militar, surge o Banco Nacional de Habitao BNH criado com a competncia de orientar, disciplinar e controlar o Sistema Financeiro da Habitao e promover a construo e a aquisio da casa prpria, especialmente pelas classes de menor renda (COVRE, 1995:48). Esse propsito no foi efetivamente consolidado durante a sua execuo, mas considerado um marco histrico na trajetria das polticas habitacionais brasileiras. Outro problema relacionado ao morar, foi o surgimento e desenvolvimento de reas favelizadas ocasionadas pelo xodo rural e gerando um inchao urbano (a partir da dcada de 30) como um problema social. E, no Rio de Janeiro, houve a criao de uma srie de programas destinados a modificar esse quadro social; foram criados os parques proletrios, conjuntos habitacionais e rgos como a Cehab, a Companhia de Desenvolvimento de Comunidade o Codesco , o Chisam, alm de programas como Promorar, Cada famlia um lote, entre outros. Inicialmente foram articuladas polticas de remoo das favelas (a partir da dcada de 60), mas como essa atuao gerou animosidades, conflitos e reivindicaes dos prprios moradores, o poder pblico reformulou seu objetivo e adotou ento a poltica de urbanizao das favelas (a partir da metade da dcada de setenta at nossos dias), cujo destaque refere-se ao Programa Favela-Bairro. O quadro habitacional tambm possui outra nuance: a partir de meados de noventa, com a consolidao das polticas neoliberais, a ausncia de polticas pblicas e o corte nos gastos sociais, observa-se um contexto de acirramento da pobreza e conseqente agudizao do quadro de excluso social, que atinge as grandes metrpoles. Logo, verifica-se que dentre a populao de mais baixa renda do municpio, inclui-se uma parcela que (sobre) vive em condies de extrema pobreza, para a qual at mesmo o morar autoconstrudo, do mercado informal, se torna inacessvel. Restam ento as caladas, praas e viadutos, espaos da rua que vo sendo cada vez mais ocupados por aqueles que no tm onde morar (RELATRIO IPLANRIO, 1988). Essa a populao-alvo do programa Morar Sem Risco, alm daqueles que se encontra em favelas situadas em rea de risco, sendo a proposta principal a melhoria da qualidade de vida.
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INTEGRAO URBANA As vrias aes governamentais, no Rio de Janeiro, voltadas para a melhoria de vida das populaes de baixa renda como ponto de partida mais recente o final dos anos setenta. A partir desta dcada, inmeras famlias em processo acelerado de pauperizao comearam a ocupar as encostas dos morros da cidade fugindo dos altos aluguis e em busca de novas modalidades de moradia. Nos anos seguintes, a especulao imobiliria chega s favelas impedindo a muitos esta alternativa, levandoas a moradias em reas altamente degradadas e de risco como viadutos, beiras de rios, encostas com risco iminente de desabamento e logradouros pblicos. Ainda hoje, existem no municpio milhares de famlias ocupando estas reas. As ocupaes em reas de risco caracterizam-se por condies de vida abaixo dos padres mnimos. Fatores scio-econmicos e culturais empurram as populaes pobres para espaos totalmente degradados, sem qualquer infra-estrutura, onde a precariedade das moradias e a agresso ao meio ambiente formam um quadro dramtico de misria absoluta. Fruto de vrios fatores, mas principalmente do acirramento da pobreza, o nmero de favelas saltou de 372, em 1983, para 623, uma dcada depois, num crescimento seis vezes maior que o da populao do municpio do Rio de Janeiro. Foi neste contingente, que o nmero de famlias em reas de risco, foi estimado em sete mil, sobrevivendo em 324 reas em situao de risco, incluindo dezesseis viadutos. Diante da inviabilidade de solues cabveis para a permanncia das moradias nos locais citados acima e a falta de recursos prprios da populao envolvida, criou-se o Programa Morar Sem Risco que visa atender a estas populaes, reassentando-as em locais seguros, preferencialmente prximos aos j ocupados, a partir de uma ao conjunta entre prefeitura e moradores. Vale lembrar como amadureceu este processo de oferecer a populao alternativa para a soluo de seu problema habitacional em funo da situao de risco em que se encontra, proporcionando condies mais seguras de habitao, buscando assim a melhoria da qualidade de vida. DESENVOLVIMENTO SOCIAL A Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS) foi criada, em 1979, com o objetivo de atuar na promoo do bem-estar social com vistas a eliminar ou reduzir os desequilbrios sociais existentes (Lei Municipal n 110, de 23/08/ 1979). Para operacionalizao de suas atividades, a SMDS foi dotada de uma estrutura interna formada por rgos de direo superior, rgos de apoio administrativo e trs coordenaes Desenvolvimento Comunitrio, Bem-Estar Social que deram origem ao Programa de Educao Comunitria e ao Projeto Mutiro Remunerado, respectivamente e Regies Administrativas.
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A criao da SMDS ocorreu numa poca em que tomava impulso o processo de redemocratizao da sociedade brasileira. Diversos setores sociais, particularmente nas grandes cidades como o Rio de Janeiro, voltaram a se organizar e reivindicar maior participao nos frutos do desenvolvimento econmico. Pode-se concluir que a criao daquela secretria surge do processo de redemocratizao e da necessidade do poder pblico carioca de fazer face ao crescimento das reivindicaes dos setores mais desfavorecidos da sociedade. Tambm durante este perodo, o acumulo dos mais variados programas e projetos em reas distintas educao, sade, saneamento bsico, gerao de renda, reflorestamento, entre outras gerou crticas feitas s aes da secretaria. Ela estaria servindo para consolidar uma situao de injustia social, na medida em que implicavam um tratamento discriminado s populaes de baixa renda. Esta crtica quanto qualidade dos servios que presta e ao seu papel na administrao pblica municipal. Era tida como uma Secretaria dos Pobres que incorporava vrias minissecretarias para atender a populao desfavorecida naquelas diversas reas. A crtica faz sentido quando se leva em considerao que o modelo econmico adotado no Brasil foi altamente concentrador de rendas e que a prestao de servios pblicos em geral atingiu apenas parcelas reduzidas da populao. Apesar deste quadro ela representou um primeiro esforo no sentido de levar os servios pblicos a essa parte da populao, o que por si s j representava uma mudana na orientao da administrao pblica. Caso houvesse a opo de no criar um rgo como a SMDS, muito provavelmente a carncia de servios pblicos por parte das comunidades de baixa renda do Rio de Janeiro teria se agravado, e no teria ocorrido a inegvel melhora que se verificou. E sem dvida este tipo de trabalho continuar sendo necessrio enquanto perdurarem as enormes disparidades sociais econmicas que se verificam no pas. A maior prova disto foi iniciativa desta Secretaria gerar o desdobramento de duas outras Secretarias: a do Meio Ambiente e a da Habitao. A que era uma virou trs. Estas iniciativas ganharam impulso com o Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro, de 1992, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana e que estabeleceu parmetro que fundamentam a ao do Poder Pblico. BASES DA POLTICA HABITACIONAL DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO A poltica habitacional do municpio do Rio de Janeiro se estrutura na compreenso que a moradia um direito do cidado; a habitao no s a casa, mas integrao estrutura urbana. Compatibilizar o direito individual com as possibilidades coletiva, na construo de uma cidade melhor. O Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro, cuja elaborao fruto de um amplo debate que extrapola os rgos da administrao municipal, mobilizando diversos setores da sociedade, torna-se a partir de 1992, ano de sua promulgao. A recomendao central o reconhecimento
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da favela e a busca de integrao desses aglomerados aos bairros cariocas, com a participao de seus moradores no processo de urbanizao. A poltica habitacional tem seus objetivos estabelecidos no Plano Diretor Decenal da Cidade (cap. II art. 138): I. utilizao racional do espao atravs do controle institucional do solo urbano, reprimindo a ao especulativa sobre a terra e simplificando as exigncias urbansticas para garantir populao o acesso moradia com infra-estrutura sanitria, transporte e equipamento de educao, sade e lazer; II. relocalizao prioritria das populaes assentadas em reas de risco, com sua recuperao e utilizao imediata e adequada; III. urbanizao/regularizao fundiria:favelas/loteamentos de baixa renda; IV. implantao de lotes urbanizados e moradias populares; V. gerao de recursos para o financiamento dos programas definidos no artigo 146, dirigidos reduo do dficit habitacional em melhorias da infra-estrutura urbana, com prioridades para a populao de baixa renda. Para alcanar esses objetivos, sero observados alguns procedimentos bsicos tais como: os investimentos pblicos devem direcionar-se quelas aes prprias da coletividade (infra-estrutura e ambincia urbana); bem como em unidade habitacionais devem se dar quando necessrios melhora da ambincia urbana e para enfrentar situaes de risco; e oferecimento de condies para construir em terra infraestruturada. Como a questo habitacional, no Rio de Janeiro, de expresso metropolitana, sugere polticas municipais coordenadas. A implementao foi da seguinte forma atravs dos programas abaixo relacionados: Regularizao Fundiria: regularizao e saneamento Favela Bairro: urbanizao e integrao Novas Alternativas: vazios, fraldas e recomposio do tecido Morar Carioca: legislao e estimulo Morar Sem Risco: recompor e reassentar MORAR SEM RISCO A eleio de Cesar Maia para a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, em 1993, pelo Partido da Frente Liberal PFL (atual Democrticos DEM), marcou uma inflexo em um longo perodo de domnio da centroesquerda e da esquerda na
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cidade e no Estado. A marca da passagem de Brizola pelo Rio de Janeiro to forte que os principais polticos em ao no estado e na cidade so egressos do seu partido (Cesar Maia tambm das fileiras do PDT), como os ex-governadores Marcelo Alencar, hoje no PSDB, e Anthony Garotinho, hoje, no PMDB. O prefeito Cesar Maia se elegeu com um discurso que acionava elementos do lacerdismo, com fortes ecos nas camadas mdias da cidade. No seu programa de governo, ele enfatiza o discurso sobre a ordem urbana. Cabe lembrar que o prefeito conseguiu eleger o seu sucessor, o ex-secretrio de Urbanismo, arquiteto Luiz Paulo Conde. O prefeito Conde manteve, em linhas gerais, a mesma poltica elaborada pelo seu antecessor, dando continuidade s suas iniciativas. Depois em disputa entre os dois, Cesar Maia como oposio vitorioso para o segundo mandato, totalizando o perodo que objeto do presente estudo. Para desenvolver e pr em prtica as medidas sugeridas pelo Plano Diretor foi criado, em 1993, o Grupo Executivo de Assentamentos Populares GEAP, composto por titulares dos rgos municipais envolvidos de algum modo com a questo da moradia. O Grupo concebeu os vrios programas que estruturam a poltica habitacional aprovada pelo prefeito em dezembro de 1993. Em maro de 1994, foi criada a Secretaria Extraordinria de Habitao e, em dezembro de 1994, a Secretaria Municipal de Habitao (SMH). O quadro tcnico foi composto por funcionrios e tcnicos da SMDS, que lidavam com favelas, por uma parte dos quadros da Secretaria de Urbanismo (SMU) ligados com loteamento , da Rio Urbe, entre outros tcnicos. O novo governo soube aproveitar-se da capacidade tcnica e administrativa acumulada em anos de interveno sobre as favelas e sobre os loteamentos populares, aumentando as possibilidades de maior efetividade das aes. A partir da, a prefeitura definiu um plano de ao em tudo diverso da timidez com que o Poder Pblico, at ento, tratara os problemas habitacionais da Cidade nas dcadas anteriores. Realizaram, simultaneamente, vrios programas abrangentes voltados para diferentes aspectos da questo habitacional. Como linhas de atuao foram criados os programas Favela-Bairro (que acrescentaria Bairrinho e Grandes Favelas), Morar Carioca, Regularizao de Loteamentos, Novas Alternativas e Morar Sem Risco (eliminar o risco de desabamento e/ou inundaes; reassentar as populaes que moram em reas de risco, isso quando no for economicamente vivel a eliminao dos riscos; recuperao de espaos pblicos comprometidos com ocupaes irregulares (viadutos, caladas), reassentando tambm os ocupantes destas reas, atravs de uma poltica de reassentamento). Para o reassentamento das famlias, a Prefeitura como opo, na maioria dos casos, utiliza as chamadas casas evolutivas que do condies de espao para que os moradores, com o tempo possam ampli-las, acrescentando mais um quarto ou uma rea aberta. Outras possibilidades so o oferecimento de kit material de
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construo ou o lote infra-estruturado mais kit (opes em vias de reviso de atuao) e, em alguns casos, o auxlio habitacional uma ajuda de custo para a aquisio de uma nova moradia em outro local e as famlias que aguardam o reassentamento, o auxlio aluguel. Os reassentamentos so feitos preferencialmente em locais j dotados de gua, luz e rede de esgoto, pertencentes, em sua maior parte, prpria Prefeitura, ou em terrenos resultantes de desapropriao. Estes locais so, geralmente, prximos das antigas residncias, para que, desse modo, seja atenuado o impacto inerente s mudanas no cotidiano das famlias. Com o mesmo intuito, a distribuio das novas casas mantm as antigas relaes de vizinhana. O envolvimento da populao fundamental em todas as etapas do trabalho, pois ela que ajuda a encontrar as solues que minimizam os inevitveis conflitos que surgem com a transferncia das moradias. IMPLEMENTAO DO PROGRAMA A primeira interveno do Programa nasceu de uma parceria entre as Secretarias Municipais de Habitao e de Governo (SMG). Foi conjugao de necessidade das duas Secretarias, em atuar nas reas de risco, localizadas por toda cidade; e por parte da SMG superar impasse quanto a situaes de risco e insalubridade de diversas favelas situadas na rea de Planejamento 1 (AP1), principalmente na 1a Regio Administrativa, assim como trabalhar no sentido de intensificar e promover o uso residencial do bairro do Caju, nessa rea de Planejamento, catalisando o processo de reestruturao urbana. A favela localizada naquela Regio Administrativa, chamada de Parque Conquista, se encontrava espremida entre um vazadouro de entulho (rea de propriedade da Companhia de Limpeza Urbana COMLURB), os muros do terreno da Viao 1001, um canal e alguns containeres. Esta comunidade que em 1985 contava com setenta barracos de madeira, sofreu intensa expanso e em 1993 apresentava o dobro de moradias. Inicialmente ocupando uma rea de quatro mil quadrados, espraiava-se por mais do que o dobro da ocupao inicial, subindo pelo monte de entulho, e ocupando parte da pista por onde um dia circularam os caminhes que ali derramavam os entulhos. Foi constatado que a Comlurb detinha uma extensa rea no bairro do Caju que por motivos diversos no atendia aos objetivos da Companhia. A disponibilidade desta rea veio de encontro s necessidades dos dois programas do poder municipal. Para a Companhia foi apresentada uma proposta que contemplava assentamentos, que atenderia s famlias da favela Parque Conquista, alm das populaes de favelas instaladas em todos os viadutos situados na AP1,
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Francisco Bicalho e Praa da Bandeira, e os moradores da Rede de Linhas Frrea Federal, ramal de Arar no Caju. Ante esta primeira implementao, o Programa tem como funo principal recompor as reas consideradas de risco vias pblicas (praas e viadutos); encostas com problemas geolgicos; margens de rios, canais e lagoas; reas de proteo ambiental e florestal; emboque de tneis; faixas de proteo de via frrea e de linha de transmisso de energia e reassentar famlias, liberando o espao comprometido pela ocupao irregular. Atua ainda numa interface com a Defesa Civil COSIDEC e a Fundao Instituto GEO-RIO, sempre precedido de um levantamento scioeconmico cadastramento das famlias ocupantes de rea de risco. Enfim, visa atender uma populao que sobrevive em condies de estabilidade duvidosa, cuja perda do seu referencial social, econmico e cultural, do qual precisa recuperar a sua cidadania para que consiga se administrar e, conseqentemente, administrar sua habitao. necessrio, ento, trabalho de promoo humana e social, buscando a integrao destas famlias na sociedade. O programa Morar Sem Risco objetiva parceiros para esta funo junto Sociedade Civil, Entidades Filantrpicas, Igreja, Organizaes No Governamentais e Comits contra a Fome, entre outras. ATUAES DO PROGRAMA EM VIAS PBLICAS, TNEIS E VIADUTOS A retirada de mais 1.634 famlias, que viviam sob dez grandes viadutos da cidade e seu reassentamento, uma marca expressiva da ao do Programa Morar Sem Risco. Os viadutos Figueira de Melo, em So Cristvo, Ana Nery, em Triagem, Noel Rosa, em Vila Isabel, Viaduto de Bonsucesso (Vila Verde), e Santo Cristo, foram desocupados em 1996. As famlias foram reassentadas. Viaduto de Coelho Neto e local conhecido como Viaduto Malvinas ocupao sob a linha do metr e calada de via pblica (Maria da Graa/Jacarezinho), em que as famlias tambm viviam em situao de risco, foram desocupados em setembro de 1995 e no seguinte ano, sendo reassentados nos Empreendimentos Habitacionais. As famlias que moravam sob os viadutos Francisco Bicalho, na Praa da Bandeira e da via frrea (ramal ferrovirio de Arar), foram transferidas para os empreendimentos Parque Conquista e Parque Boa Esperana, respectivamente, ambos no bairro do Caju. O emboque do tnel Rebouas que foi ocupado por construes irregulares, o programa fez a desocupao da rea, em agosto de 1995, reassentando as duzentas e cinqenta famlias tambm no Empreendimento Habitacional Portus. Na sada do tnel Zuzu Angel (na poca Dois Irmos), em direo ao bairro da Rocinha, juno com So Conrado, foram retiradas famlias que viviam sobre aquele tnel. Elas receberam auxlio habitacional para a compra de casa.
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QUESTO FUNDIRIA: REAS DE ESPECIAL INTERESSE SOCIAL Conforme a elaborao dos projetos nos empreendimentos habitacionais nas reas de especial interesse social dos reassentamentos includos no programa Morar sem Risco, onde a titularidade da terra municipal, foi considerada a necessidade de se estabelecer procedimentos especficos para a simplificao da aprovao e legalizao dos projetos de parcelamento do solo e habite-se das unidades habitacionais em reas declaradas em lei como rea de especial interesse social (AEIS). Com a implementao do programa de Regularizao e Titulao da SMH, institudo pelo Decreto n 20.312, de 31 de julho de 2001, e com a atuao da administrao municipal na urbanizao e regularizao urbanstica e fundiria dos reassentamentos populares do Rio de Janeiro. A Coordenao de Regularizao Fundiria trata da averbao das certides e respectivos memoriais descritivos aos cartrios de registros de imveis. As normas de uso e ocupao do solo cabem a Coordenadoria de Programao, bem como a elaborao, apresentao, anlise e atendimento as exigncias tcnicas de projeto solicitadas pelo setor de aprovao. Obtm ainda a licena de obra de urbanizao e/ou edificaes na unidade da Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU) que atende a rea onde est localizado o projeto. Com base neste procedimento o municpio pretende imprimir um ritmo de regularizao fundiria que d ateno s demandas da populao de baixa renda. Entretanto diversos motivos so apresentados na questo fundiria assunto complexo , onde aproveitamos para discorrer sobre o tema atravs de anlise da arquiteta urbanista Clarissa Moreira para os terrenos no bairro do Centro da cidade do Rio de Janeiro, relativo ao programa Novas Alternativas, cujos rumos so bastante pertinentes ao Morar sem Risco. REGULARIZAO FUNDIRIA O redirecionamento do desenvolvimento das cidades brasileiras para a busca de modos de proporcionar melhor uso da estrutura urbana construda ao longo dos anos, atravs da reabilitao urbana, uma alternativa possvel e desejvel. Principalmente, frente incessante e desregulada expanso e construo nova nos moldes cada vez menos qualificados da construo civil brasileira, em termos de qualidade de espao urbano e arquitetnico. No entanto, esta nova forma de desenvolvimento urbano implica rever instrumentos de regulamentao urbanstica, fundiria, de formas de financiamento, de procedimentos administrativos e mesmo, de atuao dos governos e da sociedade civil. Trata-se de uma grande transformao no modo de fazer e de gerir a cidade. O processo de reabilitao urbana implica dotar a cidade de condies favorveis realizao e ao desenvolvimento de usos e atividades, e ainda, estimular sua implantao. Uma das condies fundamentais,
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neste contexto, a soluo de pendncias em relao propriedade do parque imobilirio consolidado, atravs da regularizao fundiria. E ela um dos principais impedimentos ao processo de retomada das reas aqui se pode abrir um paralelo ao Programa Morar Sem Risco quanto implantao de novos usos e, sobretudo, do uso habitacional, uma vez que irregularidades de propriedade e pendncias jurdicas dificultam, seno impossibilitam transaes imobilirias. Estas pendncias geram obstculos, uma vez que as exigncias para financiamento e outros tipos de transao financeira normalmente compreendem a total regularidade do imvel, ou seja, a propriedade deve estar registrada, livre de dvidas, hipotecas ou quaisquer pendncias sejam em nome do proprietrio ou do imvel. Numa breve anlise da questo fundiria como impedimento realizao de empreendimentos habitacionais no Rio de Janeiro foi verificado no contexto da promoo de empreendimentos habitacionais no Centro da cidade, a partir da reabilitao de imveis. Os seguintes exemplos de impedimentos fundirios esto entre os mais comuns: Imveis sem registro. Diversas ordens religiosas ou mesmo rgos pblicos, ao lado de proprietrios privados, no registraram seus imveis ou as pesquisas fundirias no os localizaram, o que demanda uma organizao especfica neste sentido, do ponto de vista cartorial; Estes tipos de impedimentos legais normalmente s podem ser solucionados atravs de desapropriao. Seria aconselhvel rever a lei em funo do Novo Cdigo Civil Brasileiro, que determina a apropriao ao patrimnio municipal de imveis com dvidas de IPTU, em estado de abandono. A especulao imobiliria embora no seja uma questo de regularidade fundiria, diz respeito a um dos maiores obstculos disponibilidade de imveis para empreendimentos. Neste sentido, a questo da especulao imobiliria e da dimenso intocvel da propriedade privada precisa ser abordada pela legislao urbana, considerando a questo da funo social da propriedade, prevista pelo Estatuto da Cidade. Prioridade junto gesto de patrimnio imobilirio pblico (compreendendo rgo federais, municipais e estaduais) para projetos habitacionais para baixa renda e mdia baixa, sobretudo em reas centrais ou circunvizinhas. Utilizao de medidas como IPTU progressivo e outras (taxao da valorizao imobiliria, etc.), a fim de desencorajar a especulao imobiliria. O objetivo da presente anlise no sintetizar o tema da regularizao fundiria em reas centrais, mas reiterar a necessidade de realizao de um diagnstico aprofundado da questo fundiria e dos temas diretamente relacionados, a fim de possibilitar a construo de uma poltica adequada para a implementao de operaes de reabilitao urbana. O enfrentamento da questo fundiria e dos aspectos a ela relacionados, como os citados anteriormente, uma
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pr-condio para uma poltica de reabilitao urbana na escala necessria constituio de uma ao com a amplitude capaz de possibilitar a melhoria da qualidade de vida da populao e o melhor aproveitamento do patrimnio urbano construdo. CONSIDERAES GERAIS O atual desafio para os gestores pblicos estruturar programas com o objetivo de minimizarem os efeitos do processo da desigualdade social, que gera uma massa crescente de pessoas destitudas dos direitos humanos bsicos, como o direito sade, educao, trabalho, segurana, moradia, etc. Sempre lembrando que a habitao um direito bsico da cidadania. O respaldo est no debate internacional, desde a Declarao Universal de Direitos Humanos, de 1948, at a declarao de Istambul sobre Assentamentos Humanos, de 1996, que reafirmou o compromisso dos governos nacionais com a completa e progressiva realizao do direito moradia adequada e estabeleceu como um objetivo universal que se assegure abrigo adequado para todos e que se faam os assentamentos humanos mais seguros, mais saudveis e mais agradveis, eqitativos, sustentveis e produtivos. Este processo deve ser reduzido a partir da constituio de dispositivos de incluso social, onde a assistncia no seja sinnimo de assistencialismo, mas sim possibilidade de emancipao social. Neste contexto, investir em programas de moradias um passo fundamental para o resgate dos direito sociais subtrados, assim como para a reconstruo de um novo lugar para o indivduo no mundo. O novo lugar compreendido como a possibilidade de afirmao da singularidade deste contingente de pessoas sem voz, sem direitos, a partir da ruptura com as relaes de tutela (com as instituies, com o Estado, com o mundo) a reconstruo da autonomia e das redes de suporte social. importante tambm, ao pensarmos na moradia, definir este conceito. Pensar a questo do morar implica em redefinir sobre a relao que os indivduos estabelecem com o espao em que vivem, que sentidos atribuem a ele e de que forma dele se apropriam. Entendemos existir diferenas entre estar em espaos de moradia e habit-los. Esse processo que caracteriza a experincia do morar. E apesar das tendncias intervenes de urbanizao e regularizao fundiria nas favelas terem sido ampliados, na medida em que se tornaram mais escassos os recursos financeiros disponveis para aplicao em projetos habitacionais destinados s famlias de baixa renda, ficando mais restritas as condies operacionais e institucionais dos tradicionais agentes promotores habitacionais. Mesmo sendo legtima e necessria a permanncia dessa linha programtica, que promove a urbanizao e a regularizao, no devem ser excludas alternativas de ao na promoo de moradia. E estas alternativas e programas como Morar sem Risco, assim
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como em todos os pases que conseguiram, ao longo dos anos, combater a falta de moradias para a populao de baixa renda, o fizeram atravs da concesso explcita de subsdios aquisio das unidades. Inclusive em pases mais desenvolvidos, cujas populaes tm maior capacidade de pagamento, h a destinao de recursos a fundos perdidos para modelos com o mesmo objetivo. Por fim, o municpio do Rio de Janeiro s se beneficiar em termos de ganhos ambientais, sociais e urbanos, atravs de uma implementao efetiva do Plano Diretor e o Estatuto da Cidade, com sua misso de encontrar sadas no tocante concepo e forma de implantao de empreendimentos habitacionais, principalmente, voltados tanto para as comunidades de baixa renda como para os demais segmentos sociais. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Acesso Justia e Segurana da Posse da Terra: Obstculos Judiciais Regularizao Fundiria Plena
VERA LCIA
DE
ORANGE LINS DA FONSECA
SILVA1
Advogada do CENDHEC; Ps-Graduanda em Poltica e Gesto Ambiental.
JULIANA ACCIOLY MARTINS

Advogada do CENDHEC.
DO ACESSO JUSTIA Kazuo Watanabe afirma que a garantia do acesso justia se traduz em acesso ordem jurdica justa. Nesse sentido, ordem jurdica justa aquela onde todos os titulares de um direito possam ter prestada a tutela jurisdicional de forma eficaz. Tal entendimento j era defendido pelo Movimento de Acesso Justia, encabeado por Mauro Cappelletti, onde se prega, em resumo, a efetivao dos direitos fundamentais da pessoa humana. Em 1978, Mauro Cappelletti e Bryant Garth, seguindo a tendncia mundial de adequar o procedimento realidade, prope ao mundo jurdico, ao publicarem a obra Access to Justice: The Worldwide Movement to Make Rights Effective2, uma nova concepo de fazer justia: a Justia de Resultados. Tratava-se de uma evoluo proposta pelo conceito de acesso a justia, admitindo como tarefa bsica dos modernos juristas a busca do acesso real e efetivo
CO-AUTORES: Mercia Alves (Assistente Social e Coordenadora do Programa Direito Cidade); Flvia Gomes (Assistente Social); Keila Ferreira (Assistente Social); Adriana Mendona (Arquiteta e Urbanista); Alexandre Pacheco (Estagirio de Direito); Flora Pimentel (Estagiria de Servio Social), Mnica Nri (Estagiria de Arquitetura e Urbanismo). No Brasil, a obra foi traduzida com o ttulo Acesso Justia pela Srgio Antnio Fabris Editor.
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prestao jurisdicional, ligando o conceito de acesso justia ao binmio possibilidade e viabilidade de acessar o sistema jurdico em igualdade de condies. A obra de Cappeletti e Garth elenca solues prticas para o problema do acesso justia, classificando-as como ondas. So, na verdade, formas de suprimir os obstculos existentes que impedem a prestao jurisdicional plenamente justa. Conforme estes autores3, o movimento do acesso justia centra sua ateno no conjunto geral de instituies e mecanismos, pessoas e procedimento utilizados para processar e mesmo prevenir disputas na sociedade moderna. Assim, essa demanda latente por mtodos que tornem os novos direitos efetivos forou uma nova meditao sobre o sistema de suprimento: o sistema judicirio. Em conformidade com o movimento preconizado por Cappelletti e Garth, o Poder Constituinte, ao promulgar a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, restabelecendo o Estado Democrtico de Direito, reflete a preocupao em garantir o acesso justia em vrios dispositivos da Carta Magna.4 Cappelletti5 analisa a dimenso social do processo, revolucionando a concepo de acesso justia para uma viso tridimensional do direito. Explica o autor que o direito deve ser visto do ponto de vista do jurisdicionado, e no dos seus produdores. So os usurios dos servios processuais que passam a ter importncia fundamental no conceito de acesso justia. Sob esta viso, a partir do jurisdicionado, o jurista fica obrigado a pensar na necessidade de resposta jurdica, ou seja, da prestao jurisdicional, e do impacto que esta exerce sobre aquele. O movimento de Acesso a Justia, tendo como foco de reflexo o sistema judicirio brasileiro da atualidade, possibilita a identificao da responsabilidade do Poder Judicirio na criao e manuteno das desigualdades sociais, bem como sua funo de agente modificador da realidade. Seguindo o clamor social para a concretizao de direitos fundamentais, a Constituio Federal de 1988 estabeleceu como princpio fundamental a Dignidade da Pessoa Humana. Esse princpio visa garantir ao indivduo uma existncia plena, com a devida efetivao de seus direitos e garantias fundamentais. Dessa forma, a Constituio Federal de 1988 consagrou o direito moradia e a funo social da propriedade urbana e da cidade princpios formadores do Estatuto
3 4 5 Mauro CAPPELLETTI, Bryant GARTH, ob. Cit, p. 70. A Constituio Federal de 1988 contm dispositivos que revelam a preocupao do Poder Constituinte em garantir o acesso justia. Dentre eles, podemos citar os artigos 3, I; 5 e 98, incisos I e II. Mauro CAPPELLETTI, Bryant GARTH, ob. Cit, p. 90.
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da Cidade de forma a garantir o acesso ao solo urbano e moradia digna. Todavia, percebe-se um grande distanciamento entre a garantia formal e realidade. DIREITO MORADIA COMO DIREITO HUMANO O Direito a Moradia um dos direitos sociais assegurado constitucionalmente no art. 6, no entanto, contraditoriamente temos hoje no Brasil cerca de 6,5 milhes de brasileiros sem acesso a moradia digna. Esta realidade de excluso social e segregao territorial da maioria da populao se deu, por conta do modelo de urbanizao desordenada que tivemos longo dos anos, que privilegiou a populao que tinha condies de atender aos critrios do mercado imobilirio privando assim, a populao de menor renda ao Direito Cidade. Diante deste quadro, onde mais de 80% da populao das cidades so urbanas, e dessas mais de 40,5% auferem renda a baixo de 5 (cinco) salrios mnimos, segundo o censo demogrfico, so raros os municpios que no tem grande parte de sua populao vivendo em assentamentos precrios sem a mnima condies de habitabilidade necessitando portanto, de investimentos pblicos para melhorias urbanas e segurana da posse. Para que se consiga minimizar o problema seria necessrio hoje a construo de 6 (seis) milhes de novas moradias e introduzir melhorias urbansticas e habitacionais em pelo menos 10,2 milhes de domiclios. Observa-se portanto que, no Brasil os investimentos pblicos em habitao sempre foram escasso e atendia, na verdade apenas, aqueles que tinham condies de se enquadra aos critrios do mercado imobilirio. O Sistema Financeiro de Habitao (SFH) um bom exemplo disto, pois ajudou o avano da construo civil nos anos 70, gerando a edificaes de grande nmeros de habitaes, porm apenas para as classes mdias e alta, ficando de fora os que ganhavam at 5 (cinco) salrios mnimos. Salienta-se o fato de que, a Constituio do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pela prevalncia dos direitos humanos, como encontra-se disposto no art. 4, II, tambm prev o direito social moradia no seu art. 6, o que significa dizer que, o Estado tem a obrigao de executar polticas pblicas que de fato promova e proteja o direito moradia adequada sob pena de responsabilizao pela no cumprimento das obrigaes pactuadas. Portanto, impedir programas e aes de excluso de parcela da populao com menor renda do acesso Moradia Adequada, adotar polticas pblicas de habitao que de fato assegurem a efetivao do direito moradia, enfrentar os problemas urbanos com polticas integradas que possa de fato contribuir com a erradicao da pobreza, a reduo das desigualdades e a justia social dever do Estado.
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Com este entendimento, de que necessrio criar polticas que promovam e protejam a efetivao deste direito, que ficou evidenciado a necessidade de construo de uma poltica urbana que garanta a incluso cidade da populao de baixa renda. Neste esprito a Constituio Federal dedicou os artigos 182 e 183, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade, e 10 (dez) anos depois o Estatuto da Cidade chega para regulamentar e consolidar os princpios e diretrizes que deve orientar o desenvolvimento e a ocupao urbana, munindo principalmente, os municpios de instrumentos capaz de enfrentar as desigualdesdes socioterritorial nas cidades. O ESTATUTO DA CIDADE E O AVANO DO ACESSO AO SOLO URBANO NO BRASIL A construo do Estado brasileiro sempre foi marcado por grandes distores. A histria noticia a adoo de polticas pblicas segregadoras e distantes da realidade da populao. Diante desse contexto histrico, o crescimento das cidades brasileiras refletiu a desigualdade existente entre os indivduos. Aps a dcada de 30, a industrializao e o crescimento das grandes cidades fez com que esses espaos passassem a ser refgio daqueles que necessitavam de trabalho e no o encontravam em reas distantes dos plos industriais. Como consequncia da ausncia de espao destinado moradia, e a grande demanda populacional, tem-se o alto preo das reas urbanizadas, inacessvel para a maioria da populao, que precisa encontrar alternativas de moradia em ocupaes urbanas ilegais, irregulares e clandestinas. Assim reas desprovidas de infaestrutura bsica necessria , tornam-se locais de moradia para a populao de baixa renda, afirmando a segregao socioespacial. A partir dessa realidade, na tentativa de minimizar os efeitos da desigualdade na ocupao do solo urbano, vrias normas urbansticas, ambientais e fundirias foram editadas ao longo dos anos, tendo como marco histrico o Estatuto da Cidade, que vem a regular a poltica urbana prevista na Constituio Federal. Ocorre que, conforme Edesio Fernandes6, a Regularizao Fundiria no deve ser entendida apenas como forma de legalizao da posse da terra consolidada, a fim de garantir a segurana da posse da terra.
Fernandes, Edesio. Regularizao de assentamentos informais: o grande desafio dos governos e da sociedade. In CARVALHO, Celso Santos (coord). Acesso terra urbanizada: implementao de planos diretores e regularizao fundiria plena. Florianpolis: UFSC; Braslia: Ministrio das Cidades, 2008. 366 p.
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Na verdade, a regularizao fundiria compreende uma srie de aes que promovam, alm da regularizao jurdica, a regularizao urbanstica, ambiental e social, com a integrao socioespacial dessas reas. Nesse contexto, a segurana da posse abarca uma srie de conceitos que vo alm da proteo contra despejos forados: aes de acesso a crdito formal, produo de assentamentos sustentveis, reconhecimento de direito de cidadania, fortalecimento de organizaes sociais, reconhecimento dos direitos das mulheres, etc.7 Com a promulgao do Estatuto da Cidade, busca-se garantir o desenvolvimento sustentvel das cidades e seus habitantes, ampliando o conceito de funo social da propriedade para funo social da cidade, atravs da utilizao de vrios instrumentos urbansticos, jurdicos e de gesto participativa. No entanto, aps 20 anos da promulgao da Carta Magna e mais de 10 anos do Estatuto da Cidade, ainda no se conseguiu efetivar essas garantias para os moradores de baixa renda de assentamentos espontneos. DA EFETIVAO DO ACESSO JUSTIA: O CENDHEC E A SEGURANA DA POSSE DA TERRA O Centro Dom Helder Cmara de Estudos e Ao Social, CENDHEC uma entidade da sociedade civil, sem fins lucrativos fundada em 2 de novembro de 1989. O CENDHEC define como misso defender e promover os Direitos Humanos, especialmente de crianas e adolescentes, moradores e moradoras de assentamentos populares e grupos socialmente excludos, contribuindo para a transformao social, rumo a uma sociedade democrtica, equitativa e sem violncia. O CENDHEC, enquanto entidade inserida nas relaes sociais, volta sua ao para a prestao de servios sociais visando garantir direitos a grupos sociais cujas causas especficas so concernentes a crianas e adolescentes que tiveram ou tm seus direitos violados, alm de moradoras e moradores de comunidades em situao de vulnerabilidade social na cidade do Recife. A instituio conta, em suas origens, com as aes sociais desenvolvidas pela Arquidiocese de Olinda e Recife tendo a frente Dom Helder Cmara, at ento arcebispo daquela comarca. D. Helder Cmara, maior representante da ala progressista da Igreja Catlica, destaca-se por suas iniciativas de denuncia as torturas cometidas pelo Estado contra ativistas polticos e quaisquer indivduos contrrios ao regime Militar vigente no Brasil sendo, por isso, reconhecido como um fiel defensor dos
Ibid.
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direitos humanos. Ele estimulou a organizao popular, abriu os espaos da igreja para defesa dos direitos humanos e para formao poltica dos populares criando assim a Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife. Tinha uma profunda conscincia dos problemas da humanidade, sempre na perspectiva da ao de Deus entre os homens e suas intermediaes. Devido a sua marcante atuao poltica e sua forte influncia nos grupos populares D. Helder Cmara foi fortemente perseguido pelas foras militares e o seu afastamento (supostamente, por aposentadoria) do cargo institucional causou impactos nas aes desenvolvidas pela Igreja o que leva a desintegrao do grupo que compunha setor jurdico da Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife, que defendia famlias moradoras de assentamentos de baixa renda. Tal fato responde ao surgimento do Centro D. Helder Cmara de Estudos e Ao Social CENDHEC. A atuao do CENDHEC se d, prioritariamente, em mbito local (na cidade do Recife) e sua regio metropolitana, alcanando dimenses a nveis estadual e nacional a partir de sua articulao poltica com outras Organizaes da sociedade e movimentos em Redes com repercusso extra local a fim de contribuir e fortalecer no controle social das polticas pblicas. Da, decorre sua articulao com os movimentos sociais, com a Associao brasileira de ONG ABONG, Movimento Nacional de Direitos Humanos MNDH, Frum Estadual de Defesa dos Direitos de Crianas e Adolescentes de Pernambuco; Frum Estadual de Reforma Urbana, Rede Estadual de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes, Frum Estadual de Erradicao do Trabalho Infantil, Frum de PREZEIS, Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano, Frum Nacional de Participao Popular, dentre outros. No tocante ao Programa Direito Cidade, o Cendhec atua na defesa da legalizao da posse da terra em nome dos seus reais moradores como um instrumento de garantia do direito terra e moradia para a populao pobre moradora das Zonas Especiais de Interesse Social Zeis do Recife. O Cendhec, atravs deste Programa, vem contribuindo efetivamente com a defesa da posse da terra impedindo, concretamente, a expulso de centenas de famlias de suas moradias por especuladores de terra urbana e pelo mercado imobilirio, sobretudo, junto as comunidades da Mustardinha, Mangueira, Entra Apulso, Sitio Grande, Torres, Campo do Vila, Trs Carneiros, onde so desenvolvidas aes no mbito da Defesa da Segurana da Posse da Terra. Por conseguinte atua no campo da: Promoo de aes de usucapio individual e coletiva e defesa de moradores(as) em aes de reintegrao de posse; Mobilizao das comunidades em torno do direito moradia; Participao nos espaos institucionais de formulao e controle das polticas pblicas, e de articulao da sociedade civil,
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referentes ao tema da reforma urbana e democratizao do acesso ao solo; Elaborao de subsdios tericos metodolgicos; Aes de publicizao da temtica; Formao na temtica da cidadania e poltica urbana. Dessa forma, o Programa Direito Cidade tem por objetivo contribuir com a garantia da segurana da posse da terra dos(as) moradores(as) das Zeis para que tenham assegurada uma moradia digna e qualidade de vida, estando em condies de produzir solues para seus problemas como cidados e cidads participantes da vida pblica na comunidade. Esse objetivo orientador para as aes desenvolvidas no mbito dos projetos da Promoo, Defesa, Formao e Controle Social do Programa Direito Cidade, no qual buscam consolidar os princpios e diretrizes que norteiam a luta no campo da Reforma Urbana, tendo como marco o Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/2001. O CENDHEC, portanto, atua na defesa da segurana da posse da terra atravs, primordialmente, de ao judiciais, com o objetivo de garantir aos reais ocupantes o acesso terra. Ocorre que a concretizao desse direito no alcanada tendo em vista os obstculos encontrados na estrutura institucional do Poder Judicirio e rgos essncias justia. DO PODER JUDICIRIO: EMPECILHOS E PROPOSTAS EFETIVAO DA REGULARIZAO FUNDIRIA PLENA Dentro da perspectiva do trabalho realizado pelo CENDHEC, pretende-se analisar os obstculos resultantes da atuao do Poder Judicirio na regularizao fundiria de reas Zeis (Zonas Especiais de Interesse Social) da cidade do Recife, bem como formas de minimizar os efeitos desses problemas de efetivao de direitos fundamentais da pessoa humana. Apesar da legislao brasileira consagrar como princpio fundamental o direito moradia e a funo social da propriedade, o Poder Judicirio, no exerccio de sua funo hermenutica e concretizadora de direitos fundamentais, no aplica, na prtica, esses princpios basilares. Tal postura resulta, primordialmente, da utilizao do paradigma individualista do Cdigo Civil de 1916,8 onde se afirma o direito propriedade privada absoluta.
FERNANDES, Edesio. Do Cdigo Civil de 1916 ao Estatuto da Cidades: algumas notas sobre a trajetria do direito urbanstico no Brasil. In MATTOS, Liana Portilho (org). Estatuto da Cidade Comentado: Lei 10.257, de 10 de Julho de 2001. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002. 480 p.
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Dessa forma, apesar da Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidad garantirem, em termos abstratos, o acesso moradia digna e a funo social da propriedade, o Poder Judicirio, atravs de seus juzes, no acompanham essa mudana de paradigma legal, e reafirmam, em suas decises, os princpios que regiam o Cdigo Civil de 1916, com resistncia nova concepo trazida pela Constituio Federal e o Estatuto da Cidade. Assim, percebe-se um distanciamento entre a realidade das comunidades e o Poder Judicirio, que no faz uma avaliao acerca do seu papel na criao e manuteno da segregao socioespacial do espao urbano. Contudo, qual a dificuldade que existe para essa necessria mudana de paradigma, de forma a garantir a aplicao do princpio da funo social da propriedade e da cidade atravs dos rgos legitimados para tanto, como o Poder Judicirio? H no Poder Judicirio Brasileiro um descaso acerca do tema do direito moradia digna, que se reflete no desconhecimento por parte dos operadores do direito acerca dos instrumentos legais de direito urbanstico e ambiental que garante a incluso socioespacial dos habitantes de assentamentos espontneos, isto pode ser percebido no nmero de aes acompanhadas pelo CENDHEC em tramite na Justia Estadual a mais de 10(dez) anos, e que muitas vezes esperam anos por um despacho, e quando h, para fazer exigncias descabidas, como o caso, da comprovao atravs de certido dos cartrios de imveis de que o autor da ao de usucapio urbano no proprietrio de outro imvel. A formao desses operadores, notadamente exegtica, denota uma procedimento apegado formas, sem incluir no processo judicial a expresso teleolgica defendida pelo movimento do Acesso Justia. No campo dos direitos humanos, especialmente o direito moradia de comunidades de baixa renda, o processo judicial tem a funo de apaziguar a desigualdade reinante e servir como instrumento de transformao social. Ainda acerca das instituies do Estado, o Ministrio Pblico, rgo cuja competncia constitucional inclui a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos direitos sociais e individuais indisponveis, ausente no controle da ocupao do solo urbano, bem como na defesa das garantias constitucionais das comunidades que ocupam determinadas reas, desprovidas de qualquer infra-estrutura e imprprias habitao humana. Ademais, tendo em vista as consequncias que as ocupaes irregulares, ilegais e clandestinas representam no crescimento da cidade e nos seus habitantes, necessrio que o Ministrio Pblico intervenha de forma mais planejada e eficiente.
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Em Pernambuco, O Ministrio Pblico conta com a Promotoria de Habitao, composta por uma promotora, cujo objetivo de promover aes pblicas para fins de garantir, com atuao limitada habitao. A despeito da promotoria especializada, os promotores, que atuam nas aes judiciais para fins de regularizao fundiria nas varas cveis, esto distantes da realidade social dos moradores das comunidades de baixa renda e no utilizam a ferramenta processual para fins de minimizar a segregao socioespacial. Isso porque, interpretam a legislao urbanstica de forma exegtica, sem atribuir a funo social que a ela foi destinada pela Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade. Dessa forma, faz-se urgente que se crie um Promotoria especializada na Regularizao Fundiria Plena, com condies de atuar na promoo da cidadania dos moradores das comunidades de baixa renda. No que tange defesa dos moradores de reas Zeis da cidade do Recife, temse a total insuficincia da Defensoria Pblica do Estado de Pernambuco para lidar com as questes do acesso ao solo urbano e o direito moradia. Seja pelo desconhecimento do tema, seja pela demanda de atendimentos e o limitado nmero de defensores pblicos. Diante desse contexto, a Defensoria Pblica se torna incapaz de atuar na defesa da cidade e na garantia do direito moradia dos cidados, enquanto sujeitos coletivos de direitos. Assim, faz-se necessrio seja implementado o Ncleo Especializado em Regularizao Fundiria Plena e Preveno de Despejos Forados na Defensoria Pblica, com atuao integrada s polticas pblicas destinadas efetivao do direito moradia adequada. Outro grande desafio efetivao do direito a moradia so as recorrentes dificuldades nos Cartrios de Registro Imobilirio. Entre elas, podemos elencar os altos custos do registro; a quantidade de documentos exigidos para fins de requerimento de certides; a ausncia de procedimentos uniformes para todos os cartrios; bem como a ausncia de comunicao entre os cartrios e o poder pblico, dificultando a obteno de informaes ou criando contradies nas bases de dados de cada rgo.9 Ainda acerca do Direito Registrai, tem-se que os Cartrios de Registro Imobilirios tambm desconhecem os instrumentos trazidos pela nova ordem constitucional e urbanstica e vigor e afirmam, cotidianamente, o paradigma do Cdigo
AFONSIM, Betnia; FERNANDES, Edesio. Regularizao Fundiria: princpios e conceitos bsicos.
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Civil de 1916, a propriedade individual absoluta, resistindo concepo da funo social da propriedade do solo urbano. Ademais, os Cartrios de Registro Imobilirio no se enxergam enquanto parceiros na Regularizao Fundiria Plena para a populao de baixa renda e esto ausentes dos espaos de discusso de polticas pblicas relacionadas ao tema.10 Necessrio que haja, portanto, uma comunicao entre o Direito Urbanstico e o Direito Registrai, de forma a incorporar ao segundo os princpios de direito pblico que regem propriedade, atribuindo funo social aos registros imobilirios, de forma a adequar o Direito Registral aos novos parmetros definidos pela Constituio Federal e o Estatuto da Cidade.11 Em concluso, evidente que o Poder Judicirio e seus rgos essenciais tm fundamental papel na efetivao da Regularizao Fundiria dos assentamentos de baixa renda. Todavia, para sua efetivao, necessrio que as novas diretrizes traadas pela Constituio Federal e o Estatuto da Cidade sejam incorporadas no cotidiano dos Juzes, de forma que os mesmos percebam a sua responsabilidade na criao e manuteno da segregao socioespacial, bem como parte integrante de um modelo individualista que est sendo perpetuado atravs de decises judiciais. preciso, ainda, que o direito propriedade individual absoluta, primado do Cdigo Civil de 1916 no mais sirva como instrumento de resistncia para a concretizao da funo social da propriedade urbana e da cidade. Como j esclareceu o professor e jurista Edesio Fernandes12, o Poder Judicirio deve refletir, de forma crtica, sobre o processo de produo da ilegalidade e irregularidade urbana, avaliando a criao das leis urbansticas, as condies e os obstculos ao cumprimento das referidas leis, estabelecendo uma relao com a sua responsabilidade na produo e manuteno dessa ilegalidade urbana. A CAMPANHA DO CENDHEC PELO ACESSO JUSTIA A partir do entendimento de que o Poder Judicirio precisa se perceber enquanto agente transformador da realidade social vigente e diante do total descaso e
10 11 12
Ibid. Ibid. FERNANDES, Edesio. Do Cdigo Civil de 1916 ao Estatuto da Cidades: algumas notas sobre a trajetria do direito urbanstico no Brasil. In MATTOS, Liana Portilho (org). Estatuto da Cidade Comentado: Lei 10.257, de 10 de Julho de 2001. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002. 480 p.
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desconhecimento dos intrumentos de regularizao fundiria por parte dos operadores do direito, o CENDHEC identificou a necessidade de promover uma srie de aes visando a conscientizao da populao em geral acerca do tema do acesso justia enquanto efetivao de direitos fundamentais do indivduo. Dentro desse contexto, ao longo da atuao do CENDHEC nesses 19(dezenove) anos de existncia, diversas aes foram executadas com o intuito de sensibilizar os gestores pblicos e operadores do direito acerca da importncia da concretizao do direito moradia digna. Dessa forma, o CENDHEC promoveu vrios crculos de debates com agentes de diversos seguimentos pblicos, denunciou s omisses e cobrou a execuo de polticas pblicas destinadas a defesa de direitos humanos, entre eles o direito moradia. O CENDHEC percebeu a necessidade de iniciar uma discusso mais abrangentes, englobando todas as parcelas da sociedade populao, sociedade civil, administrao pblica e poder judicirio para tratar do acesso justia enquanto direito humano e enfrentar a questo do desconhecimento acerca dos instrumentos concretizadores dos direitos fundamentais, notadamente os direitos da criana e do adolescente e dos moradores dos assentamentos informais. Todavia, percebeu-se a insuficincia dessas aes na efetivao do acesso justia, posto que a sociedade, de uma forma geral, estava afastada das discusses acerca dos empecilhos decorrentes da atuao dos poderes pblicos, notadamente o Poder Judicirio. Assim, em julho de 2008, o CENDHEC iniciou uma campanha pelo acesso justia, atravs do lanamento de uma publicao intitulada Acesso Justia um Direito Humano,13 que foi encartado atravs de jornal impresso de grande circulao do Estado de Pernambuco. O objetivo da campanha o de ampliar a discusso acerca do acesso justia para a coletividade, de forma a incluir a sociedade pernambucana no debate sobre a necessidade de encontrar solues para a efetivao dos direitos da pessoa humana, em especial os das crianas e dos adolescentes e dos moradores dos assentamentos informais. Essa publicao o incio de uma campanha que pretende, a princpio, sensibilizar a populao para que ela exija do Poder Pblico a concretizao desses direitos. Como etapa complementar, com relao efetivao do direito moradia adequada, pretende-se promover um ciclo de debates e seminrios com o Poder
13 JORNAL DO COMMERCIO, 11 de julho de 2008.
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Judicirio, de forma a incluir os operadores de direito, notadamente os juzes, membros do ministrio pblico e defensores pblicos, na discusso acerca da regularizao fundiria plena, enfatizando as consequncias da segregao socioespacial no desenvolvimento das cidades e o seu papel na transformao dessa realidade. Ainda, pensando na luta pela incluso social e pela efetivao destes direitos, os movimentos de reforma urbana devem fazer uma agenda que incorporem aes de sensibilizao dos operadores do direito (Magistrados, promotores, defensores pblicos, notoriais, etc.), com vista a conseguir a implementao da regularizao fundiria plena, bem como, refletir e investir na formao desses operadores, na academia. CONSIDERAES FINAIS A informalidade dos assentamentos urbanos um problema que acarreta diversas consequncias para a cidade e seus habitantes que tem origem na segregao socioespacial dos espaos urbanos e nas polticas pblicas. Dessa forma, preciso que os juristas se atentem para a dimenso jurdicosocial do processo de desenvolvimento urbano, de forma a garantir o direito coletivo ao planejamento e a gesto participativa das cidades. Isso porque o processo judicial, enquanto acepo teleolgica, possibilita a incluso social pelo direito, minimizando as desigualdades sociais e incluindo setores sociais abandonados pelo Estado. O Direito Moradia reconhecido como Direito Humano em diversas declaraes e tratados internacionais da qual o Brasil signatrio, alm de ser um direito social reconhecido constitucionalmente, o que vale dizer que o Estado necessita de aes positivas, por meio da execuo de polticas pblicas assegurem a efetividade deste direito, O estado brasileiro tem a obrigao de adotar polticas pblicas de incluso social e territorial da populao tendo como meta integrar os assentamentos informais a malha urbana da cidade dotando-as de infra-estrutura bsica, urbanizao e regularizao fundiria. BIBLIOGRAFIA
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PROTEO DO DIREITO MORADIA NOS CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS
Conflitos Fundirios Urbanos: o Dilema do Direito Moradia em reas de Preservao Ambiental

ANA MARIA FILGUEIRA RAMALHO
Arquiteta e Urbanista. Doutoranda em Desenvolvimento Urbano pela Universidade Federal de Pernambuco.
VERA LCIA DE ORANGE LINS DA FONSECA
SILVA
Advogada do Centro Dom Helder Cmara e PsGraduanda em Gesto Ambiental.
INTRODUO Este trabalho busca fazer uma reflexo sobre a regularizao fundiria de assentamentos urbanos em reas de Preservao Permanente APPs, considerado aqui, como um tipo de conflito fundirio. Toma-se como referncia, a cidade do Recife, por apresentar um alto ndice de assentamentos consolidados em APPs. Pois, com poucas reas urbanas disponveis e de solo urbano escasso e caro, os assentamentos espontneos existentes foram se expandindo em reas de mata, mangue e nas margens dos rios. O que era para ser preservado, ao longo dos anos foi se transformando em locais de moradia, de uma populao excluda socialmente, que encontram nesses locais uma facilidade de ocupao, gerando dessa forma o conflito entre o direito moradia e o direito a um ambiente saudvel. Direitos esses, garantidos pela Constituio de 1988. Sendo assim, esse trabalho busca fazer uma reflexo sobre as seguintes questes: Quais os critrios que devem ser utilizados para aes de regularizao fundiria em APPs? possvel fazer regularizao fundiria sustentvel em APPs? A experincia de regularizao fundiria sustentvel do Recife em APPs tem sido bem sucedida? Este trabalho foi estruturado em quatro partes: a primeira parte apresenta as caractersticas urbanas e ambientais da cidade do Recife; na segunda parte, mostra como ocorreu o processo de reconhecimento dos assentamentos consolidados nas reas de Preservao Ambiental; na terceira parte, faz uma discusso sobre os desafios da Regularizao Fundiria Sustentvel em reas de Preservao Permanente; e na quarta e ltima parte, apresenta as consideraes finais.
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1. A CIDADE DO RECIFE: CARACTERSTICAS URBANAS E AMBIENTAIS A cidade do Recife ocupa uma rea de 220 Km2, distribuda em 6 (seis) Regies Poltico-administrativas. Tem como caractersticas fsico-ambientais o espao distribudo em 66, 83% de pequena elevao, 23,56% de plancie aluvionar e 9,61% de ambiente aqutico. Rica em beleza natural, de reconhecido patrimnio artstico e histrico, de grande potencial de turismo e de servios, marcada por profundos contrastes fsicos-sociais que vem se acumulando ao longo de dcadas. Recife possui uma populao urbana de aproximadamente 1,5 milhes de habitantes, de acordo com o Censo Demogrfico de 2000 (IBGE), dos quais 50% dessa populao vivem aproximadamente em 500 assentamentos informais, de forma precria e sem condies de habitabilidade. A cidade marcada por acentuadas desigualdades sociais, consequncia de altos nveis de pobreza e de uma profunda concentrao de renda, resultado de longos anos de ausncia de uma poltica pblica de interesse social nas diversas esferas de governo. Como consequncia, a cidade se dualiza entre uma populao com maior poder aquisitivo e que pode adquirir o solo urbano em reas planas e de fcil urbanizao e aquela populao que ocupa o solo de forma desordenada em reas de complexas solues urbansticas e de regularizao fundiria. Segundo dados da Prefeitura do Recife, durante o ano 2000, moravam cerca de 550 mil pessoas ao longo dos rios que cruzam a cidade e aproximadamente 50 mil famlias nas margens dos diversos canais, e cerca de 144 assentamentos informais em reas de morros. O que representa que, em uma regio com poucas reas urbanas disponveis e de solo urbano escasso e caro, o adensamento populacional cresce em direo s reas de Preservao Permanente APPs, isto , aos poucos, os assentamentos espontneos existentes vo se expandindo nas reas da mata e principalmente nas margens dos rios. O que era pra ser preservado vai se transformando em locais de moradia, mesmo que em parte inapropriadas, por uma populao excluda socialmente, mas que encontram nesses locais uma facilidade de ocupao, gerando dessa forma o conflito entre o direito a moradia e o direito a um ambiente saudvel. Para responder as demandas dos movimentos populares em busca de uma cidade socialmente mais justa e equilibrada, foi criado na dcada de 80, no contexto da redemocratizao, o Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social PREZEIS, constituindo-se como um marco na renovao nos moldes de gesto de polticas urbanas no Recife, e que serviu posteriormente como referncia nacional na implantao de polticas pblicas em assentamentos espontneos no Brasil. A partir do reconhecimento desses assentamentos como Zonas Especiais da cidade, o passo seguinte foi a viabilizao do Poder Pblico Municipal em promover aes de urbanizao e de regularizao fundiria. Porm, nesse momento no foi aprofundado a viabilidade da regularizao fundiria naqueles assentamentos espontneos
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localizados em APPs, mesmo quando transformados em ZEIS. O contexto sciopoltico em que a cidade vivia, marcada por um perodo de tenso muito forte em relao posse da terra e a garantia do direito a moradia, especificamente nas reas de propriedade particular e naquelas de maior interesse especulativo da cidade, terminou em no priorizar essa discusso, o que no impediu, ao longo dos anos, a ocupao das APPs por aqueles que tinham a necessidade de moradia. Com uma atuao frgil do Pode Pblico Municipal no exerccio do controle urbano, as ocupaes nas margens dos rios, mangues e morros foram aos poucos acontecendo, se expandindo e se consolidando, caracterizando-se assim, como um novo tipo de conflito fundirio urbano, na medida em que, evidenciou-se a dificuldade de adquirir a posse da terra, e retirar as famlias que ali residem da condio de ilegalidade e da situao de constante insegurana. Porm, a discusso, bem como, as alternativas para interveno de regularizao fundiria em reas ambientais foram postergadas para dcadas seguintes. 2. O RECONHECIMENTO DOS ASSENTAMENTOS CONSOLIDADOS NAS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE NA CIDADE DO RECIFE Em 2002, a partir de uma determinao do Ministrio Pblico do Estado de Pernambuco quanto a aplicao do Cdigo Florestal na cidade do Recife, comea-se a discusso sobre o destino das APPs em reas urbanas. O cerne da questo referia-se a exigncia do Ministrio Pblico para que o municpio pusesse em prtica a determinao dos limites das APPs previstos no Cdigo Florestal, ao invs, de como vinha sendo feito, da utilizao dos limites de preservao bem inferior, previsto na Lei de Uso e Ocupao do Solo Urbano da cidade. Como j dito, Recife uma cidade cortada por uma grande quantidade de rios, lagos e mangues e essa medida afetaria diretamente a utilizao do solo urbano. A gesto municipal criou um grupo de estudo para compatibilizar essa questo fundamental para o desenvolvimento da cidade, e como consequncia, gerou uma normatizao especfica, a Lei n 16.930/2003, construda pela Prefeitura do Recife com a participao do Conselho Municipal de Meio Ambiente, altera alguns dos artigos do Cdigo do Meio Ambiente e do Equilbrio Ecolgico do Recife (1996) e define os critrios para estabelecimento das APPs. Nesta nova lei foram consideradas de preservao permanente todas as formas de vegetao existentes ao longo dos corpos e cursos dgua, das reas de manguezais, do topo de colinas e suas encostas, ao redor de nascentes, olhos dgua, lagos e lagoas, reservatrios de gua naturais ou artificiais, alterando os parmetros antes previstos no Cdigo Florestal para a supresso total ou parcial da vegetao, tornando-as assim, mais compatveis com a realidade da cidade. Contudo, o grande avano que se pode obter com essa nova lei foi viabilizar a execuo de projetos de utilidade pblica ou interesse social, possibilitando assim,
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a regularizao fundiria em APPs quando destinadas habitao de interesse social, desde que haja a prvia anuncia dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente e de Desenvolvimento Urbano. O que indicou a preocupao do legislador em integrar as polticas urbanas e ambientais. Paralelamente, em mbito nacional, essa discusso tambm foi iniciada no Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA, que gerou a Resoluo 369 de 2006 onde possibilita a regularizao fundiria de rea urbana nas APPs. No entanto, essa resoluo trouxe muita discusso e divergncias de opinies entre ambientalistas e urbanistas. Para os ambientalistas o Cdigo Florestal era muito restritivo, pois, a nova resoluo torna a questo de utilidade pblica e de interesse social interpretaes muito abrangentes. Enquanto que urbanistas, viram nessa resoluo, a possibilidade de resolver os conflitos fundirios urbanos. 3. OS DESAFIOS DA REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL EM REAS DE PRESERVAO AMBIENTAL Segundo Mukai (2002), o urbanismo no se ocupa apenas de arranjos fsicos territoriais das cidades, mais abrange o meio urbano e o rural, e considera que por isso que esta disciplina tem que cuidar tambm dos aspectos do meio ambiente. Com isso, o autor, utiliza da afirmao do jurista Louis Jacquignon que o direito urbanstico como disciplina visa tambm proteo do meio ambiente:
O direito urbanstico a arte de arranjar as cidades sobre o aspecto demogrfico, econmicos, estticos e culturais, tendo em vista o bem do ser humano e a proteo do meio ambiente (Mukai apud Jacquignon, 2002).
Sendo assim, o direito urbanstico e o direito ambiental no podem estar dissociados, visto que fazem parte do ramo do direito pblico e tem o mesmo marco conceituai que a Constituio Federal de 1988. Porm, quando se trata do direito moradia adequada, muitas questes ainda so postas em debate. Especialmente quando se trata da regularizao fundiria em APPs, que ainda tema pouco discutido e enfrentado pelas gestes municipais. Se por um lado possvel afirmar que no h mais um conflito do ponto de vista das legislaes ambientais e urbanas, por outro lado, criam-se incertezas da forma como os novos parmetros devem ser aplicados nas cidades, e como, deve ser conciliado o direito dos ocupantes e a preservao ambiental. De acordo com Pdua (2006) ao se flexibilizar os parmetros em APPs fica afrouxada em todo o Brasil, a prioridade de proteo aos mangues, nascentes, encostas, margens de rio, dunas, restingas, escarpas, brejos, topos de morro e outras reas consideradas estratgicas para a manuteno do equilbrio dos ecossistemas e dos
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servios ambientais essenciais para a sociedade. A autora, apesar de opinar que o Cdigo Florestal de 1965 era extremamente restritivo e que o Brasil da poca era outro pas, na sua opinio, no momento em que cada Municpio adaptar a lei sua realidade, as APPs perdero valor, e teme por essa adaptao, pois ficar vulnervel de acordo com a vontade do gestor, principalmente quando se trata de municpios que ainda no dispem de Planos Diretores. Assim, crtica dizendo: Foi uma enorme infelicidade. O Conama ficou com medo de enfrentar outras reas, cedeu a muitos interesses e violentou as APPs. Para Fernandes (2007) o problema dos assentamentos espontneos em APPs uma expresso de um velho conflito entre os defensores da chamada agenda verde do meio ambiente e os defensores da chamada agenda marrom das cidades. Ou seja, no existe um conflito entre preservao ambiental e moradia. Pois, ambos so valores e direitos sociais constitucionalmente protegidos, tendo a mesma raiz conceituai, qual seja o princpio da funo socioambiental da propriedade. E o desafio compatibilizar esses valores e direitos.
(...) crucial que governos e a populao reconheam que a promoo da regularizao dos assentamentos informais um direito coletivo, condio de enfrentamento do enorme passivo socioambiental criado ao longo de dcadas no pas. Para tanto, preciso que se adote um conceito antropocntrico de natureza, bem como, que se tomem todas as medidas necessrias para a total reverso do atual modelo de crescimento urbano segregador e poluidor, de tal forma que as cidades brasileiras possam se tornar cidades ecolgicas e sustentveis do ponto de vista socioambiental. (FERNANDES, 2007).
Diante desse contexto, o debate dever responder a questo do como fazer aes de regularizao fundiria em APPs. Portanto, quais os critrios que devem ser utilizados para aes de regularizao fundiria em APPs? possvel fazer regularizao fundiria sustentvel em nessas reas? A experincia de regularizao fundiria sustentvel do Recife em APPs tem sido bem sucedida? Para a regularizao fundiria em APPs ser necessrio levar em considerao a consolidao dos assentamentos espontneos, predominantemente residenciais e o grau de interao scio-cultural dos moradores com o local em que esto instalados, ou seja, a relao de pertencimento destes com o local de moradia, considerando que esse local proporcionar condies de habitabilidade e salubridade. No entanto, nos casos em que essas condies no estejam efetivadas, ser necessria a relocao da populao para um local prximo, prevalecendo o direito moradia. A Regularizao Fundiria Sustentvel em APPs compreende as dimenses jurdica, atravs da titulao da posse da terra; urbanstica, dotando a rea de infraestrutura e equipamentos urbanos; socioambiental, atravs de programas de educao ambiental e mobilizao da comunidade para um melhor convvio com o meio
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ambiente; e a econmica, atravs da gerao de emprego e renda. Necessita para a sua efetivao, um plano de regularizao fundiria, alm da autorizao do Poder Pblico e da anuncia do rgo ambiental responsvel. Pensar em Regularizao Fundiria Sustentvel pensar em regularizao que incorpore essas dimenses, sob pena de no se cumprir a diretriz do Estatuto da Cidade que garantir o direito a cidade sustentvel, entendido como direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e servios urbanos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes, como dispe o Art. 2, inciso I. Portanto, do ponto de vista normativo podemos dizer que possvel fazer regularizao fundiria sustentvel em APPs. Porm, a capacidade dos municpios em conduzir polticas pblicas integradas tem sido um dos principais entraves para a soluo desse conflito. No caso do Recife, a experincia da regularizao fundiria sustentvel em APPs no tem sido exitosa, apesar da Lei 16.930/2003, que torna possvel a regularizao dos assentamentos espontneos consolidados nessas reas. Um dos fatores que contribui para isso a falta de articulao entre os diversos setores da esfera governamental envolvidos na temtica urbana e ambiental, o que confirma a dificuldade de conciliao dessas agendas. Cabe ressaltar, que a referida Lei determina que projetos ou programas que tenham como meta a regularizao fundiria em APPs, devem ser discutidos entre os Conselhos de Meio Ambiente e de Desenvolvimento Urbano, o que poderia facilitar o dilogo entre essas duas temticas. Em consulta feita a Prefeitura do Recife foi constatado que no existem dados mais aprofundados que informem quais so e quantos so os assentamentos consolidados em APPs. Tambm no se sabe ao certo, qual a populao estimada que demanda a regularizao no local e qual a populao que dever sofrer remoes. Como tambm, no se tem diretrizes especficas para a regularizao fundiria nessas reas. Alm do que, na sua maioria as aes de regularizao fundiria so executadas de forma fragmentada, ou seja, no conseguem contemplar todas as dimenses necessrias. A exemplo do PREZEIS, que visa promover a regularizao jurdica e urbanstica das ZEIS, mostra dificuldades de promover uma regularizao sustentvel, o que se observa que este programa tem contemplado aes pontuais, ou de titulao do imvel ou de urbanizao, em detrimento de um planejamento urbano integrado, o que dificulta a insero das ZEIS cidade formal. Nesse sentido, pode-se afirmar que no existe uma experincia bem sucedida de regularizao fundiria sustentvel no Recife, apesar de dispor de um arcabouo legal favorvel a tal procedimento. 4. CONSIDERAES FINAIS Apesar de avanos do ponto de vista das legislaes existentes, ainda falta nos programas de regularizao fundiria em APPs, dialogar com as polticas pblicas, principalmente, as de natureza urbanas e ambientais.
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Observa-se tambm, que o programa de regularizao fundiria do Recife no tem contemplado todas as dimenses necessrias a sua sustentabilidade. Principalmente, ao que se refere s aes de carter ambiental, quando existem, apresenta uma funo secundria, o que tornam os programas vulnerveis quanto preservao ambiental. No entanto, tambm se faz necessrio polticas preventivas de controle urbano, com o objetivo de coibir novas ocupaes em APPs sob pena de comprometermos o tambm garantido direito constitucional, das presentes e futuras geraes a um ambiente ecologicamente equilibrado. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Constituio Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988. BRASIL. Estatuto da Cidade. Guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia, 2001. FERNANDES, Edsio. Regularizao Fundiria de Assentamentos Informais em reas Urbanas. 2007. Disponvel em: http://www.pucminas.br/virtual/2009 01/eursos/curso.php.curso. Acessado em 10 de setembro de 2008. MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. So Paulo: Dialtica, 2002. PDUA, Maria Tereza. reas de Preservao Permanente. 2006. Disponvel em: http://www.oeco.com.br/ index.php/busca/MARIA%20TEREZA%20PADUA.searchphras. Acessado em 10 de setembro de 2008. RECIFE. Lei N 16.930, de 13 de setembro de 2006. Cdigo do Meio Ambiente e do Equilbrio Ecolgico do Recife.
Vila Itoror: Direito Cultura Como Ameaa ao Direito Moradia?

ALINE VIOTTO, BIANCA TAVOLARI, JONNAS VASCONCELOS E YASMIN PESTANA1
Graduandos em Direito.
SUMRIO: 1 Introduo; 2 Contextualizao do Problema; 3 O Projeto de Revitalizao da Vila Itoror; 4 Aspectos Econmicos e Urbansticos do Projeto; 5 A Realidade dos Moradores da Vila Itoror; 6 Outras Perspectivas; 7 Concluso. RESUMO: Este artigo busca analisar a possibilidade de coexistncia entre moradia e cultura na Vila Itoror, tendo como referncia o trabalho de educao jurdica popular do SAJU-USP2 em conjunto com os moradores locais. Partindo de uma breve exposio sobre a comunidade da Vila Itoror no contexto histrico da cidade de So Paulo e sobre o projeto de revitalizao do espao pela Prefeitura Municipal, identificamos uma tenso entre direito cultura e direito moradia, uma vez que a iniciativa elaborada pelo poder pblico visa desapropriao da rea em questo e ao despejo dos moradores, a fim de construir um plo cultural com bares e restaurantes. A partir deste estudo busca-se contribuir com o debate acerca da atual ao de desapropriao proposta pela Prefeitura, levantando questes sobre concepes de cultura, luz de outras experincias semelhantes da Vila. PALAVRAS-CHAVE: Direito Moradia, Cultura, Educao Jurdica Popular, Vila Itoror, SAJU-USP.
1. INTRODUO De incio, contextualizamos a histria e a importncia da Vila Itoror. Seus moradores convivem atualmente com a ameaa de despejo motivada pela formulao
1 Os autores so estudantes do segundo ano da graduao da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo e membros do SAJU-USP, grupo de extenso sob orientao do Professor Doutor Celso Fernandes Campilongo, do Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito. Servio de Assessoria Jurdica Universitria da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.
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de um projeto de revitalizao, realizado pela Prefeitura de So Paulo. O projeto de recuperao da Vila visa construo de um centro cultural e, por esse motivo, apresentamos criticamente o paradigma de reforma urbanstica adotado pela Prefeitura. Em seguida, buscamos expor os processos de revitalizao e de desapropriao do espao da Vila Itoror dentro de um contexto de transformaes econmicas e urbansticas que superam a esfera da localidade. Partimos ento anlise de diferentes conceitos de cultura que permeiam, de um lado, o projeto proposto e, de outro, a realidade dos moradores da Vila. Finalmente afirmamos a possibilidade de convivncia entre cultura e moradia no mesmo espao, a partir de exemplos j realizados em outros lugares semelhantes Vila na cidade de So Paulo. 2. CONTEXTUALIZAO DO PROBLEMA A Vila Itoror est localizada num dos bairros mais centrais da cidade de So Paulo, a Bela Vista, sendo caracterizada por vezes como a primeira vila urbana da cidade3. As edificaes foram construdas entre 1916 e 1922 pelo mestre de obras portugus Francisco de Castro e seu nome Vila Itoror deve-se proximidade da nascente do riacho do vale do Itoror. A Vila apresenta estilo arquitetnico nico, materializado pela tcnica de colagem: peas do antigo Teatro So Jos foram incorporadas na estrutura das casas e do palacete. Em meados da dcada de 50, com a morte do seu fundador, a Vila foi leiloada. Posteriormente, a propriedade do imvel foi doada Instituio Beneficente Augusto Oliveira de Camargo. Esta fundao possui um hospital filantrpico em Indaiatuba, que, por muito tempo, teve seus gastos custeados pela arrecadao dos aluguis das casas locadas na Vila Itoror4. A partir de 1997, a instituio abandonou o local, deixando de cobrar os aluguis e de prover servios como os de manuteno eltrica e sanitria. A regio continua ocupada por cerca de 70 famlias, que h mais de 10 anos zelam sozinhas pelo espao, apesar das dificuldades inerentes condio de baixa renda e do descaso do Poder Pblico em efetivar polticas pblicas voltadas moradia no local. Em razo da degradao da regio central, contempornea ao movimento histrico da sada da elite paulistana para reas mais ao sul da cidade, foram desenvolvidos projetos de revitalizao desses espaos, como acontece com a Vila. De forma simplificada, essas reformas consistem em retirar a populao de baixa renda do centro, reformar e restaurar os imveis histricos e, por fim, viabilizar a
3 4 Disponvel em: http://www.prefeitura, sp.gov. br/portal/a_cidade/noticias/index.php?p=7275, acesso em 15 Set. 2008. Disponvel em: http://www.haoc.org.br/m_fundacao.html, acesso em 15 Set. 2008
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oferta de lazer e de servios. A autorizao da Prefeitura do processo de desapropriao contra a Fundao proprietria da Vila5 se insere nesse contexto. Em contrapartida, ns, do SAJU-USP, juntamente com os moradores da Vila, participamos da elaborao de pedido declaratrio da Usucapio Especial Plrimo6 Pelo periculum in mora evidente, em razo da ao de desapropriao, pedimos tutela antecipada, que foi negada. Recorremos com um Agravo de Instrumento no Tribunal de Justia do Estado de So Paulo7, que ainda aguarda julgamento. A aproximao do SAJU com os moradores da Vila teve incio atravs de contatos no Frum Centro Vivo, uma organizao que congrega movimentos sociais e tambm outros setores da sociedade que discutem as polticas pblicas para o Centro de So Paulo. Desde ento, o SAJU realiza atividades de educao popular com a comunidade da Vila Itoror. Por reconhecermos o papel pedaggico logo, poltico8 que desempenhamos, o grupo almeja, atravs de suas prticas, no atuar pelos moradores, mas com eles. Com isso, dentro dos pressupostos de uma Pedagogia do Oprimido, vemos os moradores como sujeitos e no como objetos nesse processo de luta por justia. Enfrentamos inmeras dificuldades, acentuadas em razo de, ainda que inconscientemente, reproduzirmos prticas opressoras. Tendo isso em vista, repensamos sempre nossas aes e realizamos oficinas e debates com os moradores de forma horizontal, que possa permitir uma verdadeira troca de saberes. Nestes encontros, discutimos muitos temas, como a eficcia dos instrumentos processuais e os mecanismos poltico-jurdicos necessrios para a efetivao dos direitos sociais, como tambm as atuaes em coletivo para a manuteno do espao da Vila. Atravs desse trabalho de educao, pretendemos afastar a viso de que os moradores seriam meros ocupantes a serem despejados. Neste aspecto, o trabalho pedaggico pelo despertar da conscincia coletiva dos moradores essencial para o fortalecimento da luta pela moradia. A inteno maior incluir os moradores como sujeitos nas discusses sobre a reforma urbana, e no expectadores espera passiva do despejo para a periferia da capital.
5 6 7 8 N 583.53.2007.134155-9, distribuda na 1 Vara da Fazenda Pblica. N 583.00.2008.136490-1, distribuda na 2 Vara de Registros Pblicos da Comarca da Capital SP. N 2008.708530-7(05) O pedagogo Paulo Freire, em toda a sua vida e obra, sustentou coerentemente a necessidade de reconhecer o carter poltico da educao, para que se possibilite uma prtica crtica e emancipadora. Como ele revela, O mito da neutralidade da educao, que leva negao da natureza poltica do processo educativo e a torn-lo como um que fazer puro, em que nos engajamos a servio da humanidade entendida como uma abstrao, o ponto de partida para compreendermos as diferenas fundamentais entre uma prtica ingnua, uma prtica astuta e outra crtica. (FREIRE, Paulo. A Importncia do Ato de Ler: em trs artigos que se complementam. So Paulo: Cortez, 2006. p. 23).
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Os moradores possuem grande interesse em continuar residindo naquele espao. Alm grande disponibilidade de transportes pblicos e da intensa zona de comrcio e de servios localizados no Centro, os moradores ainda contam com, por exemplo, quatro escolas pblicas, trs hospitais, um hospital infantil, trs creches comunitrias, o Centro Cultural Vergueiro, a sede do PROCON, o Poupatempo, a Defensoria Pblica e outros servios pblicos nas redondezas. Motivos mais fortes para permanecer no local so os laos pessoais construdos ao longo de anos de convivncia e relao com o bairro e com outros moradores da Bela Vista. H, ainda, no Centro de So Paulo, um grande dficit habitacional, causado tanto pela pouca quantidade de imveis destinados moradia, como tambm pela subutilizao e inutilizao de prdios habitacionais e de casas na regio. A proposta de uso da Vila Itoror pra outro fim que no o da moradia vem aumentar esse dficit, alm de reafirmar um paradigma adotado pela Prefeitura de So Paulo em relao questo da moradia. 3. O PROJETO DE REVITALIZAO DA VILA ITOROR Como define Souza Filho,
o patrimnio ambiental, natural e cultural, assim, elemento fundamental da civilizao e da cultura dos povos, e a ameaa de seu desaparecimento assustadora, porque ameaa de desaparecimento a prpria sociedade.9
Esta, portanto, passou a perceber, ao longo dos anos, a importncia da preservao do seu patrimnio. Para tanto, o Direito se torna instrumento imprescindvel, ao estabelecer as normas e aes reguladoras e protetoras do patrimnio. A Constituio de 1988 interpreta como bem cultural aquele bem jurdico que, alm de ser objeto de direito, est protegido por ser representativo, evocativo ou identificador de uma expresso cultural relevante10. Isto significa que todos os bens culturais possuem um interesse pblico especial, que altera sua essncia. A autoridade competente deve reconhecer o valor do bem e realizar a sua proteo por meio de ato administrativo denominado tombamento, o qual probe a sua mutilao, destruio e/ou demolio, mas permite obras de restaurao, reparao e pintura. Ao longo da histria da humanidade, nunca se estabeleceram critrios comuns e permanentes na classificao do que deveria ser protegido. A preservao tinha
9 10
SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars de. Bens Culturais e sua Proteo Jurdica. Curitiba: Juru, 2008, p. 16 Idem. p. 36.
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como objeto apenas o que parecia ser importante, ou seja, daquilo que estaria ligado s elites.
Em geral, guardaram-se os objetos e as construes ricas da classe poderosa. Guardaram-se os artefatos de exceo e perderam-se para todo o sempre os bens culturais e corriqueiros do povo. Esses bens diferenciados preservados sempre podem levar a uma viso distorcida da memria coletiva, pois justamente por serem excepcionais no tm representatividade.11
O caso da Vila Itoror ilustra bem a descrio acima. O conjunto residencial da Vila foi construdo por um portugus pertencente elite paulistana e manteve sua preservao ao longo do tempo por ser uma construo de grande valor arquitetnico e histrico. Essa preservao ocorreu atravs de seu tombamento, realizado pelo CONPRESP12 e pelo CONDEPHAAT13, o qual visava criar condies para a preservao dessa rea em face s modificaes de carter imobilirio que vinham crescendo nesse perodo no Bairro da Bela Vista. O Projeto de Recuperao Urbana da Vila Itoror14 foi elaborado em 1976 pela Prefeitura. Posteriormente, em 2006, o prefeito Jos Serra sancionou o Decreto n 46.926, que declara de utilidade pblica os imveis particulares situados na Vila, os quais devero ser desapropriados para a execuo desse plano de urbanizao. Para a concretizao desse projeto, a Prefeitura prev a implantao e a operao de obras e servios de recuperao, realizadas pelos rgos pblicos a fim de que, posteriormente, iniciativas privadas interessadas em explorar economicamente o local possam se estabelecer. Os objetivos previstos so, alm de recuperar e valorizar o conjunto arquitetnico urbanstico, valorizar a micro-regio da Bela Vista e tornar o projeto auto-sustentvel a partir do desenvolvimento de atividades culturais, artsticas, educacionais, comunitrias e tursticas. Para isso, esto previstos espaos para oficinas, teatros, cinemas, livrarias, galerias de arte, restaurantes, bares, estacionamentos e instalaes hoteleiras. O seguinte conceito de lazer foi utilizado no projeto:
[lazer] um conjunto de ocupaes s quais o indivduo pode entregar-se de livre vontade, seja para repousar, seja para divertir-se, recrear-se e entreter-se ou, ainda, para desenvolver sua informao ou formao desinteressada, sua participao social voluntria, ou sua livre capacidade criadora.15
11 12 13 14 15 LEMOS, Carlos A. C. O que Patrimnio Histrico. So Paulo: Brasiliense, 2004, p. 22. Resolues 01/93 e 22/02. Resoluo SC 09/05. Disponvel em: http://ww2.prefeitura.sp.gov.br//arquivos/secretarias/cultura/vilaitororo.pdf, acesso em 18 Set. 2008. DUMAZEDIER, Joffre. Lazer e Cultura Popular. So Paulo: Perspectiva, 1973. p. 34, apud Projeto de Recuperao Urbana da Vila Itoror.
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A prefeitura diz ainda respeitar, no projeto, os princpios consagrados internacionalmente na Carta de Veneza, da qual o Brasil signatrio. O trecho do tratado citado no prprio projeto diz:
A noo de monumento compreende no s criao arquitetnica isolada, como tambm o ambiente no qual ela se insere. O monumento inseparvel do meio no qual ela se situa e da histria do qual o testemunho. Reconhece-se ento tanto o valor monumental dos grandes conjuntos arquitetnicos, quanto o de das obras modestas que com o tempo adquiriram uma significao cultural e humana.16
No entanto, se analisarmos com maior ateno essa proposta, podemos levantar uma srie de questes quanto sua elaborao e funo. Conforme a prpria Carta de Veneza estabelece, o monumento histrico no pode ser separado do ambiente no qual ele est inserido, mas tal distino ocorre nesse projeto. Em nenhum momento a prefeitura prev a interao dos moradores da Vila Itoror com o desenvolvimento do plo cultural nessa regio. Desse modo, alm de no propor um projeto em relao moradia, a Prefeitura acredita que a questo cultural e a questo da moradia so incompatveis no caso da Vila Itoror. A ideia de cultura inserida nesse projeto a de uma cultura voltada exclusivamente para uma lgica mercadolgica, que se torna evidente quando o projeto estabelece como um dos seus objetivos a auto-sustentabilidade e, at mais, que ele seja rentvel economicamente. Isso significa que a cultura produzida nesse espao dever atender aos interesses do mercado, pois s assim ela ser consumida e trar lucros aos seus investidores. Essa concepo de cultura enquanto produto trocvel por dinheiro e que deve ser consumido como se consome qualquer coisa17 pode ser denominada cultura de massas, cujas origens histricas remontam Revoluo Industrial e o surgimento de uma economia de mercado. O Poder Pblico, dessa forma, impe comunidade da Vila Itoror uma especfica ideia de cultura, que no se relaciona com os moradores. a afirmao de um padro cultural nico e tido como o melhor para todos os membros da sociedade18. Assim, os moradores locais so duplamente privados pela Prefeitura: o direito sua prpria cultura lhes , pois se perder com a desapropriao. Tambm lhes negado o acesso a essa cultura de consumo, j que os moradores dificilmente podero pagar quantias elevadas para usufrurem das atividades desenvolvidas nesse plo cultural. Assim, notamos como a ideia inicialmente proposta do indivduo poder
16 17 18 Disponvel em: http://ww2.prefeitura.sp.gov.br//arquivos/secretarias/cultura/vilaitororo.pdf, acesso em 18 Set. 2008. COELHO, Texeira. O que Indstria Cultural. So Paulo: Brasiliense, 2004. p. 11. CHAU, Marilena. Cultura e Democracia: o discurso competente e outras falas. So Paulo: Cortez, 2007. p. 50.
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se entregar de livre vontade ao lazer nesse local restrita e no contempla as prprias pessoas residentes na Vila Itoror. A Vila, porm, no um caso isolado: est relacionada a uma lgica econmica e urbanstica mais ampla. 4. ASPECTOS ECONMICOS E URBANSTICOS DO PROJETO O projeto de revitalizao da Vila Itoror, proposto pela Prefeitura de So Paulo, revela no s um conceito de cultura adotado, mas tambm um modelo urbanstico. Na apresentao do projeto, a seguinte passagem se mostra relevante a fim de compreender o enfoque estatal:
A iniciativa da Prefeitura, atravs da Secretaria Municipal de Cultura, com a participao integrada das Secretarias de Planejamento e da Habitao e Desenvolvimento Urbano, e da EMURB Empresa Municipal de Urbanizao, prev, a implantao e operao das obras e servios de recuperao com participao da iniciativa privada. Ou seja, no se cogita para a Vila a criao de um novo Centro Cultural ou de um Museu ao ar livre, mas sim um conjunto dinmico de atividades que incorporem e ultrapassem esses programas e apresentem condies de auto-sustentabilidade aps as intervenes que necessariamente devero ser feitas pela Prefeitura.19 (grifo nosso)
Essa caracterizao representativa do projeto como um todo e faz-se necessrio avaliar alguns de seus pontos. A Prefeitura bastante clara ao dizer que a recuperao da Vila Itoror se dar por meio de participao da iniciativa privada, aps intervenes feitas pelos rgos pblicos citados. O modelo aqui pretendido, portanto, essencialmente privado: precisa apresentar condies de auto-sustentabilidade, que, em outras palavras, quer dizer autonomia econmica traduzida na forma de lucro. Ou seja, os bares, restaurantes, galerias e at uma rede hoteleira tero as condies necessrias a desenvolverem suas atividades comerciais. A lgica aqui apresentada insere-se no contexto de reestruturao global do sistema econmico, evidenciada no Brasil a partir da dcada de 1990, atravs de medidas de flexibilizao do mercado de trabalho e ajustes estruturais que limitaram os gastos pblicos. Essas mudanas
transformaram a geografia da pobreza urbana e da vulnerabilidade social, com impactos profundos na dinmica de agregao societria do territrio popular e nas relaes reais ou simblicas que este estabelece com o restante da cidade.20
Ainda sobre as transformaes econmicas, a urbanista Mariana Fix analisa brevemente:

19 20 Disponvel em: http://ww2.prefeitura.sp.gov.br//arquivos/secretarias/cultura/vilaitororo.pdf, acesso em 18 Set. 2008. ROLNIK, Raquel. A Lgica da Desordem. Le Monde Diplomatique, Brasil, ano 2, n. 13, 2008. p. 10.
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 A liberalizao e a desregulamentao financeira inseriram novamente o Brasil nos fluxos internacionais de capital, interrompidos com a crise da dvida e a derrocada do desenvolvimentismo, no contexto da crise da ordem de Bretton Woods. Contudo, ao contrrio do ciclo desenvolvimentista, a liberalizao foi responsvel por atrair montantes elevados de capital, financeiro especulativo, os mesmos que invadiram as periferias asitica e latinoamericana, em um contexto de aumento da mobilidade do capital e de busca por rentabilidade tambm fora dos pases centrais.21
Assim, essas transformaes deram incio consolidao de um modelo urbanstico concentrador e excludente, estruturando as cidades brasileiras:
O territrio popular se densificou, sobre uma base urbanstica frgil e tosca, fruto de intervenes fragmentadas, desconectadas e descontnuas, definidas e executadas na temporalidade da poltica.
A Vila Itoror representativa dessa forma de urbanizao, que hoje, no caso especfico do qual tratamos, objeto de iniciativas de reforma e de revitalizao. Para revitalizar pressupe-se que no haja mais vida e exatamente essa a viso da Prefeitura: os moradores e suas histrias no so em momento algum citados no plano de reforma, apenas menciona-se que alguns dos espaos sero desapropriados. Revitalizar, do modo proposto (ou imposto, uma vez que no houve participao dos moradores e de demais cidados na elaborao do planejamento), e o chamado planejamento estratgico, as operaes urbanas e as parcerias pblico-privadas23 compem o ncleo em torno do qual se forma o pensamento nico das cidades24. Tal pensamento substitui a ideia de desenvolvimentismo por um modelo de cidades competitivas, atraentes e funcionais. Assim, a ideia de alcanar um padro de vida dos pases ricos por meio da industrializao e desenvolvimento internos foi abandonada. Tal mito foi substitudo pelo das cidades globais (global cities), cidades que so competitivas internacionalmente, cidades que tm vocao para dar certo. O prprio projeto da Prefeitura descreve a Vila com um grande potencial:
A Vila Itoror apresenta uma configurao espacial especialssima, com grande potencial cenogrfico, que a torna nica para a possibilidade de acomodar atividades de carter cultural, educacional e de lazer, com repercusso no campo do turismo, que ultrapassa de muito o
21 22 23 24
FIX, Mariana. So Paulo Cidade Global: fundamentos financeiros de uma miragem. So Paulo: Boitempo, 2007, p. 166. ROLNIK, Raquel. A Lgica da Desordem. Le Monde Diplomatique, Brasil, ano 2, n. 13, 2008. p. 10. FIX, Mariana. So Paulo Cidade Global: fundamentos financeiros de uma miragem. So Paulo: Boitempo, 2007, p. 163. ARANTES, O.; VAINER, C.; MARICATO, E. A cidade do Pensamento nico. So Paulo: Vozes, 2000.
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mbito local, possibilitando uma referncia de carter metropolitano e estadual, pelo menos. esta referncia que orientou tambm a definio do vulto das atividades previstas para instalao na Vila.25 (grifo nosso).
Torna-se, portanto, muito clara a inteno de repercusso da reforma e dos efeitos atrativos para alm do bairro, alm da Bela Vista e at da prpria cidade de So Paulo. Reformas como as propostas tm reconhecida visibilidade internacional e turstica, como nos casos do Pelourinho em Salvador e de Puerto Madero, em Buenos Aires. Ambos os lugares so exemplos de espaos ditos degradados, em parte abandonados, que foram revitalizados e so hoje centros de comrcio e visitao. Aqui, no caso da Vila Itoror, instrumentaliza-se o conceito de cultura a fim de criar esses espaos atraentes, que tornam a cidade mais bonita, com mais visibilidade e mais excludente. Reformar, por si s, no uma ao necessariamente negativa. A questo aqui gira em torno de uma lgica privatista, que visa expulso de moradores de suas casas a fim de criar mais um espao de consumo na cidade de So Paulo. Se a cidade um espao de interao, de encontros, de construo e de consolidao de relacionamentos, a efetivao do projeto da Prefeitura seleciona somente algumas pessoas que possam dele participar. A limitao essencialmente econmica, uma vez os atuais moradores da Vila Itoror, por exemplo, no teriam recursos financeiros e nem disponibilidade de tempo para aproveitar restaurantes, bares e galerias, muito menos hotis. A iniciativa da Prefeitura, se concretizada, cria mais um lugar de anti-cidade em So Paulo, por impossibilitar a interao espontnea entre pessoas, por impossibilitar a sensao narrada por Jlio Cortzar, em um de seus contos:
Cuando abra la puerta y me asome a la escalera, sabre que abajo empieza la calle; no el molde ya aceptado, no Ias casas ya sabidas, no el hotel de enfrente; la calle, la viva floresta donde cada instante puede arrojarse sobre mi como una magnolia, donde Ias caras van a nacer cuando Ias mire, cuando avance un poo ms(...)26
Cabe, nesse momento, expor e analisar a perspectiva dos moradores. 5. A REALIDADE DOS MORADORES DA VILA ITOROR Realizamos, em conjunto com os moradores, uma dinmica sobre os vrios conceitos de cultura, no primeiro semestre de 2008. Organizamo-nos em trs grupos e foi pedido a cada pessoa que trouxesse de sua casa um objeto que representasse o
25 26 Disponvel em: http://ww2.prefeitura.sp.gov.br//arquivos/secretarias/cultura/vilaitororo.pdf, acesso em 18 Set. 2008. CORTZAR, Mio. Cuentos Completos 1. Madri: Alfaguara, 2007, p. 406.
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que ela entendia por cultura. Dessa forma, moradores e moradoras voltaram s casas e trouxeram pro ptio da Vila toda sorte de objetos: figuras de santos, crucifixos, CDs com msicas de sua terra, quadros, fotos, ornamentos, peas de vesturio. Cada um teve sua vez de explicar o porqu do objeto escolhido e sua significao. Uma moradora levou uma flor. Explicou que a flor representava pra ela a necessidade de preservao, tanto do meio ambiente quanto das pessoas e que isso simbolizava o que ela entende por cultura. Um outro morador, que materializou sua concepo de cultura num crucifixo, ressaltou a importncia de respeitar a religio e a crena dos outros, assim como as culturas diferentes, como foi apontado por alguns moradores, migrantes do nordeste do pas. Um menino, filho de uma moradora e tambm ele morador da Vila, sintetizou as opinies levantadas: As pessoas s vem o lado de fora da Vila. Esquecem que a aqui tem gente. Esses objetos representam isso, sem eles, sem cultura, a gente fica seco por dentro.27. Entendemos que a construo cultural se d nas relaes do homem com seu espao e as produes culturais no necessitam estar em lugares ditos qualificados para que tenham valor, como galerias e museus. Assim,
a cultura, no amplo conceito antropolgico, o elemento identificador das sociedades humanas e engloba tanto a lngua na qual o povo se comunica, conta suas histrias e faz seus poemas, como a forma como prepara seus alimentos, o modo como se veste e as edificaes que lhe servem de teto, como suas crenas, sua religio, o saber e o saber fazer as coisas, seu direito.28
Por esses motivos, no entendemos que possa haver uma hierarquia entre culturas, uma cultura melhor ou superior que as demais. A Vila Itoror, dessa forma, j um plo cultural. Seu espao contm histrias de vida, revela como os moradores convivem e se relacionam, produz lembrana e memria, sem as quais resta apenas um grupo [de pessoas] sem norte, sem capacidade de escrever sua prpria histria e, portanto, sem condies de traar o rumo de seu destino.29 A partir dessa linha de pensamento, cultura e moradia no so excludentes. Elas podem conviver no mesmo espao e isso claramente demonstrado no projeto habitacional realizado pelo grupo EMAU-Mosaico30. Essa proposta de extenso universitria objetiva-se a atender as demandas sociais organizadas que se encontram margem da produo do mercado imobilirio e, muitas vezes, das aes do poder
27 28 29 30
Relato anotado e representado de forma livre, porm sem mudana de contedo. SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars de. Bens culturais e sua proteo jurdica. Curitiba: Juru, 2008, p. 15 Idem. p. 16. Escritrio Modelo da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Mackenzie.
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pblico, com trabalhos essencialmente participativos.31 Assim, em trabalho conjunto com os moradores e moradoras, foi construdo um estudo sobre a rea, visando constituio do direito de morar no centro da cidade. O projeto prev trs praas de uso comum, sendo uma delas destinada s crianas da Vila, bem como a existncia de 70 unidades habitacionais que abarquem as famlias que hoje l vivem. A reforma dos prdios e casas um pressuposto, porm a funo de moradia pode ser mantida, como exemplificado:
Dessa maneira, foi contemplada a perspectiva do palacete passar a ser de uso pblico e aqui entende-se uso pblico como o relativo a servios de acesso universal e no restaurantes e cafs, por exemplo podendo ser oferecido a alguma Secretaria Municipal ou Estadual, com atendimento populao, ou mesmo ao Servio Social do Comrcio, considerando-se o trabalho social desenvolvido pelos SESCs e a possibilidade de recuperao da primeira piscina coletiva para um uso efetivo da populao. As demais edificaes da Vila poderiam ser recuperadas para seu uso original o de habitao compondo estratgias de importantes programas pblicos de apoio moradia em rea central.32
Analisamos, a seguir, experincias na cidade de So Paulo que conjugam a moradia e a cultura. 6. OUTRAS PERSPECTIVAS Defendemos, portanto, que cultura e moradia podem conviver em um mesmo espao, assim como o posposto pelo projeto do grupo EMAU-Mosaico, em que as reas de cultura e lazer construdos no excluem os moradores, que podem permanecer na Vila contribuindo para formao cultural do espao. Avaliamos que a cultura pode ser mais do que entretenimento, pode contribuir para histria do local, para o fortalecimento da comunidade e o desenvolvimento dos que l vivem. O Projeto de Recuperao da Vila Itoror apresentado pela Prefeitura, j anteriormente citado, no observa que a sobrevivncia da Vila Itoror se deve presena resistente dos moradores, que se mantiveram no local como mantenedores e preservadores do patrimnio histrico da Vila. Deslocar os moradores e moradoras da Vila, portanto, seria afast-los do prprio ncleo cultural que eles prprios construram. no permitir o reencontro dessa populao com a sua prpria histria. Isso seria o mesmo que contar a histria do Bairro da Bela Vista sem mencionar seus prprios personagens.
31 32
Disponvel em: http://www.mosaicomakenzie.org/index.html, acesso em 10 Out. 2008. Projeto habitacional para a Vila Itoror 2008. Mosaico/Vida Associada FAU Mackenzie, p. 3.
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Dentro desse contexto, surge a questo: seria possvel preservar moradia, patrimnio histrico e cultura? Utilizamos o caso da Vila Operria Maria Zlia, situada no bairro de Belenzinho, Zona Leste de So Paulo, para demonstrar a possibilidade de uma relao integrada e sustentvel desses trs vrtices presentes tanto na discusso da Vila Itoror, como na Vila Maria Zlia. A Vila Operria Maria Zlia, construda em 1917, abriga aproximadamente 180 casas e 600 famlias que formam a Sociedade Amigos da Vila Maria Zlia, fundada no dia 10 de julho de 1981. A Vila Maria Zlia foi tombada pelo CONDEPHAAT33 em 1992, e os prprios moradores esto organizados para promover a revitalizao dos prdios histricos, que pertencem ao INSS34. A Sociedade dos Amigos busca efetivar melhorias nos prdios e armazns, que se encontram em condies precrias. Na Vila Maria Zlia, a pea A residncia do Grupo XIX35 de teatro trouxe uma forma de revitalizao que procura trabalhar com os espaos, atendendo s necessidades dos moradores. O projeto do Grupo XIX foi contemplado pela Lei de Fomento ao Teatro para a cidade de So Paulo, em janeiro de 2004, momento em que teve incio o trabalho scio-cultural de residncia nessa vila. Agora, o grupo retorna Maria Zlia com o projeto Casa Aberta, motivado por outra Lei de Fomento, dando continuidade para a residncia artstica. O projeto do grupo procura trabalhar sem hierarquias, em um processo colaborativo de criao, em que dramaturgo, diretor de arte, diretor, atores e atrizes e o prprio pblico participam da construo artstica da pea. Ressalta-se a iniciativa do grupo teatral de afirmar o vnculo do teatro com a cidade, a aproximao e a apropriao da arquitetura e dos valores sociais e antropolgicos guardados nas edificaes e nos patrimnios histricos. Na construo das peas, o grupo realiza uma pesquisa temtica pautada na histria do Brasil em conjunto com um processo investigativo, que busca a construo da realidade social de determinada poca a partir da histria oral, de registros em peridicos e outros meios que aproximem do cotidiano a ser interpretado. Nesse sentido, a residncia artstica, buscando um contato com a antropologia do local, pode ser um meio de (re)viver a histria por parte do moradores, que podem contribuir com relatos, documentos histricos, fotografias e cartas. Por outro lado, o projeto do Grupo XIX, incentiva a integrao dos habitantes de outras reas de So Paulo com a histria da Vila Maria Zlia, no com um olhar de
33 34 35 Processo: 24268/85 Tomb.: Res. SC 43 de 18/12/92 D.O.: 19/12/92. Livro do Tombo Histrico: Inscrio n 305, p. 77, 28/5/1983. Disponvel em: http://www.vilamariazelia.com.br/vilahoje.html, acesso em 5 Out. 2008. O Grupo XIX teve incio no Centro de Artes Cnicas da Universidade de So Paulo (USP).
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um museu esttico, mais em uma perspectiva que possibilita interao do teatro, dos prdios histricos e o cotidiano dinmico dos moradores que l residem. a possibilidade de somar a cultura preocupada com sua funo social e aspectos vivos da formao histrica da cidade. Embora no se trate especificamente de moradia, a manuteno de valores antropolgicos e de uma cultura dinmica tambm exemplificada por um terreiro de candombl de nao Ketu, localizado na Vila Facchini, em So Paulo. O Ax Il Ob36 tambm foi tombado pelo CONDEPHAAT. Com a morte do proprietrio do espao, esse seria dividido entre os herdeiros, mas a sobrevivncia do terreiro dependia das instalaes j construdas e assim, o tombamento foi a sada vislumbrada. Muitos especialistas hesitaram em considerar o Ax Il Ob como patrimnio cultural, alegando no ter tradio. O argumento, porm, foi superado, uma vez que o entendimento do conceito de patrimnio cultural deixou de se orientar por uma cultura em conserva de uma tradio esttica, fria e repetitiva. Os dois exemplos mostram a preservao de uma cultura em constante construo e no desmembrada do crculo social em que vive, nesse sentido que pensamos a Vila Itoror. Para esta, que j foi palco de uma Festa Junina em 200737 organizada pelos moradores, desejamos que seja palco de outras intervenes culturais realizada pela comunidade e que possa desfrutar de outras produes de cultura que sejam construdas na Vila. 7. CONCLUSO Buscamos, com esse artigo, contribuir com o debate sobre projetos de desapropriao em reas tombadas, sempre tendo como ponto de partida o papel dos moradores enquanto sujeitos, que, organizados, conseguem mostrar a possibilidade de convivncia da moradia e da cultura. 8. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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36 37
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A Experincia do SAJU-USP na Vila Itoror: Assistncia e Assessoria Podem Caminhar Juntas?

CAIO SANTIAGO, PAULO L. MARTINS, RAFAELA OLIVEIRA E VIVIAN BARBOUR1
SUMRIO: 1. Introduo; 2. Marcos Tericos; 3. Experincias Brasileiras A formao das AJUPs e da Renaju; 4. O Modelo de Atuao do SAJU-USP na Vila Itoror; 5. Concluso; 6. Referncias bibliogrficas.
1. INTRODUO O presente artigo pretende promover uma releitura dos conceitos de Assistncia e Assessoria no atual contexto de luta pelo direito moradia, para ento responder pergunta principal deste trabalho: de que forma deve se dar a interveno das Assessorias Jurdicas Universitrias Populares (AJUPs) nos conflitos fundirios urbanos a fim de contribuir para a garantia do direito moradia de comunidades de baixa renda? Para isso, iniciaremos com uma abordagem dos referenciais tericos dos servios legais inovadores. Posteriormente, enfocaremos as primeiras experincias destes na dcada de 1980 e as atuais prticas de assessoria jurdica universitria, a partir do modelo predominante na Rede Nacional de Assessorias Jurdicas Universitrias (RENAJU). Por fim, apresentaremos um contraponto a esse modelo, com base na atuao do SAJU-USP na comunidade da Vila do Itoror, no centro de So Paulo.
1 Os autores so estudantes de graduao da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo e membros do Servio de Assessoria Jurdica Universitria da USP (SAJU-USP), grupo de extenso sob orientao do Professor Associado Celso Fernandes Campilongo, do Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito.
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2. MARCOS TERICOS No perodo das dcadas de 1980 e 1990, no contexto da retomada das mobilizaes populares na Amrica Latina e do processo de redemocratizao poltica, formaram-se novas correntes crticas na teoria do Direito. Em conjunto com o Pluralismo Jurdico e com o Direito Alternativo, surgem novas prticas jurdicas em diversos pases da regio, ligadas ao pensamento marxista, que visavam romper com a tradicional lgica formalista e tecnicista do direito. Diretamente ligadas s lutas sociais do perodo, essas novas prticas de atuao jurdica colocaram-se ao lado dos nascentes movimentos sociais, contribuindo para sua organizao e prestando apoio jurdico. Nesse sentido, traziam a luta dos movimentos para o mundo jurdico, dentro das possibilidades criadas pelos novos marcos legislativos da poca, conquistados pelas mobilizaes populares, como, por exemplo, a Constituio Federal de 1988, que estabeleceu garantias para diversos direitos sociais e previu novos instrumentos processuais para atender s demandas coletivas. Essa nova linha de atuao teve seu primeiro estudo emprico especfico com Fernando Rojas2, em 1988. A partir de uma anlise em quatro pases da Amrica Latina (Chile, Colmbia, Equador e Peru), o autor buscou caractersticas identificadoras do que chamou de servios legais alternativos, quais sejam: a) Ideia de mudana social a partir de uma viso de igualdade que transcende seu aspecto formal e de um valor de justia baseado na solidariedade; b) Crtica e combate ao sistema capitalista, com a ideia de que os servios legais alternativos atuam como metas transitrias na concretizao de avanos sociais; e c) Aes de organizao comunitria e de conquista do poder poltico pelas minorias excludas. Esses servios pesquisados, segundo Rojas, no s se formaram fora do mbito do Estado, na forma de organizaes no-governamentais, como tambm eram, muitas vezes, crticos a este. Sua atuao se dava justamente aliada aos novos movimentos sociais em expanso, ligados aos grupos sociais oprimidos, como trabalhadores rurais, mulheres e ndios, assim como populao pobre das cidades. Alm disso, Rojas observou que, por serem oriundos de escolas de referncia social, os militantes desses servios possuam alta formao tcnica.
2 3 ROJAS, Fernando. Comparacin entre las tendncias de los servidos legales en Norteamrica, Europa y Amrica Latina (primera e segunda parte) El otro decrecho. Bogot, pp. 5-57, agosto, 1988. Para um estudo sobre a obra de Rojas, conferir LUZ, Vladimir de Carvalho. Assessoria Jurdica Popular no Brasil: Paradigmas, Formao Histrica e Perspectivas. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2008, pp. 48-59.
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No Brasil, o principal marco terico sobre esses novos servios legais o estudo realizado por Celso Fernandes Campilongo4, no incio da dcada de 1990. Nele, o autor elaborou, a partir da literatura ento existente sobre o tema, como o trabalho de Rojas, uma tipologia ideal da dicotomia entre os servios legais tradicionais, de um lado, e os servios legais inovadores, de outro. Em um segundo momento, o autor realizou, utilizando como instrumento de anlise essa construo terica, uma pesquisa emprica sobre os servios legais em So Bernardo do Campo. O trabalho apresentou como critrios basilares dessa dicotomia, o interesse tutelado, o vnculo tico, a natureza do servio, a relao cliente/advogado, o conhecimento e o acesso justia. Nessa linha, os servios legais inovadores tratariam de demandas coletivas, fundados numa macrotica com vistas conscientizao do grupo atendido sobre seus direitos e necessria organizao para a concretizao destes. Esse modelo concebe o acesso justia para alm do Poder Judicirio, numa relao horizontal entre os clientes e advogados, com base na desmistificao do conhecimento jurdico. Os servios legais inovadores, no Brasil, so comumente denominados de assessorias jurdicas, enquanto que os servios tradicionais, de assistncia. Embora no seja nossa inteno promover uma discusso conceituai, uma anlise mais apurada das ideias deduzidas por Campilongo revela que houve uma assimilao equivocada dos conceitos forjados em seu trabalho a contraposio entre tradicional e inovador no corresponde necessariamente ao par assistncia-assessoria5. Conforme veremos, essa diferenciao entre assessoria e assistncia marcou profundamente o surgimento de grupos universitrios e da Rede Nacional de Assessoria Jurdica Universitria. 3. EXPERINCIAS BRASILEIRAS A FORMAO DAS AJUPS E DA RENAJU As experincias brasileiras dos servios legais inovadores, conforme seu campo de atuao, podem ser distinguidas em Advocacia Militante e Assessoria Universitria, segundo Vladimir de Carvalho Luz6 Para o autor, a primeira consiste na atuao de entidades no-governamentais, sem vnculos acadmicos e universitrios, enquanto
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CAMPILONGO, Celso Fernandes. Assistncia jurdica e advocacia popular: servios legais em So Bernardo do Campo. In: O direito na sociedade complexa. So Paulo: Max Limonad, 2000, pp. 15-52. Campilongo baseou sua tipologia de servios legais em diferentes modelos de assistncia jurdica, diferenciandoos entre tradicionais e inovadores, no em assistncia e assessoria. De fato, todos os modelos analisados pelo autor realizavam trabalho de assistncia jurdica, diferenciando-se quanto ao modelo utilizado. LUZ, Vladimir de Carvalho. Assessoria Jurdica Popular no Brasil: Paradigmas, Formao Histrica e Perspectivas. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2008, pp. 124-154.
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a segunda realizada por estudantes de direito, em ambiente de universidades, com uma organizao autnoma em relao administrao destas. Enquanto paradigmas de grupos de Assessoria Universitria, objeto deste artigo, cabe destacar os Servios de Apoio Jurdico (SAJUs) das Universidades Federais da Bahia e do Rio Grande do Sul. O autor afirma que, apesar de formadas em pocas e ambientes distintos, tais grupos estudantis possuam as seguintes caractersticas comuns: a) Diferenciao entre os conceitos e as prticas de assistncia jurdica, entendida como apoio jurdico individual, e de assessoria jurdica, entendida como apoio jurdico coletivo; b) Autonomia decisria em relao administrao das universidades, sendo formadas e geridas por iniciativa exclusiva dos estudantes; c) Desenvolvimento de projetos de extenso e/ou pesquisa, em atividades permanentes ou sazonais; d) Ampliao das prticas jurdicas para alm do mbito forense; e e) Interao institucional com a universidade a partir da ocupao de seus espaos pblicos, ao tempo que promovem atividades de carter social. O SAJU-UFRGS foi fundado em 1950, sendo que, at a dcada de 1980, a entidade seguiu um modelo de atuao jurdica marcadamente assistencialista, limitando-se ao aspecto processual das demandas, em geral de carter individual, dentro do paradigma de servio legal tradicional. Posteriormente, com a formao de grupos temticos sobre regularizao fundiria e gnero, aproximou-se de um modelo mais inovador, passando a atender tambm demandas de carter coletivo de grupos sociais oprimidos. Em 1990 e 91, a entidade consolidou-se enquanto prestadora de assessoria jurdica na regio metropolitana de Porto Alegre. Apesar de enfrentar algumas dificuldades em relao a conflitos internos, continuidade dos programas e formao terica de seus membros, o SAJU-UFRGS realizou importantes atividades de impacto na sua regio, como o ajuizamento de aes coletivas, promoo de projetos de pesquisa e elaborao de cartilhas, jornais e revistas prprias. Estas constituem importante material de pesquisa sobre o grupo, essencial para o registro de suas atividades e de seu pioneirismo enquanto assessoria jurdica. Em semelhana entidade gacha, o SAJU/UFBA iniciou, na dcada de 1960, um modelo de atuao jurdica essencialmente assistencialista, sendo uma espcie de laboratrio de prtica forense do curso de Direito. Apenas em 1996, o grupo, a partir
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de um contato com o modelo de assessoria jurdica, passou tambm a atender demandas coletivas, dentro de um padro mais prximo da assessoria. Na dcada de noventa, surge a Rede Nacional de Assessorias Jurdicas Universitrias (Renaju), como forma de aglutinar os projetos que se difundiram entre as faculdades de direito de todo o pas. Hoje, a Rede conta com vinte e trs projetos de todas as regies, sendo mais presente no Sul e no Nordeste brasileiros. Entre esses projetos, so poucos os que compreendem a assessoria como uma prtica que envolva a atuao judicial. Com poucas excees, a Rede tem adotado o entendimento de que a assessoria jurdica universitria prescinde da prtica judicial (assistncia). Nesse sentido, a maioria dos projetos ligados rede possuem prticas de educao popular que exploram interfaces do direito com outras reas do conhecimento, como a pedagogia, a comunicao e a economia, mas abrem mo das vias judiciais como forma possvel de soluo de conflitos. Essa ideia extrajudicial de atuao tem como fundamentao a construo de um novo direito, mais prximo dos anseios e necessidades das classes oprimidas, considerando o direito como um ideal tico de justia. 4. O MODELO DE ATUAO DO SAJU-USP NA VILA ITOROR A fim de contribuir com a presente discusso, apresentaremos, a seguir, o modelo de atuao que o SAJU-USP desenvolveu na comunidade da Vila Itoror. No queremos com isso propor um modelo abstraio e aplicvel em qualquer localidade, sob quaisquer condies, mas demonstrar a possibilidade de conciliao entre dois modelos de atuao jurdica supostamente excludentes, assistncia e assessoria. A concepo que o SAJU-USP desenvolveu sobre o que seria o modelo ideal de uma assessoria jurdica universitria sempre contemplou, em primeiro plano, o trabalho de educao jurdica popular, muitas vezes confundido, alis, com a prpria ideia de assessoria. De fato, nunca fomos contrrios a uma prtica que envolvesse a assistncia jurdica, at porque um de nossos mais antigos Grupos de Trabalho, desde sua fundao, sempre atuou com a judicializao de conflitos fundirios urbanos7. Por outro lado, fortemente influenciados pelos escritos de Paulo Freire, acreditvamos na possibilidade de uma atuao extensionista que se restringisse rea da educao e da comunicao. Nossa insero na comunidade da Vila Itoror, no entanto, nos fez rever alguns conceitos j cristalizados pela prtica. Tivemos um primeiro contato com o caso por meio das reunies do Frum Centro Vivo, articulao entre movimentos sociais,
7 O atual Grupo de Regularizao Fundiria da Paraispolis constituiu-se dentro do SAJU-USP em 2003, a partir de um convnio com a Procuradoria Geral do Municpio de So Paulo e o Centro Acadmico XI de Agosto, com o objetivo de promover a regularizao fundiria em uma quadra da favela de Paraispolis.
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entidades da sociedade civil e grupos universitrios que possuem algum tipo de atuao no centro da cidade de So Paulo. A comunidade, localizada no centro da cidade de So Paulo, sempre chamou a ateno do Poder Pblico por sua composio arquitetnica. Dessa peculiaridade resultou, alis, o tombamento do conjunto pelos rgos de defesa do patrimnio histrico e cultural do municpio e do estado de So Paulo, Conpresp e Condephaat, respectivamente. A Prefeitura de So Paulo possui projetos antigos de revitalizao da rea, que incluem a transformao da Vila em um plo cultural dotado de restaurantes, teatros, bares e livrarias8. Em 2006, a Vila foi declarada como rea de utilidade pblica, sendo, atualmente, objeto de ao de desapropriao. Desde este primeiro momento, portanto, ficou claro para ns que a judicializao do conflito por que passava a Vila era a possibilidade mais plausvel para solucionar a situao de instabilidade jurdica que se instaurara na comunidade desde 2006. O primeiro contato que tivemos com a comunidade, intermediado pelo Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos, que cuidava do caso at ento, foi marcado por um forte apelo assistencialista, em que assumamos um papel passivo de estagirios de direito. Apesar de insatisfeitos com nossa atuao, nos submetemos temporariamente a ela por considerarmos importante preparar, em pouco tempo, a petio inicial do processo de usucapio que buscaria defender os interesses dos moradores. Como a comunidade no possua histrico anterior de mobilizaes, os primeiros meses de trabalho foram marcados por dificuldades de comunicao e pelos baixos quruns das reunies. Alm disso, os requisitos formais de instruo da pea inicial comprometiam quase que a totalidade do tempo de nossos encontros com a coleta de documentos e conversas individuais sobre a situao de cada morador. Tal processo, apesar de burocrtico, possibilitou um contato mais prximo entre ns, grupo de assessoria jurdica, e a comunidade, atraindo a ateno de moradores que, inicialmente, se demonstravam apticos e desinteressados. Ajuizada no incio de 2008, a Ao de Usucapio Especial Urbana em litisconsrcio ativo facultativo possui fundamentos na Lei 10.257/2001, o Estatuto da Cidade. Inicialmente, aderiram ao quarenta das setenta famlias que ocupam os imveis da Vila Itoror. Alm desta ao, tambm assessoramos a comunidade na Ao de Desapropriao movida pela Fazenda Pblica do Estado contra o proprietrio de direito da Vila Itoror a Fundao Leonor de Barros Camargo. Com a situao mais tranquila, nos organizamos para iniciar um projeto de educao jurdica popular que complementaria o trabalho de assistncia jurdica como
8 Conferir TOZZI, Dcio; TOLEDO, Benedito Lima de. Vila Itoror Projeto de Recuperao Urbana. So Paulo: Prefeitura do Municpio de So Paulo, 2006.
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fator politizante de nossa atuao. Durante um ano, aperfeioamos nosso modelo, fortemente influenciados pelos interesses e ansiedades da comunidade. Desde j, oportuno ressaltar que, em todo o processo de educao popular que desenvolvemos na Vila Itoror, o pano de fundo fundamental que possibilitou a aglutinao da comunidade em torno de uma pauta de interesse comum tem sido, certamente, a garantia do Direito Moradia, cumprindo papel fundamental a judicializao da referida Ao de Usucapio. Detalhamos, a seguir, as etapas de desenvolvimento do nosso projeto de educao popular, levantando os principais pontos de convergncia entre os modelos de servio legal discutidos neste artigo. A leitura da realidade A formulao de um projeto de educao que contemple as questes que permeiam o dia-a-dia da comunidade deve, por bvio, ser capaz de compreender quais so tais questes. Assim, a primeira e fundamental etapa o levantamento temtico. Inicialmente, as questes levantadas pela comunidade parecem desconexas e pouco inovadoras. De fato, esta fase inicia-se quase que espontaneamente nos primeiros contatos, individuais ou coletivos, que se fazem com a comunidade. Questes muito frequentemente levantadas so aquelas relacionadas com a convivncia entre vizinhos lixo, barulho, cachorros etc. Desacostumados com uma dinmica participativa e horizontal, no raro que os moradores levantem tais questes por meio de discusses pouco dialgicas, na forma de reclamaes, numa lavao de roupa suja coletiva. Havendo vrios mtodos viveis para o levantamento temtico (entrevistas individuais, questionrios etc.), acreditamos que o mais eficaz sua realizao em um encontro com todos os moradores interessados. Este mtodo, ao possibilitar aos moradores que enxerguem no outro os mesmos problemas que os afligem pessoalmente, inicia um processo de construo ou fortalecimento de uma identidade comunitria. Nessa etapa, a clareza na definio do pano de fundo sobre o qual se erguer o projeto de educao fundamental para no dispersar o espao coletivo em construo e para apontar focos de discusso. Assim, a garantia do Direito Moradia por meio da judicializao do conflito fundirio em que se insere a comunidade pode representar um interessante ponto de partida para a aglutinao dos moradores em torno de uma pauta comum. A problematizao da realidade Depois de levantados os temas pela comunidade, segue-se a etapa de problematizao. O principal objetivo desta fase tentar identificar limites, possibilidades,
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insuficincias e at ingenuidades inerentes s questes sugeridas para discusso, possibilitando novas abordagens para temas recorrentes. Alm disso, deve-se atentar para a aglutinao de temas que possuam aspectos comuns. Nesta fase, cada um dos temas levantados pelos moradores ser debatido profundamente pelo grupo de assessoria jurdica antes de levado novamente para a comunidade, com uma nova roupagem. Deve-se atentar para o estudo das possibilidades, judiciais ou extrajudiciais, de soluo da questo em debate. Cada tema ser, em seguida, debatido pelos moradores que, depois de o problematizarem, apontaro a soluo mais adequada para o problema. A modificao da realidade importante que haja uma ao prtica para cada tema debatido. Esse apego prtica de grande importncia para que a comunidade sinta, em curto prazo, os reflexos de sua prpria organizao e trabalho conjunto. Isso porque, apesar da importante simbologia da ao judicializada, a demora tpica da Justia tende a pesar negativamente, provocando desnimo na comunidade e uma consequente desagregao do espao coletivo construdo. Assim, depois de cada discusso, so debatidas propostas de interveno na realidade. Nessa fase, so ideias recorrentes, por exemplo, a organizao de mutires (limpeza da comunidade, reformas pontuais em espaos comuns etc.), ou a busca de instituies do direito formal para indicar alternativas para o problema (orientaes jurdicas, fundao de associao de moradores etc.). Tambm aqui de grande importncia uma composio entre a educao e a assistncia jurdica. Da comunidade, podem surgir demandas de interveno que passem necessariamente pela judicializao de conflitos internos, ou pelo acionamento de mecanismos administrativos do Poder Executivo em favor da comunidade. 5. CONCLUSO Como procuramos demonstrar, o apelo jurdico da assistncia (instrumentos processuais) tem muito a contribuir para a construo de um espao coletivo e, consequentemente, para criar ou fortalecer uma identidade comunitria. Os anseios da comunidade por uma segurana formal que garantir o respeito aos seus direitos so consolidados na judicializao do conflito fundirio que a aflige. Assim, a representao simblica do processo judicial capaz de aglutinar os moradores em torno de uma pauta comum, neste caso, a garantia do Direito Moradia. Apesar do disseminado sentimento de descrdito direcionado ao Sistema de Justia Brasileiro, a aura de formalidade e de poder que reveste o Judicirio atrai
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determinantemente a ateno dos moradores quando so confrontados com conflitos frente aos quais se sentem impotentes. Ao entenderem que os problemas que os aflige pessoalmente so comuns a todo um universo de pessoas que constituem a comunidade em que se inserem, os moradores tendem a buscar alternativas coletivas para soluo de tais problemas. A possibilidade de judicializao de uma ao de natureza coletiva contribui, nesse sentido, para a aglutinao comunitria. Esta aglutinao fundamental para dar foco atuao dos moradores na defesa de seus direitos. A partir dela, originada de um apelo supostamente assistencialista, completamente vivel que se estabelea um processo de politizao e emancipao. Deve-se, por outro lado, cuidar para que a judicializao do conflito no parea a soluo para os conflitos que se apresentam na comunidade, contribuindo para dissolver o espao coletivo ainda em construo, mas que, pelo contrrio, represente parte da possvel soluo. Alm disso, se a judicializao do conflito favorece a organizao e mobilizao dos moradores, esta contribui, num movimento inverso, para o melhor andamento daquela. Ou seja, a construo de um espao que rena e articule os sujeitos envolvidos no processo, de carter coletivo, possibilita a melhor evoluo do mesmo, em virtude de suas numerosas e complexas exigncias em seu decorrer, como a documentao de todos os moradores, descrio histrica do local, desenho da diviso e arranjo das casas, entre outras. Assim, a assistncia jurdica possui um papel fundamental na interveno da Assessoria Jurdica Universitria Popular nos conflitos fundirios urbanos atuais, a fim de garantir o direito moradia da populao de baixa renda. Isso porque no s atua judicialmente dentro das possibilidades criadas pelos novos marcos legislativos, como tambm contribui para avanos na organizao dos moradores e para sua identidade comunitria. 6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
CAMPILONGO, Celso Fernandes. Assistncia jurdica e advocacia popular: servios legais em So Bernardo do Campo. In: O direito na sociedade complexa. So Paulo: Max Limonad, 2000. LUZ, Vladimir de Carvalho. Assessoria Jurdica Popular no Brasil: Paradigmas, Formao Histrica e Perspectivas. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2008. ROJAS, Fernando. Comparacin entre Ias tendncias de los servidos legales en Norteamrica, Europa y Amrica Latina (primera e segunda parte) El otro derecho. Bogot, pp. 5-57, agosto, 1988. TOZZI, Dcio; TOLEDO, Benedito Lima de. Vila Itoror Projeto de Recuperao Urbana. So Paulo: Prefeitura do Municpio de So Paulo, 2006.
Pluralismo Jurdico e o Direito Moradia em Fortaleza

FRANCISCO FILOMENO
DE
ABREU NETO
Mestrando em Desenvolvimento Urbano na Universidade Federal de Pernambuco.
INTRODUO O presente trabalho faz parte de uma dissertao apresentada no Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Urbano da Universidade Federal de Pernambuco. A pesquisa abordou alguns aspectos da relao entre o pluralismo jurdico e a informalidade urbana. Neste trabalho entende-se por informalidade urbana o fenmeno resultante do desenvolvimento desordenado das cidades, regrado pelo mercado imobilirio excludente, provocando o surgimento de assentamentos informais como favelas, loteamentos irregulares e clandestinos, cortios e conjuntos habitacionais irregulares. O pluralismo jurdico , por sua vez, concebido como a existncia de diferentes formas de Direito, de um Direito que no se origina do Estado, mas sim de necessidades humanas no atendidas, no providas, pela mquina estatal. Buscou-se neste trabalho abordar o direito moradia dentro de diferentes escalas, desde a escala internacional at a local, considerando na escala local assentamentos urbanos que vivem atualmente tanto processos de regularizao fundiria como de conflitos fundirios. Faz-se uma anlise do arcabouo institucional relacionado ao direito moradia e a prxis local dentro dos assentamentos irregulares. 1. O PLURALISMO JURDICO E A CARTOGRAFIA SIMBLICA DO DIREITO Ao se falar de pluralismo jurdico temos que tratar do Estado como produto das relaes sociais. Os diferentes segmentos da sociedade vivem se relacionando, muitas vezes em relaes de opresso de uns sobre os outros. As diferentes relaes sociais, as diferentes relaes de poder determinam a configurao das instituies estatais.
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Como o Estado produto de uma relao, ele no pode ser visto simplesmente como instrumento de uma classe, como marionetes da classe burguesa, pois nem mesmo existe uma unidade na classe burguesa. O Estado, sua poltica, sua forma, suas estruturas, traduzem, portanto, os interesses da classe dominante no de modo mecnico, mas atravs de uma relao de foras que faz dele uma expresso condensada da luta de classes em desenvolvimento (POULANTZAS, 1980). Os diferentes atores da sociedade convivem dentro do Estado em contradio, em relao de fora. Muitas vezes cada estrutura, cada camada do Estado, ocupada por uma classe ou frao de classe. No entanto, da mesma maneira que o Estado no o simples instrumento de uma classe, ele tambm no simplesmente um produto desconexo das relaes. O Estado tem uma unidade que se traduz por sua poltica global e macia em favor da classe ou frao hegemnica. Assim como o Estado, o Direito vai incorporar as lutas de classes. Como afirma Arruda Jr. (1992, p. 96), o Direito um fenmeno histrico, que expressa o avano ou no de uma luta poltica entre classes sociais. Assim como o Estado expressa a condensao de foras sociais (mesmo que assimetricamente), tambm o direito acompanha o desenvolvimento de relaes concretas (das relaes de produo, das foras produtivas), embora reconheamos que o sistema jurdico, enquanto arcabouo tcnico, no se subordina, de forma imediata e mecnica, aos movimentos de infraestrutura, no estando, contudo, imune ao mesmo. Acrescentando, Wolkmer (2003, p. 155) coloca que toda estrutura jurdica reproduz o jogo de foras sociais e polticas, bem como os valores morais e culturais de uma dada organizao social. Como os autores colocam, o Direito uma instituio que est sendo moldada pelas lutas de classes, pelas relaes de foras. Dentro do Estado, vrios segmentos lutam pelos seus direitos e influenciam nas instituies formadas, cada segmento influencia na lei criada, assim, o direito estatal vai ser fruto das relaes das foras capitalistas, incorporando as reivindicaes que tiverem mais fora para se firmar. O Direito Estatal no neutro como alguns juristas insistem em afirmar. O Direito um reflexo das relaes de fora, as leis tendem a cristalizar concepes e ideologias. As necessidades humanas so uns dos fatores que levam as pessoas a se organizar e reivindicar por direitos. Muitas vezes a organizao popular em torno das necessidades humanas no consegue fora suficiente para se transformar em direitos e, mesmo se transformado em direitos, estes no so efetivados. O no atendimento das necessidades humanas provoca o surgimento de formas paralelas de direito, surge o pluralismo jurdico. Joaquim Falco Neto (1984, p. 80-81) coloca que existem duas concepes de direito: uma monista, para quem s existe o direito positivo estatal, e outra dualista,
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que admite a existncia de vrios direitos, quer quando se comparam sociedades diversas, quer mesmo no mbito interno de uma nica sociedade. O cerne do pluralismo jurdico est na negao do Estado como centro nico do poder poltico e a fonte exclusiva de toda a produo do direito. O Estado incorpora em suas instituies vrios direitos oriundos de vrios segmentos da sociedade, porm, esta incorporao, oriunda das relaes de fora, limitam-se ao mnimo necessrio para que os conflitos sejam dispersados. O Direito, ou a necessidade, no incorporado no mbito das correlaes de fora, torna-se um Direito marginal, alheio ao Estado e por ele no reconhecido. Na verdade, como Wolkmer coloca, temos no pluralismo jurdico uma perspectiva descentralizadora e antidogmtica que estabelece a supremacia de elemento tico-poltico-sociolgicos sobre critrios tecnoformais positivistas. Daniela Madruga (2004, p. 186) coloca o Pluralismo Jurdico como fruto da coexistncia de vrias ordens jurdicas no mesmo espao geopoltico e surgiu da necessidade de uma abordagem crtica, inovadora, em relao a um direito que no atende mais, como deveria, a uma to complexa demanda social, um novo referencial terico que busca, atravs de prticas plurais, atender s necessidades sociais. Wolkmer (2001) na mesma obra designa pluralismo jurdico como a multiplicidade de prticas jurdicas existentes num mesmo espao scio-poltico, integrados por conflitos e consensos, podendo ser ou no oficiais e tendo razo de ser nas necessidades existenciais, materiais e culturais. Na perspectiva urbana temos a necessidade de moradia no atendida que leva a populao a buscar outras formas de moradia. Os assentamentos irregulares surgem como uma forma plrima de direito que aos poucos est sendo admitida no direito estatal. Ao debate do pluralismo jurdico, Boaventura de Sousa Santos (2005) acresce o uso da cartografia como ferramenta de anlise, definindo um paralelo com a geografia e estabelecendo uma relao entre a cartografia e o direito. O autor coloca que os mapas so representaes imperfeitas da realidade. Estas distores da realidade trazidas pelos mapas so controladas por aquele que quer representar o espao, o autor disciplina que h uma similaridade desta tcnica com a do direito, quando este representa a realidade. Segundo ele as relaes das diferentes juridicidades com a realidade social so muito semelhantes s que existem entre os mapas e a realidade espacial (SANTOS, 2005, p. 199). A este procedimento o autor denominou Cartografia Simblica do Direito. Dentro da Cartografia Simblica do Direito trabalhada a questo da escala. A escala o principal instrumento da cartografia. Seria a relao entre a distncia no
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mapa e a correspondente distncia no terreno. Temos as grandes escalas, que representam um espao menor, e as pequenas escalas, que representam um espao maior. A escolha da escala relacionada com o fenmeno que se quer retratar ou potencializar. Na grande escala identificamos a representao como caracterstica mais forte, sendo rica em detalhes, descreve pormenorizada e vivamente os comportamentos e atitudes, contextualiza-os no meio envolvente e sensvel s distines e relaes complexas entre familiar e estranho, superior e inferior, justo e injusto. A pequena escala privilegia a orientao, ela pobre em detalhes e reduz os comportamentos e as atitudes a tipos gerais e abstratos de ao. (SANTOS, 2005, p. 210) As diferenas entre pequena e grande escala so claras em duas pesquisas realizadas pelo autor: Quando, em 1970, estudei o direito interno e no oficial das favelas do Rio de Janeiro, tive ocasio de observar que este direito local, um direito de grande escala, representava adequadamente a realidade scio-jurdica da marginalidade urbana e contribua significativamente para manter o status quo das posies dos habitantes das favelas enquanto moradores precrios de barracas e casas em terrenos invadidos (SANTOS, 1977). Quando, dez anos mais tarde, estudei as lutas sociais e jurdicas dos moradores das favelas do Recife com o objetivo de legalizarem a ocupao das terras por meio de expropriao, compra ou arrendamento, verifiquei que a forma de direito a que recorriam privilegiadamente era o direito oficial, estatal, um direito de menor escala, que s muito seletiva e abstratamente representava a posio scio-jurdica dos moradores, mas definia muito claramente a relatividade das suas posies face ao Estado e aos proprietrios fundirios urbanos, um direito que, nas condies sociais e polticas da poca, oferecia o atalho mais curto para o movimento de uma situao precria para uma posio segura (SANTOS, 1982b; 1983) (SANTOS, 2005, p. 210). O presente estudo se utiliza da cartografia simblica do direito de Boaventura para anlise da relao entre o nosso ordenamento jurdico brasileiro e a informalidade urbana, traando a existncia do pluralismo jurdico. Nos prximos itens sero trabalhados quatro espaos jurdicos, quatro escalas. Sero utilizadas as trs escalas que Boaventura disciplinou (internacional, nacional e local) e se acrescer uma escala, a Municipal. No Brasil o pacto federativo e o modo em que se dispe a legislao urbana torna imperativo a considerao de um mbito municipal descolado do nacional, pois as normas federais podero ser ou no regulamentadas no municipal, de acordo com as relaes de fora em cada Municpio. As diferentes escalas tm diferentes direitos que se formam das diferentes relaes sociais entre os diferentes atores. O nvel de conscientizao de conhecimento dos diferentes atores vai influenciar nas relaes de poder e nas institucionalidades
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formadas. Notamos a o fenmeno do pluralismo jurdico, onde diversas formas de direito se manifestam nos diferentes espaos jurdicos, nas diferentes escalas. O direito moradia vai ter um nvel de efetividade diferente em cada escala, de acordo com as relaes de fora. O direito moradia trazido por diversas normatizaes, mas o atores que as formam no so os atores diretos envolvidos nos conflitos fundirios oriundos da falta de moradia. A garantia da segurana jurdica da posse est nas normas internacionais e nas federais, mas a sua efetividade foi contida ao se delegar ao plano diretor a competncia para se traar a funo social da propriedade, o conflito fundirio dispersado para o mbito municipal. No Municpio podemos ter um plano diretor que encampe os princpios do Estatuto da Cidade e realmente operacionalize a funo social da propriedade ou somente ter um plano de fachada que traga os princpios, mas no os aplique. J no campo social local muitas vezes nenhuma das legislaes dos outros campos iro despontar, sendo ineficazes diante dos conflitos concretos de propriedade. 2. O DIREITO MORADIA NAS ESCALAS INTERNACIONAL E NACIONAL O direito moradia foi retratado nas diferentes escalas. Neste artigo sero trabalhados superficialmente s escalas internacional e nacional, amplamente trabalhadas pela doutrina, e ser dada maior ateno s escalas municipal e local. No mbito internacional temos vrias normas internacionais que retraam o direito moradia. A Declarao Universal dos Direitos Humanos traz em seu art. XXV que toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem-estar, alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, direito a segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia em circunstncias fora do seu controle. O Pacto Internacional dos Direitos Econmicos Sociais e Culturais detalhou vrios dos direitos trazidos pelo art. XXV da Declarao Universal. Apesar das convenes e pactos internacionais trazerem o direito moradia, as normas no detalhavam os contornos deste direito. Em 1991, o Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais produziu o Comentrio Geral n 4 sobre o Direito moradia adequada, trazido pelo art. 11, do Pacto Internacional pelos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. O Comentrio Geral traz como elementos do direito moradia a segurana jurdica da posse, a habitabilidade, a capacidade de suportar os custos ligados moradia, a disponibilidade de infra-estrutura e servios bsicos, a boa localizao e o prprio acesso moradia, alm da adequao cultural desta moradia. Outro Comentrio que merece ser ressaltado o Comentrio Geral n 7 sobre o Direito Moradia Adequada que trata dos despejos forados. A segurana na posse
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deve ser garantida de maneira a impedir os despejos forados que desrespeitam vrios direitos humanos. Neste sentido, o Comentrio Geral busca trazer a proteo dos direitos humanos queles que esto ameaados ou foram despejados, explicitando a necessidade remdios legais para a sua proteo. Na escala nacional temos o direito moradia retratado expressamente no art. 6 da Constituio Federal. Alm deste dispositivo, vrios so os momentos em que a Constituio traz o direito moradia, como quando trata da usucapio, do salrio mnimo, das competncias, dentre outros. Apesar de no se tratar diretamente de direito moradia, as normas jurdicas nacionais que tratam do planejamento urbano so essenciais no que se refere ao direito moradia. A Constituio Federal traz que a propriedade dever cumprir a sua funo social e o plano diretor como o instrumento bsico que ir regular a poltica urbana, sendo o plano diretor a lei que ir definir quando a propriedade urbana est ou no respeitando a funo social da propriedade. A lei federal 10.257/01, o Estatuto da Cidade, traz vrios princpios e instrumentos jurdicos que iro auxiliar no planejamento urbano, sendo regulamentados e aplicados dentro do plano diretor. Pode-se dizer que tanto a legislao internacional como a nacional avanam muito no que tange ao direito moradia e ao desenvolvimento urbano, mas estas tero sua aplicabilidade condicionada aos planos diretores que sero elaborados nos diferentes municpios no pas. Quanto aos assentamentos irregulares, temos uma avanada regulamentao no que tange a situaes consolidadas, atravs da usucapio e concesses, mas temos uma regulamentao insuficiente no que se refere assentamentos em conflito fundirio. 3. ESCALA MUNICIPAL E LOCAL Quanto habitao temos disciplinado na Lei Orgnica do Municpio LOM de Fortaleza que a poltica habitacional do Municpio dever priorizar programas destinados populao de baixa renda e se constituir primordialmente de urbanizao e regularizao fundiria de assentamentos irregulares, sem excluso dos projetos de proviso habitacional, atividades contnuas e permanentes a integrar o planejamento urbano do Municpio. Ainda traz a LOM que o Poder Pblico s construir conjuntos habitacionais para abrigar a populao carente ocupante de assentamentos irregulares, quando por questes tcnicas ou de estratgia de uso do solo no for possvel a urbanizao dos eventos.
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Outra lei municipal que traz normas referentes moradia o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental, lei n 7.061 de 16 de janeiro de 1992, principalmente no tratamento dos assentamentos espontneos, regulamentados na seo de uso e ocupao diferenciados, nos arts. 73, 74 e 75. O artigo 73 considera assentamentos espontneos, podendo ser objeto de regularizao fundiria, as reas ocupadas por populao de baixa renda, favela ou assentamentos assemelhados, destitudos da legitimidade do domnio dos terrenos, cuja forma se d em alta densidade e em desacordo com os padres urbansticos regularmente institudos. Apesar de reconhecer a existncia dos assentamentos irregulares em Fortaleza, no temos a instituio de Zonas Especiais de Interesse Social ou instrumento similar que proporcione aes como de flexibilizao das normas de uso e ocupao do solo e proteo das comunidades contra o avano da expulso branca. No h tambm normas referentes aos conflitos fundirios e o papel do Poder Pblico. Passamos anlise da escala local como campo onde incide o pluralismo jurdico. A primeira questo a colocar a da existncia da prpria informalidade urbana, s em Fortaleza, por exemplo, existem mais de 600 favelas. A informalidade urbana existe em tamanha proporo que a poltica pblica de regularizao fundiria se mostra tmida frente a quantidade de assentamentos informais. Mostramos aqui dois tipos de assentamentos, uns que esto sendo atendidos pela poltica pblica de regularizao fundiria, seja pelo Municpio, seja pela sociedade civil organizada, e aqueles que esto margem de uma poltica e esto sendo palco de conflitos que podem resultar a qualquer momento em um despejo violento. Temos como assentamentos que no tm conflito fundirio nem ao judicial os antigos conjuntos habitacionais construdos em regime de mutiro pelo Municpio de Fortaleza. Como assentamentos que tem conflito fundirio, mas no tem ao judicial o Pirambu. Temos como assentamento que no tem conflito fundirio, mas tem ao judicial a Terra Prometida. E por ltimo, temos como assentamentos que tem ao judicial e conflito fundirio o Morada da Paz, o Bom Sucesso e o Parque Santana. A primeira demonstrao de que existe pluralismo jurdico que, com exceo do Pirambu, estes assentamentos surgiram depois da Constituio Federal de 1988. Apesar de termos um grande avano legal no temos uma imediata incorporao destas medidas nas diferentes legislaes municipais. Todas estas famlias ocupantes destes imveis, com exceo dos conjuntos habitacionais, foram em busca de um imvel para utilizar para suas moradias, famlias que necessitavam de uma terra para morar, a grande massa de excludos que formou o Pirambu, os moradores da Terra Prometida movidos pela necessidade e pela f
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ocupam um terreno vazio, os moradores de rua do centro da cidade procuram abrigo no prdio abandonado no centro, os moradores do Bom Sucesso, depois de ludibriados por uma liderana clientelista, ocupam um terreno que seria destinado moradia, por fim as pessoas sem teto ocupam terreno no utilizado no Parque Santana. A necessidade por moradia faz com que as famlias busquem, atravs de meios no legais, um espao na cidade para constituir a suas moradias. Temos sim aqui pluralismo jurdico, temos o acesso terra urbana, acesso moradia, no pelo mercado, nem por polticas habitacionais, mas atravs da ocupao urbana organizada. Mesmo com o avano da legislao ainda temos este modo de aquisio de moradia muito presente em Fortaleza, v-se que mesmo com todo o avano institucional no temos ainda um acesso amplo terra urbanizada por parte da populao de baixa renda. Quanto aos casos estudados temos a demonstrao de alguns casos de, mesmo com a legislao, no houve o pleno acesso moradia; e temos outros que mesmo com a legislao contra os moradores, o acesso a moradia se mostra como uma possibilidade no futuro. Temos inicialmente encontrado em alguns casos que, mesmo com o avano da legislao, verificamos o impedimento ao acesso moradia. Temos como primeiro caso o da Terra Prometida onde temos a usucapio amplamente regulamentada no mbito nacional, mas uma discordncia doutrinria faz com que o direito no seja reconhecido pelo judicirio. O Estatuto da Cidade regulamenta que no possvel a transferncia inter vivos no caso da usucapio individual e o Cdigo Civil diz que possvel. Esta discordncia levantada pelo Ministrio Pblico e faz com que ele se oponha usucapio dos moradores da Terra Prometida, negando-lhes o acesso segurana na posse e por decorrncia moradia. Outro caso a falta de documentao por parte dos ocupantes das terras pblicas. Tanto os beneficirios do Pirambu como os dos Conjuntos Habitacionais no tem os seus RGs e CPFs o que inviabiliza a emisso de ttulos de Concesso de Direito Real de Uso e inviabiliza a Regularizao Fundiria. A falta de uma formalidade que o documento, acaba inviabilizando uma outra formalidade que o ttulo do imvel no nome dos respectivos beneficirios. Outra questo que chama a ateno a falta de regulamentao das Zonas Especiais de Interesse Social e a discordncia entre as secretarias municipais. Tanto no caso do Pirambu como no caso dos Conjuntos Habitacionais temos a inviabilidade do registro dos imveis devido irregularidade no parcelamento do solo. E mesmo que tivesse as ZEIS, ou mesmo que o parcelamento estivesse regulamentar, a falta de cooperao e estrutura entre a Secretaria de Infra-estrutura e a Fundao de
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Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza HABITAFOR inviabiliza o trmite dos imveis que esto de acordo com a lei de ordenamento do solo urbano. Mesmo com o reconhecimento do direito moradia a nvel internacional, do reconhecimento do direito moradia daqueles que moram em assentamentos informais a nvel nacional, mesmo com a flexibilizao das normas para habitao de interesse social feita pela Lei Federal de Parcelamento do Solo Urbano, mesmo com o Estatuto da Cidade, as normas municipais no permitem a regularizao de ocupaes espontneas como o Pirambu e de assentamentos produzidos pelo prprio Poder Pblico Municipal. Mesmo com todo o avano legal, as diferentes escalas de direito tem avanos diferentes quanto efetividade do direito moradia, enquanto a escala local tambm no tiver este avano, podemos falar que nestes casos temos formas de direito paralelas ao direito oficial, temos um pluralismo jurdico. Com relao a estes trs primeiros casos (Pirambu, Conjuntos Habitacionais e Terra Prometida) faz-se interessante colocar que a necessidade pela segurana jurdica da posse, de um ttulo jurdico que possa servir de garantia para aqueles moradores, no foi sempre uma necessidade ou desejo dos moradores destes locais. Por um lado este interesse veio do Poder Pblico, tanto como na hora de promover a regularizao fundiria, no caso dos conjuntos habitacionais, ou como ameaa, no caso do Projeto Costa-oeste para o Pirambu e Terra Prometida. Apesar de termos avanos legais nas escalas nacional e internacional quanto moradia e titularidade jurdica, no podemos dizer que existia um empoderamento deste discurso no mbito local. Podemos perceber aqui um pluralismo jurdico, pois aqueles que promoveram o debate e as lutas a nvel nacional no so os mesmos que lutam a nvel local, o nvel diferente de conscincia das necessidades faz com que o direito nas diferentes escalas seja diferente, seja efetivado a nvel nacional, e no seja nem percebido como necessidade a nvel local. Quanto aos casos que tem conflito fundirio e ao judicial temos alguns fatores que se tornam comuns nos trs casos. A primeira questo que mesmo no havendo posse por parte dos proprietrios em nenhum dos casos a ao judicial, que foi utilizada nos trs casos, foi a reintegrao de posse. Apesar de o instrumento cabvel ser a ao reinvidicatria, que discute a propriedade, resolveram entrar com uma ao que discute a posse, mesmo sem ela existir. Sendo, inclusive, um dos argumentos que os ocupantes usam para se legitimar a questo que os imveis estavam vazios e sendo usados para o cometimento de ilcitos e eles pegaram o imvel e deram uma funo social, a moradia. As aes de reintegrao foram impetradas, aproximadamente, na mesma poca e tiveram trs fins diferentes: uma foi extinta por se reconhecer que no h posse, outra foi dada uma liminar de reintegrao de posse e at hoje est sendo prorrogada sem nenhuma soluo na Vara Cvel e a outra, tambm, vem sendo adiada, mas foi para a Vara da Fazenda Pblica.
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Todos os trs casos tiveram como argumento da defesa a questo de que o conflito fundirio no meramente uma causa particular, uma causa cvel, mas sim uma questo social, uma questo de falta de moradia. Este argumento passou desapercebido pelo Juiz do caso Morada da Paz. No Parque Santana, ainda, temos um mandado de liminar de reintegrao de posse em voga, mas o juiz, por motivos cristos, no executa este mandado, despacho este que foi criticado em agravo por no se fundamentar em causas jurdicas, no direito formal. No caso do Bom Sucesso foi o nico em que se percebeu a real conotao social dos conflitos e da necessidade de uma interveno mais ampla dos executivos dos Poderes Pblicos para a busca de uma soluo. Ento, temos que o reconhecimento da ocupao como necessidade por moradia s se deu em um caso dos trs em que houve conflito e ao judicial, mas mesmo neste caso a ao ainda continua correndo na 26 Vara Cvel e este argumento no utilizado para de dar o fim da ao com julgamento do mrito. Outro fato que chama a ateno a da chamada do Poder Pblico para a soluo dos conflitos em voga. O Juiz que julga o caso do Morada da Paz entende que neste caso no pertinente a chamada do Poder Pblico, por uma questo de formalidade coloca que o interesse do Poder Pblico s pode ser averiguado por uma Vara da Fazenda Pblica, sendo que dessa maneira uma ao de reintegrao de posse nunca chegaria Vara da Fazenda e nunca se teria a interveno do Poder Pblico. No caso do Parque Santana, na esfera cvel a HABITAFOR demonstra interesse na causa, o que faz com que o processo seja enviado para a vara da Fazenda Pblica. A interveno da HABITAFOR no tem por fim, at a, solucionar o conflito, mas sim ganhar tempo, conseguindo a prorrogao por dois anos. J no caso do Bom Sucesso, o Juiz entende que o caso deve sim ser alvo da chamada dos entes pblicos que devem fazer parte da soluo do problema. Passa-se aqui a defender a existncia de uma vara especial para conflitos fundirios e esta deve trabalhar conjuntamente com a Unio, Estado e Municpio para a soluo dos conflitos. Percebemos que o envolvimento ou no do Poder Pblico nos conflitos em questo, tambm, transparece a percepo de que o conflito fundirio no uma questo de simples lide pela propriedade, mas sim uma demanda social que vem da necessidade humana por moradia. Quanto s solues para os conflitos fundirios em questo, podemos notar que no h uma soluo conclusiva para nenhum deles. Na verdade os conflitos at agora tem sido dispersados atravs dos anos de discusso judicial, mesmo no caso do Parque Santana que tem uma liminar de reintegrao de posse ativa, no verificamos medidas efetivas para o seu cumprimento.
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No caso do Parque Santana temos a utilizao do direito oficial de forma desvirtuada e de maneira a possibilitar o reconhecimento da moradia de maneira diferente. No caso do Parque Santana nem se nega o direito moradia das famlias l residentes nem se nega o direito de propriedade dos autores da ao, atravs de negociao com a HABITAFOR buscou-se uma outra alternativa que foge ao direito oficial. O proprietrio doar as terras ocupadas como reas verdes, institucional e fundo de terras para o poder pblico de maneira que este faa a regularizao fundiria das terras que sero pblicas, as terras restantes ocupadas sero desapropriadas. No Morada da Paz temos uma deciso extinguindo a ao de reintegrao da posse por motivos tcnico-formais, no sendo verificada a posse destes. Com o fim da ao de reintegrao da posse surgem uma ao reinvidicatria e uma ao de usucapio. Mas a soluo do conflito pode vir por uma disperso deste por meio da violncia. A Prefeitura Municipal de Fortaleza, que no caso do Parque Santana proporcionou o acesso moradia, nesse caso o nega, promovendo uma ao demolitria do prdio que utilizado para moradia destas famlias. Em resposta a essa ao da Prefeitura, os prprios moradores esto demolindo e reformando o prdio em questo para que desaparea o novo argumento utilizado pelos proprietrios. No caso do Bom Sucesso temos uma real disperso do conflito, pois este permanece sem soluo. O judicirio se pronunciou informalmente que eles no sairiam de l, mas a ao ainda corre normalmente, temos aqui um caso em que nem se nega a propriedade nem se garante o direito moradia destas famlias. Temos nos casos encontrado resultados que: O direito moradia reconhecido e a ocupao urbana como resultado da necessidade por moradia; O direito propriedade garantido, no sendo repudiado em nenhum momento; Que o judicirio no decidiu em nenhum momento nem a favor do direito propriedade nem a favor do direito moradia. Podemos notar que, com relao ao dilogo entre as quatro escalas, no temos aqui uma real inter-relao entre estas. Temos o direito moradia amplamente regulamentado na escala internacional, temos na escala nacional a informalidade urbana reconhecida e o desenvolvimento urbano regulamentado. Quando chegamos na escala municipal no vamos ter os direitos das escalas internacional e nacional suficientemente regulamentados. Colocamos que o judicirio e a poltica pblica de regularizao so os dois espaos em que as diferentes escalas se tocam. Quanto primeira, temos que o direito de propriedade e o direito moradia so ao mesmo tempo reconhecidos e negados,
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no havendo um pronunciamento definitivo. O Judicirio aceita o direito de propriedade trazido pelo mbito nacional, mas ao mesmo tempo legitima a ocupao urbana, como uma forma de direito a no promover de logo as reintegraes de posse. Nas polticas de regularizao fundiria temos o reconhecimento da legislao nacional de que o direito moradia deve ser efetivado e deve ser garantida a segurana na posse, mas esta esbarra na legislao municipal que no regulamenta as ZEIS e na questo local da falta de documentao dos pretensos beneficirios da regularizao fundiria. claro aqui que temos prticas jurdicas diferentes nos quatro espaos: internacional, nacional, municipal e local. Que nestas prticas verificamos consensos (soluo no Parque Santana) e conflitos (no caso Morada da Paz), sendo as solues, quando existentes, dadas aos casos com base em direitos oficiais (reconhecimento da propriedade) ou no oficiais (ocupao urbana como modo de acesso moradia), mas temos que em todos a razo de ser, a necessidade existencial, material e cultural por moradia. Conclumos que mesmo com o avano da legislao no reconhecimento do direito moradia, ainda podemos falar na existncia de pluralismo jurdico na informalidade urbana, originado pela necessidade por moradia. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Direito Moradia: os Planos Diretores da RMBH Aplicam o Estatuto da Cidade e a Constituio Federal de 1988?1
NAIANE LOUREIRO
DOS
SANTOS2
Mestre em Cincias Sociais pela PUC Minas.
CIRCLAINE
DA
CRUZ SANTOS FARIA3
Assistente Social.
MARINELLA MACHADO ARAJO4

Doutora em Direito.
RESUMO: Esse artigo objetiva (i) discutir se os planos diretores da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) aplicam os instrumentos de poltica urbana, regulados pela Constituio Federal de 1988 e pelo Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. E, em caso afirmativo, (i.a) se essa previso pode ser considerada legtima segundo os fundamentos da democracia contestatria de Philip Pettit, a soberania popular como procedimento de Jrgen Habermas e o modelo de Estado Democrtico de Direito brasileiro, (ii) Objetiva ainda divulgar os resultados da pesquisa intitulada Direito moradia: Mapeamento das polticas pblicas e das experincias alternativas de habitao popular da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), financiada em 2007 pelo Fundo de Fomento Pesquisa da PUC Minas. A partir dos instrumentos de poltica urbana que concretizam direito moradia, essa pesquisa apresenta
Este artigo resulta da pesquisa trabalhos realizados pelo Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas/OPUR (NUJUP) do Programa de Ps-graduao em Direito da PUC Minas, em parceria com o Observatrio de Polticas Urbanas/ PROEX PUC Minas, ambos integrantes da Rede Nacional Observatrio das Metrpoles. Pesquisadora e extensionista do Observatrio de Polticas Urbanas da PROEX/PUC Minas, que integra a Rede Nacional Observatrio das Metrpoles/IPPUR. Pesquisadora do NUJUP. Pesquisadora e extensionista do Observatrio de Polticas Urbanas da PROEX/PUC Minas, que integra a Rede Nacional Observatrio das Metrpoles/IPPUR. Pesquisadora do NUJUP. Professora do Programa de Ps-graduao em Direito e da Faculdade Mineira de Direito da PUC Minas. Coordenadora do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas (NUJUP). Pesquisadora da Rede Nacional Observatrio das Metrpoles/IPPUR.
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 anlise crtica da gesto da poltica habitacional nos 34 municpios que integram a RMBH. Os resultados apontam os avanos detectados e as tendncias das polticas pblicas habitacionais nesses municpios. Considerado direito fundamental social somente a partir da publicao da Emenda Constitucional n. 26, de 2000, a concretizao do direito moradia ainda permanece um desafio para o Poder Pblico municipal. Nesse contexto, a anlise enfatiza o processo democrtico participativo de formulao das polticas habitacionais locais. PALAVRAS-CHAVE: Direito Moradia, Plano Diretor Participativo, Democracia Participativa, Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH).
1. A RELAO ENTRE POLTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO, INSTRUMENTOS DE POLTICAS URBANA E PLANO DIRETOR As polticas pblicas so aes que o Estado promove no exerccio de sua funo executiva para alcanar os interesses pblicos que concretizam os direitos garantidos pela ordem constitucional. No Brasil, a Constituio de 1988, ao regular a poltica de desenvolvimento urbano, determinou tratar-se de competncia concorrente entre Unio, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios5. Contudo, adotou o princpio federativo da subsidiariedade6 ao atribuir aos municpios funo normativa principal. Assim, de acordo com o artigo 182 da Constituio de 1988, cabe aos municpios a elaborao de planos diretores, leis municipais que funcionam como instrumentos bsicos da poltica de desenvolvimento urbano ( 1), pois estabelecem as diretrizes gerais (i) de ordenao do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade e (ii) da garantia do bem-estar dos habitantes da cidade (caput). Apesar de assumirem diversos objetivos, diferentes caractersticas e formatos institucionais, as polticas pblicas apresentam caractersticas gerais. Azevedo (2003) identifica duas caractersticas gerais das polticas pblicas: (i) a busca do consenso em torno do que se pretende fazer e deixar de fazer e (ii) a definio de normas e o processamento de conflitos. Assim, (i) quanto maior o consenso, melhores condies de aprovao e implementao das polticas propostas. Por outro lado, (ii) as polticas pblicas, tanto podem estabelecer normas de ao, definidoras de diretrizes e
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Esse entendimento resultado da interpretao dos artigos 24 e 30 do texto constitucional e j reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal. Por esse princpio, unidades polticas de uma federao devem atuar de forma subsidiria dentro de suas competncias constitucionais. Assim, as unidades federativas mais prximas do interesse pblico tm prioridade na soluo dos conflitos de interesse, sendo que, apenas na ausncia das condies necessrias para a sua resoluo, atuariam as unidades de competncia mais abrangente (Unio e Estados-membros).
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instrumentos para a atuao do Estado, como os instrumentos de poltica urbana, previstos no Estatuto da Cidade, quanto normas-sano para a resoluo dos eventuais conflitos entre os diversos indivduos e agentes sociais, como a tipificao de condutas criminais e a incidncia de multas administrativas. Em democracias participativas, como a instituda pela Constituio de 1988, espera-se que os processos polticos de tomada de decises governamentais e participativas possam ser objeto de controle social. O modelo representativo que caracteriza o Estado liberal tem se mostrado insuficiente para garantir pluralidade de direitos e respeito a diferenas como sustenta Habermas em a Incluso do Outro (2004). A existncia de leis cujo descumprimento sujeita seus infratores a alguma espcie de punio por rgos institucionalizados pelo Estado, como proposto por Kelsen em Teoria Geral do Direito e do Estado (1996), tende a tornar-se mais efetiva e eficiente se a elaborao e a execuo das leis que regulam direitos e deveres realizada de forma participativa. Habermas (2006) demonstra que a participao popular refora a legitimidade do processo legislativo e, assim, torna mais efetiva a sua aplicao. Esse o princpio democrtico (participativo) que fundamenta a obrigatoriedade do planejamento e gesto urbanos participativos, que prev o Estatuto da Cidade (arts. 39, 4, e 43 a 45). Pettit (2007) sustenta que um Estado de direito, democrtico e republicano, fundado na liberdade, deve conter em seu ordenamento jurdico instrumentos de controle discursivo7 das funes pblicas, ou seja, meios colocados disposio do cidado para que possa questionar as decises tomadas no mbito de atuao dos trs Poderes do Estado que visam efetivar o interesse comum8. No basta que possamos eleger nossos representantes (dimenso autoral da democracia). preciso que possamos control-los. Esse modelo democrtico Pettit (2007) denomina democracia contestatria. Dois fatores devem ser considerados para que as pessoas desfrutem da liberdade como controle discursivo: (i) capacidade raciocinativa para participar, e (ii) capacidade relacional. 2. POLTICAS PBLICAS PARTICIPATIVAS E A PROPOSTA DE PLANEJAMENTO URBANO DO ESTATUTO DA CIDADE Nos ltimos anos, sobretudo a partir da dcada de 1990, o debate sobre a questo democrtica no Brasil voltou-se, em grande parte, para a discusso sobre a aplicao dos instrumentos democrticos institudos pela Constituio de 1988. Parte dessa discusso estabeleceu-se entorno dos mecanismos institucionais de participao
7 8 Pettit indica trs formas de contestao ou de controle discursivo: o procedimental, o consultivo e o recursal. Pettit considera interesse comum todo interesse que possa ser sustentado publicamente.
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popular na definio e no controle de polticas pblicas por meio de canais de participao do tipo: conselhos municipais, oramento participativo, elaborao do plano diretor participativo, consrcios pblicos. Contudo, a cultura poltica brasileira e a falta de maturidade democrtica do povo brasileiro tm representado obstculos efetividade do planejamento e gesto participativos regulados pelo Estatuto da Cidade. Legitimidade da ao participativa envolve mais do que a existncia de canais institucionalizados de participao. Envolve tambm o enfretamento de questes como: (i) assimetria de conhecimento entre atores sociais, (ii) paridade entre a cultura poltica vigente no poder pblico e a vigente na sociedade civil, (iii) educao, capacitao e sensibilizao de atores sociais. Nesse sentido, muitos so os desafios decorrentes das prticas que envolvem a formulao e a execuo de polticas pblicas participativas. Talvez o maior deles seja justamente como garantir a apropriao legtima do poder poltico de participao tanto pela sociedade civil, como pelo poder pblico. O enfrentamento dessa questo implica, por um lado, (i) na autocrtica da forma como o poder pblico e sociedade civil concebem o interesse pblico e, por outro, (ii) no fortalecimento dos canais de participao por parte da sociedade. A experincia tem demonstrado que os canais de participao popular, que envolvem planejamento e gesto de polticas pblicas, so na prtica ainda pouco deliberativos no que ser refere participao da sociedade9. O processo de implantao da democracia participativa lento. E o exerccio da democracia um processo contnuo e dialgico, como sustenta Habermas (2006). Se por um lado, a democracia brasileira avanou na medida em que produziu leis, como o Estatuto da Cidade, que reconhecem o direito participao e institucionalizam canais de interlocuo entre sociedade civil e poder pblico com o
9 O OPUR em parceria com o NUJUP e outras organizaes no governamentais promove anualmente o Programa Interdisciplinar de Polticas Pblicas e Gesto Local: curso de capacitao para conselheiros municipais e agentes sociais, com intuito de instrumentalizar os atores sociais, fornecendo um conjunto de conceitos, teorias, mtodos e tcnicas que reforam a qualificao em esferas pblicas de participao popular. A partir dessa experincia, que j possui 5 edies no mbito da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, foram identificados obstculos participao a partir do relato da atuao desses atores nos processos de tomadas de deciso de conselhos municipais, movimentos sociais, fruns, ONGs, associaes comunitrias dos quais participam. Muitos desses relatos demonstram que a realidade da gesto participativa no uniforme: ora acontece de forma consultiva, ora deliberativa, independentemente da natureza da deliberao. Esses atores sociais chegam para o curso com muitas dvidas, vontade poltica e tambm com muitas experincias de lutas. Exemplos no faltam para mostrar como os processos de deciso, em suas instituies de atuao como atores sociais, so difceis e conflituosos, sobretudo, entre poder pblico e sociedade civil. O mesmo foi observado na pesquisa Perfil dos Conselhos e Conselheiros Municipais da RMBH, em 2002, atualizada parcialmente em 2005, pelo OPUR PROEX/PUC Minas em parceria com a Rede Nacional Observatrio das Metrpoles. De acordo com os dados coletados, vrios conselhos mencionaram em suas experincias a seleo dos contedos que deveriam ser decididos ou votados por todos os membros do conselho e os que deveriam ser apenas consultados sociedade civil. Para a maioria dos entrevistados no existe um equilbrio de foras no interior dos conselhos.
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objetivo de viabilizar o exerccio cooperado das funes do Estado. Por outro, a legitimidade da atuao desses canais de participao, que diretamente proporcional sua apropriao pela sociedade civil, ainda representa um desafio. 2.1. A garantia do direito moradia como principal funo social da cidade Desde a teoria funcionalista de Le Corbusier consagrada pela Carta de Atenas de 1933, a habitao figura entre as funes-chave da cidade. Em que pese as teorias sobre planejamento urbano adotado varivel social, no sentido de reconhecer a importncia do habitante da cidade para a eficincia do planejamento urbano, a habitao ainda uma das funes-chave da cidade. Tanto assim que, ao regular a poltica de desenvolvimento urbano, a Constituio de 1988 estabelece que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende as diretrizes fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor (art. 182, 2). Igualmente, toda a concepo das diretrizes gerais e dos instrumentos da poltica de desenvolvimento urbano regulada pelo Estatuto da Cidade foi concebida tendo por referncia o direito de acesso terra urbanizada. Isso observado tanto pela natureza das diretrizes previstas no artigo 2, como pelos fins atribudos aos instrumentos de poltica urbana. O direito moradia somente foi alado condio de direito fundamental social pela Emenda Constitucional n. 26, de 2000. E, desde ento, sua garantia paulatinamente vem sendo incorporada jurisprudncia da Corte Constitucional brasileira. Nesse sentido a proferida na ADIn 2990/04 em que o STF reconheceu a constitucionalidade da lei do Distrito Federal que previa possibilidade de alienao de imveis, localizados em rea de proteo ambiental, aps a realizao de programa de regularizao fundiria sem licitao de imveis. 3. PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS DA RMBH Ao final do ano de 2006, o Ministrio das Cidades10 em parceria com CONFEA (Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia), como desdobramento da Campanha Nacional Cidade para Todos11, realizou pesquisa como o objetivo de
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O Ministrio das Cidades foi criado em 2003 com o objetivo de atuar na universalizao do acesso aos direitos fundamentais vinculados poltica de desenvolvimento urbano por meio do fomento a aes democrticas descentralizadas e participativas de ordenao do espao urbano. Nesse sentido, busca-se refletir os limites que perpassam a discusso sobre polticas pblicas participativas, detendo-se, principalmente, a legitimidade da participao popular. A campanha Cidades para Todos teve por objetivo sensibilizar e capacitar os atores sociais do poder pblico e da sociedade civil para a elaborao dos Planos Diretores Participativos e foi realizada no perodo de 2005/ 2006.
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identificar, naquele momento, qual era o estgio do processo de elaborao dos planos diretores participativos nos municpios que se encontravam dentro dos critrios de obrigatoriedade estabelecidos pelo Estatuto da Cidade: cidades com mais de 20 mil habitantes e inseridas em regies metropolitanas, nos termos da Resoluo n. 25, de 18 de maro de 2005, do CONCIDADES (Conselho das Cidades). A pesquisa foi realizada em mbito nacional e contou com a participao dos CREAs (Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia) para a sua operacionalizao. No caso da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, em Minas Gerais, a pesquisa foi realizada por meio da parceria entre o Observatrio de Polticas Urbanas/PROEXPUC Minas e o CREA-MG. Os instrumentos de coleta de dados utilizados na pesquisa basearam-se em trs tipos de questionrios para serem aplicados: (a) ao coordenador poltico do Plano Diretor Participativo no municpio; (b) ao coordenador tcnico e (c) ao representante da sociedade civil gerando, assim, trs tipos de banco de dados12, com os quais se trabalhou na pesquisa Direito moradia: Mapeamento das polticas pblicas e das experincias alternativas de habitao popular da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), financiada em 2007 pelo Fundo de Fomento Pesquisa da PUC Minas. A pesquisa mostrou que num universo de 31 municpios vlidos, em 26 houve respostas do coordenador poltico (83,87%), em 18 do coordenador tcnico (58,06%) e em 19 houve respostas do representante da sociedade civil (61,29%). Com base nesses resultados, considerou-se que o coordenador poltico teve uma maior participao no processo de elaborao dos planos diretores participativos seguido da sociedade civil e o coordenador tcnico. No que se refere aos instrumentos urbansticos adotados pelos municpios em seus planos diretores, estiveram mais presentes: a Zona de Especial Interesse Social (ZEIS), a Transferncia do Direito de Construir, a Outorga Onerosa do Direito de Construir, o IPTU Progressivo no Tempo, Operao Urbana Consorciada, Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios e Contribuio de Melhoria. Chamou ateno o fato de que apesar de alguns municpios terem informado a previso de ZEIS em seus planos diretores, nenhum dos atores pesquisados considerou a existncia da Regularizao Fundiria como instrumento de poltica urbana. De um modo geral, a pesquisa mostrou que em mais de 50% dos municpios da RMBH houve participao da sociedade civil no processo de elaborao dos planos
12 Cabe ressaltar que: as informaes obtidas so percepes dos entrevistados e que no houve anlise documental. Assim, pode-se observar a existncia de algumas divergncias entre as respostas dos entrevistados e dos 34 (trinta e quatro) municpios pesquisados, sendo que 03 (trs) no constam nos bancos de dados, 02 (dois) porque no enviaram suas respostas e 01 (um) porque foi invalidado.
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diretores participativos. Entre os instrumentos de gesto democrtica, previstos pelo Estatuto da Cidade no artigo 45, os mais utilizados foram os conselhos gestores, as comisses e as audincias pblicas, e os menos utilizados foram os fruns, as oficinas e palestras. Entretanto, ao analisar as respostas sobre a utilizao ou no dos instrumentos urbansticos regulados pelo Estatuto da Cidade nos planos direitos, observou-se existir divergncia entre o informado pelo coordenador poltico, o informado pelo representante tcnico e o informado pelo representante da sociedade civil. Essa divergncia levou formulao da seguinte hiptese: A participao popular informada no teria sido efetiva em razo da ausncia de informao e de transparncia no processo de elaborao dos planos diretores desses municpios. 4. DIREITO MORADIA: MAPEAMENTO DAS POLTICAS PBLICAS E DAS EXPERINCIAS ALTERNATIVAS DE HABITAO POPULAR DA REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE (RMBH) Essa pesquisa teve por objetivo traar o panorama geral da situao da poltica habitacional de interesse social nos municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, no que diz respeito execuo desta poltica e a efetivao da participao popular nos processos participativos de tomada de deciso dos municpios. Pretendeu tambm, realizar uma anlise comparativa mediante dados de uma pesquisa13 realizada em 2002 sobre a mesma temtica. Nesses quatro anos foram identificados alguns avanos. O nmero de instrumentos urbansticos aumentou em todos os municpios, segundo a informao fornecida pelos responsveis da rea. A tabela a seguir ilustra esta percepo. Nota-se que de um modo geral a evoluo quanto ao alcance dos instrumentos urbansticos na RMBH foi positiva, uma vez que a maioria dos instrumentos aqui listados se difundiram consideravelmente dentro da regio citada no perodo apresentado. Os instrumentos que apresentaram queda quanto a seu uso foram poucos de 2002 a 2006. So eles: Consrcio Imobilirio, Usucapio Urbano e Desapropriao o que denota o pouco interesse dos municpios em relao a estes instrumentos. No ano de 2006 nenhum coordenador tcnico alegou a existncia dos instrumentos
13
Realizou-se em 2002, financiada pelo FINEP, denominada Rede de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular, sob coordenao nacional do Observatrio das Metrpoles sediado no IPPUR/UFRJ. Para a realizao desta campanha foram criados Ncleos Mobilizadores Estaduais que congregavam vrias instituies do poder pblico e sociedade civil. O OPUR/PROEX e o CREA-MG faziam parte do Ncleo Mobilizador de Minas Gerais.
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 Tabela 1 Instrumentos Urbansticos
Instrumentos Urbansticos Consrcio imobilirio Usucapio urbano Desapropriao Concesso especial de uso para fins de moradia Concesso de direito real de uso Estudo prvio de impacto ambiental (EIA) Contribuio de melhoria Direito de superfcie IPTU progressivo no tempo Outorga onerosa do direito de construir Transferncia do direito de construir ZEIS/AEIS Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios Operao consorciada Direito de preempo
2002 0 0,00% 1 3,23% 5 16,13% 2 2 6,45% 6,45%
Atores do Plano Diretor (2006) Sociedade Civil Coordenador Tcnico Coordenador Total Sim (%) Total Sim (%) Total Sim 19 2 10,53% 18 0 0,00% 26 0 19 2 10,53% 18 0 0,00% 26 0 19 2 10,53% 18 0 0,00% 26 0 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 2 5 3 10 15 14 12 11 15 14 10,53% 26,32% 15,79% 52,63% 78,95% 73,68% 63,16% 57,89% 78,95% 73,68% 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 1 2 4 10 11 13 14 14 15 15 5,56% 11,11% 22,22% 55,56% 61,11% 72,22% 77,78% 77,78% 83,33% 83,33% 26 26 26 26 26 26 26 26 26 26 1 6 1 22 20 23 21 17 24 22
Poltico (%) 0,00% 0,00% 0,00% 3,85% 23,08% 3,85% 84,62% 76,92% 88,46% 80,77% 65,38% 92,31% 84,62%
5 16,13% 4 12,90% 1 0 3 3 3,23% 0,00% 9,68% 9,68%
6 19,35% 1 3,23%
9,68%
19 19
13 16
68,42% 84,21%
18 18
16 16
88,89% 88,89%
26 26
20 21
76,92% 80,77%
5 16,13%
Fonte: Pesquisa Observatrio das Metrpoles/Ncleo Minas Gerais PROEX/PUCMINAS Fase (2002) e Pesquisa Observatrio das Metrpoles/Ncleo Minas Gerais PROEX/PUCMINAS Plano Diretor (2006) Nota: Os municpios de Baldim e Matozinhos no devolveram os questionrios da pesquisa sobre o Plano Diretor (2006). Nova Unio foi desconsiderada na pesquisa uma vez que os questionrios retornados foram considerados invlidos, graas a tais fatos os trs anteriores no entraram na composio da tabela.
urbansticos citados anteriormente. Essa informao foi conflitante com os representantes da sociedade civil consultados sobre a mesma questo, 10,53% destes alegaram a existncia do Consrcio Imobilirio, Usucapio Urbano e Desapropriao, ratificando a divergncia. O instrumento Estudo Prvio de Impacto ambiental (EIA) decresceu sua participao no universo dos municpios consultados, passou de 5, em 2002, para 4, em 2006, os municpios que assumem tal instrumento. Do ponto de vista ambiental isso pode significar uma deteriorao quanto qualidade do ambiente. Todos os demais instrumentos apresentaram forte crescimento quanto sua adoo por parte dos municpios da RMBH. Destacam-se: IPTU Progressivo no Tempo, Direito de Superfcie e Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios,
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que em 2002 eram os menos adotados e em 2006 aparecem entre aqueles mais mencionados. O instrumento Direito de Superfcie, dentre os 31 municpios, aparecia em apenas 3,23%. Em 2006, dos 31 municpios apenas 19 tiveram os questionrios validados para coordenador tcnico, destes 61,11% afirmaram possuir o instrumento. O mesmo aconteceu com o Parcelamento, Edificao ou Utilizao compulsrios. J o IPTU Progressivo no Tempo teve ampliao ainda maior no que se refere sua difuso dentro da RMBH. Em 2002, era nula sua adoo. Em 2006, dos 18 questionrios validados para esse recorte espacial, esteve presente em 72,22% dos municpios, segundo os coordenadores tcnicos do Plano Diretor. Os dados de representantes da sociedade civil e tambm dos coordenadores polticos reforam essa informao. Outorga Onerosa do Direito de Construir, Transferncia do Direito de Construir e Operao Consorciada, representavam 3,23% do total de municpios no ano de 2002. Em 2006, a Construir e Operao Consorciada constava em 51,61 municpios, enquanto a Transferncia do Direito de Construir em 45,16% No ano de 2006 a grande maioria dos instrumentos os atores convergem para uma direo na maioria dos casos. Em apenas trs casos, Consrcio imobilirio, Usucapio Urbano e Desapropriao, houve divergncia significativa entre os atores do Plano Diretor. A pesquisa tinha tambm o objetivo de analisar a natureza das polticas pblicas municipais em matria de habitao executadas na Regio Metropolitana de Belo Horizonte RMBH; e identificar as experincias alternativas de habitao popular existentes na RMBH a fim de avaliar a natureza deliberativa dessas polticas, bem como a efetividade do direito fundamental moradia previsto no artigo 6 da Constituio Republicana de 1988. Em razo da grande recusa, por parte dos entrevistados, em responder o questionrio formulado incorporando esse anlise, o segundo objetivo no foi cumprido. Esse obstculo ocasionou uma mudana de trajetria no objeto da pesquisa que, ento, passou a avaliar a efetividade dos processos participativos de tomada de deciso. 5. CONCLUSO (i) Apesar de considerados participativos, o grau de divergncia entre os atores pesquisados sobre a existncia nos planos diretores de seus municpios de instrumentos de poltica urbana, previstos no Estatuto da Cidade, demonstra que a compreenso desses instrumentos no para parece ter sido apreendida, tanto pelo poder pblico, quanto pela sociedade civil local. Vrias razes podem justificar esse resultado, entre elas, a ausncia do que Pettit (2007) denomina de capacidade raciocinativa de participar e que Habermas (2006) denomina condies ideais de fala. Em outras
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palavras, os atores no compreenderam o significado desses instrumentos no processo de elaborao dos planos diretores. O que poder comprometer a efetividade e a eficincia de seus resultados. Em sntese, a utilizao dos instrumentos de poltica urbana, se existente, parece ter sido apenas nominal. (ii) Nesse sentido, a legitimidade dos planos diretores elaborados por esses municpios parece ter sido apenas formal, uma vez que seus atores no foram capazes de sustent-la de forma coerente. Por outro lado, se consideramos, a democracia como processo, como sustenta Habermas (2006), um grande passo foi dado em direo concretizao do planejamento urbano participativo. (iii) Por fim, no que se refere ao direito moradia, pode-se dizer que evolumos em direo concretizao do direito cidade sustentvel. Ao menos, sob o aspecto quantitativo, uma vez que boa parte dos planos diretores incorporaram instrumentos de poltica urbana diretamente vinculados ao direito de propriedade. 6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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233
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6
FORMAS E INSTRUMENTOS DE REGULAO DO MERCADO DE TERRAS
Dinmica Urbana e a Legalizao da Produo do Espao (I)Legal

KNIA
DE
SOUZA BARBOSA
Arquiteta e Urbanista pela Universidade Federal de Minas Gerais e Mestranda do Programa de PsGraduao em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal de Minas Gerais.
RESUMO: Este trabalho busca refletir sobre a produo da (i)legalidade e da legalidade do espao urbano e o impacto dos programas governamentais de regularizao de (i)legalidades na dinmica urbana e no mercado do solo formal. Ao longo das ltimas duas dcadas a questo da (i)legalidade da propriedade do solo urbano vem ganhando destaque nas discusses das cidades no Brasil e, mais intensamente nos ltimos anos, diversas cidades tm procurado formular e implantar polticas de regularizao fundiria desses assentamentos ilegais, como o caso das favelas brasileiras, visando a promover a urbanizao das reas e reconhecer os direitos dos moradores.
1. INTRODUO O rpido processo de urbanizao das cidades brasileiras, associado ao surgimento de graves problemas urbanos, torna muito complexa a prtica do planejamento e da gesto do solo. O padro de urbanizao brasileiro criou cidades segregadas, onde de um lado tem-se a cidade formal, que concentra os investimentos pblicos e de outro lado a cidade informal, que cresce exponencialmente na ilegalidade urbana, sem atributos de urbanidade, exacerbando as diferenas socioambientais. Este trabalho busca refletir sobre a produo da (i)legalidade1 e da legalidade do espao urbano e o impacto dos programas governamentais de regularizao de (i)legalidades na dinmica urbana e no mercado do solo formal.
1 Como considerar ilegalidade a situao de uma grande parcela das famlias moradoras dos territrios urbanos brasileiros, que mora em favelas em reas pblicas, favelas em reas privadas, cortios, loteamentos clandestinos e irregulares, conjuntos habitacionais ocupados e sob ameaa de despejo e casas sem habite-se? Que legalidade essa, se grande parte da cidade ilegal? Por isso, estou utilizando o i entre parnteses.
238
Ao longo das ltimas duas dcadas a questo da (i)legalidade da propriedade do solo urbano vem ganhando destaque nas discusses das cidades no Brasil e, mais intensamente nos ltimos anos, diversas cidades tm procurado formular e implantar polticas de regularizao fundiria desses assentamentos ilegais, como o caso das favelas brasileiras, visando a promover a urbanizao das reas e reconhecer os direitos dos moradores. 2. LEGALIDADES E (I)LEGALIDADES DO ESPAO URBANO O crescimento das cidades brasileiras intensificou-se a partir da dcada de 30, do sculo XX. Em 1950 o ndice de urbanizao do pas era de 36%; em 1970, 56%; em 1990, mais de 77%; atualmente o ndice supera os 80%. Ou seja, dos mais de 176 milhes de habitantes, mais de 140 milhes habitam as cidades brasileiras.
180.000.000 160.000.000 140.000.000
Populao
120.000.000 100.000.000 80.000.000 60.000.000 40.000.000 20.000.000 0 1940 1950 1960 1970 Anos 1980 1991 2000 Total Urbana
Grfico 1 Brasil, Populao Total e Populao Urbana de 1940 a 2000. Fonte: Santos. M. A Urbanizao Brasileira, ed. Hucitec 1994 e IBGE, 2002.
90 80
Percentual de urbanizao
70 60 50 40 30 20 10 0 1940 1950 1960 1970 Anos 1980 1991 2000 ndice de urbanizao
Grfico 2 Brasil ndice de Urbanizao de 1940 a 2000. Fonte: Santos, M. A urbanizao brasileira, ed. Hucitec, 1994 e IBGE, 2002.
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O intenso crescimento urbano nas grandes cidades brasileiras foi acompanhado da deteriorao das condies de vida da maior parte da populao. Uma parcela significativa da populao excluda do acesso terra urbana e da moradia. O dficit habitacional estimado em 2005 foi de 7.902.699 moradias no pas, o que significa 14,9% do total do estoque de domiclios. Em nmeros absolutos, o dficit habitacional est predominantemente concentrado nas reas urbanas (6.414.143 domiclios), dos quais 34,7%, ou 2.226.730, nas regies metropolitanas.2 As ocupaes irregulares de terrenos urbanos para moradia da populao de baixa renda se repetem na maioria das cidades. Associado s ocupaes irregulares, h ainda a inadequao das moradias existentes, em virtude da precariedade, da insalubridade, da ilegalidade e da falta de infra-estrutura urbana. O acesso (i)legal/ informal e inadequado ao solo e moradia acaba se tornando mais regra do que exceo. A grande maioria das cidades brasileiras convive, cotidianamente, com limitaes e dificuldades institucionais no controle do solo urbano. Essas limitaes vo desde o reduzido nmero de fiscais, com pouca qualificao e baixa remunerao, escassez no quadro tcnico efetivo, cadastro imobilirio desatualizado/subutilizado, passando pelo desconhecimento por parte do cidado das legislaes urbansticas, uma arraigada relao de clientelismo entre o poder pblico e os cidados, at chegar a um grande nmero de situaes de ilegalidades urbanas (obras sem alvar, ocupao irregular dos passeios, invases e ocupaes de reas pblicas e privadas e loteamentos irregulares, pblicos e privados). Predominam nas cidades as construes fora das exigncias legais. De acordo com MARICATO (2000):
(...) a maior parte das nossas cidades se constitui de imveis ilegais, tanto quanto ao uso ilegal do solo e a ilegalidade das edificaes, se observado a Lei do Parcelamento do Solo, o Cdigo de Obras e a Lei do Zoneamento e mesmo em relao cidade formal, as administraes municipais so ineficazes em virtude da fragmentao de competncias.
As normas de edificaes procuram estabelecer parmetros detalhados sobre todos os aspectos das construes, incluindo tanto a relao da edificao com seu entorno (recuos, nmero de pavimentos, altura mxima) quanto a sua configurao interior (insolao, ventilao, dimenso de cmodos). A virtual impossibilidade de dar conta do excessivo nvel de detalhe acaba por jogar na (i)legalidade a maior parte das edificaes.
FUNDAO JOO PINHEIRO, 2006.
240
A persistncia da informalidade, conforme mencionado por BIDERMAM (2008), em cidades da Amrica Latina no pode ser totalmente explicada pelas taxas de pobreza, e pelo insuficiente investimento pblico em habitao social, infra-estrutura urbana e servios. H uma maior conscientizao de que o mercado de terra urbana e as normas e regulamentos so tambm fatores contribuintes para a informalidade. Assim, inadequados regulamentos de uso do solo e cdigos de obras reforam outros fatores que j contribuem para a informal e irregular ocupao dos solos urbanos. Conforme explicitado por MARICATO (2000), esta gigantesca ilegalidade no fruto da ao de lideranas subversivas que querem confrontar a lei. Ela resultado de um processo de urbanizao que segrega e exclui. A (i)legalidade em relao posse da terra, alm de fator de excluso social da populao de menor renda, o principal agente do padro de segregao espacial que caracteriza as cidades brasileiras. Esta dinmica de urbanizao e ocupao do territrio valoriza significativamente os terrenos situados nas reas nobres, o que, ao mesmo tempo, exclui a populao carente de acesso terra e moradia atravs do mercado formal. 3. REGULARIZAO DE (I)LEGALIDADES Diante do caos urbano das nossas cidades, que refletem a situao subumana vivenciada por milhares de pessoas, no surpreendente que os movimentos populares vm reivindicando aes dos governos.
Foi somente nas ltimas dcadas que, com as mudanas no quadro poltico maior do pas causadas inicialmente, dentre outros fatores, pelo fortalecimento dos movimentos populares , algumas administraes locais comearam a reconhecer os direitos dos favelados de terem acesso ao solo urbano e moradia. Vrios programas de regularizao de favelas j foram formulados com vistas a promover tanto a urbanizao quanto legalizao das favelas existentes.3.
Nesse sentido, tornou-se necessria uma legislao que avanasse nas questes do direito cidade para todos e tambm do direito moradia digna. Neste contexto, dois arcabouos legais so importantes: a insero na Carta Magna, em seu artigo 6, do direito moradia; e a criao do Estatuto da Cidade4. Em decorrncia, principalmente, das obrigaes assumidas perante a comunidade
3 4 SAULE JNIOR (1999). Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias.
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internacional, o Brasil inseriu no texto legal, atravs da Emenda Constitucional n 26/2000, o direito moradia como um direito fundamental dos cidados brasileiros. O texto legal assim descreve:
Art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
J o Estatuto da Cidade, desde sua aprovao pelo Congresso Federal, em julho de 2001, tem sido celebrado como um marco decisivo na legislao urbana, oportunizando a possibilidade da prtica do planejamento e da defesa e preservao do ambiente urbano. Em 2003 criou-se no Brasil um rgo governamental superior dedicado exclusivamente s questes urbanas o Ministrio das Cidades , atravs do qual vem sendo propostas aes e programas, visando a regularizao fundiria de assentamentos (i)legais, promovendo a urbanizao das reas e reconhecendo os direitos dos moradores. Dentre as aes e programas federais executados nos ltimos anos, conforme dados do Ministrio das Cidades, destacam-se: 1) Apoio Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios programa voltado principalmente ao apoio a estados, Distrito Federal e municpios para melhorar as condies de habitabilidade de populaes residentes em assentamentos humanos precrios, reduzir riscos mediante sua urbanizao, integrando-os ao tecido urbano da cidade; 2) Programa Habitar Brasil BID HBB programa que destina recursos para o fortalecimento institucional dos municpios e para a execuo de obras e servios de infra-estrutura urbana e de aes de interveno social e ambiental, por meio, respectivamente, do Subprograma de Desenvolvimento Institucional (DI) e do Subprograma de Urbanizao de Assentamentos Subnormais (UAS). A promoo de regularizao fundiria hoje vista por instituies financeiras internacionais (incluindo o Banco Mundial) como sendo a condio essencial para ampliao do mercado nas cidades e para a reativao da economia urbana. De fato, o Banco Mundial tem imposto a outorga de ttulos de propriedade como condio para liberao de recursos, inclusive em vrios pases da Amrica Latina, com base no argumento de que, entre outros efeitos, a segurana da posse e consequente acesso ao crdito formal faro com que os moradores invistam em seus lotes e casas, assim reativando a economia urbana como um todo.5
5 FERNANDES (2001).
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Compartilho com FERNANDES (2006) do receio em relao justificativa econmica para a regularizao da titulao nesses assentamentos (i)legais, principalmente na modalidade da outorga de ttulos de propriedade individual plena, ao invs de recorrer aos tradicionais argumentos humanitrios, religiosos e sciopolticos. Diante desse contexto, o cenrio pode representar um retrocesso para as polticas pblicas de regularizao, conforme acrescentou FERNANDES:
(...) a mera atribuio de ttulos individuais de propriedade pode at garantir a segurana individual da posse, mas com frequncia acaba fazendo com que os moradores vendam suas novas propriedades e sejam expulsos para as periferias precrias, em muitos casos invadindo novas reas onde o mesmo processo de ilegalidade comea novamente.
Nessa perspectiva, conforme dito por FERNANDES (2006), no so os grupos pobres, mas sim os (velhos e novos) grupos econmicos privados ligados ao desenvolvimento da terra urbana que mais uma vez se beneficiariam do investimento pblico na urbanizao dessas reas, geralmente bem localizadas e atraentes. 4. NOVOS IMVEIS PARA O MERCADO DO SOLO FORMAL O processo de regularizao fundiria desses assentamentos, ao promover a urbanizao das reas e atribuir ttulos de propriedade, acaba incorporando esses locais ao mercado do solo formal das cidades. Se considerarmos os estudos e constataes abaixo, sobre a renda da terra urbana, urbanizao e mercado informal, veremos que esse novo produto do mercado imobilirio j em si contraditrio, reflexo do processo de produo do espao urbano capitalista, do mercado imobilirio e da atuao do Estado. Algumas constataes que seguem demonstram exatamente a complexidade desse novo produto que surge ao mercado formal.
1. (...) A terra e um bem no produzido que, portanto, no tem valor, mas adquire preo. Ora, um bem no produzido no pode ter seu preo regulado pela lei da oferta, pois no h lei regulando a sua oferta. a procura que suscita o preo da terra e no o encontro do mercado de produtores e compradores de solo.6 2. A produo de espao urbano se d, em geral, pela incorporao cidade de glebas que antes tinham uso agrcola.7
Os novos imveis provenientes do processo de regulao fundiria e que so incorporados ao mercado formal no surgiram pela procura dos consumidores e
6 7 RIBEIRO (1997). SINGER (1979).
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tambm no eram glebas rurais. No entanto, os novos imveis se tornaro um novo produto do mercado imobilirio.
3. A propriedade privada da terra urbana coloca-se como obstculo ao investimento no setor (habitacional). (...) a cada processo produtivo o capital encontra diante de si o proprietrio fundirio que exige dela uma renda para permitir o uso do solo.8 4. (...) Cada processo produtivo necessrio um novo solo. Isto faz com que a propriedade privada da terra urbana se apresente como um obstculo maior para o capital investido neste ramo (produo de moradias)...9
necessrio avaliar se os processos de regularizao fundiria, principalmente na modalidade da outorga de ttulos de propriedade individual plena, no estariam contribuindo para dificultar o acesso moradia as famlias de baixa renda.
5. (...) A utilidade da moradia enquanto unidade central de consumo no apenas definida pelas suas caractersticas internas enquanto ambiente construdo. Seu valor de uso tambm determinado pela sua articulao com o sistema espacial de objetos imobilirios que compem o valor de uso complexo representado pelo espao urbano.10 6. O gradiente de preos do mercado fundirio e imobilirio informal nas favelas no acompanha o gradiente de preos dos bairros legalizados contguos as favelas. Esse resultado emprico de grande importncia, pois tanto o senso comum, como os modelos da economia urbana neoclssica atribuem a formao de preos nas reas de favela um carter reflexo do mercado formal. Isto , os preos nas favelas seriam determinados pelos preos dos bairros onde elas se localizam com uma taxa de desconto em funo de algumas caractersticas internas, tais como grau de violncia e estgio da urbanizao. O resultado emprico da nossa pesquisa sobre a cidade do Rio de Janeiro permite concluir que h uma lgica interna aos mercados informais que determinam os seus preos; uma lgica endgena na formao dos preos e que deve ser identificada a partir de variveis e caractersticas do territrio da(s) favela(s).11
A dinmica urbana, em especial a questo imobiliria e a produo da (i)legalidade do espao urbano, que poder surgir com a implantao dessa poltica de regularizao fundiria nacional merece reflexes e estudos. Esses novos imveis, ao entrarem no mercado formal, podero acabar elevando o preo da moradia, se consideramos, por exemplo, que esses imveis tornariam os piores imveis formais e assim teriam os preos dos piores imveis antes deles entrarem no mercado formal. Nesse caminho, os grupos econmicos privados sobretudo, ligados ao de-
8 9 10 11
RIBEIRO (1979). RIBEIRO (1997). RIBEIRO (1997). ABRAMO (2005).
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senvolvimento da terra urbana que mais uma vez se beneficiariam do investimento pblico na urbanizao dessas reas. Dessa forma, numa viso muito pessimista, a regularizao fundiria estaria consolidando a dinmica da mquina de produzir favelas e as polticas pblicas correndo sempre atrs do prejuzo. Outra possibilidade surgir um novo mercado imobilirio que no seguir os mecanismo do mercado formal e nem do mercado informal, se considerarmos, por exemplo, que esses novos imveis no foram produzidos em funo da incorporao cidade de glebas que antes tinham uso agrcola e que tambm no foram regulados pela lei da procura da terra. 5. CONSIDERAES FINAIS Os assentamentos informais em reas urbanas decorrem, principalmente, da carncia de polticas adequadas de moradia inacessveis e insuficientes, ressalta-se , mercados especulativos formais e informais, sistemas polticos clientelistas, legislao e planejamento urbano elitistas e tecnocrticos. Vrios so os impactos e implicaes causados pela produo desse espao (i)legal. Na questo social, geram a excluso e marginalidade; na questo jurdica, a falta de segurana da posse. Na prtica poltica, produz a vulnerabilidade e o clientelismo. Na questo econmica, reproduz cidades caras para os pobres. Na questo ambiental, geram as ocupaes de reas de preservao, reas de risco e diversas outras formas de poluio. visvel, na atualidade, a flexibilizao da legislao brasileira na promoo do acesso moradia, atravs do incremento de normas mais brandas, quer seja pela criao de novos institutos (posse-trabalho, usucapio coletiva) ou pela revitalizao de instrumentos existentes (usucapio ordinria, direito de uso), alm de haver uma contnua legalizao de situaes (i)legais, visando assim facilitar o acesso moradia e a melhoria das condies das moradias nas favelas, assentamentos e ocupaes ilegais ou irregulares em condies subumanas. O Estado vem legalizando assentamentos e ocupaes (i)legais, bem como, urbanizando-os, dotando-os de melhor infraestrutura com instalao de escolas, praas, reas de lazer, saneamento bsico, luz e gua. importante que todo esse esforo nessas polticas pblicas consiga ao mesmo tempo legalizar o (i)legal, promovendo a urbanizao das reas e reconhecendo os direitos dos moradores, e, principalmente, assegurar a permanncia das comunidades nas reas onde tm vivido. importante que as polticas de regularizao fundiria busquem assegurar a regularizao jurdica, urbanstica, espacial e social. S a regularizao jurdica no basta. So necessrios instrumentos e aes que garantam a permanncia da populao beneficiada e que dificultam as aes pervessas do mercado imobilirio.
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fundamental evitar o surgimento de novos assentamentos irregulares em outras reas da cidade pelo deslocamento de famlias previamente atendidas por programas de regularizao fundiria e urbanizao. imprescindvel que todas essas aes no se traduzam no desperdcio do dinheiro pblico e na necessidade de novos empenhos para essa (mesma) populao excluda. Por fim, as polticas de regularizao s sero efetivas se aplicadas em conjunto com outras polticas que evitem a ilegalidade urbana, pois, do contrrio essas polticas de regularizao de terras sero funcionais enorme indstria de produo urbana (i)legal e legal. 6. REFERNCIAS
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A REVISO DA LEGISLAO DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO BALANO E NOVAS PERSPECTIVAS
O Direito Cidade e a Reviso da Lei de Parcelamento do Solo Urbano

NELSON SAULE JNIOR
A lei federal do parcelamento do solo urbano esta sendo objeto de reviso no Congresso Nacional atravs do projeto de lei 3057-2000. O presente trabalho visa analisar as proposies referentes aos requisitos urbansticos e ambientais para os novos parcelamentos do solo urbano, o tratamento dos condomnios urbansticos e loteamentos fechados, e o tratamento sobre a regularizao fundiria de interesse social e de interesse especfico. O objetivo do trabalho promover uma anlise crtica a apresentar propostas sobre estes tpicos de modo que a reviso desta lei seja voltada a assegurar o desenvolvimento do direito cidade nos termos do Estatuto da Cidade. 1. A EVOLUO DAS LEGISLAO DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO 1.1 A finalidade da Lei de Parcelamento do Solo Urbano As periferias dos grandes centros urbanos so ilustrativas do processo de implantao de loteamentos urbanos sem infra-estrutura urbana ou sem autorizao do Poder Pblico, o que resultou numa ocupao sem padres mnimos de qualidade ambiental de grande parte do territrio destas cidades. Na cidade de So Paulo, por exemplo na dcada de 20 do sculo XX, a Lei Municipal n 2.611/23 definiu regras para a abertura de loteamentos, o que significava a associao da atividade de arruar com o uso e ocupao do lote. Esta lei municipal determinou-se apresentao de um plano de loteamento aps a obteno de diretrizes. O plano deveria ser apresentado com curvas de nvel de metro em metro, definindo o arruamento e os espaos livres, o nivelamento das vias e o sistema de escoamento das guas pluviais. Exigia-se a doao de reas para o Poder Pblico: 20% para as vias e 5,7% ou 10% para espaos livres. O lote mnimo deveria ser de 300 metros quadrados, com frente mnima de 10 metros.
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Esta lei estabelecia que se o armador no observasse os critrios para abertura de rua, com a colocao da parte que lhe competia em infra-estrutura, poderiam ser abertas ruas particulares, que no seriam consideradas, no entanto, como ruas oficiais. Logradouros particulares foram se multiplicando na cidade, sobretudo na periferia, sem nenhum critrio de articulao com as vias j existentes; sem nenhum cuidado especial quanto declividade (na maioria das vezes muito acentuada) e sem nenhuma preocupao com os espaos pblicos. No final da dcada de 30 do Sculo XX o parcelamento do solo urbano passou a ser disciplinado por meio de legislao federal. O Decreto Lei n 58, de 10 de dezembro de 1937 e o Decreto n 3.079, de 15 de setembro de 1938, passaram a exigir dos loteadores obrigaes referente a infra-estrutura e projeto de parcelamento do solo, dispor de regras contratuais sobre a compra de terrenos mediante pagamentos em prestaes no tiveram eficcia para conter a proliferao de loteamentos populares sem condies de habitao adequadas. A proibio de construo de habitaes coletivas para populao de baixa renda na regio central da cidade de So Paulo por exemplo, foi determinante para a proliferao de loteamentos populares na periferia sem autorizao do Poder Pblico e sem atender as exigncias da legislao de parcelamento do solo.1 Com o objetivo de reverter esta situao de deteriorao das reas urbanas, foi instituda a Lei 6.766/79, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano contendo como normas gerais normas gerais definies sobre Modalidades de Parcelamento Loteamento ou Desmembramento, Lote e Infra-estrutura bsica de Parcelamento, reas passveis de Parcelamento para Fins Urbanos. A Lei de Parcelamento do Solo Urbano disciplina as seguinte matrias: a) Modalidades de parcelamento: A lei define Loteamento como a subdiviso de gleba em lotes destinados a edificao, com abertura de novas vias de circulao, de logradouros pblicos ou prolongamento, modificao ou ampliao das vias
1 Sobre os efeitos da legislao urbanstica na proliferao dos loteamentos irregulares na cidade de So Paulo, Marta Dora Grostein, em sua tese sobre A cidade clandestina: os ritos e mitos, ilustra com muita clareza esta situao: No decorrer das quatro primeiras dcadas, foram criadas as condies para que a clandestinidade e a irregularidade se estabelecessem como prtica de parcelamento do solo para fins urbanos. A sua reproduo at a dcada de 50 deve-se, entre outras causas, aos aspectos relacionados com os instrumentos normativos e administrativos. Quanto aos normativos, podemos destacar que as ruas particulares eram permitidas por lei; era possvel construir-se com planta aprovada (isto , com o reconhecimento oficial) mesmo nas ruas particulares do municpio (que, como vimos, confundem-se com as clandestinas); era possvel incorporar cidade oficialmente constituda os arruamentos e loteamentos abertos e executados em desacordo com a lei; a legislao contemplava um nico tipo de loteamento urbano, independente das classes sociais a que se destinassem e, finalmente, no havia apoio legal para punir o loteador clandestino, uma vez que prevalecia uma posio ambgua do Estado, na qual a interveno na propriedade privada era vista como indevida, ainda que interferindo nos aspectos coletivos da vida urbana. (GROSTEIN, Marta Dora, A cidade clandestina: os ritos e os mitos, Tese de Doutoramento, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, FAU-USP, So Paulo, 1987, p. 541.)
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existentes. A lei define como desmembramento a subdiviso de gleba em lotes destinados a edificao, com aproveitamento do sistema virio existente, desde que no implique na abertura de novas vias e logradouros pblicos, nem no prolongamento, modificao ou ampliao dos j existentes. A lei define parcelamentos de interesse pblico como aqueles vinculados a planos ou programas habitacionais de iniciativa das Prefeituras, ou entidades pblicas, bem como os destinados a regularizao de parcelamento de assentamentos. b) Requisitos Urbansticos para Loteamento: a lei define como lote o terreno servido de infra-estrutura bsica cujas dimenses atendam aos ndices urbansticos definidos pelo plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situa. A infraestrutura bsica dos parcelamentos constituda pelos equipamentos urbanos de escoamento das guas pluviais, iluminao pblica, esgotamento sanitrio, abastecimento de gua potvel, energia eltrica pblica e domiciliar e vias de circulao. Nos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei de interesse social a iluminao pblica, energia eltrica pblica e pavimentao deixam de ser parte da infra-estrutura bsica. A lei determina que o parcelamento do solo urbano admitido nas zonas urbanas, de expanso urbana ou de urbanizao especifica assim definidas no plano diretor ou aprovadas por lei municipal. A lei no contm uma definio sobre o que so zonas urbanas ou de expanso urbana. A lei define as reas que no podem ter parcelamento do solo urbano tais como terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, terrenos em que tenham sido aterrados com material nocivo a sade pblica, reas de preservao ecolgica. A lei estabelece como requisitos urbansticos para loteamento a necessidade de reas destinadas a sistemas de circulao, implantao de equipamento urbano e comunitrio, espaos livres de uso pblico (praas). Os lotes devem ter rea mnima de 125 m2 e frente mnima de 5 metros. Quando se tratar de loteamento em reas de urbanizao especfica ou para edificao de conjuntos de habitao de interesse social o lote poder ser menor atravs de legislao estadual ou municipal. c) Responsabilidades do Loteador e do Poder Pblico; d) Elementos do Projeto do Loteamento e Desmembramento; e) Aprovao e Registro do Parcelamento do Solo; f) Define as competncias do Municpio e do Estado para o parcelamento do solo urbano. Cabe ao Estado disciplinar por decreto a aprovao pelos Municpios de loteamentos e desmembramentos localizados em reas de proteo especial como de mananciais, patrimnio cultural ou histrico,em mais de um Municpio,em regies metropolitanas quando abranger rea superior a 1 milho de m2.
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g) Relaes Contratuais Loteador e Adquirentes de Lotes. A lei disciplina as relaes contratuais entre loteadores e compradores de lotes urbanos definindo quais so os componentes dos compromissos de compra e venda, cesses e promessas de cesso que valem como ttulo para o registro da propriedade do lote adquirido. A lei admite nos parcelamentos populares a cesso de posse em que estiverem provisoriamente imitidas a Unio, Estados e Municpios, que tem carter de escritura pblica. A lei estabelece medidas de proteo ao adquirente de lote urbano. No caso de loteamento que no foi registrado ou regularmente executado de acordo com o projeto aprovado na Prefeitura, o adquirente do lote pode suspender o pagamento das prestaes restantes e notificar o loteador a cumprir com as suas obrigaes. h) O Papel do Poder Pblico na Regularizao de Parcelamento Irregular; i) Critrios Especficos para a Regularizao de Parcelamentos de Interesse Social promovidos pelo Poder Pblico. A lei estabelece a competncia para a Prefeitura Municipal regularizar loteamento ou desmembramento implantado de forma irregular pelo loteador. Esta competncia no exclui a responsabilidade do loteador pela implantao de loteamento irregular. j) Infraes e Crimes de Parcelamento do Solo. Alei tipifica os crimes contra a Administrao Pblica referente ao parcelamento do solo urbano. Exemplo so crimes dar incio ou efetuar loteamento sem autorizao da Prefeitura, ou sem cumprir com as exigncias do Poder Pblico determinadas na licena que aprovou a implantao do loteamento. k) Requisitos para a modificao de rea rural para rea urbana para fins de implantao de parcelamento urbano. Esta alterao depende de prvia anuncia do INCRA, do rgo metropolitano se houver, onde se localiza o Municpio, e da aprovao da Prefeitura Municipal. A lei de parcelamento do solo estabelece os padres urbansticos mnimos para implantao de loteamento urbano, tais como, sistema virio, equipamentos urbanos e comunitrios, reas pblicas; bem como as responsabilidades dos agentes privados (proprietrios, loteadores, empreendedores) e do Poder Pblico; e tipifica os crimes urbansticos. A Lei n 6.766 substituiu o Decreto-lei n 58/37 para o parcelamento do solo urbano. O Decreto-lei, que vigeu at 19 de dezembro de 1979, teve mais a inteno de proteger os compradores de lotes, por meio de pagamento parcelado do preo total, do que uma preocupao urbanstica. Desta forma, previamente, o parcelador deveria basicamente apresentar o plano de loteamento firmado pelo profissional habilitado e o modelo de contrato irretratvel de compromisso de venda e compra
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perante o Cartrio de Registro de Imveis competente e fazer registrar o primeiro. A partir do registro, poderia comercializar os lotes. A planta do parcelamento registrado deveria ser previamente aprovada pela Prefeitura Municipal, apenas para os parcelamentos urbanos (art. 1, 1). Todavia, no eram dados critrios urbansticos para esta aprovao. A Lei n 6.766/79 fixa os ndices urbansticos para a aprovao de parcelamentos urbanos em todo o territrio nacional. O parcelador dever primeiramente aprovar a planta de parcelamento na Prefeitura Municipal (arts. 12/17) para posteriormente registr-lo (arts. 18/24). O depsito do modelo de contrato, no Cartrio de Registro de Imveis, continuou obrigatrio (arts. 25/36). A venda de lotes de parcelamento no registrado restou proibida (art. 37) e a conduta criminalizada (arts. 50/51). Vale observar que, na hiptese de parcelamento de solo dentro de rea metropolitana, regio de mananciais, ou se a gleba a ser parcelada perfizer mais de 10 milhes de metros quadrados, antes do registro, o loteamento dever ser aprovado pela instncia designada em lei estadual (art. 13). O grande benefcio trazido pela lei do parcelamento do solo urbano, foi reconhecer a competncia dos Municpios para regularizarem os parcelamentos feitos ilegalmente dentro de seus territrios (arts. 40/41). E, ainda, trouxe a possibilidade de parcelamentos especiais para a populao de baixa renda (art. 4, II, in fine). A admisso de tamanhos de lotes diferenciados para loteamentos de interesse social aprovados, mesmo no tendo alterado o regime jurdico para a produo de moradias de interesse social, representou um avano, na medida em que possibilitou a regularizao, pelo Municpio, de casas populares construdas em parcelamentos informais. 1.2. A competncia do Municpio na Lei do Parcelamento do Solo Urbano A irregularidade do loteamento ocorre quando o loteador obtm a aprovao do projeto de loteamento pelos rgos competentes do Municpio, efetua o registro do loteamento no Cartrio de Registro de Imveis, porm, no executa as obras de infra-estrutura necessrias que constam do projeto de loteamento aprovado. Outra situao que caracteriza o loteamento irregular ocorre quando o loteador apresentou o projeto de loteamento para a aprovao do rgo pblico municipal competente, sem atender s outras etapas necessrias para a sua implantao, nos termos da lei 6.766/79, como a execuo das vias de circulao do loteamento, ou a demarcao dos logradouros pblicos. O loteamento irregular em razo das irregularidades fsicas ou urbansticas, quais sejam, as que tocam questo de ausncia de infra-estrutura e de reas pblicas, e as irregularidades jurdicas, concernentes aos obstculos existentes para o registro
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do loteamento, consistentes, principalmente, na incorreo do ttulo de propriedade da gleba. Os loteamentos irregulares so parcelamentos do solo urbano que obtiveram aprovao do Poder Pblico municipal, mas que no foram executados conforme o ato administrativo da aprovao. Os loteamentos clandestinos so aqueles que no obtiveram nenhuma aprovao por parte do Poder Pblico municipal e surgem diante da inrcia da Administrao Pblica em fiscaliz-los. Uma situao de irregularidade muito comum ocorre quando as ocupaes de reas, que foram objeto de parcelamento do solo com a aprovao do projeto de loteamento no Poder Pblico, no atendem o traado oficial do loteamento. Geralmente, so ocupadas as reas destinadas para as vias de circulao, reas verdes e equipamentos comunitrios. Muitas vezes, as casas so construdas em desacordo com a diviso dos lotes. Os conjuntos habitacionais promovidos por rgos e instituies do Poder Pblico responsveis pela execuo de programas habitacionais, muitas vezes so construdos sem atender s exigncias da lei de parcelamento do solo e da legislao municipal de uso e ocupao do solo. Situao comum a falta de infra-estrutura ou do registro pblico do empreendimento no Cartrio de Registro de Imveis competente. O estabelecimento de normas e procedimentos para o parcelamento do solo urbano de competncia do Municpio. Segundo a Constituio Federal, nos termos dos incisos I e VIM do artigo 30, competncia do Municpio legislar sobre assuntos de interesse local; e promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. Se o Municpio tem a atribuio constitucional para condicionar o exerccio do direito da propriedade urbana aos objetivos, diretrizes e metas da poltica urbana municipal decorrente desta atribuio, cabe ao Municpio, no prprio Plano Diretor em que este for obrigatrio, por exemplo, dispor dos critrios, instrumentos e procedimentos para efetuar a regularizao dos loteamentos irregulares existentes em seu territrio. Neste sentido, Paulo Jos Villela Lomar, Toshio Mukai e Alaor Caff Alves tm o mesmo entendimento sobre a competncia do Municpio para dispor sobre a aprovao do parcelamento do solo urbano:
Apesar de fixar normas urbansticas genricas, padres mnimos vlidos para todo o territrio nacional, o ato de aprovao do parcelamento do solo urbano continua sendo de exclusiva competncia do municpio (ou do Distrito Federal), em ateno ao peculiar interesse local
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na matria (art. 15,11, da CF), salvo nas hipteses exaradas no art.13, em que esse ato de aprovao implicar, na sua formao, a anuncia prvia do Estado.2
A competncia exclusiva do Municpio no se refere apenas edio de normas para aprovao do loteamento urbano, mas tambm s regras para regulariz-lo, porque se trata de um assunto de predominante interesse local. A aprovao, a disciplina e a regularizao do parcelamento do solo urbano so de competncia municipal, sendo invlida qualquer exigncia feita por parte de outros entes polticos, inclusive com relao s regras condicionadoras do registro imobilirio, criadas pelos rgos do judicirio, responsveis pelas corregedorias dos cartrios; os quais devem promover o necessrio para que as normas que editam, a respeito da regularizao de loteamentos, no interfiram na autonomia do Municpio. Os Municpios, por meio do Plano Diretor ou lei municipal especfica (se o Plano Diretor no for obrigatrio), devem estabelecer a poltica de regularizao de loteamentos irregulares, que pode incluir as seguintes medidas3: Delimitao das reas com grande concentrao de loteamentos irregulares, ou de loteamento irregular com elevada densidade populacional, como as Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS. Exigir do Poder Pblico, para os loteamentos irregulares delimitados como Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS, um plano de urbanizao contendo normas especiais de parcelamento, uso e ocupao do solo e de edificaes compatveis com a realidade da ocupao existente, como principal instrumento de regularizao do loteamento irregular. A delimitao dos loteamentos irregulares como Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS no Plano Diretor, para o estabelecimento de um plano de urbanizao com normas de urbanizao especficas, atende exigncia do artigo 3 da lei n 6.766, pelo qual somente ser admitido o parcelamento do solo para fins urbanos, em zonas urbanas de expanso urbana, ou de urbanizao especfica, assim definidas pelo Plano Diretor ou aprovadas por lei municipal. A delimitao das Zonas Especiais de Interesse Social em reas com grande concentrao de loteamentos irregulares, ou com loteamentos populares com elevada densidade populacional, caracteriza uma zona urbana de urbanizao especfica, possibilitando o estabelecimento de normas de parcelamento, uso e ocupao do solo
2 3 MUKAI, Toshio; ALVES, Alar Caff e LOMAR, Paulo Jos Villela, Loteamentos e Desmembramentos Urbanos. Sugestes Literrias, So Paulo, 1980, p. 59. Sobre as possibilidades legais de regularizao dos loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, ver o Manual: Regularizao da Terra e Moradia O Que e Como Implementar, p 50-67.
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e de edificao especficas, no plano de urbanizao, para fins de regularizao de loteamentos irregulares. A atribuio preponderante do Municpio, na regularizao de loteamentos e conjuntos habitacionais, no significa reduzir a importncia das demais instituies pblicas. No Poder Judicirio, a Corregedoria Geral do Tribunal de Justia tem um papel relevante para a instituio de provimento, simplificando os procedimentos de registro de loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares. As Varas Especializadas de Registros Pblicos, tambm, mediante portarias internas, podem simplificar os critrios e procedimentos administrativos e judiciais para fins de regularizao fundiria4. 1.3. As possibilidades de regularizao fundiria na Lei de Parcelamento do Solo com base nas modificaes da Lei n 9.785 de 29/01/1999 Atravs da Lei n 9.785 de 29 de janeiro de 1999, as alteraes feitas na Lei n 6.766/79, atenderam o objetivo de constituir instrumentos voltados proteo do direito moradia, mediante a proteo da segurana da posse da populao moradora de assentamentos urbanos informais (conjuntos habitacionais e loteamentos populares destinados populao de baixa renda).5 Cacilda Lopes, em sua dissertao sobre as legislaes de parcelamento do solo urbano, tem o seguinte entendimento sobre as modificaes feitas na Lei n 6.766/79 pela Lei n 9.785/99;
...Constatamos que as alteraes introduzidas pela Lei n. 9.785/99 na Lei n. 6.766/79, no tocante flexibilizao das normas quando o Estado promover empreendimentos imobilirios, tiveram como intuito minimizar a ausncia, por longos anos, de investimentos em programas habitacionais. Isso em um quadro de profundas mudanas econmicas, que ocasiona o aumento de pessoas que no conseguem obter, mesmo com o trabalho, a garantia de habitao digna. O Estado, ao perceber que o modelo de acesso terra no Brasil privilegia apenas
No Estado do Rio Grande do Sul, o Provimento n 77/99 CGJ da Corregedoria Geral da Justia instituiu o Projeto More Legal II que dispe sobre os critrios e procedimentos para a regularizao e registro de loteamento, desmembramento ou fracionamento de imveis urbanos ou urbanizados. Por meio deste provimento, valorizado o papel do municpio como o ente responsvel pela regularizao. Por exemplo, o pargrafo 5 do artigo 2 estabelece o seguinte: Nas regularizaes coletivas, poder ser determinada apresentao de memorial descritivo elaborado pela Prefeitura Municipal, ou por ela aprovado abrangendo a diviso da totalidade da rea ou a subdiviso de apenas uma ou mais quadras. No Estado do Rio de Janeiro, o Provimento n 108/85 da Corregedoria Geral de Justia, simplifica o procedimento de depsito das prestaes, aceitando simples recibos para a realizao dos depsitos. Sobre a legislao de parcelamento do solo urbano recomendamos a seguintes leituras: Ministrio Pblico do Estado de So Paulo/CAOHURB e Procuradoria Geral de Justia Temas de Direito Urbanstico co-edio, So Paulo, Imprensa Oficial do Estado, 1999. Ministrio Pblico do Estado de So Paulo/CAOHURB e Procuradoria Geral de Justia Temas de Direito Urbanstico 3 co-edio, So Paulo, Imprensa Oficial do Estado, 2001.
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determinadas classes sociais, o que no conseguiu atender a uma classe numerosa de miserveis, promove alteraes na legislao, instituindo um modelo dual de acesso a lotes: um para os pobres e outro para a classe mdia, j reproduzido em outros momentos da Histria. Uma legislao de parcelamento do solo que exclui determinadas classes sociais do acesso legal terra causa grande impacto na produo dos espaos urbanos. A parcela da sociedade que no consegue obter habitao pelo modo tradicional de aquisio de lotes fica sujeita a outras formas de apropriao do espao urbano. Dessa forma, so criados os espaos das favelas, dos cortios, dos loteamentos clandestinos e irregulares e espaos mais privilegiados, como os loteamentos regulares, sem falar daqueles que no tm acesso a nenhuma dessas formas de moradia, vivendo em ruas, praas, marquises e viadutos.6
Alm da lei n 6.766/79, tambm foram alteradas a lei de registros pblicos e a lei sobre desapropriaes de interesse pblico. Um dos principais benefcios trazido pelas alteraes feitas a lei de parcelamento do solo urbano foi respeitar a competncia constitucional atribuda aos Municpios para regularizarem os parcelamentos do solo feitos ilegalmente dentro de seus territrios. E, ainda, trouxe a possibilidade de parcelamentos especiais para a populao de baixa renda. Esta alterao na lei de parcelamento de parcelamento do solo urbano representa um avano, na medida em que no estabelece restries e impedimentos regularizao, pelo Municpio, de casas populares construdas em parcelamentos informais. De acordo com as modificaes feitas a regularizao somente ser permitida para parcelamentos em zona urbana ou de expanso urbana, ressalvados os ndices urbansticos estabelecidos pela legislao municipal para a zona. Portanto, a localizao do parcelamento em zona urbana ou de expanso urbana deve ser entendida como um primeiro critrio para a aprovao de novo loteamento ou para a regularizao daqueles implantados irregularmente. Na alterao feita pelo artigo 3, acrescenta o 6 no artigo 2, institui as Zonas Habitacionais de Interesse Social (ZHIS) como instrumento de regularizao fundiria. Estas zonas devem ser declaradas por lei municipal. Outro instrumento estabelecido a zona de urbanizao especfica para fins de parcelamento do solo urbano. Esta zona deve ser definida pelo Plano Diretor ou por lei municipal. AS ZHIS ou as zonas de urbanizao especficas podem ser institudas tambm como Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS. Outra medida importante o reconhecimento das regularizaes de parcelamento e de assentamentos como de interesse pblico. De acordo com o artigo 53, so considerados de interesse pblico os parcelamentos vinculados a planos e
6 LOPES, Cacilda, As Influncias das Legislaes de Parcelamento do Solo na Produo dos Espaos Urbanos. Dissertao de Mestrado, Pontifcia Universidade Catlica, So Paulo, 2001, p. 94-95.
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programas habitacionais de iniciativa das Prefeituras Municipais e do Distrito Federal, ou de entidades autorizadas por lei; em especial as regularizaes de parcelamentos e de assentamentos. Por meio desta norma, os conjuntos habitacionais executados pelo Poder Pblico que apresentem irregularidades com relao ao parcelamento, uso e ocupao do solo so considerados passveis de regularizao fundiria, tanto no aspecto urbanstico, como no aspecto jurdico; englobando a regularizao do empreendimento no Cartrio de Registro de Imveis. Para as aes e intervenes destinadas regularizao dos loteamentos, no ser exigvel documentao que no seja a mnima necessria e indispensvel aos registros nos cartrios competentes, vedadas as exigncias e as sanes pertinentes aos particulares; especialmente, aquelas que visem a garantir a realizao de obras e servio, ou que visem a prevenir questes de domnio de glebas, que se presumiro asseguradas pelo Poder pblico responsvel nos termos do pargrafo nico do artigo 53-A. De maneira alguma, esta norma isenta o Poder pblico de implantar a infraestrutura e os equipamentos urbanos no conjunto habitacional. Esta obrigao tem fundamento tanto no direito da populao beneficiria como consumidores, em funo do contrato celebrado com o Poder Pblico, como no respeito ao direito moradia. Esses fundamentos devem ser observados nos processos de regularizao, de modo que a populao atendida tenha uma moradia adequada; uma vez que a urbanizao, visando melhoria das condies habitacionais, um dos componentes da regularizao fundiria. 2. ESTATUTO DA CIDADE E O DIREITO CIDADE PRECEITOS NORTEADORES DA REVISO DA LEI DO PARCELAMENTO DO SOLO O Estatuto da Cidade a lei federal de desenvolvimento urbano que dispe sobre os princpios e as diretrizes fundamentais da poltica de desenvolvimento urbano com base na competncia concorrente da Unio em legislar sobre direito urbanstico, as diretrizes previstas no artigo 2 do Estatuto da Cidade se configuram como as normas gerais de direito urbanstico. Considerando que as normas de parcelamento do solo urbano fazem parte das normas do regime do direito urbanstico, estas normas devem observar as diretrizes da poltica de desenvolvimento urbano prevista no Estatuto da Cidade. Neste sentido a reviso da lei do parcelamento do solo deve ser promovida em consonncia com os princpios e diretrizes da poltica de desenvolvimento urbano nos termos das normas constitucionais da poltica urbana (em especial o artigo 182 e 183 da Constituio Federal) e das normas previstas no Estatuto da Cidade.
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A lei de parcelamento do solo urbana deve conter normas de ordem pblica e interesse social que direcionem o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental, de modo que sejam respeitados os princpios das funo social da propriedade e das funes sociais da cidade. Para o atendimento do princpio das funes sociais da cidade a lei do parcelamento do solo deve conter normas que sejam voltadas ao pleno desenvolvimento do direito cidades sustentveis nos termos previstos no Estatuto da Cidade. Com o Estatuto da Cidade ocorre um profundo impacto no direito cidade, que deixa de ser um direito reconhecido somente no campo da poltica e passa a ser um direito reconhecido no campo jurdico. O direito cidade adotado pelo direito brasileiro o coloca no mesmo patamar dos demais direitos de defesa dos interesses coletivos e difusos, como por exemplo, o direito do consumidor, do meio ambiente, do patrimnio histrico e cultural, da criana e do adolescente, da economia popular. O Estatuto da Cidade define o direito cidades sustentveis, como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes, e a gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Esta definio jurdica do direito cidade, contm uma caracterstica semelhante a do direito ao meio ambiente, por estabelecer que os seus componentes como moradia devem ser assegurados para as presentes e futuras geraes. Esta definio retraa que o direito cidade um direito coletivo ou difuso dos habitantes da cidade. Por exemplo uma comunidade tradicional existente numa cidade que esteja ameaada de perder sua memria ou identidade, qualquer habitante desta cidade poder demandar a proteo dos direitos desta comunidade com base no direito cidade definido no Estatuto da Cidade. Devido a esta definio jurdica so sujeitos que tem proteo jurdica com base no direito cidade por exemplo: os grupos de habitantes e as comunidades que tenham formado a identidade e memria histrica e cultural da cidade, os grupos sociais e comunidades que vivem em assentamentos urbanos informais consolidados que podem demandar do Poder Pblico, aes e projetos de urbanizao e regularizao fundiria de interesse social. O direito cidade o paradigma para a observncia das funes sociais da cidade, que estaro sendo respeitadas quando as polticas pblicas forem voltadas
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para assegurar, s pessoas que vivem nas cidades, o acesso terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer para as presentes e futuras geraes. As funes sociais da cidade, como princpio constitucional dirigente da poltica urbana, foram introduzidas na Constituio Brasileira pelo caput do artigo 182 de forma vinculada com a garantia do bem-estar de seus habitantes Com esta vinculao dos objetivos, o interesse em que as funes sociais da cidade sejam plenamente desenvolvidas dos habitantes da cidade, o que abrange qualquer pessoa, qualquer grupo social. Com isso, no h o estabelecimento de categorias entre os cidados pelo fator econmico, abrangendo todos os habitantes como cidados, independente da origem social, condio econmica, raa, cor, sexo, ou idade. O desenvolvimento das funes sociais da cidade, por ser interesse de todos os habitantes da cidade, se enquadra na categoria dos interesses difusos, pois todos os habitantes so afetados pelas atividades e funes desempenhadas nas cidades: proprietrios, moradores, trabalhadores, comerciantes e migrantes tm como contingncia habitar e usar um mesmo espao territorial. Logo, a relao que se estabelece entre os sujeitos com a cidade, que um bem de vida difuso. O reconhecimento institucional e jurdico do direito cidade como preceito que deve balizar a poltica urbana luz do desenvolvimento sustentvel aponta para a construo de uma nova tica urbana, em que os valores da paz, da justia social, da solidariedade, da cidadania, dos direitos humanos predominem no desempenho das atividades e funes da cidade, de modo que estas sejam destinadas construo de uma cidade mais justa e humana. O respeito ao direito cidade o principal indicador para verificar o estgio das cidades brasileiras estarem desenvolvendo as suas funes sociais. Quanto maior for o estgio de igualdade, de justia social, de paz, de democracia, de harmonia com o meio ambiente, de solidariedade entre os habitantes das cidades, maior ser o grau de proteo e implementao do direito cidade. Com relao ao princpio da funo social da propriedade, devem ser consideradas como diretrizes da lei de parcelamento do solo urbano as seguintes diretrizes da poltica de desenvolvimento urbano previstas nos seguintes incisos do artigo 2 do Estatuto da Cidade:
III cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social; IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
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V oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais; VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente; e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; f) a deteriorao das reas urbanizadas; g) a poluio e a degradao ambiental; VII integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia; VIII adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia; IX justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; X adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais; XI recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos; XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico; XIII audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao; XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais; XV simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 XVI isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o interesse social.
A reviso da lei de parcelamento do solo deve incorporar estas diretrizes como normas gerais de parcelamento do solo urbano de modo que esta lei seja adequada a nova ordem jurdica urbana. 2.1 Matrias da reviso da Lei de Parcelamento do Solo Urbano No ano de 2007 o Projeto de Lei 3.057/2000 que altera a lei de parcelamento do solo urbano, foi aprovado na Comisso Especial da Cmara dos Deputados cujo relator foi o Deputado Renato Amary (PSDB-SP), e necessita ser aprovado no plenrio da Cmara dos Deputados. Este projeto de lei ainda precisa ser apreciado pelo Senado Federal. O Projeto de Lei 3.057/2000 tem como objetivo estabelecer as normas gerais disciplinadoras de parcelamento do solo urbano e de regularizao fundiria sustentvel de reas urbanas lei e visa ter como denominao lei de responsabilidade territorial. O Projeto de Lei 3.057/2000 inicialmente trata das definies jurdicas dos seguintes temas: rea urbana e rea urbana consolidada; das modalidades de parcelamento do solo urbano: loteamento, desmembramento, condomnio urbanstico; infra-estrutura bsica e complementar; licena urbanstica e ambiental integrada; gesto plena do Municpio em parcelamento do solo; zonas especiais de interesse social e assentamentos informais; empreendedor de parcelamento do solo urbano; regularizao fundiria sustentvel em rea urbana; regularizao fundiria de interesse social; regularizao fundiria de interesse especfico; demarcao urbanstica e legitimao de posse. O Projeto de Lei disciplina as seguintes matrias sobre o parcelamento do solo urbano:
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os requisitos urbansticos e ambientais do parcelamento do solo urbano; as responsabilidades do empreendedor e do Poder Pblico na implantao e manuteno do parcelamento do solo; os requisitos e critrios sobre o contedo e para fins de aprovao do projeto do parcelamento do solo; as competncias do Municpio e do Estado sobre licenciamento para parcelamento do solo as exigncias para a adoo da licena urbanstica e ambiental integrada, bem como para a entrega das obras e da licena final integrada; critrios para o registro do parcelamentos do solo; regras para os contratos, relaes de consumo e direito do consumidor em parcelamento do solo; regularizao fundiria sustentvel em rea urbana, regularizao fundiria de interesse social e de interesse especfico, demarcao urbanstica e legitimao de posse, registro da regularizao fundiria de interesse social; infraes penais, administrativas e civis sobre parcelamento do solo; requisitos e critrios para implantao e regularizao do loteamento com controle de acesso; critrios sobre o custo do registro dos ttulos inerentes ao parcelamento e regularizao fundiria de interesse social. 3. TEMAS ESTRATGICOS DO DIREITO CIDADE E DA REFORMA URBANA NO PROJETO DE LEI N 3.057/2000 REVISO DA LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO 3.1. Adoo dos princpios e diretrizes da Poltica de Desenvolvimento Urbano Conforme aludido acima as normas de parcelamento do solo urbano devem estar subordinadas aos princpios e as diretrizes da poltica urbana estabelecidas na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade. Neste sentido a lei do parcelamento do solo deve adotar em especial os princpios da funo social da propriedade urbana e da cidade; a garantia do direito cidades sustentveis e do direito moradia e em especial as seguintes diretrizes: prevalncia do interesse pblico sobre o interesse privado; ocupao prioritria dos vazios urbanos, respeitados os espaos territoriais especialmente protegidos;
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oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais; adoo de padres de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia; justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos; regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais. 3.2. Infra-estrutura bsica adequada ao direito moradia e o direito cidade Nos termos do art. 2, inciso XVIII do Projeto de Lei a infra-estrutura bsica definida como: os equipamentos de abastecimento de gua potvel, disposio adequada de esgoto sanitrio, distribuio de energia eltrica e sistema de manejo de guas pluviais. Para atender o direito moradia e o direito cidade necessrio ser includa na infra-estrutura bsica a iluminao pblica e a pavimentao. A pavimentao entendida de forma genrica visando garantir a acessibilidade e mobilidade das pessoas nos loteamentos e conjuntos habitacionais. 3.3 Obrigatoriedade de percentual de reserva de terra para HIS nos parcelamentos de solo e/ou empreendimentos A criao de percentuais de obrigatoriedade de reserva do territrio para Habitao de Interesse Social outro instrumento importante que deve ser utilizado para garantir a oferta de terra para HIS nos municpios brasileiros. Para tanto, extremamente importante que este tema seja includo como obrigatoriedade na reviso da lei de parcelamento de solo. Atualmente a lei brasileira de parcelamento do solo 6766/79 determina que 20% da gleba seja destinada ao sistema virio, 10% para uso institucional e 5% para reas verdes, sendo omissa para o tema da terra para habitao. Caso seja adotado no Brasil, o percentual deveria ser determinado pelo plano municipal de acordo com as necessidades do municpio.
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Como contrapartida aos benefcios individuais que sero gerados ao proprietrio e empreendedor do parcelamento do solo urbano devido a atividade econmica do empreendimento imobilirio, cabe ao Poder Pblico exigir do proprietrio e o empreendedor uma contrapartida que resulte um benefcio social para toda a coletividade .A destinao de um percentual da rea objeto do parcelamento do solo, visa atender as necessidades de moradia social nas cidades brasileiras, que um dos componentes essenciais dos princpios norteadores da poltica urbana que so os princpios da funo social da propriedade urbana e das funes sociais da cidade.
Contribuies urbansticas obrigatrias so tambm adotadas na Espanha, Holanda, Canad e diversos pases europeus. Assim, atravs destes instrumentos de percentuais de obrigatoriedades, todos empreendimentos destinados alta e mdia renda devem obrigatoriamente destinar um percentual da gleba para a produo de Habitao de Interesse Social. De acordo com o art. 10. do projeto de lei sem prejuzo de outras obrigaes previstas nesta Lei, a legislao municipal pode exigir do empreendedor:
I (...) II doao de rea para implantao de programas habitacionais de interesse social ou de recursos para fundo municipal de habitao.
Esta proposta vai ter pouco impacto para a produo do HIS. Necessrio defender a seguinte emenda no artigo 10:
4 Os parcelamentos do solo para fins urbanos devero ter no mnimo 10 % da rea parcelada destinadas a parcelamentos de interesse social. 5 Fica facultado ao empreendedor destinar as reas para implantao de parcelamento de interesse social em reas demarcadas pelo Municpio como zonas especiais de interesse social para a produo de habitao de interesse social.
3.4 Incluso da modalidade de parcelamento de interesse social Esta modalidade no esta prevista sendo importante a sua incluso para um tratamento diferenciado com relao a financiamentos, prestao dos servios de fornecimentos de gua, energia eltrica, responsabilidades de manuteno da infraestutura. O projeto de lei admite uma modalidade mais branda de parcelamento, que o de pequeno porte, mas no regulamenta a produo de parcelamentos para fins de HIS. No aspecto dos assentamentos informais de baixa renda, o PL s regulamenta as aes curativas de regularizao fundiria, deixando a descoberto as atividades vinculadas produo de lotes e unidades habitacionais de interesse social.
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Propostas de emenda no artigo 2: Novo inciso Parcelamento de Interesse Social: so parcelamentos do solo executados por meio de empreendimentos habitacionais de interesse social com base em planos e programas habitacionais vinculados a poltica habitacional de interesse social estabelecida pelo Municpio pelo plano diretor ou lei municipal especfica. Proposta de emenda no artigo 3: Admite-se o parcelamento do solo de interesse social nas modalidades loteamento, desmembramento, conjuntos habitacionais unifamiliares e multifamiliares ou condomnio urbanstico localizados preferencialmente em ZEIS, bem como por suas variantes definidas nesta Lei. 3.5. Plano de expanso urbana como condio de extenso do permetro urbano Deve constar da reviso da Lei federal 6766/79 que os planos de expanso tornem-se obrigatrios na abertura de qualquer novo loteamento que se encontre em uma zona de expanso urbana. Sendo que neste planos de expanso deve-se determinar, ainda uma obrigatoriedade de percentual de doao de terra para implementao de HIS. Necessidade de definio de zona de expanso urbana no PL e da incluso da obrigatoriedade do plano de expanso urbana no artigo 7. O marco regulatrio do parcelamento do solo nacional como local com sua viso privatista (gleba a gleba) e rentista (percentuais fixos, sem relao com os diferentes stios urbanos e situaes municipais quanto necessidades de infraestrutura e equipamentos) tem incidido de forma negativa, tanto no processo de expanso das cidades de forma adequada, quanto na disponibilizao de terras para moradia. Na experincia internacional do planejamento urbano, raros so os pases desenvolvidos que prescindem de um planejamento da expanso urbana, predefinido, aonde j se definem os sistemas virios e de mobilidade bsicos, assim como o dimensionamento e localizao de equipamentos, reas verdes e reas de lazer. 3.6. Integrao entre a legislao ambiental e urbanstica A reviso da Lei 6.766/1979 precisa considerar a integrao entre as legislaes ambientais e urbansticas nos aspectos que dizem respeito a produo de novos parcelamentos e regularizao de parcelamentos existentes, integrando, inclusive os licenciamentos de forma a agilizar os processos de aprovao das habitaes que atualmente so muito complicados e demorados.
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Outro elemento com grande impacto na relao entre a produo habitacional e o desenvolvimento urbano, de forma mais geral, a fragmentao da regulao do territrio em dimenses que no dialogam, o caso da gesto ambiental versus gesto urbanstica. As gestes ambientais e urbansticas que incidem sobre os mesmos territrios, numa superposio de fatores, muitas vezes so contraditrios. H tambm regras que no dialogam, agravadas pela existncia de esferas de controle e fiscalizao verticalizadas, correspondentes a cada um destes setores. Tais esferas de controle e verticalizao exercem, por meio de suas gerncias e superintendncias regionais, poderes e propriedades sobre o espao urbano muitas vezes conflitantes. A ausncia de instrumentos modernos de gesto urbana que incorporem a dimenso ambiental em sentido amplo sentida largamente no territrio. A inexistncia de um marco regulatrio nico, que trate a questo ambiental e a questo urbana de forma integrada, e a fragmentao da regulao do territrio em dimenses que no dialogam, acaba provocando aes perversas para o desenvolvimento urbano e a preservao ambiental Em grande parte do territrio brasileiro verifica-se a incapacidade de romper os ciclos de expanso perifrica e de ocupao das reas ambientalmente frgeis. Uma das caractersticas do mercado formal de habitao do Brasil sua pouca abrangncia. A maior parte da populao de baixa renda no consegue ter acesso a esta produo de mercado. Consequentemente, a maior parte da produo habitacional do pas se faz margem da lei nas reas rejeitadas pelo mercado imobilirio privado. Mas a reflexo sobre a legislao ambiental, que persiste at os dias atuais, ainda muito pontual e fragmentada. So leis com vises setorialistas, que visam apenas a conservao marcada por um vis anti-urbano e no refletem sobre a necessidade de construo de um modelo de cidade ambientalmente sustentvel. Com a legislao existente, no possvel conciliar no ambiente urbano a reflexo sobre excluso social e necessidade de saneamento com a discusso da preservao ambiental. preciso pensar em um novo marco regulatrio urbanstico e ambiental nico que trabalhe com toda a diversidade do territrio brasileiro, e reflita sobre modelos de ocupao urbana do territrio que dialoguem com esta diversidade. 3.7. Dos condomnios urbansticos e loteamentos com controle de acesso necessrio impor limites de tamanho para esta modalidade de parcelamento. Deve ser includo o seguinte inciso no Art. 2:
XII condomnio urbanstico: a diviso de imvel com rea total no superior a 50.000 m2 em unidades autnomas destinadas edificao, s quais correspondem fraes ideais das reas de uso comum dos condminos, sendo admitida a abertura de vias de domnio privado e vedada a de logradouros pblicos internamente ao permetro do condomnio;
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 XV condomnio urbanstico integrado edificao: a modalidade de condomnio em imvel com rea total no superior a 50.000 m2 em que a construo das edificaes feita pelo empreendedor, concomitantemente implantao das obras de urbanizao;
Com relao ao Loteamento com Controle de Acesso (Loteamento Fechado), pelo artigo 124 do projeto de lei est prevista a modalidade do loteamento, bem como dos loteamentos fechados existente serem regularizados sem nenhuma compensao.Deve ser previsto para os loteamentos fechados existentes que a regularizao seja condicionada a compensaes urbanas tais como:produo de HIS, regularizao fundiria de HIS, implantao de infra-estrutura, equipamentos pblicos, ciclovias, implantao de reas verdes, praas e parques. Sobre novos loteamentos fechados a lei no deve admitir esta modalidade. 3.8. A competncia preponderante do Municpio para legislar sobre regularizao fundiria O projeto de lei deve dispor de forma clara que a competncia para o estabelecimento das normas de parcelamento, uso e ocupao do solo urbano e edificao para fins de regularizao fundiria do Municpio, que devero ser respeitadas pelos agentes e rgos pblicos dos demais entes federativos . O Municpio o principal ente federativo para tratar da poltica urbana de acordo com o pacto federativo estabelecido na Constituio Federal (Artigos 30, VIII, e 182). O Estatuto da Cidade atribui ao plano diretor que uma lei municipal tratar da poltica e dos instrumentos de regularizao fundiria, com base nas diretrizes estabelecidas nos incisos XIV e XV do artigo 2. A atual lei do parcelamento do solo atravs do artigo 40 atribui a Prefeitura Municipal ou Distrito Federal, a competncia para regularizar loteamento ou desmembramento no autorizado ou executado sem atender as determinaes do licenciamento do Poder Pblico. 3.9. Tratamento diferenciado para novos parcelamentos e regularizao fundiria A lei precisa conter um tratamento diferenciado entre as normas que tratam dos critrios, exigncias, do processo e procedimento, dos instrumentos para a promoo de novos parcelamentos do solo urbano e as normas que tratam da regularizao fundiria de interesse social de assentamentos urbanos que se caracterizam como parcelamentos informais, irregulares ou clandestinos. A lei para ter eficcia no pode estabelecer os mesmos critrios e exigncias para a implantao de um novo parcelamento do solo, e para a regularizao fundiria de interesse social de parcelamentos do solo consolidados, como por exemplo exigir o mesmo tamanho de lote mnimo, o mesmo percentual de rea destinadas a uso
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pblico ou de uso comum como os equipamentos pblicos e comunitrios, o mesmo percentual para as vias pblicas. 3.10. Adoo de Regimes Especiais de Zoneamento de Assentamentos Urbanos de Interesse Social A lei deve adotar como diretriz da regularizao fundiria de interesse social a constituio pelos Municpios de regimes normativos especiais de zoneamento de assentamentos urbanos de interesse social, atravs da aplicao do instrumento da zona especial de interesse social, para as situaes no qual a localizao e caracterstica do assentamento urbano de interesse social objeto da regularizao fundiria, apresente sobreposies ou conflitos entre legislaes urbanas, ou entre a legislao urbana e a legislao ambiental. A lei federal de parcelamento do solo urbano deve prever que as normas urbansticas e ambientais, estabelecidas nestes regimes especiais de zoneamento de interesse social, devem prevalecer sobre as demais legislaes urbanas e ambientais como forma de eliminar os entraves e obstculos existentes, em especial para o licenciamento urbanstico e ambiental integrado para fins da regularizao fundiria dos assentamentos urbanos de interesse social. Atravs destes regimes especiais de zoneamento que podem ser formalizados pelos Municpios, com a instituio legal do instrumento das zonas especiais de interesse social e quando for o caso dos planos de regularizao fundiria de interesse social, sero estabelecidas normas especiais urbansticas e ambientais de parcelamento, uso e ocupao do solo urbano compatveis com o assentamento urbano consolidado que viabilizem a regularizao necessria para o reconhecimento do direito cidade e da moradia do grupo social que vive neste assentamento. A lei federal de parcelamento do solo deve estabelecer os contedos bsicos destes regimes especiais de zoneamentos de assentamentos urbanos de interesse social, que devem ser observados para o licenciamento urbanstico e ambiental em especial: os parmetros urbansticos e ambientais especficos para fins de regularizao do parcelamento; os padres de habitao e edificao; os percentuais e critrios especficos para a regularizao das vias de circulao, das reas destinadas a uso pblico ou de uso comum, e dos equipamentos urbanos e comunitrios. Esta medida necessria para eliminar um dos principais obstculos e entraves dos processos de regularizao fundiria de interesse social que a existncia de
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diversas legislaes urbanas e ambientais da Unio, do Estado e do Municpio que estabelecem normas de uso e ocupao do solo contraditrias e conflituosas para uma mesma rea urbana onde esteja localizado um assentamento urbano de interesse social. Estas legislaes ou normas conflituosas, praticamente impedem o licenciamento urbanstico e ambiental destes assentamentos para fins de regularizao fundiria. O caso mais comum o conflito existente entre a legislao ambiental que considerada reas urbanas consolidadas ocupadas por favelas, ou outros tipos de assentamentos de populao de baixa renda ou tradicional, como rea de preservao permanente. Em alguns casos os Municpios reconhecem na legislao urbana como por exemplo atravs do plano diretor que estas reas se consolidaram como um assento urbano de interesse social, mediante a demarcao destas reas como reas ou zonas de interesse social, ou reas ou zonas especiais de urbanizao ou regularizao especfica. Considerando que a lei federal de parcelamento do solo deve dispor de normas gerais de parcelamento do solo fundamental que seja prevista como norma geral a prevalncia das normas urbansticas e ambientais de parcelamento uso, ocupao, e edificao, constitudas pelos regimes especiais de zoneamento de assentamentos urbanos de interesse social institudos pelos Municpios, para solucionar as sobreposies e conflitos existentes nas legislaes urbanas e ambientais, em especial para viabilizar o licenciamento urbanstico e ambiental destes assentamentos. 3.11. Da obrigao da iniciativa do Poder Pblico promover a regularizao fundiria de interesse social A lei deve prever as situaes no qual o Poder Pblico tem a obrigao de ter a iniciativa de promover a regularizao fundiria de assentamentos urbanos de interesse social. Esta obrigatoriedade deve ser estabelecida para os parcelamentos relacionados a planos ou programas habitacionais de iniciativa de rgos da Administrao Direta ou Indireta vinculados aos Municpios, Estados, Distrito Federal e Unio, que se caracterizem como irregulares, tais como conjuntos habitacionais, loteamentos populares. A obrigatoriedade de iniciativa deve ser estabelecida para a regularizao fundiria de assentamentos urbanos de interesse social, localizados em reas pblicas de domnio da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, considerados como consolidados, que tenham direitos reais constitudos, como por exemplo o direito a concesso de uso especial para fins de moradia, ou definidas como zonas especiais de interesse social pelo plano diretor ou lei municipal para fins de regularizao fundiria de interesse social.
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No caso da regularizao fundiria de assentamento urbano de interesse social localizado em reas particulares como as favelas, nas quais os posseiros tenham direitos reais constitudos atravs do usucapio urbano ou ordinrio, a lei deve prever que o Poder Pblico tem a obrigao de prestar ou viabilizar, os servios de assistncia tcnica e jurdica e social para a populao de baixa renda. Existe um elevado nmero de conjuntos habitacionais e de loteamentos populares promovidos por rgos, instituies e empresas habitacionais vinculados a Municpios, Estados e Unio que foram implantados de forma irregular sem atender a atual lei do parcelamento do solo urbano. A atual lei do parcelamento do solo com base nesta realidade considerou como de interesse pblico os parcelamentos vinculados a planos ou programas habitacionais de iniciativa das Prefeituras Municipais e do Distrito Federal, ou entidades autorizadas por lei, em especial as regularizaes de parcelamentos e de assentamentos nos termos do artigo 53-A. Atravs deste artigo previsto um tratamento especial para viabilizar o registro do assentamento objeto da regularizao. Para reverter este quadro de irregularidade de um elevado nmero de empreendimentos habitacionais de interesse social promovidos pelo Poder Pblico nas cidades brasileiras, a lei do parcelamento do solo deve prever a obrigao do Poder Pblico promover a regularizao fundiria dos assentamentos urbanos que estejam nesta situao. Esta obrigao deve ser estendida para as reas pblicas ocupadas por populao de baixa renda ou tradicionais, que tenham constitudo direitos reais de posse ou moradia para os possuidores destas reas por proviso constitucional ou legal, como o direito a concesso de uso especial para fins de moradia. Esta medida necessria para assegurar o cumprimento da funo social da propriedade urbana pblica, e do direito fundamental moradia estabelecido na Constituio federal, bem como do direito cidade previsto no Estatuto da Cidade. 3.12. Da iniciativa de entidades civis para promovera regularizao fundiria de interesse social A lei deve prever o direito de iniciativa de solicitar, exigir ou quando for o caso de promover a regularizao fundiria de interesse social as pessoas ou suas organizaes criadas legalmente que tenham direitos reais constitudos nos assentamentos urbanos de interesse social, seja em razo de atenderem os requisitos legais de posse de rea urbana, para fins de reconhecimento do direito moradia ou da propriedade (no caso de rea urbana particular), ou por terem adquirido lotes urbanos ou unidades habitacionais.
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A lei dever prever o direito de iniciativa para os beneficirios da regularizao fundiria de forma individual ou coletiva.Este direito deve ser reconhecido as associaes de moradores da comunidade ou de cooperativas habitacionais, regularmente constitudas, com personalidade jurdica,com autorizao expressa de seus representados, bem como para associaes civis sem fins lucrativos que tenham como atribuio estatutria prestar servios e promover medidas administrativas, jurdicas e judiciais para fins de regularizao fundiria de assentamentos urbanos de interesse social. A Constituio Federal atravs dos incisos XVII e XVIII do artigo 5, assegura que plena a liberdade de associao para fins lcitos, bem como que a criao de associaes e na forma da lei a de cooperativas independem de autorizao. Esta medida voltada ao fortalecimento da cidadania da populao de baixa renda ou tradicional que vivem em assentamentos urbanos de terem o direito de reivindicar a proteo e o reconhecimento de seus direitos constitudos legalmente de posse, propriedade ou moradia atravs da promoo da regularizao fundiria destes assentamentos perante o Poder Pblico (poder executivo, legislativo, judicirio). 3.13. Das contrapartidas da regularizao fundiria de assentamentos urbanos de mdia e alta renda A lei do parcelamento do solo urbano deve tratar da regularizao fundiria de assentamentos urbanos de mdia e alta renda como por exemplo os loteamentos fechados, condomnios civis verticais e horizontais, clubes de campo e chcaras transformadas em loteamentos urbanos. Como diretriz para a regularizao fundiria destes assentamentos urbanos, deve ser estabelecida a obrigatoriedade desta regularizao ser onerosa. A regularizao fundiria onerosa pode ocorrer atravs de contrapartidas urbanas. O Estatuto da Cidade estabelece como diretrizes da poltica urbana nos termos dos inciso IX e XI do artigo 4 respectivamente: a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; a recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos. A lei do parcelamento do solo deve determinar que a regularizao fundiria de assentamentos urbanos de mdia e alta renda deve ser feita de forma onerosa aos beneficirios da regularizao, de modo a atender estas diretrizes da poltica urbana, bem como o princpio da igualdade mediante um tratamento diferenciado entre as populaes de baixa renda e alta renda nesta matria. O Estatuto da Cidade j prev o instituto da outorga onerosa de alterao de uso do solo urbano, que pode ser aplicado para a regularizao dos loteamentos urbanos
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implantados em zonas de expanso urbana ou mesmo em zonas rurais, como uma das formas de contrapartida proporcional aos impactos que estes empreendimentos geram no sistema virio, trnsito e na demanda de infra-estrutura, equipamentos e servios pblicos da cidade. O estabelecimento de contrapartidas urbanas para fins de regularizao fundiria de assentamentos urbanos de interesse social, ou para a produo de habitao de interesse social plenamente justificvel para atender o princpio das funes sociais da cidade de modo a contribuir com a poltica urbana e habitacional do Municpio. A legislao federal que versa sobre os imveis da Unio dispe que os instituto do aforamento, da concesso de direito real de uso, ou da cesso de imveis objeto de regularizao fundiria de assentamentos de mdia e alta renda localizados em imveis da Unio devero ser outorgados de forma onerosa para os beneficirios da regularizao (ver a lei federal n 9.636/98 e a lei federal n 11.481/2007). Alm de prever a aplicao da outorga onerosa de alterao do uso do solo prevista no Estatuto da Cidade para fins de regularizao fundiria destes assentamentos, a lei deve prever como contrapartidas urbanas: a destinao de recursos financeiros para a regularizao fundiria de assentamentos urbanos de interesse social; a destinao de reas urbanas para projetos de habitao de interesse social com base no plano diretor do Municpios; a promoo de projetos de habitao de interesse social. 3.14. Da simplificao do registro da regularizao fundiria A lei do parcelamento do solo deve estabelecer normas voltadas a simplificar as exigncias e os procedimentos para o registro pblico de imveis pblicos ou privados objeto de processos de regularizao fundiria de assentamentos urbanos de interesse social. A adoo dos institutos da demarcao urbanstica prevista na legislao federal, que versa sobre a regularizao fundiria de imveis da Unio (Artigo 6 da lei federal n 11.481/2007) e da legitimao de posse atendem este objetivo. A lei deve eliminar os entraves para a abertura da matrcula da rea urbana objeto da regularizao, como por exemplo aceitar fotos areas para a identificao da situao ftica da forma de ocupao da rea urbana, de reduzir e simplificar a documentao exigida para instruir o processo do registro do imvel, A lei tambm deve simplificar o registro dos ttulos jurdicos objeto da regularizao fundiria em especial da sentena judicial do usucapio urbano individual ou coletiva, dos termos administrativos de concesso de direito real de uso, e da concesso de uso especial
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para fins de moradia individual ou coletiva, bem como do contrato do direito de superfcie. Com relao ao custo do registro dos imveis objeto da regularizao fundiria de interesse social, o pagamento de taxas e emolumentos tem sido o principal entrave para viabilizar, o registro dos direitos reais constitudos legalmente em favor das populaes de baixa renda ou tradicional. Neste sentido a lei deve assegurar a gratuidade dos registros de regularizao fundiria de interesse social, assim como da lavratura da escritura pblica e do primeiro registro de direito real constitudo em favor do beneficirio da regularizao fundiria de interesse social. O Estatuto da Cidade estabelece como uma das diretrizes da poltica urbana no termos do inciso XV do artigo 2, a simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta de lotes e unidades habitacionais. Esta diretriz deve ser aplicada no tratamento da regularizao fundiria de interesse social, de modo a reduzir os custos dos processos desta modalidade de regularizao fundiria, bem como para viabilizar a regularizao plena com o registro dos parcelamentos do solo e dos ttulos dos direitos reais nos Cartrios de Registros de Imveis. A gratuidade do registro da regularizao fundiria j esta prevista na lei federal n 10.932 de 3 de agosto de 2004, bem como no artigo 12 da lei federal sobre a regularizao fundiria dos imveis da Unio (lei federal n 11.481/2007), que alterou o artigo 290-A, da lei de registros pblicos (Lei federal n 6.015/73) nos seguintes termos:
Devem ser realizados independentemente do recolhimento de custas e emolumentos: I o primeiro registro de direito real constitudo em favor de beneficirio de regularizao fundiria de interesse social em reas urbanas e em reas rurais de agricultura familiar; II a primeira averbao de construo residencial de at 70 m2 (setenta metros quadrados) de edificao em reas urbanas objeto de regularizao fundiria de interesse social. 1 O registro e a averbao de que tratam os incisos I e II do caput deste artigo independem da comprovao do pagamento de quaisquer tributos, inclusive previdencirios. 2 Considera-se regularizao fundiria de interesse social para os efeitos deste artigo aquela destinada a atender famlias com renda mensal de at 5 (cinco) salrios mnimos, promovida no mbito de programas de interesse social sob gesto de rgos ou entidades da administrao pblica, em rea urbana ou rural.
O PL est retirando a gratuidade atravs do artigo 136 e dos incisos II e III do artigo 138. Proposta de Emenda: Suprimir o artigo 136 e os incisos II e III do artigo 138.
Reviso da Lei de Parcelamento do Solo e Ampliao da Oferta de Terras para Habitao de Interesse Social: Aprendizados de Fortaleza/CE
ANTNIO JEOVAH DE ANDRADE MEIRELES HENRIQUE BOTELHO FROTA
INTRODUO Com o avano, no Congresso Nacional, do Projeto de Lei n 3.057/2000, que visa reviso da legislao de parcelamento do solo urbano (Lei n 6.766/79), muitos debates tm sido fomentados pelo movimento social, organizaes nogovernamentais e administrao pblica nas diversas esferas (federal, estadual e municipal). Dentre as crticas e proposies do Frum Nacional da Reforma Urbana (FNRU) ao PL 3.057/2000, encontra-se a tentativa de ampliar o acesso terra urbanizada para a implantao de habitao de interesse social. Nesse sentido, o FNRU prope que o art. 10 do PL seja alterado para exigir que 10% (dez por cento) da rea dos parcelamentos urbanos sejam obrigatoriamente destinados a esse tipo de habitao (FRUM NACIONAL DA REFORMA URBANA, 2008). O presente artigo tem por escopo contribuir com o debate a partir da anlise do caso do Municpio de Fortaleza, cuja Lei Municipal n 6.541/89 institui um Fundo de Terras destinado implantao de programas habitacionais de interesse social. Um dos componentes do mencionado fundo o percentual de 5% (cinco por cento) de rea exigido quando da aprovao de projetos de parcelamento do solo. Como aporte para a anlise, prope-se a utilizao do paradigma da Justia Ambiental, ainda pouco difundido entre os pesquisadores. Ao final, o que se espera demonstrar que esse conceito pode ser um importante aliado na superao da dicotomia entre moradia e meio ambiente.
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1 A JUSTIA AMBIENTAL NO CONTEXTO DO MARCO JURDICOURBANSTICO BRASILEIRO O conceito de Justia Ambiental surgiu a partir de lutas pelo reconhecimento e ampliao de direitos civis articuladas com reivindicaes acerca da qualidade ambiental de comunidades negras dos Estados Unidos da Amrica. Embora tenha havido, desde o final da dcada de 1960, tentativas de conjugao entre o movimento negro ou de trabalhadores com as questes ambientais, o marco amplamente apontado como o incio do movimento pela Justia Ambiental o ano de 1982. No referido ano, a comunidade de Afton, no condado de Warren, estado americano da Carolina do Norte, foi palco de inmeros protestos que levaram a mais de 500 prises. O foco das reivindicaes foi a resistncia da comunidade, em sua maioria, formada por populao afro-americana, implantao de um aterro qumico destinado a depositar bifenil policlorado. Em 1983, por fora da grande repercusso que ganhou o caso de Afton, o U.S. General Accounting Office realizou um estudo intitulado Siting of Hazardous Waste Landfills and Their Correlataion with Racial and Economic Status of Surrounding Communities. Surpreendentemente, os estudos revelaram que, apesar das comunidades negras da Regio 4 (que compreende oito estados do sudeste dos EUA) corresponderem a apenas 20% (vinte por cento) da populao total da rea, grande parte dos aterros comerciais de resduos perigosos estavam instalados nas suas imediaes. Segundo Acselrad (2004), foi a partir das lutas de base similares quela enfrentada em Afton que a Justia Ambiental passou a ser considerada como uma problemtica central nas lutas do movimento por direitos civis nos EUA. Essa efervescncia em torno dos protestos contra as iniquidades ambientais fez com que a United Church of Christ, por meio de sua Comisso de Justia Racial, em 1987, divulgasse um estudo contendo importantes constataes sobre as relaes entre deposio de rejeitos txicos e comunidades negras nos EUA. A pesquisa revelou que as localizaes de depsitos de resduos perigosos naquele pas apresentavam um padro cujo principal fator influenciador era a composio racial das comunidades afetadas. Embora, existisse tambm uma forte relao com o fator renda, em muitos casos, comunidades pobres compostas majoritariamente por pessoas brancas no eram afetadas pelo problema, o que demonstrou que a cor da pele possua mais peso do que a renda no momento da escolha sobre a localizao dos aterros. Essa constatao fez com que o reverendo Benjamin Chavez cunhasse a expresso racismo ambiental para designar a imposio desproporcional intencional ou no de rejeitos perigosos s comunidades de cor (PINDERHUGHES apud ACSELRAD, 2004, p. 26). Em 1991, como resultado da I Cpula Nacional de Lideranas Ambientalistas de Povos de Cor, realizada em Washington, foi lanado o documento 17 princpios
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da Justia Ambiental. Durante a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, o documento foi amplamente divulgado de forma que o movimento ganhou eco em diversas partes do mundo. Para Acselad, Herculano e Pdua (2004), no Brasil, a Justia Ambiental tem ganhado novas interpretaes, indo muito alm do debate acerca da contaminao qumica e da questo racial.
As gigantescas injustias sociais brasileiras encobrem e naturalizam um conjunto de situaes caracterizadas pela desigual distribuio de poder sobre a base material da vida social e do desenvolvimento. A injustia e a discriminao, portanto, aparecem na apropriao elitista do territrio e dos recursos naturais, na concentrao dos benefcios usufrudos do meio ambiente e na exposio desigual da populao poluio e aos custos ambientais do desenvolvimento (ACSELRAD; HERCULANO; PDUA, 2004, p. 10).
A partir de 2001, como resultado do I Colquio Internacional sobre Justia Ambiental, Trabalho e Cidadania, realizado no campus da Universidade Federal Fluminense em Niteri, foi criada a Rede Brasileira da Justia Ambiental (RBJA). De acordo com essa rede, constituda por pesquisadores, sindicatos, movimentos ambientalistas, organizaes no-governamentais e movimentos populares, compreendese por Justia Ambiental: O conjunto de princpios e prticas que:
a asseguram que nenhum grupo social, seja ele tnico, racial ou de classe, suporte uma parcela desproporcional das consequncias ambientais negativas de operaes econmicas, de decises de polticas e de programas federais, estaduais, locais, assim como da ausncia ou omisso de tais polticas; b asseguram acesso justo e equitativo, direto e indireto, aos recursos ambientais do pas; c asseguram amplo acesso s informaes relevantes sobre o uso dos recursos ambientais e a destinao de rejeitos e localizao de fontes de riscos ambientais, bem como processos democrticos e participativos na definio de polticas, planos, programas e projetos que lhes dizem respeito; d favorecem a constituio de sujeitos coletivos de direitos, movimentos sociais e organizaes populares para serem protagonistas na construo de modelos alternativos de desenvolvimento, que assegurem a democratizao do acesso aos recursos ambientais e a sustentabilidade do seu uso. (REDE BRASILEIRA DE JUSTIA AMBIENTAL, 2001)
Depreende-se que a justia ambiental est calcada em quatro pilares bsicos, que podem ser assim resumidos: 1) distribuio igualitria das consequncias ambientais negativas decorrentes das atividades humanas; 2) equidade no acesso aos recursos naturais; 3) democracia participativa e direito informao; 4) sustentabilidade.
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Cabe salientar, por oportuno, que tais valores no esto restritos exclusivamente ao mbito das mobilizaes sociais, encontrando paralelos importantes no ordenamento jurdico ptrio. Por todo o texto constitucional percebe-se uma sucesso de princpios e garantias que do suporte jurdico a um novo paradigma socioambiental que deve informar as polticas pblicas e as aes dos particulares. O princpio da isonomia, consagrado no caput do art. 5 um exemplo concreto disso. Ainda tratando do art. 5, dentre tantos direitos e garantias fundamentais, destaca-se a liberdade de associao (XVII), a funo social da propriedade (XXIII), o direito de informao (XXXIII), o direito de petio (XXXIV, a) e a Ao Popular (LXXIII) como instrumentos que contribuem para o exerccio da cidadania. Saltando para o captulo relativo ao meio ambiente, o art. 225 da Carta Magna estabelece que a ele todos tm direito, reconhecendo-o como essencial para a sadia qualidade vida das presentes e futuras geraes. Ao consagrar a solidariedade intergeracional, a Constituio no apenas impe que sejam respeitados os direitos daqueles que ainda no nasceram, mas tambm solidifica o princpio da no-discriminao entre a atual gerao. Isso porque, seria impossvel defender o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado para uma parcela da populao, uma vez que tal direito apresenta-se como difuso e indivisvel. Cabe salientar que a concepo de meio ambiente no fica restrita natureza intocada, mas incorpora o patrimnio histrico-cultural, o meio ambiente do trabalho e o meio ambiente construdo. Especificamente no que concerne proteo ambiental nas cidades relevante destacar que a Constituio de 1988, influenciada pelas reivindicaes do Movimento Nacional de Reforma Urbana, inaugurou novos paradigmas jurdico-urbansticos no tratamento da propriedade urbana no pas. Calcado fundamentalmente no princpio da funo social da propriedade, o ordenamento jurdico brasileiro rompeu com a clssica e ultrapassada concepo individualista de propriedade privada, que justificava poderes absolutos aos proprietrios. Nos dizeres de Silva (2006),
[...] a funo social manifesta-se na prpria configurao estrutural do direito de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na predeterminao dos modos de aquisio, gozo e utilizao dos bens. Por isso que se conclui que o direito de propriedade no mais pode ser tido como um direito individual. A insero do princpio da funo social, sem impedir a existncia da instituio, modifica sua natureza.
H, portanto, uma consciente opo do legislador constituinte em limitar os poderes inerentes propriedade, condicionando-os ao benefcio da coletividade. No caso, de acordo com o art. 182, 2, da Constituio de 1988, compete ao Plano Diretor Municipal estabelecer as condies que determinam o cumprimento da funo social da propriedade. Apesar da liberdade conferida ao legislador municipal para
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que estabelea o contedo da funo social da propriedade urbana no Plano Diretor, evidente que a interpretao do dispositivo constitucional no se pode dar isoladamente, mas sim de forma sistemtica, tomando-se como elementares os demais princpios estabelecidos na prpria Constituio e na legislao infraconstitucional em vigor. Com a promulgao, em 2001, da Lei Federal n 10.257, conhecida como Estatuto da Cidade, o Captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal foi regulamentado e a funo social da propriedade urbana ganhou delineamento mais preciso, conforme artigo 2 da referida Lei:
Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; (...) IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; (...) IX justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao;
Nota-se que o Estatuto da Cidade positivou valores que submetem a propriedade urbana no apenas a uma funo social, mas a uma funo socioambiental. Sobre a cidade sustentvel, Carrera (2005, p. 33-34) compreende que ela nada mais do que uma cidade onde se pratica, efetivamente o desenvolvimento sustentvel, com o objetivo constitucional e primordial de se garantir o sustento das geraes presentes e futuras. Para alguns setores ambientalistas, um dos mais perigosos viles contra o desenvolvimento sustentvel nas cidades a populao ocupante de reas ambientalmente frgeis que ali estabelece seu local de moradia. Contudo, tratando da integrao do que chama de agendas verde e marrom, Fernandes (2006) questiona se, de fato, h um conflito entre direito moradia e meio ambiente nas cidades brasileiras. Para o autor, trata-se de uma falsa questo: os dois so valores e direitos
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sociais constitucionalmente protegidos, tendo a mesma raiz conceituai, qual seja, o princpio da funo socioambiental da propriedade (FERNANDES, 2006, p. 357). A criminalizao das reas de risco deveria, portanto, reverter-se em uma anlise mais crtica sobre a possibilidade de acesso terra urbana e a efetivao do direito moradia pela populao mais pobre. Ajusta distribuio dos benefcios e nus oriundos da urbanizao, em geral, entendida como sendo a possibilidade de recuperao dos investimentos do poder pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos. Entretanto, sem abandonar essa concepo, necessrio interpretar esse princpio com um outro sentido complementar ao primeiro. A justa distribuio dos benefcios e nus da urbanizao impe no apenas que toda a coletividade seja responsvel pelo custeio das obras pblicas e que colha de forma igualitria a valorizao econmica decorrente dessas obras. Nem todos os benefcios revertem-se em valorizao dos imveis privados, havendo tambm ganhos para a qualidade de vida em funo da preservao ambiental. importante, assim, que toda a populao possa ter acesso a reas saudveis e dotadas de infra-estrutura para estabelecer seu local de moradia, realizar seu lazer ou desenvolver suas atividades de trabalho. A Justia Ambiental, como movimento e princpio, insere-se, diante do exposto tambm na realidade jurdica brasileira, em especial no que tange problemtica urbana. Em funo disso, o planejamento urbano e a apropriao do solo nas cidades pode ser analisada com base nos eixos centrais que compem o conceito de Justia Ambiental, demonstrando que no deve existir dissociao entre o direito moradia digna e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. 2 ACESSO A TERRA URBANA E O PARCELAMENTO DO SOLO EM FORTALEZA/CE Fortaleza teve, ao longo de sua histria, um forte processo de excluso socioterritorial, cujos reflexos so hoje inegveis. De um lado, a cidade possui bairros integralmente dotados de infra-estrutura e servios urbanos, mas, de outro, milhares de habitantes convivem com a falta de servios e com a precariedade da moradia. Segundo Rodrigues (2003), um elemento de destaque que conduz ciso das cidades o fato serem socialmente produzidas, mas a renda do solo individualmente apropriada. Nesse sentido, os investimentos pblicos valorizam o solo urbano, contribuindo para o aumento de seu preo e beneficiando, por conseguinte, os proprietrios. O preo da terra varia em funo da apropriao privada (escassez), da procura, da localizao e da infra-estrutura existente. Quanto maior for a procura por imveis
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em dada regio, ou quanto melhor forem as condies de vida naquela rea, ou ainda quanto maiores forem os benefcios decorrentes da localizao do imvel, maior ser seu preo. Como o acesso terra se d, em geral, por meio de compra e venda, os que mais precisam usufruir de uma cidade com servios e equipamentos pblicos aqueles que tm baixos salrios compram lotes/casas em reas distantes, onde o preo mais baixo (RODRIGUES, 2003, p. 22). Impedida de ter acesso a bons imveis pelas vias do mercado, uma parcela considervel da populao busca alternativas na irregularidade atravs de ocupaes de terra, compra de lotes em parcelamentos clandestinos e autoconstruo de suas moradias sem observncia das normas de uso, ocupao e edificao do solo. Nesse sentido, diversas reas de preservao permanente ao longo de rios, riachos, lagos e lagoas, em dunas e manguezais sofrem processos de ocupao inadequada, dando origem s chamadas reas de risco. Hoje, Fortaleza possui 103 reas de risco e 632 favelas. Para se ter uma ideia da dimenso econmica da excluso socioambiental, o Senso 2000 do IBGE indica que o municpio possui 54.690 domiclios sem banheiro, dos quais 84,29% concentram-se na faixa de renda familiar de at 3 salrios mnimos. Fortaleza conta com um dficit habitacional de 77.615 moradias e a Regio Metropolitana apresenta uma carncia de 122.988 habitaes (IBGE, 2000). Essa carncia por moradia possui uma forte marca no que diz respeito renda, atingindo intensamente os mais pobres. Sabe-se que mais de 80% do dficit habitacional est concentrado no grupo de famlias que possuem uma renda mensal de 0 a 3 salrios mnimos. Considerando uma faixa de renda de 0 a 5 salrios mnimos esse percentual chega a 90% do total. Um dos aspectos cruciais na poltica pblica de moradia o debate sobre o papel do poder pblico e da iniciativa privada na produo de habitao de interesse social. Historicamente, o mercado imobilirio esteve preocupado em construir habitaes para as classes mais abastadas, s voltando sua ateno para a habitao popular quando contratado pelo poder pblico para tal. Como consequncia, um grande contingente excludo dos mecanismos formais de acesso moradia busca alternativas nas ocupaes irregulares, favelas e loteamentos clandestinos. Diante da baixa qualidade de vida dessa populao, o poder pblico pressionado a construir habitaes de interesse social para suprir a falta de oferta do mercado imobilirio para os nveis de renda mais baixos. O desafio imposto aos governos municipais, portanto, ter a capacidade de desenvolver uma poltica de acesso democrtico terra urbana, possibilitando que a populao de baixa renda possa morar em reas dotadas de boas condies de infra-estrutura, servios urbanos e qualidade ambiental. Visando ampliao da oferta de reas para habitao de interesse social, a Lei Orgnica do Municpio de Fortaleza, em seu art. 152, institui o Fundo de Terras.
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Conforme a Lei Municipal n 6.541/89, o Fundo composto por: 1) terras do patrimnio municipal, ressalvados os terrenos institucionais; 2) reas objeto de transferncia de domnio do patrimnio da Unio ou Estado para o municpio; 3) reas decorrentes de permuta do Poder Pblico Municipal, dos direitos de construo, para as zonas dotadas de infra-estrutura urbana e equipamentos sociais; 4) reas objeto de doaes ou transferncias para fins de implantao de programas habitacionais de interesse social; 5) reas desapropriadas pelo Poder Pblico Municipal para integrarem programas habitacionais; 6) o percentual de rea exigido quando da aprovao de projetos de parcelamento (a Lei Municipal n 6.543/89 em seu artigo 3, III, determina a necessidade de destinao de no mnimo 5% da rea total objeto do parcelamento do solo, para implantao de programas habitacionais de interesse social). Os imveis que integram o Fundo de Terras devem ser destinados implantao de programas habitacionais de interesse social. A determinao do percentual obrigatrio de 5% (cinco por cento) do total da rea de cada loteamento estabelecido pela Lei Municipal n 6.543/89 em seu artigo 3, inciso III, fundamental para se ter uma poltica urbana mais justa, ampliando a atuao do poder pblico no enfrentamento das demandas por moradia popular, e efetivando a funo socioambiental da propriedade, sem encargos para o errio e sem demandas judiciais. A legislao municipal permite a opo de oferta de outra rea estranha aos loteamentos em geral, em qualquer outra zona da cidade, desde que ocorra a prvia aprovao do Poder Pblico e seja mantida a equivalncia dos seus preos de mercado. No entanto, o controle e a gesto dessa permuta deveriam, segundo a Lei Orgnica do Municpio de Fortaleza, ser fiscalizado e gestionado pelo Conselho Municipal de Habitao Popular (CONHAP) e, portanto, somente aceito mediante deliberao desse Conselho. Percebe-se um avano importante no sentido de estabelecer um controle social do Fundo de Terras municipal garantindo participao popular em seu planejamento e gerenciamento. Considerando a proposta de incluso, no PL 3.057/2000, de mecanismo semelhante ao j aplicado em Fortaleza h quase dez anos, qual seja, um percentual dos parcelamentos que deve ser destinado a habitao de interesse social, importante avaliar quais os aprendizados que a experincia municipal tem a oferecer. Um primeiro problema na execuo da poltica municipal de parcelamento do solo diz respeito ao controle social e participao popular. O Conselho de Habitao Popular, criado por meio da Lei Municipal n 8.214/98, encontrava-se totalmente desarticulado e inoperante at o ano de 2007. A referida lei nomeou expressamente quais as entidades que deveriam integrar o CONHAP, no havendo nenhuma previso de processo democrtico para escolha desses representantes. Em razo disso, passados
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quase dez anos aps sua criao, algumas das entidades da sociedade civil indicadas na lei j no mais existiam. Da mesma forma, diversas secretarias municipais foram extintas e outras surgiram, no havendo previso de sua participao. Para se ter uma ideia, a Fundao de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza (HABITAFOR), entidade de administrao indireta responsvel pela poltica habitacional do municpio, criada em dezembro de 2003, no tinha assento no Conselho. Tal situao fez com que o CONHAP se transformasse em uma estrutura defasada e sem capacidade de exercer suas atribuies. Com a inoperncia do Conselho, o parcelamento do solo urbano em Fortaleza passa a ser conduzido exclusivamente pelo corpo tcnico sem nenhum tipo de controle social. Assim, as permutas de imveis previstas na lei municipal para suprir a exigncia de destinao de 5% dos parcelamentos para habitao de interesse social passaram a ser objeto de deliberao da Secretaria de Infra-Estrutura sem a participao do CONHAP. No ano de 2005, inicio de uma nova gesto municipal, a HABITAFOR ganha mais destaque graas ao preocupante dficit habitacional. H, assim, mais investimentos na rea habitacional e Fortaleza comea a desenvolver uma poltica mais consistente. Nesse contexto, ao se planejar a construo de novos conjuntos habitacionais, os imveis constantes do Fundo de Terras tomaria um papel estratgico. Contudo, a ausncia de controle social no parcelamento do solo, fez com que inmeras permutas de imveis fossem aprovadas, transformando o que deveria ser excepcional em regra. Boa parte das terras provenientes de doao dos loteadores no integravam seus loteamentos, localizando-se, em geral, em reas distantes, com dificuldade de acesso, infra-estrutura precria e condies ambientais imprprias. O gerenciamento das permutas por parte do corpo tcnico do municpio no foi capaz fiscalizar adequadamente os imveis doados. No apenas pela quase inexistncia de fiscais na prefeitura, mas tambm em virtude de uma viso de urbanizao segregadora, as gestes municipais anteriores haviam colaborado fortemente para a ciso da cidade. No havia e ainda no h, em Fortaleza, um plano municipal de habitao, o que dificulta a execuo articulada das diversas aes nessa rea. Da mesma forma, o crescimento da cidade no planejado por meio de um plano de expanso urbana, ficando a critrio do mercado definir onde e quando devero ocorrer os novos parcelamentos. A previso de destinao obrigatria de 5% da rea dos loteamentos para habitao de interesse social, embora represente uma medida considerada avanada, no proporcionou mudanas na configurao excludente do crescimento urbano de Fortaleza. A maior parte da populao continua residindo em condies de
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irregularidade, pois no consegue ter acesso terra pelas vias formais do mercado. A ao direta do municpio na construo de habitaes tambm no se revela capaz de integrar a populao mais pobre cidade formal, j que as terras que dispe esto localizadas nas bordas da cidade ou em regies com infra-estrutura precria. 3 CONSIDERAES FINAIS: ACESSO A TERRA E (IN)JUSTIA AMBIENTAL Em razo da segregao scio-espacial verificada nas cidades, e com mais veemncia nas grandes metrpoles, a populao mais pobre fica desprovida no somente dos servios bsicos de infra-estrutura e equipamento urbanos. Sofre tambm com a ausncia de condies dignas de moradia, encontrando, em muitas situaes, uma nica alternativa: ocupar irregularmente reas insalubres. Tais reas so associadas vulnerabilidade da populao s condies ambientais, posto que, em geral, so localizadas em margens de rios e lagoas, encostas de morros, reas de mangue ou formaes de dunas. Diante dessa constatao, Guerra e Cunha (2005, p. 27) concluem que os problemas ambientais (ecolgicos e sociais) no atingem igualmente todo o espao urbano. Atingem muito mais os espaos fsicos de ocupao das classes sociais menos favorecidas do que os das classes mais elevadas. No caso de Fortaleza, as 103 reas de risco evidenciam tal realidade. Resgatando os quatro eixos que integram o conceito de Justia Ambiental, percebe-se que o crescimento urbano no caso em estudo conduz a uma cidade injusta que submete uma parcela da populao a condies ambientais degradantes de maneira desproporcional. Com efeito, de forma alguma h equidade no acesso da populao aos recursos ambientais, s reas de lazer, aos espaos pblicos ou terra urbanizada. No que diz respeito democracia participativa e ao acesso informao, a experincia do CONHAP demonstra que as gestes municipais no apresentavam nenhum esforo em manter o controle social. Recentemente, o Conselho foi reestruturado, Conferncias da Cidade foram realizadas em consonncia com as Conferncias Nacionais e tem havido uma maior abertura para o dilogo com os movimentos sociais. Os avanos, contudo, so recentes se comparados aos anos em que a cidade foi esteve desprovida de um planejamento democrtico. Seus efeitos so ainda tmidos no que diz respeito ampliao da oferta de terra urbana para as camadas de mais baixa renda da populao. Por fim, a sustentabilidade urbana, considerada pelo Estatuto da Cidade como sendo o acesso terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes, est longe de ser alcanada.
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O intento do presente artigo foi trazer contribuies para o debate da reviso da legislao federal de parcelamento do solo, especificamente no que diz respeito exigncia de destinao de percentual obrigatrio dos parcelamentos para habitao de interesse social. A viso aqui apresentada no deve ser compreendida como uma crtica a tal mecanismo, mas um alerta sobre como os municpios devem implementar essa medida. A participao popular , assim, um componente central que deve ser fortalecido para que haja democratizao do acesso terra. Uma segunda contribuio foi a tentativa integrar a concepo de Justia Ambiental na anlise do crescimento urbano. O intuito de demonstrar que as agendas da moradia e do meio ambiente no so conflitantes, mas complementares. REFERENCIAS
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PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO E INSTRUMENTOS DE POLTICA URBANA
A Outorga Onerosa do Direito de Criar Solo: a Experincia da Cidade de Porto Alegre

ANDREA TEICHMANN VIZZOTTO1
Procuradora do Municpio de Porto Alegre.
1. NOES PRELIMINARES A acelerada ocupao desordenada do solo urbano com o desequilbrio infraestrutura urbana foi um dos fatores responsveis pelo surgimento na Europa, na dcada de 70, do denominado solo criado como instrumento de planejamento e gesto urbanstica, oriundo da ideia da separao do direito de construir do direito de propriedade (GRAU, 1976; ALOCCHIO, 2005; SILVA 2006). O pressuposto era o de que o direito de construir pertenceria coletividade, no podendo ser individualizado, seno por meio de ato administrativo de concesso ou autorizao do Poder Pblico (GRAU, 1976; COLLADO, 1979). Para o interessado em construir acima do limite nico de construo fixado seria prevista a possibilidade, mediante uma contraprestao ao poder pblico, de assim o fazer. Essa contraprestao visava a compensar os efeitos do adensamento decorrentes da construo acima do coeficiente nico de aproveitamento previsto nos planos diretores. A proposta terica pretendia, tambm, solucionar os problemas decorrentes da supervalorizao de determinadas reas da cidade em razo das possibilidades de construo e adensamento. Construir alm do limite legal mediante contrapartida significava ir alm do coeficiente nico de aproveitamento. Significava o pagamento pela criao do solo novo: o solo criado, ou melhor dizendo, a outorga onerosa de criar solo2.
Mestre em Planejamento Urbano e Regional pela Faculdade de Arquitetura da UFRGS. Especialista em Direito Municipal pela Escola Superior de Direito Municipal e Faculdade Ritter dos Reis. Especialista em Revitalizao de Patrimnio Histrico em Centros Urbanos pela Faculdade de Arquitetura da UFRGS. Professora de Direito Administrativo da Faculdade de Direito de Osrio FACOS. Co-Autora das obras: Temas de Direito UrbanoAmbiental e Direito Municipal em Debate. Ver a respeito da diferenciao entre o direito de construir e o direito de criar solo a preciosa lio do Ministro Eros Roberto Grau na relatoria do recurso extraordinrio n 387047-5, de 02-5-2008, do Supremo Tribunal Federal. In www.stf.gov.br. Acesso em 05-5-2008.
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Seria possvel, ento, o controle do uso e ocupao do solo, como medida restritiva ou incentivadora do desenvolvimento de reas da cidade. Ademais, o solo criado visava tambm a corrigir distores quanto apropriao desigual do solo urbano, assim como a incidir sobre a distribuio dos benefcios gerados pela ao da administrao pblica, bem como sobre a repartio dos encargos gerados pelo uso do solo e a classificao uniforme dos efeitos decorrentes da valorizao dos imveis (GRAU, 1977, p. 32). Alm de ser classificado como mecanismo de planejamento e gesto, pela incidncia mais rpida e mais direta sobre o territrio da cidade, o solo criado classificado, tambm, como um instrumento jurdico. Isso porque regula o exerccio do direito de propriedade, autorizando a compra de solo do poder pblico acima do limite bsico previsto em lei. Em um rapidssimo relato histrico, nos limites deste trabalho, no ms de dezembro de 1976 foi editada a Carta do Embu que, inspirada na legislao francesa, introduziu o solo criado no Brasil, adotando a tese de estar o direito de construir inserido no de propriedade, no limite do coeficiente nico de aproveitamento3. A partir da, o solo excedente deveria ser adquirido do Poder Pblico, como titular do direito de edificar. Alm disso, nos termos das bases tericas a explorao e a valorizao da propriedade dependeria da infra-estrutura pblica oriunda dos recursos advindos de toda a coletividade, sem a qual a atividade aplicada propriedade individual no poderia se perfectibilizar. A rentabilidade do solo urbano no decorreria de ao exclusiva do proprietrio, mas de um conjunto de aes do setor pblico e privado. Dever se considerado tambm que, se por um lado os investimentos pblicos e privados incrementam o uso individual da propriedade, tambm verdade que h um valor econmico inerente propriedade em si. Assim, partia-se da premissa de haver um padro correspondente a esse valor econmico, impedindo que alguns proprietrios se privilegiassem em detrimento de outros (GRAU, 1976, p. 25). A traduo desse padro, em termos urbansticos, seria o coeficiente de aproveitamento, logicamente nico. Nada mais justo, ento, que o proprietrio interessado em criar solo acima do permitido compensasse o Poder Pblico pelo acrscimo de demanda de infra-estrutura e servios urbanos. Necessrio, assim, que o Poder Pblico assegurasse a proporo entre solos pblicos e privados, com uma equao equilibrada entre atividades privadas e as reas de circulao e de equipamentos pblicos e comunitrios. Portanto, a outorga
3 Diferentemente da ideia inicial de coeficiente nico para todo o territrio urbano, o artigo 28 da Lei Federal n 10.257, de 20-7-01, Estatuto da Cidade, prev a possibilidade de ndices diferenciados para as diversas reas da cidade. A experincia de Porto Alegre na utilizao do solo criado com ndices diferenciados ilustra os efeitos da aplicao dessa poltica destoante das ideias tericas do instrumento jurdico-urbanstico.
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onerosa de criao de solo pautada pela equidade no exerccio do direito de propriedade, garantido o coeficiente nico de aproveitamento a todos os proprietrios de terrenos. Alm disso, parte-se do princpio de que, havendo construo acima desse limite, necessrio compensar, mediante contrapartida, a outorga deferida. Os recursos arrecadados com a outorga do direito de criar solo devem estar diretamente vinculados execuo de obras e servios que redundem em melhoria das condies de vida urbana, na questo da infra-estrutura e na da habitao popular. Essa necessria vinculao dos recursos justifica-se como medida de compensao pelo adensamento do solo e da infra-estrutura da cidade. 2. A OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CRIAR SOLO E A LEGISLAO DA CIDADE DE PORTO ALEGRE Em Porto Alegre, o 1 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, institudo pela Lei Complementar n 43, de 21-7-79, j previa, ainda que de forma tmida, a alienao ou permuta de ndices de aproveitamento, denominados ndices construtivos, que correspondiam mobilidade da capacidade de construir4-5, utilizados como instrumento de gesto e controle da ocupao e do uso do solo urbano6. A Lei Municipal n 159, de 22-7-877 instituiu o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, de natureza contbil especial, cujos recursos se destinam a apoiar
4 Artigo 170 As reas vinculadas a recuos virios projetados, aberturas de vias constantes do esquema virio estabelecido pelo traado do Primeiro Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e a instalao de equipamentos urbanos, referidos no pargrafo nico, inciso II do artigo 139, constituem a reserva de ndice construtivo da respectiva Unidade Territorial, destinada aquisio, parcial ou total, pelo Municpio, dos imveis atingidos por essa vinculao, nos termos seguintes: I permuta pela faculdade de construir, em qualquer gleba ou lote localizado na mesma Unidade Territorial de Planejamento, ressalvado o pargrafo nico deste artigo, rea correspondente ao ndice de aproveitamento incidente na mesma Unidade Territorial, acrescido de rea que o proprietrio poderia construir em seu imvel na parte atingida pela vinculao da qual se trata; (...) Pargrafo nico Quando se tratar da preservao de prdio identificado de interesse scio-cultural na forma da Lei, fica ressalvada a hiptese de aplicao da reserva de ndice construtivo em outras Unidades Territoriais, alm daquela a que se refere o inciso I deste artigo, a critrio do Sistema Municipal de Planejamento e Coordenao do Desenvolvimento Urbano, tendo por base: I a identificao das Unidades Territoriais, cuja densidade esteja saturada e daquelas passveis de acrscimo em seu adensamento, de acordo com os padres do Primeiro Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano; II a manuteno de um equilbrio entre os valores do terreno permutado e do terreno no qual seja aplicada a reserva de ndice construtivo, de acordo com avaliao dos rgos tcnicos municipais competentes. 5 A reserva de ndices construtivos era utilizada para a permuta de rea pelo direito de construir em reas vinculadas a recuos virios projetados, aberturas de ruas e instalao de equipamentos. Essa hiptese correspondia ao que atualmente a Lei Complementar n 434 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, no artigo 51 e seguintes, denomina de Transferncia de Potencial Construtivo. Como em outras cidades brasileiras, Porto Alegre adotou o solo criado como instrumento jurdico urbanstico, bem antes da sua adoo pela Lei Federal n 10.257, de 10-7-2001, Estatuto da Cidade. Essa lei foi regulamentada pelo Decreto Municipal n 9.001, de 08-10-87, alterado pelo Decreto n 9581, de 112-89. Esse foi alterado pelo Decreto n 10.749, de 28-9-93 e 11.098, de 16-9-94.
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em carter supletivo os programas e projetos relacionados com o desenvolvimento urbano, implantados ou coordenados pela Secretaria de Planejamento Municipal8, formado por receitas provindas de dotaes oramentrias especficas do Municpio e, entre outras, das receitas resultantes da alienao de reserva de ndices construtivos, vinculados diretamente implantao do traado do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e melhoria da infra-estrutura urbana j existente. Logo aps, no ano de 1988, surgiu a Constituio Federal como um marco importante, ao dedicar captulo especfico poltica urbana, atribuindo aos municpios a competncia para a ordenao territorial.9 A seguir, no ano de 1989, foi editada a Lei Orgnica do Municpio de Porto Alegre como a lei de maior hierarquia no sistema jurdico municipal. Isso significa dizer que as diretrizes e normas gerais para o Municpio de Porto Alegre foram delineadas pela Lei Orgnica10. Nessa cronologia legislativa, em janeiro de 1994, foi editada a Lei Complementar n 315, que regulamentou o artigo 21311 da Lei Orgnica de Porto Alegre, constituindo-se em marco significativo na adoo do solo criado na cidade de Porto Alegre. Pelo artigo 1 da Lei Complementar o solo criado foi caracterizado como instrumento urbanstico com os objetivos de incentivar a construo civil, atravs da utilizao plena da capacidade construtiva, permitindo uma densificao populacional em regies da cidade melhor atendidas com redes de servio, saneamento e equipamentos pblicos; evitar o adensamento populacional em regies com estrutura urbana precria, atravs do aumento do potencial construtivo das regies passveis de densificao populacional; obter, pelos recursos auferidos, o retorno dos investimentos pblicos, buscando o desenvolvimento harmnico da cidade, particularmente atravs da compra de reas urbanas incorporadas ao Banco da Terra, visando a polticas habitacionais para a populao de baixa renda e regularizao fundiria;
8 9 10 Artigo 1 da Lei Complementar n 159. Artigo 30, II e VIII e artigo 182 e seguintes. Art. 202 So instrumentos do desenvolvimento urbano, a serem definidos em lei: (...) VII o solo criado; (...) Art. 204 Para os fins previstos no artigo anterior o Municpio usar, entre outros, os seguintes instrumentos: (...) II jurdicos: (...) I) solo criado; 11 Art. 213 Incorpora-se legislao urbanstica municipal o conceito de solo criado, entendido como excedente do ndice de aproveitamento dos terrenos urbanos com relao a um nvel preestabelecido em lei.
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propiciar, por meio dos recursos auferidos, investimentos em urbanizao e equipamentos pblicos nas regies carentes da cidade e a complementao da infra-estrutura urbana das regies melhor estruturadas, bem como a implantao do traado do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, favorecendo, assim, o pleno aproveitamento do potencial construtivo destas regies e auxiliar e incentivar supletivamente, por meio dos recursos auferidos, outras polticas pblicas, preferencialmente, nas reas de proteo ao menor, cultura e ao patrimnio histrico. Por meio da outorga onerosa todo o proprietrio teria o direito de construir at o coeficiente de aproveitamento correspondente a uma vez a rea do terreno. Isso significava que at o coeficiente de aproveitamento 1,0, o proprietrio do imvel necessitaria apenas do projeto arquitetnico aprovado e licenciado pelo poder pblico para edificar. Alm desse limite, o interessado deveria obter, mediante outorga, os ndices de aproveitamento correspondentes metragem de criao de solo.12 A Lei, no artigo 2, criou uma exceo a esse coeficiente de aproveitamento bsico, garantindo a manuteno dos critrios de definio da capacidade de construir dos terrenos estabelecida pelo anterior Plano Diretor, sem o nus do solo criado. Com isso, somente os incrementos propostos para alm dos coeficientes de aproveitamento j existentes na matriz apresentada pelo Plano Diretor da poca corresponderiam ao solo criado13. No obstante essa exceo de manuteno dos coeficientes de aproveitamento diferenciados previstos pela legislao anterior, fator determinante ao afastamento da legislao da capital gacha das linhas conceituais tericas da Carta do Embu, foi mantida a ideia de criao de solo em contraposio compensao decorrente do adensamento. Tambm foram agregadas outras formas de utilizao dos recursos advindos da venda de solo criado, citando-se, por exemplo, o auxlio e incentivo, de forma a suplementar outras polticas pblicas.14 Verifica-se ento que, alm do
12 13 Sobre a diferenciao desses dois tipos distintos de atos administrativos ver captulo anterior a respeito da natureza jurdica da outorga onerosa do direito de construir. Artigo 2 [...] 1 Ficam isentadas do nus do Solo Criado: I as edificaes j existentes, cuja capacidade construtiva esteja em conformidade com a legislao urbanstica vigorante na poca da construo; II a capacidade construtiva dos terrenos expressa nos atuais ndices do PDDU. 2 No haver nus de Solo Criado para as edificaes que vierem a ser construdas dentro dos limites impostos pelos ndices 1,0 ou da capacidade construtiva permitida pelos atuais ndices do PDDU. 3 Qualquer aumento do potencial construtivo da cidade, seja por incorporao de novas reas rea urbana de Ocupao Intensiva ou por aumento da capacidade de edificao nas atuais UTPs, ou em outras reas adensveis do PDDU, dar-se- na forma de Solo Criado, observado o disposto no caput deste artigo e em seu 1, nos termos desta Lei Complementar. 14 Artigo 1, inciso V da Lei Complementar n 315.
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alargamento das hipteses de utilizao dos recursos do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, a exceo passou a regra geral. O pagamento em dinheiro pela criao de solo passou a ser a regra. Se no Plano Diretor de 1979, ainda sob a influncia da Carta do Embu, os fins da operao de venda de solo eram atinentes compensao da infra-estrutura urbana, mediante monitoramento especfico, tais propsitos foram bastante alargados. A vinculao das receitas arrecadadas visava a uma finalidade especfica, com o uso exclusivo na compensao decorrente do adensamento especfico ou no custeio de poltica habitacional. Tanto em uma como em outra hiptese haveria a compensao originada pela criao de solo.15 Inegvel que o gasto dos recursos vinculados ao Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano em polticas pblicas de proteo da cultura e do menor, por exemplo, no obstante a sua importncia, enfraqueceram a natureza eminentemente urbanstica do instituto do solo criado.16 A Lei Complementar n 315 foi regulamentada pela Lei Municipal n 7.592, de 12-01-95, que instituiu o Fundo Municipal de Desenvolvimento, como fundo contbil especial para financiar a poltica habitacional do Municpio de Porto Alegre. Note-se que a regulamentao da Lei Complementar n 315 tratou da poltica habitacional do Municpio de Porto Alegre, inserido o uso do solo criado. Ou seja, a regulamentao no se ateve aos objetivos previstos, mas regulou aspectos de poltica habitacional, em um alargamento juridicamente imprprio, quer do ponto de vista formal-legislativo, quer do ponto de vista material. Se por um lado houve o incremento de recursos arrecadados pelo Fundo de Desenvolvimento, formado a partir do disposto no artigo 2 da Lei Municipal n 7.59217, por outro lado houve uma pulverizao de finalidades pblicas. A prpria
15 16 17 O gasto dos recursos com o financiamento de outras polticas pblicas deu azo a entendimentos doutrinrios relativos natureza arrecadatria da outorga onerosa (ALOCCHIO, 2006, p. 57). A natureza jurdica da outorga onerosa do direito de construir foi examinada em recente deciso do Supremo Tribunal Federal, cuja relatoria coube ao eminente Ministro Eros Roberto Grau, j anteriormente referida. Os recursos do FMD proviro: I da taxa de licenciamento de construo, calculada com fundamento no custo unitrio bsico da construo ou em outro ndice que venha a substitu-lo; II dos recursos auferidos com a aplicao do instituto do solo criado e da alienao da reserva de ndices; III de recursos oramentrios do Municpio; IV de contribuies, transferncias, subvenes, auxlios ou doaes dos setores pblico e privado, bem como de organismos nacionais ou internacionais; V dos recursos auferidos com as contribuies mensais obrigatrias decorrentes da aplicao das Leis Complementares 242/90 e 251/91. VI de recursos provenientes de Fundos Estaduais ou Nacionais; VII de recursos auferidos com a aplicao do previsto no pargrafo nico da Lei Complementar n 312/93; VIII de rendas provenientes da aplicao de seus recursos, bem como de outras receitas que lhe vierem a ser destinadas.
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origem das receitas integrantes do Fundo de Desenvolvimento ratifica a ideia de ser poltica urbano-habitacional muito mais ampla do que a mera operao matemtica decorrente da compensao da infra-estrutura em razo do adensamento, como dispunha o comando da Lei Complementar n 315. Com a combinao do disposto pelo inciso II do artigo 1 com o artigo 4 da Lei Municipal n 7.592 os recursos da venda de solo criado passaram a ser utilizados na remoo de moradias em rea de risco e reassentamento, despesas cartorrias e registrarias decorrentes dos processos de regularizao e de desapropriao. Alm disso, os recursos passaram a financiar a construo de albergues para crianas e adolescentes para fins de enfrentamento de situaes decorrentes de problemas habitacionais, programas de recuperao de cortios, em especial daqueles cuja arquitetura fosse significativa para o patrimnio histrico e cultural da cidade. Nas hipteses elencadas no h uma sequer que refira a utilizao dos valores arrecadados para compensao direta e especfica infraestrutura em decorrncia da venda de solo e adensamento. Portanto, o alargamento das hipteses de utilizao dos recursos advindos do Fundo a situaes relativas poltica scio-habitacional, desvirtuaram a ideia original de aplicao do mecanismo urbanstico do solo criado na cidade de Porto Alegre. Pode-se afirmar, assim, ter havido uma priorizao manuteno da situao urbanstica anterior. Embora uma das diretrizes do novo Plano tenha sido a da articulao do novo ao pr-existente, o espao privado ao pblico, bem como as interfaces crticas da cidade (MARASQUIN, 1998, p. 45), pode-se deduzir tambm ter havido a perpetuao do modelo pr-existente como justificador das novas regras. O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Porto Alegre, Lei Complementar n 434, de 10-12-99, buscou alterar a poltica de planejamento da cidade. A natureza reguladora da ocupao e do uso do solo urbano dos planos anteriores deu lugar a um plano de cunho estratgico, estruturado por meio de princpios, objetivos e metas. A venda de solo foi prevista pelo atual Plano Diretor18, sempre orientada pelas estratgias e pela interpretao sistemtica, permanecendo em vigor a Lei Complementar n 315 e suas respectivas regulamentaes.
18 Artigo 53. O Solo Criado a permisso onerosa do Poder Pblico ao empreendedor para fins de edificao em rea de Ocupao Intensiva, utilizando-se de estoques construtivos pblicos, e rege-se pelo disposto na Lei Complementam 315, de 6 de janeiro de 1994. 1 As vendas de estoques construtivos sero imediatamente suspensas mediante decreto do Poder Executivo, em caso de se constatar impacto negativo na infra-estrutura decorrente da aplicao do Solo Criado, ou mesmo quando se verifique a inviabilidade de sua aplicao em face dos limites estabelecidos para as Unidades de Estruturao Urbana ou quarteiro, nos termos do art. 67. [...] Artigo 110 O Solo Criado e a Transferncia de Potencial Construtivo sero aplicados em toda a rea de Ocupao Intensiva, devendo atender aos limites mximos previstos no Anexo 6, considerando nesses limites o
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O Plano Diretor de 1999 previu o monitoramento da densificao, por meio de patamares mximos de densidade por Unidades de Estruturao Urbana. Esse monitoramento permanente pretendia a observao da evoluo da densidade urbana, com a avaliao permanente da capacidade dos equipamentos urbanos e comunitrios, segundo parmetros e critrios de qualidade quanto ao dimensionamento, carncias e tipologias.19Aliado nesse processo de planejamento e gesto, o monitoramento constante e permanente funciona como pea-chave na ordenao da cidade, no controle da ocupao e do uso do solo urbano e na medida concretizao do modelo especial traado pelo Plano Diretor. A gesto dinmica, contnua e flexvel conjugada com o sistema de informaes previsto pelo artigo 46 e seguintes do Plano Diretor so imprescindveis ao monitoramento constante das condies da ocupao e do uso do solo urbano. No caso especfico da outorga onerosa, o monitoramento subsidia as informaes sobre o adensamento de determinada rea da cidade, permitindo que se mantenha o equilbrio com a infra-estrutura existente. Alm disso, o monitoramento da densificao permite a identificao dos eixos e padres de crescimento da cidade a fim de que sejam mantidas ou revisadas as metas e estratgias para determinadas reas, conforme o resultado desse acompanhamento constante. Em Porto Alegre, h tambm, o controle numrico da metragem do estoque de criao de solo posto disposio de uma determinada Macrozona20-21. Esses controles
somatrio dos ndices privados e pblicos. Artigo 111-O Solo Criado, estoques construtivos pblicos alienveis, constitudo por: I ndices alienveis adensveis; II reas construdas no-adensveis; III ndices de ajuste. 1 ndices alienveis adensveis correspondem s reas de construo computveis e s reas construdas no-adensveis, nos termos do 1 do art. 107. 2 reas construdas no-adensveis so as reas definidas no art. 107, nos termos do 4 do mesmo artigo. 3 ndices de ajuste correspondem aplicao de Solo Criado para ajuste de projeto, desde que no ultrapasse a 10% (dez por cento) do ndice de Aproveitamento do terreno, at o mximo de 100m2 (cem metros quadrados); ou acima destes limites, a critrio do SMGP (Sistema Municipal de Gesto do Planejamento), desde que comprovadamente no resulte em densificao. (NR) 4 O Solo Criado constitudo de reas construdas no-adensveis e de ndices de ajuste tero estoques ilimitados. 19 20 21 Artigo 71 do PDDUA. A Macrozona constitui unidade de diviso territorial da cidade prevista pelo artigo 29 da Lei Complementar n 434. Em Porto Alegre o outorgado ter o prazo de cinco anos a contar da outorga para o uso dos ndices de aproveitamento adquiridos. Ultrapassado o prazo legal sem o uso, os ndices de aproveitamento correspondentes ao solo no criado retornam aos estoques pblicos disponveis, procedimento inerente gesto.
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so imprescindveis gesto da ocupao e do uso do solo da cidade. Afora isso, h o controle contbil dos recursos advindos das operaes de outorga onerosa e o controle documental pela formalizao jurdica adequada das operaes de outorga onerosa. Esses controles tambm se traduzem em monitoramento no apenas para manter a dinmica do processo de gesto, mas para dar transparncia e clareza aos atos urbansticos praticados. 3. AS OPERAES DE OUTORGA ONEROSA EM PORTO ALEGRE: O CASO DO BAIRRO MENINO DEUS A rpida transformao de certas reas da cidade, aliada expectativa de perda de qualidade de vida e bem estar dos moradores, geraram a mobilizao das comunidades por meio de grupos organizados22 que imputaram verticalizao a causa principal desse fenmeno de crescimento. H tambm a questo do impacto visual causado pelas construes em altura. Esse impacto se traduz na dimenso das recentes edificaes em relao s demais construes do bairro caracterizado pelo predomnio de residncias de 1 ou 2 pavimentos, alterando a paisagem e ambincia do bairro. A construo em altura no possui relao direta com o aumento de densidade, na medida em que, se mantida a infra-estrutura adequada densificao no haver. Todavia, a acelerada transformao de partes da cidade, como a do bairro Menino Deus, demandou investigao do papel do solo criado nesse processo. No ano de 2003 o setor imobilirio realizou pesquisa em que foi constatado ser o bairro Menino Deus um dos mais atrativos no que se refere oferta de imveis.23 Ainda, os dados coletados pela Secretaria de Planejamento de Porto Alegre, no ano de 2004, que mostraram ser o bairro um dos quatro mais adensados e verticalizados da cidade. Examinadas, por amostragem, edificaes construdas aps o ano 2000, o que se constatou foi que a peculiaridade da legislao da cidade marcou o modelo espacial de forma indelvel. A concluso primeira foi a de que os coeficientes de aproveitamento diferenciados so elevados o suficiente para atender a demanda imobiliria, na medida em que duplicaram ou at triplicaram a capacidade construtiva dos imveis.
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Na cidade de Porto Alegre podem ser citados os movimentos Petrpolis Vive, Moinhos Vive e Menino Deus Vive. Todos esses movimentos comunitrios tm por objetivo principal manter as caractersticas dos bairros, evitando a verticalizao acelerada ocorrida nos ltimos cinco anos. Disponvel em: <www.urbansystems.com>. Acessado em: 20-7-07.
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Outra concluso foi a da alta concentrao de ndices de aproveitamento em poucas edificaes, acarretando no apenas a verticalizao, mas o exerccio diferenciado do direito de propriedade dos demais proprietrios de imveis nesses locais. No obstante os coeficientes previstos, se analisada a densidade, tanto populacional como habitacional, no haveria qualquer outra possibilidade de edificao, prejudicando os demais proprietrios que desejassem construir em altura nesses quarteires. Ou seja, aquele proprietrio que ainda possui coeficiente de aproveitamento para ser utilizado no poderia sequer exercer o seu direito de propriedade, haja vista os patamares mximos de densificao encontrarem-se esgotados. Por fim convm referir que no se encontrou em quaisquer das edificaes examinadas qualquer operao efetuada na forma de permuta por rea. As operaes realizadas foram, na totalidade, compensadas em espcie. Essa forma de contrapartida, prevista em lei, inicialmente como modo excepcional de contrapartida ao adensamento, tornou-se prtica cotidiana. O pagamento em dinheiro, no obstante a previso legal, com vinculao dos recursos ao Fundo Municipal, outro fator que dificulta o controle do equilbrio da densidade e infra-estrutura. Afora o fato de ter sido constatado que os recursos ingressam no caixa-comum, a permuta por rea seria uma forma mais direta e eficaz de controle, justamente em razo da natureza dessa transao. 4. CONCLUSES As excees previstas na legislao de Porto Alegre desvirtuaram, por completo, a aplicao do instrumento urbanstico na cidade de Porto Alegre de modo que o coeficiente nico de aproveitamento correspondente a 1,0 nunca foi aplicado. Isso porque foram mantidos os critrios de capacidade de construir dos terrenos fixada pelas legislaes anteriores. O afastamento das ideias conceituais contidos na Carta do Embu s se justificou como forma de privilgio a outros interesses, que no urbansticos, nem jurdicos e nem coletivos. Esse afastamento, representado pela manuteno dos critrios de definio da capacidade construtiva dos imveis, tal como previstos na legislao anterior prejudicou, pela impresso indelvel, a aplicao do solo criado em Porto Alegre. Ao serem mantidos os coeficientes de aproveitamento diferenciados, sob a equivocada escusa de evitar uma hipottica discusso sobre direito adquirido, incabvel em sede de normatizao jurdico-urbanstica, ocorreu a priorizao dos interesses da construo civil em detrimento do uso dos instrumentos urbansticos, entre eles o solo criado. O novo modelo de cidade e de desenvolvimento urbano trazido pelo Plano Diretor de 1999, no obstante a viso estratgica distinta do enfoque normativo
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anterior, foi inevitavelmente marcado pela matriz preexistente de coeficientes de aproveitamento diferenciados. Ou seja, a opo de concepo do legislador de 1994, nos termos da Lei Complementar n 315 e alteraes posteriores, configurou-se como um caminho sem volta, j que a base conceituai da normatizao do solo criado na cidade de Porto Alegre partiu de premissas diversas que, por evidncia, geraram impactos tambm diversos no territrio da cidade. Ocorre que, tambm nesse aspecto o Plano Diretor atual, firmado por meio de estratgias como forma de mudar o planejamento e a gesto da cidade, imprimindo novas caractersticas ao modelo espacial da cidade, por exemplo, no saiu da esfera terica. Quanto ao uso dos instrumentos urbansticos, no planejamento e gesto da cidade, o descompasso entre a legislao e a realidade encontrada, tal como demonstraram os resultados obtidos no caso emprico, tornou o Plano Diretor atual muito semelhante ao anterior, tecnocrtico, discricionrio e defensor dos interesses privados, no dos coletivos. Por fim, de ratificar que, o solo criado, na forma como foi previsto pela legislao municipal, no se prestou ao fim primeiro de incentivo ou conteno do desenvolvimento de reas da cidade, prejudicado que foi pelos coeficientes de aproveitamento diferenciados. Nesse contexto serviu apenas como complementao ou ajuste na capacidade produtiva, relegado a um lugar sem qualquer destaque no planejamento e gesto do solo urbano. O que era uma expectativa acabou tendo um papel secundrio, servindo apenas como moeda de troca em caso de ajuste ou adensamento disfarado. O instrumento da outorga de criao de solo excelente instrumento de planejamento e gesto do solo urbano, desde que observados os requisitos tericos bsicos entre os quais a relao direta entre infra-estrutura e densidade urbana, atendido o coeficiente nico de aproveitamento. 5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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DALLARI, Adilson; FERRAZ, Srgio (Orgs.). Estatuto da Cidade. So Paulo: Malheiros, 2006. GRAU, Eros Roberto. Aspectos Jurdicos da Noo de Solo Criado. So Paulo: Cepam, 1976. ______. Direito Urbano. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1983. GUIMARAENS, Maria Etelvina. Das normas de Porto Alegre e o Estatuto da Cidade. Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre, Porto Alegre, n. 16, 2002. PORTO ALEGRE. Lei Complementar n 158, de 22 de jul. de 1987. Altera LC 43/1979 (1 PDDU) no que se refere a ndices de aproveitamento, taxas de ocupao, padres de recuos para ajardinamento. Dirio Oficial [do] Municpio de Porto Alegre, Poder Executivo, Porto Alegre, RS, 31 de jul. 1987. p. 15 e ss. ______. Lei Complementar n 159, de 31 de jul. 1987. Institui o Fundo Municipal para o Desenvolvimento Urbano de Porto Alegre. Dirio Oficial [do] Municpio de Porto Alegre, Poder Executivo, Porto Alegre, RS, 31 de jul. 1987. p. 32 e ss. ______. Lei Complementar n 43, de 21 de jul. 1979. Dispe sobre o Desenvolvimento Urbano no Municpio de Porto Alegre e Institui o 1 PDDU. Dirio Oficial [do] Municpio de Porto Alegre, Porto Alegre, RS, 30 de jul. 1979. ______. Lei Complementar n 315, de 06 de jan. 1994. Dispe sobre o instituto do Solo Criado, regulamentando o Art. 212 da Lei Orgnica do Municpio Cria o Fundo Municipal de Desenvolvimento. Dirio Oficial [do] Municpio de Porto Alegre, Poder Executivo, Porto Alegre, RS, 30 de jan. 1994. ______. Lei Complementar n 434, de 1 de dez. 1999. Dispe sobre o Desenvolvimento Urbano no Municpio de Porto Alegre. Institui o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Porto Alegre e d outras providncias. Dirio Oficial [do] Municpio de Porto Alegre, Porto Alegre, RS, 24 dez. 1999. p. 1-120. ______. Lei Orgnica do Municpio de Porto Alegre, 03 de abr. 1990. Poder Legislativo. Dirio Oficial [do] Municpio de Porto Alegre, Porto Alegre, RS, 04 de abr. 1990. p. 23 e ss. SOLO CRIADO/CARTA DO EMBU, So Sebastio e Embu/So Paulo. Anais. So Paulo: Fundao Prefeito Faria Lima, 25-29 jun. 1976. UZON, Nia. Entrevista, out. 2007.
Sites consultados: www.stf.gov.br www.urbansystems.com
Uma Proposta Inovadora: Operao Urbana Consorciada Lomba do Pinheiro Porto Alegre
DENISE BONAT PEGORARO* CLIA B. HAUSCHILD DE OLIVEIRA* ANDRA OBERRATHER***
Arquitetas.
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (PDDUA) de Porto Alegre, L.C. 434/99, aprovado em 1999, depois de um amplo processo de discusso envolvendo os paradigmas da elaborao da Constituio de 1988, aponta novos conceitos que esto indicados atravs de um conjunto de princpios, estratgias, diretrizes e normas, capazes de propiciar um planejamento flexvel com capacidade de adaptar o modelo de cidade desejada, dinmica de suas partes, no s nos aspectos fsicos, mas sociais e econmicos. O Projeto Especial um instrumento do PDDUA que tem como inteno principal fortalecer o papel do Poder Pblico municipal enquanto gestor do desenvolvimento urbano. Alm de sua tradicional atribuio de produzir, aplicar e controlar a legislao urbanstica, ganha a possibilidade de ser um agente social ativo, propositivo na tarefa de alcanar metas, propostas alternativas para solucionar problemas e buscar a melhoria das condies de ocupao de determinados espaos urbanos.
Arquiteta pela Universidade Federal de Pelotas (UPEL), mestranda no PROPUR da FAU/UFRGS, Tcnica da Secretaria do Planejamento Municipal (SPM) da Prefeitura Municipal de Porto Alegre desde 1995, coordenadora do Projeto Lomba do Pinheiro a partir de 2007 at a presente data. Arquiteta pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (FAU/UFRGS), Especializao em Planejamento Urbano pelo Programa de Ps Graduao em Urbanismo PROPUR da FAU/UFRGS, Especializao em Desenvolvimento Sustentvel pelo Frum Latino Americano de Cincias Ambientais FLACAN, Argentina. Tcnica da Secretaria do Planejamento Municipal (SPM) da Prefeitura Municipal de Porto Alegre desde 1979, gerente do Programa Porto do Futuro e primeira coordenadora do Projeto Lomba do Pinheiro de 1998 a 2004.
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*** Arquiteta pela FAU/UFRGS, Tcnica da Secretaria do Planejamento Municipal (SPM) da Prefeitura Municipal de Porto Alegre desde 2000, segunda coordenadora do Projeto Lomba do Pinheiro de 2004 a 2007, coordenadora do Plano Estratgico da Zona Sul.
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BASE LEGAL O PDDUA, atravs da aplicao do disposto no Art. 21, referente Estratgia de Produo da Cidade, propicia que o Poder Pblico seja o agente promotor do desenvolvimento, como se verifica no seu enunciado, ou seja:
Estratgia de Produo da Cidade que tem como objetivo a capacitao do Municpio para a promoo do seu desenvolvimento atravs de um conjunto de aes polticas e instrumentos de gerenciamento do solo urbano, que envolvem a diversidade dos agentes produtores da cidade e incorporam as oportunidades empresariais aos interesses do desenvolvimento urbano como um todo.
O pargrafo nico do mesmo artigo destaca que a Estratgia de Produo da Cidade efetivar-se- atravs de:
I da promoo, por parte do Municpio, de oportunidades empresariais para o desenvolvimento urbano; II do estmulo e gerenciamento de propostas negociadas com vistas consolidao do desenvolvimento urbano; III da implementao de uma poltica de habitao social que integre e regule as foras econmicas informais de acesso terra e capacite o Municpio para a produo pblica de Habitao de Interesse Social (HIS) IV da implementao de uma poltica habitacional para as populaes de baixa e mdia renda, com incentivos e estmulos produo de habitao.
J o artigo 23 estabelece os programas que compem esta estratgia:

I Programa de Projetos Especiais, que busca promover intervenes que, pela multiplicidade de agentes envolvidos no seu processo de produo ou por suas especificidades ou localizao, necessitam critrios especiais e passam por acordos programticos estabelecidos com o Poder Pblico, tendo como referncia os padres definidos no Plano Regulador; II Programa de Habitao de Interesse Social, que prope a implementao de aes, projetos e procedimentos que incidam no processo de ocupao informal do solo urbano,atravs da regulamentao, da manuteno e da produo da Habitao de Interesse Social, viabilizando o acesso dos setores sociais de baixa renda ao solo legalizado, adequadamente localizado, considerando, entre outros aspectos, reas de risco, compatibilizao com o meio ambiente, posio relativa aos locais estruturados da cidade, em especial os locais de trabalho, e dotado dos servios essenciais; III Programa de Gerenciamento dos Instrumentos para o Desenvolvimento Urbano, que busca gerenciar os instrumentos de planejamento, monitorando o desenvolvimento urbano, potencializar a aplicao dos instrumentos captadores e redistributivos da renda urbana, bem como sistematizar procedimentos para a elaborao de projetos que viabilizem a captao de recursos;
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IV Programa de Incentivos Habitao para baixa e mdia renda que, atravs de parcerias entre o poder pblico e a iniciativa privada, com a adoo de incentivos fiscais, financiamentos especiais e oferta de Solo Criado, dentre outros, busque a criao de procedimentos simplificados no exame e aprovao de projetos de edificao e parcelamento do solo direcionados populao de baixa e mdia renda.
Dentro deste contexto est inserido o Projeto Integrado da Lomba do Pinheiro a partir do momento em que, atravs de uma experincia piloto, busca o desenvolvimento de uma metodologia de trabalho projetual, como instrumento de promoo de um planejamento mais gerencial e participativo, dentro de uma viso mais estratgica e menos normativa. Propomos novos parmetros de gesto e desenvolvimento na lei que denominamos de Operao Urbana Consorciada da Lomba do Pinheiro, sendo a regio da Lomba do Pinheiro uma das constantes no grfico indicativo para desenvolver Projeto Especial que faz parte da Estratgia de Produo da Cidade, definida no Captulo VI (PDDUA, figura 7, p 29). Tambm no Plano Diretor de Porto Alegre L.C.434/99 verificamos que nos artigos 55 a 65 esto estabelecidas as regras a serem aplicadas nas reas objeto de Projetos Especiais. No pargrafo 2 do artigo 55 est o conceito de Operao Concertada, que apresenta estreita relao com o conceito de Operao Urbana Consorciada, como podemos observar a seguir:
Operao Concertada o processo pelo qual se estabelecem as condies e compromissos necessrios, firmados em Termos de Ajustamento, para a implementao de empreendimento compreendendo edificao e parcelamento do solo com caractersticas especiais, ou para o desenvolvimento de reas da cidade, que necessitem acordos programticos adequados s diretrizes gerais e estratgias definidas pelo plano diretor.
Ao observar o enunciado do artigo 62 da L.C. 434/99, parte reproduzido abaixo, verificamos uma estreita relao entre o que estabelece a estratgia da Cidade, constante do PDDUA e o processo de planejamento implementado na regio nos ltimos anos, o que possibilitou no somente conhecer as peculiaridades do local, mas especialmente, tomar decises compatveis com aquela realidade, envolvendo os agentes, ou seja:
entende-se por Empreendimento de Impacto Urbano de Segundo Nvel o Projeto Especial para setor da cidade que, no seu processo de produo, e pelas suas peculiaridades, envolve mltiplos agentes, com possibilidade de representar novas formas de ocupao do solo.
O projeto de lei em questo prope um conjunto de regras que tem como base, no s o Plano Diretor de Porto Alegre, mas tambm o Estatuto da Cidade, Lei Federal
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n 10.257, de 2001. Nesta lei, encontra-se o conceito de Operao Urbana Consorciada, na Seo X, art. 32 1, que transcrevemos a seguir:
Considera-se Operao Urbana Consorciada o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.
Tambm no Art. 33 do Estatuto da Cidade encontramos respaldo legal, pois o mesmo determina que o Poder Pblico coordene intervenes e medidas a serem implementadas na rea delimitada pela Operao Urbana e remete lei municipal especfica, baseada no Plano Diretor, a delimitao da rea e a definio de um plano de operao urbana consorciada. Este deve conter, entre outras exigncias:
1. Programa bsico de ocupao; 2. Programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao; 3. Estudo prvio de impacto de vizinhana; 4. Contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em funo da utilizao das medidas decorrentes das modificaes das normas edilcias e urbansticas ou da regularizao de imveis; 5. Representao da sociedade civil no controle compartilhado da operao.
Assim, a proposta de Operao Urbana Consorciada da Lomba do Pinheiro tem um amplo amparo jurdico no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental e no Estatuto da Cidade, os quais foram resultado de longos anos de discusso e amadurecimento de novos paradigmas de como aliar a produo urbana com justia social. PROJETO INTEGRADO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DA LOMBA DO PINHEIRO Com base neste suporte legal e com o objetivo de aplicar novos conceitos de planejamento urbano, a partir de 1998, foi realizada uma capacitao interna na Prefeitura de Porto Alegre para desenvolver em trs reas distintas da cidade, os chamados Projetos Integrados, na perspectiva de capacitar o Municpio na viabilizao de solues diferenciadas para cada regio que, por suas peculiaridades, exigem uma anlise aprofundada e propostas compatibilizadas. O Projeto Integrado denominado Desenvolvimento Sustentvel da Lomba do Pinheiro abrange toda a Macrozona 6 definida no Plano Diretor ora vigente e parte
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da Macrozona 8, regio caracterizada pela sua localizao na periferia, com significativa concentrao de bens naturais e ocupaes espontneas e irregulares de baixa e mdia renda. O Projeto teve como objetivo geral identificar oportunidades de desenvolvimento que resolvessem os conflitos de urbanizao, compatibilizando-os com a preservao dos bens naturais, alm de garantir o atendimento da demanda habitacional reprimida e a criao de postos de trabalho e de programas de gerao de renda. Um amplo caminho foi percorrido, podendo ser dividido em trs fases: 1) Trabalho interno de capacitao tcnica e conhecimento da regio, realizao de vrias reunies com os atores locais na rea de estudo, para a construo dos objetivos a serem desenvolvidos pelo projeto. 2) Elaborao do diagnstico do meio natural e construdo envolvendo Universidade Federal, rgos estaduais e municipais, alm de forte participao dos moradores na elaborao do Diagnstico Rpido Participativo atravs da criao do Grupo de Planejamento Local. 3) Elaborao da lei de Operao Urbana Consorciada Lomba do Pinheiro. Paralelamente foram realizadas aes que contriburam para alimentar o diagnstico do meio construdo, tais como: estudos de criao do Parque Linear Arroio Taquara, desenvolvimento do EVU Estudo de Viabilidade Urbanstica na Vila Recreio da Divisa (Experincia Habitacional) com definio de AEIS I em 2002, programas para o desenvolvimento econmico local da Lomba do Pinheiro e a instituio do Grupo de Planejamento Local (GPL). Este grupo criado em 2002, foi composto por representantes da comunidade, da sade, de escolas, da igreja, do Oramento Participativo (OP), da Regio de Gesto do Planejamento 7 (RGP 7), bem como por representantes de departamentos e secretarias municipais, assim como da METROPLAN e EMATER, representando o Governo Estadual. Por meio deste grupo, foi possvel elaborar o Diagnstico Rpido Participativo (DRP) da regio com a inteno de conhecer sua realidade, atravs de uma leitura no s quantitativa, mas principalmente qualitativa. Este grupo teve um papel fundamental na construo desta lei, pois no s apresentou um olhar bastante particular do territrio, como complementou a anlise tcnica, alm de acompanhar todo o Diagnstico Integrado, incorporando nesta avaliao as necessidades em relao s melhorias fsicas, sociais e econmicas a serem implementadas no futuro. O estudo aprofundado permitiu a identificao de reas aptas e no aptas para a ocupao. Encontrou-se no instrumento da Operao Urbana Consorciada, disponibilizada pelo Estatuto da Cidade (LF 10.257/01), a forma de atender ao desenvolvimento da Lomba do Pinheiro de forma equilibrada.
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OPERAO URBANA CONSORCIADA LOMBA DO PINHEIRO Os eixos de transformao urbana foram definidos, por um lado, atravs de estmulos ocupao e uso do solo de acordo com um zoneamento que resultou do Diagnstico Integrado, inclusive definindo setores prioritrios de atuao, descritos no corpo da lei. Foram identificadas reas Aptas Ocupao e para cada uma delas foi avaliado o grau de adensamento mximo, tendo em vista projetar a populao futura e os respectivos equipamentos urbanos e comunitrios. Porm a ideia no simplesmente mudar o Regime Urbanstico possibilitando maior potencial construtivo nas reas aptas. A partir do estudo de experincias em diversas cidades do mundo, verificou-se a possibilidade de proceder esta alterao de regime atravs de uma Operao Urbana, ou seja, uma lei que autorize a mudana de Regime Urbanstico, desde que sejam realizadas melhorias urbanas como forma de contrapartidas, calculadas em funo de parte da recuperao obtida a partir da valorizao decorrente desta mudana no uso do solo, e seja dada prioridade para viabilizar projetos de Interesse Social. O estudo realizado possibilitou uma referncia, para que se estabeleam metas de transformaes urbansticas necessrias a serem obtidas no tempo, no que tange a suprir as carncias quanto ao traado virio estruturador, composto por vias arteriais e coletoras, assim como prover os atuais e futuros moradores de equipamentos urbanos e comunitrios bem como efetuar a regularizao urbanstica e fundiria e a produo de novos lotes a serem oferecidos s faixas de renda mais necessitadas, porm, com baixo custo. A partir do Diagnstico Integrado da Lomba do Pinheiro, foram elaborados parmetros que propiciem as transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental. Este diagnstico indica as reas mais carentes de equipamentos urbanos e comunitrios e prope incentivos para ocupao das reas aptas, que recebem Regime Urbanstico adequado s condies de uso e ocupao do solo, bem como os equipamentos necessrios para a densificao proposta. Trata, portanto de um conjunto de regras que sero implementadas na regio, alterando em especial a diviso territorial, o zoneamento de uso do solo, os cdigos e padres de edificao e parcelamento do solo. Estas novas regras foram aplicadas na regio em estudo, a qual foi divida em 4 partes, sendo estas reas compostas predominantemente por residncias, sobre as quais est previsto um sistema de reas Especiais de Interesse Social, Institucional e Natural bem como, as Centralidades e reas incentivadas para produo primria, chamadas de Produtivas I e II. Para o cumprimento dos objetivos desta lei, esto propostos dois regimes urbansticos diferenciados, que correspondem ao Regime Urbanstico Bsico, sendo este mais de acordo com a situao existente, e o Regime Urbanstico Mximo, que considera o adensamento proposto e projeta as melhorias urbanas necessrias para o
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desenvolvimento da regio. O Regime Urbanstico Mximo s poder ser utilizado mediante a prestao de contrapartidas, por parte dos empreendedores, que sero calculadas de acordo com a valorizao imobiliria, decorrente da oferta deste regime urbanstico. Aps a aprovao do empreendimento ou atividade ser assinado um Termo de Compromisso que expressar o ato administrativo decorrente da adeso a Operao Urbana Consorciada Lomba do Pinheiro. O projeto de lei de Operao Urbana Consorciada, no se restringe s normas de Uso e Ocupao do Solo (Regime Urbanstico), mas tambm define o Plano de Melhorias Urbanas, estabelece um Termo de Compromisso que regrar as obrigaes do empreendedor e cria o Comit de Desenvolvimento1 da Lomba do Pinheiro, com a finalidade de acompanhar sua implementao, bem como a utilizao simultnea de outros instrumentos complementares, como por exemplo, planos setoriais, programas, recursos disponveis no Municpio, tais como, Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, atravs de sua capacidade de financiar a poltica habitacional nos termos do Captulo IV, Ttulo V da Lei Orgnica do Municpio de Porto Alegre, o Banco de Terras, quando este destina terras para atender os programas e projetos habitacionais e de equipamentos de carter social, e outros, como Concesso do Direito Real de Uso, IPTU, Reserva de ndice Construtivo e Solo Criado. Cabe aqui salientar que a proposta de instituir uma Operao Urbana Consorciada na Lomba do Pinheiro justamente para fortalecer o papel do poder pblico na gesto das diversas iniciativas de desenvolvimento urbano, na promoo das parcerias pblico-privadas, alm de prover a regio de um Plano de Melhorias Urbanas. Estas representam as contrapartidas sugeridas aos investidores, visando minimizar as carncias de infra-estrutura e equipamentos urbanos e comunitrios, bem como, recuperar o ambiente bastante degradado e ameaado constantemente de extino, em especial os ecossistemas naturais de importncia no s para a regio, mas para a cidade como um todo, incluindo a promoo da gerao de renda cujos benefcios devero estar voltados regio da Lomba do Pinheiro. Trata-se assim, de uma legislao atual, capaz de no s estabelecer novas regras, mas de promover as aes necessrias para alavancar o desenvolvimento da regio e implementar progressivamente seus princpios e finalidades, abaixo relacionadas: I A promoo da sustentabilidade urbano-ambiental na regio da Lomba do Pinheiro e na cidade de Porto Alegre;
Proposto com formao paritria entre governo municipal, sociedade civil e moradores locais.
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II Produo de Habitao de Interesse Social (HIS), para atendimento da demanda habitacional reprimida; III A promoo da justa distribuio de nus e benefcios do processo de urbanizao; IV A recuperao da valorizao imobiliria decorrente dos investimentos pblicos e das alteraes da normativa urbanstica; V A supremacia do interesse coletivo sobre os interesses particulares; VI O estmulo a uso do solo miscigenado e a democratizao do acesso a terra na regio da Lomba do Pinheiro; VII A regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de uso, parcelamento do solo, edificao, com gravame de AEIS I ou II; VIII A parceria pblico privada na promoo de empreendimentos e na urbanizao da regio, desde que atendido o interesse pblico; IX Incentivo ao desenvolvimento econmico local da regio; X A participao da populao moradora, dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados no processo de discusso, aprovao e implementao da Operao Urbana Consorciada da Lomba do Pinheiro; PLANO DE MELHORIAS URBANAS Este plano est em fase de detalhamento e corresponde a todas as propostas de obras de infraestrutura urbana, de equipamentos comunitrios identificados no Diagnstico Integrado necessrios para a regio. Para tanto, esto sendo dimensionadas as redes de infra-estrutura e as vagas destinadas educao, a melhoria do atendimento sade e todas as iniciativas de gerao de renda. Para tentar minimizar as carncias da regio foi estabelecido um conjunto de intervenes fsico-ambientais e socioeconmicas que comporo as contrapartidas, cujo detalhamento ser objeto de estudo e dever ser aprovado pelo Comit de Desenvolvimento. O programa de atendimento fsico-ambiental compreende obras de saneamento, de implantao de vias arteriais e coletoras, de implantao equipamentos destinados ao lazer, cultura, educao e sade, recuperao de arroios, arborizao de ruas dentre outros. O programa de atendimento scio-econmico visa a implantao de loteamentos de Interesse Social, atravs do gravame de AEIS III com a promoo de lotes regulares, regularizao urbanstica e fundiria, promoo de
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reassentamento de famlias localizadas em reas de inadequadas ocupao, alm de incentivo agricultura urbana dentre outros. Para a aplicao dos programas propostos, sero utilizados os instrumentos de regulao do solo, no qual se destaca as normas de uso e ocupao do solo, tributao e incentivos, Projetos Especiais, monitoramento da densificao e reas Especiais como as de Interesse Social identificadas em reas ocupadas e vazias, as reas Especiais de Interesse Ambiental, que correspondem a Proteo do Ambiente Natural e Interesse Cultural, que devero ser identificadas nos regimes urbansticos da Operao, de acordo com sua funo existente e proposta. Pretende-se, tambm, a estruturao viria da regio atravs de um sistema de vias, projetado ou existente, de forma hierarquizada com funes e perfis definidos. Este sistema foi estudado e projetado para atender as necessidades atuais e o crescimento urbano futuro. CONTRAPARTIDAS Quando for utilizado o Regime Urbanstico Mximo sero definidas contrapartidas, que so calculadas sobre a diferena entre os Regimes Mximo e Bsico. Parte desta diferena ser revertida em melhorias urbanas para a regio e a outra parte ficar com o empreendedor. As contrapartidas sero aplicadas exclusivamente na rea da Operao Urbana Consorciada e podero ser financeiras, quando o valor for pequeno e no der para efetivar uma melhoria urbana, mas preferencialmente, devero ser em melhorias urbanas como segue abaixo: I Em obras pblicas vinculadas s Finalidades e aos Programas da Operao Urbana Consorciada da Lomba do Pinheiro; II Em Habitao de Interesse Social (HIS) e oferta de lotes de preo compatvel com a renda da Demanda Habitacional Prioritria. III Gleba e lotes urbanizados para reassentar famlias em reas de risco ou reas inadequadas ocupao; IV Em bens imveis situados dentro da Operao Urbana Consorciada Lomba do Pinheiro; V Financeira, integrada conta vinculada Operao Urbana Consorciada da Lomba do Pinheiro. ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA A proposta de empreendimento vinculada a Operao Urbana Consorciada Lomba do Pinheiro ser analisada, mediante Projeto Especial de Empreendimento
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Pontual2 ou de Primeiro Nvel3, cuja avaliao dos impactos positivos e negativos ser discriminada em Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV), considerando os seguintes contedos: I Estrutura e paisagem urbana quanto : a) Estruturao e mobilidade urbana, no que se refere configurao dos quarteires, s condies de acessibilidade e segurana, gerao de trfego e demanda por transportes; b) Equipamentos pblicos comunitrios, no que diz respeito demanda gerada pelo incremento populacional; c) Uso e ocupao do solo considerando a relao com o entorno preexistente ou a renovar, nveis de polarizao e solues de carter urbanstico; d) Patrimnio natural e cultural, no que se refere sua manuteno e valorizao. II Infra-estrutura urbana, quanto a equipamentos e redes de gua, esgoto, drenagem, energia, entre outras. III Estrutura scio-econmica, quanto produo, ao consumo e a renda da populao; IV Valorizao imobiliria. O Projeto Especial proveniente desta Operao Urbana ser analisado atravs de Estudo de Viabilidade Urbanstica EVU, o qual ir determinar o Termo de Referncia para a elaborao dos estudos necessrios que iro subsidiar a definio de diretrizes para o empreendimento, atravs dos estudos de caso a caso. A elaborao do EIV no substitui a elaborao e aprovao do Estudo de Impacto Ambiental quando este se fizer necessrio, de acordo com anlise do rgo ambiental competente, uma vez que a Lomba do Pinheiro, por possuir uma parte de seu territrio ainda com grandes reas de preservao natural, precisar de estudos prvios de impacto visando avaliar precisamente as intervenes futuras. FORMA DE CONTROLE A lei cria o Comit de Desenvolvimento da Operao Urbana Consorciada da Lomba do Pinheiro, coordenado pela Secretaria do Planejamento Municipal contando
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Classificao de acordo com a Lei 434/99 PDDUA, artigos 57 e 58. Classificao de acordo com a Lei 434/99 PDDUA, artigo 61.
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com a participao de rgos municipais, proprietrios, moradores, usurios permanentes e sociedade civil organizada. Caber a ele o controle geral da Operao Urbana Consorciada Lomba do Pinheiro, bem como formular e acompanhar os planos e projetos urbansticos que venham a se beneficiar desta lei, aplicar o Plano de Melhorias Urbanas, propor a reviso da presente lei no prazo de cinco anos a partir de sua vigncia, alm de outras competncias. A composio ser de forma paritria e tripartite, com a participao de rgos municipais, entidades da regio e moradores locais, estes dois ltimos eleitos na comunidade. Sempre que houver a necessidade da participao de qualquer outro representante da PMPA para subsidiar o caso especfico, este ser convidado pelo Comit. A inteno de praticar um modelo de gesto propositivo e articulador diante da realidade de necessidades da regio, dando nfase atuao integrada dos diversos atores da construo deste ambiente urbano regional. O Comit Gestor da Lomba do Pinheiro tem como finalidade o controle compartilhado da Operao para acompanhar a implementao da lei, bem como a utilizao simultnea de vrios instrumentos complementares como planos setoriais, programas, recursos disponveis no Municpio. CONCLUSO Com a elaborao e aprovao do PDDUA, que contempla estratgias e os Projetos Especiais, criou-se um ambiente favorvel para o desenvolvimento projetual, que prospecta solues locais aliadas ao amadurecimento do processo de gesto democrtica em que se consolidam acordos entre os diferentes. A mudana de paradigma conceituai proposto pelo Estatuto da Cidade foi o balizador para o projeto de lei de Operao Urbana Consorciada da Lomba do Pinheiro, o qual uma das alternativas encontradas para amenizar as carncias da regio, atravs de recuperao da valorizao imobiliria obtida pela oferta de Regime Urbanstico. Com isto pretende-se obter avanos no processo de desenvolvimento urbano, atravs do qual os interesses individuais dos proprietrios de imveis co-existam com os interesses sociais, culturais e ambientais da cidade. A cidade tem um grande espectro de temas a enfrentar e em especial a regio da Lomba do Pinheiro que tem muito ainda por fazer e est em processo de construo de sua urbanidade, onde se impe mais do que nunca a articulao entre o setor privado e o pblico. A sntese aqui apresentada resgata os eixos jurdicos contemplados no Plano Diretor e no Estatuto da Cidade, que deram a base legal para uma ao poltica na Lomba do Pinheiro, de iniciativa do Poder Pblico. A Operao Urbana Consorciada
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uma nova alternativa que permite avanar em termos de planejamento urbano, no sentido de se obter respostas concretas s carncias da cidade com a redistribuio da renda urbana. A aplicao deste importante instrumento, atravs de uma atuao integrada e propositiva, impulsiona o desenvolvimento local, na busca da qualidade de vida e garantindo a funo social da cidade e da propriedade urbana. A lei de Operao Urbana Consorciada resultado de um amplo debate em torno dos conflitos existentes, seja de carter fsico, social ou econmico, e busca solues compatibilizadas com os diversos interesses, estabelecendo os acordos programticos, firmados em Termo de Compromisso. Este procedimento, nada mais do que estabelecer as condies de uso e ocupao do solo possvel, desde que atendida as necessidades urbansticas, sociais e econmicas para qual finalidade a rea se destinar. Nestes casos, ficam definidas as caractersticas de excepcionalidade, que sero analisadas caso a caso atravs de Projeto Especial, de acordo com regulamentao especfica. Esta proposta de lei, a primeira desta natureza em Porto Alegre, representa no seu conjunto, a definio de um territrio para atuao diferenciada, onde o poder pblico toma iniciativa e viabiliza em parceria as transformaes urbansticas necessrias para impulsionar o desenvolvimento urbano e ambiental.
Planejando o Territrio Regionalmente: Planos Diretores para Alm dos Limites Municipais
LUIZ ALBERTO SOUZA
Professor da Universidade Regional de Blumenau FURB. Doutor em Planejamento Urbano e Regional IPPUR/UFRJ. Arquiteto da Associao dos Municpios do Mdio Vale do Itaja AMMVI.
RESUMO: O recente processo de elaborao de Planos Diretores em diversos municpios brasileiros reacendeu interessante debate em torno de um velho dilema relacionado prxis do planejamento urbano: como planejar suas aes para alm dos limites administrativos do municpio? O presente trabalho procura tecer algumas consideraes sobre essa questo utilizando-se do texto da Nova Carta de Atenas e, ao mesmo tempo, questionar o processo de planejamento que se limita institucionalmente a expressar uma viso restrita do territrio municipal de forma a rever velhas prticas institucionalizadas e permitir novos referenciais para a construo de um urbanismo mais pragmtico e socialmente inclusivo. PALAVRAS-CHAVE: Plano Diretor; Planejamento Urbano; Planejamento Regional.
INTRODUO A Lei Federal n 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) abriu novas perspectivas na gesto do espao urbano das cidades brasileiras cujos resultados ainda devem demorar aparecer. Por outro lado, uma das fragilidades do Estatuto da Cidade est na ausncia da abordagem das questes relativas ao planejamento regional de cidades e na questo metropolitana. O ressurgimento da figura do Plano Urbano como elemento articulador e legitimador das aes pblicas no municpio, reacende uma nova e desafiadora possibilidade para o urbanismo. Como enfrentar o desafio do planejamento regional de cidades tendo como desenho institucional o Plano Diretor Regional com
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a dimenso explcita de operacionalizar as possveis transformaes do espao urbanoregional. A criao do Ministrio das Cidades (2003) impulsionou o processo de elaborao de Planos Diretores Participativos nos municpios com mais de vinte mil habitantes e queles pertencentes a Regies Metropolitanas exigindo aes em diversos nveis e esferas governamentais. Para se ter noo de nmeros, segundo dados do Ministrio das Cidades (2007), de um total de 1678 municpios brasileiros estavam obrigados a elaborar seus Planos Diretores para atender s exigncias do Estatuo da Cidade (Lei Federal n 10.257/2001), 86 % deles, de uma forma ou outra, cumpriram com essa exigncia legal. Vale ressaltar que a grande maioria dos municpios brasileiros composta por municpios de pequeno porte (Tabela 1) no obrigados por lei, a elaborar seus planos diretores.
Tabela 1 Quadro Populacional dos Municpios Brasileiros N de municpios 4.074 964 301 194 31 Fonte: IBGE (2000). Populao (n de habitantes) Menores de 20.000 20.001 at 50.000 50.001 at 100.00 100.001 at 500.000 Acima de 500.000
Cerca de 30% da populao brasileira, o que significa mais de 51 milhes de pessoas, morando em apenas nove das maiores regies metropolitanas do Brasil. Esse fato representa um dos grandes desafios que deve ser enfrentado pelo planejamento na escala regional. Passado mais de duas dcadas da promulgao da Constituio Brasileira de 1988 e no alvorecer do sculo XXI, a retomada na discusso sobre a importncia do planejamento urbano e, de novas formas de gesto do espao urbano, se configura num debate que com certeza, dever permear os meios polticos e acadmicos cada vez mais intensamente. Os atuais e tradicionais instrumentos utilizados no planejamento urbano, como por exemplo, o zoneamento e os planos meramente normativos, no tm encontrado respostas e muito menos se mostrado eficazes como ferramentas na organizao do espao urbano e na garantia do desenvolvimento das chamadas funes sociais de nossas cidades. Por outro lado, a simples existncia de um conjunto de cdigos e normas jurdicas que convencionalmente compe os atuais Planos Diretores so, na
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maioria das vezes, incapazes de articular as relaes sociais entre os diversos produtores do espao urbano, projetando apenas um imaginrio de cidade muito aqum das reais necessidades da populao. O senso comum nos leva a acreditar que a lei pode e deve ser um instrumento para o aperfeioamento na gesto das cidades, imprescindvel para a conservao do meio ambiente e fundamental na contribuio da melhoria no nvel de qualidade de vida de seus habitantes. Porm, para que isso acontea faz-se necessrio uma reviso terica e conceituai para mudanas na concepo dos atuais modelos de polticas urbanas. As polticas de desenvolvimento urbano atualmente em prtica, priorizam a questo do crescimento econmico em detrimento das demais funes sociais da cidade, e que em particular, muito mais perversa para os pases em desenvolvimento onde se deveria prever at que ponto a implementao dessas polticas podem perdurar sem um desequilbrio scio-ambiental mais grave e de consequncias incontrolveis para sua populao. A CONTINUIDADE DE UM PENSAMENTO HEGEMNICO ATRAVS DA NOVA CARTA DE ATENAS As propostas contidas na denominada Nova Carta de Atenas possui ainda pouca penetrao em nosso meio cientfico e acadmico, mas tem sido motivo de novas e acirradas controversas entre as mais variadas correntes do urbanismo europeu. Atravs do presente artigo propomos debater o processo brasileiro de elaborao massiva de Planos Diretores, a partir do novo marco jurdico criado pelo Estatuto da Cidade e pela criao do Ministrio das Cidades e, da anlise de experincias realizadas em diversas esferas governamentais. Num segundo momento, trataremos de apresentar uma viso do contedo da Nova Carta de Atenas, abordando seus princpios e conceitos, de forma a produzir uma breve interpretao dessa nova proposta urbanstica que se intitula como sendo A Viso do Conselho Europeu de Urbanistas sobre as Cidades do Sculo XXI. Seu texto, pretensiosamente prope uma correo histrica de rumo em sua viso de urbanismo. A partir de agora, defende textualmente que suas propostas esto voltadas diretamente para os sujeitos da cidade e, adaptadas as necessidades geradas pelas constantes mudanas ocorridas na sociedade no ltimo sculo e, no mais centradas em seu prprio objeto, como a Carta de Atenas de 1933, produzida durante o IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna. Apesar de afirmar explicitamente no se tratar de uma nova utopia, a Nova Carta sustenta a tese da necessidade da construo das denominadas cidades coerentes que, longe do idealismo anterior vivido na dcada de 1930, as cidades do futuro precisam estar preparadas para os novos desafios e ao realismo inerente ao Sculo XXI, em funo
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das mudanas sociais e tecnolgicas (KANASHIRO, 2003). fato que, ao analisarmos a trajetria do urbanismo contemporneo, podemos constatar que ele conseguiu produzir nesses ltimos cem anos, efeitos e resultados contraditrios na produo do espao material das cidades. Desde a publicao da Carta de Atenas de 1933, o mundo ocidental vivenciou diversas experincias urbansticas, quase todas sustentadas pelo mesmo discurso: a busca incessante por um modelo universal de urbanismo capaz de produzir a cidade ideal. Decorridos mais de setenta anos dos ideais urbansticos divulgados pela antiga Carta de Atenas, o Conselho Europeu de Urbanistas CEU reacendeu o debate sobre a necessidade de se (re)pensar as cidades para o Sculo XXI, segundo eles, atravs de um novo enfoque terico e instrumental do planejamento urbano. Uma das ideias chaves da Nova Carta de Atenas promover a integrao plena atravs de uma ampla e contnua rede de cidades. Entre as condies necessrias para sua implementao, afirma textualmente que as cidades do Sculo XXI devem contar com os necessrios compromissos dos urbanistas para porem prtica esta viso. O documento foi elaborado entre os anos de 1995 e 1998 por uma delegao de arquitetos e urbanistas das Associaes Nacionais e dos Institutos de Urbanistas de onze pases da Unio Europeia (Blgica, Dinamarca, Alemanha, Grcia, Frana, Irlanda, Itlia, Holanda, Espanha, Portugal e Gr-Bretanha). Ao mesmo tempo, a edio da Nova Carta de Atenas aponta para a desafiadora questo da sustentabilidade urbana onde enaltece essa figura recente nas agendas das cidades:
[...] planejamento estratgico do territrio e o urbanismo so indispensveis para garantir um desenvolvimento sustentvel, hoje entendido como a gesto prudente do espao comum, que um recurso crtico, de oferta limitada e com procura crescente nos locais onde se concentra a civilizao.
Neste pequeno ensaio, pretendemos utilizar esse referencial terico como contraponto recente experincia brasileira de elaborao de Planos Diretores Participativos, em atendimento s exigncias do Estatuto da Cidade. Ainda como forma de contribuir para esse debate no mbito das cidades brasileiras apresentamos ao longo do texto, algumas reflexes sobre essa prxis que julgamos ter tido pouco espao de tempo para um efetivo exerccio crtico mais reflexivo. Dessa forma, a Nova Carta de Atenas possui o mrito de reacender a polmica da discusso sobre a construo de um novo paradigma urbanstico, atravs da reviso da nossa usual prxis do planejamento urbano. Dentre as teses preconizadas pela Nova Carta esto que as cidades devem ser concebidas e planejadas de forma a produzir a sua: coerncia social, a coerncia econmica, coerncia no tempo e a coerncia ambiental, que aparecem como
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princpios imprescindveis s cidades do sculo XXI. Os diversos instrumentos utilizados pelos urbanistas em seus planos foi justamente o mecanismo do zoneamento que demonstrou ser o mais eficaz, onde alguns autores (VILLAA, 1999; NERY JR., 2002) alertam que, tanto para o bem quanto para o mal. No Brasil, podemos afirmar que pela experincia verificada pelas grandes cidades e principalmente nas metrpoles, o zoneamento foi, e continua sendo o mais forte mecanismo de regulao e de ordenamento do territrio dessas cidades. Dirigida e pensada particularmente a partir da realidade das cidades europeias, a Nova Carta de Atenas defende a plena integrao da comunidade europeia no decorrer do sculo XXI, onde essa grande rede urbana de cidades deve seguir as seguintes diretrizes:
Conservar a sua riqueza cultural e a sua diversidade, resultantes da sua longa histria; Ficar ligadas entre si por uma multitude de redes, plenas de contedos e de funes teis; Permanecer criativas e competitivas, mas procuraro simultaneamente a complementaridade e a cooperao; Contribuir de maneira decisiva para o bem-estar dos seus habitantes e, num sentido mais lato, de todos os que as utilizam.
O CEU defende ainda na sua parte introdutria a adoo de novas prticas urbanas necessrias para atingir os objetivos ali propostos, entre eles, o fortalecimento da conectividade entre as cidades. A Nova Carta de Atenas dirige-se, sobretudo aos urbanistas profissionais que trabalham na Europa e a todos os que se interessam por este tipo de trabalho, a fim de orient-los nas suas aes, de modo a assegurar maior coerncia na construo de uma rede de cidades com pleno significado e a transformar as cidades europeias em cidades coerentes, em todos os nveis e em todos os domnios. Mais adiante a Nova Carta de Atenas defende abertamente a utilizao do planejamento estratgico do territrio e do urbanismo como sendo instrumentos indispensveis para garantir um desenvolvimento sustentvel. A tese sustentada pelos urbanistas europeus se baseia na necessidade da gesto do espao comum, em face de escassez dos recursos naturais e da crescente migrao interna em direo s grandes cidades europeias. Apesar de se proclamar que no se trata de uma nova utopia, o documento sustenta a tese da necessidade da construo de uma cidade coerente que, longe do idealismo anteriormente proposto pelo IV CIAM em 1933, as cidades do sculo XXI precisam estar preparadas para os novos desafios que se apresentam. A Nova Carta defende que:
Esta viso centra-se na Cidade Coerente. essencialmente um instantneo sobre aquilo que gostaramos que as nossas cidades fossem agora e para o futuro. Esta viso a expresso do
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 objetivo para o qual os urbanistas europeus se comprometem a trabalhar e procuram contribuir, aplicando o melhor das suas capacidades profissionais um objetivo que pode muito bem ser atingido se essa viso vier a ser o objetivo de todos os atores responsveis pelos processos de desenvolvimento e gesto sustentveis do territrio.
A cidade coerente integra um conjunto variado de mecanismos de coerncia e de interligao que atuam a diferentes escalas; incluem tanto elementos de coerncia visual e material das construes, como os mecanismos de coerncia entre as diversas funes urbanas, as redes de infra-estruturas e a utilizao das novas tecnologias de informao e de comunicao.
O conceito de cidade coerente decorre da necessidade de se reconstruir a coeso social nos espaos urbanos, superando-se problemas de excluso social, racismo e conflitos civis. Para se constru-la, preciso que o planejamento urbano e, por consequncia, o direito urbanstico, como seu instrumento, considerem as diferenas e as desvantagens de certos grupos sociais em relao a outros dentro de cada cidade. O planejamento deve transformar a cidade em um espao igualitrio para seus habitantes e em um ambiente apto a integrar, social e culturalmente, novos cidados uma cidade para todos (MARRARA, 2007).
Dentre os requisitos estabelecidos a Nova Carta apresenta quatro conceitos ditos fundamentais: coerncia no tempo, coerncia social, coerncia econmica e coerncia ambiental. A conquista dessas dimenses aparece como imprescindvel s cidades europeias do sculo XXI. Ainda segundo o CEU, essas cidades devem se distinguir dos demais aglomerados urbanos de grande parte do mundo, face s particularidades dos processos histricos e sociais que se desenvolveram ao longo do tempo. Em contrapartida, as transformaes sociais, econmicas e polticas dos ltimos anos, tornaram as cidades europeias cada vez mais especficas e ao mesmo tempo, semelhantes, num processo de globalizao cultural, social e econmico avassalador. Um novo fenmeno surge a partir da formao de uma grande rede de cidades que comea a se formar em inmeras regies da Europa, onde em muitos casos, no mais se distingue o espao urbano, do espao rural. Processo semelhante tambm comea a ocorrer em territrio brasileiro. A conturbao contnua comea a surgir ao longo dos quatrocentos quilmetros do eixo da Via Dutra entre a cidade do Rio de Janeiro e So Paulo. Na Regio do ABCD Paulista (KLINK, 2001) a expanso urbana vertiginosa, no respeitando em nada os limites administrativos municipais. Outro eixo de urbanizao comea a surgir na regio sul do Brasil, ao longo da BR-101, mas precisamente entre o norte do Estado de Santa Catarina, a partir de Joinville, at o extremo sul do Estado, na cidade de Cricima, numa extenso de mais de 300 quilmetros de uma urbanizao quase que contnua. Sobre o crescimento dessas novas redes de cidades o texto da Nova Carta de Atenas assim se expressa:
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Lenta, mas inexoravelmente, novas redes complexas ligam pequenas e grandes cidades entre si, criando contnuos urbanos j perceptveis em inmeras partes da Europa, onde as cidades clssicas se transformam em simples componentes de novas redes informais. Os efeitos prejudiciais dessa tal tendncia devem ser inevitavelmente abordados numa viso de futuro para as cidades.
A suposta ausncia de coerncia das cidades ainda segundo o CEU, no consiste somente em termos materiais, mas e principalmente, pela falta de coerncia na continuidade da sua evoluo no tempo, que passa a afetar as estruturas sociais e as diferenas culturais. De certa forma, a crtica dos urbanistas europeus est baseada na perda crescente da prpria identidade cultural das populaes submetidas a esse processo. No que se refere coerncia social, a proposta da nova Carta de Atenas se preocupa em propor que as cidades estabeleam condies para um chamado equilbrio social, atravs da reduo progressiva das desigualdades econmicas, sociais e culturais. Trata-se de importante objetivo para a cidade, que, na sua essncia, necessita respeitar os interesses da sociedade como um todo, tendo em conta a necessidade de conciliar os direitos e os deveres dos diversos atores sociais sem, contudo ferir os interesses individualmente dos cidados. Alguns dos mais recorrentes problemas comuns aos brasileiros como, o desemprego, a pobreza, excluso social, criminalidade e violncia, emergem como questes emblemticas a serem enfrentadas pelas cidades do sculo XXI. A Nova Carta de Atenas alerta para o perigo da ruptura do tecido econmico e social caso as cidades do sculo XXI no sejam capazes de apontar solues para esses problemas principalmente no plano social e poltico. Ainda que estes nobres objetivos ultrapassem a esfera do mandato do urbanista, a cidade coerente do sc. XXI dever procurar tambm a maior diversidade de oportunidades, de escolhas econmicas e de emprego para todos os que nela habitam e trabalham, e dever assegurar um melhor acesso educao, sade e ao maior nmero de equipamentos possvel. Enfim, novas formas de estruturas sociais e econmicas viro corrigir as grandes disparidades sociais, causas da excluso, da pobreza, do desemprego e criminalidade e proporcionar o novo quadro de vida necessrio correo daqueles desequilbrios. No plano econmico, como no poderia deixar de ser, a preocupao dos urbanistas europeus se concentram na necessidade de uma maior e melhor distribuio da riqueza entre as cidades. A coeso econmica deve ser buscada a partir da diversidade produtiva e da explorao das vantagens competitivas de cada cidade. A cidade como uma possvel mercadoria passvel de ser vendida para investidores, aparece como uma das preocupaes centrais aos governantes em balizar seus planos de governo. Nesse sentido, alguns autores vm alertando para o perigo da difuso dessa ideologia no mbito das cidades brasileiras (VAINER, 1996; SANCHES, 2003).
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Segundo o CEU as cidades europeias do sc. XXI tendem a continuar a ser fortemente interdependentes do nvel de atividade econmica. Com isso, elas devem procurar pertencer a redes econmicas densas e de malha fina, conjugando eficcia e produtividade, mantendo altos nveis de emprego e procurando assegurar uma margem de desenvolvimento competitivo no quadro da economia global, adaptandose continuamente s mudanas internas e externas. Como no poderia deixar de ser, a coerncia ambiental assume posio relevante na Nova Carta de Atenas. Publicada para ser politicamente correta, ela enfatiza a necessidade da preservao do meio ambiente como sendo uma condio sine qua non, onde as preocupaes com a conservao do solo, do ar e da gua, devam assumir de agora em diante, um carter prioritrio no planejamento urbano.
As cidades do novo milnio iro gerir permanentemente o balano input-output dos recursos consumidos, com prudncia e economia, adaptando-o s necessidades reais, utilizando tecnologias inovadoras, minimizando o seu consumo pela reutilizao e reciclagem a nveis to altos quanto possveis.
Percebe-se que as diretrizes estabelecidas pelo CEU no mbito do contexto urbano europeu reconhecem que a busca pelo desenvolvimento sustentvel, deve vir acompanhado de medidas e aes concretas que tornem as cidades mais justas e democrticas. Esse , sem dvida nenhuma, o grande desafio. A valorizao do planejamento urbano e do urbanismo como ferramentas indispensveis na construo desses objetivos, ressurgem ante a deteriorao crescente das condies fsicas de nossas cidades:
O planejamento do territrio e o urbanismo continuaro a ser as ferramentas eficazes para conseguir a proteo destes elementos do patrimnio natural e cultural, bem como o veculo para a criao de novos espaos livres que daro coerncia aos tecidos urbanos.
De forma anloga anterior, a Nova Carta de Atenas tambm apresenta recomendaes para o desenho urbano, mantendo a antiga crena que atravs do mesmo, as cidades podem propiciar uma melhor qualidade de vida para seus habitantes. Concordamos parcialmente com essa questo. A nova receita do CEU enfatiza os seguintes princpios como elementos necessrios:
1. O relanamento do desenho urbano e da composio urbana para proteger e melhorar as ruas, as praas, os caminhos de pedestres e outros percursos, como instrumentos da coeso social e de continuidade do tecido urbano; 2. Reabilitao das formas urbanas no humanizadas e degradadas; 3. Medidas necessrias para facilitar os contatos entre as pessoas e para multiplicar os locais de descanso e de lazer;
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4. Medidas para melhorar o sentimento individual e coletivo de segurana, que um elemento essencial da liberdade e bem-estar individuais; 5. Esforos para criar ambientes urbanos simblicos provenientes do esprito prprio de cada lugar, valorizando assim a diversidade de carter de cada cidade; 6. Manuteno e exigncia de um alto nvel de excelncia esttica em todos os locais da cidade; 7. Proteo sistemtica dos elementos do patrimnio natural e cultural, assim como a proteo e extenso das redes de espaos abertos urbanos.
Compreender ou mesmo aceitar cada um desses objetivos, s possvel considerando-se a insero e o contexto da rede urbana europeia. O respeito s suas particularidades e aos processos histricos de formao das suas cidades pode explicar, at certo ponto, o contedo formal da Nova Carta, mas, acreditamos que no o bastante para produzir ou desencadear mudanas efetivas na forma de planejamento e de gesto das cidades nesse novo milnio. Diversos e novos desafios se multiplicam a cada dia, o que torna complexo aceitar novamente um receiturio para a salvao das cidades. Um dos grandes dilemas ainda no pacfico na prxis urbana brasileira trata da questo do direito de propriedade e do polmico debate em torno de sua funo social, tema que h muito tempo encontrase plenamente resolvido na grande maioria dos pases europeus, por exemplo. Algumas excees situadas principalmente em pases do leste europeu ainda se ressentem da instituio de um marco regulatrio que vise disciplinar essa questo, retardados pelo modelo poltico adotado durante os anos que viveram sob a gide de regimes totalitrios e que de certa forma ainda vivem momentos de incerteza em relao segurana jurdica da terra. A construo da sustentabilidade possvel (nas dimenses econmica, social, espacial, cultural e ecolgica) das cidades (SACHS, 1993), sem dvida nenhuma, um dos maiores desafio de alcance mundial neste Sculo XXI. No caso brasileiro, a luta travada pela aprovao e pela implementao dos instrumentos jurdicos e urbansticos previstos na Lei Federal n 10.257/2001 (FERNANDES, 2001) se reveste desta ambiciosa tarefa social. Ao mesmo tempo, se tm a compreenso de que o Estatuto da Cidade no pode ser um instrumento suficiente per si, capaz de provocar mudanas paradigmticas desse nvel. Em diversas passagens deste trabalho, apontamos s limitaes que esse instrumento se apresenta no contexto do planejamento urbano brasileiro, em especial, por no abordar concretamente questes referentes a processos de incluso social e tambm, questes relativas aos problemas que afetam diretamente as regies
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metropolitanas brasileiras e que dependem da criao de uma esfera de deciso neste nvel (RIBEIRO & CARDOSO, 2003). CONSIDERAES FINAIS Pensar e planejar nossas cidades para alm de seus limites administrativos pressupe a necessidade de uma nova prxis de atuao dos planejadores. O universo do territrio e seu alcance regional devem ser base de futuros planos articulados entre a escala urbana e a escala da regio de influncia da cidade plo. A inteno dos urbanistas europeus na busca da consolidao do paradigma da sustentabilidade para as cidades europeias do sculo XXI demonstra que ainda se encontra ativa a proposta ideolgica de um possvel planejamento urbano universalizado. Trata-se, como vimos de um debate ainda incipiente no mbito cientfico brasileiro, sobretudo pelo momento vivido em grande parte das cidades brasileiras. Julgamos oportuno lembrar que essa nova avalanche de Planos Diretores produzidos sem um maior controle social do seu contedo, ainda no produziu seus efeitos: tanto para bem como para o mal. De certa forma percebemos que muitos municpios tm procurado inovar seus processos de planejamento, atravs da prtica do planejamento participativo e da adoo de mecanismos e instrumentos jurdicos e urbansticos que podem a mdio e, em longo prazo, melhorar parcialmente a qualidade de vida e o urbanismo nessas cidades. O fato que algo precisa ser feito para romper com a inrcia poltica que ainda contamina grande parte do meio tcnico responsvel pela formulao das polticas de planejamento em nosso pas e que se encontram enraizadas em diversos nveis tanto da esfera pblica, como no setor privado. Os dilemas e impasses que vivenciamos no mbito da nossa prxis urbana encontram-se permanentemente em processo de transmutao. A concluso mais bvia que podemos apurar dessa situao que no existe uma nica resposta para a mesma. Poderamos falar inclusive, que vivemos historicamente numa espcie constante de metamorfose do urbanismo, movimento este que reproduz dialeticamente a mesma coisa, mas com um discurso que busca na diferena, se apresentar como o novo. Nesse sentido, a Nova Carta de Atenas apenas cumpre com sua funo instrumental de reproduzir o papel central do urbanismo como elemento histrico de suporte fsico para a sustentabilidade das cidades, definindo a cidade como [...] o estabelecimento humano com certo grau de coerncia e coeso. No se considera somente a cidade convencional e compacta, mas tambm as cidades regio e as redes de cidades. Para Villaa (1999), a exteriorizao formal dessa crise urbana necessita permanentemente de processos sociais que possam de certa forma, manter acesso o debate sobre as relaes entre o espao, sociedade e o meio ambiente. Nesse sentido,
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as cidades devem ser vistas cada vez mais como espaos de fluxos e no mais como espao de lugar (LIMONADI, 2007). Ainda segundo Villaa (1999), a ideologia do planejamento urbano se apoiou historicamente em conceitos e prticas que somente contriburam para manter o status quo social e econmico. Por fim, verificamos a emergncia de novas prticas urbansticas sendo difundidas como solues alternativas para o planejamento urbano de nossas cidades. Tambm o planejamento estratgico de cidades (BORJA & FORN, 1996) com larga aceitao desde a proposta levada a efeito pela cidade de Barcelona para os Jogos Olmpicos de 1992, bem como na tese do urbanismo realizado atravs da implantao de grandes projetos urbanos (INGALLINA, 2001), que avana silenciosamente com a promessa de cura a todos os problemas atuais e futuros existentes em nossas cidades, tendo Bilbao e seu Museu Guggenheim como exemplo paradigmtico. Outras propostas ainda surgem como estratgias de mudar a viso do planejamento como, por exemplo, a implantao do urbanismo de resultados (ASCHER, 2001), que visa administrar pontualmente os problemas urbanos e que privilegia as funes de comunicao, mediao e negociao a partir do planejamento urbano, sem falar no planejamento estratgico. Acreditamos que esse debate, que chega de certa forma tardio, pode colaborar para ampliar os limites e possibilidades da adoo de uma nova prtica urbanstica para as cidades brasileiras. Essa questo deve ser amplamente debatida pela academia e tambm no mbito do poder pblico, principalmente nesse momento onde novos Planos Diretores surgem no cenrio de grande parte dos municpios brasileiros forjados nica e exclusivamente por uma exigncia legal e no pela vontade ou reconhecimento da necessidade do instrumento do planejamento de nossas cidades. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Outorga Onerosa do Direito de Construir: a Experincia de Belm

HELENA LCIA ZAGURY TOURINHO1
Arquiteta e Urbanista
RESUMO: O artigo faz uma anlise da aplicao do conceito da Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) em Belm, este que foi um dos instrumentos de poltica urbana regulamentados pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/ 2001). O trabalho est dividido em duas partes. Na primeira apresenta uma breve reviso histrica e conceituai do instrumento, na segunda discute a experincia de aplicao do conceito da OODC em Belm, no perodo 1988-2008. Conclui sugerindo que as dificuldades e distores ocorridas na aplicao do conceito da OODC em Belm, no perodo analisado, resultaram da luta entre interesses, vencida por grupos do capital imobilirio e dos proprietrios fundirios, que tm demonstrado ser a fora poltica dominante no Legislativo Municipal. PALAVRAS-CHAVE: Poltica Urbana, Estatuto da Cidade, Outorga Onerosa do Direito de Construir, Planejamento Urbano em Belm
INTRODUO O presente artigo tem como objetivo analisar a aplicao do conceito da Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) na legislao urbana de Belm, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 e da sua regulamentao pelo Estatuto da Cidade. O trabalho est dividido em duas partes. Na primeira apresenta uma breve reviso histrica e conceituai do instrumento, na segunda discute a experincia de aplicao do conceito da OODC em Belm, no perodo 1988-2008.
M. Sc. em Planejamento do Desenvolvimento, Professora do Curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade da Amaznia UNAMA e Doutoranda em Desenvolvimento Urbano da Universidade Federal de Pernambuco UFPE/MDU. E-mail: helenazt@uol.com.br.
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1. A OODC COMO INSTRUMENTO DA POLTICA URBANA: BREVE HISTRICO A OODC um instrumento de poltica urbana que consiste na concesso do direito de edificar acima do coeficiente de aproveitamento bsico2 estabelecido por lei, mediante uma contrapartida do beneficiado ao poder pblico. Tal contrapartida justifica-se por diversas razes, dentre as quais esto as necessidades de: 1) equalizao do direito de construir a todos os proprietrios do solo, igualdade essa que quebrada no processo de planejamento urbano quando, com fins de racionalizar o uso das infra-estruturas mediante o adensamento de alguns espaos urbanos, so estabelecidos ndices de aproveitamento mximo diferenciados entre as partes da cidade; 2) recuperao, pelo poder pblico, da valorizao fundiria provocada pelo estabelecimento de ndices de aproveitamento diferenciados nas leis de uso e ocupao do solo; 3) distribuio de forma equnime dos benefcios e custos dos investimentos pblicos na cidade; 4) gerao de recursos para financiar, compensatoriamente, programas de habitao e urbanizao de reas populares3. Inicialmente, o instituto da OODC foi denominado de solo criado e fundamentado na possibilidade da criao de rea construda artificial alm da rea do terreno sob ou sobre o solo natural. Depois, a concepo do solo criado foi vinculada ideia da construo praticada acima de um coeficiente nico, vlido para todos os terrenos localizados em um municpio, regio ou pas (GRAU, 1983). Originada em Roma, quando especialistas concluram pela necessidade de separar o direito de construir do direito de propriedade, a OODC foi aplicada na Frana desde 1975, na Itlia desde 1977 e no Brasil vem sendo discutida desde a dcada de 1970. Em 1976, na carta de Embu, urbanistas e juristas brasileiros defenderam sua insero na legislao municipal com a denominao de solo criado. A partir da, alguns municpios brasileiros passaram a institu-la em suas legislaes (DORNELAS, 2007). A Constituio Federal de 1988, em seu captulo II, estabeleceu que a poltica urbana tem o objetivo ordenar o desenvolvimento da funo social da cidade e remeteu aos planos diretores urbanos a definio desta funo. Alm disso, separou o direito de superfcie do direito de construir e enunciou alguns instrumentos como o
Conforme 1 do Art. 28 do Estatuto da Cidade, coeficiente de aproveitamento a relao entre a rea edificvel e a rea do terreno (BRASIL, 2001). O ndice ou coeficiente de aproveitamento bsico determina quantas vezes a rea do terreno pode ser construda, sem que seja necessrio o beneficirio pagar ao poder pblico pela outorga do direito de construir. De acordo com a avaliao da aplicao da OODC em doze cidades brasileiras, realizada por Furtado et al. (2006), esta foi a justificativa predominante para o uso desse instrumento.
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parcelamento e a edificao compulsrios, o IPTU progressivo do tempo e a usucapio. No obstante, a Carta Magna no fez qualquer referncia OODC, no que foi seguida pela Constituio Estadual do Par. A insero da OODC no ordenamento jurdico nacional s veio a ser efetivada treze aps a aprovao da Constituio Federal, atravs da Lei Federal 10.257/2001, conhecida pela denominao de Estatuto da Cidade. O Estatuto da Cidade regulamentou o Captulo da Poltica Urbana da Constituio Brasileira e os instrumentos de poltica urbana, e dentre esses, a OODC, prevista como instrumento jurdico, tanto com o fim de ampliar o direito de construir, como para alterar o uso do solo. A partir da aprovao do Estatuto da cidade, coube ao Plano Diretor, conforme os Artigos 28 e 29 (BRASIL, 2001): a) fixar o coeficiente bsico de aproveitamento e determinar as reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima dele, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio. O coeficiente bsico poder ser nico para toda a zona urbana ou diferenciado por reas. b) estabelecer os limites mximos possveis a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento em cada rea da cidade, considerando a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea; c) definir as reas nas quais poder ser permitida alterao de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio; e, d) estabelecer as condies a serem observadas para a OODC e de alterao de uso, determinando a frmula de clculo para a cobrana, os casos passveis de iseno do pagamento da outorga e a contrapartida do beneficirio. Vale ressaltar que o Estatuto da Cidade, ao instituir a possibilidade de uso de coeficientes bsicos diferenciados, j se afastou da ideia original do solo criado, flexibilizando o princpio da equidade do direito de construir e criando a possibilidade de reproduo das desigualdades e da especulao fundiria em reas perifricas. O Estatuto da Cidade, no Artigo 31, previu ainda que os recursos auferidos pela OODC e de alterao de uso devero ser utilizados para as finalidades previstas nos incisos I a IX do artigo 26 do Estatuto, que so: regularizao fundiria; execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; constituio de reserva fundiria; ordenamento e direcionamento da expanso urbana; implementao de equipamentos urbanos e comunitrios; criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas verdes; criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; e, proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico (BRASIL, 2001).
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2. A EXPERINCIA DE BELM No caso de Belm, a OODC apareceu, pela primeira vez em 1990, no Art. 118 do Captulo de Poltica Urbana, da Lei Orgnica do Municpio (BELM, 1990). Com a denominao de solo criado, referido instituto foi citado como um dos instrumentos tributrios e financeiros destinado a assegurar as funes sociais da cidade e da propriedade. A Lei Orgnica, contudo, no estabeleceu as condies para aplicao dessa taxao, o que s viria a acontecer aps a aprovao do Plano Diretor em 1993. Desde ento, a OODC, foi regulamentada por trs grandes legislaes urbansticas: O Plano Diretor Municipal de 1993, a Lei Complementar de Controle Urbanstico de 1999 e o Plano Diretor de 2008. 2.1. O Plano Diretor Municipal de Belm de 1993 A deciso de elaborao do Plano Diretor Urbano do Municpio de Belm, o primeiro aps Constituio Federal de 1988, partiu de uma presso no Poder Legislativo Municipal, atravs do requerimento de um vereador que cobrou do Prefeito a sua realizao, fundamentado no Art. 250 da Lei Orgnica do Municpio de Belm. Construdo em um momento de transio entre a promulgao das Constituies Federal e Estadual e a Regulamentao do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/ 2001) o Plano Diretor do Municpio de Belm (Lei 7.603, de 13 de janeiro de 1993) no pode contar com a regulamentao federal da OODC. Neste Plano Diretor, esse instituto apareceu: no Artigo 31, como instrumento destinado a perseguir a justa distribuio dos nus decorrentes das obras e servios pblicos implantados, com a recuperao, pela coletividade, da valorizao imobiliria decorrente da ao do poder pblico; no Artigo 34 como um dos instrumentos voltados para regular o mercado imobilirio; no Art. 137 como um dos instrumentos tributrios e financeiros destinados execuo da poltica de desenvolvimento municipal; e, no Art. 155 como um dos instrumentos de atuao urbanstica (BELM, 1993). O plano previu, no seu Art. 37, a instituio de dois zoneamentos para fins de outorga onerosa: um para estabelecer o estoque de potencial construtivo a ser outorgado onerosamente; e outro que destinado a estabelecer o prprio estoque. No Artigo 162 as zonas foram classificadas em zonas de adensamento at o coeficiente bsico (ZACB) e zonas adensveis acima do coeficiente bsico potencial (ZAOO). A classificao das reas da cidade em uma ou outra zona era vista como transitria e mutvel, podendo se alterar desde que houvesse saturao da capacidade de infra-estrutura ou a ampliao da mesma (Artigo 164). O dimensionamento da oferta do potencial construtivo, para fins de OODC, deveria ser em funo da capacidade infra-estrutural, sobretudo daquela referente ao
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sistema de circulao4, este composto pelos sistemas virio bsico e de transportes (Art. 37). No que concerne ao clculo do valor pago pelo direito de construir, o plano estabeleceu pelo metro quadrado outorgado o mesmo valor do metro quadro constante na planta de valores do municpio, mais um acrscimo correspondente correo monetria referente ao perodo compreendido entre a data de definio do valor venal e a data de pagamento da outorga onerosa ao poder pblico (Artigo 185). Para isso, previu a correo anual da planta de valores e a reviso quadrienal do valor de mercado dos imveis e instituiu o prazo para o pagamento de at cinco meses, contados a partir da aprovao do projeto (Artigo 190). A destinao do valor recebido da outorga deveria ser: o Fundo de Desenvolvimento Urbano, no caso das reas em que houvesse infra-estrutura j instalada; e a prpria zona onde foi outorgado o direito de construir, quando nela houvesse carncia de infra-estrutura para absorver a ampliao da rea construda outorgada onerosamente (Artigo 185). O executivo municipal foi autorizado a receber imveis para pagamento da OODC e, tambm, a conceder para a iniciativa privada e os demais agentes promotores a reduo total ou parcial do pagamento pelo direito de construir acima do coeficiente bsico, no caso de projetos de habitao de interesse social, desde que o plano fosse aprovado em Lei Municipal e que houvesse parecer favorvel do Conselho de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (Artigo 185). No caso das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) o pagamento da OODC poderia ser reduzido at zero, dependendo da capacidade da infra-estrutura existente, do custo das moradias e do poder aquisitivo dos usurios finais do espao urbanizado (Artigo 167). Nessas zonas o plano previu, tambm, a possibilidade de alterao no clculo da outorga onerosa, desde que justificada por estudos especficos (Artigo 182). O coeficiente de aproveitamento bsico para todos os lotes urbanos contidos no municpio foi estabelecido em 1,4 (um vrgula quatro), excetuados aqueles localizados em zonas especiais (Artigo 182). Os coeficientes mximos de aproveitamento das zonas, por seu turno, ficaram para ser institudos em uma posterior Lei de Controle Urbanstico (Artigo 186), que deveria faz-lo de forma diferenciada por uso (residencial e no-residencial), e conforme a capacidade de suporte infraestrutural j referenciada anteriormente (Artigo 187). Vale ressaltar que o
No Artigo 163, Pargrafo 1, o Plano estabeleceu que os clculos dos potenciais construtivos deveriam ser realizados atravs de procedimentos tcnicos utilizando metodologia apropriada e explicitada para o conhecimento pblico. No caso do sistema de circulao, instituiu o uso de metodologia baseada em modelos de simulao entre uso do solo e transportes, a partir de pesquisa de origem e destino, o que tornava dispendiosa e complexa sua realizao (BELM, 1993).
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dimensionamento do estoque edificvel consideraria a zona como um todo e no o lote individual (Artigo 188). Enquanto a Lei Complementar de Controle Urbanstico no fosse aprovada, a outorga onerosa deveria ser aplicada considerando o coeficiente mximo estabelecido na legislao urbanstica em vigor. Contudo, no foi isso o que ocorreu na prtica. A atualizao da Lei de Controle Urbanstico no foi providenciada de imediato e vrios problemas foram evocados para evitar a cobrana da outorga onerosa, tais como a ausncia de planta de valores e de cadastro tcnico atualizados, a no-implementao do Fundo de Desenvolvimento Urbano, as indefinies quanto ao estoque construtivo, a ausncia de mecanismos de gesto dos estoques edificveis, etc. To logo comearam as tentativas de cobrana da OODC esse instrumento comeou a ser enfraquecido pelo legislativo municipal. Atravs da Lei 7.683 de 11 de janeiro de 1994, a Cmara de Vereadores autorizou o Prefeito a aplicar um redutor de 75% no valor da OODC e aumentou para 1,8 o coeficiente bsico aplicado a lotes com rea inferior a 150 m2 A vigncia dessa Lei foi prorrogada at 31 de dezembro de 1995 pela Lei 7.744 de 28 de dezembro de 1994 e, at 31 de dezembro de 1996 pela Lei 7.782 de 27 de dezembro de 1995. Mais tarde, a Lei 7.877, de 6 de abril de 1998, alterou os Artigos 182 e 340, bem como acrescentou pargrafos aos artigos 190 e 191 da Lei do Plano Diretor. As principais mudanas foram: a) a alterao do coeficiente bsico de 1,4 para 4,0 aplicada a todos os lotes urbanos do municpio, mantendo a exceo aos lotes das zonas espaciais (Art. 182); b) o estabelecimento do coeficiente mximo igual a 6,0 (Art. 340); c) a iseno do pagamento da outorga onerosa nos casos de habitao popular desde que comprovado o baixo poder aquisitivo dos usurios finais e o padro da moradia a ser produzido (acrscimo no Art. 190); e, d) o parcelamento em 12 prestaes do pagamento da outorga onerosa (Art. 190). evidente que essas mudanas na legislao resultaram de presses empreendidas por segmentos do setor imobilirio sobre os seus representantes na Cmara de Vereadores. Como consequncia, foi praticamente inviabilizada a aplicao do instrumento da OODC, at porque, como referenciou Rodrigues (2005 in BELM, 2005), na poca, no interessava para o mercado imobilirio atingir ndices maiores do que o novo ndice bsico (igual a 4,0). Segundo Belm (2001), antes da aprovao da Lei Complementar de Controle Urbanstico, a cobrana da OODC foi feita com muitas concesses e dificuldades operacionais.
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2.2. A Lei Complementar de Controle Urbanstico de 1999 Entre a aprovao do Plano Diretor de 1993 e a aprovao da Lei Complementar de Controle Urbanstico (LCCU) transcorreram seis anos. O Projeto da LCCU foi elaborado por dois tcnicos da Prefeitura Municipal a partir de discusses com agentes do mercado imobilirio e dos movimentos sociais, sobretudo com os primeiros, foi institudo pela Lei Complementar 02 em 19 de julho de 1999. , portanto, anterior ao Estatuto da Cidade. A LCCU tratou dos espaos continentais do municpio de Belm. Em seu Art. 64, classificou a parte continental em Zonas Adensveis at o Coeficiente de Aproveitamento Bsico (ZACB) e em Zonas Adensveis Acima do Coeficiente Bsico (ZAOO). de se destacar que, na LCCU, o conceito do instituto da OODC foi totalmente alterado. O coeficiente bsico deixou de ser idntico para toda a cidade. Na ZACB o coeficiente de aproveitamento foi estabelecido em 2,0 (dois), e na ZAOO, os coeficientes variaram conforme os modelos urbansticos. A outorga onerosa em vez de incidir sobre o diferencial entre as reas construdas resultantes dos coeficientes de aproveitamento mximo e bsico passou a ser aplicada sobre a rea construda que excedia o clculo do coeficiente mximo estabelecido nos quadros de modelos urbansticos aplicados a cada zona. Como determinava o Art. 73 (BELM, 1999):
Art. 73. A outorga onerosa do direito de construir, definida nos artigos 189 a 191 da Lei n 7.603, de 13 de janeiro de 1993, ser aplicada nas ZAOO conforme a seguir: I nas ZUM 4, ZUM 5 e ZUM 6 at 10% (dez por cento) acima do coeficiente de aproveitamento do modelo utilizado; II nas ZH 4, ZH 5, ZUM 7 e ZUM 8 at 20% (vinte por cento) acima do coeficiente de aproveitamento do modelo utilizado.
Dito de outra forma, a LCCU, nas reas sujeitas cobrana da outorga onerosa igualou conceitualmente coeficiente bsico de aproveitamento com o que antes era o coeficiente de aproveitamento mximo de cada zona e passou a fazer incidir a OODC apenas sobre o que excedia ao coeficiente de aproveitamento de cada lote, que era definido conforme o zoneamento ordinrio do uso pretendido e as dimenses do lote. Essa estratgia de igualar o coeficiente bsico ao coeficiente de aproveitamento mximo, usada em outras cidades brasileiras (Curitiba, Porto Alegre, Salvador, por exemplo), admite que o municpio v arcar com a infra-estrutura necessria para adequar a cidade ao mximo permitido pelo zoneamento anterior e s ir recuperar os investimentos ou financiar o que for dali excedente (FURTADO et al., 2006). No
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caso de Belm, contudo, tal estratgia se deu associada ao estabelecimento de ndices urbansticos, sem que os mesmos tenham sido fundamentados em estudos tcnicos consistentes de avaliao da capacidade de suporte infra-estrutural. Alm de restringir a concesso da outorga onerosa a lotes cujas testadas fossem superiores a determinadas dimenses (15 metros no caso do modelo M4; 12 metros no caso dos M10, M12 e M14) a LCCU, tambm reduziu, sobremaneira, as reas computveis para fins de clculo do coeficiente de aproveitamento mximo.
Art. 70. Consideram-se no computveis para fins de clculo do coeficiente de aproveitamento, as seguintes reas: I nas edificaes destinadas habitao unifamiliar: a) jardins abertos ou no; b) sacadas e terraos, desde que abertos; c) varandas, dentro do limite de 5 % (cinco por cento) da rea da edificao; d) estacionamento ou garagem. II nas edificaes destinadas habitao coletiva: a) as destinadas aos servios gerais, tais como: 1. mquinas e elevadores; 2. bombas dgua; 3. transformadores; 4. centrais de ar condicionado; 5. aquecimento de gua; 6. instalao de gs; 7. contadores e medidores; 8. instalaes para coleta e depsito de resduos slidos; b) as que constituem dependncias de uso comum: 1. vestbulos; 2. circulao horizontal e vertical; 3. recreao e jardins abertos ou no;
O Direito Urbanstico nos 20 anos da Constituio Brasileira de 1988 Balano e Perspectivas 4. sales de recepes; 5. guarita;
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c) sacadas e terraos, desde que abertos, ainda que constituam dependncias de utilizao exclusiva da unidade autnoma; d) varandas, desde que no ultrapassem a 5% (cinco por cento) da rea de utilizao exclusiva da unidade autnoma de at 120,00 m2 (cento e vinte metros quadrados) de rea, ou 10% (dez por cento) da rea de utilizao exclusiva da unidade autnoma por habitao com rea superior a 120,00 m2 (cento e vinte metros quadrados), e de at 180 m2 (cento e oitenta metros quadrados) ou 15% (quinze por cento) da rea de utilizao exclusiva da unidade autnoma por habitao com rea superior a 180,00 m2 (cento e oitenta metros quadrados); e) estacionamento ou garagem; f) residncia de zelador, quando igual ou inferior a 50,00 m2 (cinquenta metros quadrados); g) pavimento em pilotis quando livre e sem qualquer vedao, excludas as reas previstas nos incisos anteriores. III nas edificaes destinadas a atividades no residenciais: a) aquelas discriminadas no inciso II, alnea a, deste artigo; b) as destinadas circulao horizontal e vertical, de uso comum; c) as destinadas guarita; d) as referidas no inciso II, alneas c, e e f, deste artigo.
Como se pode constatar sobrou muito pouca rea construda para a aplicao da outorga onerosa, e a que sobrou ainda teve sua forma de pagamento facilitada pelo Artigo 74 (50% do valor no licenciamento da obra e o restante em cinco parcelas mensais, iguais e sucessivas corrigidas monetariamente). A definio das zonas com estoques de potencial construtivo para outorga onerosa deveria, segundo a LCCU ser feita com base na capacidade de infra-estrutura, das vias de circulao e das convenincias de qualificao ambiental. O estoque deveria ser dividido em estoque para fins residenciais e estoque para fins no-residenciais (Artigo 87), cabendo ao poder executivo divulgar as quantidades desses estoques e suas localizaes. Ainda segundo o Artigo 162, o estoque de rea edificvel disponvel deveria ser calculado pelo Poder Executivo Municipal e encaminhado Cmara Municipal de Belm no prazo mximo de um ano, a partir de 19 de julho de 1999. De acordo com Belm (2005) tais estoques no chegaram a ser dimensionados.
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2.3. O Plano Diretor do Municpio de Belm de 2008 A reviso do Plano Diretor de Belm foi feita sob a gide do Estatuto da Cidade, num processo compartilhado entre governo e sociedade, conforme estabelecido pelo Art. 40 do Estatuto da Cidade, sendo formulado em duas etapas bsicas. A primeira consistiu na elaborao de estudos e diagnsticos e foi procedida atravs da contratao de trabalhos tcnicos de consultores e do levantamento e sistematizao de informaes junto aos rgos da administrao municipal realizada pelos membros da equipe tcnica coordenada pela SEGEP. A segunda etapa consistiu no processo de discusso com diversos segmentos sociais, por meio de seminrios e audincias pblicas, de onde saram contribuies para o texto final. A Lei que institui o Plano Diretor do Municpio de Belm (Lei 8.655 de 30 de julho de 2008) situa a OODC dentre os instrumentos jurdicos e urbansticos. Seu Art. 131 restabeleceu os conceitos de coeficientes de aproveitamento: bsico (a ser adotado nos processos de aprovao de projetos que no contemplem a outorga onerosa ou a transferncia de direito de construir); mnimo (a ser usado como parmetro de medio da subutilizao do lote e, portanto, da condio de aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, do IPTU progressivo no tempo, e da desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica); e, mximo (a ser usado nos processos de aprovao de projetos, que contemplem a outorga onerosa ou a transferncia do direito de construir). A OODC voltou a incidir sobre a rea resultante da subtrao entre as reas obtidas atravs da aplicao dos coeficientes de aproveitamento mximo e bsico. As reas sujeitas a OODC foram novamente ampliadas, sendo compostas, de acordo com o Art. 158, pelo Setor I da ZAU 3, pela ZAU 6 e pelo Setor II da ZAU 7. Embora a Lei do Plano Diretor tenha estabelecido os coeficientes de aproveitamento mnimos (variando de 0,05 a 0,15), remeteu a regulamentao da definio do coeficiente bsico e das condies de aplicao para uma posterior Lei da Outorga Onerosa do Direito de Construir. Enquanto a Lei da OODC e a Lei de Uso do Solo no forem formuladas e aprovadas, o Plano previu, em suas disposies transitrias, algumas alteraes na LCCU/1999, tais como, mudanas nos limites do zoneamento e no quadro de modelos urbansticos. Permaneceu, contudo, a sistemtica de incidncia da OODC apenas na rea construda que excede aquela calculada com base nos coeficientes mximos permitidos no quadro de modelos, este sim alterado. Manteve, tambm, o art. 70 da LCCU, citado anteriormente, que isenta uma grande variedade de espaos do cmputo total da rea construda para fins de clculo do coeficiente de aproveitamento.
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Foram revogadas, dentre outras, a Lei 7.603/1993, que instituiu o primeiro Plano Diretor de Belm ps-Constituio Federal de 1988, e a Lei 7.877/1998, que estabeleceu o coeficiente bsico e o coeficiente mximo iguais a, respectivamente, quatro e seis. 3. CONCLUSES A anlise da legislao mostrou a imprescindibilidade e o papel fundamental do Plano Diretor e da legislao municipal no estabelecimento de coeficiente(s) bsico(s) e mximos de aproveitamento e das condies de aplicao da OODC. Ao atribuir ao municpio o estabelecimento do coeficiente bsico e a definio das condies de aplicao do instituto da OODC, o Estatuto da Cidade deslocou, para essa esfera, o debate e o embate poltico sobre tais condies. Considerando-se que o Estado um campo de foras, no qual agentes com interesses diferenciados, lutam pela apropriao dos benefcios da urbanizao, somente em situaes de equilbrio de foras polticas pode haver a possibilidade de implementaes progressistas e democrticas dos instrumentos urbansticos. Caso contrrio, a tendncia de que ou o instrumento no seja institudo, ou que seja capturado/deturpado para atender interesses de grupos dominantes, como o que ocorreu em Belm ao se instituir a aplicao da OODC acima do coeficiente mximo de aproveitamento e ao se desvirtuar o prprio conceito de ndice de aproveitamento, excluindo do seu clculo uma quantidade enorme de ambientes construdos. No caso da OODC, dentre os grupos desinteressados na aplicao desse instrumento esto os proprietrios fundirios e o capital imobilirio, pois estes deixaro de apropriar, de forma privada, benefcios socialmente criados. Num quadro de mercado operando com os valores mximos possveis de comercializao, tais segmentos podero ter dificuldades de realizao de suas margens de lucro/renda fundiria. O adiamento das decises referentes OODC no Plano Diretor do Municpio de Belm aprovado em 2008 evidencia a dificuldade histrica de pactuar esse instrumento com os setores compostos pelos proprietrios fundirios e do capital imobilirio. Por outro lado, as dificuldades de gerenciamento tcnico do instrumento e de monitoramento da dinmica imobiliria e os baixos valores arrecadados so alguns dos fatores que ajudam a entender o pouco interesse que o instrumento desperta no executivo municipal. A julgar pelo que tem ocorrido at o presente, grande o risco de se tornar a OODC um instrumento sem eficcia e credibilidade.
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REFERNCIAS
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Estudo de Impacto de Vizinhana: a Legislao do EIV em Porto Alegre

GLADIS WEISSHEIMER1 MARIA TEREZA FORTINI ALBANO2
Arquitetas e Urbanistas.
CONSIDERAES INICIAIS A discusso realizada em Porto Alegre sobre o Estudo de Impacto de Vizinhana EIV tem seu marco na 1 Conferncia de Avaliao do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental PDDUA, Lei Complementar 434/99 realizada em 2003, quando ficou estabelecido como pauta a necessidade de compatibilizao deste instrumento com o Estatuto da Cidade EC. Nesta ocasio se evidenciou de maneira bastante forte a insatisfao de parcelas da populao com os resultados espaciais decorrentes das propostas do plano. O tema da paisagem urbana que durante o processo de elaborao do PDDUA desde meados dos anos 90 tinha sido aspecto de pouca relevncia, passar a ser, durante e aps a 1 Conferncia de Avaliao, questo essencial, voltada principalmente para a temtica das alturas das edificaes e das reas Especiais de Interesse Cultural da cidade, com nfase na delimitao e definio de regimes urbansticos para uma adequada valorizao do patrimnio cultural. Assim se iniciou uma ampla mobilizao para que o EIV fosse exigido para um nmero bastante grande de situaes envolvendo at mesmo projetos de prdios com mais de 500m2 que estivessem em processo de aprovao junto ao setor competente da Secretaria de Obras do Municpio. possvel afirmar que a discusso do EIV em Porto Alegre se confundiu muitas vezes com a da reviso do plano diretor. Atravs desta discusso a populao
1 2 Arquiteta e Urbanista graduada pela UFRGS em 1989. Tcnica da SPM da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Coordenadora da elaborao da Lei do EIV em Porto Alegre. Arquiteta e Urbanista graduada pela UFRGS em 1976. Mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo PROPUR UFRGS 2000. Tcnica SPM desde 1979. Integra grupo da elaborao da Lei do EIV em Porto Alegre, Coordenou em 2003 o tema Projetos Especiais de Impacto Urbano e EIV na reviso do PDDUA.
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vislumbrou neste instrumento uma oportunidade de resolver situaes de conflito geradas pelos regimes urbansticos propostos pela legislao de 1999, que em desacordo com a realidade da cidade preexistente nos bairros, passou a propor usos e volumetrias bastante superiores das identificadas nos diversos locais. Atravs de um estmulo de renovao em quase todos os bairros da cidade passaram a surgir espiges isolados, em zonas com predominncia de residncias unifamiliares ou de prdios com um nmero reduzido de pavimentos. Se por um lado, setores da comunidade consideraram o EIV como um instrumento capaz de propiciar uma luta pela manuteno das ambincias dos bairros tradicionais da cidade, por outro lado, representantes do setor imobilirio o perceberam apenas como mais um ato burocrtico e fator de aumento de despesas no desenvolvimento dos projetos com necessidade de aprovao pela Prefeitura Municipal. Desde ento se estabeleceu um debate sobre os limites de abrangncia do EIV bem como sobre as possibilidades e os desafios para a construo de uma proposta de consenso para a cidade de Porto Alegre. O que se buscava era um acordo possvel que fosse capaz de garantir as condies de implementao do instrumento, atendendo s expectativas dos diferentes atores sociais quer como produtores da cidade, moradores dos diversos bairros, usurios do comrcio e servios, gestores pblicos e todos aqueles que de alguma maneira so responsveis pelo funcionamento do sistema urbano. Na sua essncia, desde o incio das discusses o EIV vem sendo tratado como um instrumento de gesto democrtica, materializado em um documento que rene as informaes necessrias para subsidiar a avaliao prvia dos impactos sobre o ambiente sempre que a magnitude do empreendimento ou atividade assim o exigir e sempre que a nfase predominante for de carter urbanstico. De maneira mais e menos intensa estes e outros aspectos j foram abordados em outros dois trabalhos enviados ao III e IV Congressos do IBDU. Neste sentido, no presente momento, se pretende trazer para o V Congresso os resultados do processo vivido desde 2003 que culmina na elaborao de um projeto de lei e na realizao de um seminrio pblico com o objetivo subsidiar a tomada de deciso dos conselheiros do CMDUA Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental com relao proposta de lei elaborada. Portanto, a minuta de projeto de lei ainda em discusso junto ao CMDUA, tem por objetivo atender ao disposto nos artigos 36, 37 e 38 da Lei Federal 10.257 de 10 de julho de 2001 e adequar a utilizao de outros instrumentos de avaliao de impacto j utilizados desde longa data em Porto Alegre aos contedos do Estatuto da Cidade sobre o EIV.
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A CONSTRUO DA PROPOSTA DO EIV: REFERENCIAIS GERAIS A anlise de impactos no uma novidade em Porto Alegre. Desta forma o caminho para a definio de empreendimentos e atividades passveis de EIV bem como dos demais aspectos relacionados pelo EC passa pelo reconhecimento de que: todos os empreendimentos e atividades so causadores de impacto; os impactos podem ser controlados por normas, critrios, estudos ou por avaliaes ps-ocupao; as avaliaes de impacto ps-ocupao s so objeto de EIV quando um determinado empreendimento ou atividade deseja expandir-se de forma significativa3. Da mesma forma, h de se reconhecer que na contemporaneidade a sociedade passa a se preocupar com novas pautas at ento inexistentes. Considerando apenas aspectos da questo ambiental, a escassez e o esgotamento dos recursos naturais, temticas fundamentais da atualidade que remetem preocupao com o direito das futuras geraes4. No por acaso que os planos diretores estritamente normativos, mais especificamente desde os anos 70 do sculo XX, vem recebendo um enorme nmero de crticas. Neste contexto de crticas surgem novas abordagens e as avaliaes de impacto introduzem uma perspectiva de adoo de um modelo previne-corrige como uma alternativa ou um complemento para o modelo modernista do comando-controle. E os planos diretores tradicionalmente concebidos como instrumentos de regulao que se reduziam a um conjunto de definies de regimes urbansticos como representaes fsico-territoriais expressas atravs de padres quantitativos passam a incorporar ideias de flexibilizao que devem expressar os princpios de uma poltica de desenvolvimento urbano-ambiental pensada como um projeto global das cidades. Na nova lgica no se prope o abandono dos regimes urbansticos, mas um destaque a possibilidade de considerao de outros aspectos que podem ser responsveis pela definio da configurao scio-espacial de setores urbanos. Portanto o regime urbanstico um dos elementos, e no o nico, que comparece na definio do que qualidade de vida para uma cidade ou uma populao. A partir do conceito de funo social da propriedade, to bem expresso no novo marco legal
3 4 Foi rejeitada proposio de considerar como passveis de EIV as anlises das repercusses ps-ocupao de empreendimentos e atividades, pois no prprio Estatuto da Cidade o EIV um estudo prvio de impacto. Ideias apresentadas por Vanesca B. Prestes no Seminrio Estudo de Impacto de Vizinhana A legislao do EIV em Porto Alegre, realizado em 28 e 29 de agosto de 2008 em Porto Alegre.
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ps Constituio Federal de 1988, o regime urbanstico passa a ser uma referncia indicativa de como poder se dar a ocupao do solo, mas sua utilizao plena no garantida nem obrigatria, devendo entrar em considerao as demais avaliaes que demonstrem concretamente a real adequao de uma determinada proposio a um determinado ambiente. Nesta nova tica, que consolida as avaliaes de impactos como instrumentos do planejamento das cidades, se pretende buscar a qualidade de vida atravs de procedimentos objetivos, transparentes e menos abstratos do que o utilizado pelo planejamento mais tradicional. ESTRUTURA DO PROJETO DE LEI A opo por uma lei independente do plano diretor se estrutura a partir dos seguintes contedos bsicos que integram o texto legal: instituio do instrumento; conceituao; definio de responsabilidade sobre a coordenao; instituio da Taxa de aprovao do EVU; objetivos do instrumento; estrutura bsica; contedo mnimo; lista de atividades e empreendimentos passveis de EIV; situaes de dispensa; questes relacionadas ao Termo de Referncia; aprovao de EVU e Termos de Compromisso; responsabilidade sobre despesas e custos; aspectos da gesto democrtica e prazos. A forma final construda pela assessoria jurdica fruto de muitas idas e vindas de um debate que se deu a partir da 1 Conferncia de Avaliao do Plano Diretor, mas que se consubstancia num trabalho tcnico dentro da PMPA, onde estiveram presentes a Secretaria do Planejamento Municipal SPM como coordenadora do processo, a de Meio Ambiente SMAM, a de Mobilidade Urbana SMU, a de Cultura SMC e a Procuradoria Geral do Municpio PGM. UM EVENTO EXCLUSIVO PARA DISCUTIR O EIV Enviado ao CMDUA para discusso em maro de 2008 o trabalho recebeu consideraes antagnicas, ora voltados para a rejeio pura e simples do tema, ora aprofundando questionamentos sobre muitos outros aspectos, entre os quais provavelmente o mais relevante o da forma de discusso com a sociedade. Considerando um histrico recente da cidade de Porto Alegre de encaminhar ao Ministrio Pblico pendncias no resolvidas entre as partes interessadas ainda no processo de discusso que antecede o encaminhamento de matrias legais ao Poder Legislativo, por orientao do secretrio do Planejamento Municipal se realizou um seminrio pblico de discusses com vistas a subsidiar a deciso do CMDUA.
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Numa organizao compartilhada entre representantes do CMDUA, Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul e Prefeitura Municipal, coordenada pela equipe da SPM, o evento contou com inmeros palestrantes representantes de diferentes vises sobre o tema5 e se estruturou ainda com a colaborao da Escola Superior de Direito Municipal para discutir em diversos painis os seguintes temas bsicos: histrico que envolve a formulao do instrumento, contedos propostos por Porto Alegre para a legislao do EIV, anlise de legislaes sobre o EIV, apresentao de experincias de cidades brasileiras com estudos de impacto; desafios para a gesto democrtica do instrumento, viso empresarial sobre os estudos de impacto e EVUs e aspectos conceituais e metodolgicos. DISCUSSO SOBRE OS PRINCIPAIS CONTEDOS O MRITO DO INSTRUMENTO A tradio da cidade em temas relativos avaliao de impacto urbanstico e a gesto democrtica so elementos fundamentais para afirmar que o que est em discusso em Porto Alegre no o mrito do instrumento EIV, mas sua implementao e regulamentao. A incluso do instrumento EIV no EC representa o reconhecimento de situaes de conflito que tm ocorrido, especialmente em centros urbanos ou metrpoles, que necessitam receber solues urbansticas mais adequadas, visando a melhoria da qualidade de vida dos moradores das cidades e adotando os aspectos urbansticos como fio condutor transversal das anlises dos diversos temas. Em Porto Alegre a implementao deste instrumento foi encarada como uma oportunidade de promover a qualificao e o aprimoramento das anlises de impacto urbanstico j experimentadas por outros instrumentos, adotando o aspecto urbanstico como fio condutor transversal das anlises dos diversos temas e consolidando o gerenciamento destas avaliaes atravs de mtodos preestabelecidos, estudos tecnicamente reconhecidos, transparncia e participao dos envolvidos, sob a coordenao da Secretria de Planejamento Municipal. preciso registrar que ao longo do processo de discusso da proposta, existiram posies antagnicas, de grupos que so absolutamente favorveis ao mrito do instrumento e de grupos bastante resistentes ao mesmo, neste caso, sempre associadas a questes burocrticas ou a custos para o empreendedor. Tais questes foram
5 Antnio Cludio Moreira Lima e Moreira, Benny Schasberg, Cibele Rumei, Gladis Weissheimer, Luciano Joel Fedozzi, Magda Cobalchini, Magda Satt Arioli, Maria Tereza Fortini Albano, Miguel Satler Rogrio Rocco e Vanesca Buselato Prestes.
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consideradas legtimas devendo ser equacionadas, no devendo constituir empecilho implementao do EIV. importante salientar o que foi considerado uma das principais premissas deste trabalho: o EIV instrumento de avaliao para o permitido pela norma quer seja rgida ou dotada de flexibilizao com anlise mediante Projeto Especial. Da mesma forma que demais instrumentos de avaliao de impacto, no empecilho para a implementao de empreendimentos na cidade, tambm no instrumento aplicvel ao proibido em lei, estes casos devem ser precedidos de alterao da legislao atravs do legislativo. O regime urbanstico definido em lei, ou seja, permitido, no exclui a necessidade de demonstrao de soluo de impacto atravs de instrumento de avaliao, caso contrrio, o instrumento no seria aplicvel em nenhum caso da lista. O CONCEITO DE IMPACTO URBANO Da mesma forma que o EC, o conceito de impacto urbano no foi explicitado na proposta de lei, evitando polmicas desnecessrias entorno do assunto e optandose por enfatizar seus objetivos. Para a estruturao da proposta foram considerados conceitos constantes em documentos que nortearam a proposio do Sistema de Avaliao de Impactos Urbanos SADUR6 no PDDUA e outros autores reconhecidos por suas pesquisas sobre o tema, em consonncia com as disposies do Estatuto da Cidade. Contedos do Estatuto da Cidade sobre impacto:
... contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto qualidade de vida da populao residente na rea e suas proximidades incluindo a anlise, no mnimo, das seguintes questes...
Rmulo Krafta em texto para do SADUR:

Assim, presume-se que os diversos elementos que compem a cidade territrio, objetos, espaos e atividades esto interligados de maneira tal que, no limite, qualquer mudana, por menor que seja, em qualquer destes elementos provoca alteraes gerais em todos os demais elementos, bem como nas relaes que mantm entre si.
Antnio Cludio Lima Moreira Lima em texto para disciplina Polticas pblicas de proteo do ambiente urbano:
Proposta de acompanhamento sistemtico da realidade para subsidiar tomada de deciso de polticas urbanas, avaliaes de impacto e monitorar o desenvolvimento urbano.
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O que caracteriza o impacto ambiental no qualquer alterao nas propriedades do ambiente, mas as alteraes que provoquem o desequilbrio das relaes constitutivas do ambiente tais como as alteraes que excedam a capacidade de absoro do ambiente considerado.
A concepo adotada para a legislao de Porto Alegre passa pelo reconhecimento de que qualquer empreendimento gera impactos na cidade pr-existente e que a forma de avaliao e de definio de solues sobre estes impactos pode ser dada atravs de um conjunto de opes de instrumentos, incluindo os j existentes, a serem aplicados de acordo com a complexidade da situao, como o Estudo de Viabilidade Urbanstica EVU, o Relatrio de Impacto Ambiental RIA e o Estudo de Impacto Ambiental EIA, aos quais vem se adicionar o EIV. O CONCEITO DE VIZINHANA Para dar suporte proposta, foram pesquisados contedos oriundos do Cdigo Civil Direito de Vizinhana, das propostas urbansticas de Unidades de Vizinhana e da rea de Influncia prevista pelos estudos ambientais. Avaliou-se que os objetivos do instrumento esto estreitamente relacionados com o que atualmente utilizado nestes ltimos, abstraindo-se a associao com a bacia hidrogrfica, que em meios urbanos apresenta-se muitas vezes descaracterizada por diversas intervenes. Com base nestas informaes, a proposta considerou como vizinhana o territrio sobre o qual incidem as repercusses positivas ou negativas de um determinado empreendimento considerando cidados, moradores permanentes, empregados, pessoas que transitam ou utilizam permanentemente este territrio, definido caso a caso, conforme a pr-existncia e a complexidade dos principais impactos a serem considerados. A COMPATIBILIZAO DOS INSTRUMENTOS EXISTENTES A lgica adotada foi a de no desprezar reconhecidas conquistas j alcanadas nas avaliaes de impacto realizadas na cidade de Porto Alegre. O trabalho estabeleceu como pressuposto que instrumentos tradicionais como a norma geral, que propicia aprovar projetos diretamente junto Secretaria de Obras, e instrumentos ambientais mais complexos j existentes como o RIA/DS ou EIA/ RIMA, devem ter sua utilizao valorizada e ratificada em seus respectivos campos de atuao. Um dos principais desafios reside justamente neste quesito, ou seja, em definir as escalas e campos de atuao de cada instrumento. Nesse sentido que o foco de atuao do EIV deve estar em situaes de maior impacto urbanstico, privilegiando
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anlises ainda no contempladas plenamente nos estudos ambientais, mas essenciais do ponto de vista urbanstico de uma cidade, como o adensamento populacional, a valorizao imobiliria e a paisagem urbana. Uma das questes cruciais do debate realizado a compreenso sobre a distino entre o instrumento preexistente, o EVU, e o EIV. Em Porto Alegre o instrumento denominado EVU , essencialmente, um procedimento administrativo de aprovao de projetos, atravs do qual os interessados submetem suas proposies para anlise pelo Poder Pblico. Conforme o grau de impacto das proposies, o EVU dever receber o aporte de estudos especficos sobre reas setoriais do conhecimento, como os de ambiente natural ou de trfego, para citar exemplos mais recorrentes, ou estudos mais complexos como EIV, RIA ou EIA/ RIMA. O EIV , antes de tudo, o documento que rene os estudos e as informaes sistematizadas de um determinado projeto, de natureza ou porte predefinidos em lei, propiciando a avaliao prvia dos impactos urbansticos sobre a rea de influncia de um empreendimento proposto por um EVU. O CONTEDO E LIMITAES DE UMA LISTA A existncia de listas fechadas definindo o que deve ser passvel de EIV levanta uma situao que foi sempre muito questionada nos zoneamentos dos planos diretores, uma vez que a realidade sempre muito mais dinmica do que a capacidade de prever o que poder surgir no futuro da vida de uma cidade. Apesar de tais limitaes, reconheceu-se que esta opo alm de atender s determinaes do prprio Estatuto da Cidade, proporciona a segurana jurdica reivindicada pelos envolvidos, tanto aos empreendedores quanto a sociedade, que estaro previamente informados sobre exigncias que incidem sobre as intenes de um projeto. O ENQUADRAMENTO DE CASOS NO PREVISTOS Como forma de contemplar situaes imprevisveis, sem abrir mo de uma lista objetiva dos empreendimentos e atividades passveis de EIV, foi discutida a necessidade de incluso de enquadramentos de situaes que devido s suas caractersticas promovam impactos significativos ou o agravamento de situaes preexistentes. Foram previstos os seguintes casos: similaridade s situaes previstas no que se refere aos possveis impactos gerados
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solicitao de aumento de porte para atividades ou empreendimentos prexistentes na cidade. O primeiro caso refere-se a atividades novas que constantemente surgem no cotidiano das cidades e o segundo refere-se a, por exemplo, um shopping center que solicita ampliao da sua capacidade de operao, estando naturalmente contribuindo para uma situao de agravamento de impacto, quer seja pelo aumento da polarizao de veculos quer seja na densificao da quantidade de edificao em lugares j bastante edificados. PREOCUPAO COM A BANALIZAO DO INSTRUMENTO A exigncia de EIV para um nmero muito grande de situaes foi considerada desnecessria e indesejvel em Porto Alegre, resultando possivelmente na banalizao do instrumento. A proposta baseia-se na hierarquizao de nveis de impactos, definindo como passveis de EIV as situaes que no podem ter seus impactos identificados e equacionados atravs de solues propostas pela norma geral ou pela elaborao de anlises setoriais especficas proporcionadas pelo EVU. Considerou-se imprescindvel direcionar a aplicao do EIV para o aprimoramento de propostas de maior impacto no ambiente urbano, abrangendo situaes de maior complexidade, com repercusses em reas de influncia maiores e causadores de maiores transformaes urbanas. importante salientar, no entanto, que o EIV no um instrumento para controlar as inadequaes do plano diretor, ou seja, se h incongruncias ou inconformidades de determinados segmentos sociais quanto s proposies do plano, h de se promover um processo mais permanente de reviso de seu contedo, de forma a alterar o regime urbanstico de forma homognea e no no caso a caso atravs da aplicao de um EIV. GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPAO SOCIAL Esta uma das questes mais recorrentes neste debate. O Estatuto da Cidade gerou uma polmica desnecessria por ter sido um tanto tmido no Pargrafo nico de seu artigo 37, referindo-se apenas a dar-se- publicidade aos documentos constantes do EIV. Entretanto, cabe salientar que esta questo pressuposto de atuao definido no Captulo I Diretrizes Gerais e no Captulo IV Da Gesto Democrtica da Cidade, como uma regra a ser seguida pelos captulos anteriores.
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Cabe ento, inicialmente um destaque forma como a cidade de Porto Alegre organizou a proposta de gesto da participao social, aspecto previsto no PDDUA em sua Parte II, Sistema Municipal de Gesto do Planejamento SMGP.7 Com vistas a propiciar a referida participao, a cidade foi dividida em oito Regies de Gesto do Planejamento, cada uma delas com seu representante no CMDUA que apoiado por um Frum Regional de Planejamento organismo que subsidia a atuao do conselheiro. A participao da populao e a socializao das informaes so viabilizadas na proposta de Porto Alegre atravs da realizao de audincias pblicas, reconhecendo, portanto, reivindicaes histricas e a tradio do municpio em opinar em processos de consolidao de propostas de impactos significativos na configurao scio-espacial de setores urbanos. A discusso no CMDUA recebeu consideraes polarizadas, pendendo tanto para omisso como para excessos, com proposies tanto ao momento em que se d a participao e quanto forma de garantir seu acesso. Representantes do setor da construo civil questionaram a realizao de audincias pblicas, sugerindo restringir-se ao proposto pelo artigo 37 do EC, com a mera publicao de uma lista aps a realizao do EIV. O representante da Universidade Federal sugeriu a participao no momento da solicitao do instrumento, atravs de consulta direta aos moradores vizinhos. J representantes de regies de Planejamento reivindicaram viabilizar a participao antes mesmo da realizao do EIV, alm de considerar a audincia pblica um formato ainda muito precrio para garantir a participao, baseando-se em casos pregressos bastante desastrosos8. Relatos referidos por Rogrio Rocco, com base em experincias de outras cidades, recomendaram que a realizao de audincias possa ser opcional. A proposta foi ajustada permitindo a realizao de consultas ou audincias pblicas, possibilitando a simplificao em casos menos complexos e garantindo a legitimidade ao processo, a fim de evitar questionamentos futuros. Tambm foram incorporadas outras sugestes, como disponibilizar as informaes via internet, enviar correspondncia s associaes de bairro integrantes da rea de influncia do empreendimento e instalar placa no endereo do empreendimento em local de fcil visualizao.
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A participao social no PDDUA est prevista atravs do disposto nos artigos 33 a 41 e prevista para acontecer em trs nveis: global, regional e local. Em 2007, a audincia pblica promovida para a Reviso do PDDUA foi questionada juridicamente devido presena macia de trabalhadores da construo civil que se deixavam manipular pelos dirigentes sindicais e reprimiram a participao de outros setores da sociedade, especialmente as associaes de moradores.
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PRAZOS JUSTOS E PROCEDIMENTOS Este item foi abordado baseado na experincia de implementao dos estudos ambientais em Porto Alegre, numa trajetria de quase duas dcadas, avaliando os prs e os contras para os prazos que foram adotados. Considerou-se razovel estabelecer seis meses para o prazo de sua realizao, j que para estudos ambientais o prazo de um ano. Ento, a proposta sugeriu que os EIVs sejam apresentados ao Poder Pblico Municipal no prazo mximo de seis meses aps a expedio de seu Termo de Referncia. Deve-se sempre ressaltar que os prazos so mximos, possibilitando que o empreendedor apresente o estudo em tempos menores, tendo em vista que a previso de prazos mximos est diretamente vinculada complexidade do estudo e celeridade de sua apresentao. Houve crticas aos prazos propostos, sugerindo a reduo do perodo destinado elaborao e anlise, e ampliao do prazo previsto para a apropriao do tema pela populao. A proposta foi incorporada, passando para 4 meses para sua elaborao e para 30 dias o perodo em que deve estar disponvel para consulta. RESPONSABILIDADE TCNICA Neste quesito a principal questo discutida se a responsabilidade tcnica pela elaborao do estudo deve se dar atravs da exigncia de uma equipe multidisciplinar ou se suficiente apenas um nico responsvel tcnico. Alm disso, foi sugerida a consulta a cadastros prvios a exemplo do que realizado nos estudos ambientais. A opo apresentada a do responsvel nico, que aciona equipes tcnicas dependendo do tema e da complexidade da anlise, sem necessitar de cadastros prvios j que esta exigncia demonstrou-se ineficiente e concorrente com a competncia das entidades de classe, portanto, desnecessria. A rea do conhecimento que coordena o estudo tambm foi motivo de questionamentos, tendo sido reivindicada pelos arquitetos, especialmente os arquitetos urbanistas. Foi considerado desnecessrio especificar a proposio na lei, entendendo-se que cada tema poder exigir profissionais de campos distintos, devendo ser fiscalizado por entidades de classe. PRINCIPAIS DESAFIOS Considerando a abordagem at aqui realizada, passa-se a ressaltar alguns dos principais pontos que devem caracterizar a continuidade deste debate com vistas implementao do instrumento, que envolvem aspectos tais como:
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Qualificao da gesto urbano-ambiental, atravs do aprimoramento de metodologias de avaliao de impacto integradas e monitoramento; Aporte e capacitao de recursos humanos e tecnolgicos, oferecendo suporte s demandas oriundas da implementao do instrumento; Nesse sentido considera-se que o EIV, ao longo de sua implementao, deve conquistar a robustez necessria para se consolidar como o instrumento mais abrangente e adequado para tratar das questes urbanas em diferentes escalas, dentro do quadro desejvel de sustentabilidade. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALBANO, Maria Tereza Fortini; MANN, Elisabeth Maria; WEISSHEIMER, Gladis; BORGES, Synthia Ervis Kras. Desafios para implementao do Estudo de Impacto de Vizinhana em Porto Alegre: questes pendentes x controvrsias. Porto Alegre. 2006. Texto apresentado no IV Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico, realizado em So Paulo.dezembro de 2006. BRASIL. Lei 10.257: Estatuto da Cidade, de 10 de Julho de 2001. Regulamenta os art. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio: Braslia, edio de 11 de julho de 2001. Disponvel em: Senado Federal Publicaes, acesso em janeiro de 2007. CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Dispe sobre critrios bsicos e diretrizes gerais para o Relatrio de Impacto Ambiental RIMA. Resoluo n. 001, de 23 de janeiro de 1986. Dirio Oficial da Unio: Braslia, edio de 17 de fevereiro de 1986. LOLLO, J. A.; ROHM, S.A. Aspectos Negligenciados em Estudos de Impacto de Vizinhana. Revista Estudos Geogrficos. Disponvel em: http://www.rc.unesp.br/igce/grad/geografia/revista/ Sumario0302.htm, Ano 3, Nmero 2 2005, acesso em dezembro de 2006. PORTO ALEGRE. Prefeitura Municipal.PDDUA: Lei Complementar 434/99. Porto Alegre: Prefeitura Municipal, Secretaria do Planejamento Municipal, 2000. PORTO ALEGRE. Prefeitura Municipal. Lei 8267. Regulamenta o licenciamento ambiental no Municpio de Porto Alegre, cria a Taxa de Licenciamento Ambiental. Secretaria do Municipal de Meio ambiente, 30 de dezembro de 1998. PORTO ALEGRE. Prefeitura Municipal. Manual do Licenciamento Ambiental de Porto Alegre. Secretaria Municipal do Meio Ambiente, 2004. PRESTES, Vansca Buselato (Org.). Temas de Direito Urbano-Ambiental. Belo Horizonte: Frum, 2006. KRAFTA, Rmulo. Sistema de Avaliao de Impactos Urbanos: Termo de Referencia. 1997. MOREIRA, A C Lima Moreira. Conceitos de Ambiente e de Impacto Ambiental Aplicveis ao Meio Urbano. Material didtico da disciplina de ps-graduao AUP 5861 Polticas pblicas de proteo do ambiente urbano. So Paulo: 1999. CDIGO CIVIL Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 Parte Especial Livro III Do Direito das Coisas Ttulo III Da Propriedade Captulo V Dos Direitos de Vizinhana. Resoluo CONAMA 001/86 art. 5 inc III.
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A APLICAO DA ORDEM JURDICA URBANSTICA NAS CIDADES DA AMAZNIA
Balneabilidade na Praia da Ponta Negra, Direito Cidade e ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado
DANIELLE DE OURO MAMED, CYNTIA COSTA DE LIMA E JOELSON RODRIGUES CAVALCANTE1
1. INTRODUO O tratamento da cincia do Direito em relao a seus objetos tem sofrido intensas modificaes. A cincia tradicionalmente vinculada ao positivismo2 e autonomia em relao s demais concede, paulatinamente, lugar a uma anlise das demandas sociais de maneira mais aprofundada e completa, j que se permite uma maior integrao aos outros saberes. Este fato representa uma considervel evoluo, no apenas para a cincia do Direito, mas tambm para a sociedade, que se v beneficiada por um tratamento jurdico mais voltado s suas necessidades. O processo de urbanizao definido por Ferrari (1979)3 como concentrao de populao em cidades e a consequente mudana scio-cultural dessas populaes alm de que pode ser entendido tambm pelo aumento da populao urbana em detrimento da rural. Fato que o modelo de desenvolvimento consolidado pelo avano da sociedade industrial o principal causador deste fenmeno, j que o mesmo preconiza a necessidade de mo-de-obra trabalhando nas cidades. A Revoluo Industrial Inglesa considerada a desencadeadora dessa tendncia j que previu a retirada massiva dos trabalhadores do campo para as grandes cidades em busca de trabalho nas indstrias e melhores condies de vida. Entretanto, sabido que esse processo gerou inmeros problemas, graas falta de estrutura para absorver toda a populao proveniente do
1 2 3 Discentes do curso de Direito da Universidade do Estado do Amazonas, cursando o 9 perodo. Nesse sentido, consultar: AGUIAR, Roberto A. R. A crise da advocacia no Brasil. 3. ed. So Paulo: Editora Alfa-mega, 1999. FERRARI, C. Curso de planejamento municipal integrado. 2. ed. So Paulo: Livraria Pioneira, 1979, p. 631.
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campo, o que desencadeou problemas sociais de diversas ordens (desemprego, violncia, falta de saneamento bsico, problemas de sade, dentre outros). Como fator que influencia tantos elementos, o processo de urbanizao no pode ficar alheio ao Direito. As mudanas scio-culturais dele advindas devem ser tuteladas juridicamente visando a garantia de princpios de ordem constitucional, como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sadia qualidade de vida, dignidade e ao lazer. A cidade de Manaus, especificamente, sofreu um processo de urbanizao acelerada e, de forma anloga a muitas cidades do Brasil, sem condies estruturais para tanto. Este processo se deu de maneira mais pungente a partir da constituio da Zona Franca de Manaus, que atraiu um parque industrial de grande proporo para a capital, causando um inchao populacional. Diante disso, houve-se a necessidade de solucionar, ou ao menos amenizar, as situaes de desacordo das cidades com o ideal criado pela lei. O objetivo deste trabalho relacionar a to almejada qualidade de vida, objetivada atravs da observncia do direito cidade e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado no contexto da utilizao da Praia da Ponta Negra (Manaus) como balnerio pela populao local, que necessita, alm de infra-estrutura bsica, de espaos onde possa se desenvolver integralmente, contando com o acesso a uma sadia qualidade de vida, incluindo-se o lazer. 2. METODOLOGIA Para execuo do presente trabalho, foi realizado levantamento bibliogrfico bsico sobre os direitos envolvidos na temtica (lazer e meio ambiente ecologicamente equilibrado); aplicao de questionrios por amostragem e anlise dos dados coletados. Cumpre esclarecer que, para a aplicao do questionrio, utilizou-se o mtodo por amostragem no percentual de 25,31% em relao ao universo. Foram questionados 20 (vinte) banhistas, maiores de 15 anos, que se encontravam na praia no dia da sada a campo (08/06/07), sendo que no local havia um total de 79 banhistas, incluindo-se as crianas. 3. RESULTADOS 3.1. A Constituio Federal de 1988 e o meio ambiente A Constituio de 1988 trouxe de forma indita para o Brasil dispositivos constitucionais que se referem proteo ambiental. A referida regulao encontra-
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se consubstanciada no ttulo VIII (Da Ordem Social), captulo VI, no artigo 225. Nela, possvel observar o estabelecimento de um norte voltado realidade do sculo XXI, voltado para as sociedades de consumo, caracterizadas por um crescimento por vezes desordenado e acelerado desenvolvimento tecnolgico. Diante desse diagnstico a Carta Poltica de 1988, adere a uma nova concepo de direitos, os chamados direitos difusos que, de acordo com Mancuso (2004)4 seriam aqueles cuja titularidade no se pode definir com exatido. Pode-se afirmar que o referido artigo possui alm da preocupao ambiental em si, um vis de natureza antropocntrica cujo objeto preservar a vida e a dignidade humana, ameaadas diante das incontestveis consequncias negativas geradas pelo trato inadequado com o meio ambiente. O equilbrio a que faz meno o artigo constitucional no deve significar a inalterabilidade da natureza e est concernida numa harmonia e proporcionalidade entre aqueles que formam a natureza e devem ser alcanadas na soma de foras entre Poder Pblico e coletividade. A previso constitucional que assegura o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado tem por fim a garantia da sadia qualidade de vida, direito que sugere a ideia de meio ambiente no-poludo ou prprio para manuteno de uma vida digna. Ao dispor sobre qualidade de vida, o poder constituinte determina que compete ao Poder Pblico a proteo, preservao e melhoramento do meio ambiente que para serem efetivados necessitam de normas e polticas pblicas, e para garantir esse direito, a Constituio dispe sobre o dever que tanto a coletividade quanto o Poder Pblico possuem para tal. Cabe destacar que a atual Carta Magna avanou consideravelmente no sentido de incluir no prprio artigo 225, a noo de desenvolvimento sustentvel ao estabelecer:
Art. 225: Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
A importncia de tal dispositivo deve-se tendncia internacional de preservao ambiental construda de maneira mais significativa a partir de 1987 com a publicao do Informe Brundtland, documento que plasmou a noo de desenvolvimento sustentvel, preconizando o aproveitamento dos recursos naturais para as geraes presentes, sem comprometer o mesmo direito das geraes futuras.
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceito e legitimao para agir. 6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
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Cumpre-nos observar que a Carta Poltica de 1988 alou a considerao do meio ambiente saudvel e ecologicamente equilibrado como direito fundamental, ainda que no esteja expressamente institudo no rol dos direitos elencados no artigo 5 da Constituio. Como bem coloca Jos Afonso da Silva5:
O ambientalismo passou a ser tema de elevada importncia nas Constituies mais recentes. Entre nelas deliberadamente como direito fundamental da pessoa humana, no como simples aspecto da atribuio de rgos ou de entidades pblicas, como ocorria em Constituies mais antigas.
Segundo Freitas6, o aspecto mais importante quando se refere ao meio ambiente a proteo vida, lembrando que a expresso meio ambiente inclui ainda a relao entre os seres vivos, bem como o urbanismo, aspectos histricos, paisagsticos e outros tantos essenciais sobrevivncia sadia do homem na Terra. Assim, fica respaldada a viso de que o meio ambiente ecologicamente equilibrado pressuposto para salvaguarda do direito vida em sua plenitude. Nota-se que necessrio o envolvimento de cada indivduo na luta por um ambiente saudvel, assim ser possvel o envolvimento e mudana de postura de toda sociedade neste aspecto. 3.2. Direito ao lazer como forma de efetivao do Direito Cidade O direito cidade vem se consolidando na doutrina internacional a partir da construo da chamada Carta Mundial do Direito Cidade que teve como pontap inicial a discusso decorrente do Frum Social Mundial de 2001. As entidades da sociedade civil que compunham o Frum constataram a necessidade do estabelecimento de um modelo sustentvel de sociedade e vida urbana baseados na sustentabilidade. Um dos objetivos da Carta, conforme se pode observar no prprio prembulo, consiste no reconhecimento do direito cidade como passvel de proteo dentro do sistema internacional dos direitos humanos, j que pressuposto para a existncia de um padro adequado de vida. Tal objetivo decorre do prprio conceito de direito cidade, trazido no documento atravs do artigo I, parte 2, segundo o qual:
O direito cidade se define como o usufruto equitativo das cidades dentro dos princpios da sustentabilidade e da justia social. Entendido como o direito coletivo dos habitantes das cidades em especial dos grupos vulnerveis e desfavorecidos, que se conferem legitimidade
5 6
SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 5. ed. So Paulo: Malheiros. 2004. FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituio Federal e a efetividade das normas ambientais. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais. 2002. p. 17.
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de ao e de organizao, baseado nos usos e costumes, com o objetivo de alcanar o pleno exerccio do direito a um padro de vida adequado.
Alm de definir a extenso do direito cidade, a carta dispe em seu artigo I que todas as pessoas devem ter o direito a uma cidade sem discriminao de gnero, idade, raa, etnia e orientao poltica e religiosa, preservando a memria e a identidade cultural, direitos, inequivocamente, inerentes ao ser humano. De acordo com Saule7 (2005), consistiu uma grande inovao ao tema o tratamento dado pela Carta ao direito cidade como um direito coletivo, j que, tradicionalmente, nos sistemas legais, buscou-se a proteo de um direito cidade no mbito individual, garantindo-se desta maneira um tratamento mais adequado extenso da problemtica, que seguramente, transpassa a esfera individual. Um outro documento que deve ser citado o Tratado sobre Questo Urbana, que se desenvolveu durante a Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, na cidade do Rio de Janeiro (ECO-92). Este Tratado determinou como princpio fundamental o direito cidadania, que seria compreendido como a participao dos habitantes das cidades e povoados na construo de seus destinos. Isso incluiria, dentre outros direitos, o direito terra, aos meios de subsistncia, moradia, informao e ao lazer. Para a abordagem do presente trabalho, considerou-se o direito ao lazer como de primordial importncia no que tange ao alcance de uma sadia qualidade de vida e ao desenvolvimento integral da pessoa humana. Devendo-se destacar que na Carta Magna brasileira esse direito encontra fulcro no artigo 6, caput, que o define como direito social, dada a sua importncia. Os habitantes das cidades devem encontrar condies de satisfao de tal direito no equipamento urbano que constitui seu meio. Nesse sentido h que se considerar que os objetivos da Carta incluem o comprometimento de seus signatrios com a efetivao de seus princpios, no se podendo desconsiderar a necessidade de atender s demandas dos habitantes das reas urbanas nessa matria. Na cidade de Manaus o balnerio da Praia da Ponta Negra, como veremos adiante, um dos principais espaos na cidade destinados ao lazer da populao e um dos mais buscados graas facilidade de acesso e aos custos reduzidos para utilizao, legitimando-se uma necessria preocupao quanto sua utilizao.
SAULE, Nelson Jnior. O Direito Cidade como paradigma da governana urbana democrtica. Disponvel em: <http://www.polis.org.br>. Acesso em: 02 de Nov. 2008.
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3.3. Legislao Municipal e Direito Urbanstico Praia da Ponta Negra O direito urbanstico possui como objeto de estudo o urbanismo, que segundo Guimares8, alm de um fato social constitui tcnica de criao, desenvolvimento e reforma das cidades. Alm das disposies constitucionais em relao ao direito ao lazer e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, pode-se encontrar na legislao do Municpio de Manaus textos que tambm visam garanti-los. A lei municipal de nmero 6059 de 2001 (Cdigo Ambiental de Manaus), em seu artigo 1, dispe que tal lei, procura atender ao interesse local em favor da preservao, conservao, entre outras aes que visam recuperao e controle do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Ex vi do artigo:
Art. 1 Este Cdigo, fundamentado no interesse local, regula a ao do Poder Pblico Municipal e sua relao com os cidados e instituies pblicas e privadas, na preservao, conservao, defesa, melhoria, recuperao e controle do meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de natureza difusa e essencial sadia qualidade de vida.
O referido diploma legal tambm dispe de princpios que norteiam a atuao do municpio de Manaus no que tange aplicao da Poltica Municipal de Meio Ambiente. Tal afirmao infere-se do contedo do art. 2 da lei:
Art. 2 A Poltica Municipal de Meio Ambiente orientada pelos seguintes princpios gerais: I o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e a obrigao de defendlo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes; II a otimizao e garantia da continuidade de utilizao dos recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto para o desenvolvimento sustentvel; III a promoo do desenvolvimento integral do ser humano;
A cidade de Manaus (Amazonas), no diferente de outras de seu porte, apresenta problemas urbansticos de distintas naturezas. Neste trabalho, analisou-se um espao da cidade bastante visado tanto do ponto de vista imobilirio pela parcela da populao mais favorecida economicamente, quanto por sua vocao natural de fornecer populao em geral um espao de lazer.
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GUIMARES, Natlia Arruda. O Direito Urbanstico e a Disciplina da Propriedade. Disponvel em: <http:// www.fcaa.com.br>. Acesso em: 22 set. 2008 14:25:56. MANAUS, Lei n 605 de 2001. Cmara Legislativa de Manaus.
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A praia da Ponta Negra comumente utilizada pelos frequentadores como balnerio, ainda que suas condies de balneabilidade sejam questionadas pelo senso comum. O referido espao deve ser visto como um instrumento de efetivao do direito ao lazer10, alm de ter necessidade de proteo especial, j que constitui uma rea de preservao permanente, sendo esta conceituada ainda na Lei 605, de 24 de julho de 2001:
Art. 32 So reas de preservao permanente aquelas que abriguem: I. as florestas e demais formas de vegetao natural, definidas como de preservao permanente pela legislao em vigor; II. a cobertura vegetal que contribui para a estabilidade das encostas sujeitas a eroso e ao deslizamento; III. as nascentes, as matas ciliares e as faixas marginais de proteo das guas superficiais; IV. exemplares raros, ameaados de extino ou insuficientemente conhecidos da flora e da fauna, bem como aquelas que servem de pouso, abrigo ou reproduo de espcies migratrias; V. outros espaos declarados por lei.
Alm disso, podemos ainda encontrar na Lei Orgnica do Municpio de Manaus a classificao da Ponta Negra como rea de interesse ecolgico:
Art. 296 Est facultado ao Municpio criar, por critrio prprio, reservas ecolgicas ou declarar reas de relevante interesse ecolgico. Pargrafo nico Alm do dispositivo no artigo 231, da Constituio do Estado, so consideradas reas de interesse ecolgico da Ponta Negra, o Tarum, a Ponte da Bolvia, a Praia do Tup e a praia do Amarelinho, na orla do bairro do Educandos, e os igaraps localizados no Municpio de Manaus.
Por constituir-se um espao de notvel beleza cnica e que dispe de uma estrutura que disponibiliza aos usurios entretenimento gratuito, possui grande importncia dentro do contexto da cidade de Manaus. Assim, analisar-se- a relao entre os frequentadores da praia, sua balneabilidade e o direito a disfrutar do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Periodicamente a Prefeitura Municipal de Manaus, realiza a anlise da balneabilidade dos cursos de gua da cidade como forma de informar sociedade os
10 Art. 6 da Constituio Federal: So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
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locais prprios, ou no, para utilizao como meio de lazer. Segundo a Fundao do Meio Ambiente de Santa Catarina11, balneabilidade pode ser definida como a avaliao da qualidade da gua para fins de recreao atravs de critrios objetivos. Tais critrios devem estar baseados em indicadores a serem monitorados e seus valores confrontados com padres pr-estabelecidos, e para que se possa identificar as condies de balneabilidade em um determinado local; pode-se definir, inclusive, classes de balneabilidade para melhor orientao dos usurios. A rea de Proteo Ambiental (APA) do Tarum-Ponta Negra, foi criada em 1995 como categoria prevista no Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), devido a sua importncia ambiental. O artigo 15 da lei n 9.985/2000 que versa sobre o SNUC, conceitua tal rea da seguinte maneira:
uma rea em geral extensa, com um certo grau de ocupao humana, dotada de atributos abiticos, biticos, estticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populaes humanas, e tem como objetivos bsicos proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
Alm deste dispositivo, a lei estabelece normas em relao s atividades de visita, e de pesquisa cientfica nas reas, o que denota uma preocupao do Poder Pblico com o controle a ser exercido. Entretanto, analisando-se esta rea em especfico, observa-se que tais exigncias possuem aplicabilidade questionvel, j que a rea de proteo ambiental Tarum Ponta Negra, com limites estabelecidos pela Prefeitura Municipal de Manaus, corresponde s reas nos bairros Compensa, Nova Esperana, Lrio do Vale, Redeno, Santo Agostinho, Ponta Negra, Tarum, Campos Sales, Parque So Pedro, Nova Vitria e Ismael Aziz. Frisando-se que tais bairros possuem acentuado desenvolvimento urbanstico, tanto para fins residenciais como para fins comerciais. A Praia da Ponta Negra, em si, um dos principais cartes postais da cidade de Manaus, fazendo jus a seu enquadramento em tal categoria. Sua estrutura especialmente voltada para o lazer da populao visto que dispe de calado para caminhadas, ciclovia, quiosques, anfiteatro para realizao de apresentaes artsticas alm da praia, utilizada como balnerio. Segundo o portal de informao da Prefeitura de Manaus, a balneabilidade da Praia da Ponta Negra, est estritamente associada ao regime do Rio Negro, que determina a concentrao de poluio nos pontos utilizados pelos banhistas. Segundo
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FUNDAO DO MEIO AMBIENTE DE SANTA CATARINA. Disponvel em <http://www.fatma.sc.gov.br>. Acesso em: 23 set. 2008.
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a secretria de Meio Ambiente, Luciana Valente12, a explicao para a questo que os resultados das anlises no so definitivos, pois esto sujeitos sazonalidade, ou seja, das circunstncias climticas de determinada poca do ano como vazante e cheia, o que justifica a assertiva. Em relao Ponta Negra, este fato beneficia os poucos banhistas que frequentam o lugar na poca das cheias, tendo em vista que em tal perodo, a faixa de praia restringe-se a um pequeno espao, localizado no final da praia, antes do Hotel Tropical. Assim, pde-se perceber que os banhistas utilizam esta pequena faixa e as escadarias para banhar-se. J no perodo de vazante, a procura pela praia bem maior, posto que a faixa de praia aumenta consideravelmente. Estando a maior concentrao de banhistas durante o perodo da vazante, pode-se concluir que neste perodo que os banhistas ficam mais vulnerveis s consequncias da utilizao de uma praia no balnevel, j que neste perodo a poluio acaba concentrada. Durante a aplicao dos questionrios, pde-se perceber que os frequentadores da praia so atrados ao lugar por dois motivos principais: 1. Afinidade com o local; 2. Fcil acesso. A justificativa do primeiro motivo, na maioria dos casos, constituiu-se no costume de visitar-se a praia, bem como na apreciao do lugar no tocante s suas belezas naturais. J para justificar o segundo motivo, alegou-se que os demais balnerios da cidade possuem difcil acessibilidade, pois localizam-se em ramais nas estradas que cortam o municpio (AM-010 ou BR-174) ou, ainda, balnerios com acesso via fluvial, o que elevaria os custos do dia de lazer. J a Ponte Negra localizase ainda no permetro urbano, contando com servios suficientes de transporte coletivo. Com o intuito de relacionar a balneabilidade da praia percepo de seus frequentadores, foi indagado aos entrevistados se estes tinham conhecimento de que h estudos peridicos da Prefeitura Municipal de Manaus atestando a balneabilidade da praia. Do total dos 20 (vinte) entrevistados, 13 alegaram no ter conhecimento de tais estudos. Tal fato aponta para a falta de xito das autoridades locais em informar dados to relevantes populao. A informao, neste sentido, traria uma noo mais prxima da realidade aos usurios da praia, quanto ao seu ambiente de lazer. Um fato curioso, tambm observado, que, das 13 (treze) pessoas que alegaram desconhecer os estudos de balneabilidade feitos na rea, 10 (dez) reconheceram que
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PREFEITURA MUNICIPAL DE MANAUS. Disponvel em: <http://www.manaus.am.gov.br/noticias/qualidadeda-agua>. Acesso em 22 set. 2008.
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no deixariam de frequent-la caso soubessem de sua impropriedade para banho. Demonstra-se, dessa forma, que os banhistas preferem assumir o risco de problemas de sade pela contaminao por coliformes fecais a deixarem de exercer seu direito ao lazer naquela rea, posto que o costume e as facilidades em faz-lo, lhes fornecem subsdios para um dia agradvel de lazer. A ttulo de curiosidade, foi perguntado, tambm, se os banhistas consideravam que a conservao despendida praia por parte da Prefeitura Municipal de Manaus, se d de forma satisfatria. 12 (doze) pessoas responderam que a conservao vem sendo bem realizada, enquanto que 8 (oito) responderam que no. As 12 respostas positivas levaram em considerao a diminuio visvel da quantidade de lixo na praia, tendo em vista o aumento de lixeiros espalhados pelo complexo, ressaltandose, tambm, a conscientizao crescente dos usurios. 4. CONSIDERAES FINAIS Assim, ao desenvolvimento do presente trabalho, foi possvel verificar a necessidade de que o poder pblico deve fazer-se responsvel pela efetivao de medidas que garantam populao de Manaus, e mais especificamente, aos frequentadores da praia da Ponta Negra, o livre usufruto desta rea pblica, respeitando-se os direitos ao lazer e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como maneira de efetivar-se o direito vida em toda sua plenitude (entenda-se, com qualidade de vida). A praia objeto do estudo deve ser vista como de extrema importncia urbanstica dentro do municpio de Manaus e fator fundamental para o desenvolvimento humano da populao que o desfruta. O Direito cidade traz abordagem o destaque de uma de suas facetas: o direito ao lazer, intimamente relacionado vida e ao desenvolvimento integral do ser humano. Este direito, na cidade de Manaus, encontra na Praia da Ponta Negra um dos mais relevantes espaos de efetivao, sendo, portanto, de acentuado interesse pblico a viabilizao do direito ao lazer e tambm informao sobre as condies ambientais da rea, visando sade da populao usuria, haja visto que a maioria dos entrevistados desconhecia a existncia de perodos imprprios para utilizao da praia como balnerio. Outro aspecto a considerar-se que de nada vale o estabelecimento de reas de proteo ambiental, se no h o compromisso de fiscalizao e efetivao do que diz a lei em relao gesto de tais reas. Deste modo, h que se ter em mente a criao de institutos que visem salvaguarda dos dispositivos legais em relao s reas dessa natureza. A Carta Magna que atualmente norteia o ordenamento jurdico ptrio possui papel fundamental ao estabelecer direitos de cunho ambiental de maneira genrica,
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entretanto, para que se consiga realmente atingir as finalidades que prope, h que haver um esforo conjunto tanto dos diversos mbitos legislativos (entenda-se aqueles da Unio, os estaduais e os municipais) quanto dos rgos gestores do meio ambiente brasileiro. Pde-se perceber, ainda, que as leis que tm por objetivo regular as relaes do homem com o meio ambiente urbano, devem respeitar outros direitos, sendo um esforo praticamente invlido aquele que estiver pautado em tratar o territrio urbano valendo-se apenas de conhecimentos jurdicos. Por este motivo o chamado direito cidade possui elevada abrangncia, tendo em vista a diversidade de direitos relacionados, como a dignidade da pessoa humana, sustentabilidade, informao, justia social, habitabilidade, meio ambiente ecologicamente equilibrado e lazer. Assim, buscou-se demonstrar com o presente trabalho as questes do direito cidade, equilbrio do meio ambiente e direito informao e ao lazer na relao entre a praia da Ponta Negra e aqueles que a utilizam como balnerio. Importante ressaltar que as consequncias advindas de uma m gesto desse territrio transpassam o contexto do Direito, envolvendo tambm profundos conhecimentos sociolgicos, geogrficos e histricos, por exemplo. Desta forma, poder-se- construir um direito urbanstico pautado na observncia de princpios bsicos estabelecidos em 1988 na Constituio Federal, de forma democrtica e atendendo aos interesses sociais. 5. REFERNCIAS
AGUIAR, Roberto A. R. A crise da advocacia no Brasil. 3. ed. So Paulo: Editora Alfa-mega, 1999. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Congresso Nacional, 1988. CARTA MUNDIAL DO DIREITO CIDADE. Disponvel em <http://www.conferencia.cidades. pr.gov.br>. Acesso em: 02 nov. 2008. FERRARI, C. Curso de planejamento municipal integrado. 2. ed. So Paulo: Livraria Pioneira, 1979. p. 631. FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituio Federal e a efetividade das normas ambientais. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais. 2002. GUIMARES, Natlia Arruda. O Direito Urbanstico e a Disciplina da Propriedade. Disponvel em: <http://www.fcaa.com.br>. Acesso em: 22 set. 2008. Manaus, Lei Orgnica do Municpio de Manaus. Manaus: Cmara Municipal, 1990. 158 p. MANAUS, Lei n 605 de 24 de julho de 2001, Institui o Cdigo Ambiental no Municpio de Manaus e d outras providncias. In: Dirio Oficial do Municpio de Manaus, Manaus, v I, n. 318, 24 de julho de 2001. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceito e legitimao para agir. 6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
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SAULE Jr., Nelson. O Direito Cidade como paradigma da governana urbana democrtica. Polis, 2008. Disponvel em: <http://www.polis.org.br>. Acesso em: 02 nov. 2008. SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 5. ed. So Paulo: Malheiros. 2004. PREFEITURA MUNICIPAL DE MANAUS. Notcias PMM. Disponvel em: <http:// www.manaus.am.gov.br/noticias/qualidade-da-agua>. Acesso em 22 set. 2008. FUNDAO DO MEIO AMBIENTE DE SANTA CATARINA. Disponvel em: <http:// www.fatma.sc.gov.br>. Acesso em: 23 set. 2008.
Criao de Municpios Indgenas: Desafios ao Direito Brasileiro

CAROLINE BARBOSA CONTENTE NOGUEIRA1
Graduanda em Direito
FERNANDO ANTNIO
Doutor.
DE
CARVALHO DANTAS2
RESUMO: O trabalho proposto resultado da Pesquisa de Iniciao Cientfica (PAIC/UEA/FAPEAM)3, no qual objetivamos analisar a possibilidade da criao municpios indgenas ou instncias polticas especficas e diferenciadas no Brasil, buscando dilogo entre as legislaes constitucionais dos pases-membros do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA) que tratem sobre estas instncias polticas peculiares, correlacionando-os as legislaes brasileiras e a autonomia dos Indgenas Amaznicos, abrangendo seus contextos jurdicos, polticos e sociais. Trabalharemos este assunto a partir da garantia constitucional dada pelo texto do art. 231 e art. 232 da Constituio Federal Brasileira de 1988, que tratam do reconhecimento dos costumes, cultura e forma de organizao social dos povos indgenas, correlato ao seu art. 1, que traz a clusula ptrea do Pacto Federativo, e ao art. 18, 4, que discorre sobre a criao de municpios. Observamos ainda o Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira, com interessante aspecto sobre sua forma de gesto administrativa equilibrando a organizao territorial, a gesto e o uso das terras indgenas, possibilitando aos seus ndios a administrao de seu espao, conforme sua cultura. Buscamos por dispositivos legais dos pases membros do TCA e encontramos nas Constituies do Peru, Equador, Bolvia e Colmbia dispositivos que outorgam autonomia poltica, administrativa e jurdica aos seus indgenas, dentro de seus limites legais, possibilitando a organizao e gesto suas terras conforme seus valores. Finalizando, afirmando que temos um grande desafio ao nosso Direito na
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Bolsista do PAIC/FAPEAM/UEA. Graduanda em Direito pela Escola Superior de Cincias Sociais da Universidade do Estado do Amazonas; Orientador do bolsista PAIC/FAPEAM/UEA. Professor Coordenador do Programa de Ps-graduao Mestrado em Direito Ambiental da Universidade do Estado do Amazonas. Programa de Apoio Iniciao Cientfica financiado pela Fundao de Amparo Pesquisa no Estado do Amazonas com convnio com a Universidade do Estado do Amazonas.
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 caminhada para efetivao dos direitos dos povos indgenas, desde a outorga deste h 20 anos, quando da promulgao da CF/88, e para isso, necessrio que haja relativizao dos dogmas jurdicos, pluralizando o Direito Brasileiro, com o respeito s diferenas tnicas, sociais e culturais. PALAVRAS-CHAVE: Direito; ndio; Constituio; Municpio; Autodeterminao.
INTRODUO Traremos ao debate acadmico a problemtica da criao de municpios indgenas ou entidades polticas diferenciadas, buscando, atravs dos dados bibliogrficos colhidos nas legislaes brasileira e dos pases-membros do Tratado de Cooperao Amaznica, mostrar a possibilidade de implementao desta figura poltica, bem como sua configurao poltica e administrativa. Discutiremos esta necessidade/possibilidade de criao de municpio indgena no territrio amaznico ou entidade poltica semelhante, fundamentando-nos no texto constitucional do art. 231 da Carta Magna Brasileira de 1988, refletindo as garantias de reconhecimento da cultura, costumes, valores e organizao social dos ndios concomitantemente s redaes dos arts. 1 e 18, 4 tambm da Lei Maior, que relacionam a clusula ptrea do Pacto Federativo Brasileiro e a criao de municpios, correlacionando-os s propostas legais existentes nos pases membros do Tratado de Cooperao Amaznica. No ensejo desta reflexo discutiremos as questes jurdicas, sociais e polticas da consolidao do texto constitucional e efetivao das garantias dadas aos povos indgenas brasileiros, observando as possibilidades legais da criao deste ente diverso dos previstos no sistema federativo brasileiro a fim de atender a realidade Amaznia Brasileira. Partindo do multiculturalismo, do pluralismo jurdico e da interdisciplinaridade faremos a leitura das necessidades abordadas pelos tericos sobre implementao de polticas pblicas adequadas s populaes indgenas amaznicas, em especial as dos aglomerados populacionais que estudaremos localizados na regio do Alto Rio Negro, formando verdadeiras cidades com ausncia de planejamento urbano que atendam suas necessidades fundamentais de qualidade de vida. 1. UMA BREVE ABORDAGEM SOBRE A FORMAO HISTRICA DA POPULAO INDGENA DO ALTO RIO NEGRO E UAUPS Historicamente temos um povo massacrado e subjugado pelos interesses mercantilistas de acmulo de capital, quanto maior o contato das populaes indgenas
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com a cultura trazida pelo colonizador europeu, maiores os desastres, os genocdios e a destruio dos territrios para transform-lo em lucro. Traremos aqui, discusses apontadas por Andrello4, que tratam da leitura histrica da regio do Alto Rio Negro e Uaups, falando desde as primeiras exploraes de Portugal at o incio do sculo XX, e o objetivo presente em todas as pocas foi o de expandir ou consolidar as fronteiras e fixar os ndios em ncleos de colonizao, utilizando como recurso econmico a mo-de-obra destes, com enfoque para as tropas de resgate, muito utilizadas na colonizao para conquista de escravos indgenas, citando passagens sobre clrigos carmelitas que fundaram os primeiros ncleos de povoamento a fim de atrair indgenas para catequizarem. de relevncia citarmos tanto Diretrio Pombalino quanto o perodo posterior, com suas medidas drsticas para com os ndios, utilizando a poltica de descimentos, proibindo o uso da lngua dos nativos, promovendo a integrao destes com brancos atravs da miscigenao, entre outras atrocidades do imprio. Entre estas constataes histricas, temos outras como os conflitos entre brancos e ndios, epidemias de doenas trazidas pelos europeus, o emprego da mo-de-obra indgena escrava, as polticas que tiraram estes povos de suas terras e trouxeram-nos aos aldeamentos para centralizar o controle dos mesmos, contriburam por massacrar e diminuir substancialmente o nmero demogrfico-populacional desta regio amaznica. Com a criao da Provncia do Amazonas, institucionaliza-se o programa de civilizao e catequese, para atrair os chamados gentios s margens dos rios, afim de que fossem facilmente transferidos e engajados nos programas de servio pblico da provncia. Porm, a nova Diretoria dos ndios muda o percurso de transferncia, em vez de estabelecerem-se ao longo do curso dos rios, iriam para as cabeceiras dos principais, Rio Uaups e Iana. Um exemplo das transformaes nos dados populacionais das etnias citado pelo referido autor, que nos mensiona listas de escravos feitos pelos descimentos, dentre eles os mais vistos, e os que abrangeriam um quarto do total eram os Boap, Macu, Baniwa e Ariquema. H listas de estudiosos da poca que apresentavam os povos das regies dos rios Negro e Uaups, no primeiro foram citadas 33 etnias: Manao, Paraviana, Uaranacocena, Carahiahi, Bar, Passe, Cocuana, Aroaqui, Tacu, Cubeuana, Coeuana, Duanis, Jur, Japuna, Jaruna, Juma, Mend, Maquiritare, Puiteno, Pexuna, Termairar, Yurimar, Uauuana, Xam e Xapuena, algumas dcadas mais tarde s se encontrariam 22 destas 33 etnias citadas, em vista de descimentos de aldeamentos, seja pela extino ou assimilao dos remanescentes de uma na outra.
4 ANDRELLO, Geraldo. Cidade do ndio: transformaes e cotidiano em Iauret. So Paulo: UNESP: ISA; Rio de Janeiro: NUTI, 2006.
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Atualmente so cinco empregadas ao longo do rio Negro e seus afluentes: Bar, Baniwa, Maku, Warekena e Cubeo(Ana). A configurao do Uaups foi diferente, para o qual apontavam 25 etnnimos e hoje temos: Tariano, Tukano, Arapasso, Dessana, Pira-Tapuia, Wanao, Tuyuka, Miriti-Tapuia, Carapan, Cubeo, Maku, Sussuarana, Tatu-Mira, Jurupari-Mira, Arara e Arara-Tapuia. Andrello, ao longo de sua pesquisa histrica, aponta a hiptese sobre o surgimento de aldeamentos ao longo do alto Rio Negro e no baixo Uaups, para estabelecer o dilogo entre a histria vivida por estas populaes e a atual configurao geogrfica em que se encontram, e assim mostrar-nos que a realidade na qual vivem hoje os indgenas desta regio vem sendo construda desde as primeiras polticas colonizadoras, e que estes povos passam at ento pelas dificuldades acerca de condies urbansticas dos adeamentos. 2. COMENTRIOS SOBRE A LEGISLAO BRASILEIRA E DIREITO INDGENA Aps longo perodo de disputas e guerras que extinguiram muitos destes povos, temos o perodo de negao, onde os indgenas eram excludos do Estado e desconsiderados como pessoas de direito. Mais tarde, tentando reverter a excluso, tenta-se a poltica integracionista, que diz respeitar os povos indgenas, mas os deixa em sua coletividade, apenas para oportuniz-los a serem indivduos e cidados da sociedade tutelada pelo Estado. Durante sculos, aos ndios foi negado o seu reconhecimento como povo diferenciado, principalmente no que diz respeito vida civil brasileira, pois as leis civilistas no continham nenhum instituto que pudesse comungar com as necessidades indgenas. O Estatuto do ndio (Lei 6.001/73) nasce em meio ditadura militar, e nos traz uma forma regulamentar da tutela j prevista no Cdigo Civil vigente, no acrescentando grandes contribuies realidade dos povos indgenas, visto que apenas ratificou a lei civil que coloca os assuntos citados sob tutela do direito pblico. Outro ponto negativo deste estatuto foi sobre a questo das terras indgenas, pois ao reformular a emancipao do ndio de sua cultura, tambm possibilita a devoluo de suas terras Unio5. Com a promulgao da Constituio Brasileira de 1988, os direitos do ndio foram consolidados e positivados e seus territrios foram reconhecidos. Segundo
SOUZA FILHO, Carlos F. Mars. O renascer dos povos indgenas para o direito. Curitiba: Juru Editora, 2006. p. 103.
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Souza Filho6, a Constituio reconheceu aos ndios o direito de ser ndio e de manterse como ndio, extraindo do art. 231 a garantia de organizar-se socialmente, de manter seus costumes, lnguas, crenas, tradies e o direito originrio a terra. J nas dcadas seguinte o Projeto de Decreto Legislativo (PDL) n 34/93, que sancionou o texto da Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) agncia da Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre os povos indgenas e tribais em pases independentes, foi aprovado em 19/06/2002, e estabeleceu em nosso pas as diretrizes do primeiro documento internacional que tratou de temas relevantes s populaes tradicionais. Entre estes direitos temos o direito dos povos indgenas terra e aos recursos naturais, no-discriminao e a viverem e se desenvolverem de maneira diferenciada, segundo seus costumes. 3. A REALIDADE NAS CIDADES DE NDIOS encontrada uma grande barreira na falta de polticas pblicas que estruturassem o crescimento de suas populaes, criando verdadeira cidades de ndios na regio Amaznica, sem projetos estruturais urbanos de infraestrurura, saneamento bsico, gua, sade e educao em condies satisfatrias para o bom desenvolvimento destes povos, gerando insegurana aos seus direitos outrora afirmados pela Carta Magna. Nestas terras indgenas os nmeros populacionais chegam a quatro mil habitantes, como os povos Tikuna, dois mil habitantes como na regio do Alto Rio Negro, com populao multitnica, e mais duas cidades crescem em Raposa Serra do Sol, em Roraima, na fronteira com Venezuela e Guianas. A urbanizao atinge-os com grandes problemas estruturais j citados, e, apesar disto, ainda vivem de forma tradicional, em coletividade e com poucos bens de consumo. Sem perspectivas imediatas de que a legislao brasileira trata solues como forma de administrao e organizao destas cidades que nascem margem da sociedade Estatal. Temos exemplo na Amrica Latina de reconhecimento dos direitos indgenas mais como direito de povos, como a Bolvia, que trouxe em sua Constituio de 1995, a garantia de que as autoridades tnicas de suas comunidades possam gerir e aplicar suas prprias normas junto ao seu povo7.
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SOUZA FILHO, Carlos F Mars. op. cit. p. 107. SOUZA FILHO, Carlos F Mars. Multiculturalismo e direitos coletivos in SANTOS, Boaventura de S. Reconhecer para libertar: os caminhos do cosmopolitismo multicultural. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. p. 102.
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4. ANALISANDO AS CONSTITUIES DOS PASES-MEMBROS DO TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA E A CONSTITUIO FEDERAL BRASILEIRA DE 1988 Retomando objetivo inicial de nosso trabalho, no qual nos propusemos a identificar nas Constituies dos Pases do Tratado de Cooperao Amaznica a previso de Municpios Indgenas, correlacionando-os autonomia das culturas indgenas amaznicas e as normas constitucionais, nos contextos jurdicos, polticos e sociais, traremos ao debate a anlise de parte das legislaes e da bibliografia referente ao assunto. Assim vemos nas citaes das Constituies Polticas a seguir relacionadas, que tratam seus povos indgenas de forma diferenciada, dando possibilidades de se organizarem conforme as necessidades de gerir suas terras:
Constitucin Poltica de Repblica del Bolvia, 1995: Articulo 1. Clase de Estado y Forma de Gobierno I. Bolvia, libre, independiente, soberana, multitnica y pluricultural, constituda em Repblica unitria, adopta para su gobierno la forma democrtica representativa, fundada en la unin y la solidaridad de todos los bolivianos. Articulo 171. Reconocimiento de derechos de pueblos indgenas II. El Estado reconoce la personalidad jurdica de Ias comunidades indgenas y campesinas y de Ias asociaciones y sindicatos campesinos. III. Las autoridades naturales de las comunidades indgenas y campesinas podrn ejercer funciones de administracin y aplicacin de normas propias como solucin alternativa de conflictos, en conformidad a sus costumbres y procedimientos, siempre que no sean contrarias a esta Constitucin y las leyes. La ley compatibilizar estas funciones con las atribuciones de los Poderes del Estado. Constitucin Poltica del Colmbia Articulo 246. Las autoridades de los pueblos indgenas podrn ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrrios a la Constitucin y leyes de la Repblica. La ley establecer las formas de coordinacin de esta jurisdiccin especial con el sistema judicial nacional. Articulo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municpios y los territrios indgenas. Articulo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomia para la gestin de sus intereses, y dentro de los limites de la Constitucin y la ley. En tal virtud tendrn los siguientes derechos: Gobernarse por autoridades propias. Ejercerlas competencias que les correspondan.
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Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Participar en las rentas nacionales. Constitucin Poltica del Ecuador, 1998 Articulo 83. Los pueblos indgenas, que se autodefinen como nacionalidades de races ancestrales, y los pueblos negros o afroecuatorianos, forman parte del Estado ecuatoriano, nico e indivisible. De los gobiernos seccionales autnomos Art. 228. Los gobiernos seccionales autnomos sern ejercidos por los consejos provinciales, los concejos municipales, las juntas parroquiales y los organismos que determine la ley para la administracin de las circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas. Art. 241. La organizacin, competencias y facultades de los rganos de administracin de las circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas, sern reguladas por la ley. Constitucin Poltica del Peru Artculo 48. Son idiomas oficiales el castellano y, en las zonas donde predominen, tambin lo son el quechua, el aimara y las dems lenguas aborgenes, segn la ley. Artculo 89. Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existncia legal y son personas jurdicas. Son autnomas en su organizacin, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposicin de sus tierras, as como en lo econmico y administrativo, dentro dei marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artculo anterior. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas. Artculo 149. Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinacin de dicha jurisdiccin especial con los Juzgados de Paz y con las dems instancias del Poder Judicial. Artculo 191. Los gobiernos regionales tienen autonomia poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competncia. Coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones. La ley establece porcentajes mnimos para hacer accesible la representacin de gnero, comunidades nativas y pueblos originrios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales.
Nas constituies citadas acima, encontramos questes sobre soberania, territrios indgenas, municipalidades, descentralizao, e preservao do pluralismo
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cultural e a diversidade tnica de cada regio, dando importncia aos povos indgenas e reconhecendo suas formas de organizao e administrao territorial, bem como suas autoridades e respectivas funes nas comunidades. Da anlise da Constituio Poltica Brasileira de 1988, citamos o seguinte artigo:
Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. 4. A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos.
Observamos assim que falta-nos no Brasil legislao que possa suprir estas lacunas do Estado perante seus povos diferenciados, por isso a necessidade de iniciar esta discusso, a fim de elencar e analisar os mecanismos legais utilizados pelos pases membros do Tratado de Cooperao Amaznica, no tratamento dado aos seus povos indgenas, no que diz respeito ao reconhecimento de auto-organizao e autogesto destes em seus territrios, e assim trabalharmos analiticamente as propostas de criao de municpio, ou ente poltico diferenciado, ou polticas pblicas diferenciadas, que possam respeitar os valores tnicos indgenas. Sabemos tambm que h pensamentos fortemente conservadores nesta questo no Brasil, pois levanta-se a bandeira da segurana jurdica da soberania nacional, em detrimento da consolidao dos direitos dos ndios. Contudo, essa insegurana jurdica falsa, pois no o objetivo das populaes nativas tornarem-se um Estado independente, e sim ver materializar-se o respeito e o reconhecimento de sua terra, sua cultura, seu conhecimento, enfim todos os seus direitos abraados pela Constituio de 1988. 5. DA CRIAO DE MUNICPIOS, ENTES POLTICOS DIFERENCIADOS OU POLTICAS PBLICAS ADEQUADAS S CIDADES INDGENAS Iniciando uma reflexo acerca da soluo para o problema abordado, temos algumas opes que trataremos neste trabalho, dentre elas a criao de um municpio,
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com populao indgena e que se adequasse s realidades destes povos em relao gesto, administrao e funes polticas e jurdicas, ou um ente poltico diferenciado, trazendo em sua essncia peculiaridades que atendam complexidade social que so os povos tradicionais, ou ainda polticas pblicas dentro dos contextos polticos em que j se encontram estas cidades de ndios j citadas, porm modificando os pontos necessrios para conformidade com as reais necessidades observadas nestes locais. Em relao criao de Municpios temos, portanto, no art. 18, 4, os requisitos para a criao de deste ente federativo. Porm, neste ponto h mais uma questo em debate, a lacuna perante a regulamentao legal para o dispositivo previsto no pargrafo 4 do referido artigo, visto que, aps 20 anos da promulgao da Carta Magna, no h ainda a Lei Complementar Federal estipulando o perodo para elaborao de Lei Estadual que traga em seu escopo a criao de um novo municpio e ainda os Estudos de Viabilidade Municipal no possuem os parmetros definidos. Contudo, h na Cmara dos Deputados, Projeto de Lei Complementar que trata da regularizao do referido artigo, o PLP 293/2008, iniciado em maio de 2008, e enviado para apreciao no Senado Federal. Quanto entes polticos diferenciados, temos uma barreira maior que se trata do Princpio Federativo previsto no artigo 1 da Carta Magna, e portanto devendo ter maiores estudos acerca deste ente a fim de no ferir tal princpio tido como Clusula Ptrea do Estado Brasileiro. Em relao s polticas pblicas diferenciadas temos uma possibilidade maior de consolidarmos alguns dos temas abordados neste artigo. Como exemplo de polticas pblicas urbansticas que j esto em execuo, temos o Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira, do qual citaremos o terceiro dispositivo:
Art. 3. So princpios do Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira: I. Respeito aos direitos culturais e territoriais das comunidades indgenas e tradicionais; II. Cumprimento das funes sociais da cidade e da propriedade; III. Democratizao do planejamento e gesto territorial. Pargrafo 1. Os usos, costumes e tradies das comunidades indgenas e tradicionais que vivem em So Gabriel da Cachoeira devem ser respeitados em virtude da importncia da diversidade dos grupos tnicos que formam a sociedade local, cada qual com seus prprios valores culturais, relaes socioambientais, territorialidades e formas de organizao coletiva.
Vemos neste ponto, a forma diferenciada de anlise de gesto territorial, administrativa e poltica de um municpio, possibilitando a realizao de polticas especficas e o atendimento das realidades vividas por estes conglomerados indgenas.
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Porm, h necessidade de que a Constituio Brasileira traga maiores especificaes e aprofundamento, no que diz respeito ao reconhecimento dos direitos dos ndios, de seus costumes, valores sociais, identidade cultural, etc., como foi visto nas Constituies dos Paises-membros do Tratado de Cooperao Amaznica estudados neste trabalho, o reconhecimento e respeito das culturas tradicionais indgenas, inclusive de suas formas de gesto e lideranas polticas e jurdicas. CONCLUSO Temos um grande desafio ao Direito Brasileiro na caminhada de efetivao dos direitos dos povos indgenas. J passamos por longo perodo de negao at o real reconhecimento na Constituio de 1988, hoje precisamos trazer ao cenrio acadmico as reflexes elencadas neste artigo, bem como as demais consideraes feitas por tericos, para assim ratificarmos e efetivarmos os direitos reconhecidos aos ndios na Lei Maior. Com a relativizao dos dogmas jurdicos, encontraremos o pluralismo em nosso Direito, respeitando as diferenas e minorias, nos educando a conviver com as diversidades tnicas e culturais. REFERNCIAS
ANDRELLO, Geraldo. Cidade do ndio: transformaes e cotidiano em Iauret. So Paulo: UNESP: ISA; Rio de Janeiro: NUTI, 2006. DANTAS, Fernando Antnio de Carvalho. A Cidadania Ativa como novo conceito para reger as relaes dialgicas entre as Sociedades Indgenas e o Estado Multicultural Brasileiro. Hilia, Revista de Direito Ambiental da Amaznia, n. 2, Manaus, 2004. SOUZA FILHO, Carlos F. Mars. Multiculturalismo e direitos coletivos in SANTOS, Boaventura de S. Reconhecer para libertar: os caminhos do cosmopolitismo multicultural. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. SOUZA FILHO, Carlos F Mars. O renascer dos povos indgenas para o direito. Curitiba: Juru Editora, 2006. WOLKMER, Antnio Carlos. Pluralismo Jurdico. Fundamentos de uma nova cultura do Direito. So Paulo: Alfa Omega, 1994.
Municipalizao da Licena Ambiental em Manaus: Compatibilizao Entre Licena Ambiental e Urbanstica

EDSON R. SALEME1
Doutor em Direito do Estado pela USP.
1. INTRODUO Estatudo no 15 Princpio da CNUMAD (ECO/92), o princpio da precauo refere-se necessidade da tomada de cuidados especficos por parte das autoridades licenciadoras, em face de situaes que no exista segurana quanto extenso dos danos que possa causar determinada atividade ou empreendimento. Os danos ambientais e urbansticos podem ser irreversveis ou mesmo irreparveis causando impacto local alm daqueles previamente imaginados. Os princpios ambientais evitam no somente riscos ambientais que possam ser calculveis, mas antecipar aqueles que se mostram mais provveis de ocorrer. O caput do art. 225 incisivo ao referir-se necessidade de proteo e preservao do meio ambiente, pelos mecanismos criados para tal finalidade. Isso sem contar com a existncia de normas que prevem a compensao ambiental assim como aquelas que prevem a necessidade de licena ambiental para determinados empreendimentos causadores de impacto ambiental. Contudo, o que se discute neste trabalho a questo da emisso de licena ambiental pelos municpios, a convenincia ou no dessa possibilidade. Certamente ser tambm abordada a possvel aprovao do Projeto de Lei 3057/2000, do Dep. Fernando Chucre, que trata de nova regulamentao acerca do parcelamento do solo, regularizao fundiria e lei de responsabilidade territorial urbana. Projeto polmico que vem causando acirradas discusses, mormente pelo fato de cometer aos municpios procedimentos ambientais que antes eram desempenhados pelos estados de sua circunscrio. Seria tal medida adequada ou no?
Professor do Curso de Mestrado em direito ambiental da Universidade do Estado do Amazonas e da UNISANTOS.
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J existem municpios no Pas, a exemplo de Porto Alegre, que obtiveram, do Estado respectivo, poderes suficientes para emitir licena ambiental em seus territrios. Entretanto, so municpios dotados de equipe tcnica especializada, capazes de formar uma opinio consistente em termos de impacto ambiental. Entretanto, essa no a situao de grande parte das municipalidades deste Pas. As equipes de servidores municipais no contam com profissionais que possam pontuar danos eventualmente causados pelas atividades Os diversos atos normativos expedidos pelo CONAMA ou mesmo pelo CONCIDADES com vistas regulamentao de normas ambientais buscam evitar atividades causadoras de poluio ambiental ou mesmo de impacto local. Previamente ao licenciamento, necessria manifestao de tcnicos especializados para apreciar os projetos de empreendimentos ou atividades por meio de relatrios tcnicos pormenorizados . Ademais, h de ajustar-se o plano regional e local a fim de se lograr uma composio para todos os aspectos ali envolvidos. A sustentabilidade, como princpio mximo do direito ambiental, indica a necessidade de estudos tcnicos aprofundados em prol da necessria manuteno de um meio ambiente adequado. Se por um lado existem dispositivos consagrando normas protetivas, relatrios de impacto local e de vizinhana, apreciao dos tcnicos, audincias pblicas, consultas populares; por outro, existem empresrios ansiosos em desenvolver e ampliar seus negcios, deste lado tambm esto as autoridades locais preocupadas em manterse no poder e contentar a populao local com maior numero de vagas e desenvolvimento das atividades na municipalidade; contudo, ambas as partes, por vezes, desconhecem o alcance, a mdio e longo prazo, dos danos que a atividade pode causar. Nesse sentido, no somente pareceres tcnicos devem embasar as decises, mas tambm consultas populares com a participao de entidades que possam, de fato, auxiliar nessa pesquisa de impacto. Atualmente, o Municpio de Manaus possui trmite bem equacionado nos empreendimentos potencialmente poluidores ou que possam causar impacto ambiental, por meio das leis locais. Qualquer atividade potencialmente poluidora que desejar ali se instalar deve buscar a zona industrial adequada, obter as licenas das autoridades estaduais a partir do EIA-RIMA, a fim de obter a licena de instalao. Caso haja impacto regional ou mesmo que possa ensejar a interveno do IBAMA, este tambm dever manifestar-se a partir desses e outros elementos que considerar relevantes. Caso sua pretenso dependa de manifestao das autoridades municipais para obteno das licenas urbansticas, essa somente ser expedida aps a emisso da licena ambiental. Esse o procedimento, alis, de grande parte das municipalidades de grande porte, a exemplo das grandes capitais. Desta forma, o trabalho se desenvolver, em um primeiro momento, abordando a questo da licena ambiental e suas peculiaridades e a atuao dos rgos do
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SISNAMA em sua emisso. A gesto dos estados na edio de licenas e como se realiza presentemente o licenciamento em termos de rgos pblicos. No desenvolvimento, ser abordado o papel dos municpios e se, de fato, contam com aparato suficiente para atuarem como rbitro e juiz de um processo de licenciamento de interesse que ultrapassa seu territrio e interesse local. E, ao final, a convenincia ou no da aprovao do projeto 3.057/2000. 2. ATIVIDADE LICENCIADORA O art. 3, III, da Lei implementadora da Poltica Nacional do Meio Ambiente determina ser obrigatria a licena ambiental para as atividades que venham a degradar, poluir ou promover alteraes adversas ao meio ambiente. Caso haja duvidas quanto ao nvel de poluio e sua insero ou no na restrio referida, deve-se consultar a Resoluo 237 do CONAMA, em seu anexo I, que consigna considervel rol de atividades e empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental. O tratamento genrico e permite identificao facilitada da atividade. Mesmo no se encontrando nesse rol a atividade, deve-se consultar a autoridade licenciadora acerca da necessidade ou no de se proceder o estudo de impacto da atividade. Esta dever, discricionariamente, observar se h ou no problemas ambientais naquela atividade. As licenas ambientais esto prescritas no Decreto 99274/90, o qual indicou rol exaustivo desses atos: licena prvia LP; licena de instalao LI e licena de operao LO. A primeira apenas atesta a viabilidade do incio do empreendimento e prescreve requisitos bsicos a serem respeitados, a fim de se conceder as licenas posteriores necessrias realizao da atividade. A LI permite que o projeto seja implantado e a LO outorgada quando todos os requisitos prescritos nas licenas anteriores foram devidamente observados e atendidos e isso no dispensa novas avaliaes e requisies. O tramite procedimental das licenas obedecem a seguinte sequncia: o primeiro passo o pedido do empreendedor junto ao rgo competente, que deve emitir um termo de referncia. Como segundo passo, o empreendedor deve iniciar os estudos a fim de se elaborar o estudo de impacto ambiental (EIA-RIMA); e o ato que conduz ao rumo final a realizao de audincias pblicas, a fim de se obter a opinio popular acerca do empreendimento. Somente aps a verificao de todos esses procedimentos que o rgo licenciador lavra um parecer tcnico submetendo-o ao Conselho do Meio Ambiente; a partir de ento ser deliberada a concesso ou no da Licena Prvia. Observe-se, outrossim, que a LP apenas atesta a viabilidade do projeto no a sua efetiva realizao. O EIA, o qual deve embasar a deciso da autoridade ambiental, essencial para o licenciamento de atividades efetivamente poluidoras. Referido estudo contempla todos os elementos indispensveis para o desenvolvimento da atividade com o mnimo
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impacto, seja por meio de alternativas tecnolgicas e de implantao; na fase operacional observa a rea geogrfica a ser atingida alm de seu enquadramento entre os planos e programas governamentais e outros zoneamentos que possam contemplar a insero da atividade na regio. O RIMA (Relatrio de Impacto Ambiental) o resumo do EIA. Deve ser elaborado da forma mais coloquial possvel de maneira a viabilizar um entendimento do seu contedo a quem quer que seja. O RIMA, portanto, observa os pontos de maior relevncia no EIA e informa a populao acerca dos riscos que a atividade pode gerar em termos ambientais. A obrigatoriedade da avaliao de impacto ambiental foi tambm prevista no texto constitucional vigente. Com efeito, estabelece o inciso IV do pargrafo primeiro do artigo 225 que, no mbito das atribuies estatais e no caminho para a construo de um direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o Poder Pblico deve exigir, na forma da lei, o estudo prvio de impacto ambiental para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente. Instrumento esse a que se dar publicidade tendo em vista a possibilidade de realizao de audincias pblicas que objetivam expor aos interessados o contedo dos projetos apresentados ao Poder Pblico2. neste sentido, que afirma Edis Milar ser o mecanismo que d vida a dois princpios fundamentais de Direto Ambiental: o da publicidade e o da participao pblica.3 Sua funo, ressalta Paulo Affonso Leme Machado4 ao citar Chambault, no a de influenciar as decises administrativas a favor das consideraes ambientais em detrimento das vantagens econmicas e sociais suscetveis de advirem de um projeto. O objetivo o de fornecer suporte Administrao Pblica de modo que seja possvel sopesar os interesses em jogo no processo de tomada de deciso5. 3. LICENCIAMENTO MUNICIPAL A competncia para editar normas gerais da Unio, no que se refere competncia concorrente, tem sido alvo de diversas discusses em sede jurisdicional. O exemplo tpico foi a Lei 8.666/93 (Estatuto das Licitaes e Contratos Administrati2 3 4 5 Resoluo CONAMA n. 009/87. Edis Milar. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco, p. 358. Direito ambiental brasileiro, p. 221. Tomada de deciso inclusive com relao s atividades desenvolvidas pelo prprio Poder Pblico. A exemplo, o artigo 3 da Lei n. 8.666/93 (Lei das Licitaes) prescreve que a licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao. Por seu turno, o artigo 12 descreve que nos projetos bsicos e projetos executivos de obras e servios sero considerados dentre outros requisitos o impacto ambiental (inciso VII).
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vos), cujo contedo foi considerado inconstitucional, pelo simples fato de exorbitar o que se considerava geral. Contudo, o STF fez suas consideraes e referida norma mantm-se sem alteraes. Em matria ambiental, o entendimento tem sido o de que quanto maior a proteo ao meio ambiente mais apropriada ser a norma. No devem existir mecanismos flexibilizadores nas demais unidades federativas. Estados e Municpios podem sim complementar as normas, exigindo e determinando a observncia de fatores considerados relevantes, de acordo com suas peculiaridades, nos termos da legislao concorrente, do art. 24, I, VI, VII e VIII e os municpios com base no inciso II e VIII do artigo 30 da CF. A estrutura federativa do Estado brasileiro oferece o denominado federalismo de terceiro grau. Isso quer dizer que os municpios nacionais possuem autonomia poltica e administrativa; possuem rgos legislativos e um considervel aparato administrativo. Os que possuem grande nmero de habitantes necessitam de grande agilidade, sobretudo no que se refere aos empreendedores que nele queiram desenvolver suas atividades. A estrutura atual permite que a esses entes o oferecimento de determinadas vantagens s empresas que nele querem se instalar. Certamente os municpios compreendidos em zonas industriais ou mesmo regies demarcadas dentre de uma regio metropolitana possuem maiores vantagens a oferecer. O Estado, por vezes, ingressa na proposta a fim de proporcionar um ambiente atrativo s empresas que a queiram desenvolver suas atividades. A agilidade em se emitir licenas e outros atos capazes de proporcionar segurana ao empreendedor passou a ser considerado item relevante nas propostas recebidas pelos empresrios. Por outro lado, como j referido, olvidam-se do aspecto ambiental. Os que se preocupam com esse aspecto, por vezes, utilizam-se de mecanismos legais ou mesmo subterfgios para no atingirem espaos ambientalmente protegidos em centros urbanos. O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) proporciona meios viveis para referida proteo: o solo criado e a transferncia do direito de construir. Assim, atualmente h uma tendncia, mormente nos grandes centros urbanos, em se vincular a licena urbanstica ao cumprimento de normas ambientais, como o caso da Municipalidade de Manaus. Essa tendncia est plenamente de acordo com as competncias constitucionais, ou seja, aquela insculpida no artigo 30, VIII da CF, alm da orientao que deflui das decises do STF, de que as municipalidades no podem diminuir as exigncias propostas pelos demais entes federativos. Podem, de outra forma, aumentlas de forma a proteger a municipalidade no aspecto ambiental ou outros que o Plano Diretor tenha se inclinado. Diversos so os instrumentos de interveno urbanstica previstos no Estatuto da Cidade. Destaca-se, por exemplo, a exigncia que decorre do texto constitucional para que as cidades com mais de 20 mil habitantes elaborem seus planos diretores.
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Como o planejamento urbano um instrumento de transformao da realidade local, os planos diretores tornam-se instrumental bsico para a poltica de desenvolvimento e expanso urbana (CF, art. 182, 1), pois realizam uma radiografia do municpio no seu atual estado e identificam quais so os problemas que o municpio enfrenta e as suas necessidades para um futuro estimado em dez anos, possibilitando que os Prefeitos, Vereadores, comerciantes, industririos, investidores e muncipes de forma geral possam impedir o agravamento dos atuais problemas e planejar o desenvolvimento e crescimento do municpio.6 Assim, no h como desvincular qualquer ato de licena da observncia das normas federais e estaduais vigentes. Se algum municpio confere licena urbanstica em discordncia com tais legislaes pode ser por fazer vistas grossas a determinados empreendimentos ou mesmo edificaes em reas protegidas. Como referido, a dvida pela possvel insero de atividade como potencialmente poluidora est nas mos da autoridade administrativa. Esta, de acordo com os princpios ambientais, deveria sempre tornar o projeto mais detalhado de maneira a assegurar a plena defesa ao ambiente. Isso tambm ocorre em decorrncia de comumente se separar o urbanstico do ambiental, seja por parte dos juristas como das autoridades pblicas em geral. Tanto o licenciamento (processo administrativo) como a licena ambiental (ato administrativo) esto contemplados no art. 1 da Resoluo 237/97 do CONAMA. O primeiro procedimento administrativo tendente a viabilizar a instalao de empreendimento determinado. Sua natureza jurdica discutida na doutrina; LEME MACHADO (2000) indica ser ato administrativo discricionrio; MILAR (2001) afirma ser licena administrativa com caractersticas prprias. A posio mais certeira aquela que aponta uma natureza mista. Discricionria quanto emisso da licena e vinculado aps a primeira manifestao da autoridade, com traos caractersticos de autoridade administrativa capaz de romper o prazo da licena na hiptese de descumprimento das condies impostas ao empresrio; alm disso, h um prazo para cada licena, cujo trmino determina a busca por uma prorrogao que contempla novos mecanismos fiscalizadores. Enfim, sua caracterstica jurdica impe uma natureza mista, capaz de fornecer autoridade administrativa poderes suficientes para determinar sua cassao ou no prorrogao. Esses atos devem cumprir com o princpio da finalidade, o qual determina seja o ato administrativo emitido de acordo com o interesse coletivo. A tendncia a uma agilidade administrativa capaz de pr em risco a atividade licenciadora, a ser observada em sede constitucional aps a insero do principio da eficincia no caput do art. 37 no deve macular o interesse pblico em preserva o meio ambiente. Destarte, a descentralizao em matria ambiental vem de maneira a
6 Alexandre Sturion de Paula. Estatuto da Cidade e o Plano Diretor Municipal, p. 17.
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integrar o municpio nessa gesto, pois nessa esfera federativa que os indivduos possuem maior integrao e proximidade e as polticas pblicas devem estar voltadas ao atendimento da comunidade local, sempre considerando o desenvolvimento sustentvel. Ao cogitar-se da possibilidade da emisso das licenas por parte da importncia de adequao das administraes municipais s necessidades dos muncipes, sobretudo diante das restries ao uso da propriedade e as disposies constantes no Plano Diretor, fez com que se criassem mecanismos capazes de compatibilizar a licena ambiental e urbanstica. No Municpio de Manaus essa possibilidade est sendo cogitada, sobretudo diante da construo da Ponte Manaus-Iranduba, que ir modificar o entorno da Regio Metropolitana local, criada h pouco tempo. A sistemtica de licena integrada foi satisfatoriamente efetivada no Municpio de Porto Alegre; considervel parcela de urbanistas opinam como sendo uma medida salutar, desde que o municpio tenha condies de aferir os requisitos legais a fim de se emitir a respectiva licena prvia, monitorando as atividades de forma mais prxima, principalmente com o intuito da renovao da mesma. Essa posio foi reiterada tambm pelos dos ministros que j ocuparam a pasta do Ministrio das Cidades em sesses presenciadas por este acadmico. A atividade urbanstica, em sua atuao mais concreta e eficaz exercida no plano Municipal. Os planos de desenvolvimento urbanos desenvolveram-se em forma de planos diretores que estabelecem regras para um desenvolvimento fsico das cidades, ordenando a expanso dos ncleos urbanos do Municpio. A concepo de planejamento urbano deixou de concentrar-se apenas no entorno das cidades e evoluiu ainda em outro sentido, passou a contemplar o interior das cidades; destarte passou a abranger todo o territrio municipal cidade, campo, rea rural, como elementos indissociveis e integrativos da unidade constitucional primria que o Municpio7. Os Municpios com considervel nmero de habitantes sempre tiveram competncia para elaborar planos urbansticos; porm, poucos estabeleceram um processo de planejamento que atingisse de forma sustentvel e permanente a localidade. No somente a falta de recursos tcnicos, mas tambm recursos financeiros para sustent-los, at mesmo recursos humanos e o pior deles seja o temor do Prefeito e da Cmara de que o processo de planejamento substitua sua capacidade de atuao poltica e de comando administrativo8.
7 8 Hely Lopes Meirelles. Direito de Construir. Malheiros: So Paulo, 1976, p. 115. Jos Afonso da Silva. Direito Urbanstico Brasileiro. Malheiros: So Paulo, p. 101.
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Outro fator que se observa na dificuldade de implementao de grande parte dos institutos urbansticos o temor do prefeito e da Cmara desagradar muncipes influentes e que se autodenominam benfeitores da localidade. Isso certamente traz grandes problemas para o bioma local que recebe o impacto com vistas a receber de bom grado investimentos para a municipalidade. A questo do planejamento integrado algo recentemente implantado. Algumas tentativas exitosas j foram realizadas em municpios com equipe tcnica especializada. Essas equipes buscam integrar o aspecto ambiental ao e urbano, com o fito de efetivar uma gesto urbana gil e adequada aos padres atuais. O aspecto econmico nos municpios visto como elemento deficitrio. Talvez a melhor articulao no mbito territorial seria se o aspecto econmico fosse articulado pelos rgos federais ou mesmo estaduais e o aspecto fsico-territorial levado em considerao apenas no nvel local. O planejamento urbanstico deveria ser mais bem articulado no aspecto nacional levando-se em considerao os aspectos econmicos e sociais; no municpio existiria apenas a distribuio desses elementos em ambiente fsico-territorial. Isso no contrasta com a autonomia; ao contrario, acata a determinao da Unio elaborar os planos nacionais; os regionais, cometidos aos estados; os municpios, a partir dos estudos tcnicos realizados pelas demais unidades federativas, poderia opinar no momento da elaborao genrica. Sua atuao, contudo, deveria ser ulterior s fases j mencionadas e importaria na distribuio do econmico e social j relevado nos planos anteriores. A sequncia segue o plano constitucional e a estrutura federativa brasileira. dessa forma que se pode afirma ser o planejamento urbanstico no Brasil ainda em fase de desenvolvimento; a articulao entre unidades federativas incipiente; h longas discusses e normas a serem elaboradas com o intuito de se efetivar uma ao coordenada e propcia ao desenvolvimento de acordo com as caractersticas regionais. Sequer as funes urbansticas essenciais contempladas na Carta de Atenas (habitar, trabalhar, recrear e circular) no se logra atingir; o intuito alcanar o que preceitua o artigo 182 da Constituio Federal, ou seja, buscar o real sentido da funo social da cidade e assim atingir a to almejada funo social da propriedade urbana e rural. 4. O PROJETO DE LEI 3.057/2000 E A CONVENINCIA OU NO EM SUA APROVAO Este Projeto de Lei, que trata dos parcelamentos do solo e das regularizaes fundirias em rea urbana, faz alteraes substanciais em duas das mais importantes legislaes ambientais brasileiras: a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente e o
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Cdigo Florestal. Referido projeto deveria ser objeto de exaustivos debates no Congresso Nacional, por meio de das comisses temticas e da sociedade civil. Referido projeto refere-se aos parcelamentos do solo revogando a lei n 6.766/ 79, que dispe sobre o Parcelamento do Solo Urbano. Trata tambm de regularizaes fundirias em rea urbana, buscando a regularizao de propriedades em situao irregular e em reas de proteo ambiental. No que tange o Cdigo Florestal, traz um equacionamento das reas de Preservao Permanente APPs, em zona urbana, pois permite utilizao de APPs como reas de lazer em parcelamentos e condomnios; h determinados dispositivos que permitem parcelamentos em locais atualmente protegidos pelo Cdigo Florestal. Talvez o pior do projeto seja a proposta por uma municipalizao do licenciamento ambiental, o que, como visto, traz riscos incomensurveis ao meio ambiente como um todo, pois confere s prefeituras amplo espao decisivo. Sublinhese que a maior parte delas, conforme j afirmado por parte das mais importantes ONGs brasileiras, esto desprovidas de recursos financeiros e humanos capazes de emitir opinies acerca de matria ambiental. A pior critica gira em torno da dispensa de licenciamento estadual para empreendimentos menores que 100 hectares e, aliado a esse aspecto, estimula a aprovao de projetos em etapas. Exclui a incidncia do Cdigo de Defesa do Consumidor nos loteamentos, causando riscos aos que adquirirem lotes. Empresrios mal intencionados podero lotear sem as atuais restries legais. O licenciamento nico gera ambiente mais propcio para a desvinculao do loteamento em seus aspectos preservacionistas. 5. CONCLUSES bastante comum nos municpios brasileiros que o urbano e o ambiental sejam tratados separadamente. Atualmente, o licenciamento fica a cargo dos Estados, que emitem a palavra final em termos decisivos acerca da convenincia ou no da empreitada e o seu respectivo aspecto ambiental. Quando h uma repercusso de maior amplitude regional, o IBAMA se manifesta para proteger o ambiente, de forma complementar. No exclui ainda a possibilidade do municpio opinar em termos ambientais por intermdio de sua secretaria de meio ambiente. No Municpio de Manaus a licena urbanstica segue essa tendncia e s emitida aps a comprovao da licena ambiental. Os municpios com grande nmero de habitantes e considervel nmero de atividades desenvolvidas em seus territrios condicionam a expedio da licena urbanstica licena ambiental. Esta deve ser objeto de anlise por meio dos estudos
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de impacto ambiental e exteriorizadas por meio de um relatrio, este deve ser veiculado amplamente populao local com o objetivo de se discutir ou no a convenincia do desenvolvimento daquela atividade. Em que pese a necessidade de discusso popular, sua opinio ainda pode ser desconsiderada, se a municipalidade justificar interesse local na aprovao. Ainda que existam polmicas acerca dos limites das normas gerais estabelecidas nos pargrafos do artigo 24, majoritrio o entendimento, inclusive com parecer do STF, no sentido de que as normas federais tm aplicabilidade abrangente e no podem ser objeto de flexibilizao por parte dos estados e municpios. Estas unidades federativas devem complement-las com maiores exigncias, sempre com o fito de atender os princpios da precauo e da preveno. Eventual conflito deve ser decidido com base na norma que tutele de forma mais abrangente o bem ambiental. Assim, o preenchimento dos requisitos necessrios para a emisso da licena urbanstica deve incluir a observncia da legislao federal e estadual, sobretudo quando se tratar de reas protegidas pelo Cdigo Florestal. A propriedade urbana tem no direito de construir sua expresso econmica, o qual no atribudo pelo Cdigo Civil, mas sim pelo Plano Diretor, o qual contempla a lei de zoneamento, uso e ocupao do solo. O denominado direito subjetivo est plenamente condicionado ao atendimento dos requisitos impostos por referidos instrumentos. Ademais, esse direito deve submeter-se aos regramentos ambientais vigentes, que podem seriamente restringir o uso da propriedade, sobretudo com a designao de reas de proteo permanente e outros institutos capazes de inviabilizar o uso da propriedade de maneira plena. O Projeto de Lei 3.057/2000 fragiliza o sistema de licenciamento ambiental. A prtica atual empregada por alguns municpios brasileiros, mormente os de maior porte, de utilizar tcnicas urbansticas para proteger espaos ambientalmente protegidos nos centros urbanos, de acordo com o prprio plano diretor, alm de se condicionar a emisso de licena urbanstica ambiental, atende plenamente as necessidades de desenvolvimento sustentvel. O projeto inconsequente. Comete s municipalidades a tarefa de licenciar projetos ambientais, sendo que a macia maioria das prefeituras, mesmo com nmero considervel de habitantes, no tem condies de praticar tais avaliaes ambientais. Alm disso, outros interesses podero concorrer afrontando o princpio do desenvolvimento sustentvel e outros de cardeal importncia previstos implicitamente na Constituio Federal. 5. BIBLIOGRAFIA
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O Licenciamento Urbanstico no Municpio de Manaus

JUSSARA MARIA PORDEUS
E
SILVA1
Mestre em Direito Ambiental.
SUMRIO: 1. Introduo. 2. As Limitaes Urbansticas. 2.1. Licenas Urbansticas. 3. O Plano Diretor do Municpio de Manaus. 4. O Cdigo de Obras e Edificaes do Municpio de Manaus. 5. Reviso e Extino das Licenas. 6. Taxa de Licenciamento. 7. Transmissibilidade da Licena. 8. Infraes e Legalidade Urbanstica. 9. Controle e Sanes das Infraes Urbansticas no Municpio de Manaus. 10 A Omisso do Poder Pblico Municipal e as consequncias para a cidade e seus habitantes. 11. A Responsabilidade do Municpio e do Agente Pblico pela Omisso no Controle Urbanstico. 12. O Papel do Ministrio Pblico e da Sociedade Organizada na defesa da Ordem Urbanstica. 13. Concluses. Referncias bibliogrficas. RESUMO: Este trabalho aborda o Licenciamento Urbanstico no Municpio de Manaus, partindo da anlise de todo o procedimento de obteno da licena para construir, desde o pedido, pressupostos para obteno, inclusive das hipteses de reviso que podem ensejar revogao, extino e cassao, taxa de
Procuradora de Justia do Ministrio Pblico do Estado do Amazonas, Mestre em Direito Ambiental pela Universidade do Estado do Amazonas. Doutoranda da Universidade de Coimbra. Coordenadora do Ncleo de Direito Cidade do Programa de Ps-Graduao em Direito Ambiental da Universidade do Estado do Amazonas, Professora de Direito Administrativo da Graduao da Universidade do Estado do Amazonas, Professora do Mdulo Sistema de Controle Urbanstico do Curso de Ps-Graduao em Direito Ambiental e Urbanstico da Faculdade Martha Falco, Coordenadora do Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico na Regio Norte. Coordenadora da pesquisa qualitativa dos Planos Diretores nos municpios do Amazonas para a UFRJ/IPPUR. Cf. Leonardo Valles Bento, Sociedade Civil um conceito que j foi objeto de inmeras interpretaes, as quais contriburam para que a expresso lograsse um potencial inesgotvel de ressiginificao. O conceito surge com as doutrinas do jusnaturalismo contratualista, ou melhor, essas doutrinas inauguram a tradio terica do conceito de sociedade civil, que chegou aos dias atuais. A sociedade civil vista como instrumento de disseminao da ideologia socialista, cuja conquista necessria a fim de se conquistar o Estado e transformar a ordem econmica. Em contraponto, expe, ainda o referido autor o pensamento de Gramei que enxerga a sociedade civil muito mais como um obstculo a ser enfrentado (de fato, ele define a sociedade civil burguesa como um conjunto de trincheiras e casamatas para a defesa do capitalismo), do que um espao neutro ideologicamente onde a poltica e a liberdade encontram seu pleno sentido e realizao (BENTO, 2003, p. 207216).
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 licenciamento, transmissibilidade, at as infraes urbansticas e o correspondente direito urbanstico sancionador. Inclui, ainda, a omisso do Poder Pblico e suas consequncias para a cidade e seus habitantes, a responsabilidade do Municpio e de seus agentes por omisso no controle urbanstico e o papel do Ministrio Pblico e da Sociedade Civil2 Organizada na defesa da ordem urbanstica. PALAVRAS-CHAVE: Direito de Propriedade; Funo Social; Direito de Construir; Limitaes Urbansticas; Licenciamento Urbanstico; Infraes Urbansticas; Direito Urbanstico Sancionador; Omisso do Poder Pblico; Responsabilidade do Municpio e de seus agentes; Defesa do Ordem Urbanstica; Papel do Ministrio Pblico e da Sociedade Civil Organizada.
1. INTRODUO luz da Constituio Federal de 1988 que condiciona o direito de propriedade ao cumprimento da funo social, em seus arts. 5, XXIII e 170, III assim como do Estatuto da Cidade que concebe a ordem urbanstica como bem difuso3 a ser protegido infere-se a necessidade de uma releitura do Direito de Construir, uma vez que a este direito se deu nova concepo, na medida que ficou subordinado, alm das restries relativas ao mau uso da propriedade de ordem privada, tambm s imposies legais de direito pblico, que visam o bem-estar social, advindas do Plano Diretor e das leis dele decorrentes. A socializao do domnio particular e a evoluo da propriedade-direito para a propriedade-funo passaram a ser matrias pertinentes tanto ao Direito de Construir quanto ao Direito de Propriedade, atravs da dicotomia imposta pelo interesse social sobre o particular. Como bem refere Di Pietro (1999, p. 24-25) essa concepo j encontrada nas teorias de So Toms de Aquino4 e na doutrina social da Igreja5. A liberdade de construir passa a ser limitada, no apenas pelo princpio da normalidade6 de seu exerccio (que condena a concepo de mau uso, de abuso ou excesso na fruio) que hipoteticamente prejudica a segurana, o sossego e a sade dos que habitam nas vizinhanas mas, tambm pela teoria da relatividade dos
3 4 5 Bem difuso, para efeito deste trabalho, significa bem de titularidade difusa. O proprietrio um procurador da comunidade para a gesto de bens destinados a servir a todos, embora pertenam a um s (So Toms de Aquino, In: Ferreira Filho, 1975, p. 66). Essa doutrina social da Igreja foi exposta na Ecclica Mater et Magistra, do Papa Joo Paulo XXIII, de 1961, e na Populurum Progressio, do Papa Joo Paulo II, nas quais se associa a propriedade ideia de uma funo social, ou seja, funo de servir para a criao de bens necessrios subsistncia de toda a humanidade. Segundo Meirelles (2000, p. 30), a teoria da normalidade foi sistematizada por Georges Ripert, em famosa tese apresentada em 1902, em Paris: De 1Exercice du Droit de Proprit dans ses Rapports avec les Proprits de Voisines.
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direitos7, universalmente aceita, e por leis e regulamentos que criam as denominadas limitaes administrativas, que, por sua vez, buscam o bem-estar no convvio da coletividade nas urbes. H, assim, ntimas relaes entre o Direito de Construir e o Direito Urbanstico, pois o primeiro, que era anteriormente integrado ao Direito de Propriedade, portanto, restrito ao direito privado, em sua atual concepo encontra-se submetido s limitaes administrativas, imposies de ordem pblica, revestidas de poder de imperium, clausuladas de imprescritibilidade, irrenunciabilidade e intransacionalidade8 Portanto, o Direito de Construir passa a ser regido por regime misto, limitado por normas de direito pblico e privado, razo por que alguns de seus preceitos chegam a se interpenetrarem, o que ocorre tambm em relao ao Direito de Vizinhana, de ordem exclusivamente privada. As limitaes urbansticas9, segundo Toshio Mukai (1988, p. 75), compem um largo campo de instrumentalizao do Direito Urbanstico brasileiro por repousarem sobre a base filosfica da solidariedade entre os componentes do grupo social, onde todos esto sujeitos a suportar um sacrifcio razovel e no indenizvel, em favor da coletividade. Por essa razo, as caractersticas dessas limitaes se fundam nos princpios da generalidade e da razoabilidade, pois, se o sacrifcio no geral, e, sim, particular, geraria direito indenizao para recompor o patrimnio lesado em face de sacrifcio desigual de cargas pblicas, o que estaria ferindo o princpio da igualdade. Portanto, as limitaes urbansticas objetivam regular o uso do solo urbano, suas construes e ainda o desenvolvimento de aes visando melhorar as condies de vida dos habitantes das reas compreendidas nos espaos habitveis, impondo normas de conforto, salubridade, esttica, segurana e funcionalidade, normatizando
7 Meirelles (2000, p. 30) explica que Georges Ripert, para elaborao da teoria da normalidade, partiu da teoria da relatividade dos direitos As premissas fundamentais da teoria da relatividade repousam na concepo de aplicao dos postulados fsicos experincia jurdica, o que no significa a adoo de frmulas matemticas na resoluo dos conflitos sociais. As concepes absolutistas se tornaram insustentveis com o advento da teoria da relatividade. (Disponvel em: <http://www.mundojuridico.adv.br/html/artigos/documentos/texto508>. Acesso em: 30 ago. 2004). Esta teoria permite, por exemplo, a flexibilizao de direitos individuais em benefcio de direitos coletivos e do bem-estar social. Intransacionalidade, nesse ponto, significa dizer que tais disposies legais limitaes administrativas no podem ser negociadas ou deixar de ser exigidas pelo rgo fiscalizador da Municipalidade. Todavia sabido ser comum, a partir da edio da Lei da Ao Civil Pblica. Termos de Ajustamento de Conduta intermediados pelo Ministrio Pblico e acordos homologados em juzo, nos quais a parte infratora se submete a obrigaes de fazer, como por exemplo, dar outra rea para uso comum do povo em troca, em face da teoria do fato consumado ou irreversibilidade ao status quo ante (ex.: construo em rea non edificandi). Limitaes urbansticas so nus pessoais (positivos ou negativos) impostos por lei ao proprietrio, de forma geral e, geralmente, inidenizveis, visando ordenar o espao urbano. (Vide item 5.1, do captulo V).
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o trabalho urbano, as obras pblicas e particulares, com a nica finalidade de facilitar a vida de seus ocupantes. Celso Antnio Bandeira de Melo (1969, RDP n 9, p. 57), ao referir-se ao assunto, acentuou: a propriedade, assim como a liberdade, necessita ajustar-se aos interesses coletivos, e a atividade estatal condicionante desses fins designada poder de polcia10. Entretanto, observa-se claramente a existncia de construes desenfreadas, sem qualquer planejamento urbanstico e ambiental, no obstante a maioria dos municpios brasileiros contar com Planos Diretores em consonncia com o disposto no Estatuto da Cidade, leis de Parcelamento do Solo federal e local, leis de Zoneamento Urbano e Cdigo de Obras e Edificaes, o que faz a incoincidncia entre a cidade legal e a cidade real11. E a gigantesca ocupao ilegal do solo urbano representa para alguns autores, a exemplo de Maricatto (2002, p. 122), a excluso urbanstica12. Para Rizzardo (1998, p. 204), a expanso desordenada dos povoamentos, carentes de condies mnimas de infraestrutura, notadamente quanto ao sistema de gua, esgoto, vias pblicas e reas verdes, transformou as cidades em problema crnico para as municipalidades. Assim, o Poder Municipal, ao implantar os requisitos legais urbansticos, sobretudo quanto s exigncias sanitrias mnimas, passou a se ver obrigado a suportar pesados nus, por conta da impune irresponsabilidade dos loteadores. E da feita que a maioria da populao brasileira concentra-se na rea urbana, a exemplo de Manaus (onde cerca de 70% dos habitantes do Estado do Amazonas vive nesta capital 13), um meio ambiente ecologicamente equilibrado depende do planejamento urbanstico das grandes cidades. A impunidade no descumprimento
10 Ao mesmo tempo que a CF e as leis concedem direitos, os condicionam ao bem-estar da coletividade, assim o poder que o Estado tem de limitar o uso, gozo, fruio e destruio de bens, direitos e atividades, em prol da coletividade e do bem estar social, se chama poder de polcia. Rolnik (2003, p. 13) aborda o tema em relao cidade de So Paulo, na sua obra A Cidade e A Lei: [...] isto poderosamente verdadeiro para a cidade de So Paulo e provavelmente para a maior parte das cidades latinoamericanas, ela determina apenas a menor parte do espao construdo, uma vez que o produto cidade no fruto da aplicao inerte do prprio modelo contido na lei, mas da relao que esta estabelece com as formas concretas de produo imobiliria da cidade. Porm, ao estabelecer formas permitidas e proibidas, acaba por definir territrios dentro e fora da lei, ou seja, configura regies de plena cidadania e regies de cidadania limitada [...] quando a lei no opera no sentido de determinar a forma da cidade, como o caso de nossas cidades de maiorias clandestinas, a onde ela mais poderosa no sentido de relacionar diferenas culturais com sistemas hierrquicos. A autora tece uma crtica ao urbanismo brasileiro entendido como planejamento e regulao urbanstica no sentido de no ter comprometimento com a respectiva realidade, na medida em que abrange apenas uma parte da cidade. Dados do IBGE. Disponvel em: <www.ibge.gov.br>. Acesso em 15 out. 2008.
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das normas urbansticas e ambientais, portanto, deve ser combatida, buscando-se uma maior eficincia no seu controle, em vista dos ecossistemas e, consequentemente, da prpria subsistncia humana14, ainda que o sucesso desse controle no se d por obedincia espontnea das normas, mas atravs de imposio de terceiros, como do Poder Judicirio. No municpio de Manaus, no so raros os loteamentos que sequer atendam as exigncias da lei federal do Parcelamento do Solo, legislao municipal e Cdigo de Obras e Edificaes, no que se refere metragem dos lotes, aos espaos verdes, rea de circulao, de lazer e equipamentos sanitrios, necessrios ao atendimento das condies mnimas de sade pblica da populao15. E como j foi anteriormente mencionado, como 70% (setenta por cento) da populao de todo o Estado do Amazonas concentra-se na rea urbana de sua capital, de fundamental importncia a interveno da Administrao Pblica para regular o uso do solo, propiciando um desenvolvimento harmnico na cidade, atravs do planejamento urbano e de instrumentos como o licenciamento urbanstico. No obstante todas as exigncias legais, que so previstas em relao aos loteamentos urbanos, torna-se comum, aps aprovao do projeto pelo rgo fiscalizador municipal, a existncia de alteraes posteriores por parte das construtoras, com o intuito de efetuar o mximo de ocupao do solo, visando lucro desmesurado, em detrimento das exigncias urbansticas e ambientais. Tambm no se pode descartar a omisso do rgo municipal fiscalizador com essas irregularidades, por ocasio da concesso da licena prvia e da definitiva (do habite-se)16. Desse modo, o planejamento e a legislao tornam-se ineficazes, se no houver meios efetivos de proteo da legalidade urbanstica, ou seja, de fiscalizao do cumprimento dessas normas. Em Manaus, observa-se, concretamente, abundante legislao e suficientes instrumentos de controle para se fazer cumprir as normas norteadoras dos loteamentos e edificaes, todavia, a municipalidade carece de infraestrutura e de um ordenamento de aes. E, mesmo os meios de controle repressivos existentes e possveis de serem utilizados pela prpria Administrao, como por
14 15 A Constituio Federal estabelece no art. 225 a preservao ambiental como forma de garantir a subsistncia das presentes e futuras geraes. Essa realidade est presente em Manaus no apenas em bairros habitados por pessoas de baixa renda a exemplo da Nova Cidade, onde foi totalmente devastada a rea verde mas, tambm, em condomnios de classe mdia, nos quais os construtores, em busca de lucro desmensurado, desrespeitam a legislao urbanstica, edificando alm do permitido, suprimindo reas pblicas obrigatrias, como no Conjunto D. Pedro, onde a rea verde foi negociada pela associao de moradores e hoje ocupada por um estabelecimento de ensino. Outros casos sero apontados no corpo deste trabalho. No empreendimento Manaus Parque, no bairro do Vieiralves, foi substituda a rea destinada circulao por garagens adicionais a serem negociadas pelas construtoras com os proprietrios das unidades, alm de terem sido construdos mais andares nos edifcios do que os aprovados no projeto aprovado.
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exemplo, a reviso de licenas, mediante anulao, revogao, cassao e declarao de caducidade, em sua maioria provocada atravs de denncia de titularidade popular, raramente so usados. Ao se considerar, de um lado, a importncia da cidade de Manaus, no apenas para a Amaznia ocidental, mas num contexto universal, e que essa realidade vem se contrapor, no apenas s questes urbansticas estticas e arquitetnicas, mas, sobretudo, frente forte tendncia mundial a de conservar a personalidade histrica e cultural das cidades, assim como seu meio ambiente, por razes sociais, econmicas e at mesmo de sobrevivncia humana v-se a necessidade da sistematizao de um modelo jurdico que torne eficiente o controle urbanstico e seja capaz de conter o urbanismo poltico17 que atropela as leis. Na realidade, a ocupao desordenada dos espaos urbanos, gerada pela exploso demogrfica e a ao predatria do homem, traz grandes problemas urbansticos e ambientais para a cidade, como a poluio, a formao de bairros perifricos, sem infra-estrutura, a desordem urbana com a prtica de funes sociais numa rea em desacordo com o zoneamento, assim como aos princpios urbansticos e dispositivos como, por exemplo, o art. 182 da Constituio Federal de 1988. Este trabalho prope medidas e aes especficas a serem implementadas, no sentido de que a legislao urbanstica de Manaus seja cumprida efetivamente pelas construtoras, especificamente em relao s limitaes administrativas existentes na legislao pertinente normas urbansticas, normas ambientais, cdigos de obras e de posturas na medida em que [...] as normas urbansticas devem ser formuladas objetivando resguardar os interesses e direitos coletivos, evitando que a implantao do empreendimento traga impacto indesejvel para a cidade como um todo (SILVA, 1999, p. 27). Em Manaus, como pblico e notrio, a maioria dos bairros perifricos foi formada atravs de invases. Historicamente, portanto, a atuao do urbanismo foi a de criar uma infra-estrutura aps ocupaes desordenadas18. Manaus pode ser considerada um exemplo da prtica, tambm histrica, de infraes urbansticas, assim como tambm de agresses aos Recursos Naturais, haja vista de um lado, o costume dos menos favorecidos de se instalarem s margens dos igaraps com a complacncia do Poder Pblico19 e, de outro, a dragagem e a poluio dos lmpidos igaraps de
17 18 19 Urbanismo poltico aquele advindo de interesses polticos, sem qualquer embasamento tcnico. Zumbi, Novo Israel, Coroado, So Jos etc. so bairros formados atravs de invases, que j foram urbanizados. Em algumas situaes verifica-se que, apesar do Poder Pblico Municipal haver sido conivente com a ocupao das margens dos igaraps e, inclusive ter cobrado IPTU dos respectivos moradores, quando havia necessidade da desocupao do local em face de obra pblica, alegava a Municipalidade que os moradores no tinham qualquer direito porque estavam ocupando rea non edificandi.
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guas doces existentes outrora em Manaus, o que descaracterizou profundamente a cidade. Nesse contexto, configurou-se o seguinte problema: ante o visvel desordenamento urbano da cidade de Manaus, que aes podem ser implementadas frente falta de efetividade20 das formas e instrumentos de controle do licenciamento urbanstico? A partir dessa indagao, estabeleceu-se, como objetivo geral deste trabalho, sistematizar a doutrina, a legislao urbanstica e as aes de controle, especificamente aplicveis ao licenciamento urbanstico. 2. AS LIMITAES URBANSTICAS Sendo uma das sete formas de interveno do Estado na propriedade21, a limitao administrativa22 nus geral, advindo de lei, em regra gratuito, imposto ao proprietrio de modo positivo, negativo ou permissivo, que vem a limitar o uso, gozo e fruio de seu imvel, visando sempre o bem-estar coletivo (GASPARINI, 2003, p. 616). Classificam-se as limitaes administrativas em trs espcies: as urbansticas, as de higiene e de segurana, e as militares. O objeto de analise do presente estudo, entretanto, limita-se s limitaes urbansticas. As limitaes urbansticas, segundo Meirelles (2000, p. 103-104),
so todas as imposies do Poder Pblico, destinadas a organizar os espaos habitveis, de modo a propiciar ao homem as melhores condies de vida na comunidade. Entenda-se por espaos habitveis toda rea em que o homem exerce coletivamente qualquer das seguintes funes sociais: habitao, trabalho, circulao, recreao.
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De acordo com Ferraz Jnior, [...] a efetividade [...] tem antes o sentido de sucesso normativo, o qual pode ou no exigir obedincia. Exigindo obedincia, devem-se distinguir, presentes os requisitos fticos, entre a observncia espontnea e observncia por imposio de terceiros [...]. Uma norma , assim, socialmente ineficaz de modo pleno se no for observada nem de um modo nem de outro. As formas de interveno na propriedade, segundo Gasparini (2003, p. 619), so: limitao administrativa, servido administrativa, tombamento, ocupao temporria, requisio, desapropriao e parcelamento e edificao compulsrios. Ressalta-se que Silva (2000, 386-387) sustenta posicionamento diferente tanto de MEIRELLES (2000, p. 8489) quanto de GASPARINI (2003, p. 629-621), denominado esse instituto de restrio administrativa, o que define como limitaes impostas s faculdades de fruio, de modificao e de alienao da propriedade no interesse da ordenao do territrio, entendendo, ainda, que limita o carter absoluto da propriedade e atinge a faculdade dominial.
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Essas limitaes de ordenao do espao urbano advm do poder de polcia, ou seja, da faculdade de que dispe a Administrao pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado (MEIRELLES, 2000, p. 104) e so preceitos de ordem pblica. So nus pessoais e genricos, oriundos, em regra, de leis, atingindo todas as propriedades que se encontrem naquela determinada situao e, portanto, recaindo no nus geral da sociedade. Em outras palavras, pode-se dizer que so inegociveis e inidenizveis, assim como recaem sobre o proprietrio e no sobre o imvel, atingindo a todos, indistintamente. Sua finalidade sempre o bem-estar social e se distinguem em trs espcies: positiva (gera uma obrigao de fazer ao proprietrio); negativa (induz uma obrigao de no fazer ao proprietrio) e a permissiva (impe ao proprietrio uma obrigao de permitir ou suportar, ou seja, deixar fazer determinada ao do Poder Pblico em sua propriedade).
Os superiores interesses da comunidade justificam as limitaes urbansticas de toda ordem, notadamente as imposies sobre rea edificvel, altura e estilo dos edifcios, volume e estrutura das construes; em nome do interesse pblico a Administrao exige alinhamento, nivelamento, afastamento, reas livres e espaos verdes; impe determinados tipos de material de construo; fixa mnimos de insolao, iluminao, aerao e cubagem; estabelece zoneamento; prescreve sobre loteamento, arruamento, habitaes coletivas e formao de novas povoaes; regula o sistema virio e os servios pblicos e de utilidade pblica; ordena, enfim, a cidade e todas as atividades das quais depende o bem-estar da coletividade (MEIRELLES, 2003, p. 498).
Quanto ao poder de polcia, em matria urbanstica, trata-se de uma questo bastante discutida pela doutrina. Para Gordillo (1975, T2/XII-1 e XII-2), esse poder apenas uma parte das funes do poder estatal, que uno:
Por de pronto, es de recordar que el aditamento de poder es equivocado por cuanto el poder estatal es uno solo, y ya se vio que la Ilamada divisin de trs poderes consiste, por um lado, em uma divisin de funciones (funciones legislativa, administrativa, jurisdicional), y por el outro em uma separacin de rganos (rganos legislativo, administrativo y jurisdiccional). Em tal sentido el poder de policia no seria em absoluto um rgano del Estado, sino em cambio uma espcie de facultad o ms bien uma parte de alguna de Ias funciones mencionadas.
Bandeira de Mello (1947, RDA 9:55) comunga, em parte, com esse posicionamento, todavia, vislumbra utilidade prtica na noo de polcia, pois admite a distino da chamada atividade de polcia em outras atividades, assim como, alerta, que no se deve confundir propriedade com direito de propriedade, na medida em que esta ltima expresso s admitida em dado sistema jurdico, em face do contorno legal que lhe tenha sido dado.
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Manifestao bastante reverenciada a esse respeito a de Renato Alessi23, atravs da qual, infere-se de que se excluem da definio de poder polcia as atividades proibidas de modo absoluto na norma, ou seja, aquelas em relao s quais no sobram nenhuma discricionariedade ou faculdade de mrito Administrao. Todavia, incluem-se as situaes que, embora a lei proba genericamente a atividade, deixa ao alvedrio do Poder Pblico derrogar a proibio, conforme a anlise de cada caso concreto, a exemplo do que se d com as autorizaes (SANTOS, 2001, p. 77). Entretanto, no se pode excluir do conceito do poder fiscalizador e regulador da ordem urbanstica as atividades vedadas de modo absoluto pela norma, ou seja, as infraes urbansticas, justamente porque cabe a esse poder de polcia, no apenas envidar medidas preventivas de verificao da conformidade ou no com a lei, mas a aplicao das respectivas medidas de polcia repressivas, dentre elas, as penalidades, como, por exemplo, as que seriam cabveis nas hipteses de construes em reas verdes ou em rea non edificandi beira de igaraps, fatos corriqueiros na cidade de Manaus. Sem olvidar do controle concomitante, que ser abordado no decorrer desse estudo, preciso que reste clarividente que todos so momentos de controle da legalidade urbanstica, atravs do poder de polcia, com aplicao de medidas prprias a cada um deles. Bem a propsito, Di Pietro (1999, p. 31-34) classifica as medidas de polcia em: preventivas e repressivas. Dentre as preventivas, a autora insere a autorizao, a licena, a aprovao e os atos de fiscalizao em geral. Como repressivas cita a autora a anulao e a cassao de alvar, o embargo de obra, a demolio da obra ou sua interdio compulsria, alm de sanes, como a multa. Dentro da competncia urbanstica, a autora destaca as medidas de polcia que dizem relao ao uso de bens de uso comum do povo, incumbindo ao Poder Pblico zelar para que no sejam outorgadas autorizaes ou permisses contrrias ao interesse pblico ou que comprometam a sua principal destinao que a circulao. Di Pietro (1999, p. 32), entende que, embora a aprovao das medidas preventivas seja um ato vinculado, como o a licena, mesmo se o projeto no satisfizer a plenitude das exigncias legais, no pode lhe ser negado o direito de adequao ou correo, o que passa a lhe ser conferido. Quanto a esse aspecto, no se v divergncia, como ser ver mais frente, quando se tratar do procedimento para aprovao de projeto no Municpio de Manaus ( 1 do art. 25 do Cdigo de Obras e Edificaes).
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Esse posicionamento de Renato Alessi citado por Celso Antnio Bandeira de Melo, Lcia Valle Figueiredo e Mrcia Walquria Batista dos Santos em suas obras consultadas.
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Aps a aprovao do projeto, tem-se um outro ato vinculado, que a expedio do alvar de licena, considerando-se que o direito de construir, embora regido por regime misto, no deixou ser decorrente do direito de propriedade. Como exemplo, cita-se o artigo 1299 do novo Cdigo Civil, de 10 de janeiro de 2002, que mantm a mesma redao do art. 572 do Cdigo Civil de 1916 (Idem, ibidem): O proprietrio pode levantar em seu terreno as construes que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos. 2.1 As licenas urbansticas O direito de edificar no prprio solo um direito reconhecido abstratamente. Contudo, na prtica, se v submetido a um regime especial no ordenamento urbanstico, que permite classificar a propriedade como de estatutria, na medida em que os proprietrios se vem obrigadas obteno de prvia licena. Um dos princpios tradicionais de Direito Urbanstico a subsuno de que toda a atividade, que implique controle prvio do uso artificial do solo, tem a finalidade de assegurar a conformidade desses princpios s normas aplicveis em cada caso. A licena urbanstica , pois, um instrumento de controle prvio da atividade edilcia, verificando se a obra projetada est conforme e compatvel com a ordenao urbanstica aplicvel, permitindo que seu objeto bsico obedea ao contedo da prpria licena, normalmente definido no projeto tcnico apresentado. Esse meio de fiscalizao preventiva uma das formas de interveno do Estado na propriedade e atividade de seus administrados, para comprovar que no esto sendo contrariados os interesses gerais. Concede-se o direito ao proprietrio de usar e desfrutar de sua coisa, como realizar obras e construes, mas com as limitaes estabelecidas em lei. Assim, as licenas urbansticas no so consideradas como desenvolvimento de atividades de planejamento, mas de exteriorizao da atuao de regulao urbanstica, exercendo uma funo de instrumento de polcia urbanstica. E, se de um lado, as licenas de edificaes so autnticos atos de execuo dos preceitos da lei e dos planos urbansticos, de outro lado, configuram-se em instrumento de controle de legalidade urbanstica. J superada a estril polmica que dividia a doutrina sobre a natureza jurdica das licenas urbansticas h os que sustentavam que fosse um ato declaratrio de direito, a exemplo de Toms-Ramon Fernndez (2004, p. 208), em seu clssico Manual de Direito Urbanstico e os que defendem ser um ato constitutivo de direito, a exemplo de Estvez Goytre (2002, p. 457-458), em obra de ttulo idntico pode-se afirmar que a licena, desde o momento que se limita a comprovar que o pedido est conforme o planejamento aplicvel, um ato meramente declarativo de direito.
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Isso parece claro ao se partir da premissa de que as licenas urbansticas so atos administrativos de poder e autoridade pblica, cujo objetivo o de controlar previamente a atuao do administrado, determinando o contedo do direito urbanstico aplicvel ao caso concreto, declarando e de nenhum modo constituindo, o direito de propriedade, submetido ao princpio da legalidade urbanstica, outorgando, conforme as previses da legislao de ordenamento do solo e do planejamento urbanstico, uma garantia de sua observncia pelo proprietrio, como assevera Lemus (1999, p. 203): [...] en definitiva, la licencia municipal constituye um acto de control preventivo, meramente declarativo de um derecho preexistente dei solicitante, atribudo por el ordenamiento civil y urbanstico. Entretanto, para Di Pietro (1999, p. 32), essa licena no pode ser revogada sem que o proprietrio seja devidamente indenizado, pois implica reconhecimento do direito de construir. Parte da jurisprudncia ptria tem reconhecido esse direito como um direito subjetivo, todavia, somente a partir do momento em que o proprietrio d incio construo24. A licena urbanstica, de maneira geral, est condicionada ao cumprimento efetivo de todas as obrigaes e cargas que se impem ao proprietrio, dentro dos prazos previstos na legislao. A doutrina brasileira, por sua vez, quando trata da natureza jurdica da licena se atm questo de ser ato discricionrio ou vinculado, no analisando o aspecto de ser ato declaratrio ou constitutivo como o direito espanhol25. Quanto a esse ponto, no existe divergncia, pois h unanimidade em se afirmar ser um ato vinculado ou regrado, pois s se outorga essa licena sobre as previses da lei e dos planos urbansticos aplicveis. Cabe Administrao limitar-se a avaliar as circunstncias objetivas do caso concreto, ou seja, se esto ou no compatveis com a legislao que ordena o solo urbano, como refere Santos (2001, p. 109).
Se as solicitaes da Administrao forem atendidas e tudo estiver em ordem e de acordo com a legislao edilcia, a licena dever ser outorgada. Por esta razo que a licena tem carter vinculado, no podendo ser refutada, por exemplo, se existir decreto considerando o imvel de utilidade pblica para fins de desapropriao. Somente esta consumada autorizaria o Poder Pblico a indeferir o requerimento do interessado.
Meirelles (2000, p. 187) tambm classifica como ilegal a recusa de aprovao de projeto de construo ou mesmo de plano de loteamento, pelo fato de haver sido
24 25 Jurisprudncia: STF, 2 Turma, RE n 85.002-SP, Rei. Min. Moreira Alves, j. 03.12.1976, DJU 11.03.1977. Apenas Oswaldo Aranha Bandeira de Mello apud Renata Peixoto (Disponvel em: <www.direito.ufba.net/ mensagem/renatapeixoto/da-licencaparaconstruir.doc>. Acesso em: 25 jul. 2004) classificava as licenas para edificar como ato administrativo constitutivo-formal, uma vez que entendia consistir em declarao recognitiva de direito, de asseguramento da situao jurdica e que ensejava o desfrute de situaes preexistentes.
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editado decreto expropriatrio da rea, ou mesmo plano de obras pblicas, que abranjam o terreno, pois, qualquer circunstncia de futuro, no concretizada, no tem o condo de impedir a construo particular, sem que o proprietrio seja indenizado. Quanto extenso do dever de se obter prvia licena, em regra, alcana todos os atos de edificao e uso do solo, que signifiquem uma transformao material. Sua enumerao ser tratada em tpico prprio, observando-se a legislao do municpio de Manaus. 2.1.1. Espcies de licenas urbansticas So em nmero de quatro, as espcies de licena urbanstica, na classificao adotada por Silva (2000, p. 421), ao considerar o seu objeto: (a) as licenas para edificar ou para construir; (b) as licenas para reformar; (c) as licenas para reconstruo; (d) e as licenas para demolies. O autor d destaque para as licenas de edificao e demolio, por se constiturem como instrumentos de controle de aplicabilidade das normas de ordenao urbana. O levantamento estatstico das licenas expedidas no Municpio de Manaus, classificadas por casa espcie, encontra-se nos Anexos VI (ano de 2000), VII (ano de 2001), VIII (ano de 2002), IX (ano de 2003) e X (at maio de 2004). Para o autor supramencionado, a licena para edificar vai alm da simples noo de remoo de limites, to arraigada na doutrina estrangeira, principalmente na espanhola26, que a considera uma autorizao de regime especial, questo j superada com a separao do direito de construir do direito de propriedade. E explica:
A licena para edificar constitui mais que simples remoo de obstculos; constitui tcnica de interveno nas faculdades de edificar, reconhecida pelas normas edilcias e urbansticas, com o objetivo de controlar e condicionar o exerccio daquelas faculdades ao cumprimento das determinaes das mencionadas normas edilcias e urbansticas, incluindo as determinaes dos planos urbansticos. Ela , como nota G. Spadaccini, um ato que no se exaure com a remoo de um limite, mas que constitui, alm disso, novos limites para aquela atividade privada que deve ser exercida pelo sujeito. Seu escopo segundo esse mesmo Autor consentir que a concreta atividade construtiva (edificatria) do particular opere com pleno respeito das normas gerais postas pelos planos reguladores e pelos regulamentos edilcios comunais (grifo nosso). (SILVA, 2000, p. 422-423).
Outra classificao, utilizada pela doutrina espanhola, diz respeito ao momento e efeitos das licenas. So as referentes s obras provisrias, s licenas condicionadas
26 La licencia urbanstica es un acto administrativo de autorizacin por cuya virtud se lleva a cabo un control prvio de la actuacin proyectada por el administrado verificando si se ajusta o no a las exigncias del interes pblico tal como han quedado plasmadas en la ordenacin vigente: si es esta la que determina el contenido del derecho h de ejercitarse dentro de los limites y con cumplimiento de los deberesestablecidos por el ordenamiento urbanstico (ESTVEZ GOYTRE, 2002, p. 456).
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e s definitivas (GONZLEZ, 2003, 215-219). No Brasil, para as obras provisrias ou precrias, como a instalao de alojamento de pessoal ou depsito de material, o alvar no ser de licena e sim de autorizao. Na Espanha, apesar da natureza das licenas urbansticas ser de igual modo vinculada, tem-se admitido a possibilidade, no ato da concesso, de introduzir clusulas que evitem sua denegao. Assim, pode-se estabelecer uma condio suspensiva para o incio da edificao ou para sua finalizao frente a um acontecimento futuro, contudo, em todo caso, o condicionamento no pode estender-se alm do termo contratual (GOZLEZ, 2003, p. 226). J no Brasil, a praxe a concesso de prazo no procedimento para correo ou adequao, caso o projeto no atenda a todas as exigncias, segundo Di Petro (1999, p. 32). Ressalta-se que a denegao do plano, sem que se d oportunidade ao requerente de corrigir, complementar ou esclarecer dvidas, considerada por alguns autores, como Meirelles (2000, p. 187), uma ilegalidade. Aprovado o projeto, com o preenchimento de todos os requisitos pelo requerente legitimado, expede-se o alvar de licena. 2.1.2 Pressupostos para obteno da licena para edificao A parte legtima para efetuar o pedido de licena para edificao, denominada de sujeito passivo, o legtimo possuidor da terra, o proprietrio, ou seja, a pessoa fsica ou jurdica, privada ou pblica, que precisa exercer o direito de edificar e, consequentemente, se submeter outorga do Poder Pblico. J o sujeito ativo a entidade ou rgo emissor da licena (Prefeitura, Empresa de Urbanizao etc.). Em Manaus, o rgo competente para expedir o alvar de licena para construir o Instituto Municipal de Planejamento IMPLURB, autarquia que teve sua criao por meio de lei especfica (art. 133 do Plano Diretor). Os documentos a serem apresentados, em regra, so os seguintes: ttulo de propriedade ou compromisso de compra e venda; memorial descritivo da obra; peas grficas de acordo com o modelo adotado pelo respectivo rgo competente; levantamento topogrfico para que sejam verificadas as dimenses, rea e localizao do imvel. Entretanto, para cada tipo de construo (edificao, instalaes, reconstrues, reformas, demolies, construo de muros e gradis no alinhamento da via pblica etc.) a documentao requerida vai variar. A documentao exigida para licenciamento urbanstico no Municpio de Manaus est discriminada no Cdigo de Obras e Edificaes do Municpio de Manaus, Lei n 673, de 4 de novembro de 2002, posteriormente alterada pelas Lei n 715, de 11 de dezembro de 2003 e Lei n 751, de 7 de janeiro de 2004.
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2.1.3. Procedimento para obteno da licena para edificao e normas aplicveis em Manaus No caso especfico de Manaus, o Cdigo de Obras e Edificaes foi institudo pela Lei Municipal n 673, de 4 de novembro de 2002, com as alteraes atravs da Lei n 715, de 11 de dezembro de 2003 e da Lei n 751, de 7 de janeiro de 2004 e suas disposies aplicveis a obras novas, reformas, ampliaes, acrscimos, reconstrues e demolies. O procedimento para obteno da licena para construir est previsto a partir do art. 5 ao 32 do Cdigo de Obras e Edificaes. E os projetos somente sero aceitos se estiverem assinados e sob a direo de profissionais registrados no Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura do Amazonas-CREA-AM. Sero intervenientes no processo: o Corpo de Bombeiros em relao segurana contra incndio; os rgos federais e estaduais responsveis pela proteo ao meio ambiente e patrimnio histrico-artstico estadual, assim como os competentes para implantao de projetos industriais; os concessionrios de servios pblicos (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, fornecimento de energia eltrica e telefonia); as empresas fornecedoras de gs para abastecimento domiciliar ou industrial e o rgo responsvel pela fiscalizao do exerccio profissional, no mbito das matrias constantes do Cdigo. Com caracteres bem visveis, deve ser afixada, na obra, placa de modelo oficial, de no mnimo 1,20m X 0,60m em obras com testada de at 20m e de 2,00m X 1,00m em obras de testada igual ou superior a 20m, que dever conter, alm do nmero do alvar de construo, a indicao do nome, nmero de registro profissional e endereo dos profissionais responsveis tanto pela elaborao dos projetos, como pela a execuo das obras. Alm do Cdigo de Obras, aplicvel ao procedimento do licenciamento urbanstico a Lei de Uso e Ocupao do Solo, n 672/2002, alterada pela Lei n 752/ 2004, uma vez que estabelecem a taxa de ocupao, coeficiente de aproveitamento, recuo e gabaritos de acordo com cada unidade de estruturao urbana e corredores urbanos de Manaus. Como exemplo, cita-se a orla da Ponta Negra (Manaus), onde a taxa de ocupao mxima de 60%; o coeficiente de aproveitamento do solo mximo de 1,2; o gabarito mximo de edificao 3 e os afastamentos mnimos so, 5,00m frontal e de fundos e 2,50m laterais. Quanto construo beira dos cursos d gua, todavia, deve ser observado o disposto no Cdigo Florestal aplicvel no Municpio de Manaus quanto rea non edificandi, de preservao permanente, em face do 1 do art. 25 da Lei de Uso e
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Parcelamento do Solo local (Lei n 672/2002), que prev a aplicao daquele diploma nacional. Ademais, o art. 108 da Lei n 672/2002 prev expressamente que, para os cursos d gua localizados na rea urbana e rea de transio27, ser adotada a faixa de proteo mnima de 30 metros, contados de cada margem de maior enchente. Assim, esses procedimentos podem ser resumidos em trs fases, como segue: 2.1.3.1. Primeira Fase do pedido O interessado dever encaminhar requerimento, acompanhado dos documentos exigidos pelo mesmo diploma legal, devendo contar do pedido: o nome do titular da propriedade, da posse ou do domnio til do imvel, comprovado por documento hbil; a natureza e o destino da obra; o endereo da obra e Certido de Informaes Tcnicas e/ou Certido de Diretrizes de Projeto de Edificao. O art. 20, do Cdigo Edilcio de Manaus, prev que os projetos devero ser apresentados em trs vias, assinados pelo proprietrio e pelos responsveis pelo projeto e pelo executor da obra. O pargrafo nico exige a procurao passada ao promitentecomprador quando a rea foi adquirida a prazo. Os documentos que devem acompanhar os projetos para outorga da licena, tambm descritos no Cdigo de Obras e edificaes so elencados no artigo 21. 2.1.3.2. Segunda Fase da instruo Dispe o art. 25 do Cdigo de Obras e Edificaes do Municpio de Manaus que o a Municipalidade ter trinta dias teis para se pronunciar sobre os processos referentes aprovao de projetos. Caso os projetos no estejam em conformidade com a legislao vigente, o pargrafo 1 do dispositivo citado concede o direito ao requerente de corrigi-los e reapresent-los (no prazo de at trinta dias pargrafo 2), sob pena de arquivamento, fixando-se um novo prazo de tramitao no superior a trinta dias teis. Essa oportunidade s poder ocorrer por mais duas vezes, de acordo com o pargrafo Terceiro. 2.1.3.3. Terceira Fase da deciso Prev o Cdigo de Obras do Municpio de Manaus, no seu art. 27, que, em sendo aprovado o projeto, o rgo municipal competente (IMPLURB) poder emitir o alvar de licena para a obra nesse mesmo ato ou, em at cento e oitenta dias, a pedido do interessado. E, em consonncia com o pargrafo 1, ser entregue ao
27 O art. 46 do Plano Diretor de Manaus, Lei n 671/12002, as reas urbana e de transio so delimitadas pela Lei Municipal de Permetro Urbano, Lei n 644/2002. A diviso da rea urbana em Unidades de Estruturao UrbanaUES, por sua vez, fixada a partir do art. 4 da Lei n 672/2002, Lei de Uso e Ocupao do Solo do Municpio de Manaus, alterada pelo Anexo II da Lei n 752/2004.
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requerente duas cpias do projeto aprovado, sendo que uma terceira via e o arquivo digital da planta de situao e locao, ficam arquivadas no IMPLURB. O pargrafo 2 do art. 27, com a alterao da Lei n 751/2004, dispe que o alvar de licena de construo conter nmero de ordem, data, prazo de vigncia, natureza da obra, nome do proprietrio, do construtor e do responsvel tcnico e o visto do Poder Pblico Municipal, deixando ainda em aberto a qualquer outra informao que seja reputada como essencial. Em caso de haver modificaes nas normas de edificao ou nas regras de ordenamento (uso e ocupao) ou parcelamento do solo urbano, que venham a incidir nos projetos j aprovados antes de iniciadas as obras, o art. 28 d um prazo ao proprietrio para realiz-las no mximo em doze meses. Findo esse prazo, o projeto dever se adaptar nova legislao de acordo com o pargrafo nico desse mesmo dispositivo. Ressalte-se que incio da obra, de acordo com o artigo 29, qualquer servio que modifique as condies da situao preexistente no imvel. Em relao alterao no projeto, depois de aprovado e expedido o alvar, o art. 30 estabelece que o interessado dever requerer a modificao, acompanhado da documentao exigida pelo IMPLURB. Todavia, ser dispensado novo alvar se as alteraes no implicarem em modificaes contempladas na legislao aplicvel ou ento no importem em acrscimo da rea construda ( 1). Caso contrrio, ser expedido novo alvar de construo, mediante o pagamento das taxas concernentes alterao ( 2). Mas o alvar de licena pode perder a validade de aprovao, nos molde do art. 31, se: (a) a obra no for iniciada no prazo de dois anos e no houver sido renovado; (b) os servios de construo no forem concludos no prazo de dois anos e no houver sido renovado. Essa renovao do alvar de licena deve ser requerida antes de vencido o prazo de validade, pagando novos emolumentos ( 1). Porm, quando houver interrupo nos servios de construo, com licena aprovada, essa paralisao deve ser comunicada ao Poder Pblico para que o interessado possa ser beneficiado com o prazo restante no concedido para sua execuo ( 2). A seguir, prev o Cdigo de Obras e Edificaes de Manaus, no art. 32, a hiptese de revogao do alvar de licena, por ato do Prefeito Municipal, a qualquer tempo, com fundamento no poder de polcia, e motivado por razes de interesse pblico ou de segurana justificveis. 3. O PLANO DIRETOR DO MUNICPIO DE MANAUS O Plano Diretor do Municpio de Manaus, especificamente em relao ao Licenciamento Urbano, dispe ser atribuio da Municipalidade licenciar, autorizar
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e fiscalizar o uso, ocupao e parcelamento do solo urbano, instituindo, como instrumentos complementares, os estudos Prvios de Impacto de Vizinhana e Ambiental (art. 71 e pargrafo nico). O art. 72, do Plano Diretor de Manaus, determina ser necessrio contemplar efeitos positivos e negativos de um empreendimento ou atividade sobre a qualidade de vida da populao residente na rea e em suas proximidades. Assim, o Poder executivo Municipal poder exigir o prvio Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV). Por sua vez, o art. 73 remete s leis de parcelamento e de uso e ocupao do solo urbano definir quais empreendimentos e atividades que estariam sujeitas ao EIV para a aprovao do projeto, obteno de licena ou autorizao, seja de natureza pblica ou privada. A competncia para elaborar o EIV est prevista no pargrafo nico do art. 73, que legitima o prprio empreendedor, seja pblico ou privado, sendo que esse resultado ser objeto de anlise e parecer pelo rgo de planejamento urbano. No art. 74 so delineados alguns objetivos que justificariam a feitura do EIV, dentre eles, assegurar o controle social da interveno; analisar a capacidade de adensamento da rea objeto da interveno; fixar a demanda gerada com a interveno por equipamentos urbanos e comunitrios; prever a valorizao imobiliria advinda de qualquer tipo de concesso; dimensionar a gerao de trfego e a demanda por transporte pblico; garantira a qualidade da ventilao e circulao e preservar a paisagem urbana e os patrimnios natural e cultural. O art. 75 deixa claro que o EIV no substitui a elaborao e aprovao do Estudo Prvio de Impacto Ambiental EPIA, nos termos da legislao ambiental, assim como no isenta de avaliao urbanstica especial, quando lei local assim o prever. 4. O CDIGO DE OBRAS E EDIFICAES DO MUNICPIO DE MANAUS O uso e ocupao do solo, que deve ser autorizado pelo Poder Pblico Municipal, deve ser formalizado atravs do documento denominado de Habite-se. Assim, terminada a obra, deve o proprietrio requerer que seja realizada uma vistoria, anexando-se os documentos necessrios. A lei de igual modo discrimina os documentos necessrios obteno do Habite-se por obras que se prestem a outros usos. O Cdigo de Obras tambm j estabelece que requisitos devem ser verificados como satisfeitos por ocasio da vistoria para que o Habite-se seja expedido, advertindo que nenhuma construo pode ser habitada sem que tenha havido autorizao por parte do Poder Pblico Municipal.
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Todavia, h previso expressa de concesso de habite-se parcial, quando a edificao tiver partes independentes, por exemplo, com parte para uso comercial e parte para uso residencial, desde que possam ser utilizadas separadamente, ou, ainda, quando existir mais de uma construo dentro do mesmo terreno. 5. REVISO E EXTINO DAS LICENAS Existem quatro formas de reviso das licenas, que so concedidas por meio de: anulao, revogao , cassao e declarao de caducidade, gerando efeitos diversos (Jos Afonso da Silva, 2000, p. 429-433; Mrcia Walquria Batista dos Santos, 2001, p. 126; Patrcia Ulson Pizarro Werner, 1998, p. 318-319; Renata Peixoto (Disponvel em: <www.direito.ufba.net/ mensagem/renatapeixoto/dalicencaparaconstruir.doc>. Acesso em: 25 jul. 2004). A reviso por meio da anulao se d quando se apresente ilegalidade no procedimento de licenciamento urbanstico, que tem carter vinculado aos requisitos impostos pela legislao aplicvel. Assim, viciado o processo por infringncia s exigncias normativas, que caracterizem vcio de ilegalidade insanvel, torna-se invlido o procedimento de outorga. Esse reconhecimento pode se dar de ofcio ou por iniciativa de qualquer interessado, administrativa ou judicialmente. A reviso mediante revogao ocorre quando sobrevm o interesse pblico e no se torna mais conveniente ou oportuno para a Administrao Pblica aquela edificao para a qual j foi expedida licena de construir. Aqui se trata de controle de mrito. Ressalta-se que existe uma previso, expressa no art. 28 e seu pargrafo nico do Cdigo de Obras de Manaus, no sentido de que se houver mudana na legislao antes de iniciadas as obras, o interessado ter ainda um prazo de 1 ano para iniciar a obra segundo o projeto original, todavia, aps este prazo o projeto dever se adequar nova legislao. Portanto, no municpio de Manaus, essa situao s ser motivo de revogao da outorga, aps um ano de inrcia do proprietrio, sem dar incio obra. A reviso em face de cassao se impe quando a ilegalidade surge na execuo da obra, em desobedincia ao prprio projeto, lei ou regulamento, que norteiam a execuo da obra ou, ainda, em desobedincia s prprias exigncias constantes do alvar. Assim, as licenas podem ser extintas atravs das formas de reviso analisadas, a saber: anulao ou invalidao, revogao, cassao, caducidade e, ainda, em face de seu esgotamento. Os efeitos de cada uma das modalidades de reviso so diferentes.
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No caso de anulao, como se trata de ilegalidade, ainda que o proprietrio no tenha contribudo para a prtica do vcio, seu efeito ex tunc, no gera direitos, portanto, no indenizvel mesmo que tenha havido prejuzo. H jurisprudncia no sentido de que essa anulao se d mesmo que j tenha sido registrada a incorporao de edifcio em cartrio de imveis28. A cassao da licena de construir est prevista no inciso IV do art. 39 do Cdigo de Obras de Manaus, como modalidade de sano ao proprietrio-infrator que infringe as disposies desse estatuto de edificaes, tendo o interessado o direto ao devido processo legal, contraditrio e ampla defesa. Quanto caducidade, esta advm do transcurso in albis de perempo. Seu efeito automtico, no precisa a Administrao Pblica baixar ato declaratrio. No caso de Manaus, ocorre a caducidade da licena quando o proprietrio no constri no prazo de dois anos ou quando, aps este prazo, no providencia a renovao da licena (art. 31, do Cdigo de Obras). 6. TAXA DE LICENCIAMENTO A taxa, no obstante ser espcie de gnero tributrio, diferencia-se dos demais por exigir uma contrapartida da Administrao Pblica diretamente ao contribuinte, seja atravs da prestao de um servio pblico, seja atravs do poder de polcia. In casu, a taxa de licenciamento urbano um tipo de taxa instituda pelo exerccio do poder de polcia, embasada sempre em uma atuao de fiscalizao do Poder Pblico. Nesse sentido, j se manifestou o Colendo Supremo Tribunal Federal, ao entender como ilegal a cobrana de taxa de licena de localizao e funcionamento, sem que tenha havido o efetivo exerccio do poder de polcia29. Entretanto, o pagamento da taxa condio sine qua non para a obteno da licena de edificao. Em Manaus, por exemplo, essa taxa foi instituda pelo art. 49, inciso IV do Cdigo Tributrio Local (Lei 1.697, de 20 de dezembro de 1983). O art. 54 e seu pargrafo nico estabelecem o cancelamento da licena se a obra no for iniciada no prazo concedido no alvar. Entretanto, esse prazo pode ser prorrogada a pedido do contribuinte, se o tempo concedido for insuficiente para a execuo do projeto. O art. 57 estabelece o momento de lanamento das taxas como sendo logo aps a expedio dos atos que constituem seus atos imponveis e, no art. 58, que elas sero lanadas de ofcio.
28 29 Jurisprudncia: STF, RE n 86214, Rel. Min. Leito de Abreu. Jurisprudncia: STF, RE n 69.957-ES, RTJ 59/799.
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A Taxa para obteno do Alvar de Edificao est fixada atualmente no Municpio de Manaus, atravs do Decreto n 6.435, de 26 de setembro de 2002 (Anexo II). Ressalte, ainda, que, em Manaus, h previso legal de que o Poder Pblico Municipal poder isentar dessas taxas e, ainda fornecer projeto, a pessoas de baixa renda e com rea no superior a 50m2.30 7. TRANSMISSIBILIDADE DA LICENA A questo da transmissibilidade da licena um tema pacfico tanto na doutrina estrangeira quanto nacional (GOYTRE, 2002, p. 488). Transmite-se automaticamente aos sucessores a alienao do imvel, no sendo lcito ao rgo municipal opor-se expedio ou transferncia do alvar ao novo proprietrio ou compromissrio comprador, segundo o entendimento de Meirelles (2000, p. 190-191). 8. INFRAES E LEGALIDADE URBANSTICA Constitui infrao urbanstica, em sentido amplo, qualquer vulnerao da legalidade urbanstica. Essa transgresso, por sua vez, constitui o pressuposto da eficcia sancionadora da norma e, qualquer que seja a modalidade da sano, pode revestir-se de nulidade do ato viciado, perda de direitos patrimoniais, expropriao forosa, multa pecuniria etc. A legislao urbanstica seleciona, segundo uma tcnica similar da tipificao penal, determinadas condutas especialmente contrrias aos fins da ordenao e da ao urbanstica dos entes pblicos, conferindo Administrao Pblica, responsvel pelo controle e gesto do urbanismo, o poder de aplicao de sanes, dentre elas, a pecuniria. A interpretao da conduta pela Administrao Pblica, subsumindo-a ao tipo de ilcito urbanstico previsto na lei, assim como a aplicao da respectiva sano, guardado o princpio da proporcionalidade, so questes que a lei pode deixar uma margem maior ou menor de discricionariedade ao agente competente, para efetivar o controle. Assim, num sentido mais restrito, so infraes urbansticas as aes ou omisses que vulneram as prescries contidas na legislao e planejamento urbanstico, tipificadas e sancionadas expressamente.
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Art. 11 da Lei Municipal n 673/2002.
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8.1. Classificao das infraes urbansticas Quanto qualidade e importncia, classificam-se as infraes urbansticas em graves e leves. Outorga-se a qualificao de graves, s infraes que constituam descumprimento das normas de parcelamento, uso do solo, altura, volume e situao das edificaes e ocupao permitida na superfcie das parcelas, ou seja, todas aquelas que incidam sobre os elementos determinantes do aproveitamento urbanstico dos terrenos. Em qualquer caso qualifica-se de graves o parcelamento urbanstico do solo no urbanizvel e a realizao de obras de urbanizao sem a prvia aprovao do Plano e Projeto de Urbanizao exigido. Atribui-se a qualificao de leves s infraes urbansticas que infrinjam condies higinico-sanitrias e estticas ou coloquem em risco a normalidade do uso. 8.2. Infraes em matria de uso do solo e de edificao Em matria de Edificao, as infraes ocorrem quando so encontradas incompatibilidades com o regime urbanstico do direito de construir. Nesse caso, as infraes podem ser graves ou leves, pois no direito de construir esto includos, no apenas os regramentos padres de construo, como altura, recuo etc., mas, tambm, a parte higinico-sanitria e esttica. Em Manaus, conforme entrevista com o Engenheiro Carlos Alexandre Rocha Lima as infraes urbansticas mais comuns quanto a edificao e uso do solo ocorrem em relao ao afastamento e s construes de empreendimentos sem estacionamento.
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8.3. Infraes em matria de parcelamento No Municpio de Manaus, atravs de entrevista com a Engenheira Elosa Alves Serro da Silva32, foi possvel detectar que as infraes urbansticas mais frequentes, em matria de parcelamento do solo, recaem sobre a comercializao dos lotes, antes de concluso do processo de concesso da licena, da disponibilizao da necessria infra-estrutura, que por vezes at iniciada e no concluda ou, ainda, antes do registro imobilirio. 8.4. Infraes em matria de planejamento Em Manaus, essas infraes so recorrentes, j que no existe meios efetivos de prevenir as invases de espaos urbanos por parte daqueles que chegam cidade
31 32 Responsvel pela Seo de Uso do Solo SUSOL, do Instituto de Planejamento Urbano de Manaus IMPLURB. Responsvel pela Diviso de Parcelamento-DPS do Instituto de Planejamento Urbano de Manaus IMPLURB.
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em busca de uma vida mais prspera, como no h poltica eficiente que d condies de sobrevivncia digna a essas pessoas no seu municpio de origem, ensejando um crescimento desordenado da capital do Amazonas33. Nos assentamentos desses imigrantes, a maioria das ocupaes e das obras irregular, alm de no contar com infra-estrutura mnima. A mais, seus proprietrios se furtam nisso no se diferenciando das classes mais favorecidas , at por falta de condies, a sua regularizao perante o Poder Pblico. 9. CONTROLE E SANES DAS INFRAES URBANSTICAS NO MUNICPIO DE MANAUS O Cdigo de Obras e Edificaes do Municpio de Manaus destina os arts. 37 a 46 para o controle, sanes e procedimento de defesa das infraes urbansticas. Inicialmente dispe sobre um controle preventivo, ou seja, de orientao aos interessados sobre as normas urbansticas e edilcias, se antecipando, desse modo, s transgresses. Depois, reconhece a legitimidade a qualquer pessoa para oferecer denncias quanto a infraes urbansticas, assim como para mover aes que visem proteo do ordenamento urbanstico e edilcio vigente. A seguir, prescreve as sanes aplicveis aos que infrinjam as regras estabelecidas no Cdigo de Obras e Edificaes, dentre elas: o embargo (paralisao imediata), a multa, a apreenso de equipamentos e ferramentas, a cassao do alvar de licena, a interdio (proibio de uso de parte ou de toda a edificao) e a demolio administrativa (destruio de parte ou de toda a edificao). As sanes, sempre precedidas de notificao ao infrator, so pessoais, dirigidas ao proprietrio, possuidor ou detentor do domnio til do imvel. A sano de embargo da obra aplicvel: quando se tratar de edificao sem projeto e sem licena; quando ocorrer discrepncia com o projeto aprovado e que, ao mesmo tempo, infrinja as regras contidas no Cdigo de Obras; e, finalmente, quando impuser risco segurana de pessoas, bens, instalaes ou equipamentos. J a apreenso de ferramentas ou equipamentos tem cabimento quando o proprietrio ou o executor da obra se insurge contra o embargo da mesma: A cassao do alvar de edificao, por sua vez, cabvel quando a execuo da obra no se der em harmonia com o ordenamento urbanstico e edilcio.
33 Resultado de entrevistas com os arquitetos Claudemir Jos Andrade e Paulo Fiza, responsveis pela Diviso de Planejamento Urbano Integrado do Instituto de Planejamento urbano de Manaus-IMPLURB.
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A interdio j se aplica na hiptese da obra estar sendo utilizada sem o devido Habite-se, quando a obra colocar em risco a segurana de pessoas, bens instalaes ou equipamentos e, finalmente, quando a obra for uma ameaa sade pblica: Esto previstos, ainda: (a) a possibilidade de aplicao de mais de uma pena para o mesmo fato, na medida em que, adverte o Cdigo de Obras, que a aplicao de uma pena no exclui a de qualquer outra; (b) as sanes de embargo e de interdio, que devero ser devidamente comunicadas ao interessado, fixando-se prazo para enquadramento s exigncias que, se satisfeitas, ensejar a revogao daquelas; (c) no caso de irreversibilidade das infraes, as medidas sancionadoras de embargo e interdio podero culminar com o cancelamento do alvar de licena e, ainda, com a demolio parcial ou total da obra. Em relao despesa com a demolio total e parcial, consigna o Estatuto de Obras de Manaus que correr por conta dos responsveis pela construo quando a obra for incompatvel e insanvel frente legislao ou quando colocar em risco a segurana pblica, caso em que essas medidas ocorrero de imediato. O interessado ser notificado no mnimo vinte e quatro horas antes da demolio administrativa; e a ao demolitria s ser executada se for sem riscos segurana pblica, assim como ao funcionamento dos servios pblicos. Quanto sano administrativa pecuniria, esta ser fixada independentemente das responsabilidades civis e criminais, sendo corrigida pelo ndice oficial do Municpio, em vigor na ocasio do pagamento. Ser imputada nas seguintes hipteses: de haver sido apresentada documentao com indicao de falsidade; do incio ou execuo de obra sem licena autorizadora; da execuo de obra em desacordo com o projeto aprovado; de infraes s disposies do Cdigo de Obras e Edificaes e de ocupao de rea sem o devido Habite-se. Em caso de reincidncia, as multas tero um acrscimo de 20% (vinte por cento) do valor original. Todavia, o pagamento da multa no implica impossibilidade de aplicao de outras sanes, previstas no Cdigo de Obras. O Cdigo de Obras e Edificaes de Manaus trata, ainda, dos arts. 43 a 46, do processo administrativo instaurado contra o infrator e seu direito de defesa, que ser instrumentalizado por meio de petio, no prazo de sete dias a partir da notificao. A multa ter uma reduo de 20% caso haja renncia defesa ou ao recurso pelo infrator ou, ainda, seja a mesma satisfeita no prazo do recurso. O recurso tempestivo da deciso de primeira instncia, porm, tem o condo de suspender a exigibilidade da multa. Transcorrido o tempo para defesa, os autos sero encaminhados de imediato autoridade competente para julgamento. Antes de julgar, em restando questo duvidosa, poder a autoridade condutora do feito determinar a realizao de diligncia complementar e requerer parecer da Procuradoria Geral do Municpio.
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Da deciso de primeira instncia ser dada cincia ao interessado atravs do Dirio Oficial do Municpio de Manaus. 10. A OMISSO DO PODER PBLICO MUNICIPAL E AS CONSEQUNCIAS PARA A CIDADE E SEUS HABITANTES Uma reflexo que se impe, antes de se analisar a questo especfica da omisso do poder pblico no Municpio de Manaus, a colocada por Osrio (2002, p. 77), quando trata das Diretrizes Gerais da Lei n 10.257/2001, acerca da no coincidncia entre a cidade legal e a cidade real, questo tambm abordada por Rolnik (2003, p. 13), porm, em relao especificamente cidade de So Paulo. Assim, Osrio expressa claramente que:
No contexto brasileiro de direitos no universais e de cidadania restrita, o abismo entre contedo da lei e sua aplicao imenso. Nas cidades, o reflexo deste distanciamento teve um efeito devastador: nas reas de ocupao ilegal, no amparadas pela legislao, h cada vez menos financiamentos; no h controle urbanstico ou investimentos pblicos. Na cidade legal, consolidada e bem servida de infra-estrutura e servios, concentram-se cada vez mais os investimentos imobilirios e pblicos, sob um zoneamento restrito, elitista, excludente (OZRIO, 2002, p. 77).
Essa realidade no diversa no Municpio de Manaus. Entretanto, observa-se, de maneira geral, que os instrumentos de controle urbanstico do Poder Pblico Municipal no esto sendo efetivados satisfatoriamente e no momento oportuno, pois comum defrontar-se com obras sendo construdas ou habitadas, sem a devida licena, independentemente do fato de serem construdas em reas consideradas nobres (ou habitadas pela classe de maior poder aquisitivo) ou perifricas (reas habitadas pela populao de baixo poder aquisitivo), como se poder constatar no decorrer deste trabalho. Assim, apesar de a legislao ser abrangente e seus institutos eficazes, visvel e notria a falta de estrutura do Poder Pblico Municipal de Manaus para fiscalizar o crescimento desordenado da cidade, do que se pode concluir pela falta de efetividade do controle urbanstico prvio, via licenciamento urbano ou mesmo via Habite-se, j que tambm comumente o manauara comear a usar e ocupar o solo construdo sem antes obter a licena de uso e ocupao do solo. Verifica-se assim ante a quantidade de loteamentos clandestinos34 e invases apuradas, assim como a quantidade de empreendimentos iniciados sem dar incio ao
34 Loteamentos clandestinos so aqueles oriundos das invases, portanto de posse ilegal; enquanto que os loteamentos irregulares so aqueles advindos de domnio ou posse legal, mas que no atendem s exigncias da legislao urbanstica.
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devido processo legal do licenciamento haver uma certa liberdade de se construir em Manaus. Infere-se, por conseguinte, que o Municpio no conta com uma infraestrutura ou aparelhamento necessrios para prevenir e reprimir as aes urbansticas ilegais. Desse modo, uma maior eficincia funcional-administrativa, com o aumento e treinamento dos servidores responsveis pela fiscalizao, aliada a uma simplificao do conjunto de regras legais que norteiam o procedimento, alm de um controle interno mais rigoroso com sanes rgidas aos servidores que fossem omissos ou negligentes, levariam a expedio regular das licenas dentro do prazo estipulado. Considerando-se, ento, que a proteo do meio ambiente, dentre eles o artificial ou construdo35, no exclusiva do Poder Pblico36. Como bem de uso comum do povo (art. 225 da CF/88), incide em toda a coletividade, e, na hiptese de restar evidenciada a falta de vontade poltica por parte do administrador municipal em resolver a questo na esfera poltica-administrativa, uma das vias possvel seria a movimentao da maquina judiciria atravs da Ao Civil Pblica para defesa da ordem urbanstica. Esse instrumento processual teria o condo de obrigar o Poder Pblico Municipal a melhor se estruturar e se aparelhar para cumprir seu papel de controle da ordem urbanstica, sob pena de gerar responsabilidade civil e improbidade administrativa para aqueles que esto sendo negligentes e omissos no seu papel fiscalizador. Portanto, em face da legitimidade de representao coletiva desse instrumento, defende-se a sua utilizao pelas associaes, sindicatos, partidos polticos e pelo Ministrio Pblico. Nesse aspecto, destaca-se, como importante, o posicionamento de Clarice Duarte37 (no prelo), quando afirma que o grande desafio do Estado Social o de conter os abusos causados pela inrcia estatal no cumprimento do dever de realizar prestaes positivas, de cumprir os objetivos e programas de ao governamental, constitucionalmente delineados. Noutro prisma, alerta Silva (2003, p. 128-130) no competir ao Poder Judicirio a formulao de polticas pblicas, mas, deixa evidente que, por meio de aes
35 Para SILVA (2002, p. 21), meio ambiente artificial o constitudo pelo espao urbano construdo, consubstanciado no conjunto de edificaes (espao urbano fechado) e dos equipamentos pblicos (ruas, praas, reas verdes, espaos livres em geral: espao urbano aberto) enquanto que o meio ambiente natural o constitudo pelo solo, a gua, o ar atmosfrico, a flora; enfim, pela interao dos seres vivos e seu meio, onde se d a correlao recproca entre as espcies e as relaes destas com o ambiente fsico que ocupam. A Carta Magna no atribui com exclusividade ao Estado o dever de defender e de preservar o meio ambiente para as presentes e futuras geraes, mas impe-no tambm coletividade (GOMES, 2003, p. 213). A ser publicado na Revista So Paulo em perspectiva, da Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados SEADE.
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judiciais, ele pode determinar aos governos que adotem medidas de preservao do meio ambiente. Adverte, outrossim, competir ao Judicirio determinar ao executivo que execute polticas pblicas j contempladas na legislao, seja na Carta Poltica, seja em leis j editadas pelo prprio governo. 11. A RESPONSABILIDADE DO MUNICPIO E DO AGENTE PBLICO PELA OMISSO NO CONTROLE URBANSTICO A omisso do Poder Pblico no exerccio do poder de polcia tem como consequncias, conforme Di Pietro (1999, p. 38), a responsabilidade civil da pessoa jurdica (art. 37, 6 da CF/88) e ainda pode acarretar responsabilidade civil, administrativa e, eventualmente, at criminal, do agente pblico que deixou de adotar a medida cabvel. A autora justifica essa assertiva em face do poder de polcia caracterizar-se um poder-dever irrenuncivel pela autoridade, que obrigada a exerclo no interesse pblico. A autora ainda tipifica como ato de improbidade administrativa retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio (inciso II, do art. 11 da Lei n 8.429/92). No diferente o posicionamento de Freitas (2002, p. 345)38, quando afirma que o poder de polcia autoriza a aplicao de sanes como embargo de edificaes no licenciadas e sua demolio, deixando bem evidente, outrossim, que a hiptese de eventual inrcia da Administrao Pblica pode gerar tanto sua responsabilizao em ao civil pblica por omisso, quanto do agente ou servidor pblico por improbidade administrativa (Lei n 8.429/92, art. 11, II) e crime de prevaricao. Faz lembrar, ainda, o autor, que o servidor omisso poder responder tambm administrativamente em face de sua inrcia. Entretanto, o poder-dever de agir no controle urbanstico pelo agente pblico competente advm de outros princpios maiores, disciplinadores da ao estatal, que geram a ilegalidade da omisso e consequente responsabilidade, quais sejam, a indisponibilidade do bem ambiental difuso que a cidade e a obrigatoriedade de interveno estatal na ordem urbanstica. No que concerne responsabilizao penal, Oliveira (2000, p. 299-310)39 discorre acerca da responsabilidade dos agentes da Administrao Pblica em Delitos Urbansticos, desenvolvendo tese no sentido de incluso dos funcionrios pblicos responsveis pela fiscalizao e administrao da ordenao do solo, como autores
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Coordenador do Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia de Habitao e Urbanismo de So Paulo-CAOHURB. Promotor de Justia Criminal de So Paulo.
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dos delitos urbansticos e ambientais, a exemplo de crime praticado contra rea verde, em face de delito em comisso por omisso (art. 13, 2 do Cdigo Penal) porque garante os bens jurdicos colocados sob sua guarda e proteo. 12. O PAPEL DO MINISTRIO PBLICO E DA SOCIEDADE ORGANIZADA NA DEFESA DA ORDEM URBANSTICA Como j se referiu anteriormente, as infraes urbansticas acontecem amide na cidade de Manaus, independentemente da vasta legislao que regula a matria. Na capital amazonense, o comum se construir para depois se tentar regularizar, situao encontrada no apenas em pequenos investimentos, uma vez que os grandes investidores tambm procuram fugir das taxas de licenciamento e de registro imobilirio. Inmeros seriam, por exemplo, os casos de construes em reas de preservao permanente, ou seja, a menos de 30m da maior enchente da margem dos cursos d gua no Municpio de Manaus40 (art. 25, combinado com o art. 108, ambos da Lei n 672/2000). Verificada tambm a carncia de infra-estrutura estatal para exercer um controle efetivo das construes no municpio de Manaus, indaga-se: qual seria o papel do Ministrio Pblico, na qualidade de fiscal da lei e defensor dos interesses da sociedade e qual a parcela de responsabilidade da sociedade organizada na luta pela efetividade da legislao urbanstica? A omisso administrativa ilcita, violadora de interesses difusos e coletivos da sociedade, por transgredir a lei e os princpios de uma Administrao Pblica eficiente, alm de caracterizar-se ato de improbidade administrativa, deve ser combatida pelo Ministrio Pblico41 atravs de instrumentos extraprocessuais, como o inqurito civil pblico, a recomendao e o termo de ajustamento de conduta, como, tambm, caso restem insuficientes esses meios, atravs de instrumentos processuais como a ao civil pblica, arrolada pelo Estatuto da Cidade. Sua legitimidade para agir nesse caso patente ante seu papel de fiscal da lei e defensor dos direitos da sociedade, devendo zelar, in casu, pela ordem urbanstica como bem difuso reconhecido pelo Estatuto da Cidade a ser tutelado via Ao Civil Pblica.
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Apenas para ilustrar esse exemplo, citam-se trs grandes empreendimentos, todos implementados na cidade de Manaus: o Condomnio House Ville onde reside a autora deste trabalho, construdo pela Engeco; o empreendimento Millenium, da construtora Unipar, que modificou o curso do Igarap do Mind para enquadrlo nos parmetros legais; o Fiat Tropical, construdo praticamente no leito do rio Negro, na Ponta Negra. Art. 129, III, da Constituio Federal de 1988.
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Destaque-se que, em Manaus, foram criadas, desde 2001, duas Promotorias de Justia Especializadas na Proteo e Defesa da Ordem urbanstica do Ministrio Pblico do Estado do Amazonas42, s quais compete, dentre outras atribuies, zelar pela observncia dos Planos Diretores, Cdigo de Obras e edificaes do Municpio de Manaus, normas de gabarito e as demais normas edilcias de zoneamento urbanstico de posturas, assim como pelo Estatuto da Cidade, lei federal n 10.257 e demais normas de uso do solo para fins urbanos, promovendo medidas judiciais, extrajudiciais e/ou administrativas cabveis. Assim, essas atribuies, antes divididas entre a Promotoria de Justia especializada junto Vara de Fazenda Municipal, Registros Pblicos e a Promotoria de Defesa de Consumidor, ganharam dois rgos prprios e especficos para cuidar da matria, a exemplo do que j existia em outros Estados, no apenas para os inquritos civis e procedimentos investigatrios da rea civil, mas, inclusive, com atribuio criminal para promover as devidas aes penais por crimes praticados contra a ordem urbanstica. Antes de abordar a questo do papel da sociedade civil organizada no controle urbanstico da cidade, ante a comprovada omisso do Poder Pblico Municipal e consequente responsabilidade de seus agentes, impe-se tratar primeiramente do gnero da qual espcie, qual seja, a gesto democrtica da cidade. Visando consolidar o Estado Democrtico de Direito e assegurar a participao da comunidade na elaborao e implantao de plano de uso e ocupao do solo e transporte, assim como na gesto dos servios pblicos, a Emenda Popular de Reforma Urbana43 previa uma gesto democrtica da cidade, ao criar instrumentos de participao popular. A Constituio incorporou vrios instrumentos defendidos nessa emenda, a saber: as audincias pblicas, a constituio de Conselhos, plebiscito, o referendo popular, a iniciativa popular e o veto popular. Ressalta-se, nesse aspecto, que o art. 29, inciso XII, determina como obrigatria a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal, como requisito constitucional de sua validade. Observa Saule Jnior (2001, p. 29) que, primeiramente, a iniciativa popular foi prevista para leis de mbito municipal, mediante subscrio de 0,5% do eleitorado.
42 43 Instaladas, aos 28 de dezembro de 2001, na cidade de Manaus, atravs do Ato PGJ n 166/2002 da lavra de S.Exa. o Sr. Procurador-Geral de Justia, Dr. Mauro Luiz Campbell Marques. Proposta apresentada assembleia constituinte, oriunda de entidades, associaes de classe, organizaes nogovernamentais, associaes civis, movimentos e grupos sociais, que apresentou um conjunto de princpios, regras e instrumentos sobre variados temas, como: direitos urbanos, propriedade imobiliria urbana, poltica habitacional, transporte e servios pblicos, assim como as diretrizes para uma gesto democrtica da cidade.
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Quanto ao veto popular, este instrumento teria o objetivo de suspender a execuo de lei atravs de 5% do eleitorado municipal, devendo ser submetida, automaticamente, a referendo popular. Em segundo lugar, lembra o autor, que na falta de lei, foi defendida a tese do mandado de injuno e da ao de inconstitucionalidade por omisso, referente questo urbana, com o objetivo de dar eficcia s normas constitucionais, sendo que, ao Ministrio Pblico ou qualquer interessado, caberia o intuito de ser determinada a aplicao direta da norma ou se fosse o caso, a sua regulamentao pelo Poder Legislativo. A deciso favorvel do Judicirio, nesses casos, teria fora de coisa julgada a partir de sua publicao. Todavia, sabe-se que esses instrumentos so praticamente letra morta no ordenamento jurdico brasileiro. No entender de alguns autores, a exemplo de Malaquias (2002, p. 316), como o constituinte no adotou numerus clausus para designar as formas de democracia participativa, podem ser estabelecidas outras formas de participao popular, compatveis com o princpio constitucional da democracia participativa, como fez os art.s 43 e 45 do Estatuto da Cidade, no obstante tenha sido lamentavelmente vetado o inciso V de seu art. 43, que previa a realizao de referendo popular e plebiscito. Segundo Matos (2002, p. 306), a tcnica legislativa inteligente, quando se refere aos instrumentos para a gesto democrtica das cidades, previstos pelo Estatuto da Cidade, no seu art. 43, porque permite a participao popular atravs de outros canais, que no os institucionalizados, como, por exemplo, o Movimento dos Sem Terra MST:
A redao dada pelo legislador ao caput desse artigo de tcnica conhecida, no jargo hermenutico, de numerus apertus, o que equivale a dizer que os instrumentos de gesto democrtica arrolados nos incisos so meramente exemplificativos, permanecendo a possibilidade, pelos gestores pblicos e pela sociedade civil, de outros instrumentos visando ao mesmo objetivo a gesto democrtica da cidade. A tcnica legislativa adotada inteligente, pois vai ao encontro das potencialidades criativas que se tm verificado no esforo de reconstruo democrtica das cidades brasileiras, sobretudo no aspecto especfico da ampliao participativa direta da populao no exerccio do poder poltico por outros canais que no os institucionalizados [...] Um exemplo de repercusso em todo o pas o do Movimento dos Sem Terra (MST), de inegveis fora social, capacidade de mobilizao e organizao, e que pode ser apontado como grande responsvel pela ampliao da discusso da reforma agrria no Brasil.
Muito embora o princpio participativo, na concepo Silva (2000, p. 145146) caracterize-se pela participao direta e pessoal da cidadania na formao dos atos de governo, esse impasse participativo pode ser amenizado na medida em que o Ministrio Pblico possa assegurar a participao popular, pelo menos de forma indireta, atravs da realizao de audincias pblicas, mas sempre com ateno e cuidado a respeito da manipulao e do direcionamento de massas.
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Todavia, concernente ao papel da sociedade civil organizada, cabe aqui ressaltar, ainda, a questo da governana44, ou seja, segundo Diniz (1996, p. 12), a maneira de como os cidados poderiam colaborar com a capacidade da ao estatal na implementao de polticas e na consecuo de metas coletivas. Bento (2003, p. 249), sobre o mesmo tema, assevera:
Para que iniciativas de participao popular e de controle social na administrao pblica possam traduzir-se em democratizao mister que os cidados sejam chamados a participar como tais, isto , como cidados e no como clientes ou como representantes de interesses corporativos.
Na viso de Bento (apud Santos, 1997, p. 12) essa participao no conjunto de mecanismos e procedimentos para lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade [...] implica expandir e aperfeioar os meios de interlocuo e de administrao do jogo de interesses, todavia, no deve ser apenas consultiva, a exemplo de pesquisa de mercado, nem tampouco centrada em questes tcnicas ou de gerenciamento, mas deve discutir e, mais ainda, deliberar, sobre questes polticas. Assim, conclui o autor, a participao deve atingir todos os nveis, que vo desde a formulao de estratgias mais globais at as setoriais e locais de implementao. In verbis:
Nesse sentido, a participao deve se desenvolver em todos os nveis, desde a formulao das estratgias mais gerais de atuao do estado compreendidas num projeto reflexivo de relaes Estado-sociedade e de desenvolvimento econmico, social e humano at as polticas setoriais e locais encarregadas de sua implementao (BENTO, 2003, p. 250).
Aplicando-se essa participao da sociedade civil organizada ao caso concreto do licenciamento urbanstico, como forma de controle das construes, ela partiria desde a formulao das polticas de planejamento e desenvolvimento urbano, at a execuo do controle urbanstico, atravs do prprio procedimento formal da licena urbanstica em si. A partir desses resultados, onde foram delineados os principais aspectos do licenciamento urbanstico da cidade de Manaus, proceder-se-, sequencialmente, s concluses deste trabalho.
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Para Bento (2003, p. 85) Governana diz respeito aos pr-requisitos institucionais para a otimizao do desempenho administrativo, isto , o conjunto dos instrumentos tcnicos de gesto que assegure a eficincia e a democratizao das polticas pblicas. J para Santos, Maria Helena de Castro (1997, p. 341), trata-se, com efeito, do modus operandi das polticas governamentais, tendo em vista o contexto de complexidade e de pluralidade em que iro incidir, e de como torn-lo eficiente e efetivo.
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13. CONCLUSES Com a sociabilizao do direito de propriedade, a qual foi atribuda uma funo social, o Direito de Construir se dissociou do direito privado, passando a ser regido pelo Direito Pblico, submetendo-se ento s limitaes administrativas com o fito de se alcanar o bem-estar social, em face da prevalncia do interesse pblico e social sobre o domnio particular e a evoluo da propriedade-direito para a propriedade-funo. Assim, a liberdade de construir passou a ser limitada, no apenas pelo princpio da normalidade de seu exerccio, que condena a concepo de mau uso, de abuso ou excesso na fruio hiptese em que prejudica a segurana, o sossego e a sade dos que habitam nas vizinhanas , mas, concomitantemente, por leis e regulamentos que criam as denominadas limitaes administrativas, que buscam o bem-estar no convvio da coletividade nas urbes. No se pode olvidar, desse modo, as ntimas relaes entre o Direito de Construir e o Direito Urbanstico, submetido, como so, as limitaes urbansticas. O princpio da Funo Social da Propriedade caracteriza-se justamente por impor freio e contrapeso ao direito individual, determinando, por conseguinte, o dever de condicionar a necessidade de requerimento da licena urbanstica, nas edificaes, para o alcance do bem-estar coletivo. Este princpio se traduz no equilbrio entre o interesse pblico e o privado, pois depende do uso que se faz de cada propriedade. Em outras palavras, o princpio da Funo Social da Propriedade preconiza a realizao plena do urbanismo e do equilbrio das relaes da cidade, que significa a supremacia do interesse pblico sobre o particular, inerente a qualquer sociedade e condio de sua existncia. Desse modo, as restries ao pleno e exclusivo gozo da propriedade no podem ser entendidas como agresses ao poder de dominus, pois a preservao do meio ambiente considerada como um bem necessrio subsistncia de toda a humanidade. O Licenciamento Urbanstico, como procedimento preventivo de controle da atividade urbanstica, norteado pelo princpio da legalidade, s podendo ser favorvel ao requerente quando preenchidos todos os requisitos impostos pelo texto legal. Considerado como instrumento fiscalizador do ordenamento urbano, tem um papel primordial na ordenao das cidades. Um dos princpios tradicionais de Direito urbanstico a subsuno de que toda atividade, que implique uso artificial do solo, deve ser submetida a um controle prvio, com a finalidade de assegurar a conformidade com as normas aplicveis ao caso. Essa fiscalizao preventiva uma das formas de interveno do Estado na propriedade e atividade de seus administrados, para comprovar que no esto sendo
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contrariados os interesses gerais. Portanto, concede-se o direito ao proprietrio de usar e desfrutar de sua coisa, como realizar obras e construes, mas com as limitaes estabelecidas em lei. As Licenas Urbansticas, portanto, so instrumentos de controle prvio urbanstico, assim como tcnica de interveno do Estado na propriedade. So atos administrativos vinculados, estando submetidos ao regime jurdico de Direito Pblico. Impem deveres e os condicionam. Todavia, no podem ser denegadas quando preenchidos todos os requisitos legais. O direito de edificar no prprio solo direito reconhecido abstratamente, contudo, na prtica, se v submetido a um regime especial no ordenamento urbanstico, que permite classificar a propriedade de estatutria, na medida em que os proprietrios se vem obrigados obteno de prvia licena. E, como instrumento de controle prvio da atividade edilcia, essa licena verifica se a obra projetada est conforme e compatvel com a ordenao urbanstica aplicvel, permitindo que seu objeto bsico a implantao da atividade de construo de uma obra permanea conforme o contedo da prpria licena, normalmente definido no projeto tcnico apresentado, ou seja, constata se a construo da obra se ajusta s exigncias de interesse pblico, como preconiza o ordenamento urbanstico vigente. As licenas, todavia, no so consideradas atividades de planejamento, mas exteriorizao da regulao urbanstica, exercendo uma funo de instrumento de polcia urbanstica. De um lado, so autnticos atos de execuo de preceitos da lei e dos planos urbansticos; de outro, configuram-se como instrumentos de controle da legalidade urbanstica. Nesse contexto, as Infraes Urbansticas configuram-se como a vulnerao ou a ofensa da legalidade urbanstica, constituindo-se como pressupostos da eficcia sancionadora da norma, podendo revestir-se, qualquer que seja sua modalidade, em nulidade do ato viciado, perda de direitos patrimoniais, expropriao forosa, multa pecuniria etc. Essas infraes podem ocorrer nas trs reas do ordenamento urbano: na fase do planejamento, na do parcelamento do solo (loteamentos e desmembramentos) e na de uso e ocupao do solo (atividade edilcia controlada via licenciamento urbanstico). Quanto s infraes urbansticas que ferem o licenciamento urbanstico (praticadas em face do uso e ocupao do solo), podem ocorrer em trs momentos: nas construes iniciadas sem a devida licena; nas modificaes irregulares durante a execuo da obra, quando j expedida a licena provisria; e na habitao sem a
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licena definitiva (Habite-se). Ressalta-se que no Municpio de Manaus so detectadas largamente essas trs modalidades de infraes urbansticas. Guardando tcnica similar da tipificao penal, essas aes ou omisses que vulneram as prescries contidas na legislao e planejamento urbanstico, subsumemse ao tipo de ilcito urbanstico previsto em lei, assim como aplicao da respectiva sano, guardado o princpio da proporcionalidade, podendo a lei deixar margem de discricionariedade ao agente competente para anlise subjetiva da adequao da sano ao caso concreto. Em Manaus, foram constatadas vrias ocorrncias de infraes: em matria de planejamento, principalmente por falta de controle migratrio e pelas construes desordenadas e incompatveis com os planos urbansticos; em matria de parcelamento do solo, pela comercializao de lotes antes da concluso do processo de concesso de licena, antes da disponibilizao de infra-estrutura e antes de providenciar o registro imobilirio; de uso e ocupao do solo (edificao), onde as irregularidades mais comuns ocorrem em relao ao afastamento, como tambm em empreendimentos sem estacionamento. Nesse campo, a omisso do rgo fiscalizador pode ocorrer: por falta de legislao; por falta de infra-estrutura para o controle (elemento esttico); por falta de infra-estrutura para efetivao do controle (elemento dinmico); ou, ainda, por inrcia desidiosa do agente competente, trazendo srias e graves consequncias para a cidade e seus habitantes. Em Manaus, o costumeiro construir-se primeiro para depois tentar regularizar, mesmo em relao a grandes empreendimentos, onde os responsveis tentam se furtar ao pagamento de taxas do licenciamento e do registro imobilirio. Apesar da legislao ser abrangente e seus institutos eficazes, visvel e notria a falta de estrutura do Poder Pblico Municipal para fiscalizar o crescimento desordenado da cidade. Infere-se, portanto, que a ineficincia do controle urbanstico manauara ocorre atravs do fato de o Municpio no contar com infra-estrutura ou aparelhamento necessrios para prevenir e reprimir as aes urbansticas ilegais. Assim, ao ser constatada a omisso do Poder Pblico Municipal de Manaus, recomenda-se o aumento e treinamento dos servidores responsveis pela fiscalizao, aliada a uma simplificao do conjunto de regras legais que norteiam o procedimento, alm de um controle interno mais rigoroso, com sanes rgidas aos servidores que no tenham sido ou no estejam sendo eficientes, buscando-se, com isso, a maior cobertura legal das construes na cidade de Manaus, com a expedio regular de licenas, dentro do prazo legal estipulado. Sustenta-se, portanto, que a responsabilidade do rgo e dos agentes responsveis pela omisso administrativa ilcita est plenamente configurada, pois transgride
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a lei e os princpios de uma Administrao Pblica eficiente a inao ou ao insuficiente demanda, alm de caracterizar-se como improbidade administrativa, devendo ser combatida tanto pelo Ministrio Pblico quanto pela sociedade. Essa responsabilidade pela inrcia administrativa se d tanto na esfera civil quanto na esfera criminal, na medida que o meio ambiente construdo um bem tutelado pela ordenao jurdica constitucional e legal brasileira. A delimitao da responsabilidade em matria de fiscalizao e controle da ocupao dos espaos urbanos de fundamental importncia para as cidades, porque os delitos urbansticos, alm de infringirem a lei, comprometem o bem-estar social, por vezes causando eroso, desmoronamentos, alagamentos e danos ambientais irreversveis. Assim, tipificada a responsabilidade do Municpio e dos agentes competentes pela ausncia de eficincia no controle urbanstico na cidade de Manaus, recomendase que sejam apuradas as responsabilidades pela omisso e desrespeito ordem urbanstica, independentemente da falta de infra-estrutura esttica (conjunto de elementos necessrios implementao do controle, como a quantidade de servidores e sua qualificao) e dinmica (elementos necessrios ao exerccio da efetiva fiscalizao no caso concreto), assim como da ausncia de uma sistematizao de ordenamento e de aes. REFERNCIAS
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Planos Diretores, Participao Popular e a Questo Indgena: Reflexes sobre o Texto Constitucional e o Municpio de So Gabriel da Cachoeira (AM)
MARIANA LEVY PIZA FONTES1
Advogada.
Aps 20 anos da promulgao da Constituio de 1988, o presente artigo pretende estabelecer reflexes sobre uma questo especfica, ainda no evidente quando da realizao da Assembleia Nacional Constituinte: as conexes e desafios de se promover a participao popular na elaborao de planos diretores em Municpios, cuja maioria da populao indgena. A regulamentao do art. 182, a promulgao do Estatuto da Cidade e o estabelecimento de prazos e requisitos de participao popular pelo Estatuto da Cidade (art. 29, XII, CF c/c art. 40 e 53 da Lei 10.251/2001) conjugado ao recente incremento da urbanizao na regio amaznica observada na ltima dcada estabelecem novos desafios para a gesto democrtica das cidades no Brasil. PLANEJAMENTO URBANO NA CONSTITUIO DE 1988 O planejamento urbano no Brasil sofre mudanas significativas a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/ 01). Este marco jurdico-urbanstico incorpora a crtica formulada ao modelo de planejamento urbano no Brasil, especialmente quele implementado durante o regime militar. O planejamento urbano brasileiro alimentou-se da matriz modernista/funcionalista implementada ao longo do sculo XX, cujas razes iluministas e positivistas
Mestranda em Direito Urbanstico Ambiental pela PUC/SP. Cientista social formada pela Universidade de So Paulo. Foi assessora tcnica da Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades e atualmente Coordenadora Geral de Estudos e Pesquisas da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia.
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baseavam-se na crena absoluta na cincia, tcnica, racionalidade e neutralidade do planejamento. durante o regime militar que essa concepo de planejamento urbano adquire fora e importncia. So criados dois rgos federais de planejamento (SERFHAU e SAREM), uma quantidade indita de Planos Diretores produzida, rgos municipais de planejamento e escolas de arquitetura proliferam-se. O planejamento tomado como soluo para o grande caos urbano. Tudo se resumiria a uma questo de eficincia e competncia tcnica. Paradoxalmente, durante esse mesmo perodo que as cidades brasileiras mais crescem fora da lei, com aumento expressivo de favelas, cortios, loteamentos irregulares e clandestinos em todo o pas. Essas diretrizes e sistemas de planejamento vigoraram at a dcada de 80. Durante a Assembleia Nacional Constituinte, esta concepo de planejamento urbano burocrtica e tecnocrtica colocada em cheque pela Emenda Popular da Reforma Urbana, apresentada por uma srie de movimentos sociais urbanos, associaes no governamentais (ONGs), entidades de classes, etc.2, e subscrita por 130.000 eleitores. A iniciativa popular props uma srie de instrumentos para o cumprimento da funo social da propriedade urbana, bem como uma proposta de gesto democrtica das cidades, rejeitando a ideia de um plano-discurso, a ser elaborado unicamente pelo Estado. O texto original da emenda popular da reforma urbana no previa expressamente a expresso plano diretor, que acabou por ser incorporado na prpria definio da funo social da propriedade urbana. Conforme a explicao da urbanista Ermnia Maricato, indicada pelas entidades signatrias da emenda para defende-la no Plenrio Constituinte: A rejeio ao plano diretor significou a rejeio de seu carter ideolgico e dissimulador dos conflitos sociais urbanos. Alm de ignorar a proposta de plano diretor, a iniciativa popular destacou a gesto democrtica das cidades, revelando o desejo de ver aes que fosse alm dos planos3.
Dentre elas a Articulao Nacional do Solo Urbano (ANSUR), Movimento de Defesa do Favelado (MDF), Federao Nacional dos Arquitetos (FNA), Federao Nacional dos Engenheiros (FNE), Coordenao Nacional dos Muturios e Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) (Nelson Saule Jnior, Novas perspectivas do direito urbanstico brasileiro. Ordenamento constitucional da poltica urbana. Aplicao e eficcia do plano diretor, p. 25. Ermnia Maricato, As ideias fora o lugar e o lugar fora das ideias:planejamento urbano no Brasil. In Otlia Arantes, Carlos Vainer, Ermnia Maricato, A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. 2000, p. 175, apud, Jos Roberto Bassul, ob.cit., p. 82.
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Do embate constituinte, porm, nasce o captulo Da Poltica Urbana, que consagra o Plano Diretor como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano, obrigatrio aos Municpios com mais de 20.000 habitantes (art. 182, 1, CF). Mais do que isso, o Plano Diretor passa a definir o contedo concreto do princpio da funo social da propriedade urbana (art. 182, 2, CF). Ressalte-se que o texto constitucional, pela primeira vez, vincula a definio da funo social da propriedade ao processo de planejamento territorial municipal. De um lado, o planejamento territorial no mais considerado como interveno do Estado no domnio econmico propriamente dito, mas no domnio restrito do direito de propriedade, a respeito do qual a ordem constitucional permite a interferncia imperativa do Poder Pblico por meio da atuao da atividade urbanstica.4 Consequentemente, por tratar-se de dispositivo ligado diretamente delimitao do prprio direito de propriedade5, no se aplicaria o art. 174 da Constituio Federal, que determina que o planejamento ser meramente indicativo para o setor privado. O Plano Diretor totalmente determinante para os proprietrios privados, que a eles so obrigados a ajustar seus comportamentos6. De outro lado, o texto constitucional e, posteriormente, o Estatuto da Cidade acabam por substituir a concepo do planejamento urbano municipal como processo puramente tcnico e neutro. A participao popular no processo de planejamento municipal e, especialmente na elaborao dos Planos Diretores, passa a ser exigida como condio obrigatria, sob pena de improbidade administrativa (art. 29, XII, CF c/c art. 40 e 53 do Estatuto da Cidade). Parte-se de um reconhecimento constitucional, de que embora tenha contedo tcnico, o planejamento um processo poltico. No existe, pois, planejamento neutro. As aes de planejamento esto sempre voltadas para o futuro, voltadas para a transformao social. E essa transformao social se d tanto ao longo do tempo como no espao.7
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Jos Afonso da Silva, Direito Urbanstico Brasileiro, p. 93. Convm lembrar que a funo social no deve ser confundida com limitao do direito de propriedade. Isto porque as limitaes administrativas dizem respeito ao exerccio do direito pelo proprietrio. De maneira distinta, a funo social interfere na estrutura do direito mesmo (Jos Afonso da Silva, Direito Urbanstico Brasileiro, p. 75) Carlos Ari Sundfeld, O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais, in Adilson Dallari e Srgio Ferraz (coord.), O Estatuto da Cidade. Comentrios Lei Federal 10.257/2001, p. 50. Gilberto Bercovici, Constituio Econmica e desenvolvimento. Uma leitura a partir da Constituio de 1988, p. 31.
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Trata-se, portanto, de viso que incorpora o processo poltico ao planejamento urbano, garantindo a participao daqueles tradicionalmente excludos da construo das cidades. O processo de elaborao do Plano Diretor visa garantir uma esfera poltica, democrtica, capaz de construir consenso entre os mais diversos atores sobre o futuro das cidades. Este reconhecimento jurdico da necessidade de um processo poltico de planejamento urbano nas cidades brasileiras adquire uma nova em complexa amplitude no caso de Planos Diretores elaborados em Municpios situados na Amaznia, especialmente naqueles situados em terras indgenas sejam elas demarcadas ou no. OS NDIOS E O PROCESSO PARTICIPATIVO Dentre aqueles tradicionalmente excludos do planejamento estatal no Brasil, est a populao indgena. O constituinte de 88 houve por bem considerar os ndios como sujeito de direitos, reconhecendo sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. (art. 231, CF). Com efeito, o texto constitucional menciona tambm as populaes indgenas (art. 22, inciso XIV) e a comunidade indgena (art. 232). Trata-se, pois do reconhecimento de um sujeito de direitos sui geners. De um lado, os direitos indgenas dizem respeito a uma comunidade cultural especfica, ligada raa (fator biolgico) e a valores (crenas, costumes, lngua, tradies). Nesse sentido, h uma proteo constitucional a cada uma das caractersticas peculiares das etnias presentes no territrio brasileiro. Por outro lado, cada ndio em particular considerado brasileiro e dotado dos benefcios da nacionalidade e cidadania (arts. 1, pargrafo nico e art. 5 da Lei 6.001/73).8 O aumento dos processos de urbanizao na regio amaznica impe a juristas e urbanista uma leitura conjunta desses direitos indgenas e do captulo da Poltica Urbana. Com efeito, a presena de uma enorme diversidade tnica em um mesmo territrio e a necessidade de se garantir processos efetivamente democrticos na aprovao de Planos Diretores colocam novas questes para o Direito Urbanstico brasileiro. o que se ver a partir da anlise do Municpio de So Gabriel da Cachoeira.
Tercio Sampaio Ferraz Jr., Direito Constitucional. Liberdade defumar, Privacidade, Estado, Direitos Humanos e outros Temas, p. 503.
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O MUNICPIO DE SO GABRIEL DA CACHOEIRA9 O Municpio de So Gabriel da Cachoeira localiza-se no noroeste do Estado do Amazonas em plena floresta amaznica, na fronteira entre Brasil, Venezuela e Colmbia. Sua extenso de 109.108 km2. Trata-se de um dos maiores municpios brasileiros. Alm disso, sua populao predominantemente indgena 81,66% do territrio do Municpio de So Gabriel da Cachoeira so terras indgenas demarcadas10. O territrio municipal congrega mais de 23 povos indgenas distintos. So etnias residentes do Municpio de So Gabriel da Cachoeira: Arapaso, Baniwa, Barasana, Bar, Desana, Hupda, Karapau, Kubeo, Kunipako, Makuna, Miriti-tapuya, Nadob, Piratabuya, Potigua, Guiano, Taiwano, Tariana, Tukano, Tuyuca, Wanana, Werekena, Yanomami. A diversidade tnica se expressa tambm na quantidade de lnguas faladas por essas comunidades: so mais de 20 lnguas distintas, provenientes de troncos lingusticos especficos, tais como o Tupi, o Tukano Oriental, o Maku, o Aruak e Yanomami. O Municpio de So Gabriel da Cachoeira co-oficializou, inclusive, as lnguas Nhengatu, Tukano e Baniwa (Lei municipal n 145/2002) ao lado do portugus, idioma brasileiro oficial (art. 13 da Constituio Federal). Nesse contexto tnico-cultural, So Gabriel da Cachoeira elaborou recentemente seu Plano Diretor, que foi aprovado pela Lei municipal n 209/06. No obstante o enorme leque de questes jurdicas importantes trazidas pelo Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira conflitos fundirios, as terras indgenas e a questo federativa, o urbano e o rural na Amaznia11, sobreposio de unidades de conservao e terras indgenas, entre outros a construo de um processo democrtico em um imenso territrio com a presena de diferentes etnias j , em si, um desafio. A elaborao de Planos Diretores participativos condicionada a uma srie de requisitos, tais como a coordenao compartilhada entre governo e sociedade civil12; a publicidade (art. 4 da Resoluo 25 e art. 40, 4, II do Estatuto da Cidade), e a
A anlise do processo de elaborao do Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira foi elaborada com base nos relatrios elaborados pelo Instituto Polis (Instituto de Assessoria, Pesquisa e Formao em Polticas Pblicas) e pelo ISA (Instituto Socioambiental). Este nmero pode chegar a 90% com a concluso dos processos de demarcao das terras do Balaio e Marabitana Cu Cu. Sobre uma leitura jurdica mais ampla sobre o Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira, vide Nelson Saule Jnior e outros, Plano Diretor no Municpio de So Gabriel da Cachoeira. Aspectos Relevantes da Leitura Jurdica. In Direito Urbanstico Brasileiro: vias jurdicas da Poltica Urbana, pp. 235 a 284. (art. 3, 1 da Resoluo 25 do Conselho Nacional das Cidades).
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diversidade do processo participativo, atravs da realizao de debates por segmentos, por temas e por divises territoriais (art. 5, inciso I, da Resoluo 25). Ora, como garantir um processo participativo em um territrio cujas etnias falam lnguas distintas? Como se compartilhar um processo de elaborao de Planos Diretores quando a distncia a ser percorrida entre a sede do Municpio, pode durar dias e com altos custos? Como se estabelecer divises territoriais para os debates quando cada pedao de terra possui um altssimo valor simblico, cultural, mtico? So questes que surgem a partir da realidade amaznica concreta e das recentes transformaes no processo de urbanizao brasileiro. O texto constitucional e o novo marco jurdico urbanstico brasileiro precisam, pois, ser analisados a partir desses novos desafios, articulando o planejamento territorial e os direitos indgenas, articulando no s captulos do texto constitucional, mas o prprio Estatuto das Cidades e Estatuto do ndio, de modo a garantir a construo de cidades mais justas e a preservao de culturas to distintas. BIBLIOGRAFIA
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Proposta de Compensao Fiscal para Assentamento de Populaes Carentes de Manaus/AM

MIGUEL ANGELO FEITOSA MELO, SIMONE MINELLI DE LIMA TEXEIRA
Alunos do Programa de Mestrado em Direito Ambiental da Universidade do Estado do Amazonas (UEA).
RESUMO: dever-poder dos Municpios promoverem polticas de desenvolvimento urbano, destinadas realizao das funes sociais da cidade e ao bem-estar de seus habitantes (art. 182, caput, CF). Entende-se ser a tributao, com finalidades extra fiscais, um dos instrumentos idneos para a consecuo desses objetivos. O exerccio de atividades produtivas, no meio urbano, embora benfico do ponto de vista estritamente econmico, gera externalidades negativas, como a formao de favelas, a ocorrncia de invases de reas de proteo ambiental, trnsito congestionado etc. No obstante, os detentores dos meios de produo no socializam seus ganhos econmicos, que, para serem auferidos, tiveram a colaborao da comunidade. Assim sendo, faz-se oportuna a interveno do Ente Pblico Municipal para, servindo-se das competncias tributrias que lhe so conferidas pela Constituio Federal, buscar induzir (induo positiva) os grandes agentes produtivos, segundo o modelo de gesto redistributiva, a promoverem projetos de cunho social que ensejem melhoria na qualidade de vida dos habitantes da cidade, oferecendo, como contrapartida a essas aes, isenes ou redues de impostos, taxas e contribuies de melhoria municipais. Respeitados os princpios constitucionais tributrios, reputa-se vivel a instrumentalizao de tributos para a efetivao de polticas de desenvolvimento urbano. Ademais, dar-se-ia aplicabilidade aos princpios jurdicos ambientais da preveno, do poluidor/usurio-pagador, da cooperao, do desenvolvimento sustentvel, dentre outros. Sob esta viso, que se prope, para o Municpio de Manaus-AM, detentor de inmeros problemas de ordem urbanstica, a instrumentao dos seus tributos para que a iniciativa privada seja incitada a viabilizar projetos de assentamento de populaes carentes residentes em favelas e reas de proteo ambiental, localizadas na Cidade. PALAVRAS-CHAVE: Municpios; Ocupaes Irregulares; Poltica Urbana; Tributao Extra-Fiscal; Assentamentos; Princpios Ambientais e Tributrios.
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Anais do V Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico 2008 Manaus 2008 SUMRIO: Introduo. 1. O crescimento urbano e a formao de favelas e ocupaes irregulares; 2. O captulo II (arts. 182 e 183), do Ttulo VII, da Constituio Federal/88 e o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001); 3. A tributao extra-fiscal como instrumento de poltica urbana; 4. As invases e demais ocupaes irregulares na Cidade de Manaus-AM; 5. Proposta de compensao fiscal para assentamento de populaes carentes de Manaus-AM. Concluso. Referncias.
INTRODUO O presente artigo busca avaliar a possibilidade jurdica de se implementar polticas de crescimento urbano, utilizando-se de instrumentos tributrios. Aps se defender a viabilidade jurdica de programas dessa ordem, sendo expostas, ao mesmo tempo, as condies para a sua efetivao, tendo em vista, principalmente, as limitaes constitucionais ao poder de tributar, representadas pelos princpios constitucionais tributrios, aborda-se no texto o problema das favelas, invases e demais ocupaes irregulares na rea urbana do Municpio de Manaus, para o que suscitada e defendida proposta de compensao fiscal para assentamento de populaes carentes de Manaus-AM. 1. O CRESCIMENTO URBANO E A FORMAO DE FAVELAS E OCUPAES IRREGULARES Sabe-se que, hodiernamente, so os centros urbanos o local em que se desenvolve a maior parte das atividades produtivas no Brasil. Essa realidade veio se construindo nos ltimos quarenta anos e modificou a distribuio populacional brasileira, que, at a dcada de 1960, era fortemente concentrada no meio rural, conforme tabela abaixo:
1960 Populao urbana Populao rural Fonte: IBGE, 2000. 45% 55% 2000 80% 30%
Tal metamorfose que ensejou a concentrao da populao no meio urbano foi decorrente do crescimento dos setores secundrio e tercirio da economia brasileira, sentido a partir do incio da dcada de 1970.
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Efetivamente, na medida em que as indstrias e o comrcio brasileiros passaram a ter capacidade de produo expressiva, a oferta de mo de obra nos grandes centros foi majorada, o que fez com que grandes contingentes de pessoas que viviam nas zonas rurais se deslocassem para as Cidades grandes, em busca do emprego com carteira assinada, de melhores condies educao e sade para a famlia, da previdncia etc. Foi nesse contexto, portanto, que se formaram os principais centros urbanos brasileiros: pessoas da zona rural que emigraram para as Cidades, cuja indstria e servios precisavam de mo-de-obra para se desenvolver. Ocorre que ao grande contingente populacional que se concentrou nas Cidades no foram oferecidas, ao longo do tempo, condies adequadas de infra-estrutura urbana, de acesso terra urbana, moradia (art. 6, da Constituio Federal/88 CF/ 88), ao transporte e a outras necessidades bsicas. Ao invs disso, o operariado desses centros viu campear a poluio do ar, a degradao dos rios, o congestionamento do trnsito, a diminuio dos espaos de lazer, o aumento da criminalidade e a impossibilidade de acesso a um terreno urbano onde pudesse construir sua moradia, rodeada de servios urbanos essenciais qualidade de vida de sua famlia. Tal massa de trabalhadores, alijada das condies referidas, em especial do acesso terra urbana, supervalorizada e especulada nas reas legais da Cidade, estabeleceu-se muitas vezes em invases, como reas de proteo ambiental, onde cresceram favelas cujas condies, sob o ponto de vista urbanstico, despiciendo delinear. 2. O CAPTULO II (ARTS. 182 E 183), DO TTULO VII, DA CONSTITUIO FEDERAL/88 E O ESTATUTO DA CIDADE (LEI 10.257/2001) Atento a essa situao, o legislador constituinte reservou o captulo II (arts. 182 e 183), do Ttulo VII, da CF/88, poltica urbana brasileira, prevendo, logo no caput do art. 182, caber aos Municpios promoverem polticas de desenvolvimento urbano, destinadas realizao das funes sociais da cidade e ao bem-estar de seus habitantes. Destarte, o Municpio identificado como o ente federativo responsvel pela promoo da poltica urbana, a qual deve ser estabelecida de forma a ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, a garantir o bem estar de seus habitantes e a assegurar propriedade urbana o cumprimento de sua funo social. A legislao que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), que representa um importante passo para a concreo das citadas normas constitucionais, na busca de cidades comprometidas
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com a incluso social, na medida em que refora a supremacia do interesse coletivo sobre o individual. Com vistas ao cumprimento dos objetivos de desenvolvimento urbano (art. 182 da CF), o mencionado Estatuto prev vrios instrumentos de poltica urbana: parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; o direito de superfcie e o direito de preempo; e a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso, bem como a transferncia de potencial construtivo, concesso de uso especial para fins de moradia, concesso de uso especial coletiva para fins de moradia, usucapio urbana (individual ou coletiva). Alm desses meios, o Estatuto da Cidade previu expressamente, em seu art. 4, IV, a utilizao de instrumentos tributrios para a consecuo de polticas de desenvolvimento urbano qualitativo. exatamente acerca de tais instrumentos que o presente trabalho busca discorrer, de maneira a expor que so meios idneos e legtimos, social e juridicamente, para se implementar polticas de melhoria do espao urbano. 3. A TRIBUTAO EXTRA-FISCAL COMO INSTRUMENTO DE POLTICA URBANA Consoante descrito acima, a grande populao dos principais centros urbanos e as consequncias da decorrentes, como favelas, poluio, grandes congestionamentos no trnsito de veculos, tm sua origem nas atividades das indstrias e demais empreendimentos situados na Cidade que demandam grandemente a mo-de-obra de operrios. Em virtude do trabalho desses operrios, a atividade econmica, de um modo geral, cresceu nas ltimas dcadas, gerando, para os agentes produtivos detentores do capital, grandes lucros e novos investimentos na escala de produo, ensejando riquezas que se majoraram geometricamente. No obstante, os trabalhadores que, com seu labor, participam desse processo no tiveram e no tm acesso a esses ganhos econmicos, tampouco usufruram de melhorias sociais, no que diz respeito a sua qualidade de vida, tendo em vista que passaram a viver em favelas, regies, em regra, de alta criminalidade, de ocupao irregular e desprovida das mnimas condies de infra-estrutura urbana. Percebe-se, portanto, que os ganhos usufrudos pelos detentores do capital so privatizados, e no socializados, embora esses ganhos sejam obtidos de forma socializada, e no individualizada, na medida em que concorrem para ele no somente o capital investido, mas tambm o suor do referido operariado.
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Os multicitados efeitos da atividade econmica sobre o meio urbano e as populaes de baixa renda (as classes mdia e alta so menos atingidas) so externalidades negativas1 do processo produtivo, as quais, todavia, no so absolvidas pelos detentores do capital, que deixam para a coletividade os efeitos nefastos de sua produo, cuja lucratividade de todo privatizada. Assim sendo, faz-se necessria a interveno do Estado no domnio econmico, com o objetivo de as referidas externalidades ser compensadas pelos que as geram e delas extraem riquezas. Nesta senda, a tributao com finalidades extra-fiscais mostra-se como meio eficiente para o Estado intervir na economia, incitando a prtica de aes ambientalmente elogiveis, no que se denomina de induo positiva2, e inibindo os modos de produo que, embora lcitos, so nefastos ao meio ambiente, ensejando uma induo negativa. A induo positiva, para ser alcanada, deve haver, por parte do Estado, um incentivo fiscal, sob a forma de iseno, reduo de alquota ou de base de clculo, anistia, remisso etc. Efetivamente, se o ente tributante oferta ao agente produtor incentivos dessa ordem, em troca de aes em prol do meio-ambiente (no presente caso, urbano), decerto, atingir a sua finalidade, tendo em vista o alto custo representado pelos tributos no oramento da empresa, alm do marketing que essa empresa poder promover em virtude uma ao de interesse coletivo. Por outro lado, a induo negativa opera-se com a exasperao (aumento da alquota ou da base de clculo) da carga tributria sobre processos produtivos que no sejam recomendveis do ponto de vista ambiental, embora no sejam considerados ilegais. Nessa hiptese, percebendo o produtor o aumento no custo de produo, no preo final do produto e, qui, uma diminuio das vendas, ser compelido a abandonar os meios de produo indesejveis para o bem da coletividade. No por outra razo que a agenda 21, na seo IV Meios de Implementao (Captulo 33 recursos e mecanismos de financiamento) recomenda, dentre outros, o uso de incentivos e mecanismos econmicos e fiscais (item 33.16, letra b) como forma de promoo do desenvolvimento sustentvel e de melhoria da qualidade de vida dos assentamentos urbanos. Tambm nesta vereda, o Estatuto da Cidade, ao regulamentar os arts. 182 e 183 da CF/88, no tocante poltica de desenvolvimento urbano, no s conferiu aos
1 2 AMARAL, Paulo Henrique do. Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2002.
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Municpios autonomia para definir a funo social da propriedade urbana, como ressaltou a utilizao de outros instrumentos legais motivadores do cumprimento dessa funo social, dentre os quais os de natureza tributria (art. 4, IV, da Lei 10.257/ 2001). Toshio Mukai3, em sua obra Direito Urbano-Ambiental brasileiro, enaltece o papel dos tributos extra-fiscais como regulatrios das atividades individuais dentro da sociedade, por meio do estmulo ou desestmulo de certas condutas, no interesse da coletividade, [...] atravs das figuras das isenes tributrias, das redues, das suspenses, ou mesmo, da tributao progressiva. Nesse sentido, faz-se mister enaltecer os mecanismos previstos no Estatuto da Cidade, com vistas tributao extra-fiscal:
a) o art. 2, X, prev a adequao dos instrumentos de poltica, econmica e financeira [...] aos objetivos do desenvolvimento urbano; b) o art. 4 preconiza a utilizao do IPTU para a promoo do desenvolvimento urbano em benefcio do interesse coletivo, indicando para tanto, no seu inciso IV, instrumentos tributrios e financeiros: a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana IPTU; b) contribuio de melhoria; c) incentivos e benefcios fiscais e financeiros. c) o art. T prev a aplicao da progressividade do IPTU, no caso de descumprimento dos prazos fixados para edificao e utilizao dos imveis; d) o art. 47 estabelece que os tributos sobre imveis urbanos, assim como as tarifas relativas a servios pblicos urbanos, sero diferenciados em funo do interesse social;
Resta evidente, portanto, a possibilidade de utilizao, pelos Municpios, de seus tributos para a promoo de polticas de desenvolvimento urbano. Prova disso que o Supremo Tribunal Federal (STF)4 tem destacado o carter extra-fiscal dos tributos para o cumprimento da funo social da propriedade. Ressalte-se que o objetivo arrecadatrio continuar a existir, mas ao tributo poder ser adicionado o vis social direcionado a melhorias da qualidade de vida nas Cidades. Eis, portanto, a nobre finalidade extra-fiscal a que os tributos dos Municpios podem se prestar.
3 4
MUKAI, Toshio. Direito Urbano-Ambiental brasileiro. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 82. EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINRIO. IPTU. PROGRESSIVIDADE EXTRAFISCAL. ARTIGO 182, 4, II, DA CONSTITUIO DO BRASIL. 1. A cobrana do IPTU progressivo para fins extrafiscais, hiptese prevista no artigo 182, 4, inciso II, da CB/88, somente se tornou possvel a partir da edio da Lei n. 10.257/01 [Estatuto da Cidade]. Agravo regimental a que se nega provimento. REAgR 338589-ES, Min. EROS GRAU, Julgamento: 24/06/2008, rgo Julgador: Segunda Turma.
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Expostos, de forma breve, os fundamentos da tributao com vistas promoo de polticas de desenvolvimento urbano, traz-se baila o problema de acesso terra urbana e moradia digna na Cidade de Manaus-AM. 4. AS INVASES E DEMAIS OCUPAES IRREGULARES NA CIDADE DE MANAUS-AM: NECESSIDADE DE EFETIVAO DO DIREITO FUNDAMENTAL DE MORADIA (ART. 6, DA CF/88) Esta urbe, por ser o principal centro industrial da Regio Norte do pas, atraiu para si pessoas provenientes de diversos Municpios da Amaznia, ou de outras regies do Brasil, com expectativa de ter acesso ao trabalho e a outras condies que um centro econmico pode oferecer. Como resultado desse processo, Manaus, que, em 1970, possua 300 mil habitantes, passou a ter, no ano de 2000, populao de 1,5 milhes de pessoas5. Sucede que o Poder Pblico Municipal, embora tenha participado e incrementado apoio poltico para a criao (Decreto n 288/1967) e a prorrogao (art. 40 da CF/88) da Zona Franca de Manaus, no preparou a Cidade com condies ideais para servir de palco para um relevante parque industrial e para uma grande massa de operrios atrados por oportunidades de trabalho oferecidas direta ou indiretamente pelo Plo Industrial de Manaus-AM. Assim sendo, o que se viu em Manaus foi o surgimento de habitaes precrias e irregulares em diversas partes da Cidade, o que ensejou seu atual dficit habitacional de 67%, segundo Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura do Estado do Amazonas (CREA-AM). Ou seja, de cada 100 manauaras, 67 no possuem moradia ou a possuem sem condies adequadas de habitabilidade. Muitas dessas moradias irregulares esto concentradas em terras do patrimnio pblico federal, estadual ou municipal, em reas de proteo ambiental, como os igaraps que cortam a Cidade, formando as vrias invases que existem na capital Amazonense. As invases, cedio, no oferecem aos seus ocupantes as mnimas condies de saneamento bsico, segurana, educao, lazer, que o espao pblico deve ofertar a sua populao. So locais de ocupao irregular, reas fora da lei, onde o Poder Pblico ate mesmo impedido, por restries legais, de promover investimentos em infra-estrutura urbana. Resta, portanto, aos Municpios realizar e executar projetos de assentamento de famlias de baixa renda, residentes nas citadas reas. Tais famlias necessitam que
5 Fonte: Censo IBGE 1970/2000.
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o Poder Pblico e, em especial, o Municpio, desincumba-se do seu dever constitucional, e lhes efetive o direito moradia (art. 6 da CF/88). Todavia, esse direito, de carter fundamental, no se exaure na obteno de uma construo com cho e teto, mas requer uma residncia com cmodos adequados e todas as demais condies de habitabilidade, somadas disponibilizao de servios e equipamentos urbanos, como escolas, unidades pblicas de sade, transportes, rea de lazer, ensejando para o muncipe dignas condies de moradia e oportunidades de incluso social. Ocorre que esses projetos, muitas vezes no so implementados com a devida eficincia pelos Municpios, no sendo raro o registro de desvio de dinheiro pblico e de obras de habitao popular inacabadas. 5. PROPOSTA DE COMPENSAO FISCAL PARA ASSENTAMENTO DE POPULAES CARENTES DE MANAUS-AM Nesse diapaso, mostra-se interessante a induo (positiva), por parte do Municpio, por meio dos instrumentos tributrios, num modelo de gesto redistributiva, para que a iniciativa privada custeie e execute empreendimentos sociais dessa natureza, com o escopo de obter tratamento tributrio privilegiado. Os impostos (IPTU, ISS e ITBI), as taxas e as contribuies de melhoria da competncia tributria dos Municpios podem ser instrumentalizados para a consecuo da proposta ora sugerida. Os impostos, pela ausncia de retributividade e pelo alto custo que representa para o setor produtivo, so a espcie tributria mais apropriada para a tributao ambiental-urbana, podendo ser utilizado para gerar a j citada induo positiva, por meio da concesso de isenes ou redues de alquotas ou bases de clculo. As isenes ou redues nos valores das taxas e contribuies de melhoria tambm tm aptido para induzir positivamente os detentores do capital realizao dos citados projetos de cunho social. Ademais, cabe notar que proposta dessa natureza, alm de encontrar respaldo nos Estatutos jurdicos j referidos, fundamenta-se tambm na aplicabilidade dos princpios jurdicos ambientais da preveno, do poluidor/usurio-pagador, da cooperao, do desenvolvimento sustentvel, dentre outros. No obstante, necessrio alertar que o estabelecimento de poltica urbana com tributao extra-fiscal dever se submeter aos princpios constitucionais tributrios, previstos no Ttulo VI da CF/88, sob o ttulo da tributao e do oramento.
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Nesse sentido, a concesso de incentivos fiscais, conforme acima tratado, deve necessariamente se submeter ao princpio da legalidade (art. 150, I, 6, da CF, combinado com o art. 97, VI, do Cdigo Tributrio Nacional CTN). Alm disso, a Lei que concede o benefcio fiscal, sob qualquer de suas formas, necessariamente ter que ser especfica, ou seja, dever regular exclusivamente o incentivo fiscal concedido ou o correspondente tributo que esteja sendo objeto da concesso do privilgio tributrio, nos termos do 6, do art. 150, da CF, in verbis:
6 Qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo, concesso de crdito presumido, anistia ou remisso, relativos a impostos, taxas ou contribuies, s poder ser concedido mediante lei especfica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matrias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuio, sem prejuzo do disposto no art. 155, 2, XII, g. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 3. de 1993).
Essa norma visa a evitar que incentivos fiscais sejam previstos no bojo de projetos de leis referentes a assuntos de natureza distinta e acabem por passar despercebidos pelos parlamentares e pela sociedade brasileiros. Trata-se de exigncia salutar, na medida em que tenta buscar o debate e participao de toda a coletividade na criao de um incentivo fiscal, o que vai ao encontro do Estatuto da Cidade, que prev a gesto democrtica das Cidades, [...] por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art. 2, II, do Estatuto da Cidade). Outrossim, dever ser observado o primado da vedao da concesso de isenes heternomas (art. 150, 6, e art. 151, III, da CF/88), que veda que os entes tributantes concedam benefcios fiscais relativos a tributos da competncia de outro ente federado. Ou seja, no poder o Municpio de Manaus-AM deferir benefcios tributrios referentes a tributos da competncia dos Municpios que lhe so vizinhos, ainda que os assentamentos a ser realizados se localizem em reas pertencentes ao territrio das Cidades contguas capital Amazonense. CONCLUSO Verifica-se, portanto, que, com a CF/88 e o Estatuto da Cidade, os Municpios passaram a dispor de instrumentos capazes de promover polticas pblicas proficientes, ensejadoras de melhorias no meio ambiente urbano e na qualidade de vida dos habitantes das Cidades, bem como de incluso social de populaes marginalizadas. Dentre os instrumentos disponibilizados pelos citados repositrios, a tributao com finalidades extra-fiscais apresenta-se como meio idneo e legtimo para a implementao de polticas de crescimento urbano.
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Idneo, porque, na medida em que se intervm no domnio econmico aumentando ou diminuindo a carga tributria das atividades produtivas, as empresas so induzidas a perseguir os objetivos almejados pela Poltica Pblica, pois, inexoravelmente, desejam fugir dos cautos da tributao. Entende-se que uma medida de governo, para ser eficiente em sua atuao junto aos agentes econmicos, deve utilizar instrumentos que gerem reflexos econmicos. preciso jogar com a mesma moeda. No conveniente esperar da iniciativa uma conscientizao social que, qui, nunca venha, salvo poucas excees. E legtimo porque impe aos agentes produtivos a absoro de parte das externalidades negativas que seus empreendimentos geram em prejuzo do meio urbano e das pessoas que nele vivem, alm de ser uma forma de redistribuio de riquezas. Ademais, dar-se-ia aplicabilidade aos princpios jurdicos ambientais da preveno, do poluidor/usurio-pagador, da cooperao, do desenvolvimento sustentvel, dentre outros. Em vista do exposto, considerando a realidade social e econmica da Cidade de Manaus, entende-se ser pertinente, tanto sob a tica social quanto jurdica, a proposta de compensao fiscal para assentamento de populaes carentes dessa Cidade, a qual, no obstante, teria que obedecer todas as limitaes constitucionais ao poder de tributar, conforme visto. REFERNCIAS
AMARAL, Paulo Henrique do. Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. ANTUNES, Paulo de Bessa. Curso de Direito Ambiental. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. CARRAZA, Roque Antnio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. II. ed. So Paulo: Malheiros, 1997. IBGE Censo Demogrfico. Caractersticas da populao e dos domiclios. Rio de Janeiro, 2000. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributrio. So Paulo: Malheiros. 1998. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1993. MOTTA, Ronaldo Seroa da, OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de, MARGULIS, Srgio. Proposta de Tributao Ambiental na Atual Reforma Tributria. IPEA: Rio de Janeiro, 2000. MUKAI, Toshio. Direito Urbano-Ambiental brasileiro. So Paulo: Dialtica, 2002. OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de. Direito Tributrio e Meio Ambiente. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1999.
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CASTELLO, Melissa Guimares. A possibilidade de instituir tributos ambientais em face da Constituio de 1988. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 692, 28 maio 2005. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/ doutrina/texto.asp?id=6796>. Acesso em: 21 nov. 2007. FERNANDES, Rodrigo. A eficcia dos instrumentos econmicos para o desenvolvimento sustentvel . Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 589, 17 fev. 2005. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/ texto.asp?id=6342>. Acesso em: 21 out. 2007. LENZ, Leonardo Martim. Proteo ambiental via sistema tributrio . Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 589, 17 fev. 2005. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6343>. Acesso em: 29 out. 2007.

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Organizadores Adriana Nogueira V.

Porto Alegre, 2009

Copyright 2009 by Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico, Nelson Saule Jnior

Catalogao na publicao: Leandro Augusto dos Santos Lima CRB 10/1273

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O Territrio da Dicotomia Urbanstico-Ambiental: a Favela

Advogado e Mestrando da FAUUSP.

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Disponvel em: http://www.cidades.qov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca/publicacoese-artigos/deficit-habitacional-no-brasil-2005/Deficit2005.pdf

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Sub-bacia do Rio Passana

Sub-bacia do Rio Barigu

Sub-bacia do Rio Belm

Sub-bacia do Rio Atuba

Sub-bacia do Ribeiro dos Padilhas

Bacia do Alto Iguau

Sub-total por tipologia

9 11 6 26 96 31 17 144 33 5 15 53 55 28 10 93 41 4 5 50 20 8 3 31 254 87 56 397

3 7 4 14 72 20 12 104 15 3 9 27 38 16 7 61 25 3 2 30 11 4 16 164 53 34 252

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Conforme ata de transcrio da 46a Reunio Extraordinria. Disponvel em: http://www.cohabct.com.br/Noticias/PlanoHabRegFundiaria/prf-Anexos/audiencia.htm

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LUCIANO SALDANHA VARELA

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Integrantes da Gerncia de Regularizao de Loteamentos da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre.

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Advogado e Orientador do Departamento Jurdico XI de Agosto da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.

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