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Institut d’Administration des Entreprises Université de Perpignan Via Domitia 52 avenue Paul Alduy – 66860

Institut d’Administration des Entreprises Université de Perpignan Via Domitia 52 avenue Paul Alduy 66860 PERPIGNAN Cedex France (33) (0)4.68.66.17.93 - (33) (0)4.68.66.17.89

 (33) (0)4.68.66.17.93 -  (33) (0)4.68.66.17.89 Quels sont les enjeux et impacts du reporting dans

Quels sont les enjeux et impacts du reporting dans les Collectivités Locales ?

Présenté par Monsieur SEGHERS Nicolas Soutenu le 5 Septembre 2013 Sous la direction de Madame VILLESEQUE Fabienne

Master 1 Management Option Administration des Entreprises IAE de Perpignan Année universitaire 2012-2013

Institut d’Administration des Entreprises Université de Perpignan Via Domitia 52 avenue Paul Alduy – 66860

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Quels sont les enjeux et impacts du reporting dans les Collectivités Locales ?

Présenté par Monsieur SEGHERS Nicolas Soutenu le 5 Septembre 2013 Sous la direction de Madame VILLESEQUE Fabienne

Master 1 Management Option Administration des Entreprises IAE de Perpignan Année universitaire 2012-2013

1

Remerciements:

Je remercie l'ensemble des personnes qui ont pu m’accompagner, m’aidé, suivi et guidé durant ce stage et en particulier :

- M. Serre, pour m’avoir accueilli dans sa structure, m’avoir appris nombre d’éléments sur le fonctionnement d’une collectivité locale et du Conseil Général en particulier.

- M. Fernandez, pour m’avoir suivi durant toute la durée du stage, et d’être toujours à l’écoute de mes nombreuses sollicitations.

- Mme. Baillette et Mme Villeseque, pour m’avoir guidé tout au long du rapport en me donnant nombre de références académiques qui ont enrichi mon savoir.

2

Table des matières

Remerciements:

2

Table des matières

3

Introduction :

5

Partie 1 : Cadre du rapport :

7

Chapitre 1 : Le Reporting

7

Section 1 : Présentation du Concept

7

Section 2 : Les éléments de reporting :

8

Chapitre 2 : Les Collectivités Territoriales :

11

Section 1 : Présentation des Collectivités Territoriales :

11

Section 2 : Fonctionnement budgétaire et comptable des Collectivités Locales

13

Partie 2 : Le reporting interne dans les collectivités territoriales :

18

Chapitre 1 : L’évolution du contrôle de gestion dans les collectivités, regards croisés :

 

18

Section 1 : Le concept du contrôle de gestion dans les collectivités locales :

18

Section 2 : La LOLF de 2001 une émanation des concepts de NPM :

19

Chapitre 2 : Le reporting interne dans les collectivités locales :

25

Section 2 : Le reporting interne et le contrôle interne des collectivités

27

Section 3 : Les outils du reporting interne dans les collectivités locales :

34

Titre 3 : Le reporting externe dans les Collectivités locales :

38

Chapitre 1 : Le reporting externe des collectivités :

38

Section 1 : Quels besoins pour les collectivités de réaliser du reporting externe ?

 

38

Section 2 : Les enjeux du reporting externe :

41

Chapitre 2 : Les formes de reporting externe :

44

Section 1 : Le reporting financier : un exemple via lanalyse réalisée par la

collectivité, retour dexpérience :

44

Section 2 : Le reporting extra-financier :

49

3

Section

2

:

Les

enjeux

du

reporting

non

financier

pour

les

Collectivités

territoriales :

53

Conclusion du rapport :

 

55

Bibliographie :

 

57

Index des tableaux :

 

60

Index des figures :

61

4

Introduction :

Au cours de ces dernières années, nombre d’outils de gestion ont émergé au sein des collectivités locales. Afin d’en expliquer l’origine, Châtelin-Ponroy (2008) distingue trois facteurs d’intégration de nouveaux outils de gestion au sein de bureaucraties professionnelles non lucratives :

- La restriction budgétaire, qui se traduit pour les collectivités locales par une baisse de la Dotation Générale de Fonctionnement en 2014 et 2015 (-1.5 Milliard d’euros chaque année), mais aussi par un accès à l’emprunt rendu plus difficile et plus cher en raison de la crise de la dette et de la faillite de Dexia en 2012 provoquant une raréfaction de l’offre de crédit ;

- Une évolution de la société vers le managérialisme, se traduisant par une généralisation du concept d’accountability (que l’on peut traduire par rendre compte) et une forte demande de compte de la part de l’ensemble des parties prenantes touchant les organisations ;

- Des réformes structurelles de modernisation de la gestion publique, qui se caractérise par la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF), qui va proposer de nouveaux outils de gestion pour les collectivités locales, les réformes portant sur les instructions comptables des collectivités.

Le reporting est un outil de gestion se caractérisant par sa fonction première. Il permet de rendre compte des opérations d’une organisation, il est de plus en plus utilisé dans les collectivités. Cet outil à deux dimensions :

- Une dimension interne, où il représente un outil de pilotage et de contrôle.

- Une dimension externe, où il représente un outil de communication spécifique car il permet de rendre compte et non de faire connaître (Pigé, 2011).

Il faut tout de même délimiter l’étude puisque sur ce rapport nous allons analyser seulement le cas des collectivités de plus de 10 000 habitants, car comme pour les entreprises de petite taille, les outils de gestion sont beaucoup moins formalisés dans les petites collectivités.

5

De plus, l’étude sur le reporting externe se basera avant toute chose sur un retour d’expérience et se limitera aux financeurs bancaires et aux investisseurs.

Il est dès lors intéressant de réaliser un état des lieux de la pratique de reporting dans les collectivités locales sur les deux dimensions, la dimension externe et la dimension interne afin d’en évaluer les enjeux et les impacts sur leur gestion.

D’où la problématique :

Quels sont les enjeux et impacts du reporting dans les collectivités locales ?

Ce sujet est d’un triple intérêt puisque en effet, il permet :

- d’expliquer via une recherche académique et un exemple pratique réalisé en stage, la pratique du reporting dans les collectivités, les outils utilisés et les enjeux soutenus par le reporting,

- de créer des processus de reporting en se basant sur les outils et d'améliorer le lien entre vision stratégique et action opérationnelle pour ce qui est du reporting interne, et de mieux rendre compte pour ce qui est du reporting externe,

- de faire le lien entre des éléments théoriques rapprochés à la gestion d’entreprise aux collectivités locales tout en prenant en compte les particularités des collectivités territoriales.

Nous allons dans un premier temps étudier l’outil de reporting en général, puis expliquer les particularités des collectivités territoriales. Ensuite nous analyserons la pratique du reporting interne, mais avant cela nous ferons un état des lieux du contrôle de gestion dans les collectivités et du contrôle interne. Enfin nous analyserons la pratique du reporting externe via d’abord une réflexion théorique qui nous permettra de nous intéresser à un type de reporting externe, celui vis-à-vis des financeurs via deux formes de reporting.

6

Partie 1 : Cadre du rapport :

Dans une démarche académique, dans la première partie du rapport de stage nous allons définir et expliciter les éléments qui vont nous permettre de répondre à la problématique. Nous allons dans un premier temps définir le reporting pour en expliquer les pratiques et les principaux outils utilisés dans les organisations, pour ensuite nous intéresser aux collectivités locales pour expliquer leurs spécificités et le fonctionnement comptable et budgétaire particulier de ces institutions.

Chapitre 1 : Le Reporting

Section 1 : Présentation du Concept

1. Définition :

Le terme reporting vient de l’anglais "to report", que l’on traduit par « faire le compte rendu » ou « rapporter ». Le reporting est un processus représentant l’ensemble des indicateurs et techniques qui permettent de rendre compte des informations d’une organisation. Le reporting permet historiquement de rendre compte à la hiérarchie des processus et résultats de l’organisation sous la forme de tableaux de bord des facteurs clefs de l’organisation. Ces dernières années, la frontière entre usage externe et usage interne a été atténuée. Le reporting est devenu un outil essentiel pour fournir des informations en interne ainsi

qu'aux diverses parties prenantes de l’organisation, de ce que cette dernière fait ou a fait (Pigé, 2011, p. 104).

2. Formes et fonctions du reporting :

Le reporting est un outil utilisé sous plusieurs formes que nous allons décrire :

- Le reporting interne, utilisé pour renseigner la hiérarchie de l’organisation, est un outil de contrôle et de pilotage interne. Il a pour but d’assurer la cohérence entre les décisions stratégiques et leur exécution, de réguler l’utilisation des actifs nécessaires au fonctionnement de l’organisation, de connaître l’environnement de l’organisation ainsi que son évolution enfin d’évaluer les responsables de l’organisation. (Pigé, 2011)

- Le reporting externe, est utilisé comme outil de communication à destination des parties prenantes, majoritairement sous forme financière, en particulier avec les rapports financiers d’entreprises émis dans le cadre des International Financial Reporting Standards (IFRS 8). Le reporting sociétal et environnemental a émergé, dans une logique où « la communication a évolué des informations purement économiques et

7

financières sur la performance de l’entreprise, vers des informations portant également sur ses valeurs, son fonctionnement et son attitude sociale et environnementale » (Ayadi, 2006, p.7). Passant d’une vision où l’essentiel du reporting externe est tourné vers le principal agent, c’est-à-dire les actionnaires (Théorie de l’agence « Jensen & Meckling, 1976») à une vision prenant en compte les acteurs ayant un intérêt dans l’entreprise (Théorie des Parties Prenantes « Freeman, 1984» puis dans le cadre du reporting par « Hill & Jones, 1992 »). Auparavant juxtaposées, les deux dimensions sont aujourd’hui imbriquées. « Le reporting interne alimente le reporting externe et parfois les exigences de reporting externe vont structurer le reporting interne » (Pigé, 2011, p.105).

Section 2 : Les éléments de reporting :

1. Les indicateurs de reporting :

Les indicateurs de reporting sont de différentes natures selon l’information transmise et les procédures de reporting des organisations. Ils se basent sur :

- Des données comptables :

Sous forme multidivisionnelle, les organisations doivent opérer une consolidation des données comptables entre la société fille et la société mère (loi du 3 janvier 1985) dans un souci d’image fidèle de l’organisation. En pratique, « le reporting consiste le plus souvent à transmettre au niveau supérieur les données comptables réalisées correspondant aux différentes rubriques utilisées pour les prévisions budgétaires » (Pigé, 2011, p.128) Cela permet aussi de faciliter l’édition de comptes consolidés trimestriels et d’avoir un contrôle budgétaire sur une durée mensuelle.

- Les volumes d’activité et la productivité :

La connaissance de l’activité et de l’évolution de la productivité sont nécessaires pour la prise de décisions pertinentes et effectuer des mesures correctives.

- La qualité des produits et services :

La qualité est l’une des caractéristiques clefs des produits et services, l’image de l’entreprise est impactée par chaque opération réalisée en son nom, la mise en place de système de reporting peut détecter et ainsi éviter les dérives des organisations, contrôler la légalité des opérations réalisées et maîtriser l’image de l’organisation.

8

-

D’autres indicateurs selon la stratégie de l’organisation, comme une association humanitaire, le nombre de vaccins réalisés, le nombre d’habitations construites…

2.

Outils de reporting : Le Tableau de bord et le Balanced Scorecard.

a. Les Tableaux de bord Le tableau de bord peut se définir comme « un document établi avec une fréquence rapprochée, (…) qui liste un certain nombre d’indicateurs financiers ou non financiers (…) qui a pour vocation d’éclairer la direction de l’entreprise sur la marche des affaires afin de lui permettre de prendre des décisions rapides » (Vernimmen et Al., 2013) Bouquin dans « Le contrôle de gestion » (2003) définit le tableau de bord « comme étant un ensemble d’indicateurs peu nombreux conçus pour permettre aux gestionnaires de prendre connaissance de l’état et de l’évolution des systèmes qui pilotent et d’identifier les tendances qui influenceront sur un horizon cohérent avec la nature de leur fonction ». Ces indicateurs issus des tableaux peuvent être présentés de diverses façons :

- Sous forme de graphique : en tant qu’outil de communication de l’information, ils ont l’avantage de faciliter la compréhension des données par l’ensemble des personnes concernées. Mais ils peuvent créer un biais dans le jugement que l’on porte sur les réalisations en raison de l’échelle utilisée (Pigé, 2011, p. 139).

- Sous forme de clignotants/seuils d’alertes qui permettent une action corrective lorsque les indicateurs dépassent le seuil critique.

- Sous forme de ratio : qui sont des rapports de grandeurs significatives du fonctionnement de l’entreprise (Alazard et Separi, 2007), dans le cadre du reporting, c’est l’évolution des ratios qui est significative.

- Sous forme d’écart : qui sont significatifs et modifiables par l’organisation. Les tableaux de bord n’ont de sens que s’ils sont utiles pour la prise de décision, les tableaux de bords répondent à cette fonction, mais se limitent fréquemment à la remontée de l’information (Pigé, 2011, p.143). Pour être utile, l’information doit être aussi diffusée aux décideurs opérationnels, le Balanced Scorecard permet de répondre à ce besoin.

b. Le Balanced Scorecard.

Le « Balanced Scorecard » ou tableau de bord prospectif/stratégique a été présenté par Kaplan et Norton en 1996 dans le Harvard Business School Press. Le tableau de bord prospectif permet de répondre aux besoins de cohérence des différents systèmes d’information des organisations, en s’articulant via quatre perspectives dans

9

le but d’obtenir une vision globale de l’activité et de coordonner les mesures autour d’un même

objectif.

Figure 1 : Le Balanced Scorecard

Résultat Financiers Que faut-il apporter aux actionnaires? Clients Que faut-il apporter aux clients? Vision et
Résultat
Financiers
Que faut-il apporter
aux actionnaires?
Clients
Que faut-il apporter
aux clients?
Vision et
Stratégie
Processus Internes
Quels sont les processus
essentiels à la
satisfaction des clients et
actionnaires?
Apprentissage
organisationnel
Comment piloter le
changement et
l'amélioration?

Source : Le Balanced Scorecard (de Kaplan et Norton, 2001), La contribution du

contrôle de gestion au management de la valeur, Éric Cauvin & Bruno Neunreuther, 2009.

Dans le détail, les perspectives s’articulent selon :

- l’axe financier dont l’objectif est de savoir quels indicateurs apporter aux financeurs de

l’organisation résultant de la stratégie mise en place par l’organisation.

Ces indicateurs peuvent être par exemple l’équilibre financier d’une

organisation, la capacité à générer des cash-flows, la croissance du chiffre d’affaire

etc.

- l’axe client, qui permet d’effectuer une segmentation et de réaliser une typologie de

clients, afin de créer des indicateurs de suivi des attentes des segments de clientèles.

Cet axe peut aussi se développer selon d’autres critères, comme dans le cas d’une

collectivité locale, ou la réalisation d’une typologie des administrés peut permettre de

définir des axes d’actions selon les publics (Pigé, 2011, p.150)

- L’axe processus interne, permet d’évaluer les facteurs internes qui permettent de

réaliser la stratégie mise en place, pour répondre aux attentes des clients et des

financiers.

- L’axe apprentissage organisationnel, qui va définir les facteurs qui vont permettre le

développement des processus internes en répondant aux attentes des clients.

10

Chapitre 2 : Les Collectivités Territoriales :

Afin de permettre la compréhension des différents enjeux et des spécificités du reporting dans les collectivités territoriales, il faut s’intéresser à leur fonctionnement en particulier par leur fonctionnement budgétaire et comptable. Cette section présente les collectivités et leur fonctionnement comptable et budgétaire particulier qui implique des différences par rapport aux organisations de droit privé.

Section 1 : Présentation des Collectivités Territoriales :

1. Les différentes collectivités territoriales.

Les collectivités territoriales sont des personnes morales de droit public distinctes de l’État qui bénéficient d’une autonomie juridique et patrimoniale. Selon l’article 72 de la Constitution française de 1958, les collectivités territoriales de la République sont les Communes, les Départements, les Régions, les collectivités à statut particulier. Cet article définit aussi le fonctionnement autonome des collectivités grâce à des « conseils élus disposant d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leur compétence » Un nouvel échelon est apparu à partir de 1966, les Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, qui se subdivisent selon la taille du groupement allant de la communauté de communes (sans minimum d’habitants) aux communautés urbaines avec un minimum de 450 000 habitants inclus dans le groupement.

2. Les compétences des Collectivités Territoriales

Les différentes collectivités locales sont définies par la circonscription et par les compétences dont elles ont l’attribution. En effet, les collectivités locales ont pour vocation de prendre des décisions pour l’ensemble des compétences qui leurs sont attribuées sur leur circonscription, établies par les différentes lois et en particulier des lois de décentralisation (Acte 1 en 1982, Acte 2 en 2002, Acte 3 en cours).

11

Elles peuvent, selon le principe de la libre administration et de la clause générale de compétence, se saisir de compétences dont l’État ne se serait pas saisi préalablement dès lors qu’elles justifient l’intérêt de cette compétence sur leur territoire. Après les deux lois de décentralisation on constate une pluralité de compétences retenues pour les collectivités locales Tableau 1 : Les compétences des Collectivités Locales

Type de collectivité

Région

Département

Communauté

Communes

État

Développement économique

         

«

Coordination »

Oui

Aide aux entreprises

 

Oui

Oui

Oui

Oui

Infrastructures Entretien de la voirie

 

Oui

Oui

Oui

 

Propriété et gestion des routes nationales

 

Oui

     

Ports de pêche

Oui

Oui

Oui

Oui

 

Aérodromes

 

Oui

Oui

Oui

 

Schéma » des infrastructures et des transports

«

Oui

       

Éducation

         

Enseignement

Oui

Garderies, Crèches

   

Oui

Oui

 

Écoles primaire, bâtiment et équipement

   

Oui

Oui

 

Collèges, patrimoine immobilier et personnel technique

 

Oui

     

Lycée, Patrimoine immobilier et personnel technique

Oui

       

Universités

       

Oui

Emplois insertion Formation professionnelle des adultes

Oui

       

Gestion du RSA

 

Oui

     

Logement Construction de logements sociaux

 

Oui

Oui

Oui

 

Plans départementaux pour le logement des personnes défavorisés

 

Oui

     

Foyers de personnes âgées

   

Oui

Oui

 

Fonds de solidarité pour le logement

 

Oui

     

Aides Sociales Coordination des aides aux personnes en grande difficulté

 

Oui

     

Fonds d’aide aux jeunes en difficulté

 

Oui

     

Allocations personnalisé d’autonomie

 

Oui

     

Santé Financements d’équipement sanitaires

Oui

 

Oui

Oui

 

Formations sociales et paramédicales

Oui

       

Environnement

         

Assainissement

Oui

Oui

Oui

Déchets

   

Oui

Oui

 

Lutte contre les nuisances sonores

   

Oui

Oui

 

Lutte contre la pollution de l’air

   

Oui

Oui

 

Eau

   

Oui

Oui

 

Schémas départementaux

 

Oui

     

12

Culture et tourisme Office de tourisme

 

Oui

Oui

Oui

Monuments historiques

Oui

Oui

Oui

Oui

Source : OCDE, Études Économiques de l’OCDE : France, 2007

3. Les organismes satellites des collectivités locales :

Pour mener à bien les compétences dont elles ont la responsabilité, les collectivités locales peuvent utiliser des structures satellites définies comme des organismes de droit public ou privé étant liés financièrement, juridiquement ou statutairement à la collectivité.

Section

2

:

Fonctionnement

budgétaire

et

comptable

des

1. Principes budgétaires et instruction comptable :

A. Principes budgétaires :

Collectivités

Locales.

Comme toute organisation, les collectivités territoriales sont régies par des principes comptables, que l’on nomme principes budgétaire dans la comptabilité publique. Ces principes sont inscrits dans le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), ils sont :

- Le principe d’annualité, qui fixe la durée d’un exercice budgétaire à un an et fixe le cycle budgétaire annuel des collectivités, en outre elles peuvent établir des opérations pluriannuelles dans le cadre de procédures d’Autorisation de Programme et des Crédits de Paiement (AP/CP) selon la loi du 6 février 1992.

- Le principe d’unité, qui impose que le budget représente la totalité des charges et produits de la collectivité. Une exception existe dans la mesure où certains budgets dits annexes peuvent être ajoutés dans le budget primaire de la collectivité, ces budgets peuvent être fixés par la loi comme les services à caractère industriel ou commercial, les services assujettis à la TVA dont les budgets sont hors taxe, certains services relevant du secteur social ou médico-social, ou volontairement créés par l’assemblée délibérante.

- Le Principe d’universalité, qui implique que toutes les opérations de dépenses et recettes doivent être enregistrées dans leur intégralité et sans modification. Et que les recettes financent indifféremment les dépenses.

- Le principe de spécialité, qui explicite l’utilisation d’une dépense à un service et pour un objet particulier.

13

Les crédits ont un caractère limitatif, puisqu’ils financent une opération.

-

Le principe de l’équilibre réel, c’est-à-dire que les opérations de capital (section d’investissement) ne peuvent financer des opérations de gestion (section de fonctionnement). C’est un principe majeur des collectivités locales qui les différencie de l’État français. En effet, l’État peut financer un déficit de fonctionnement par l’emprunt alors que les collectivités locales ne le peuvent pas.

-

Le principe de sincérité ou principe d’équilibre budgétaire, proche du principe d’image fidèle issu du PCG 1999. Le CGCT dispose que « le budget d’une collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère ».

B.

Instruction comptable :

Les collectivités locales qui sont régies par la comptabilité publique, suivant les principes du PCG applicables au secteur privé, se doivent de tenir une double comptabilité :

- La comptabilité en droit constaté, qui comptabilise un flux (mandat) lorsqu’intervient l’activité ou la décision qui va générer les recettes ou dépenses. Elle est présentée en partie simple. Cette comptabilité est tenue par l’ordonnateur des recettes et dépenses qui est la Collectivité territoriale.

- La comptabilité en partie double est tenue par le comptable public (fonctionnaire d’État). Il est chargé de décaisser et d’encaisser sur le compte des collectivités locales au Trésor public les opérations financières mandatées par la collectivité, de tenir une comptabilité en partie double des opérations. Il a d’autres obligations que nous expliciterons plus loin. La comptabilité publique distingue les opérations de fonctionnement (produits et charges) des opérations d’investissement (opérations ayant un impact sur le bilan de la collectivité). Différentes comptabilités sont applicables selon la collectivité, et selon la nature de l’activité exercée.

14

Ces comptabilités se déclinent par des instructions comptables proches du PCG 1999, M14 pour les communes et EPCI, M52 pour les départements, M71 pour les régions…

2. Cadre budgétaire des Collectivités Locales :

Le budget est l’acte par lequel l’assemblée délibérante prévoit et autorise les dépenses

et recettes de l’exercice, il s’exécute selon un calendrier précis :

Tableau 2 : Calendrier budgétaire :

ANNEE

 

BUDGET DE

 

EXECUTION

N

L’EXERCICE N

 

BUDGET PRIMITIF

• du 1er janvier au 31 décembre en investissement

voté avant le 1er janvier

• du 1er janvier au 31 janvier de l’année suivante

(adoption possible jusqu'au 31

en fonctionnement (journée dite " complémentaire " du 1er

mars)

janvier au 31 janvier de N + 1)

 
 

COMPTABILITE

BUDGET SUPPLEMENTAIRE

de l’ordonnateur

du comptable/trésorier

si nécessaire et au moment où

sont connus les résultats de

budgétaire

patrimoniale (trésorerie, tiers)

l’année précédente.

DECISIONS MODIFICATIVES

à tout moment après le vote du

budget primitif

ANNEE

 

DECISIONS

 

aboutissent à :

N+1

MODIFICATIVES

 

Possibles jusqu’au 21 janvier pour ajustement des crédits nécessaires au mandatement des dépenses de fonctionnement engagées et à l’exécution des opérations d’ordre.

Compte

Concordance

Compte de gestion

administratif

Arrêté des comptes après la journée complémentaire

Source : ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie Dans le détail,

- Le budget primitif prévoit les recettes et dépenses de la collectivité pour l’exercice.

- Le budget supplémentaire reprend les résultats de l’exercice précédent.

- Les décisions modificatives autorisent des dépenses non prévues ou insuffisamment évaluées lors des précédentes décisions budgétaires.

- Le Compte administratif est un document de synthèse qui présente les résultats de l’exécution budgétaire de l’exercice. Les informations figurant dans les différents documents budgétaires sont présentées :

15

- par nature de dépenses (Comptabilité Générale) pour les collectivités de plus de 10 000 habitants.

- par Fonction (Comptabilité Analytique). Un autre document budgétaire obligatoire est tenu par le payeur public, c’est le Compte de Gestion qui fait apparaitre les informations comptables en partie double, où sont présentés un bilan, une balance et un compte de résultat.

3. Spécificités des collectivités locales :

A. La spécificité des comptes des collectivités locales :

Selon la loi de décentralisation du 2 Mars 1982, les collectivités locales (hors Société d’Économie Mixte et de gestion locative) ont l’obligation de détenir leur compte au Trésor public, géré par le comptable du Trésor qui est rattaché à l’État. C’est cette spécificité qui explique la double tenue de la comptabilité par le mandataire, c’est-à-dire la collectivité, et le payeur qui a pour rôle de contrôler la légalité des mandats et de décaisser et d’encaisser le compte au Trésor une fois les documents reconnus légaux.

B. La spécificité du contrôle financier des collectivités locales :

Le contrôle financier des collectivités locales se fait à deux niveaux :

- Au niveau du contrôle de la légalité de chaque opération comptable effectué par le comptable du Trésor, qui doit, lorsqu’un mandat ne respecte pas la loi, ne pas le réaliser.

- Au niveau du contrôle budgétaire, exercé par la Chambre Régionale des Comptes (CRC). Ce contrôle porte sur :

o

la date d’adoption du budget,

o

l’équilibre réel du budget,

o

l’équilibre du compte administratif.

Dès lors qu’une collectivité ne respecte pas l’un des contrôles, l’assemblée délibérante se voit dessaisie du pouvoir de vote et la gestion se fait conjointement entre la chambre régionale des comptes et le préfet.

16

La CRC est aussi habilitée à réaliser des rapports publics sur la gestion des collectivités qui évaluent la gestion globale des collectivités, les décisions publiques et la performance de la collectivité.

4. Typologie des dépenses et recettes des collectivités :

Les recettes et dépenses se divisent entre les opérations de gestion et les opérations de

capital, recensées dans le tableau ci-dessous :

Tableau 3 : Typologie des recettes et dépenses des collectivités :

Dépenses de fonctionnement

Recettes de fonctionnement

- Rémunération du personnel

- Les dotations en provenance de l’État.

- Intérêt des emprunts

- Les dépenses d’entretien et de fournitures

- Prestation de services de la collectivité dans le cadre de ses compétences

- Participation aux charges d’organismes extérieurs (Aide sociale, satellites, association…)

- La fiscalité directe et indirecte sur assiette locale.

- La fiscalité indirecte sur assiette nationale.

- Les redevances, les produits de prestations.

- Les dotations en provenance d’autres collectivités ou de l’Union européenne.

- Dotation aux amortissements et provisions

- Indemnité des élus

Dépenses d’investissement

Recettes d’investissement

- Remboursement de l’annuité des emprunts

- L’emprunt bancaire et obligataire

- Les dotations de l’État

- Les travaux d’équipement

- Les dotations de collectivités locales

- Les acquisitions d’immobilisation, ou la création d’une immobilisation.

- Les dotations de l’Union Européenne

- Les Réserves dont fonctionnement capitalisé

 

- Fonds divers

- Les Provisions

Source :

Auteur, selon

les

Collectivités Locales)

informations

17

de la DGCL (Direction

Générale des

Partie 2 : Le reporting interne dans les collectivités territoriales :

Chapitre

1

:

L’évolution

du

collectivités, regards croisés :

contrôle

de

gestion

dans

les

Le reporting interne, instrument de pilotage de l’organisation, est l’un des outils au service du contrôle de gestion. Il est important pour traduire les enjeux et impacts du reporting de s’intéresser au développement spécifique du contrôle de gestion dans les collectivités locales, des courants théoriques et en particulier du New Public Management (NPM) qui ont conduit à des changements législatifs comme la Loi Organique relative aux Lois de Finances en 2001 et aux conséquences de ces changements législatifs sur le contrôle de gestion des collectivités locales.

Section 1 : Le concept du contrôle de gestion dans les collectivités locales :

1. L’émergence du concept :

Le contrôle de gestion se définit comme un « système de pilotage mis en œuvre par un responsable dans son champ d’attribution en vue d’améliorer les résultats obtenus » selon le guide d’auto-évaluation du contrôle de gestion à l’usage des administrations de l’État (2000) repris par Zampiccoli. Dès 1989, la circulaire Rocard relative au renouveau des services publics, utilise des concepts proches du contrôle de gestion. Au fil du temps, d’autres documents en provenance des différents gouvernements vont utiliser le concept, le définir et établir des méthodologies d’application de procédures de contrôle de gestion dans les collectivités. Dès les années 1980, certaines collectivités réfléchissent déjà à des pratiques de contrôle de gestion, comme la ville d’Angers qui va commencer cette démarche et créer ce dispositif (Aurélien Bargain, 2011). Et dans les années 2000, 31% des collectivités (villes de plus de 10 000 habitants, départements et régions) pratiquent le contrôle de gestion (Étude conduite par le CNFPT avec 450 réponses).

18

2. Facteurs explicatifs de l’émergence du contrôle de gestion au sein des collectivités :

L’émergence du contrôle de gestion s’explique par l’émancipation des collectivités locales via les différentes lois de décentralisation qui ont élargi le spectre de compétences qui ont eu pour conséquence d’accentuer l’effet ciseaux (c’est-à-dire l’évolution croisée d’une augmentation des dépenses et d’une baisse des recettes), donc de baisser les marges de manœuvre des élus et fonctionnaires pour piloter la Collectivité (Aurélien Bargain, Histoire d’un outil de contrôle dans une collectivité locale).

Pour se rapprocher de la littérature théorique, selon Châtelin-Ponroy (2008) les trois facteurs d’intégration de nouveaux outils de gestion au sein de bureaucraties professionnelles non lucratives sont :

- La restriction budgétaire,

- Une évolution de la société vers le managérialisme,

- Des réformes structurelles de modernisation de la gestion publique,

Dans le cadre des collectivités territoriales, ces nouveaux outils seraient :

- L’effet de ciseaux omniprésent.

- Les pratiques issues des organisations privées de plus en plus présentes.

- Des réformes via les actes de décentralisation, mais aussi la LOLF et d’autres politiques publiques. Les réformes et en particulier la LOLF de 2001 va nous permettre de faire le lien entre un courant théorique anglo-saxon, son impact sur les organismes publique et sur le contrôle de gestion.

Section 2 : La LOLF de 2001 une émanation des concepts de NPM :

1. Le NPM :

Le NPM est un concept qui découle du postulat selon lequel « les méthodes de management du secteur privé, supérieures à celles du public, peuvent lui être transposées » (Amar & Berthier, RECEMAP, 2007). Il succède à de nombreuses tentatives de rationalisation et de modernisation des

pouvoirs publics, comme la Rationalisation des Choix Budgétaires en France dans les années

60.

19

Malgré le puzzle doctrinal que peut être le NPM, prévu en premier lieu pour désengager la responsabilité des États et externaliser ses compétences, comme les réformes Thatcher dans les années 80, un second courant du NMP a mis en avant la nécessité d’un renforcement de « l’autonomie et de la liberté des gestionnaires, de l’allègement des formes de contrôle, de la « recevabilité » (Bezes, Information sociales, 2005-6). Ce courant repose sur les 3 « E » soit « Économie, Efficacité, Efficience » qui s’oppose à la vision de l’idéaltype wébérien de l’administration illustré dans le tableau suivant :

Tableau 4 : Comparaison des administrations de type wébérien et NMP :

 

Administration wébérienne

Administration NMP

 

Objectif

Respect de la légalité

Attendre les résultats, satisfaire les clients

Organisation

Centralisée

Décentralisée (délégation de compétences, structuration en réseau, gouvernance)

(hiérarchie

fonctionnelle,

structure pyramidale)

Partage des responsabilités entre Agents et élus

Confus

Clair

Exécution des taches

Division,

parcellisation,

Autonomie

spécialisation

Recrutement

Concours

Contrats

Promotion

Avancement à l’ancienneté, pas de favoritisme

Avancement

au

mérite,

à

la

responsabilité

et

à

la

 

performance

Contrôle

Indicateurs de suivi

Indicateurs de performance

 

Type de budget

Axé sur les moyens

Axé sur les objectifs

 

Source : Amar & Berthier, Le NMP avantages et limites, RECEMAP, 2007 Le NPM s’oriente vers la recherche de la performance passant d’une logique de moyen de l’administration type wébérienne à une logique de résultat dans le cadre du NMP.

Dans la pratique, ce courant va se traduire en particulier par l’émergence d’une nouvelle

loi organique relative aux lois de finances votée en Aout 2001 et mise en place le 1 er Janvier

2006.

2. La LOLF, l’émanation française du NMP :

20

La loi organique relative aux lois de finances détermine le contenu, la présentation et l’examen du vote de chaque loi de finances, qui selon son article premier « déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte ». Les objectifs de la LOLF sont de « permettre une amélioration de la gestion publique » en organisant une nouvelle architecture budgétaire présentée sous forme de mission, programme, action. Pour cela elle va permettre de :

- rendre l’information financière plus simple à décrypter : la nouvelle LOLF permet via la nouvelle architecture budgétaire, d’offrir une plus grande lisibilité dans les budgets grâce à la mise en place de missions, comme la mission Justice, la mission Transport, la mission Défense… et de mieux évaluer leurs coûts dans le budget de l’État;

- renforcer le rôle du politique en votant 100% des dépenses et en les justifiant, alors que précédemment 95% des dépenses étaient reconduites sans débat dans un vote formel, et en facilitant la gestion pluriannuelle des crédits, en impliquant le politique dans le vote de cette exécution;

- responsabiliser les agents, en autonomisant les agents responsables des programmes, nommés par le ministre dont relève le programme, pour permettre une souplesse mais aussi une mise en place de procédure de pilotage et de reporting.

- globaliser les crédits afin de permettre une souplesse dans leur utilisation, mais aussi de mesurer les crédits utilisés pour atteindre les objectifs, afin de piloter les actions par la performance avec des crédits limités et des objectifs précis,

- pratiquer le reporting, grâce aux projets annuels de performance (PAP) et aux rapports annuels de performance (RAP) qui mesurent l’action publique et la bonne utilisation des crédits alloués grâce à des indicateurs de performance. Cela permet de mesurer les écarts et la mise en place des actions correctrices,

- réformer la comptabilité publique en ne tenant plus seulement une comptabilité en droit constaté, mais aussi en partie double, qui évalue le patrimoine de l’institution et la tenue d’un bilan et d’un compte de résultat certifiés par la Cour des Comptes.

On retrouve dans ces objectifs les principales caractéristiques de la pratique du NMP :

- L’objectif est d’atteindre les résultats et de satisfaire le citoyen/usager/client.

- L’organisation est décentralisée en pôle de responsabilité par mission, puis par projet.

21

- Le partage entre les tâches est clarifié et augmente la responsabilité des élus et les informations qui leur sont transmises.

- L’exécution des tâches est faite en autonomie, par la responsabilisation des responsables opérationnels.

- Le contrôle se fait par des indicateurs de suivi et de performance.

- Le type de budget va être axé sur les résultats (missions) et non plus seulement sur les moyens. Ces principes vont toucher toutes les administrations publiques y compris les collectivités locales. En effet, la LOLF va provoquer en parallèle une réforme des pratiques dans les collectivités territoriales, mais aussi du cadre légal grâce aux nouvelles instructions comptables, à l’Acte 2 de la décentralisation en 2002 et à la mise en place d’une méthodologie pour permettre la même gestion budgétaire que l’État.

3. Les conséquences du NPM et de la LOLF sur le contrôle de gestion des collectivités :

La LOLF va entrainer dans son sillage plusieurs réformes qui vont avoir un impact sur les collectivités que l’on peut résumer par quatre facteurs qui vont indirectement provoquer une extension du contrôle de gestion et l’émergence nouvelles pratiques de pilotage et de reporting dans les collectivités:

- L’adoption de nouvelles instructions comptables s’inspirant du PCG 1999 et du PCG 1982 pour les communes et mises en place entre la fin des années 1990 et 2006, qui permettent une comptabilité en partie double et une meilleure lisibilité des budgets des collectivités pouvant dorénavant être présentées par nature de la dépense (comme dans le cadre de la comptabilité générale) et par fonction (comme dans le cadre de la comptabilité analytique). Cette nouvelle typologie comptable permet aux collectivités de mieux recenser les activités, de proposer une lecture plus fluide et plus simple de leur budget et d’évaluer leur patrimoine en flux et en stock.

- La loi de décentralisation de 2002, réalisée entre 2002 et 2004, attribue de nouvelles compétences aux collectivités, c’est-à-dire :

o

Le développement économique.

o

La formation professionnelle

22

o

Les transports

o

L’action sociale

o

Le logement social

o

L’éducation et la culture

L’impact sur les collectivités se traduit par une hausse de responsabilités supportées, une augmentation des dépenses et recettes supportées et par la croissance du nombre des satellites sous tutelle des collectivités. In fine, l’acte 2 de la décentralisation diminue les marges de manœuvre des collectivités en raison de l’effet de ciseaux que provoquent ces nouvelles dépenses difficilement modulables et la contrepartie insuffisante pour supporter pleinement les nouvelles compétences.

- La possibilité d’adapter une démarche « LOLF » aux collectivités locales, à savoir une organisation décentralisée par mission-programme-action qui permet d’avoir une action publique centrée sur la performance, le contrôle et l’évaluation des politiques publiques et des moyens mis en œuvre, comme dans le cadre de l’État.

- Deux axes d'évolution des missions des comptables du Trésor, à la charge de l’État :

o Renforcer le contrôle budgétaire, et donc initier des pratiques de contrôle de gestion et de reporting interne dans les collectivités.

o Abandonner le contrôle exhaustif de la légalité, et travailler par sondage, ce qui va permettre davantage d’interaction entre les gestionnaires des collectivités et le comptable public, ce qui a pour conséquence de changer le rôle du comptable public en passant d’un « censeur » à un « partenaire devant permettre d’améliorer la gestion locale ». E. Lande résume très bien les facteurs déclencheurs d’une émergence de nouvelles pratiques de gestion («Améliorer la gestion locale. L’impact de la LOLF sur le secteur local » dans Annuaire des collectivités locales, 2006) sous la forme de la figure suivante :

23

Elus et gestionaires locaux Conjoncture:

Baisse des marges de manoeuvre

Comptable public:

Conjoncutre:

LOLF, exigence d'éfficacité et de performance

Emergence de nouvelles pratiques de gestion
Emergence
de nouvelles
pratiques de
gestion

Figure 2 : Les facteurs déclencheurs de l’émergence de nouvelles pratiques de gestion. Source : E. Lande, Améliorer la gestion locale. L’impact de la LOLF sur le secteur local » dans Annuaire des collectivités locales, 2006 Cette vision se rapproche aussi de la vision de Châtelin-Ponroy sur l’émergence de nouveaux outils de gestion au sein des bureaucraties professionnelles non lucratives, comme cité précédemment.

Dès lors que nous avons vu les éléments croisés (théoriques et pratiques) qui sous- tendent l’émergence et le développement de la pratique du contrôle de gestion dans les collectivités nous allons maintenant étudier la pratique du contrôle de gestion en général et du reporting interne en particulier sous ses différentes formes et les enjeux qui expliquent leur utilisation, ou leur non utilisation, dans les collectivités locales.

24

Chapitre 2 : Le reporting interne dans les collectivités locales :

Pour étudier les pratiques de reporting interne des collectivités, il faut d’abord savoir

comment s’organise le contrôle de gestion au sein de ces institutions.

Section 1 : La pratique du contrôle de gestion dans les collectivités locales :

Le contrôle de gestion on l’a vu a pour but de comparer les résultats par rapports aux

objectifs préfixés, afin de mener une action correctrice et de rapprocher les résultats des

objectifs.

Collectivité
Collectivité
Transcription Mesure
Transcription
Mesure
Objectifs
Objectifs
des objectifs. Collectivité Transcription Mesure Objectifs Actions Figure 3 : La comparaison des résultats par rapport
Actions
Actions
Collectivité Transcription Mesure Objectifs Actions Figure 3 : La comparaison des résultats par rapport aux

Figure 3 : La comparaison des résultats par rapport aux objectifs, pour correction des

actions et rapprochement des objectifs, Le contrôle de gestion dans les collectivités

territoriales, Courbet, in : Politique et management public, 2002.

Pour cela il faut en premier lieu définir des objectifs, dont la traduction est

obligatoirement budgétaire.

1. Les objectifs et leur traduction budgétaire :

L’essentiel des objectifs est de nature politique. Ils sont exprimés clairement, en

particulier sur la politique d’investissement et sur la fiscalité, et ils doivent avoir une traduction

financière en raison de l’information claire que doit véhiculer la politique pour les citoyens

ainsi que pour s’assurer de leur faisabilité et de la procédure à mettre en place.

La traduction directe de ces objectifs est budgétaire, ceci pour deux raisons :

25

-

Les programmes pluriannuels reposent sur une étude prospective qui permet d’évaluer la capacité à réaliser les projets et de les traduire financièrement. En effet la procédure d’Autorisation de Programme et Crédit de Paiement (AP/CP) permet la programmation sur 5 ans des opérations d’investissement les plus élevés, et celles de fonctionnement dans le cadre des Autorisation d’Engagement et Crédits de Paiement (AE/CP).

-

Le calendrier budgétaire particulier et l’obligation d’un système budgétaire prévisionnel (budget primitif) fixe préalablement l’ensemble des politiques d’investissement et de fonctionnement des collectivités, puisque sans l’inscription budgétaire aucun engagement financier ne peut être pris.

2.

Le périmètre du contrôle de gestion :

Dès lors que la transcription la plus directe et la plus simple à mettre en œuvre est la traduction financière des objectifs, que le respect des procédures est une composante essentielle du contrôle de gestion des collectivités, car elles régissent leur fonctionnement, quelles sont les formes de contrôles qui vont transparaitre dans les collectivités ?

Le contrôle de gestion s’applique sur plusieurs champs propres aux collectivités locales, ils sous-tendent des exigences de mesure de la performance, au sens d’être efficace et efficient, dans la réalisation des objectifs. Le contrôle de gestion des collectivités se concentre principalement sur :

- Le respect de la légalité des opérations réalisées par les collectivités, par la mise en place et le suivi de procédures sécurisées. En effet, la réalisation d’objectifs suppose que le respect des procédures légales soit appliqué. Les institutions publiques doivent répondre à une masse importante de normes légales, et toute invalidation de procédure entrainera le retard sur la réalisation d’une action qui pèsera sur la performance publique.

- La maîtrise budgétaire et comptable, qui conditionne la présentation d’une image fidèle de la collectivité et garantit le réalisme d’une évaluation de la performance, mesurant la marge de manœuvre financière nécessaire pour garantir la faisabilité des objectifs, et prospectivement des projets pluriannuels présents ou à venir.

- En outre le périmètre du contrôle de gestion peut s’élargir à d’autres éléments, en particulier la mise en place de systèmes d’évaluation d’une politique particulière ou

26

d’une compétence particulière, pour ensuite en mesurer la performance, comme par exemple les politiques environnementales, les transports, les politiques sociales…

Section 2 : Le reporting interne et le contrôle interne des collectivités locales.

On a vu que le reporting interne, utilisé pour renseigner la hiérarchie de l’organisation, est un outil de contrôle et de pilotage interne. Dans les collectivités territoriales il a principalement pour objet :

- D’assurer la cohérence entre les décisions stratégiques et leur exécution, qui se traduit par :

o

le respect des normes s’imposant aux collectivités encadré par des procédures sécurisées, relevant du contrôle interne,

o

l’évaluation des politiques publiques plus globalement ;

- De réguler l’utilisation des actifs nécessaires au fonctionnement de l’organisation, transcrit dans les collectivités locales par :

o

la maitrise budgétaire et comptable,

o

l’évaluation sincère de la collectivité.

1. Comment assurer la cohérence entre décisions stratégiques et exécution ?

A. Par la mise en œuvre de la sécurisation des procédures et de son reporting, l’exemple d’un Conseil Général :

Comme on l'a vu précédemment, tout incident juridique qui invalide une procédure retardera la réalisation d’une action, ce qui aura un effet d’une part sur la performance, et d’autre part sur la cohérence des décisions stratégiques et de leur exécution dès lors que la réglementation vise à assurer dans le cadre de la commande publique le meilleur rapport coût/prestation.

Les procédures internes sont multiformes. Elles s’assurent de la régularité de la décision stratégique prise ou de l’engagement pris. Ainsi, elles doivent permettre de partager les compétences entre l’exécutif, le Président du Conseil Général et les agents, et l’assemblée délibérante, les élus. Au sein de l’exécutif-même, elles doivent permettre la clarté de la

27

délégation de compétence et de signature en s’appuyant sur un organigramme fonctionnel détaillé et actualisé, comme dans le cas du Conseil Général des Pyrénées-Orientales.

Annexe 1 : L’organigramme du Conseil Général des Pyrénées-Orientales.

Tableau 5 :(en annexe) : Guide de délégation de signature issue du règlement financier associé au guide de procédure du Conseil Général des Pyrénées-Orientales.

L’édition de procédures reprennent les normes législatives et réglementaires dans divers domaines, en les traduisant par des prescriptions pratiques utilisables par tous les agents tels que le règlement financier, le guide des procédures, le guide interne des marchés publics, mais aussi par un service spécifique lié à la commande publique, la direction des marchés publics, constitue une mesure apte à prévenir les risques juridiques. Les politiques conduites en partenariat avec des satellites doivent être aussi sécurisées afin d’atteindre les objectifs préétablis :

En effet, les différents liens avec ces satellites peuvent générer des risques :

o

Juridiques, dans la mesure où il peut y avoir une requalification du lien juridique, menant à des reports d’engagements fait par les satellites sur la collectivité locale.

o

Financiers, puisque la collectivité peut couvrir au-delà d’une obligation contractuelle ou juridique le déficit d’un satellite dont l’existence apparait comme nécessaire. Mais cela peut s’inscrire aussi dans un cadre contractuel, comme dans le cas où la collectivité garantie des emprunts, elle est redevable de l’emprunt dans le cas où le satellite ne parvient plus à respecter son engagement.

o

Fiscaux, dès lors qu’il peut y avoir un intérêt financier, et une gestion intéressée par un acteur interne de la collectivité.

o Liés à l’activité, dès lors que la collectivité finance l’activité soit en rémunérant le service rendu (dans le cadre de délégation de service public), soit en subventionnant le satellite selon le niveau d’activité dont il a la charge. Les procédures de contrôle se présentent sous la forme de conventions d’objectifs pluriannuels définissant les documents obligatoires à transmettre à la collectivité qui permettent par la suite d’analyser les risques des satellites, de suivre l’évolution des

28

engagements vis-à-vis des satellites, ainsi que de mettre en place des procédures d’audit afin de contrôler les satellites dans le but de vérifier les informations fournies. Ces procédures doivent logiquement être associées à des procédures de reporting en permettant aux élus d’avoir un niveau d’information suffisant pour apprécier les risques liés aux satellites et de les associer par la suite à une procédure de consolidation des comptes de la collectivité. Dans le but d’apprécier le niveau de risque financier et d’avoir une image fidèle de ses comptes, condition nécessaire à l’analyse de la maîtrise comptable et budgétaire.

B. Par l’évaluation des politiques publiques et le dialogue de gestion :

Selon le guide de la LOLF dédié aux collectivités locales, « le dialogue de gestion est le processus d’échange existant entre un niveau administratif, opérationnel, et les niveaux qui lui sont subordonnés ». Le dialogue de gestion permet un pilotage et une gestion concentrés des politiques publiques, répondant bien à l’esprit de cohérence entre le niveau stratégique et le niveau opérationnel inhérent au reporting. De plus, le dialogue de gestion permet de mesurer les résultats donc de mesurer la performance de l’action publique et de la rapporter aux niveaux supérieurs et aux élus.

Comme on peut le voir, le dialogue de gestion permet un suivi des objectifs politiques, par différentes actions de reporting entre les élus et les directions opérationnelles, entre les directions opérationnelles et leurs agents respectifs, et entre les agents opérationnels et les décideurs stratégiques.

29

Fixation des objectifs politiques Définition d’indicateurs Suivi opérationnel de l’action Dialogue de
Fixation des
objectifs
politiques
Définition
d’indicateurs
Suivi opérationnel
de l’action
Dialogue
de
gestion
Action et mesure des résultats
Action et mesure
des résultats

Figure 4 : Le dialogue de gestion, Guide pratique de la LOLF appliqué aux collectives

locales, 2007.

Figure 5 : Le dialogue de gestion dans le Conseil Général des Pyrénées-Orientales

Fixation des objectifs politiques Définition des actions à mettre en œuvre Assemblée délibérante: Elus
Fixation des objectifs
politiques
Définition des actions
à mettre en œuvre
Assemblée délibérante:
Elus
Dialogue
de gestion

Comité de Direction:

Direction Générale des Services Diréction Générale Adjointe Présidente (Elu)

Services Diréction Générale Adjointe Présidente (Elu ) Définition d’indicateurs Suivi opérationnel de
Définition d’indicateurs Suivi opérationnel de l’action Production de rapport
Définition d’indicateurs
Suivi opérationnel de
l’action
Production de rapport

Réunions Opérationnelles:

Direction Opérationnelles Chef de services Agents

Action et mesure des résultats
Action et mesure des
résultats

30

2.

La maîtrise budgétaire et comptable, garante de la juste mesure…

La maitrise budgétaire et comptable est la base garante de la performance financière des collectivités locales, puisque la juste évaluation permet d’apprécier réellement l’équilibre financier pour s’assurer de la faisabilité des objectifs fixés, et d’assurer le réalisme des évaluations et du reporting, dès lors qu’elles s’attachent à un critère financier.

a. Des Actifs nécessaires à son fonctionnement…

La juste évaluation d’actifs est garante d’une évaluation prospective et d’une stratégie financière permettant d’évaluer l’utilisation des actifs, grâce aux durées d’amortissement, et de préparer le renouvellement de l’actif correctement en provisionnant la dépréciation sur plusieurs exercices évitant la sur-mobilisation de financements extérieurs pour les collectivités. De respecter le principe d’équilibre budgétaire propre aux collectivités locales. En surévaluant les dotations aux amortissements, les collectivités peuvent impacter sur le résultat hors remboursement des annuités (Épargne Brute) et donc provoquer un résultat net d’annuité (Épargne Nette) négatif. De plus, comme le souligne le rapport sur les évolutions du pilotage et du contrôle de la gestion des collectivités locales de la Cour des Comptes, « la fiabilité de la comptabilité patrimoniale repose également sur un inventaire des immobilisations qui n’est pas toujours réalisé et dont la concordance avec l’état de l’actif établi par le comptable (du trésor) est fréquemment imparfaite ». Cela suppose que certaines opérations comme des imputations tardives, un suivi des immobilisations financières insuffisant, peuvent compromettre la mise en recouvrement de créances que la collectivité peut consentir à des tiers, ainsi que la dépréciation des actifs ou leur passage en perte pour créance irrécouvrable. Ces mesures sont garantes d’un reporting efficace, mais doivent être accompagnées de mesures non plus sur les seuls actifs, mais sur le suivi de la comptabilité d’engagements et en particulier des charges et produits à rattacher à l’exercice.

b. De l’image fidèle de l’organisation nécessaire à l’évaluation de la performance et de la faisabilité des objectifs.

31

Les collectivités locales, comme toute institution publique, doivent respecter le principe budgétaire de la sincérité, c’est-à-dire que l’ensemble de l’information comptable doit être « évalué de façon sincère, sans omission, majoration ni minoration. Il convient en effet, que les dépenses et les recettes inscrites au budget soient estimées de la façon la plus exacte possible. Elles ne doivent être volontairement ni surévaluées, ni sous évaluées » (Conseil d’État du 23 décembre 1988). Ce principe est à rapprocher du principe d’image fidèle du PCG 1999. Pour les collectivités locales ce principe est applicable à deux périmètres :

- La collectivité locale seule, dont ce principe garantit la connaissance des marges de manœuvre financières permettant le pilotage financier de la collectivité. Dont le suivi repose sur la qualité de la comptabilité d’engagement, et en particulier de rattacher correctement les produits et charges qui permettent d’évaluer l’épargne brute disponible pour réaliser de nouveaux investissements et ajuster les dépenses selon la capacité financière de la collectivité en travaillant sur le programme pluriannuel des investissements. En effet, selon le rapport de la Cour des Comptes « Les évolutions du pilotage et du contrôle de la gestion des collectivités locales » en 2005, 45,3% des communes de 3500 habitants et plus n’ont pas rattaché correctement. Ce qui peut avoir pour conséquence une modification significative du résultat, pouvant se traduire par un déficit masqué, comme le cas de la communauté d‘agglomération d’Amiens dont le compte administratif de 2002 n’était pas excédentaire de 4,6M€ mais déficitaire de 48,8M€. Cette situation provoque la perte de pouvoir de décision de l’assemblée délibérante et de l’indépendance de la collectivité gérée désormais par l’État.

- La collectivité locale et l’ensemble des satellites, lorsque que le risque associé

au lien unissant la collectivité et le satellite peut significativement nuire à l’évaluation

fidèle de la collectivité. Les satellites font peser un risque financier aux collectivités impactant leurs résultats, et in fine l'image fidèle des éléments financiers de la collectivité. Or, comment rendre une image fidèle de la collectivité avec l’hétérogénéité des statuts juridiques, des sources de financement et des appartenances des immobilisations ? En réponse à cette problématique les collectivités peuvent réaliser une consolidation. C’est-à -dire regrouper les informations financières et non financières des structures dont elles sont membres afin d’obtenir une image fidèle dans son ensemble.

32

Trois méthodes d’évaluations sont possibles :

o La consolidation des données de types comptables :

Proche de la méthodologie de consolidation du secteur privé, cette méthode s'est développée au cours des années 1990 dans les collectivités locales. Cette méthode se heurte à une limite technique, en particulier sur le patrimoine à rapprocher de la collectivité, dès lors que les modes d'évaluation sont différents selon le type de structure. Elle réduit le cadre d'analyse possible de consolidation. Opérable sur le résultat, donc sur le fonctionnement, elle permettra d'apprécier les charges de personnel consolidées, des produits liés à l'activité consolidée en plus de connaître le stock de dette consolidé. Cette méthode rend difficile l'application du principe d'image fidèle de la collectivité, l'information qui en découle doit donc être analysée en conséquence. La méthodologie de consolidation s’opère en réalisant une intégration soit totale du résultat, soit au prorata de la subvention, soit de la part de capital, en supprimant les flux réciproques (à savoir les subventions de la collectivité et les subventions d'autres organisations publiques ou privées). La consolidation des risques :

o

Cette méthodologie, mise en place par un groupe de travail de la Direction Générale de la Comptabilité Publique en 2003 permet d'analyser les risques subis par des satellites partenaires afin d'évaluer l'impact des risques sur la situation financière des collectivités. En effet, le groupe de travail retient comme définition du risque : « Constitue un risque toute situation ou tout événement relatif à un satellite ou partenaire, susceptible d’avoir un effet significatif sur la situation financière de la collectivité ainsi que sur la marge de manœuvre dont elle dispose » Ce risque peut être de différente nature, financier, juridique, patrimonial,

et classé selon l'échéance du risque, ses effets, sa

complexité, sa périodicité. Cette analyse peut classer les différents risques, y compris les engagements hors bilan, qui peuvent découler sur une analyse consolidée de la dette et sur la capacité de désendettement théorique selon le risque associé. Cette

politique, environnemental

)

33

consolidation peut conduire à l’établissement de scénario sur l'épargne brute selon le risque associé en rapport aux subventions qui pèsent sur la section de fonctionnement.

o L'agrégation des données financières :

Consolidation des données sur un territoire donné, elle s'applique essentiellement aux EPCI, en particulier pour consolider l'ensemble des Comptes Administratifs des communes formant le « bloc communal » de l'EPCI.

Section 3 : Les outils du reporting interne dans les collectivités locales :

Dès lors que nous avons vu le rôle du reporting interne dans les collectivités, nous nous amenons à poser la question suivante : quels sont les outils associés au reporting, et quelles limites peuvent être associées à ses outils ?

a. Les Tableaux de bord :

Selon le rapport « Les évolutions du pilotage et du contrôle de la gestion des collectivités locales » de la Cour des Comptes, « Le contrôle de gestion repose largement sur la saisie, le traitement et la diffusion de nombreuses informations alimentant, de manière informatisée, des « tableaux de bord » présentant non seulement les moyens mis en œuvres, financiers ou humains, mais aussi des données physiques relatives à l’activité des services ». Les tableaux de bord permettent la mise en perspective de la performance globale des processus (Lorino et al. 2006 cité par Dreveton & Rocher, Comptabilité, Contrôle, Audit, 2008) l’évaluation des politiques publiques et la mesure des écarts entre objectif et réalisation. Selon le guide de la LOLF appliqué aux collectivités locales, il y a deux approches possibles pour mettre en place des tableaux de bords :

- une approche top-down part des objectifs stratégiques définis au niveau central pour les déployer dans les différents services.

- une approche down-top, construisant les tableaux de bord opérationnels, service par service et projet par projet. Selon ce même rapport cet outil présente comme avantage :

- de donner une vision multidimensionnelle de la performance

- de donner une dimension prospective

34

- De doter l’organisation d’un « système d’information ».

- De permettre de disposer d’indicateurs systématiques permettant de prendre des mesures correctrices. Malgré tout, la démarche peut se heurter à des résistances, en effet, comme le montrent Dreveton et Rocher dans « Lost in translation » étude de la mise en place d’un tableau de bord dans une région française. Ces blocages peuvent découler d’un processus de résistance au changement, d’un problème de traduction entre l’outil et les objectifs des différents acteurs internes à la collectivité, que sont les élus d’une part et les agents d’autre part. Mais cela renvoie aussi à une problématique de légitimité (DiMaggio et Powell, cité par Dreveton et Rocher ) vis- à-vis de l’outil de gestion qui peut passer d’une logique de performance globale à une logique de communication, où d’une logique de reporting interne à une logique de reporting externe. De plus, limplication dune seule des parties prenantes internes à l’organisation, élus et agents, peut provoquer de fortes distensions. En particulier dans le cas où les tableaux de bord mis en place par les agents peuvent orienter la politique stratégique des élus garant du pouvoir de vote des objectifs de l’organisation. b. Les rapports internes :

La multiplicité de nature des rapports interne et des notes de synthèses ne nous permet pas d’en faire une typologie exhaustive. En outre, ces rapports ont une fonction de remontée de l’information des agents qui ont effectué et piloté les actions vers les élus qui ont défini la stratégie à mettre en place. Ces rapports permettent aussi d’évaluer financièrement la collectivité et d’apprécier la marge de manœuvre financière nécessaire pour financer les opérations. Ces rapports utilisent des indicateurs qualitatifs ou quantitatifs et peuvent intégrer des tableaux de bord, dans un objectif de reporting.

c. Le Balanced Scorecard :

Comme on l’a vu au début de ce rapport, le Balanced Scorecard est un outil de reporting permettant de mettre en œuvre une stratégie via des axes internes et externes. Or, dans le cas des collectivités locales et comme le montre Chauvery (L’intérêt du Balanced Scorecard dans l’évolution des modes de contrôle des Départements français, in Comptabilité et Connaissance, 2005), la démarche Top/Down d’un outil comme le BSC « suppose en effet, au sommet, une « destination » sans équivoque, un objectif global dont découlent tous les autres ce qui n’est

35

souvent pas le cas du fait de la diversité et de la complexité des domaines de compétences qui s’imposent parfois aux collectivités ». Cet outil doit permettre la construction de représentations communes, via une adaptation du BSC aux spécificités des collectivités. Les cartes stratégiques du BSC doivent alors être le support de la formalisation des représentations communes des liens de causalité entre actions opérationnelles et leurs résultats, et doit non seulement constater les résultats, mais chercher à les expliquer pour « les pérenniser ou les améliorer pour l’avenir ». Dans la pratique, peu de collectivités connaissent l’existence du Balanced Scorecard. En effet, comme le montre Chauvery qui a réalisé une enquête auprès de 25 Départements français, seuls 3 connaissent l’outil, et 9 d’entre eux en ont entendu parler. Un seul des 25 audités a mis en œuvre le BSC et un autre est en cours de mise en place. Selon les trois personnes qui connaissent l’approche, il émerge les intérêts suivants de l’utilisation de l’outil :

Tableau 6 : Les intérêts perçus du BSC par les 3 personnes connaissant l’approche :

1.

Faire émerger la stratégie

2.

Obtenir des Tableaux de Bord transversaux couplés à la stratégie

3.

Identifier les leviers de performance originaux, générer de l’imagination

1.

Originalité des indicateurs, identification de leviers auxquels on n’aurait pas pensé spontanément.

2.

Génère une réflexion sur les facteurs clefs de succès et le process.

1. Permet une approche globale intégrant l’évaluation, l’organisation, l’analyse des risques et l’informatique décisionnelle dans une démarche cohérente et unique.

2. Établit un lien entre les sphères stratégiques et opérationnelles qui dialoguent peu.

3. Facilite la communication interne.

Source : L’intérêt du Balanced Scorecard dans l’évolution des modes de contrôle des Départements français, Chauvey, in Comptabilité et Connaissance, 2005

36

Le reporting interne, utilisé comme un outil de contrôle dans les collectivités locales c’est développé au fur et à mesure que les pratiques de contrôle de gestion apparaissaient, impulsées par une modernisation des pratiques comptables et budgétaires des collectivités et d’un impact de la LOLF sur les pratiques de contrôle interne.

Les pratiques de reporting interne découlent d’une émergence des concepts de contrôle de gestion dans les collectivités. Le reporting interne va avoir une fonction de contrôle interne et de pilotage. Le reporting interne va alors s’intéresser au contrôle de la légalité, à la maitrise comptable et budgétaire et à la l’évaluation des politiques publiques. Certaines collectivités utilisent des outils de reporting pour évaluer la performance, et en particulier les outils « traditionnels » de reporting tel que les tableaux de bords ou le Balanced Scorecard, mais de façon marginale et sur des critères précis de performance, alors que ces outils peuvent être utilisés de façon à évaluer la performance globale de la collectivité, comme le Balanced Scorecard permet de le faire grâce aux cartes stratégiques.

37

Titre 3 : Le reporting externe dans les Collectivités locales :

Chapitre 1 : Le reporting externe des collectivités :

Section 1 : Quels besoins pour les collectivités de réaliser du reporting externe ?

On peut répondre à la question du besoin de réaliser du reporting externe des collectivités au-delà de l’obligation légale (documents budgétaires, rapports de développement durable) en associant plusieurs concepts théoriques que sont la théorie des parties prenantes, la notion d’accountability ou de redevabilité. Ce qui va nous permettre dans un premier temps de définir les notions théoriques utilisées, puis dans un second temps d’identifier les parties prenantes qui sont à même de demander des comptes aux collectivités locales pour se concentrer sur une en particulier dans la suite du rapport.

1. Identification des Parties Prenantes des collectivités :

La notion des parties prenantes est un concept traduit de l’anglais Stakeholders et représente un concept phare de la théorie des parties prenantes instituée par Freeman en 1984. Ce concept permet de faire la distinction entre les Shareholders, actionnaires, et les Stakeholders que l’on peut définir comme : « Personnes ou groupes de personnes ayant un intérêt dans le fonctionnement ou le succès d’un organisme » (Définition de la norme ISO 9000, cité par Chevalier, Élément de management public, 2009). Ce concept appliqué dans le cadre de la théorie des parties prenantes a les postulats suivants :

- « L’organisation a des relations avec plusieurs groupes qui sont affectés par les objectifs de l’organisation » (L’auteur parle d’entreprise, que l’on peut élargir à organisation)

- « Les intérêts des parties prenantes ont une valeur intrinsèque et n’ont pas d’intérêt à dominer les autres ». (Damak Ayadi, Théorie des Parties Prenantes : Théorie Empirique ou Théorie Normative, Indentification et maîtrise des risques, enjeux pour l’audit, la comptabilité et le contrôle de gestion, 2003).

38

Chevalier,

dans

Éléments

de

Management

Public,

propose

une

modélisation

intéressante des parties prenantes dans le cas d’organismes publics :

État

Législateur

Partenaires

Citoyens/usagers/

Clients

Fournisseurs

Environnement (Au sens DD) Organisme Public
Environnement
(Au sens DD)
Organisme
Public

Monde

Associatif

Collectivité

d’implantation

Financeurs

Tutelle

Fonctionnaires et Contractuels

Organisme public comparable

Figure 6 : Modélisation d’un organisme public avec ses parties prenantes, Source :

Chevalier, Éléments de management public, 2009. Cette modélisation peut être modifiée pour mieux correspondre au cas des collectivités locales :

État

Législateur

Partenaires

Citoyens/usagers/

Clients

Fournisseurs

Environnement (Au sens DD) Collectivité Locales
Environnement
(Au sens DD)
Collectivité
Locales

Satellites

Autres

Collectivités

Financeurs

Tutelle

Fonctionnaires et Contractuels

Élus

Figue 7 : Modélisation d’une collectivité avec ses parties prenantes, Source : Auteur.

2. L’accountability

39

Dès lors, on peut se poser la question de savoir quelle parties prenantes exigent que la collectivité leur « rende des comptes » ? Pour cela nous allons expliquer d’abord la notion d’accountability que l’on peut traduire en la reddition des comptes.

L’expression d’accountability se définit de plusieurs façons Wathalet, cité par Carassus et Rigal (Management Public en mutation, p.159, 2008), remarque que dans le code civil « rendre des comptes consiste pour un mandataire à faire rapport au mandant de l’exécution d’un mandat », que l’on peut élargir à un échange informatif contre le mandaté : « l’obligation de reddition des comptes implique l’explication ou la justification de ce qui a été fait, de ce qui est actuellement fait, et de ce qui a été planifié (…). Par conséquent, elle implique le fait de donner des informations » (Stewart, cité par Carassus et Rigal, Management Public en mutation). Au-delà de la dimension juridique, Carassus et Rigal montrent qu’elle peut être morale, en citant la définition de l’Office de la Langue Française : « l’obligation de reddition des comptes est une obligation juridique ou morale qu’a une entreprise (on peut élargir à organisation) d’informer ses actionnaires, ses bailleurs de fonds et le public en général de l’usage qui a été fait des ressources appartenant à la collectivité ». Selon Carassus et Rigal, la posture minimaliste de l’accountability est celle du reporting, « pour laquelle la reddition des comptes se limite à la communication d’une information synthétique et fidèle ». Nous n’allons pas aller plus loin dans ce rapport car il explique l’essentiel du compte rendu et permet de développer notre raisonnement. La question à se poser, c’est quelles sont les parties prenantes qui sont susceptibles de demander des comptes à la collectivité ? On peut identifier :

- Le citoyen/usager/client, qui par son vote donne un mandat aux élus qui ont dès lors la responsabilité de donner des informations, et de rendre compte de l’action qu’ils effectuent.

- Les financeurs, institutions bancaires et financières vont réclamer des comptes à la collectivité en échange d’un mandat sous la forme financière (emprunt ou obligation).

- L’État, via la Cour des Comptes, particulier les chambres régionales des comptes, et le comptable public, demande des comptes aux collectivités en échange d’un mandat sous la forme d’une délégation de compétences, d’une libre administration de la collectivité et de contreparties financières.

40

Nous allons nous concentrer dans cette partie sur le reporting lié aux financeurs car ils sont garants de l’indépendance financière nécessaire, mais non suffisante, pour mener à bien les objectifs de la collectivité, mais aussi car c’est la forme la plus présente dans les collectivités.

Section 2 : Les enjeux du reporting externe :

Dans cette seconde section nous allons étudier les enjeux du reporting externe. Le reporting externe va permettre d’une part aux collectivités de profiter de meilleures conditions de prêt (où d’accès au marché financier) dans un marché bancaire complexe à cause des nouveaux indicateurs issus de Bâle III et de la faillite de Dexia. Mais aussi un enjeu stratégique puisque le reporting vis-à-vis des financeurs peut être utilisé pour d’autres parties prenantes.

1. L’enjeu financier :

Le reporting à destination des financeurs a un enjeu financier majeur, puisquil permet d’évaluer la marge de manœuvre de la collectivité, d’apprécier la solvabilité de celle-ci, d’être renseigné en prospective des activités de la collectivité et d’analyser le risque lié à la collectivité. Il est intéressant de faire un état des lieux des financements des collectivités pour comprendre les problématiques liés aux enjeux financiers. Le recours à des financements issus du milieu bancaire ou financier est de plusieurs sortes. En effet, les établissements permettent le financement :

- à long terme des dépenses d’investissements des collectivités via les emprunts ou en ayant recours au marché financier,

- à court terme de la trésorerie des collectivités via les lignes de trésoreries ou de crédits revolving. Ces financements ont un coût pour la collectivité qui se divise en deux parties :

- le principal de l’emprunt ou de l’obligation, correspondant à une dépense d’investissement, et devant être intégralement remboursé par des ressources propres, c’est-à-dire hors emprunt.

41

- l’intérêt de l’emprunt ou de l’obligation, correspondant à une dépense de fonctionnement, et devant aussi être intégralement remboursé par des ressources hors emprunt, qui dépendent entre autre du risque financier associé à la collectivité, impactant le coût du financement.

Le coût du financement externe va dépendre du risque financier associé à la collectivité, c’est-à-dire :

- de la marge de manœuvre financière dont dispose la collectivité,

- de la solvabilité de celle-ci,

- de la stratégie financière de la collectivité.

De plus le marché bancaire, va être de plus en plus difficile d’accès, donc plus cher pour les collectivités, à cause d’une part d’une double conséquence de la crise bancaire, et d’autre part de la disparition de Dexia qui était la principale banque de financement des collectivités locales.

En effet :

- La crise de 2007 va dans un premier lieu augmenter le coût de refinancement des banques, provoquant l’augmentation du coût de la liquidité bancaire lié au fait que les banques n’acceptent plus de se prêter de l’argent, ceci induisant une augmentation des taux d’intérêt des crédits.

- La réglementation Bâle III, va être défavorable pour les collectivités locales car elle va impliquer des ratios qui ont pour conséquence de limiter l’offre de crédit aux collectivités. Ces ratios pénalisent les financements non adossés à des ressources stables comme les dépôts bancaires. Or les collectivités locales ont pour obligation de déposer leurs fonds au Trésor public et non dans un établissement bancaire.

- La chute de Dexia, qui était le prêteur bancaire des collectivités locales, a provoqué une raréfaction de l’offre de crédit pour les collectivités.

De plus, comme le montre l’étude de Collette, Damette et Seghir sur la dynamique des marges de crédit appliquées par les banques aux collectivités locales françaises, les banques fixent leurs marges sur les crédits à long terme des collectivités locales via une analyse économétrique, les caractéristiques des collectivités étant un facteur discriminant pour les marges élevées des crédits.

42

Le rôle du reporting externe est alors de rendre compte le plus efficacement en donnant le maximum d’informations sur la collectivité afin d’avoir une étude du risque plus fine et de permettre la négociation de taux d’intérêt moins élevés.

On va voir dans cette seconde partie que l’enjeu stratégique du reporting vis-à-vis des financeurs, n’est pas seulement une nécessité, mais qu’il peut aussi être utilisé pour d’autres parties prenantes.

2. L’enjeu stratégique :

Le reporting vis-à-vis des financeurs on va le voir par la suite peut être de nature :

- Financière, c’est-à-dire inclure dans les rapports uniquement des éléments touchant la sphère financière de la collectivité.

- Extra- Financière, c’est-à-dire inclure dans les rapports des éléments touchant non seulement la sphère financière, mais en intégrant des critères de responsabilité sociétale. Nous allons le voir dans un prochain chapitre en détail.

De plus on l’a vu, le contexte bancaire est défavorable pour les collectivités locales, ce qui va les pousser à utiliser d’autres modes de financement externe. En effet, en 2012 les collectivités ont levé 2,5 Milliards d’euros sur les marchés obligataires soit trois fois plus qu’en 2011. Dès lors on peut s’interroger sur la forme des obligations et du reporting associé à ces obligations.

L’emprunt obligataire, qui correspond à plusieurs titres, ou droits de créance, d’un montant défini côté sur un marché obligataire, représente l’emprunt consenti par la collectivité. Cet emprunt peut se subdiviser en :

o

Émission standard, où le reporting est de nature financier

o

Émission socialement responsable, où le reporting est de nature extra financière.

o

Émission grand public, où la démarche est d’associer la population locale à la politique d’investissement de la collectivité. Elle est peu utilisée par les

43

collectivités car elle est onéreuse et la durée de leur amortissement est trop faible pour les collectivités.

Le recours à un marché obligataire, va le plus souvent s’associer à une obligation de notation par un organisme indépendant dont la nature va dépendre du type d’emprunt.

Ces notations vont permettre à la collectivité de toucher plusieurs parties prenantes, car quelle que soit la nature de l’organisme de notation, le rapport de notation est rendu public.

Dès lors l’enjeu du reporting est stratégique puisqu’il permet de mettre en avant la note de la collectivité, et les bonnes pratiques qui lui sont associées et dans le cas contraire il permet de procéder à l’amélioration des pratiques afin d’obtenir de meilleures conditions dans le cadre du marché obligataire.

Maintenant que nous avons vu quels sont les enjeux du reporting vis-à-vis des financeurs, il est important de s’attarder plus précisément sur les formes de reporting qu’il soit financier ou non financier et d’en expliquer les principales composantes.

Chapitre 2 : Les formes de reporting externe :

Les formes de reporting externe vis-à-vis des financeurs se divisent en deux parties :

- Le reporting financier, pour lequel nous allons exprimer ses formes via un retour d’expérience professionnelle pour ce qui est d’une analyse réalisée en propre.

- Dans le reporting extra-financier, nous allons expliquer les enjeux spécifiques de la notation extra-financière et de l’investissement socialement responsable pour les collectivités territoriales particulièrement.

Section 1 : Le reporting financier : un exemple via l’analyse réalisée par la collectivité, retour d’expérience :

Dans cette section, nous allons revenir sur un retour d’expérience sur la démarche pratique, et certains détails de l’analyse financière des collectivités locales.

44

Dans cette partie, nous allons analyser la métrologie d’analyse, le plan, les indicateurs majeurs utilisés dans une analyse financière, ou rapport financier, réalisée dans un objectif de reporting externe au cours du stage au sein du Conseil Général des Pyrénées-Orientales dans le but d’analyser le processus de reporting en propre.

a. La méthodologie :

La méthodologie associée au rapport financier est basée tout d’abord sur la lecture de rapports financiers émis par d’autres collectivités et en particulier de Départements comme l’Hérault, rapport réalisé par un cabinet externe, et les Landes, rapport réalisé en interne, puis sur la lecture des rapports financiers issus de la collectivité où le stage a été réalisé. A partir d’une comparaison entre les rapports financiers, certains indicateurs sont utilisés et mis en avant afin de permettre une meilleure compréhension du contexte des collectivités et comment se situe le Conseil Général des Pyrénées-Orientales par rapport aux autres collectivités de son niveau (Départements). L’analyse a été réalisée en mettant en avant :

- Des données temporelles sur plusieurs exercices, afin d’apprécier la dynamique financière de la collectivité.

- Des données sectorielles, c’est-à-dire des Départements issus d’une strate de population proche du Département (± 100 000 habitants), hors DOM/TOM car ils ne sont pas dans le même contexte que les départements métropolitains. Ceci pour comparer la situation économique et financière du Département et montrer les bonnes pratiques.

- De données issues des organismes satellites, il est réalisé dans le rapport une analyse financière des satellites présentant le plus d’intérêt à être évalués, c’est-à-dire qu’ils présentent un risque financier significatif pour le Conseil Général qu’ils soient liés financièrement ou juridiquement, d’un montant significatif sous la forme d’une subvention où d’une garantie d’emprunt, ou d’une part important de capital dans le cas où il y a détention de capital.

b. Le plan du rapport financier :

Le plan du rapport financier se divise en plusieurs sous parties que nous allons voir :

- Tout d’abord les chiffres clefs où sont présentés rapidement :

45

o

Un tableau récapitulatif des ratios légaux définis par le code général des collectivités territoriales, et en particulier l’article R3313-1.

o

Un graphique faisant état de la dette.

o

L’État des impôts directs et indirects majeurs.

o

Les engagements externes de la collectivité

Le but de ce chapitre introductif est de mettre en avant les informations les plus importantes sous forme synthétique, afin d’avoir une lecture rapide de la situation de la collectivité.

- Ensuite un point est fait sur de l’information financière sur un ou des événements qui ont provoqué des changements dans la collectivité. En 2011, un point a été réalisé sur la nouvelle fiscalité départementale issue de réformes sur la Taxe Professionnelle et son impact et enjeu pour les collectivités locales en général et pour le Conseil Général des Pyrénées-Orientales en particulier.

- La situation globale des recettes et dépenses est développée afin d’avoir une vision globale de la dynamique financière et de ses changements sur des séries longues, soit 10 ans.

- L’analyse se précise par la suite en décomposant l’évolution des dépenses et recettes de fonctionnement, temporelle et en comparaison des autres Départements.

- Puis une analyse du résultat (Épargne brute) est présentée qui est extrêmement importante puisqu’elle permet d’étudier la marge de manœuvre dégagée par les opérations courantes, et de déterminer l’excédent destiné à financer les opérations en capital c’est-à-dire l’autofinancement de la collectivité.

- Une analyse est réalisée sur les recettes et dépenses d’investissement (opération en capital).

- Vient par la suite une section sur la gestion de la dette, analyse majeure car elle permet d’évaluer la structure de la dette et la solvabilité de la collectivité, puis d’analyser la perspective sur la gestion de la dette à moyen terme, mais aussi de la gestion de la trésorerie.

- Une synthèse avec les principaux indicateurs sur la situation financière de la collectivité.

- Un état des lieux des engagements hors bilan, c’est-à-dire garanties d’emprunts et engagements externes liant le Conseil Général et les satellites les plus importants.

46

- Une analyse des comptes de gestion où sont présentés le bilan et une cascade des soldes de gestion (décomposition du résultat de la collectivité).

- Enfin un chapitre entier dédier aux satellites de la collectivité et à la consolidation des données financières afin d’analyser les risques financiers issus des satellites et d’analyser le périmètre global de l’action de la collectivité et son impact sur le Bilan et le Compte de Résultat de celle-ci.

c. Les principaux indicateurs :

Les principaux indicateurs de l’analyse sont en majeure partie sous la forme de ratios. Ils permettent de mesurer la marge de manœuvre financière des collectivités locales, de mesurer le risque associé aux emprunts consentis et aux risques liés aux engagements hors bilan et en particulier des garanties d’emprunts. Nous allons faire la typologie, dans cette partie, des principaux indicateurs. Ils sont en grande partie issus de « L’analyse financière d’une collectivité locale » de Klopfer (Le financement du développement local, 1995, Presse universitaire de France). En effet, il met en avant les ratios suivants qui ont été utilisés au sein du rapport financier du Conseil Général des Pyrénées-Orientales :

- Endettement / population : malgré la signification limitée qu’a cet indicateur, il permet de voir l’évolution relative de la population par rapport à l’évolution des emprunts.

- Niveau de service rendu : soit dépenses réelles de fonctionnement / population, ce ratio vise à mesurer les spécificités des différentes collectivités, et d’en mesurer le « niveau de service » rendu à la population.

- Poids du personnel : c’est-à-dire charge de personnel/ dépenses réelles de fonctionnement, il s’agit comme les ratios précédent d’un clignotant.

- Croissance relative des postes, qui permet d’évaluer la marge de manœuvre des collectivités où une différence de progression entraîne une hausse ou une baisse de la marge de manœuvre de la collectivité.

- Financement de l’équipement, dépenses d’investissement sur les immobilisations, par l’emprunt, qui permet d’évaluer la détérioration de la situation financière de la collectivité.

- La capacité de désendettement : soit l’encours de dette sur l’épargne brute, résultat de fonctionnement hors remboursement de l’amortissement des emprunts, qui permet d’évaluer la solvabilité de la collectivité.

47

Ce ratio permet de calculer le temps théorique de remboursement de l’ensemble de l’encours si la collectivité fait le choix de bloquer les investissements. Le seuil de surendettement des collectivités se situe autour de 10-15 ans, en effet, sachant que le temps moyen des emprunts des collectivités se situe autour de 15 ans, si elles ont une capacité de désendettement supérieure à la durée moyenne des emprunts, elle n’est pas en mesure de rembourser ses emprunts de manière saine. Cet indicateur est primordial, car il permet de fixer la politique de pilotage financier donc de s’assurer les marges de manœuvre nécessaires à la faisabilité des orientations stratégiques. D’autres éléments formalisés plus spécifiquement sur le risque des emprunts et des engagements hors bilan d’une importance capitale sont aussi mis en avant :

- L’analyse des engagements consolidés par le ratio Galland : qui définit la marge de manœuvre réglementaire imposée aux collectivités. Il fixe et évalue le volume de garanties d’emprunts que peut accorder une collectivité locale, en renforçant les conditions d’octroi de celles-ci. En effet, les collectivités peuvent être garantes d’emprunts consentis par un satellite en cas de défaut de celui-ci, c’est ce que l’on appelle la garantie d’emprunt. Le ratio Galland, fixé en 1988, compare les annuités de dettes propres et de dettes garanties au cours du même exercice, aux recettes réelles de fonctionnement. La limite légale étant fixée à 50%, il est alors important de se situer bien en deçà.

- L’analyse du risque des emprunts via les indices issus de la charte Gissler :

La charte Gissler est apparue suite à la crise bancaire et financière afin de limiter l’effusion de crédits « toxiques » et de limiter le risque de taux, risque que les taux augmentent considérablement engendrant une augmentation importante de l’intérêt, pour les collectivités, qui ont conduit à des situations critiques pour les collectivités, puisqu’elles n’étaient plus en mesure d’honorer leurs engagements. Dans le détail, la charte Gissler, contient six engagements, quatre pour les banques et deux pour les collectivités locales, développant une typologie des prêts structurés où les opérations d’échange de taux sont classées en fonction des risques qu’ils comportent, d’une part à raison de l’indice ou des indices sous-jacents et d’autre part de la structure du produit.

48

Tableau 7 : La typologie des risques selon la charte Gissler.

 

Indices Sous-jacents

 

Structures

1

Indices Zone Euro

A

Taux fixe simple. Taux variable simple. Échange de taux fixe contre taux variable ou inversement. Échange de taux structuré contre taux variable ou fixe (sens unique). Taux variable simple plafonné ou encadré.

2

Indices inflation française ou inflation zone euro ou écart entre ces indices

B

Barrière simple. Pas d'effet de levier

3

Écart d'indice Zone Euro

C

Option d'échange

4

Indices hors zone euro. Écart d'indices dont l'un d'eux est un indice hors zone euro

D

Multiplicateur jusqu'à 3 (ou 5 capé).

5

Écart d'indices hors zone euro

E

Multiplicateur jusqu'à 5 ou plus.

Source : Charte Gissler, issus d’un document de la Direction Général des Collectivités Locales.

Cet indice va de 1A (Non spéculatif → Peu risqué) à 5E (Extrêmement spéculatif Risque Fort). Cette typologie permet de réaliser une analyse du risque associée aux risques de taux associés aux crédits souscrits par les collectivités.

Maintenant que nous avons vu un exemple de reporting financier réalisé en propre nous allons voir les spécificités d’une autre forme de reporting vis-à-vis des financeurs, le reporting extra-financier.

Section 2 : Le reporting extra-financier :

Pour bien comprendre le reporting extra financier, il faut savoir sur quoi il se base et sur quels concepts la notation se base afin d’en évaluer les enjeux pour les collectivités, sans rentrer dans le détail de l’ensemble des critères d’évaluation, car ils sont indisponibles la plupart du temps, réalisés par des sociétés de notations. Les processus de notation et les critères exacts de notations sont protégés. Pour cela nous allons voir d’où vient le concept de notation extra-financière, et en particulier d’où vient l’Investissement Socialement Responsable (ISR)

1. La Responsabilité Sociétale :

49

La Responsabilité Sociétale des Entreprises est un concept apparu au cours du 20 ème siècle aux États Unis d’abord de nature religieuse, portée par des chefs de grandes entreprises comme Ford que l’on peut retrouver dans les ouvrages de Marx (L’Éthique du Capitalisme) , en 1953 Bowen dans La Responsabilité Sociale de l’homme d’affaire va tenter d’expliquer ce phénomène, ce livre représente le fondement des théories sur la RSE. Des années 1975 à 1980, la RSE rencontre les préoccupations pour le développement durable, qui vont se développer ensemble. Des années 1980 à 1995 la RSE représente le développement des sociétés qui souhaitent être durables, harmonieuses. En France, le concept de RSE ne se répand qu’à partir du milieu des années 1990 suite à l’appel fait par Jacques Delors. Aujourd’hui, la RSE représente l’application des enjeux du développement durable par les entreprises. La Commission Européenne définit la RSE comme étant « l’intégration volontaire par les entreprises des préoccupations sociales et environnementales à leurs activités commerciales et leurs relations avec les parties prenantes ».

Figure 8 : Triptyque de la Responsabilité Sociétale des Entreprises :

Triptyque de la Responsabilité Sociétale des Entreprises : Celle- ci s’organise au travers de principes d’action

Celle-ci s’organise au travers de principes d’action fondamentaux mis en avant par le rapport Brundtland en 1987 par l’ONU :

- Le Principe d’équité : Il est important de se préoccuper de mieux partager les ressources et les richesses intra et extra nationales ainsi que extra-générationnelles.

- Le principe de précaution : Il faut prévoir et prévenir les conséquences des décisions.

50

- Le principe de participation : Il faut dans l’idéal une collaboration et la consultation de toutes les parties prenantes qui permet d’atteindre la prise de décisions « meilleures ».

La Responsabilité Sociétale des Territoires fait partie de la Stratégie Europe 2020, la Responsabilité Sociétale va se décliner de façon différente selon les acteurs. Pour les pouvoirs locaux, on va alors parler de Responsabilité Sociétale des Territoires. Celle-ci va s’inscrire dans les principes de la RSE :

- Une démarche Volontaire.

- L’intégration des préoccupations sociales et environnementales.

- La relation avec les parties prenantes.

2. L’investissement socialement responsable et la notation extra financière :

L’investissement socialement responsable (ISR) est selon Novetic « un terme générique qui désigne les diverses démarches du développement durable au sein de la gestion financière ».

« L’ISR consiste pour les investisseurs qui le pratiquent de prendre en compte des critères extra-financiers, c’est-à-dire Environnementaux, Sociaux et de Gouvernance (ESG) dans leur choix d’investissement ».

Afin d’évaluer la mise en place des politiques Environnementales, Sociales et de Gouvernance (ESG), des organisations se positionnant sur le marché ISR, l’analyse extra- financière s’est développée à la fin des années 1990. Cette pratique permet alors à des investisseurs via des organismes de notation extra- financière d’obtenir une note sur une Organisation selon des critères ESG. Cette pratique s’effectue notamment pour constituer des fonds obligataires ISR (Investissement Socialement Responsable). Deux types de notations s’effectuent sur le secteur :

- La notation déclarative, où la notation est établie à la demande et rémunérée par les investisseurs.

- La notation sollicitée, où la notation est réalisée à la demande de l’organisation et rémunérée par celle-ci.

51

Ce système permet de comparer les différentes organisations selon des critères non financiers dans un but financier : Permettre le financement des entreprises ou collectivités avec des obligations dans des fonds socialement responsables. D’autres outils de rationalisation comme la certification grâce à la norme ISO 26000, créée en 2000 afin de proposer une norme commune de responsabilité sociétale des organisations, mais sont moins prises en compte que les notations réalisées par des agences de notations extra-financières. Ils permettent en revanche de rationaliser les actions ESG afin de mettre en place un outil de pilotage pour les Organisations, mais aussi de rapporter les actions aux différentes parties prenantes de l’organisation. La notation extra-financière des collectivités se base sur de nombreux domaines et de nombreux critères. Pour les analyser nous allons prendre comme exemple la notation extra- financière de la notation Nord Pas de Calais réalisé par Urbi Valor. Cette agence se base sur 7 critères et 4 domaines qui sont :

Pour les critères :

- L’engagement politique vis-à-vis du développement durable,

- L’organisation des responsabilités,

- La transparence des modalités de gestion, outils de contrôle et d’évaluation,

- L’indentification et l’écoute des parties prenantes,

- L’équilibre des actions,

- L’innovation,

- La visibilité à long terme. Elle se base sur le domaine :

- Environnemental,

- De la cohésion sociale,

- Du développement économique,

- De la gouvernance.

La notation permet l’attribution à la collectivité de notes sur 100 pour chaque critère d’où il

ressort une note allant de AAA à D avec quatre niveaux de tendance de ++ (forte amélioration de la performance à long terme) à (forte dégradation de la performance à long terme).

Dès lors que nous avons vu la démarche, il est important de s’intéresser aux enjeux du reporting extra-financier pour les collectivités locales.

52

Section 2 : Les enjeux du reporting non financier pour les Collectivités territoriales :

1. Un enjeu financier :

En 2012 les Collectivités locales ont levé 2,5 Milliards d’euros sur le marché obligataire, soit trois fois plus qu’en 2011. Phénomène qui s’explique comme on l’a vu par la chute de Dexia Crédit Local, prêteur majeur des collectivités locales (40% du financement des collectivités locales françaises), ainsi que par la réglementation Bâle III, qui impacte le niveau de fonds propres nécessaire pour couvrir le risque et la perte de confiance dans le marché interbancaire. Ceci se traduisant par l’augmentation des marges des emprunts concédés aux Collectivités Locales, leur ajoutant une charge supplémentaire. L’Investissement Socialement Responsable (ISR) représente en 2012 149 Milliards d’€ soit +29% par rapport à 2011, marché en pleine expansion en France il permet aux investisseurs d’intégrer l’analyse de critères extra-financiers (ESG) dans le cadre d’une gestion d’actif financier. Les fonds ISR peuvent être investis en actions, obligations, et en titres monétaires, répondant à des critères financiers, ainsi que non financiers. En France depuis 2008 quatre collectivités ont utilisé l’ISR (obligation) comme moyen de financement d’investissements.

- La Région Nord-Pas de Calais à hauteur de 80M(3,42%/10ans)

- La Région Pays de la Loire pour 43M(4%/10 ans)

- La Région Ile de France pour 350M(3,62%/10 ans)

- La Région PACA pour 120M(3,60%/12 ans)

Ces emprunts, majoritairement dédiés à la réalisation des projets sociaux/environnementaux, permettent à ces collectivités locales de mettre en place une stratégie de développement territorial durable avec des moyens financiers importants et socialement responsables.

2. Un enjeu stratégique :

53

Le reporting extra financier se base sur des critères ESG, le critère de gouvernance, va impliquer le principe de Partie Prenante c’est-à-dire « tout groupe ou individu qui peut être affecté ou est affecté par l’accomplissement des objectifs d’une organisation» (Freeman 1984). Freeman, va développer la théorie des parties prenantes, en contrepied de la théorie de l’agence et du Principal agent (Jensen et Meckling), c’est-à-dire que les décisions exécutives seront influencées par les intérêts de la principale partie prenante de l’organisation. Pour Freeman, c’est l’ensemble des parties prenantes qui peuvent influencer la décision de l’organisation. Cette base théorique qui va s’enrichir au fur et à mesure, est prise en compte dans les méthodologies de reporting extra-financier. Dans le cadre de la RSE, la gouvernance via la théorie des Parties Prenantes va tendre vers la pratique d’une démocratie participative. Celle-ci va se traduire par des actions de participation des parties prenantes, grâce à l’Open Data, de mise en place d’informations sur la collectivité, sur les actions de l’organisation, à des concertations sur les processus de décision. L’intérêt est stratégique, dans la mesure où les Collectivités Territoriales sont des démocraties représentatives. Le reporting non financier va permettre la mise en place d’outils de mesure proches de la démocratie participative qui peut changer les processus de reporting interne et externe et mettre en place de nouveaux outils de pilotage.

Nous l’avons vu dans cette partie, le reporting externe peut être élargi à nombre de parties prenantes, malgré tout nous nous sommes délimités aux financeurs pour lesquels nous avons eu deux approches liées au contexte actuel. Une première approche liée essentiellement aux critères financiers répondant à une exigence de solvabilité de la collectivité vis-à-vis des investisseurs. La seconde liée à un marché obligataire particulier dont les critères de reporting sont de nature socialement responsable, répondant à une exigence de développement durable de la collectivité vis-à-vis des investisseurs. Nous avons pu voir les enjeux du reporting vis-à-vis des financeurs en général, et du reporting extra-financier en particulier répondant chacun à un enjeu financier commun mais des enjeux stratégiques différents.

54

Conclusion du rapport :

Dans ce rapport nous avons pu voir que :

- Le reporting interne, est apparu relativement récemment dans les collectivités territoriales. Il se caractérise par des processus de contrôle interne portant majoritairement sur les informations financières. Mais l’évaluation des politiques publiques sont de plus en plus développées dans les collectivités. Les outils de gestion sont difficilement transmissibles d’une entreprise à une collectivité sans l’adaptation de l’outil au cadre particulier des collectivités locales afin de les exploiter correctement.

- Le reporting externe peut s’analyser via les concepts de parties prenantes et en rapport avec l’exigence d’accountability, pour nous focaliser sur le reporting vis-à-vis des financeurs afin d’en expliquer les enjeux qui sont liés au contexte et touchent les collectivités sur deux points, l’axe financier et l’axe stratégique. Il existe plusieurs formes de reporting vis-à-vis des financeurs dont le reporting financier qui fut réalisé au cours du stage, mais aussi le reporting non financier qui est exécuté via le recours au marché de l’Investissement Socialement Responsable qui représente une alternative pour les collectivités qui souhaitent se financer.

Des limites existent dans ce rapport. En effet, la réflexion réalisée dans la partie trois peut s’élargir à l’ensemble du reporting :

En effet,

- la problématique de légitimité organisationnelle et d’isomorphisme de DiMaggio et Powell permettant d’expliciter le fait que les processus organisationnels sont les mêmes d’une organisation à une autre lorsque les parties prenantes poussent les collectivités à réaliser du reporting externe qui va directement impacter les processus de contrôle interne.

- De plus, sur le reporting externe, une analyse globale peut être réalisée en explicitant les parties prenantes auxquelles la collectivité locale va demander des comptes et celles qui vont demander des comptes à la collectivité, afin d’en lister les différents échanges d’information.

55

Enfin, une plus vaste étude de la littérature académique, permettrait d’élargir la démarche, de recourir à d’autres concepts et d’élargir la réflexion à d’autres outils de reporting interne et externe.

56

Bibliographie :

Articles académiques ou professionnels :

Les évolutions du pilotage et du contrôle de gestion dans les collectivités locales, Cour des Comptes, 2007. L’intérêt du Balanced Scorecard dans l’évolution des modes de contrôle des Départements français, Chauvey, Comptabilité et Connaissance, 2005. Les producteurs et diffuseurs du New Public Management en France depuis les années 1970, Bezes, Le seuil, 2012. Améliorer la gestion locale. L’impact de la LOLF sur le secteur local, Annuaire des collectivités locales, 2006. La difficile émergence du contrôle de gestion territorial, Gibert, Politiques et management public, 1995. Le système d’information du département des Hauts de Seine, Tomas, Politique et management public, 2002. Le contrôle de gestion dans les collectivités territoriales, Courbet, Politique et management public, 2002. Histoire d’un outil de contrôle de gestion dans une collectivité locale : le cas de la comptabilité analytique à la ville d’Angers (1983-2005), Baragain, XVI Journées d’histoire de la comptabilité et du management, 2011. Le périmètre de consolidation dans le secteur public : Identification et validation, Lande, Comptabilité-Contrôle-Audit, 1998. La théorie des parties prenantes, théorie empirique ou théorie normative, Damak Ayadi, Identification et maîtrise des risques : enjeux pour l’audit, la comptabilité et le contrôle de gestion, 2003. Paul DiMaggio et Walter W. Powell, Des organisations en quête de légitimité, Hurault, Les grands auteurs en management, 2009. De l’obligation de rendre des comptes ou accountability, Dumez, Gérer et Comprendre, 2008. Faire face aux défis de la décentralisation, Études économiques de l’OCDE, 2007. Pourquoi certaines collectivités locales françaises recourent-elles à la notation financière, Guehair & Rigal, Gestion et management public, 2012. Le renouveau du contrôle des bureaucraties, L’impact du New Public Management, Bezez, Information sociales, 2005.

57

Le contrôle de gestion dans les bureaucraties professionnelles non lucratives : Une proposition de modélisation, Note de synthèse des activités de recherches en vue du diplôme d’HDR, Châtelin-Ponroy, 2008. Le « nouveau management public », Pesqueux, 2006. Lolf et les collectivités locales, une démarche de performance déjà engagée, Bercy Colloc Information spéciale, 2008. Opération de la RSE : Une approche par les Parties Prenantes, Rasolfo-Dislter, Management & Avenir, 2010. Outil de contrôle de gestion et performance des collectivités : état de la littérature, Togodo Azon & Van Caillie, Comptabilité Contrôle Audit, 2009. « Lost in Translation » Étude de la mise en place d’un Tableau de Bord dans une région française, Dreveton & Rocher, La comptabilité, le contrôle et l’audit entre changement et stabilité, 2008. Le développement des pratiques de contrôle de gestion au sein des collectivités territoriales, Zampiccoli, Gestion et Management Public, 2009. Le nouveau management public, avantages et limites, Amar & Berthier, Gestion et Management Public, 2007. Le Balanced Scorecard en France, Un outil de communication encore incompris, Trébucq, Revue française de gestion, 2011. Les outils de contrôle de gestion à l’épreuve de la RSE, Le cas de l’organisation publique, Dreveton, Revue de l’organisation responsable, 2009. Guide de la LOLF aux Collectivités Locales, Direction Générale des Collectivités Locales. L’analyse financière d’une collectivité locale, Klopfer, in Le financement du développement local, 1995, Presse universitaire de France. L’émergence de l’accountability dans les collectivités locales : valeurs sous-tendues, mode d’évolution, enjeux et limites actuelles, Carassus & Rigal, in Le management public en mutation, 2008. La dynamique des marges de crédits appliqués par les banques aux collectivités locales françaises : impact de la crise des subprimes, Collette, Damette & Seghir, Les conséquences de la crise financière pour les collectivités territoriales : le principe de la libre administration remis en cause par leur situation financière ? Conférence du 7 juin 2013, Montpellier.

58

Ouvrage :

Reporting et contrôle budgétaire, de la délégation à la responsabilisation, Pigé, 2009. Éléments de management public, Chevalier, 2009 Appuis théoriques :

Cours de Master 1 management second semestre, Management Organisationnel, Courent. Site internet :

59

Index des tableaux :

Tableau 1 : Compétence des Collectivités Locales

12

Tableau 2 : Calendrier budgétaire :

15

Tableau 3 : Typologie des recettes et dépenses des collectivités :

17

Tableau 4 : Comparaison des administrations de type wébérien et NMP :

20

Tableau 5 : (en annexe) : Guide de délégation de signature issue du règlement financier

28

associé au guide de procédure du Conseil Général des Pyrénées-Orientales

Tableau 6 : Les intérêts perçus du BSC par les 3 personnes connaissant lapproche : 36

Tableau 7 : La typologie des risques selon la charte Gissler

60

49

Index des figures :

Figure 1 : Le Balanced Scorecard

10

Figure 2 : Les facteurs déclencheurs de l’émergence de nouvelles pratiques

de gestion. Source : E. Lande ,Améliorer la gestion locale. Limpact de la LOLF

24

sur le secteur local » dans Annuaire des collectivités locales, 2006

Figure 3 : La comparaison des résultats par rapport aux objectifs, pour correction des actions et rapprochement des objectifs, Le contrôle de gestion dans les collectivités territoriales, Courbet, in : Politique et management public, 2002.

25

Figure 4 : Le dialogue de gestion, Guide pratique de la LOLF appliqué aux

30

collectives locales, 2007

Figure 5 : Le dialogue de gestion dans le Conseil Général des Pyrénées-

30

Orientales

Figure 6 : Modélisation dun organisme public avec ses parties prenantes,

39

Source : Chevalier, Éléments de management public,

Figue 7 : Modélisation dune collectivité avec ses parties prenantes,

Source : Auteur

39

Figure 8 : Triptyque de la Responsabilité Sociétale des Entreprises :

50

61

Index des annexes :

Annexe 1 : Lorganigramme du Conseil Général des Pyrénées-

2

Annexe 2 : Guide de délégation issue du règlement financier associé

3

au guide de procédure du Conseil Général

1

Annexe 1 : L’organigramme du Conseil Général des Pyrénées-Orientales.

Annexe 1 : L’organigramme du Conseil Général des Pyrénées -Orientales. 2

2

Annexe 2 : Guide de délégation issue du règlement financier associé au guide de procédure du Conseil Général.

 

Directions

Direction

DGS-

Présidente

des

DGA

finances

Marchés

       

Avis de publicité Marché < 90K€ HT

Oui

     

Avis de publicité Marché <Avis de publicité Marché ≥ 90K€ HT

 

Oui

   

Lettre de refus < 90K€ HT

Oui

     

Lettre de refus ≥ 90K€ HT

   

Oui

 

Pièces du Marché < 10K€ HT

Oui

 

Oui

 

Pièce du Marché > 10K€ HT

   

Oui

 

Lettre de Notification < 10K€ HT

Oui

     

Lettre de Notification ≥ 10K€ HT

     

Oui

Ordre de service (Début des travaux)

   

Oui

 

Situation

Oui

     

Décompte général

   

Oui

 

Comptabilité

       

Autorisation préalable d’engagement >10K€ HT

Oui

     

Bon ou lettre de commande > 10K€ HT

   

Oui

 

Bon ou lettre de commande < 10K€ HT

Oui

     

Constatation de commande faite

Oui

     

Mandat de paiement

 

Oui

   

Administration

       

Correspondances simple

Oui

     

Notes (Chacun son niveau)

Oui

     

Copies

Oui

     

Ampliation

Oui

     

Autre

       

Courriers aux élus locaux

     

Oui

Notification de gratifications

     

Oui

Personnels

   

DGA

Oui

Ordre de mission

   

Oui

 

Propositions d’évaluation

Oui

 

Oui

 

Évaluation

     

Oui

Tableau 2 : Guide de délégation de signature issue règlement financier associé au guide de procédure du Conseil Général des Pyrénées-Orientales.

3