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Leccin 7: EL GOBIERNO (II) A) Las funciones del Gobierno: introduccin El art. 97 CE, no define el Gobierno solamente como Poder Ejecutivo ya que, en la actualidad, su funcin principal es la direccin poltica del Estado. Funciones: - Funcin de direccin e impulso poltico - Funcin ejecutiva - Funcin normativa - Otras funciones del Gobierno B) La funcin de direccin e impulso poltico La funcin directiva del Gobierno consiste en orientar la poltica general del Estado, determinar los fines que se persiguen con la accin poltica e impulsar al resto de los rganos constitucionales para alcanzar estos objetivos. La CE encarga al Gobierno: - La direccin de la poltica interior El ejercicio gubernamental de la iniciativa legislativa: proyectos de ley, art. 87.1. El Parlamento aprueba las leyes que el Gobierno considera necesarias para hacer frente a los problemas de la sociedad. El Ejecutivo, a travs de su Presidente, decide la disolucin de las Cmaras y la correspondiente convocatoria de elecciones anticipadas El Presidente del gobierno, previa autorizacin del Congreso, puede convocar al electorado a un referndum consultivo sobre decisiones polticas de especial transcendencia. La atribucin al Gobierno de la direccin poltica interior no tiene carcter exclusivo, pues otros rganos (parlamento) influyan claramente en la orientacin poltica. - La direccin de la poltica exterior Las actuaciones puramente polticas que lleva a cabo el Gobierno en el extranjero: reconocimiento de otros Estados, intervencin de operaciones multinacionales La actuacin meramente administrativa del Ejecutivo en la organizacin de las representaciones diplomticas y la tutela de los espaoles en el extranjero. Acordar la negociacin y firma de tratados internacionales.

- La direccin de la defensa del Estado La defensa del Estado aparece en la CE como una funcin reservada en exclusiva a la comptnencia estatal y al Gobierno. El art. 5 LO 5/2005 de la Defensa Nacional afirma que corresponde al Gobierno determinar la poltica de defensa y asegurar su ejecucin, asi como dirigir la Administracin militar y acordar la participacin de las Fuerzas Armadas en misiones fuera del territorio nacional. Colaboracin del Gobierno con otros rganos constitucionales, poder legislativo. Las Cortes debatirn las lneas generales de la poltica de defensa y de los programas de armamientos; el Gobierno deber someter estas lneas generales al conocimiento y debate de las Cmaras. - La direccin de la poltica econmica: Se manifiesta en la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado, considerados como la fijacin del programa econmico anual del Gobierno. Corresponde al Gobierno en exclusiva la iniciativa presupuestaria y a las Cortes su examen, enmienda y aprobacin. C) La funcin ejecutiva

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- La direccin de la administracin civil y militar, se trata de la direccin de un aparato administrativo no poltico, para que sirva a la direccin poltica de la sociedad. - La ejecucin de los Presupuestos Generales del Estado. D) La funcin normativa ordinaria: la potestad reglamentaria 1. La potestad reglamentaria y el concepto de reglamento

Reglamento: toda norma escrita dictada por la Administracin. Potestad reglamentaria: la capacidad atribuida al Poder Ejecutivo de dictar normas con subordinacin a las leyes. Al Gobierno le pertenece con carcter originario la potestad reglamentaria, la potestad de dictar reglamentos (art. 97). Reglamento como el acto normativo del gobierno. La potestad reglamentaria esta tambin predicable respecto de otros rganos. La propia CE, en los art. 137, 140, 141 y 143 la autonoma de los municipios, las provincias, las islas y las comunidades autnomas, esta admitiendo tambin como contenido de dicha autonoma una facultad normativa propia de esas entidades territoriales. La potestad reglamentaria corresponde con carcter originario al Gobierno, con carcter derivado se puede atribuir tambin a rganos de la Administracin del Estado subordinados a ste; como las Comisiones Delegadas del Gobierno, los propios Ministros y otros rganos y autoridades inferiores. 2. Clases de reglamentos

Si se considera el dato de su procedencia formal, los reglamentos pueden ser estatales, procedentes de la administracin del Estado o autonmicos, emanados de una Administracin Autonmica. Reglamentos normativos o jurdicos son los que regulan o establecen derechos o imponen deberes en el mbito de la relacin establecida entre las administraciones publicas y el conjunto de ciudadanos. Reglamentos administrativos o de organizacin son los que regulan la propia Administracin Publica y los que se dictan dentro dela mbito de una relacin especial de poder.

Los reglamentos ejecutivos son los que desarrollan y complementan una ley, por mandato de la propia ley. Los reglamentos independientes son aquellos que se dictan sin que exista una previa ley que desarrollar. En nuestro derecho, solo caben los reglamentos independientes en materias en las que no se ha producido una regulacin legal y que al mismo tiempo no estn protegidos por una reserva de ley. Los reglamentos ejecutivos requieren, antes de su aprobacin, del dictamen precepto del Consejo de Estado o del consejo consultivo autonmico. Este dictamen no se exige en el caso de reglamentos independientes. 3. La posicin de los reglamentos en el sistema de fuentes

El principio que informa la posicin de los reglamentos es el principio de jerarqua normativa. El ordenamiento jurdico administrativo tiene una estructura piramidal jerrquica y a ella deben atenerse todos los rganos del Estado. El principio de jerarqua normativa no informa solo las relaciones entre el reglamento y la ley. Tambin los propios reglamentos estn relacionados entre si jerrquicamente, de forma correlativa a la jerarqua que tienen los rganos de que proceden. Art. 23.3 Ley 50/97 los reglamentos se ajustaran:

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- Disposiciones aprobadas por el Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. Principio de competencia es el que preside la relacin entre ambos tipos de Reales Decretos. La parcela propia de los Reales Decretos del Presidente del Gobierno se sita en la materia funcional y operativa del rgano complejo que es el Gobierno. - Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial Ningn reglamento podr vulnerar preceptos de otro de jerarqua superior, son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por rganos de igual o superior jerarqua que el que lo haya aprobado. 4. La relacin entre ley y reglamento

El reglamento tiene en comn con la ley el ser una norma escrita. Lo caracterstico del reglamento es que es obra de la Administracin y es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley. Son nulos de pleno derecho los reglamentos opuestos a la ley, de conformidad con lo dispuesto en el art. 62.2 Ley de Rgimen Jurdico de las Administracin Publicas. El art. 23.2 Ley del Gobierno afirma que los reglamentos no podrn regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas de dicho rango. Sin perjuicio de su funcin de desarrollo o colaboracin con respecto a la ley, no podrn tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, as como tributos, cnones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carcter publico. El proclamar la superioridad jerarqua de la ley sobre el reglamento no resolver toda la problemtica de las relaciones entre ambas normas. Es necesario recordar las concretas reservas de ley que nuestra CE establece. El problema consiste en determinar si el reglamento puede regular alguna de las materias sujetas a reserva de ley cuando la ley en cuestin ya ha sido dictada. El TC sealo que el principio de reserva de ley no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero si que tales remisiones hagan posible una regulacin independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondra una degradacin de la reserva formulada por la CE en favor del legislador. 5. El control de los reglamentos

El Juez no puede proceder por si mismo a la inaplicacin de una ley que estime contraria a la CE si que puede y debe inaplicar un reglamento cuando lo estime ilegal o inconstitucional. Esta sujecin del reglamento al control jurisdiccional se formula en trminos generales en el art. 106.1 CE los tribunales controlan la potestad reglamentaria. Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, prev dos vas para que los jueces y tribunales ejerzan este control: La va directa: Los reglamentos pueden ser impugnados directamente, ante la jurisdiccin contenciosoadministrativo, para obtener una resolucin en la que se declara su nulidad, por las personas que tengan un inters directo en ello. El plazo para interponer el recurso ser de 2 meses contados desde el dia siguiente al de la publicacin de la disposicin impugnada. El rgano competente ser la Sala de los Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional si se impugna una orden ministerial o la Sala 3 del TS si se impugna un real decreto. La va indirecta: El art. 6 LOPJ los jueces y tribunales no aplicaran los reglamentos o cualquier otra disposicin contraria a la CE, a la ley o al principio de jerarqua normativa. 3

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Los reglamentos obligan al juez, pero el juez deber examinar su legalidad y negarles aplicacin si los estimen ilegales. Cuando un juez o tribunal de lo Contencioso hubiera dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposicin general aplicada, deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recuso directo contra la disposicin. Cuando el tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundando en la invalidez de una disposicin general lo fuere tambin para conocer del recurso directo contra sta, la sentencia declarara la validez o nulidad de la disposicin general. E) Funcin normativa especial: decretos-leyes y decretos legislativos La CE otorga a las Cortes el monopolio de la emisin de normas jurdicas primarias e incondicionales, de normas jurdicas con fuerza de ley. La propia Constitucin prev, como excepcin, dos tipos de actos normativos del Gobierno dotados de fuerza de ley: - Los decretos legislativos, art. 82-85 CE - Los decretos-leyes, art. 86 CE. Dos excepciones al monopolio legislativo de las Cortes. 1. a) Los decretos-leyes Concepto y naturaleza de los decretos-leyes

La figura del decreto-ley aparece en el art. 86 CE en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podr dictar disposiciones legislativas provisionales que tomaran la forma de decretos-leyes. Lo caracterstico es, ante todo, el hecho de ser una norma con fuerza de ley que emana directamente del Gobierno, sin previa autorizacin de las Cortes y sobre la que stas solo se pronuncian a posteriori. El art. 86 CE define: - La naturaleza de la norma: disposicin legislativa provisional - El rgano competente para dictarla: el Gobierno - El presupuesto de hecho habilitante: caso de extraordinario y urgente necesidad - Las materias no susceptibles de ser reguladas a travs de dicha fuente Decreto-ley: disposicin legislativa provisional dictada por el Gobierno en caso de extraordinaria necesidad y urgencia sobre materias no expresamente excluidas por la Constitucin. b) Presupuesto de hecho habilitante: extraordinaria y urgente necesidad:

El art. 86.1, el Gobierno solo podr dictar decretos-leyes en caso de extraordinaria y urgente necesidad. El TC ha hecho un esfuerzo de delimitacin de las situaciones que justifican esta legislacin de urgencia. Situaciones concretas que por razones difciles de prever requieren una accin normativa inmediata en un plazo mas breve que el requerido para la tramitacin parlamentaria de las leyes. Ciertas notas de excepcionalidad, gravedad, relevancia e imprevisibilidad que determinen la necesidad de una accin normativa inmediata en un plazo mas breve que el requerido para la tramitacin parlamentaria de las leyes. La doctrina del TC se inclina por la posibilidad de hacer un uso amplio y no restrictivo del decreto-ley. El presupuesto de hecho habilitante es tan solo una extraordinaria y urgente necesidad de regular algo con normas de rango de ley sin que sea posible utilizar el procedimiento legislativo, por tratarse de situaciones que requieren una rpida respuesta. En sntesis, la apreciacin de la urgencia es una facultad discrecional del Gobierno, controlable polticamente por el Congreso de los Diputados y jurdicamente por el TC, pero solo si el uso que ha hecho el Gobierno ha sido abusivo o arbitraria o ha faltado la suficiente justificacin. 4

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Para el TC el decreto-ley no es una fuente normal, pero tampoco una fuente rigurosamente excepcional, como en principio parece desprenderse del tenor literal del art. 86 CE. El TC exige que la definicin por parte del Gobierno de una situacin como de extraordinaria y urgente necesidad sea explicita y razonada. Es preciso que los motivitos que han conducido al Gobierno a la aprobacin de un decreto-ley sean explicitados de una forma razonada. Y aade: el deseo de dar eficacia inmediata a una norma no constituye en si mismo una razn en trminos de justificacin constitucional, sino que habr de fundamentarse en motivos de extraordinaria y urgente necesidad. c) Materias no susceptibles de regulacin por decreto-ley

No pueden ser reguladas por decretos-ley: - El ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado - Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Titulo I - El rgimen de las CCAA - El derecho electoral general. Todas estas expresiones admiten interpretaciones diversas y el circulo de las materias no regulables por decreto-ley puede ampliarse o reducirse, segn el alcance que se de a cada una de estas 4 expresiones utilizadas por el constituyente. Hay que subrayar que entre las materias excluidas del decreto-ley por el art. 86.1 y las reservadas a la LO en el art. 8.1, aunque hay ciertos puntos de contacto tambin hay de separacin. Todas las materias reservadas a la ley orgnica no pueden regularse por decreto-ley, pero adems hay otras materias que no estn reservadas a ley orgnica y tampoco pueden regularse por decreto ley. d) Tramitacin parlamentaria de los decretos-leyes

Debern ser sometidos a debate y votacin de totalidad en el Pleno del Congreso y en el periodo entre legislaturas en la Diputacin Permanente, en el plazo de 30 dias siguientes a su promulgacin. El congreso habr de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidacin o derogacin. El Senado no tiene ninguna intervencin. Fases: 1) Un miembro del Gobierno expondr ante la Cmara las razones que han obligado a su promulgacin y el debate subsiguiente se realizara conforme a lo establecido para los debates de totalidad.

2) Concluido el debate, se proceder a la votacin en la que los votos afirmativos se entendern favorables a la convalidacin y los negativos favorables a la derogacin. El acuerdo de convalidacin o derogacin se publicara en el BOE Tanto la convalidacin como la derogacin habr de ser expresa. Hay que destacar que es bastante improbable que el Gobierno pueda una votacin de convalidacin de un decreto-ley, ya que suele disponer de mayora parlamentarias. Efectos de la convalidacin: El decreto-ley deja de ser una disposicin provisional para integrarse definitivamente en el OJ. Efectos de la derogacin: Es mas complejo, aqu se plantea el problema de precisar el momento en que empieza a surtir efectos dicha derogacin, si desde que el Congreso adopta el acuerdo de derogacin o desde el momento inicial de la publicacin en el BOE. La solucin es la segunda, la derogacin tiene efectos desde el primer momentos ya que la no convalidacin supone una declaracin expresa del Congreso de que tal norma no debi ser dictada nunca por el Gobierno.

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3) Convalidado un decreto-ley, si un Grupo Parlamentario desde que se tramite como proyecto de ley, esta solicitud ser sometida a la Cmara. Si esta se pronuncia a favor, se tramita como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, sin que sean admisibles las enmiendas de totalidad de devolucin. La tramitacin de un decreto-ley convalidados como un proyecto ley permite introducir enmiendas y dar participacin al Senado. Si solo se convalida, lo que se incorpora al ordenamiento es un decreto ley Si adems de convalidarse se tramita como proyecto ley, lo que se incorpora es una ley formal del Parlamento que, tas su publicacin, sustituye al decreto-ley originario. 2. a) Los decretos legislativos Concepto y clases de decretos legislativos

Los decretos legislativos se caracterizan porque la excepcin al monopolio legislativo de las Cortes parte de ellas mismas, que son las que tienen que autorizar al Gobierno para que dicte disposiciones con fuerza de ley, que recibirn el nombre de decretos legislativos. Estamos ante una delegacin que hace el titular del poder legislativo al Gobierno para que este lo sustituya en un supuesto concreto. La CE distingue dos clases: - Los textos articulados que surgen de una ley de bases - Los textos refundidos que surgen de una ley ordinaria que autoriza al Gobierno a refundir varios textos legales en uno. La expresin decreto legislativo es bastante precisa; el sustantivo decreto es el nombre genrico que cubre los actos normativos del Poder ejecutivo y el adjetivo legislativo, precisa cual es la caracterstica especifica de este acto normativo del ejecutivo que lo diferencia de los dems decretos: ser una acto normativo con fuerza de ley. El fundamento de la delegacin legislativa consiste en la convivencia de contar con la colaboracin del Gobierno en la funcin legislativa en supuestos de leyes de gran extensin o complejidad. Para la colaboracin en tareas legislativas que puedan empear demasiado esfuerzo o tiempo al legislador o bien que excedan de su capacidad tcnica. b) La ley de delegacin de las Cortes

Los constituyentes regularon de manera detallada la ley de delegacin limitado de forma importante la capacidad de las Cortes para habilitar al Gobierno para que dicte actos con fuerza de ley. Las leyes de delegacin tendrn que ser aprobadas: 1. 2. 3. 4. Tiene que ser leyes del Pleno no de Comisin, pues stas operan por delegacin No se puede habilitar al Gobierno para que dicte decretos legislativos en las materias que estn reservadas a la ley orgnica La forma de la delegacin habr de ser la ley de bases cuando su objeto sea la formacin de textos articulados o la ley ordinaria cuando se trate de formular textos refundido Las leyes de delegacin tiene que cumplir estas condiciones - Habilitar al Gobierno, sin permitir la subdelegacin a autoridades distintas - Hacer la habilitacin de forma expresa sin que pueda entenderse concedida de modo implcito - Para materia concreta - Con fijacin de plazo, sin que quepa delegacin por tiempo indeterminado - Para un solo acto, de tal modo que la habilitacin se agota por el uso de ella haga el Gobierno mediante la publicacin del correspondiente decreto legislativo 5. Las leyes de bases, tendr que contener la delimitacin precisa del objeto y alcance de la delegacin legislativa, asi como los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio

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6. 7.

Las leyes de bases no podrn autorizar la modificacin de la propia ley de bases, ni facultar para la emisin de normas de carcter retroactivo Las leyes ordinarias para autorizar la refundicin de textos legales debern especificar si dicha autorizacin se circunscribe a la mera formulacin de un texto nico o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. La legislacin delegada o decreto legislativo: planteamiento de la problemtica del art. 82.6 CE

c)

El acto normativo dictado por el Gobierno en virtud de la autorizacin recibida por una ley de delegacin se denomina decreto legislativo. La regulacin que de los decretos legislativos hace la Constitucin es muy escueta. Indica que el autor de dicho decreto tiene que se necesariamente el Gobierno, como rgano colegiado, sin que quepa la subdelegacin. El art. 86.2 afirma que sin perjuicio de la competencia propia de los tribunales, las leyes de delegacin podrn establecer en cada caso formulas adicionales de control. d) El control del ultra vires

Que tribunal o tribunales deben controlar el exceso del Gobierno al dictar el decreto legislativo = ultra vires Via directa Si lo que pretendemos combatir directamente es el decreto legislativo que presuntamente ha incurrido en ultra viresa habr que interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala Tercera del TS. El TS conocer de las pretensiones que se deduzcan en relacin con los decretos legislativos en los trminos previstos e el art. 82.6 CE. El plazo para interponer dicho recurso ser de 2 meses contados desde el dia siguiente al de la publicacin de la disposicin impugnada. Via indirecta Aqu se plantea el supuesto de que se quiere impugnar, directamente, una acto de aplicacin del decreto legislativo que presuntamente ha incurrido en ultra vires, e indirectamente, el propio decretos legislativo. Esta posibilidad esta expresamente prevista en el art. 26 de la Ley 29/1998, en afirmar que, adems de la impugnacin directa de las disposiciones de carcter general, tambin es admisible la de los actos que se produzcan en aplicacin de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. La ley afirma que la falta de impugnacin directa de una disposicin general o la desestimacin del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnacin de los actos de aplicacin. Con fundamento en que tal disposicin no es conforme a Derecho. Si un Juez o tribunal de lo contencioso hubiere dictada una sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposicin general aplicada, deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposicin (Sala 3 TS). e) Las frmulas adicionales de control

El art. 82.6 es fruto del espritu de cautela que preside la regulacin de los decretos legislativos, resulta extraordinariamente problemtico dada la naturaleza de la delegacin legislativa en nuestro derecho constitucional. Hay que subrayar que no es posible un control consistente en una ratificacin o convalidacin del decreto legislativo ya promulgado, como ocurre en los decretos-leyes. El decreto legislativo es norma con fuerza de ley desde que se publica. A partir de este momento, las Cortes pueden obviamente anular la labor del Gobierno pero solo mediante la aprobacin de una ley derogatoria o modificativa del decreto legislativo. Dentro de las formulas adicionales de control de los decretos legislativos vamos a distinguir: Control de tipo genrico 7

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El art. 153 del RCD ha precisado que cuando las leyes de delegacin establecieren que el control adicional de la legislacin delegada se realice por el congreso se proceder: 1. Si dentro del mes siguiente de la publicacin del texto articulado o refundido, ningn diputado o grupo parlamentario formulara objeciones, se entender que el Gobierno ha hecho un uso correcto de la delegacin legislativa. Si dentro del referido plazo se formulara algn reparo al uso de la delegacin en escrito dirigido a la Mesa del Congreso, esta lo remitir a la correspondiente Comisin de la Cmara, que deber emitir dictamen al respecto en el plazo que al efecto seale El dictamen ser debatido en el Pleno del Congreso Los efectos jurdicos del control sern previstos en la ley de delegacin El reglamento del Senado, no establece ningn instrumento genrico de control adicional

2.

3. 4. 5.

Formulas de control individualizadas El art. 153 RCD es posible que cada ley de delegacin establezca formulas de control. Los procedimientos de control a posterior son puramente declarativos, se limitarn a poner de relieve los eventuales excesos del ejercicio de la delegacin y permitirn la reprobacin poltica del Gobierno, pero no afectaran a la vigencia de la norma. F) Otras funciones del Gobierno

Hay una serie de atribuciones del Gobierno a travs de las cuales se relaciona con otros rganos constitucionales. 1. 2. 3. 4. 5. Convocar las Cmaras en sesin extraordinaria con finalidad de tratar un determinado orden del dia Declarar el estado de alarma dando cuenta al Congreso; declarar el estado de excepcin, previa autorizacin del Congreso y proponer a la cmara Baja la declaracin del estado de sitio Impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones adoptadas por los rganos de las CCAA Adoptar, previa aprobacin por el Senado, las medidas necesarias para obligar a una Comunidad Autnoma al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales o legales Requerir al TC para que declare si un tratado internacional contiene o no estipulaciones contrarias a la CE.