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19, 2002
PERSONALIDADE JUDICIRIA DE RGOS
PBLICOS
JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO
Procuraaor ae Justia / RJ. Professor aa EMERJ e aa EMATRA
1. O processo judicial, como instrumento do exerccio da funo
jurisdicional, confgura-se como o mecanismo juridico atravs do qual so
dirimidos os confitos intersubjetivos, aqueles que se caracterizam pela
existncia de uma pretenso qual oposta pretenso contrria (resistncia).
No havendo autocomposio - meio pelo qual se solucionam lit-
gios pelo acordo entre os interessados - ou a adoo do juzo arbitral, os
confitos tm que ser resolvidos pelos orgos jurisdicionais. A aplicao
em concreto do direito objetivo, o Estaao a reali:a atraves ao processo e
meaiante o exercicio ae uma ae suas funes basicas, que e a jurisdio,
como classicamente consigna JOS FREDERICO MARQUES (Manual
de Direito Processual Civil, Saraiva, v. 1, 1974, p. 1).
2. Processo, como categoria jurdica que , no serve como ins-
trumento apenas da jurisdio. Representa, isto sim, uma relao jurdica
entre certas pessoas, que se desenvolve por meio de atos, pronunciamentos,
documentos, atividades, sempre alvitrando determinado fm. O elemento
teleologico (ou fnalistico) essencial a noo de processo.
Por isso, j tivemos a oportunidade de assinalar que para cada uma
das Iunes estatais devera haver um tipo especial de processo. Dai termos
processo legislativo, processo judicial e processo administrativo. Todos
so processos, variando apenas no fm a que se preordenam. No processo
legislativo, o fm a edio da lei; no processo judicial, alvitra-se a prolao
de sentena; e no processo administrativo, persegue-se uma conduta admi-
nistrativa, normalmente retratada pela prtica do ato administrativo (nosso
Processo Administrativo Federal, Lumen Juris, 2001, p. 6 e 7).
Sendo assim, no parece tecnicamente correto afrmar que o processo
o instrumento da jurisdio. Instrumento da jurisdio , isto sim, o processo
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judicial. Alis, inexiste qualquer elemento no direito objetivo que denun-
cie que o processo exclusivo da jurisdio. Ao contrrio, a Constituio
refere-se a processo legislativo (art. 59) e a processo aaministrativo
(art. 5, LV).
Como as presentes observaes se dirigem ao exercicio da Iuno
jurisdicional, temos em mira especifcamente o processo judicial, este sim,
o instrumento atravs do qual se materializa o exerccio da funo judicante.
Sob a tica do direito processual, a conceituao de processo cls-
sica: trata-se de mecanismo pelo qual se resolvem confitos de interesses.
Nos dizeres de MOACYR AMARAL SANTOS, e meio ae que se vale
o Estaao para exercer sua funo furisaicional, isto e, para resoluo ae
liaes e, em conseqncia, aas pretenses (Primeiras Linhas de Direito
Processual Civil, Saraiva, 1977, v. 1, p. 233).
3. A relao processual, entretanto, no se forma livremente, ou ao
mero alvedrio do Juiz ou dos interessados. Qualifcando-se como relao
formal, reclama a presena de certos requisitos necessrios existncia e
validade da relao processual. Tais requisitos constituem os pressupostos
processuais.
Na correta observao de ALEXANDRE FREITAS CMARA,
pressupostos processuais de existncia so aqueles indispensveis para que
se forme a relao processual, ao passo que os pressupostos processuais
de validade so os requisitos exigidos para o desenvolvimento regular do
processo (Lies de Direito Processual Civil, Lumen Juris, v. 1, 2000,
p. 200).
Embora no haja unanimidade em relao ao elenco dos pressupostos
processuais, razovel adotar o critrio seguido pelos processualistas mo-
dernos, segundo o qual o processo reclama a presena de trs pressupostos
fundamentais: 1) rgo estatal investido na jurisdio; 2) partes capazes;
3) demanda regularmente formulada.
Esses trs pressupostos atendem a critrios prprios. Assim, o rgo
jurisdicional exigido pelo critrio organico; a capacidade das partes, pelo
critrio subfetivo (pois que so os sujeitos do processo); e a regularidade da
demanda, pelo critrio formal. Faltante qualquer deles, poder-se- considerar
que a relao processual est inapta a ser formada ou a ter desenvolvimento
vlido e regular.
Para o fm dos presentes comentarios, nosso Ioco sera o pertinente
s partes capazes.
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4. O pressuposto processual concernente s partes envolve trs as-
pectos quanto capacidade: 1) capacidade de ser parte; 2) capacidade de
estar em juzo; 3) capacidade postulatria.
A capacidade de ser parte aquela que permite pessoa ou a algum
ente juridico fgurar na relao processual. Capacidade de estar em juizo
(tambm denominada de legitimatio ad processum) a aptido jurdica
para ser participante da relao processual, em nome prprio ou alheio
(HUMBERTO THEODORO JUNIOR, Curso de Direito Processual
Civil, Forense, v. 1, 1999, p. 78). E a capacidade postulatria consiste na
possibilidade que tenha o indivduo de formular, por si ou representado por
outrem, a pretenso processual.
Cuida-se de pressupostos inconfundveis. Tanto assim que possvel
que a pessoa seja capaz de ser parte, mas no o seja de estar em juzo. o
caso dos incapazes. Podem ser partes no processo; tm o direito de formular
pretenso atravs do processo; mas se lhes veda a possibilidade de estarem
em juzo. Por outro lado, pode a pessoa ter as capacidades de ser parte e
de estar em juzo, mas lhe faltar a capacidade postulatria, ou seja, no ter
quem possa representa-la no processo para o fm de Iormular a pretenso
ao rgo jurisdicional.
Desses pressupostos especifcos em relao a parte, interessa-nos de
perto a capacidade de ser parte.
5. A regra fundamental sobre a capacidade de ser parte est contida no
art. 7, do Cdigo de Processo Civil: Toaa pessoa que se acha no exercicio
aos seus aireitos tem capaciaaae para estar em fui:o.
A regra, verdade, alude capacidade de estar em juzo, exigindo a
lei que, para t-la, a pessoa deve estar no exerccio dos seus direitos. Mas
verdade tambm que a capacidade de estar em juzo um plus em relao
capacidade de ser parte. Desse modo, possvel extrair do dispositivo a
regra pertinente a esta ltima capacidade
Ao referir-se pessoa, a lei processual obviamente atrelou a capa-
cidade de ser parte ao fato de o participante da relao processual ser dotado
de personaliaaae. Em outras palavras, os sujeitos da relao processual
devem ser pessoas, fsicas ou jurdicas, mas pessoas. Essa a regra geral.
Foi esse o motivo pelo qual MOACYR AMARAL SANTOS (ob. e
vol. cit., p. 298), ao tratar da capacidade de ser parte, fez expressa aluso
ao art. 2 do Cdigo Civil: Toao homem e capa: ae aireitos e obrigaes
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na oraem furiaica. Esse dispositivo h de ser conjugado com o art. 4, que
trata da personalidade civil do homem (pessoa fsica), e com o art. 13, que
faz referncia personalidade jurdica (pessoa jurdica).
Em suma, podemos afrmar que, em principio, tem capacidade de ser
parte a pessoa fsica ou jurdica.
6. Atendendo, porm, a determinados aspectos especiais na ordem
jurdica, a lei processual admitiu tambm como dotados de capacidade
de ser parte alguns conglomerados jurdicos, que, no obstante despidos
de personalidade juridica de direito material, so autorizados a fgurar na
relao processual como se fossem pessoas. So as denominadas pessoas
formais, ou seja, no tm a personalidade dotada da carga jurdica de direito
material, mas equivalem formalmente s pessoas no que toca possibilidade
de fgurarem no processo.
Como tais conglomerados jurdicos no tm personalidade de direito
material, mas valem como pessoas na relao processual, alguns estudiosos
tm empregado a expresso personaliaaae fuaiciaria para indicar que,
ao menos para o processo, so tratados como pessoas.
Afgura-se indispensavel, todavia, que a lei, ae forma expressa, in-
dique quando o conglomerado tem capacidade de ser parte. Signifca que,
no silncio da lei, nenhum conglomerado tem tal capacidade, por mais
numerosos que possam ser os eIeitos e refexos juridicos decorrentes de sua
posio no cenrio do direito.
O Cdigo de Processo Civil aponta os casos, alguns clssicos, de
pessoas formais: a massa falida (art. 12, III); o esplio (art. 12, V); o con-
domnio (art. 12, IX); a sociedade sem personalidade jurdica (art. 12, VII).
Como guardam similitude com as pessoas jurdicas materiais, o Cdigo, ao
mesmo tempo em que as admite como partes, indica as pessoas fsicas que
as representaro em juzo, ativa e passivamente.
Diante de tais premissas, correto afrmar que a capacidade de ser
parte, como pressuposto processual, pode materializar-se de trs formas:
1) por pessoas fsicas (personalidade geral); 2) por pessoas jurdicas (per-
sonalidade jurdica); 3) por pessoas formais (personalidade judiciria).
7. No aprofundamento da anlise da capacidade de ser parte, lcito
indagar: os rgos pblicos tm capacidade de ser parte?
J tivemos a oportunidade de conceituar o rgo pblico como o
compartimento na estrutura estatal a que so cometiaas funes aetermi-
naaas, senao integraao por agentes que, quanao as executam, manifestam
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a propria vontaae ao Estaao (nosso Manual de Direito Administrativo,
Lumen Juris, 8. ed., 2001, p. 9).
Pelo conceito, Iacil verifcar que ha intrinseca relao entre o orgo
pblico e a pessoa de direito pblico. Esta que a unidade jurdica, e,
portanto, dotada de personalidade jurdica. O rgo pblico cada um dos
centros internos de competncia administrativa, ou seja, cada clula dotada
de Iunes previamente determinadas. Sendo assim, o orgo confgura-se
como ente jurdico aespersonali:aao , vale dizer, como integrante da pessoa
h de ser naturalmente despido de personalidade jurdica.
verdade que, na esteira da doutrina de OTTO GIERKE, a relao en-
tre o rgo e a pessoa funda-se no principio aa imputao volitiva. Signifca
que a manifestao emanada de um rgo (e materializada pelo respectivo
agente pblico) atribuda externamente pessoa jurdica a cuja estrutura
organizacional pertena. E isso porque cada vez que um rgo externa a
vontade a prpria pessoa que, sob um ngulo jurdico, a manifesta de modo
a que possa produzir efeitos jurdicos.
Ora, na medida em que o rgo pblico no pessoa (mas apenas
integra a pessoa), temos que chegar concluso de que no pode ser parte
no processo, pois que lhe falta o pressuposto processual, exigvel e inarred-
vel, relativo capacidade de ser parte. E quem dever ter essa capacidade?
Exatamente a pessoa jurdica de direito pblico a cuja estrutura pertencer
o rgo pblico.
Para exemplifcar, se um Ministrio, como orgo da administrao
federal, exterioriza uma vontade, a imputao desta ser atribuda Unio
Federal, que a pessoa jurdica a que pertence o Ministrio. Havendo relao
processual decorrente dessa manifestao volitiva, parte ser a Unio, e no
o Ministrio. Se a viatura da Secretaria de Educao do Estado causa danos
a algum, os efeitos jurdicos da conduta no sero imputados Secretaria,
que um rgo, mas sim ao Estado, este sim, a pessoa a que pertence o
rgo. A Cmara Municipal um rgo; pessoa ser o Municpio no qual
esteja integrada. O Tribunal Regional do Trabalho tambm um rgo; a
pessoa a cuja estrutura pertence a Unio Federal. E assim sucessivamente.
A regra - oportuno destacar - incide sobre qualquer tipo de processo,
incluindo a relao processual trabalhista, cuja fsionomia busca Iundamento
nas regras do Cdigo de Processo Civil. Apesar disso, h regra na legislao
trabalhista em cujas linhas se encontra a mesma concluso. O art. 839, da
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CLT, por exemplo, averba que a reclamao poder ser apresentada pelos
empregados (pessoas fsicas) e empregadores (pessoas jurdicas), pesso-
almente ou por seus representantes, e tambm pelos sindicatos de classe
(pessoas jurdicas). Embora no o tenha dito expressamente, o dispositivo
est a demonstrar que tem capacidade de ser parte numa reclamao tra-
balhista quem seja dotado de personalidade (fsica, jurdica ou judiciria).
8. Havera, contudo, - imperioso reconhecer - certas situaes que,
por sua especifcidade, no podem ser enIrentadas por esse tipo de soluo.
Primeiramente, preciso admitir que todo e qualquer rgo pblico
dotado de competncia especifca, ou seja, de um Ieixe de Iunes que a lei
lhe outorga. Depois, no ha tambm como negar que se afgura possivel a
formao de conitos interorganicos, signifcando a existncia de pretenso
de um orgo a que outro se ope.
Quando se cuida de orgos subalternos, os eventuais confitos que
venham a surgir podem muito bem ser dirimidos pelos rgos superiores.
Se duas Divises de um Departamento administrativo assumem posies
contraditrias, o Diretor do Departamento que vai traar a posio a ser
obedecida.
O problema, porm, ocorre quando o confito se instala entre os or-
gos basilares das pessoas publicas, como, por exemplo, um confito entre
uma Assemblia Legislativa e o Executivo do Estado. Ou entre a Cmara
Municipal e a Prefeitura. Ou, ainda, entre um Tribunal estadual e o Poder
Executivo.
Tais confitos tm como causa uma de duas ocorrncias: 1) violao
de direito subjetivo do rgo; 2) invaso de sua competncia por outro r-
go. Todos os rgos fundamentais das pessoas pblicas possuem direitos
subjetivos contemplados na Constituio. O Chefe do Poder Executivo, por
exemplo, tem o direito de defagrar o processo legislativo em alguns casos
(art. 61, 1, da CF). O Legislativo e o Judicirio tm o direito de receber
o duodcimo de seu crdito oramentrio at o dia 20 de cada ms (art. 168,
CF). Na verdade, as competncias atribudas a esses rgos correspondem aos
direitos que a ordem jurdica lhes outorga. Por isso que, havendo ofensa a seu
direito ou invaso de sua competncia, h de se lhes assegurar a oportunidade
de pleitear a tutela do direito ou de sua competncia.
9. Por tudo isso, seria de perguntar-se: qual a soluo a ser adotada
no caso desses confitos?
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Uma soluo deve ser de logo afastada: a de admitir que a pessoa
juridica a que pertena o orgo fgure no polo da relao processual. E a
razo simples. A se admitir tal soluo, a mesma pessoa fguraria como
autora e como r no processo. o caso em que a Cmara Municipal tem
litgio com o Poder Executivo. Como ambos os rgos pertencem ao mesmo
Municpio, a ao seria movida por ele contra ele prprio. Logicamente isso
beira ao absurdo.
Para no deixar os rgos desprovidos de mecanismo de defesa
contra ofensa de seus direitos ou invaso de sua competncia, doutrina e
jurisprudncia tm assentado a soluo de admitir que o rgo seja consi-
derado como parte no processo, defendendo direito prprio contra o rgo
que entende ser responsvel pela ofensa. Em outras palavras: cada rgo,
embora desprovido de personalidade jurdica prpria, estaria dotado de
personalidade judiciria, sendo, portanto, capaz de, por si mesmo, postular
e defender-se em juzo.
Em pioneiro trabalho sobre o tema, publicado na Revista de Direito
Administrativo, v. 15 (jan/maro,1949, p. 46), e reproduzido na obra Pro-
blemas de Direito Pblico (Forense, p. 424/439), VITOR NUNES LEAL
j deixava assentado com toda a sua autoridade de publicista:
Parece-nos, data venia, que e impossivel negar certos aireitos aas
camaras municipais, reconheciaos em texto expresso aas constituies
estaauais e aas chamaaa leis organicas aos municipios. No resta
auviaa ae que a camara ae vereaaores e apenas um orgo ao
municipio, incumbiao aa funo aeliberativa na esfera local. Senao,
entretanto, um orgo independente ao prefeito no nosso regime ae
aiviso ae poaeres (que profeta suas conseqncias na propria esfera
municipal), sua competncia privativa envolve, necessariamente,
direitos, que no pertencem inaiviaualmente aos vereaaores,
mas a toaa a corporao ae que fa:em parte. Se o prefeito, por
exemplo, viola esses aireitos, no se poae conceber que no hafa
no oraenamento furiaico positivo ao pais um processo pelo qual a
camara aos vereaaores possa reivinaicar suas prerrogativas.
A lio do saudoso publicista fala por si mesma. Se um determinado
rgo pblico tem direitos conferidos pelo ordenamento jurdico, no se
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pode admitir que esse mesmo ordenamento no possua instrumento jurdi-
co para a proteo de tais direitos. Afnal, ser titular do direito e no poder
defend-lo o mesmo que no ter o direito.
O instrumento de defesa, ento, h de ser a ao judicial em que o
orgo fgure como parte autnoma, independentemente da pessoa a que
pertence. o rgo com personalidade judiciria.
10. A jurisprudncia tem dado suporte a tal entendimento. O Tribunal
de Justia de Gois j decidiu:

MUNICIPIO - PODER EXECUTIJO - ORAMENTO - REPASSE -
OBRIGATORIEDADE - MANDADO DE SEGURANA. Tem o Poaer
Executivo Municipal, por fora ae preceito constitucional, o aever
ae repassar a Camara Municipal, ate o aia 20 ae caaa ms, o valor
em ainheiro corresponaente ao auoaecimo ao oramento aestinaao
ao Poaer Legislativo. A inobservancia aessa manaamentao fere
aireito liquiao e certo ao Legislativo a ser restabeleciao por manaaao
ae segurana (Duplo Grau de Jurisdio 4.659-8, 3 Cm. Cv.,
unnime, julg. em 21.8.97, apua ADCOAS 8156413).
O Tribunal de Alada de S. Paulo decidiu no mesmo sentido, registran-
do que o Prefeito e parte legitima para impetrar manaaao ae segurana
contra ato aa Camara ae Jereaaores (Agr. Petio n 46.895, Rel. Des.
Flvio Torres, julg. 27.11.61).
No obstante, preciso distinguir. A capacidade de ser parte no
admitida quando a pretenso do rgo consiste na reivindicao de meros
direitos patrimoniais. Aqui o interesse direto no do rgo, mas sim da
pessoa jurdica a que pertence. Nesse sentido, decidiu o 2 Tribunal de Al-
ada de S. Paulo, consignando que a Camara Municipal e ente politico que
no tem capaciaaae postulatoria em aes ae cunho patrimonial (Rec.
ex-oIfcio n 527.208 - Pres. Prudente, 1 Cm., Rel. Juiz Diogo de Salles,
julg. em 21.9.98, apua ADCOAS 8172051).
A deciso irreparvel. Se a questo de natureza meramente patri-
monial, a capacidade de ser parte da pessoa pblica, e no de seus rgos,
tudo, como visto, em razo do princpio da imputao volitiva de GIERKE.
Para exemplifcar, se algum provoca danos a Assemblia Legislativa do
Estado, ou ao Tribunal de Justia, ou ao Ministrio Pblico, a parte autora
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ser o Estado, e no o rgo que diretamente sofreu o prejuzo. Nesse caso,
aplicar-se- a regra geral de que a capacidade de ser parte deve ser atribuda
a quem tenha personalidade jurdica.
11. Tais solues devem ser adotadas em qualquer tipo de relao
processual, eis que a capacidade de ser parte constitui pressuposto proces-
sual pertinente ao processo em si, independente da via especifca por onde
tramite.
Na esfera trabalhista, portanto, so inteiramente aplicveis os postula-
dos acima. Como praticamente impossivel que haja confitos interorgnicos
de rgos superiores na via da Justia do Trabalho, dever ser aplicada a
regra geral segundo a qual a pessoa pblica que tem que ser parte, e no
os seus rgos.
Se, em determinado Municpio, os servidores da Cmara Municipal
so regidos pelo regime trabalhista, eventual reclamao trabalhista deve
ser ajuizada em face do Municpio, que a pessoa pblica, e no em face
da Cmara, que mero rgo despersonalizado. Se um servidor trabalhista
integra o quadro de um Tribunal estadual, a reclamao deve ser ajuizada
em face do Estado, e no do Tribunal. Nessas hipteses, h de aplicar-se a
regra geral de que parte a pessoa jurdica qual imputada a conduta de
seus rgos internos.
12. Com tais observaes, chegamos a algumas concluses.
Primeiramente, h de se concluir que os rgos pblicos, como en-
tes despersonalizados que so, no tm capacidade de ser parte na relao
processual, capacidade essa que deve ser atribuda pessoa jurdica pblica
a cuja estrutura pertena.
Depois, preciso reconhecer que, a despeito da regra geral, tem sido
plenamente admitida a sua personalidade judiciria, desde que, claro, aten-
didas as condies acima enunciadas - serem eles integrantes da estrutura
superior da pessoa federativa; terem a necessidade de proteo de direitos
e competncias outorgadas pela Constituio; e no se tratar de direitos de
natureza meramente patrimonial.
Por fm, no custa lembrar que as regras pertinentes aos pressupostos
processuais, e especialmente capacidade de ser parte, alcanam qualquer
tipo de relao processual, inclusive o processo trabalhista, que adota, nesse
particular, os mesmos parmetros acolhidos na teoria geral do processo.