Vous êtes sur la page 1sur 62

Politique de décentralisation au Sénégal…

POLITIQUE DE DECENTRALISATION AU SENEGAL : FINANCES LOCALES, BUDGET PARTICIPATIF ET CONTROLE DES COLLECTIVITES LOCALES

M. Mamadou Diouf

INTRODUCTION

Les ressources financières des collectivités locales sont des deniers publics.

Le budget de la commune, de la communauté rurale (CR) ou de la région est

un instrument financier de prévision des recettes et des dépenses, sur une

période annuelle, élaboré par le Maire, ou le Président du Conseil Rural

(PCR) ou le Président du Conseil Régional (PCR) et voté par leurs

assemblées délibérantes respectives (Conseil Rural, Conseil Municipal ou

Conseil Régional).

Les recettes prévues dans ces budgets locaux incluent, très souvent, des

dotations budgétaires de l’Etat et les montants de l’Appui des Partenaires au

Développement par l’intermédiaire des projets et programmes dont les

montants annuels sont connus. A défaut d’informations précises sur les

montants des fonds de concours, du fonds de dotation et des projets et

programmes initiés par l’Etat au profit de l’élaboration de leurs budgets, la

loi les autorise à voter des autorisations de recettes et de dépenses, en vue de

prendre en compte ces ressources financières dès que des assurances

relatives y auront été données. Il en sera de même des appuis financiers issus

de la coopération décentralisée.

Les ressources financières des collectivités locales sont donc multiformes. Si

l’on s’en tient aux montants globaux des projets et programmes au profit des

Politique de décentralisation au Sénégal…

collectivités locales pour les douze prochaines années, c’est une enveloppe de 200 milliards qui est prévue. Il apparaît donc, aussi bien à l’égard des populations qui contribuent à renflouer les budgets locaux par l’acquittement d’impôts et de taxes, des pays donateurs ou des organisations multilatérales qui appuient les collectivités décentralisées, comme à l’égard des programmes de coopération décentralisée, les élus locaux doivent veiller à l’utilisation scrupuleuse des fiances locales à des fins d’intérêt général pour lesquels les budgets sont votés. Après avoir exécuté les budgets, ils ont l’obligation de rendre compte aux populations qui les ont élus. C’est cette reddition des comptes qui s’impose aux élus locaux qui constitue l’axe central de la transparence budgétaire. En vue de cerner tout ce qui précède, la présente étude comprend les quatre parties ci-après :

Méthodologie de l’enquête

Présentation de la politique de décentralisation.

Organisation financière des collectivités locales et système budgétaire.

Contrôle de l’exécution du budget de la collectivité locale.

Il est important de signaler que si le premier point permet d’expliciter la démarche méthodologique qui a permis de recueillir les données utiles à la présente étude, les trois derniers points qui cernent en profondeur le thème principal de l’étude sont abordés à la fois de manière descriptive et critique.

Politique de décentralisation au Sénégal…

I. METHODOLOGIE DE L’ENQUETE

La méthodologie de l’enquête a consisté, d’une part à utiliser deux fiches

d’enquête et, d’autre part, à mener des recherches sur place, à Dakar, dans les administrations :

les fiches d’enquête ont permis de recueillir des données quantitatives et des données qualitatives. La période d’enquête couvre les gestions de 1997 à 2001;

2) les recherches effectuées à Dakar ont permis la compilation de

données utiles sur la revue documentaire, la fiscalité locale, le contrôle de légalité etc…. les enquêteurs étaient au nombre de six (06) :

- deux enquêteurs ont couvert les collectivités locales retenues dans les régions de Saint-Louis, Kaolack, Fatick, Diourbel et Dakar ;

- un enquêteur choisi sur place a couvert la région de Ziguinchor

- deux enquêteurs choisis dans les administrations ont effectué le travail de recherche documentaire et autres.

3)

1)

Le travail du consultant a consisté à piloter les travaux d’enquête, au dépouillement des résultats et à leur analyse ainsi qu’à la synthèse des travaux de recherche réalisés à Dakar. L’approche participative a été utilisée aussi bien pour les travaux d’enquête que pour les autres recherches. Il convient de signaler certaines contraintes auxquelles les enquêteurs ont été confrontés sur le terrain et qui se résument en trois points :

Politique de décentralisation au Sénégal…

a) la période choisie (août – septembre) a coïncidé avec les congés annuels, la saison des pluies et la distribution des vivres de soudure qui a mobilisé beaucoup d’élus locaux et d’agents de l’administration.

b) la durée de l’enquête (un mois) s’est avérée insuffisante pour les raisons qui précédent. Le consultant a donc décidé de procéder à une enquête complémentaire qui sera consacrée à la société civile aux régions de Ziguinchor (enquêtes bloquées suite à l’accident du bateau le «Joola») et de Tambacounda.

c) l’accès aux données n’a pas été facile. Mais dans l’ensemble les

enquêteurs ont pu recueillir des données intéressantes. Avant d’aborder l’organisation financière des collectivités locales, le consultant a jugé utile de présenter les grandes lignes de la politique de décentralisation mise en œuvre au Sénégal. II/ . Présentation de la politique de décentralisation mise en œuvre au Sénégal Les recherches effectuées auprès de l’Administration et plus particulièrement à la Direction des Collectivités Locales ont permis de disposer d’une revue exhaustive de la littérature sur la politique de décentralisation. Dans les lignes qui suivent, il est présenté une synthèse de la dite revue. C’est ainsi qu’il est apparu évident que l’institution municipale, au Sénégal, procède d’une longue gestation historique. En effet, l’expérience de décentralisation administrative et territoriale y fut introduite pour la première fois en 1872. Les communes de Saint-Louis et de Gorée ont été créées le 10 août 1872. Leur statut était celui de la loi de 1855. Leurs limites étaient fixées par un décret du 10 mars 1873. La commune de Gorée comprenait l’île qui porte le même nom et la ville de Dakar et sa banlieue. Rufisque est érigée en commune en 1880.

Politique de décentralisation au Sénégal…

La commune de Dakar est créée en 1887 par sectionnement de la commune

de Dakar-Gorée. Puis la commune de Gorée a été réunie à celle de Dakar en

1929.

Ces quatre communes étaient de plein exercice, elles devraient avoir le même régime que les communes françaises. La volonté du législateur français était moins de faire bénéficier aux populations autochtones des vertus de l’institution que de permettre à la population blanche, installée dans ces villes, d’exercer leurs droits civiques et politiques. Ainsi, la commune est née au Sénégal avec un mythe. Mythe qui découle de la loi qui a accordé aux citoyens des quatre communes un statut privilégié.

Toutefois, quelques années après la création des quatre premières communes, des réformes ont été initiées afin de mieux adapter l’institution aux réalités sénégalaises. Parallèlement aux communes de plein exercice des collectivités locales étaient créées en 1904 sous l’appellation de communes mixtes. Leurs organes représentatifs étaient : un Administrateur-Maire (le chef de la circonscription) et une commission municipale dont les membres étaient nommés. Un décret pris le 4 décembre 1920 a réorganisé les communes mixtes et rendit l’institution plus démocratique. Les membres de la commission municipale pouvaient désormais être soit nommés, si la commune mixte était classée au 1er degré, soit élus au suffrage restreint, si la commune mixte était classée au 2 ème degré, soit élus au suffrage universel, si la commune mixte était classée au 3 ème degré. Dans tous les cas, l’administration était confiée à un administrateur-maire.

La loi portant réorganisation municipale en A.O.F., en A.E.F., au Togo, au Cameroun et à Madagascar fut enfin votée le 18 novembre 1955. Elle

Politique de décentralisation au Sénégal…

instituait une nouvelle forme de commune : la commune de moyen exercice, dont le conseil municipal était élu et le maire, un fonctionnaire nommé. En accédant à la souveraineté internationale, le Sénégal comptait 34 communes, toutes de plein exercice. Ce nombre sera réduit d’une unité en 1961, avec le rattachement de Gorée à Dakar. D’autres communes seront créées, par la suite, entre 1966 et 1990, en 1996 et en 2002. Plusieurs réformes ont été mises en œuvre par l’Etat en vue de consolider la décentralisation. On distingue trois grandes étapes.

A. La Décentralisation au Sénégal de 1960 à 1990 : 1 ère Phase de la

réforme Indépendant, le Sénégal a opté pour un régime municipal à deux statuts: la commune à statut spécial et la commune de droit commun. En effet, en 1964, la loi N° 64-02 du 19 janvier 1964 institue pour la première fois un régime municipal spécial dérogeant au droit commun. Il s’agissait du statut de la commune de Dakar que devaient suivre ceux des communes Chefs-lieux de région. La commune de droit commun qui est l’autre catégorie de commune est régie par le code de l’administration communale (loi N° 66-64 du 30 juin 1966) qui consacre définitivement le statut communal sénégalais en précisant : l’organisation, le fonctionnement et les missions des collectivités décentralisées. Ainsi le code définit en son article premier la commune en ces termes :"La commune est le groupement des habitants d’une même localité unis par une solidarité résultant du voisinage, désireux de traiter de leurs propres intérêts, et capables de trouver les ressources nécessaires à une action qui leur soit particulière au sein de la communauté nationale et dans le sens des intérêts de la nation. La commune est une personne morale de droit public. Ses organes représentatifs exercent dans la circonscription territoriale correspondante les attributions définies par le présent code".

Politique de décentralisation au Sénégal…

L’innovation majeure dans la politique sénégalaise de décentralisation administrative réside dans la création pour la première fois en 1972 de collectivités locales en milieu rural. En effet, dans le cadre de la réforme de l’administration territoriale et locale instituée par la loi 72-25 du 19 avril 1972, 320 communautés rurales ont progressivement vu le jour. La loi de 1972 définit ainsi la communauté rurale en son article premier: "la communauté rurale est constituée par un certain nombre de villages appartenant au même terroir, unis par une solidarité résultant notamment du voisinage, possédant des intérêts communs et capables de trouver les ressources nécessaires à leur développement". La communauté rurale est une personne morale de droit public, dotée de l’autonomie financière. Ses organes représentatifs sont : le conseil rural et le président du conseil rural. Cependant, les fonctions d’administrateur de crédits et d’ordonnateur du budget communautaire étaient confiées, à titre transitoire, au Sous-préfet. B. L’étape de 1990 à 1996 : la 2 ème phase de la réforme Après une première phase consacrée à son montage institutionnel, la politique de décentralisation aborde sa 2ème en 1990. Par la loi N° 90-35 du 8 octobre 1990, les communes à statut spécial ont été supprimées et reversées dans le droit commun. Elles sont désormais administrées par un maire élu et non plus par un fonctionnaire nommé par les pouvoirs publics car la loi 72-63 du 26 juillet 1972 avait introduit au niveau des communes chefs-lieux de région, un régime dérogatoire au droit commun en les dotant d’un statut spécial qui se traduisait par l’existence d’une direction bicéphale : il y avait d’une part un haut fonctionnaire nommé par l’Etat, et qui administrait la commune et en était l’ordonnateur du budget (Administrateur municipal ) et, d’autre part, un président du conseil

Politique de décentralisation au Sénégal…

municipal autorité politique qui ne disposait pas de pouvoir d’administration et de gestion.

Pour renforcer davantage l’implication des collectivités locales dans la politique nationale de développement définie par le Gouvernement, il est apparu nécessaire de procéder à une certaine restructuration administrative par l’érection en communes de certaines localités devenues importantes :

Guédiawaye, Bargny, Marsassoum, Goudomp, Ndioum, Ourossogui, Koungheul, Dahra, Thionck-Essyl, Dioffior et Pout.

Il est par ailleurs important de souligner que dans la même mouvance, la loi n° 90-37 du 8 octobre 1990 modifiant la loi n° 72-25 du 19 avril 1972, a transféré la gestion budgétaire des communautés rurales du Sous-Préfet, au président du conseil rural qui devient, à l’instar du maire, ordonnateur du budget communautaire. Ce passage à la deuxième phase de la réforme ne semble pas suffire pour permettre aux différentes collectivités locales mises en place jusqu’ici de remplir les missions que le citoyen est en droit d’attendre d’elles.

Jugeant que le moment était venu de parachever l’édifice de décentralisation, le Chef de l’Etat dans un message adressé à la nation le 03 avril 1992, a décidé de soumettre à l’Assemblée Nationale un projet de loi qui érigerait la région, jusque là simple circonscription administrative, en collectivité territoriale décentralisée dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière et de transférer à tous les niveaux de collectivités locales des compétences importantes.

Politique de décentralisation au Sénégal…

La nouvelle politique de décentralisation mise en oeuvre par les lois de 1996 a renforcé les responsabilités des collectivités locales.

C. Décentralisation et réforme institutionnelle de la région ( de 1996 / 1997 à nos jours) : troisième phase de la réforme Il est utile de faire un bref rappel des principes et objectifs qui sous-tendent cette réforme. La 3 ème phase de la politique de décentralisation dont la régionalisation constitue une dominante, repose fondamentalement, au-delà du principe général de liberté et de proximité qui inspire cette réforme, sur les principes suivants qui sont au nombre de 5 :

1. un statut unique pour toutes les régions;

2. l’équilibre entre décentralisation et déconcentration ;

3. une meilleure répartition des centres de décision dans le cadre des

ressources disponibles ;

4. un contrôle a posteriori aménagé ;

5. l’unité nationale, l’intangibilité des frontières et l’intégrité territoriale. Ces principes visent à clarifier les rapports entre les trois ordres de collectivités locales fondés sur l’égalité tout en tenant compte de la spécificité de chacune d’elle, à assurer l’ancrage fort de la présence administrative dans la région et le développement de l’activité économique et sociale régionale, le rapprochement des centres de décision, la confiance en la capacité de gestion des populations et la valorisation des particularismes locaux dans le cadre de l’unité nationale. Dès lors, les objectifs de la réforme apparaissent clairement. Il s’agit entre autres :

- d’assurer le développement économique, social et culturel de chaque région ; - d’installer une administration proche des usagers ;

Politique de décentralisation au Sénégal…

- d’instituer des régions dynamiques dans le cadre d’un Etat unitaire.

L’érection de la région en collectivité locale en 1996, a donné à la planification régionale une assise réelle. La même année ont été érigées en communes les localités de Sébikotane, Golléré, Thilogne, Kanel, Semmé, Waoundé, Nguékokh, Thiadiaye, Gandiaye, Passy, Ndoffane-Laghème et Kahone. En 2002, la région de Matam a été créée ( onzième région ) et sept localités sont érigées en communes : Diamniadio, Cayar, Mboro, Rosso, Niandane, Ranérou et Diawara.

Au terme de ce long parcours, le Sénégal compte 441 collectivités locales :

320 communautés rurales (CR), 110 communes dont 43 communes d’arrondissement dans les villes de la Région de Dakar et 11 régions. En outre, d’importantes compétences sont transférées aux collectivités locales en 1996, en plus de leurs compétences générales dans le développement économique et social.

C’est la loi 96-07 du 22 Mars 1996 qui détermine les compétences transférées en distinguant celles qui sont dévolues aux régions, aux communes et aux communautés rurales. Ces collectivités concourent avec l’Etat à l’administration et à l’aménagement du territoire, au développement économique, éducatif, social, sanitaire, culturel et scientifique ainsi qu’à la protection et à la mise en valeur de l’environnement et de l’amélioration du cadre de vie.

L’option retenue concerne une première génération de compétences dans les domaines ci-après :

Politique de décentralisation au Sénégal…

1. Environnement et Gestion des ressources naturelles;

2. Domaines;

3. Santé, Action sociale et population;

4. Jeunesse, Sports et loisirs;

5. Culture;

6. Education, Alphabétisation, Promotion des langues nationales et formation professionnelle;

7. Planification;

8. Aménagement du territoire;

9. Urbanisme et habitat.

Cependant, pour éviter des conflits de compétences entre ces différentes entités, la loi a précisé les attributions de chaque collectivité, par un système de transfert de compétences par responsabilités partagées. Pendant une période de 5 ans à compter de la date de mise en application de la loi sur la décentralisation, le transfert de compétences de l’Etat aux collectivités locales ne peut entraîner le transfert aux régions, aux communes et aux communautés rurales, le transfert des services ou parties de services correspondants de l’Etat. Toutefois, les conditions d’utilisation de chaque service de l’Etat par les collectivités locales sont déterminées par des conventions passées entre le représentant de l’Etat et le Président du conseil régional, le Maire ou le Président du conseil rural.

Les enquêtes menées sur le terrain ont révélé que ces conventions n’étaient pas, dans la majeure partie des cas, passées entre le représentant de l’Etat et les élus locaux précités ou accusent des retards considérables, ce qui pénalise la gestion des collectivités locales.

Politique de décentralisation au Sénégal…

En attendant que les collectivités décentralisées mettent en place des structures performantes, il a été créé des Agences Régionales de Développement ayant en charge la coordination et les études en matière d’urbanisme, d’habitat de planification, d’aménagement du territoire et d’environnement. Il s’agit donc d’un organisme fédérateur qui regroupe plusieurs compétences et qui intervient, à leur demande, au niveau de toutes les collectivités locales situées dans la région. Il a été malheureusement constaté sur le terrain que peu d’ARD (Kaolack, Saint-Louis, Thiès, Louga) fonctionnent correctement. La mission de développement assignée aux collectivités locales par le législateur implique, nécessairement, des ressources financières concordantes et un système budgétaire adapté à cette vocation.

III. ORGANISATION FINANCIERE DES COLLECTIVITES LOCALES ET SYSTEME BUDGETAIRE

A. ORGANISATION FINANCIERE DES COLLECTIVITES LOCALES. Jusqu’en 1966 c’est-à-dire six ans après notre accession à l’indépendance, les finances des collectivités locales étaient régies par des textes français : la loi municipale de 1884 et plus tard sous le régime de la loi cadre, la loi du 18 novembre 1955. A partir de 1966, la loi n° 66-64 du 30 juin 1966 définit les finances des municipalités et le décret n° 66-510 du 4 juillet 1966 en fixe le régime. Ce dernier était en avance puisqu’il est intitulé «régime financier des collectivités locales » alors que le Sénégal ne comptait que des communes. En 1972, avec la naissance des communautés rurales, la loi n° 72-25 du 19 avril 1972 relative aux communautés rurales donne les grandes lignes des finances de ces nouvelles collectivités. L’avènement de la région et d’autres

Politique de décentralisation au Sénégal…

types de communes, les communes d’arrondissement, conduit le législateur à harmoniser le dispositif institutionnel en créant un code des collectivités locales (loi n° 96-06 du 22 mars 1996), mais le décret du 4 juillet 1966 cité plus haut continue de régir les finances des collectivités locales notamment la partie relative aux règles et procédures budgétaires.

Le Budget des collectivités locales procédure de vote et composition. C’est le Code des Collectivités Locales et le décret n° 66-510 du 4 juillet 1966 notamment en ses articles 1 à 10 qui définissent les règles budgétaires des collectivités locales, la composition, la préparation et le vote. En ce qui concerne, les inscriptions budgétaires nous retiendrons les dispositions des paragraphes 2 et 3 du décret précité :« les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année financière au cours de laquelle elles ont été encaissées par le receveur (de la collectivité locale). Les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année financière au cours de laquelle les mandats sont visés par le receveur ; elles doivent être payées sur les crédits de ladite année quelle que soit la date de créance ». S’agissant de la présentation, l’article 244 du Code des Collectivités Locales dispose :«Le budget est présenté dans les conditions qui sont déterminées par les décrets relatifs à la comptabilité publique » et l’article 246 du même code précise que « le budget est proposé par l’organe exécutif de la collectivité locale, voté par le conseil et approuvé par le représentant de l’Etat». L’article 5 du décret 66-510 du 4 juillet ajoute que « le budget est présenté et voté par chapitre et article selon une nomenclature fixée par arrêté conjoint du Ministre de l’Intérieur et du Ministre des Finances».

Politique de décentralisation au Sénégal…

Les agents d’exécution du budget Les agents d’exécution du budget des collectivités locales sont principalement l’organe exécutif (Président du Conseil régional, Maire et Président du Conseil rural) et le comptable, receveur de la collectivité, comptable du Trésor. Examinons maintenant la nature des ressources de fonctionnement, des ressources d’investissement, les mécanismes de répartition des fonds de concours ainsi que le contrôle de l’exécution des recettes et des dépenses.

Fonds de dotation de la décentralisation (FDD)

Ainsi, aux termes de l’article 14 du décret n° 96-1126 du 27 décembre 1996 fixant les critères de répartition de ce fonds, la répartition de celui-ci obéit à :

* un critère de compensation:

Sur la base de ce critère, une part du Fonds de Dotation (laquelle ne peut être

inférieure à 82% de son montant global) est répartie entre les régions, les communes et les communautés rurales en fonction du coût des charges résultant des compétences qui leur sont transférées et du coût de fonctionnement des organes de la région et institutions annexes : Agence Régionale de Développement (ARD) et Comité Economique et Social (CES) auprès de la région. Ces allocations du FDD à l’ARD et au CES sont assimilables à des subventions de la région, en attendant que des ressources propres leur soient affectées. Il faut signaler que c’est la quote-part du FDD normalement dévolue à l’institution régionale que sont distraits les montants dévolus à l’ARD et au CES. Cette situation pèse lourd sur le budget régional stricto sensu et frustre certains conseillers régionaux.

* un critère relatif à l’appui donné aux services déconcentrés de l’Etat:

Ce critère permet une répartition sur la base d’un montant forfaitaire d’une part, et d’un montant proportionnel à l’étendue et à la population de la région

Politique de décentralisation au Sénégal…

d’autre part. Cette part destinée aux services déconcentrés de l’Etat est répartie entre les régions selon les modalités suivantes :

- 70% de ce montant sont répartis entre les régions à parts égales ;

- 30% proportionnellement à l’étendue et à la population de la

L’utilisation de cette quote-part du FDD devrait faire l’objet d’un contrôle rigoureux par l’Inspection de l’Administration Territoriale et Locale, car beaucoup de chefs de service et d’élus locaux interrogés ignorent le mode

d’utilisation de ces fonds, alors qu’ils sont destinés à appuyer les services mis

à la disposition des collectivités locales, suite aux conventions passées entre leurs organes exécutifs et les représentants de l’Etat.

région.

Opérations d’exécution des recettes.

Après l’adoption du budget, c’est le comptable receveur de la collectivité locale ou ses mandataires qui effectue les recouvrements tant en ce qui concerne les recettes fiscales que les autres produits. D’autres agents concourent aux opérations de recettes conformément aux dispositions de l’article 17 du décret 66-510 du 4 juillet 1966 : « l’agent chargé dans le ressort de la commune du service des impôts dirige et surveille

en outre l’assiette de toutes les impositions sur rôles dont le recouvrement, au profit de la commune a été autorisé». Les opérations de recettes donnent lieu

à la tenue d’une comptabilité administrative au niveau de l’ordonnateur sur

des registres appelés «livres» et d’une comptabilité de deniers au niveau du comptable. La tenue correcte et régulière de cette comptabilité permet l’établissement du compte administratif de l’ordonnateur et du compte de gestion du comptable receveur de la collectivité à la fin de l’année budgétaire.

* Opération d’exécution des dépenses L’exécution des dépenses des collectivités locales obéit aux règles classiques d’exécution des dépenses publiques: engagement, liquidation,

Politique de décentralisation au Sénégal…

ordonnancement et paiement. Les trois premières opérations sont effectuées par l’ordonnateur du budget et la dernière par le comptable. Le renforcement des libertés et compétences des collectivités locales doit être accompagné de l’amélioration de leurs capacités financières. L’article 249 alinéa 1er du Code des collectivités locales dispose que «les recettes de fonctionnement de la région proviennent des ressources que lui apporte l’Etat dans la répartition annuelle du Fonds de dotation ainsi que des redevances du domaine, des produits de l’exploitation de son patrimoine et des redevances pour services rendus». Une distinction est faite entre les «communes de droit commun» et les communes d’arrondissement, étant entendu que les ressources de fonctionnement de la Ville sont les mêmes que celles des communes de droit commun à l’exception des ressources directement perçues par les communes d’arrondissement (art. 20 loi n° 96-07 du 22 mars 1996). Outre les excédents de clôture, elles comprennent les ressources fiscales, les revenus du domaine et du patrimoine communal, les ristournes accordées par l’Etat, les contributions du Fonds de Dotation à la Décentralisation et, d’une façon générale, toutes les ressources actuellement perçues par les communes ainsi que celles dont la perception est autorisée par les lois et règlements. Les ressources fiscales Elles proviennent des impôts locaux, des centimes additionnels, des taxes et des avances de l’Etat.

les impôts locaux

Il s’agit de:

- l’impôt du minimum fiscal, perçu au profit des collectivités locales et dû par toute personne résidant au Sénégal âgée d’au moins quatorze ans relevant de

l’une ou l’autre des catégories fixées par l’article 230 du Code Général des Impôts

- la taxe représentative de l’impôt du minimum fiscal ;

Politique de décentralisation au Sénégal…

- la contribution des patentes et la taxe complémentaire y afférente;

- la contribution foncière sur les propriétés bâties ;

- la contribution foncière sur les propriétés non bâties;

- la surtaxe foncière sur les propriétés insuffisamment bâties;

- la contribution des licences.

* les centimes additionnels Le conseil municipal peut appliquer sur l’impôt du minimum fiscal et sur la taxe représentative de l’impôt du minimum fiscal, sur la contribution des patentes et sur le droit de licences des prélèvements complémentaires dits :

«centimes additionnels» dont le nombre doit être déterminé, chaque année, par délibération. Ils sont perçus sur les mêmes rôles que ceux de la contribution à laquelle ils s’appliquent. L’absence de toute nouvelle proposition vaut reconduction du maximum fixé l’année précédente.

* Les taxes

Les communes sont habilitées à créer, par délibération du conseil municipal un certain nombre de taxes directes et indirectes dont les modalités d’assiette et de perception ainsi que les taux maxima sont déterminés par la loi. Comme taxes directes, on peut citer, entre autres, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, la taxe de balayage, la taxe de déversement à l’égout, etc Parmi les taxes indirectes, il y a la taxe sur l’électricité consommée, la taxe sur l’eau, la taxe sur les établissements de nuit etc.

* Les avances consenties par l’Etat .

Pour assurer la trésorerie des communes, l’Etat leur consent au début de chacun des deux premiers trimestres de l’année financière, une avance égale à 25% des recouvrements effectués au cours de la dernière gestion connue au titre des impôts locaux précités.

Les ressources tirées de l’exploitation du domaine communal

Politique de décentralisation au Sénégal…

* Les ressources provenant du domaine public L’utilisation privative du domaine public communal habilite la commune à percevoir une redevance à l’encontre du bénéficiaire. Le taux de cette redevance est fixé par délibération du conseil municipal. Les ressources tirées de l’exploitation du domaine public concernent :

- le permis de stationnement ou de dépôt temporaire;

- le permis de voirie ;

- les droits de place ;

- les droits de fourrière municipale ;

- les concessions du domaine public ;

- les redevances liées à l’utilisation d’un service municipal. Les ressources provenant du domaine privé La commune dispose d’un domaine privé à l’égard duquel elle peut engager tous les actes qu’un propriétaire peut faire sur sa propriété. Les ressources tirées de la gestion du domaine privé proviennent, pour l’essentiel, de la location de biens communaux ou de la vente de biens meubles ou immeubles appartenant à la commune. Les ristournes accordées par l’Etat Les ristournes que l’Etat accorde aux communes comprennent :

- la part qui leur revient sur le produit de la taxe sur les véhicules (50%) ;

- la quote-part qui leur revient sur le produit de la taxe sur la plus- value

immobilière perçue par l’Etat (50%) Les autres ressources de fonctionnement. Il s’agit, d’une part, des contributions que les communes reçoivent au titre de leur part dans la répartition du Fonds de Dotation de la Décentralisation (la part des communes au Fonds de dotation de la décentralisation pour l’année 2001 a été de 7 289 537 000 francs CFA , cf. annexes 3 et 4 ) et, d’autre part,

Politique de décentralisation au Sénégal…

de toutes les autres ressources qu’elles perçoivent, actuellement, ainsi que

celles dont la perception est autorisée par les lois et par les règlements.

Les ressources de fonctionnement de la commune d’arrondissement.

Les ressources de fonctionnement de la commune d’arrondissement

proviennent de ses recettes fiscales, du produit de l’exploitation de son

domaine, des services communaux et des ressources issues de la dotation

globale qu’elle reçoit de la Ville.

Les ressources fiscales de la commune d’arrondissement

Elles se rapportent aux produits de :

- la contribution des patentes et de la taxe complémentaire y afférente;

- l’impôt du minimum fiscal 4ème catégorie (visant les bénéficiaires de

traitement) ;

- la contribution des licences ;

- certaines taxes indirectes, (taxe sur l’électricité consommée, taxe sur l’eau

etc )

Les ressources tirées de l’exploitation de son patrimoine.

Elles comprennent :

- les revenus du domaine privé immobilier;

- les revenus du domaine public;

- et divers autres revenus.

Les ressources provenant de la dotation globale de la ville

L’article 23 de la loi n° 86-09 du 22 mars 1996 fixant l’organisation administrative et financière de la commune d’arrondissement et ses rapports avec la Ville dispose que «la commune d’arrondissement reçoit de la ville, chaque année, une dotation globale suivant des modalités qui seront fixées par décret». Le décret en question n’a pas encore été publié.

Politique de décentralisation au Sénégal…

Les ressources de fonctionnement de la Communauté Rurale

A l’instar de la commune, la communauté rurale tire ses ressources de la

fiscalité locale, de l’exploitation de son domaine, des ristournes accordées par l’Etat et de sa part du Fonds de Dotation de la Décentralisation. Les ressources fiscales.

* les impôts locaux.

Il s’agit principalement, de la taxe rurale, de l’impôt du minimum fiscal, de la

taxe représentative de l’impôt du minimum fiscal, de la contribution des patentes et des licences, des contributions foncières des propriétés bâties et non bâties.

* les centimes additionnels.

Ils peuvent être institués sur :

- l’impôt du minimum fiscal;

- la contribution des patentes;

- la contribution des licences;

* les avances

Comme les communes, les communautés rurales reçoivent, au début de chacun des deux premiers trimestres de l’année financière, une avance égale à 25 % des recouvrements effectués au cours de la dernière gestion connue au titre des impôts locaux et des centimes additionnels. les taxes indirectes Elles sont composées de la taxe d’abattage et la taxe sur les distributeurs de carburant. Les produits de l’exploitation du domaine et des services. Il s’agit des droits de place perçus dans les halls, marchés, foires, abattoirs et parcs à bestiaux et des revenus découlant de l’utilisation de ses services. Les revenus du fonds de dotation de la décentralisation

Politique de décentralisation au Sénégal…

Les communautés rurales ont droit, comme les régions et les communes, à une part du Fonds de Dotation de la Décentralisation. Pour la gestion 2001 l’enveloppe globale allouée aux communautés rurales est de 338 963 471 F.CFA les autres ressources de fonctionnement de la communauté rurale Il s’agit de divers revenus constitués, entre autres, par :

- 60% du produit des amendes forfaitaires et des amendes prononcées par les

juridictions répressives de droit commun pour les infractions commises sur le territoire de la communauté rurale;

- le produit des expéditions des actes administratifs et des actes de l’état civil;

- les droits de légalisation. En plus de leur ressources ordinaires, les collectivités locales disposent de ressources extraordinaires ou d’investissements d’origine budgétaire et extrabudgétaire. Les ressources d’investissements des Collectivités locales Les ressources d’origine budgétaire

Les recettes temporaires ou accidentelles. Les recettes temporaires ou accidentelles sont les suivantes :

- les dons et legs assortis de charges d’investissement;

- les fonds de concours ;

- le produit de la vente des biens communaux, de l’aliénation ou d’échange d’immeubles;

- le produit de la vente des animaux ou matériels en fourrière;

- le produit des centimes additionnels extraordinaires dûment autorisés.

les avances extraordinaires. Ce sont celles que l’Etat peut consentir aux collectivités locales pouvant justifier :

Politique de décentralisation au Sénégal…

- que leur situation de caisse compromet le règlement de dépenses

indispensables et urgentes - que cette situation n’est pas due à une insuffisance des ressources ou à un déséquilibre budgétaire. les autres ressources d’origine budgétaire. Elles portent :

* sur les crédits alloués par le budget de l’Etat ou par tout autre organisme

public sous la forme de fonds de concours pour grands travaux d’urbanisme et de dépenses d’équipement suivant les devis et plans de campagne délibérés par le conseil de la collectivité locale concernée;

* sur les prélèvements effectués au profit de la section d’investissement à

partir de la section de fonctionnement. Les ressources tirées du Fonds d’Equipement des Collectivités locales Le Fonds d’Equipement des Collectivités Locales a été crée par l’article 5 de

la loi n° 77-67 du 4 juin 1977 portant loi de finances pour l’année financière 1977/1978. Ce fonds avait pour mission d’accorder aux collectivités locales :

- des prêts sans intérêt pour la réalisation de leur investissement, (jusqu’ici non encore accordés);

- des fonds de concours dont les bénéficiaires sont : les communes, les

communautés rurales et les régions ;

- il serait alimenté par des prélèvements sur le chiffre d’affaires (taxe

principale et centimes additionnels institués par la loi n° 79 - 60 du 25 juin

1979 instituant un prélèvement de taxes sur le chiffre d’affaires au profit du Fonds d’Equipement des Collectivités Locales). Les contraintes budgétaires et les décisions prises dans le cadre de l’application des Plans d’Ajustement Structurel ont conduit à :

- alimenter le F.E.C.L sur les recettes générales de l’Etat sans mécanisme d’indexation ;

Politique de décentralisation au Sénégal…

- supprimer le compte d’affectation spéciale (loi de finances de 1991) dans

lequel était logée, initialement, la dotation du F.E.C.L. En 1977, il était prévu que le montant du F.E.C.L atteindrait 4 milliards de francs CFA. Cependant, en moyenne, sur la période, son montant n’a pas dépassé 3 milliards 500 millions de FCFA par an et il n’a pas été réévalué à la suite de la dévaluation de l’année 1994. La répartition du F.E.C.L s’opère, dans un premier temps, en 3 grandes masses :

- collectivités locales de la région de Dakar;

- communes autres que celles de Dakar;

- communautés rurales.

Dans un second temps, une autre répartition est effectuée à l’intérieur de chacune de ces 3 grandes masses par le comité de gestion du F.E.CL prévu par l’article 2 de l’arrêté interministériel n° 12488 du 15 octobre 1988 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de ce fonds. Les collectivités locales sont également soutenues par la coopération décentralisée, certaines ONG ainsi que les Institutions d’Appui au Développement. * La coopération décentralisée Les collectivités locales peuvent bénéficier de ressources provenant de la coopération décentralisée à travers les jumelages, ou obtenues par le biais de certaines institutions internationales de coopération décentralisée comme la Fédération Canadienne des Municipalités, la Fédération Mondiale des Villes Jumelées, Cités-Unie etc D’autres ressources leur proviennent des organisations non gouvernementales (O.N.G.) dont certaines interviennent au niveau des collectivités locales. Toutefois, la plupart de leurs actions et interventions se font de façon non concertée avec les élus locaux et souvent d’une manière dispersée.

* Projets et programmes d’appui au développement local

Politique de décentralisation au Sénégal…

Par ailleurs, pour accompagner la réforme de la décentralisation, l’Etat a mis en place avec la collaboration des partenaires au développement, de nombreux projets et programmes dont le Programme d’Appui aux communes, le Projet d’Appui à la Décentralisation et au Développement Local, le Programme national de la lutte contre la pauvreté, le Programme national d’infrastructures rurales et l’étude sur la fiscalité locale sont parmi les plus importants.

(peut on nous approprier tel quels les résultats de l’étude commanditée par l’ACDI et les publier sans l’autorisation de ladite structure) * Présentation sommaire de l’étude sur la fiscalité locale La kyrielle d’impôts et de taxes dévolus aux 441collectivités locales leur rapportent moins de 30 milliards de FCFA par an, soit moins de 7% des ressources budgétaires de l’Etat. Le système fiscal des collectivités locales est vétuste et mérite d’être rénové. C’est pourquoi il est apparu opportun de réformer la fiscalité locale. Les propositions de réforme de la fiscalité locale cherchent à atteindre plusieurs objectifs: accroître la capacité de financer les services, renforcer la gouvernance locale, protéger la compétitivité des entreprises du secteur moderne et favoriser l’acceptation par les populations. Cette réforme respectera aussi des principes d’équité, de vérité des prix et d’équivalence fiscale. La réforme doit, avant tout, fortifier les finances des collectivités décentralisées par la population. Ensuite, elle doit donner vie à la décentralisation par un renforcement de la gouvernance locale. Pour accomplir leur mission d’allocation, les collectivités locales doivent privilégier un mode de financement basé sur le principe de l’équité fiscale de la taxation selon le bénéfice reçu, plutôt que de la taxation selon la capacité de payer. En effet, il n’est pas souhaitable pour

Politique de décentralisation au Sénégal…

les municipalités de faire directement ou indirectement de la redistribution de richesses une fonction mieux assumée par le gouvernement central, qui rejoint les plus pauvres et les plus riches sur l’ensemble du territoire national. La taxation selon le bénéfice reçu cherche quant à elle la correspondance la plus directe entre les bénéfices reçus de la consommation d’un service local et les taxes perçues. La transparence est fondamentale pour les services qui seront financés par une tarification directe à l’usager. Elle signifie que les contribuables doivent pouvoir connaître le coût de revient d’un service pour être en mesure d’apprécier la juste part qu’ils paient pour ce service. Si le prix chargé par la collectivité locale est sans rapport avec le coût, la critique sera facile et les contribuables perdront confiance dans le système fiscal, avec les conséquences qu’on peut prévoir.

De plus, en vertu du principe de l’équivalence fiscale, on fera en sorte que les citoyens (consommateurs) situés dans l’espace où les bénéfices d’un service public sont consommés soient ceux qui décident de la quantité et de la qualité du service (décideurs) et également ceux qui paient pour le service (contribuables). On dira que, pour tel public, les consommateurs, les électeurs et les contribuables constituent un seul et même groupe. Bref, le groupe qui consomme doit également être celui qui décide et celui qui paie. L’équivalence fiscale renforce la base démocratique de la décentralisation. * La situation actuelle de la fiscalité locale et les résultats des consultations publiques se présentent comme suit :

a) La situation actuelle de la fiscalité locale Les principales forces :

Politique de décentralisation au Sénégal…

une fiscalité locale basée sur la taxation des valeurs foncières locatives et des valeurs vénales est déjà opérationnelle,

les recettes fiscales représentent prés de 50 % des recettes totales des collectivités locales,

les recettes fiscales locales couvrent environ les deux tiers des dépenses de fonctionnement,

les recettes non fiscales sont bien maîtrisées par les collectivités locales en croissance,

des contribuables se disent prêts à payer plus si les services sont de meilleure qualité,

des relations Etat-Collectivités locales relativement bien rôdées permettent, par l’unicité de caisse, de répondre aux besoins financiers d’un grand nombre de collectivités locales,

les Recettes Perceptions Municipales (RPM) en opération dans certaines localités ont permis d’améliorer le recouvrement.

Les principales faiblesses:

un faible taux de recouvrement ;

des difficultés importantes existent au niveau de l’établissement d’un recensement annuel complet des contribuables ;

des critiques sévères sont émises sur la qualité des services locaux offerts, comme l’enlèvement des ordures ménagères, ce qui justifie que beaucoup de contribuables ne paient pas leurs taxes ;

l’absence d’application effective de sanctions contre des contribuables solvables mais qui refusent de payer ;

une faible capacité de payer face à de nombreuses taxes forfaitaires inévitables et souvent sans lien avec le bénéfice reçu ;

Politique de décentralisation au Sénégal…

une perception négative de la gestion des finances locales, ce qui n’encourage pas une adhésion spontanée au paiement des impôts locaux ;

des processus de recrutement manquant de transparence et conduisant à une fonction publique locale qui pourrait, dans l’ensemble être mieux qualifiée,

un partenariat difficile avec le secteur privé qui dénonce fréquemment les lenteurs des collectivités;

des taux d’imposition relativement élevés expliqués par :

o un faible nombre de contribuables réels par rapport au nombre de contribuables,

o une assiette des valeurs locatives et vénales nettement sous- évaluée par rapport au marché. b) Les résultats des consultations publiques Les consultations publiques ont permis d’identifier des conditions sociales, politiques et économiques nécessaires à la réussite de la réforme fiscale envisagée. Elles ont aussi permis de rassembler des propositions de réforme. - Au sujet des conditions socio-politiques de la réforme fiscale, les observations et suggestions suivantes ont été formulées :

l’absence de lien entre la contribution des citoyens locaux et la qualité des biens et services locaux qui leurs sont offerts ;

le manque de transparence dans la gestion des affaires locales et plus spécifiquement dans la gestion des finances locales ;

la non application des sanctions prévues dans la législation fiscale ;

la gestion non efficiente des exemptions et exonérations qui occasionne des manques à gagner pour les collectivités locales ;

la nécessité de rompre avec la mentalité d’assistés qu’ont les collectivités locales,

Politique de décentralisation au Sénégal…

une plus grande responsabilisation des collectivités locales ;

le besoin de tendre vers un pacte équilibré sur les ressources entre l’Etat et les collectivités locales d’une part et entre les différentes collectivités locales d’autres part ;

l’obligation de structurer la demande locale des biens et services par ordre de priorité,

le caractère inévitable de la décentralisation de la chaîne fiscale qui contraste avec l’absence de moyens des collectivités locales ;

la nécessité d’accompagner la décentralisation d’une déconcentration des services de l’Etat ;

une plus grande transparence dans les relations entre les collectivités locales d’une part et les services d’assiette et de recouvrement de l’Etat d’autre part ;

le besoin de réaffirmer l’indépendance des comptables publics chargés de la gestion des finances locales à l’égard des élus locaux même dans le cadre d’une décentralisation de la chaîne fiscale ;

une plus grande visibilité de la dépense publique ;

le besoin d’établir un lien entre la réforme fiscale et le plan d’action foncier ;

l’acceptation du fait que la bonne gouvernance crée le civisme fiscal ;

la gestion des terres du domaine national doit avoir des incidences sur les ressources des communautés rurales ;

l’importance de « dépolitiser » la décentralisation en favorisant la contractualisation de la réalisation des services et équipements fiscaux avec le secteur privé. - Au sujet des pistes de réforme, on peut retenir:

1) La décentralisation de la chaîne fiscale

Politique de décentralisation au Sénégal…

La chaîne fiscale est fortement centralisée. Sa décentralisation progressive devrait suivre les étapes suivantes :

doter les collectivités locales davantage de moyens pour une

meilleure gestion des impôts et des taxes.

associer les collectivités locales aux tournées de recouvrement de la

Patente Payée par Anticipation (PPA).

procéder de façon prudente à la décentralisation de la chaîne fiscale.

transférer le recouvrement de la taxe rurale du chef de village au

conseil rural.

2) Intégrité de l’assiette fiscale

Les rôles d’impôts locaux ne cernent pas toute l’assiette fiscale. En vue de

réaliser un dispositif qui enregistre l’intégrité de l’assiette, les mesures ci-

après s’imposent :

recenser et identifier les contribuables.

procéder au recensement complet de tous les contribuables assujettis aux

impôts locaux.

actualiser régulièrement le recensement des contribuables

mettre en place un système d’identification fiable des contribuables.

Ces dernières mesures appellent l’application d’actions concrètes à savoir :

a) Concernant les exemptions et exonérations des assujettis aux impôts

fonciers :

supprimer l’exonération temporaire des immeubles à usage autre que

d’habitation ;

faire une meilleure application de l’exemption de la résidence principale

dont la valeur locative ne dépasse pas 1,5 millions de francs FCFA ;

Politique de décentralisation au Sénégal…

assurer un meilleur suivi des exonérations et exemptions, ramener toutes

les exonérations à 5 ans et éviter une augmentation de la pression fiscale ;

compenser les pertes qu’occasionnent aux collectivités locales les

exonérations et exemptions issues de la politique d’attraction des

investissements de l’Etat ;

réaliser le plan cadastral en milieu urbain et milieu rural ;

changer le régime foncier en octroyant des titres fonciers sur le domaine

privé de l’Etat car l’accès à la propriété facilitera le recouvrement ;

harmoniser la tarification des redevances foncières ;

procéder à une estimation correcte des valeurs foncières ;

Faire du défaut de paiement de la taxe de bornage une cause de retrait du

titre d’occupation ;

faire contribuer les ressources naturelles (mines, forêts)aux ressources

locales ;

liquider plus correctement les impôts fonciers.

b)

Concernant la patente :

simplifier la patente par une réduction du nombre de droits.

liquider plus correctement la patente en milieu rural.

c)

Concernant la Taxe Représentative de l’Impôt du Minimum

Fiscal (TRIMF)

Reverser la TRIMF aux collectivités locales de résidence des

fonctionnaires.

3) Introduction et suppression d’impôts et de taxes

L’amélioration du rendement fiscal, dans un souci d’équité et d’efficacité, exige de :

rompre avec l’uniformité des taux des impôts locaux à travers le pays et

mettre en place des fourchettes.

Politique de décentralisation au Sénégal…

supprimer la guérite de Bargny, en vue de faire recouvrer la taxe de

stationnement directement par les différentes communes de la région de

Dakar ;

supprimer les impôts de capitation tant au niveau rural qu’urbain.

remplacer la taxe rurale par un impôt.

faire contribuer les ressources naturelles (mines, forêts) aux ressources

locales.

4) Transferts financiers de l’Etat

En vue de réduire les disparités entre les collectivités locales, il appartient à l’Etat de :

mieux répartir les ressources entre les collectivités dans le cadre d’une

bonne politique d’aménagement du territoire suivant la technique de

péréquation verticale et de péréquation horizontale .

développer un mécanisme de compensation par l’Etat de la Taxe sur la

valeur ajoutée (TVA) qu’il collecte sur les collectivités locales à travers

un fonds de compensation de la TVA.

soumettre les communautés rurales et les communes aux mêmes

conditions d’accès au FECL.

5) Recouvrement des impôts et taxes

L’application des mesures suivantes améliorerait le recouvrement des

ressources fiscales et para-fiscales :

mettre en place des collecteurs de taxes contractuels au niveau des

marchés.

Politique de décentralisation au Sénégal…

réviser l’ordonnancement juridique en vue de rendre efficace la sanction des mauvais payeurs.

lier la délivrance de certains documents administratifs au paiement de l’impôt.

récompenser les bons payeurs.

6) Recommandations sur les principes de la fiscalité Les principes de base de la fiscalité méritent d’être refondés comme suit :

baser la fiscalité sur l’équité et la justice par un enrôlement de tous contribuables et un abaissement des taux, pour que chacun paie sa quote-part des services offerts par la collectivité.

faire de la fiscalité un instrument d’incitation à l’investissement et non de taxation de l’investissement.

asseoir la fiscalité sur des principes de simplicité, d’efficacité, de rentabilité et de transparence. c) Besoin d’une réforme Le comité de pilotage retient de tous ces travaux que la situation actuelle ne permet pas aux collectivités locales de dégager tous les revenus dont elles ont besoin pour financer les services aux populations, que le fardeau n’est pas réparti de manière équitable, que ni les collectivités, ni les citoyens ne peuvent établir un lien clair entre les services dispensés et les taxes perçues. Il conclut donc à la nécessité pour le gouvernement du Sénégal d’adopter une réforme en profondeur de sa fiscalité.

d) Orientations, justifications et moyens retenus

En matière de fiscalité, les moyens utilisés pour atteindre les objectifs ont

beaucoup d’importance. Ils doivent notamment réussir les tests de l’équité, de la transparence et de l’efficacité.

e) Démarche intégrée et graduelle dans le temps et l’espace.

Politique de décentralisation au Sénégal…

Le comité propose une démarche intégrée et graduelle dans le temps et l’espace. Les changements sont complexes, non seulement dans les nouvelles techniques qui devront être maîtrisées, mais aussi dans la réorganisation des divers éléments de la chaîne fiscale. Ces transformations exigent une formation soutenue des personnels engagés dans les diverses activités et un long apprentissage collectif des pratiques qui donnent les meilleurs résultats. Les changements à la taxation sont par ailleurs toujours sensibles sur le plan politique car à l’évidence personne n’éprouve de plaisir à payer ses taxes et impôts. Une réforme a beau être neutre dans son ensemble et manifestement servir l’intérêt général, elle a toujours pour effet de pénaliser certains groupes et d’en avantager d’autres. Cependant, si le nouveau partage se fait de manière transparente et équitable, si les revenus servent visiblement à financer des services utiles, les populations finiront par le considérer légitime et nécessaire. La réforme fiscale proposée comprend plusieurs actions reliées et certaines sont indissociables. Par exemple, il est impossible de baisser les taux d’imposition sans élargir l’assiette, il faut un outil approprié pour l’identifier de manière exhaustive tel le cadastre ou le registre foncier urbain. Le gouvernement doit donc demeurer vigilant pour conserver l’équilibre et la cohérence de la réforme. Une adoption sélective de certaines propositions pourrait empirer la situation actuelle. Par contre, la complexité des changements proposés, leur caractère sensible, la diversité des situations et le manque de ressources militent pour une approche graduelle et ordonnée. f) Restaurer l’assiette et réduire le taux d’imposition Les propositions de l’étude sur la fiscalité locale visent principalement à permettre une réduction du nombre de taxes et une baisse des taux d’imposition compensées par :

- l’augmentation du nombre de contribuables;

Politique de décentralisation au Sénégal…

- des exonérations moins nombreuses,

- une meilleure efficacité de la chaîne fiscale;

- une réduction des incitations à l’évasion fiscale.

Ces deux éléments indissociables permettent d’élaborer une réforme de la fiscalité locale qui, dans un premier temps, n’augmente pas le fardeau de ceux qui s’acquittent correctement de leurs taxes et qui à terme peut mener à une diminution des charges. Pour que le fardeau fiscal soit moins lourd et que les contribuables l’acceptent mieux, il doit d’abord être plus largement et plus équitablement réparti.

g) Fiscalité rurale On croît généralement le milieu rural trop pauvre pour asseoir une taxe foncière. Or, un examen attentif montre qu’on y trouve une proportion significative d’habitations dont la valeur est comparable à celle des bâtiments en milieu urbain. Ainsi, près du quart des concessions (23,4% ou 94 943) en milieu rural ont une valeur supérieure à 2 millions FCFA. La valeur moyenne pondérée de ces concessions se chiffre à 5,1 millions FCFA, pour une valeur globale de 485,6 milliards FCFA. Ces constructions en dur devraient être assujetties à la Contribution Foncière sur les Propriétés Bâties, puisque la valeur des propriétés est fonction du niveau de revenu, la CFPB apparaît comme un impôt équitable, y compris en milieu rural.

L’application de la CFPB en milieu rural permet d’obtenir des revenus importants. En partant d’une valeur de 485,6 milliards FCFA en 1998, la valeur locative (14% de la valeur vénale atteint 67 milliards. Après un abattement de 40% (ou de 41 milliards ), cette valeur locative donne un revenu de 41 milliards. En appliquant à ce revenu le taux de 15% de la CFPB, on dégage une émission totale de 6 milliards. En présumant d’un taux

Politique de décentralisation au Sénégal…

de recouvrement de 50% on recueille ainsi 3 milliards de recettes, soit trois fois le produit de la taxe rurale, impôt per capita difficilement mobilisable.

Toutefois, si on décide de supprimer l’exonération de la résidence principale dont la valeur n’excède pas 1,5 millions FCFA, les recettes s’accroissent notablement. On peut alors se demander si les populations rurales ne sont pas trop pauvres pour supporter un tel changement. A cet égard notons qu’une baisse du taux de la CFPB à 2 % n’introduirait qu’un impôt de 30.000 FCFA pour une résidence principale de 1,5 millions. L’enquête nous apprend que 46,5% des concessions en milieu rural ont une valeur inférieure ou égale à 500 000 FCFA. Cependant, liquidée à 2%, la CFPB représente une charge de 10 000 FCFA, une somme que les contribuables ont dit accepter de payer. Puisque 28,6% des concessions ont une valeur inférieure ou égale à 200 000 FCFA, une CFPB à 2% constitue un impôt de 4000 FCFA et correspond à la taxe rurale qu’aurait payée une famille de quatre personnes imposables. L’étude sur la fiscalité locale, à la suite de toutes ces concertations et l’analyse par le Comité de pilotage des résultats obtenus, a abouti à d’importantes recommandations.

- Supprimer les abattements de 50 et de 40% appliqués sur la valeur locative pour la détermination du revenu net imposable à la CFPB.

- Supprimer l’exonération de 1 500 000 FCFA de la résidence principale,

compte tenu du caractère discutable de la mesure au regard de l’équité et du

détournement dont elle fait l’objet.

- Supprimer les exemptions temporaires à la CFPB.

- Confier la compétence relative aux dégrèvements à une structure collégiale composée de représentants de services d’assiette, de recouvrement et de la

Politique de décentralisation au Sénégal…

collectivité locale concernée. Les décisions de la commission feront systématiquement l’objet d’une publicité. - Maintenir et développer l’impôt foncier comme source de ressources des collectivités locales. Réduire le nombre de taxes. - Appliquer effectivement la CFPB en milieu rural, compte tenu du potentiel de ressources en milieu rural et du caractère équitable de l’impôt foncier. Modifier la base de la patente en prenant comme seule assiette la valeur foncière des locaux professionnels et fixer un seul taux d’imposition;

- Mettre en place un rôle de régularisation des patentes forfaitaires payées par anticipation, le faire signer par l’ordonnateur et le représentant de l’autorité de tutelle et le publier. – Les collectivités locales doivent davantage tarifer leurs services, en procédant de préférence à la tarification directe (proportionnelle à l’usage), plutôt qu’à la tarification par cotisation (un montant fixé par

usager).

– Partager la charge du service collectif entre les utilisateurs directs et les autres membres de la collectivité, locale ou nationale.

– Privatiser les prestations du service public par une tarification inférieure à la charge réelle supportée, plutôt que la tarification au prix réel.

- Simplifier la TOM par l’institution d’un tarif. - Considérer un montant variable d’une partie de la ville à une autre. - Implanter un registre foncier urbain dans les lieux où il n’y a pas de cadastre ;

– Achever dans le moyen terme la mise en place d’un cadastre dans les villes où il existe partiellement ;

– Utiliser les ressources humaines dont dispose le secteur privé ;

– Acquérir des droits d’auteur ou simplement le droit d’usage de la

cartographie existante sur le marché ;

Politique de décentralisation au Sénégal…

Obliger de porter au registre foncier tout transfert de droits ; obliger les officiers publics de délivrer des titres libres de toute charge incluant les taxes foncières aux acquéreurs et de confirmer la présence des titres dûment enregistrés ou inscrits. - Lier les taxes foncières à la propriété plutôt qu’au propriétaire et autoriser les collectivités locales à inscrire des sûretés réelles sur les propriétés pour le recouvrement de la presque totalité des taxes foncières. - Trouver une autre base d’imposition en milieu rural. Elle pourrait être l’étendue et la fertilité du sol qui était appliquée pour la détermination des redevances foncières traditionnelles sous le pouvoir des maîtres fonciers traditionnels. Cette option présente l’avantage de valoriser les investissements réalisés en milieu rural ;

- Elargir les personnes imposables. Outre le propriétaire, s’assurer que

tous les titulaires de droits spéciaux, y compris l’affectataire du domaine national pourront être redevables. L’usage foncier actuel pourrait de surcroît être amélioré si une contribution était demandée aux différents détenteurs ;

- Immatriculer tous les terrains du domaine national à usage d’habitation, les céder aux occupants aux prix de revient de l’immatriculation, en vue de faciliter l’application de la CFPD en milieu rural.

11 - Utiliser la méthode par comparaison pour évaluer la valeur vénale, à

condition qu’il y ait un marché transparent.

12 - Etudier la faisabilité de la mise en place d’un marché immobilier et

hypothécaire.

- Dans l’attente des résultats de cette étude, réviser les valeurs issues de la réglementation immobilière.

Politique de décentralisation au Sénégal…

- Former le personnel des collectivités locales aux techniques d’évaluation foncière.

14 - Décentraliser la chaîne fiscale au niveau départemental lorsqu’une

collectivité locale prise isolément ne peut pas assumer la décentralisation de la chaîne fiscale.

15 - Décentraliser à moyen terme toutes les fonctions liées à l’impôt :

assiette, liquidation et recouvrement et plus tard, décentraliser la garde des fonds et l’exécution des dépenses.

A court terme, approfondir la déconcentration de la chaîne fiscale par la

création par l’Etat de centres des services fiscaux, dans tous les départements.

transférer, selon l’échéancier proposé dans le schéma d’implantation des

compétences de l’administration départementale déconcentrée à une administration décentralisée des collectivités locales du département. – Réglementer le placement des fonds pour en garantir la sûreté ; Dresser une liste des établissements bancaires admis à recevoir les dépôts pour prévenir le risque de faillite et indiquer les types de placements autorisés pour éviter les placements spéculants ; – Obliger les établissements financiers dépositaires des fonds des collectivités à produire des états périodiques pour les services de l’Etat.

– Edicter un texte réglementaire exigeant la tenue d’une comptabilité par activité pour tous les services tarifiés. - Commencer la décentralisation de la chaîne fiscale par les collectivités locales ayant la meilleure capacité financière et de manière prioritaire par celles qui ont une expérience de décentralisation du fait de l’existence des Recettes Perceptions Municipales (Dakar, Thiès Kaolack, Louga, Diourbel) et les départements disposant d’un service d’assiette déconcentré (Dagana, Mbour).

Politique de décentralisation au Sénégal…

– Retenir le principe de la subvention globale et approfondir la redistribution de la richesse entre Collectivités locales. - Créer un fonds de compensation non seulement de la TVA mais aussi des exonérations et exemptions.

Mettre en place un fond de péréquation.

– Affecter une partie du produit de la patente à un mécanisme de péréquation. Créer des fonds national, régional et départemental de péréquation

alimentés par la patente. Ces fonds serviraient notamment au financement des opérations ou activités inter- collectivités locales et à la région en tant que collectivité locale.

Retenir les critères de redistribution suivants :

le potentiel fiscal ;

le revenu par habitant ;

le ratio par capital des ressources ;

l’effort fiscal.

– Faire de sorte que les collectivités prenantes ne soient pas plus riches que

les collectivités versantes. - Réformer le système budgétaire des collectivités locales dans l’optique de retracer dans les écritures comptables aussi bien les opérations que les résultats de l’apport financier des bailleurs de fonds et de coopération décentralisée. Ces recommandations de l’étude sur la fiscalité locale sont judicieuses.

BUDGET PARTICIPATIF ET PROGRAMMATION PLURI-ANNUELLE

L’enquête de terrain a prouvé que les budgets des collectivités locales sont élaborés sans que ne soient connus les résultats réels des gestions antérieures. Au surplus, les budgets sont élaborés dans un cercle restreint et l’information

Politique de décentralisation au Sénégal…

n’est pas partagée avec les élus et les populations, ni avant le vote du budget, ni au cours de son exécution. Rares sont les collectivités locales où sont organisées les restitutions après l’exécution du budget, en vue d’informer sur les réalisations de la région, de la commune ou de la communauté rurale, de révéler les contraintes auxquelles la gestion s’est heurtée et de recueillir les suggestions susceptibles d’éclairer les décisions propices aux redressements qui s’imposent. Pourtant, l’article 344 du Code des collectivités locales prévoit « au moins un mois avant l’examen du budget d’une collectivité locale, un débat qui a lieu dans son conseil sur les orientations budgétaires ». Si cette disposition était appliquée partout et si les comptes administratifs étaient élaborés à temps, il y aurait moins d’opacité dans la gestion et plus de transparence.

Les enquêtes de terrain ont prouvé que beaucoup de conseillers régionaux, ruraux ou municipaux n’ont de rares informations sur les budgets de leurs collectivités respectives que le jour du vote. Les commissions techniques qui devaient se réunir en vue de préparer les délibérations des assemblées délibérantes sont rarement convoquées ou ne se réunissent même pas. Il s’y ajoute que beaucoup de collectivités locales, dans leur écrasante majorité, ignorent, à temps réel, leurs situations financières sauf les grandes communes dotées de Recettes Perceptions Municipales (RPM).

Tous ces facteurs combinés conduisent à un pilotage à vue, aggravé par une nomenclature budgétaire inadaptée, constituant, contre toute attente, ‘’un guichet unique’’ pour toutes les collectivités locales, alors que celles-ci ressortissent à une typologie diversifiée (régions, communes, villes, communes d’arrondissement, communautés rurales), n’ont pas la même taille : les villes de la région de Dakar, les capitales régionales, les communes

Politique de décentralisation au Sénégal…

de Mbour (effet du tourisme) et de Richard-Toll (qui abrite la Compagnie Sucrière du Sénégal) qui ne souffrent aucune comparaison avec Dioffior ou Golléré ; la communauté rurale de Touba (capitale religieuse au développement vertigineux) dont le budget est de loin supérieur à ceux de plusieurs communes, n’est comparable à aucune communauté rurale.

Il est donc raisonnable de tailler la nomenclature budgétaire sur mesure, en vue d’éviter la surévaluation des budgets, à l’absence de toute balise. En élaborant une nomenclature par catégorie de collectivités locales (régions, communes et villes, communes d’arrondissement, communautés rurales), en arrimant cette nomenclature au niveau de la moyenne des recettes réalisées (classement des collectivités locales suivant les tranches : celles ayant recouvré, en moyenne, sur trois gestions, moins de cinq millions à celles ayant recouvré pour la même période plus de 3 milliards de francs CFA, par exemple) ou en sériant les collectivités locales suivant leurs populations (communes de moins de 15 000 habitants, à communes ou villes de plus de 100 000 habitants ; communautés rurales de moins de 10 000 habitants, à des communautés rurales de plus de 50 000 habitants), il y aurait moins de dérive budgétaire.

Ce dispositif devrait être complété par le renforcement des gouvernances, préfectures et sous-préfectures, régions, communes, communautés rurales, services d’assiette et de recouvrement en personnel qualifié et suffisant. La formation continue de ce personnel et des élus locaux en système budgétaire et comptabilité publique, revêt une urgence indiscutable et garantirait la réussite de toute réforme. De ce qui précède, il découle que seule l’élaboration du budget par le Président du Conseil Régional, le Maire ou le Président du Conseil Rural, en relation étroite avec les commissions

Politique de décentralisation au Sénégal…

techniques les chefs de services des collectivités locales et les chefs de services régionaux, départementaux ou de l’arrondissement, avec la participation élargie des Organisations Communautaires de Base (OCB), des ONG, des chefs religieux, des chefs coutumiers, des délégués de quartier ou des chefs de village, suivie d’un exercice itératif de restitutions et de synthèses jusqu’à la confection de l’avant-projet de budget à soumettre à l’adoption de l’assemblée délibérante, seule cette démarche transparente permettrait de disposer d’un budget consensuel et participatif dont l’appropriation par les acteurs du développement local ne laisserait subsister aucun doute.

L’élaboration de budgets participatifs emporte l’adhésion de tous les élus locaux interrogés. Par ailleurs, il est apparu au cours des enquêtes que sur les douze mois que dure la gestion budgétaire, la majorité des collectivités locales ne réussit ni à recouvrer les recettes prévues (réduction drastique du personnel dans les services d’assiette et de recouvrement du fait des «départs volontaires» ou des agents admis à la retraite et qui n’ont pas été remplacés ; retards considérables du versement par l’Etat du FECL et du FDD), ni, par voie de conséquence, à achever les travaux à l’entreprise concernant la réalisation d’équipements collectifs. Par souci d’efficacité et de conformité aux projets et programmes financés par les partenaires au développement dans les collectivités locales et dont la durée de vie oscille de trois à douze ans, le moment est venu d’élargir la séquence temporelle d’exécution des actions de la collectivité locale, en s’orientant vers des budgets pluriannuels étalés sur 3, 4, voire 5 ans assortis d’autorisations de programme (découpage du budget pluriannuel en tranches annuelles) et de crédits de paiement (montants à prévoir dans chaque budget annuel et qui correspond à chaque programme).Il

Politique de décentralisation au Sénégal…

s’agit de s’orienter, d’une vision partielle et à court terme (budget annuel), vers une vision prospective plus globale et à moyen ou long terme (programmation pluriannuelle). La nécessité de mettre en place une stratégie de programmation pluriannuelles est évidente.

Elle est aujourd’hui devenue une réalité dans les pays développés. Il est évident qu’une telle opération ne peut réussir que si elle est pilotée par un exécutif déterminé s’appuyant sur une majorité résolue parce qu’il informe, sensibilise et est consciente des enjeux. Il convient de promouvoir une complète compréhension des mécanismes financiers : l’information financière doit aider les élus à mesurer les marges de manœuvre de la collectivité, à apprécier les enjeux dont sont porteurs les grands équilibres. En un mot, l’objectif est de parvenir à un large consensus au sein de l’organe délibérant autour des choix de la stratégie financière pluriannuelle. Incontestablement politique, cette orientation doit également être participative. La mise en place d’une stratégie pluriannuelle entraîne la constitution d’une équipe de pilotage. Celle-ci sera d’autant plus efficiente qu’elle répond – notamment – à deux exigences : hiérarchisation claire entre les fonctions financières et non financières (a) et collaboration des services de gestion financière et des services de communication (b). La démarche financière stratégique sera d’autant mieux assurée que son support organisationnel sera mieux reconnu. Quand à la communication financière, son importance n’est plus à démonter. Au Sénégal, les séances du Conseil Municipal sont publiques, aussi bien pour le vote des budgets et comptes que pour toutes les autres affaires sauf, pour des exceptions rares quand l’assemblée délibérante en décide autrement. Cependant, tout

Politique de décentralisation au Sénégal…

contribuable de la commune peut se faire communiquer, à ses frais toute délibération du conseil régional, municipal ou rural. Mais, ces dispositions ne sont pas vulgarisées et ne sont donc pas connues du grand public, ce qui ne garantit pas une transparence budgétaire, car les élus locaux doivent avoir une bonne politique de communication avec les populations

Tout d’abord, il va de soi que la communication financière stratégique doit être constante. Il est interdit, toutefois, toute campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité, un mois avant le démarrage de la campagne électorale. Ceci n’exclut pas que l’exécutif choisisse de rythmer les années civiles par des temps forts revenant à date fixe ou qu’il étale la diffusion des informations sur toute l’année. Il est de notoriété publique qu’aucun système n’est parfait et qu’un outil ne vaut que par la main qui l’utilise. C’est pour cette raison que dans un souci pédagogique et de préservation de l’intérêt général, le contrôle des actions des organes des collectivités locales est aménagé par la loi.

IV. CONTROLE DE LEGALITE ET CONTROLE BUDGETAIRE A. CONTROLE DE LEGALITE La quasi-totalité des actes pris par les collectivités locales n’était auparavant exécutoire qu’après approbation par l’autorité de tutelle. Ainsi, dans le défunt code de l’administration communale on pouvait dénombrer, par exemple, vingt six cas de délibérations soumises à l’approbation préalable. Le Code des Collectivités Locales par contre, en ses articles 334 et suivants, introduit une innovation de taille, le contrôle de légalité. Cette notion, source d’enrichissement du droit administratif sénégalais, traduit s’il en était besoin, la volonté de l’Etat de renforcer l’autonomie et la liberté d’action des collectivités locales. Aux termes de l’article 334 du Code des Collectivités

Politique de décentralisation au Sénégal…

locales, «les actes pris par celles-ci sont transmis au représentant de l’Etat auprès de la région, de la commune ou de la communauté rurale, lequel en délivre aussitôt accusé de réception».

Les actes transmis au représentant de l’Etat sont de deux catégories :

- les actes pour lesquels le représentant de l’Etat dispose d’un délai de 15 jours pour en demander seconde lecture, demande qui revêt un caractère suspensif pour l’exécution de l’acte ainsi que le délai de procédure contentieuse.

- les actes exécutoires de plein droit dès leur publication ou leur modification aux intéressés après transmission au représentant de l’Etat. Dans le premier cas les actes concernés sont :

- les délibérations des conseils ou les décisions prises par délégation des

conseils.

- les actes à caractère réglementaire pris par les collectivités locales dans tous les domaines qui relèvent de leurs compétences en application de la loi. - les conventions relatives aux marchés ainsi que les conventions de concessions ou d’affermage des services publics locaux à caractère industriel, les décisions relatives à la nomination, à l’avancement de grade ou d’échelon d’agents des collectivités locales.

- Les décisions individuelles relatives à la nomination à l’avancement de

grade ou échelon d’agents des collectivités locales.

- les décisions individuelles relatives aux sanctions soumises à l’avis du

conseil de discipline et au licenciement d’agents des collectivités locales.

Dans le deuxième cas, il s’agit d’actes relatifs à l’exercice du pouvoir de police et des actes de gestion quotidienne. Cependant, il convient de noter la

Politique de décentralisation au Sénégal…

survivance d’une tutelle résiduelle sur un certain nombre d’actes à soumettre à l’approbation préalable du représentant de l’Etat avant exécution. Il s’agit selon l’article 336 du Code des Collectivités locales :

1. des budgets primitifs et supplémentaires ;

2. des emprunts et garanties d’emprunts ;

3. les plans régionaux communaux et ruraux de développement et les plans

régionaux d’aménagement du territoire ;

4. les conventions financières de coopération internationale comportant des

engagements d’un montant fixé par décret ;

5. les affaires domaniales et d’urbanisme ;

6. les garanties et prises de participation dans des sociétés privées exerçant

des activités d’intérêt général à participation

publique ;

7. les marchés supérieurs à un montant fixé par décret et les contrats de

concession d’une durée supérieure à trente ans.

Pour ces actes, le pouvoir d’approbation du représentant de l’Etat est limité dans le temps. Un délai d’un mois lui est donné pour notifier son avis à la collectivité locale. En considérant la nature des différents actes énumérés à l’article 336 du code des collectivités locales, on peut aisément admettre que l’Etat sans vouloir remettre en cause le principe de la libre administration, se soit réservé le droit d’effectuer un contrôle a priori. Il s’agit en réalité d’un contrôle de légalité a priori. Pour le cas du budget par exemple, il est prévu un contrôle particulier des actes y afférents dans des cas strictement définis par la loi : du budget non voté dans le délai légal, non-équilibre du budget, non-inscription d’une dépense obligatoire, l’existence d’un déficit dans le compte administratif. Ce contrôle particulier ne fait pas obstacle à l’exercice du contrôle général de légalité sur ces actes notamment en ce qui concerne la régularité de la procédure d’adoption des délibérations budgétaires.

Politique de décentralisation au Sénégal…

B. LE CONTROLE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE. Avant d’aborder le contrôle de l’exécution budgétaire, il convient de faire

certains rapports. La répartition des ressources financières aux collectivités locales, dont les dotations budgétaires constituent ici la préoccupation principale, doit être analysée en fonction de ce qui suit :

1. les ressources fiscales et les transferts :

La définition des ressources fiscales et des transferts, selon l’approche sénégalaise, ne pose pas de problème particulier, au plan conceptuel, c’est l’effectivité de leur apport réel aux collectivités locales qui se heurte à des contraintes tenant, d’une part à la rigidité et à la vétusté de la fiscalité locale peu productive et, d’autre part, au faible montant des fonds de dotation de la décentralisation (FDD) et du fonds d’équipement des collectivités locales (FECL), par rapport à leurs compétences générales et à leurs compétences d’attribution. Le versement du FECL (3,5 milliards de FCFA par an) et du FDD (plus de 7 milliards de FCFA en 2000) se fait avec beaucoup de retard, du fait de la lourdeur des mécanismes complexes mis en place. Très souvent, c’est vers les mois de Mai-Juin ( voire juillet – Août) que les fonds sont débloqués. Ces retards compromettent l’efficacité des collectivités locales dans la programmation de leurs politiques de développement, bien que cet appui de l’Etat soit encore très utile. L’allocation des fonds de concours aux collectivités locales, sur une longue période a effectivement eu comme résultat d’installer des liens de dépendance très forts entre celles-ci et l’Etat et la démobilisation des élus locaux et leurs services financiers face à la récupération des impôts et taxes locaux.

Politique de décentralisation au Sénégal…

Les transferts financiers ( notamment le FECL) n’ont pu introduire qu’une péréquation financière timide en raison de leur modicité (11 milliards de FCFA environ en 2000). C’est du FECL qu’était soustrait, chaque année, de 1997 à 2002, un milliard de francs pour servir de contrepartie de l’Etat au PAC, en vue de supporter la contribution de 10% que doivent verser les collectivités locales à l’Agence de Développement Municipal (ADM) lorsqu’elles désirent émarger à l’un de ses trois guichets.

2. les autres appuis de l’Etat aux collectivités locales :

L’Etat appuie les collectivités locales dans les domaines suivants :

- l’affectation dans les régions et les communes de secrétaires généraux et de

secrétaires municipaux dont les salaires sont pris en charge par l’Etat ; -la mise à disposition des agents travaillant dans les services extérieurs de

l’Etat pour servir périodiquement dans les collectivités locales, suite à une convention entre l’autorité locale et le représentant de l’Etat ;

- la prise en charge par l’Etat des salaires des policiers municipaux.

3. l’évaluation et le contrôle relatifs à l’utilisation des transferts et des

fonds de concours par les collectivités locales :

L’Inspection de l’Administration Territoriale et Locale procède à l’évaluation et au contrôle périodique de l’utilisation des ressources financières des collectivités locales, y compris les dépenses gagées sur des transferts et d’autres dotations budgétaires de l’Etat. Les manquements constatés sont sanctionnés. Cependant, l’IATL manque de ressources humaines conséquentes, ce qui réduit son efficacité.

Il convient de retenir que la troisième phase du processus de décentralisation a renforcé davantage l’autonomie de gestion des collectivités locales au nom

Politique de décentralisation au Sénégal…

certes du principe de la libre administration. Mais les ressources qu’elles gèrent sont des deniers publics et leur utilisation doit être contrôlée au nom de l’intérêt général. Le système de contrôle mis en place par le législateur, tant au plan administratif qu’au plan juridictionnel revêt une valeur pédagogique due sans doute au niveau de formation des élus locaux qui n’est pas partout des plus élevés. Les résultats de la recherche ont permis de constater que le budget de la commune, de la CR ou de la région est toujours préparé suivant une procédure classique qui bloque l’information au niveau d’un cercle restreint composé du Maire, du Président du Conseil Rural, du Président du Conseil Régional et des membres de leurs bureaux respectifs comme indiqué ci-dessus. Il s’y ajoute les fonctionnaires qui ont réellement préparé le Budget : cadres administratifs et techniques (communes et régions) ou chefs du centre d’expansion rurale polyvalent (CERP) et leurs collaborateurs.

Or, il est évident que seul le budget participatif, élaboré avec la large participation de tous les acteurs du développement local, depuis les quartiers, les villages jusqu’aux services administratifs et techniques de la collectivité locale, avec des étapes de restitution et de validation, est le seul instrument dont l’élaboration démocratique peut susciter l’adhésion de tous.

De même l’élaboration tardive des comptes administratifs qui doivent rendre compte de l’exécution des budgets induit une certaine opacité dans la gestion des collectivités locales. Dans les communes visitées par les enquêteurs, comme dans les régions et les communautés rurales, l’élaboration des comptes administratifs accuse des retards de quatre à cinq ans sur la période considérée (1997-2002). Là où les comptes sont élaborés, il a été constaté qu’ils sont des copies conformes des comptes de gestion des receveurs, ce qui

Politique de décentralisation au Sénégal…

ne garantit aucune transparence, dans la mesure où l’aspect contradictoire du contrôle que doit effectuer l’assemblée délibérante, par comparaison des écritures des deux comptes disparaît. Il en est autrement des comptes de gestion qui sont régulièrement élaborés par les receveurs des collectivités locales. C’est ainsi que les comptes de gestion de l’ensemble des collectivités locales ont été élaborés de 1997 à 2000 et existent à la Direction du Trésor et de la Comptabilité Publique. Leur approbation par la Cour des Comptes est assujettie à la production de quelques pièces justificatives manquantes. Pour la gestion 2001, il reste à élaborer les Comptes de gestion des communes de Dakar, Guédiawaye, Khombole, Pout, Diourbel, Mbacké, Bambey, Sédhiou, Goudomp, Marsassoum, Kébémer, Bakel et Kédougou.

Le contrôle interne. Le contrôle interne de l’exécution du budget des collectivités locales est pour l’essentiel assuré par le receveur de la collectivité locale et porte plus particulièrement sur les opérations de dépenses. Ce contrôle concerne la régularité des opérations d’engagements et de mandatement des dépenses :

imputations budgétaires, disponibilité des crédits ouverts et disponibilité des fonds. C’est plus un contrôle de légalité qu’un contrôle d’opportunité en raison du principe de séparation des fonctions. Le contrôle externe Quant au contrôle externe, il fait intervenir l’autorité ayant pouvoir d’approbation du budget ou des personnes mandatées par elle. C’est dans ce cadre que l’Inspection de l’administration Territoriale et Locale reçoit mandat pour effectuer des missions de contrôle ponctuelles dans les collectivités locales. Le contrôle externe fait intervenir de manière indirecte le contrôle financier qui, dans sa mission générale, suit la gestion financière des collectivités

Politique de décentralisation au Sénégal…

locales. C’est ainsi qu’aux termes de l’article 92 du décret n° 66-510 du 4 juillet 1966 fixant le régime financier des collectivités locales, il doit recevoir du Ministre Chargé des collectivités locales, copies des budgets et des comptes administratifs ainsi que tous les documents relatifs à la gestion financière. Le contrôleur financier est également habilité à demander au Trésorier Général ou, par son intermédiaire, les situations et documents comptables qu’il juge nécessaires dans ses opérations de contrôle. Il faut constater que ce contrôle manque de rigueur et que le rapport annuel du Contrôleur financier sur les collectivités locales n’est pas largement diffusé.

Mais le contrôle externe concerne également le comptable. Les modalités de ce contrôle assuré par la Trésorerie Générale, sont définies par les articles 86 à 91 du décret 66-510 du 4 juillet 1966. A cet égard, les résultats des contrôles fréquents et redoutables effectués par l’Inspection des Finances devraient être communiqués aux Présidents de Conseil Régional, Maires et Présidents de Conseil Rural. Le troisième niveau de contrôle externe est d’ordre juridictionnel et est assuré par le juge des comptes tel que défini aux articles 342 et 343 du Code des Collectivités locales. L’article 343 paragraphe 1 dispose à ce propos : «le juge des comptes concourt au contrôle budgétaire des collectivités locales» ce contrôle fait l’objet chaque année d’un rapport. Les modalités du contrôle budgétaire des collectivités locales par le juge des comptes sont clairement définies par le paragraphe 2 de l’article 343 du Code des Collectivités locales qui stipule que le juge « examine la gestion des collectivités locales. Les observations qu’il présente en ce domaine ne peuvent être formulées sans un entretien préalable entre le magistrat rapporteur ou le Président de la section des comptes et l’ordonnateur de la collectivité concernée. Lorsque les observations sont formulées, elles ne peuvent être arrêtées définitivement avant que

Politique de décentralisation au Sénégal…

l’ordonnateur ait été en mesure de leur apporter une réponse écrite. Le juge des comptes prend toutes les dispositions nécessaires pour garantir le secret de ses investigations».

On remarque ici, que le contrôle juridictionnel contrairement aux autres formes de contrôle est soumis à certaines conditions. L’ordonnateur dispose d’un droit de réponse et est assuré du secret de l’instruction quand bien même le budget serait un document ou un acte mis à la disposition du public. On remarque également que les résultats ou l’instruction sont soumis à l’assemblée délibérante par l’exécutif de la collectivité locale qui n’est autre que l’ordonnateur et que le représentant de l’Etat qui a pouvoir d’approbation du budget n’en est qu’informé. Le contrôle budgétaire est donc bien réglementé au Sénégal et les structures étatiques (Inspection Générale de l’Etat, Contrôle Financier, Cour des Comptes, Conseil d’Etat, Inspection de l’Administration Territoriale et Locale, Inspection des Finances) qui en sont responsables, chacun en ce qui le concerne, sont éloignés de la majorité des collectivités locales, ce qui a pour conséquence l’inefficacité du contrat.

En vue de trouver remède à cette situation, il convient en attendant que l’Etat puisse doter ses corps de contrôle d’un personnel suffisant, de créer, dans les tribunaux régionaux, des chambres administratives et des chambres des comptes. Une étape transitoire pourrait consister à responsabiliser quatre tribunaux régionaux qui seront dotés de telles chambres en leur conférant une compétence élargie sur deux à trois régions. Ainsi, en s’appuyant sur l’unification de la jurisprudence, suite aux arrêtés rendus par le Conseil d’Etat de 1997 à 2002, ce rapprochement de la justice du justiciable compléterait la politique de décentralisation.

Politique de décentralisation au Sénégal…

CONCLUSION De ce qui précède, il découle, d’une part, que la politique de décentralisation sénégalaise a suivi un processus évolutif, mais qu’elle a pêché par le manque d’évaluation, étape par étape, en vu d’en déceler les contraintes et obstacles pour apporter les correctifs nécessaires, et, d’autre part, que la répartition des ressources financières entre les collectivités locales, dont les dotations budgétaires constituent ici la préoccupation principale, doit être analysée en fonction de ce qui suit :

La définition des ressources fiscales et des transferts, selon l’approche sénégalaise, ne pose pas de problème particulier, au plan conceptuel, c’est l’effectivité de leur apport réel aux collectivités locales qui se heurte à des contraintes tenant, d’une part à la rigidité et à la vétusté de la fiscalité locale peu productive et, d’autre part, au faible montant des fonds de dotation de la décentralisation (FDD) et du fonds d’équipement des collectivités locales (FECL), par rapport à leurs compétences générales et à leurs compétences d’attribution.

Le versement du FECL et du FDD se fait avec beaucoup de retard, du fait de la lourdeur des mécanismes complexes mis en place. Très souvent, c’est vers les mois de Mai-Juin ( voire juillet – Août) que les fonds sont débloqués. Ces retards compromettent l’efficacité des collectivités locales dans la programmation de leurs politiques publiques locales, bien que cet appui de l’Etat soit encore très utile. L’allocation des fonds de concours aux collectivités locales, sur une longue période, a effectivement eu comme résultat d’installer des liens de dépendance très forts entre celles-ci et l’Etat et la démobilisation des élus

Politique de décentralisation au Sénégal…

locaux et leurs services financiers face à la récupération des impôts et taxes locaux.

Les transferts financiers ( notamment le FECL) n’ont pu introduire qu’une péréquation financière timide en raison de leur modicité. C’est du FECL qu’est soustrait, chaque année, un milliard de francs pour servir de contrepartie de l’Etat au PAC, en vue de supporter la contribution de 10% que doivent verser les collectivités locales à l’Agence de Développement Municipal (ADM) lorsqu’elles désirent émarger à l’un de ses trois guichets. Les dotations budgétaires de l’Etat, dont le FECL ( 3.5 milliards de francs par an) et le FDD (7.5 milliards de francs par an), ajoutées aux ressources propres des collectivités locales (46 milliards de francs par an ) ne dépassent guère 7% du budget général de l’Etat. Elles sont donc modiques et sont versées avec lenteur. Aussi, les difficultés financières des collectivités locales sont-elles structurelles. L’Etat appuie les collectivités locales dans les domaines suivants :

- l’affectation dans les régions et les communes de secrétaires généraux et de secrétaires municipaux dont les salaires sont pris en charge par l’Etat ;

- la mise à disposition des agents travaillant dans les services extérieurs de

l’Etat pour servir périodiquement dans les collectivités locales, suite à une convention entre l’autorité locale et le représentant de l’Etat ;

- la prise en charge par l’Etat des salaires des policiers municipaux.

L’Inspection de l’Administration Territoriale et Locale procède à l’évaluation et au contrôle périodique de l’utilisation des ressources financières des collectivités locales, y compris les dépenses gagées sur des transferts et

d’autres dotations budgétaires de l’Etat. Les manquements constatés sont sanctionnés. Cependant l’IATL manque de ressources humaines conséquentes, ce qui réduit son efficacité.

Politique de décentralisation au Sénégal…

Il convient de retenir que la troisième phase du processus de décentralisation a davantage renforcé l’autonomie de gestion des collectivités locales au nom certes du principe de la libre administration. Les ressources financières des collectivités locales reposent, en général, sur la fiscalité locale, mais également sur les dotations budgétaires allouées par l’Etat. Parmi celles-ci, les fonds de concours et le fonds de dotation de la décentralisation sont les plus importantes. Enfin, le dispositif institutionnel qui la sous-tend, en plus du fait qu’elle consacre plus d’autonomie, renforce le pouvoir local par le transfert d’un lot important de compétences. Le système de contrôle mis en place par le législateur, tant au plan administratif qu’au plan juridictionnel revêt une valeur pédagogique due sans doute au niveau de formation des élus locaux qui n’est pas partout des plus élevés.

RECOMMANDATIONS

L’étude de la politique de décentralisation, des finances locales et du système de contrôle qui s’applique à ces collectivités locales depuis la réforme de 1996 autorise les observations et recommandations suivantes :

1) une importante documentation existe dans les administrations et les directions des projets et programmes concernant la politique de décentralisation, les finances locales, les données statistiques. L’administration centrale et les Directions des Projets ont montré une grande disponibilité. Pour les collectivités locales, il se pose un problème sérieux d’archivage, notamment dans les communautés rurales ; 2) les comptes de gestion semblent avoir été élaborés partout par les receveurs des collectivités locales pour la période concernée (1997 – 2001), tandis que l’élaboration des comptes administratifs par les

Politique de décentralisation au Sénégal…

ordonnateurs (maires, PCR, Présidents du Conseil Régional) accuse un grand retard. Or, ces deux documents comptables doivent être présentés ensemble à l’organe délibérant de la collectivité locale qui en fait une étude comparée, fait ses observations, les adopte ou les rejette, s’il y a lieu. Il est donc évident qu’il manque là un élément important de transparence budgétaire, dans la mesure où ce sont ces comptes qui révèlent aux élus locaux, au public et à l’administration centrale les résultats de la gestion, comment les deniers publics ont été utilisés : on parle alors de la reddition des comptes ; 3) l’implication de la société civile dans la préparation des budgets locaux (OCB, ONG etc.), en vue d’un échange sur la nature des équipements collectifs et leur localisation n’est pas encore systématisée ; 4) cependant, partout la proposition des enquêteurs consistant à associer la société civile dans l’élaboration du budget local a été accueillie favorablement, dans une logique de synergie et de transparence ; 5) le contrôle de légalité ne soulève pas encore beaucoup de contentieux, malgré quelques tensions notées çà et là entre autorités administratives et élus locaux ; le système de la seconde lecture s’est révélé donc pédagogique et salutaire ; 6) la fiscalité locale gagnerait à être rénovée et la péréquation financière prise en compte en vue de réduire les grandes disparités entre collectivités locales riches et collectivités locales pauvres ; de même, la fiscalité rurale mériterait une étude particulière, car la taxe rurale qui est la ressource financière essentielle de la communauté rurale, s’est révélée de mobilisation difficile ; 7) l’absence de personnel propre pénalise les communautés rurales. Toutes ne sont pas à même de recruter un secrétaire communautaire, malgré l’autorisation qui leur en a été donnée depuis deux ans, du fait de leurs

Politique de décentralisation au Sénégal…

ressources financières modiques. Dans les régions et les communes (sauf les villes de la région de Dakar), le manque de personnel qualifié pèse négativement sur le fonctionnement des services. Les conventions d’utilisation des services extérieurs de l’Etat par les collectivités locales n’ont pas encore permis de donner une réponse adéquate à cette lancinante question ; 8) la formation des élus locaux et des agents de collectivités locales, en vue d’améliorer leur performance est devenue une nécessité incontournable.

Renforcement de la responsabilisation des collectivités locales en ajoutant

aux neuf compétences déjà transférées en 1996, d’autres compétences comme l’agriculture, la pêche, le tourisme …etc. après des études approfondies ; 10) rupture au niveau des collectivités locales, avec la mentalité d’assisté, en déployant d’abord, des efforts constants de mobilisation des ressources locales, avant de solliciter l’assistance des partenaires au développement ; 11) application des sanctions prévues par le Code général des impôts aux contribuables qui refusent de s’acquitter des impôts et taxes auxquels ils sont assujettis ; 12) assurance d’une plus grande visibilité possible à la dépense publique ; 13) dotation aux collectivités locales, aux services d’assiette et de perception davantage de moyens financiers et humains pour une meilleure mobilisation de la fiscalité locale ; 14) implication par le service des impôts des services municipaux et ceux des communautés rurales dans les tournées de recouvrement de la patente par anticipation (PPA) ;

9)

15) décentralisation de la chaîne fiscale, en prenant, au préalable, les mesures d’accompagnement précisées aux points 11, 12, 13 et 14 ci-dessus ; 16) mise en place d’un système d’identification fiable des contribuables ;

Politique de décentralisation au Sénégal…

17) simplification des textes sur l’allocation du fonds de dotation de la décentralisation, en vue de résoudre les difficultés afférentes à la lenteur de mobilisation de cette importante ressource pour les collectivités locales ; 18) renforcement des dispositions législatives sur la limitation du cumul des mandats, en revenant sur la modification de la loi y afférente et qui a permis aux présidents de conseil d’administration et aux Directeurs Généraux de Sociétés anonymes à participation publique majoritaire d’être maires, présidents de conseil régional ou présidents de conseil rural ; 19) renforcement de la politique de décentralisation en rendant plus fines les études relatives à l’érection de certaines localités en communes, en renforçant le statut des villages et des chefs de village; 20) développement de la décentralisation participative par une véritable politique de formation des élus locaux, de sensibilisation des populations, de vulgarisation des textes de la décentralisation dans les langues nationales ; 21) mise en place d’indicateurs d’évaluation de l’utilisation des dotations de l’Etat (Fonds de dotation de la décentralisation, Fonds d’équipement des collectivités locales), en vue de parvenir à une gestion rationnelle de ces ressources issues du budget de l’Etat et destinées à renforcer celles des collectivités locales ; 22) élaboration des dispositifs réducteurs de tension (médiation, conciliation, arbitrage) dans les collectivités locales, pour résoudre les conflits et favoriser une plus grande participation des populations au développement local ;

Politique de décentralisation au Sénégal…

23) programmation d’actions de développement qui répondent aux préoccupations réelles des populations, en suscitant en amont leur participation à la conception des projets ; 24) développement d’un esprit de partenariat local entre les collectivités locales, les ONG et les Organisations Communautaires de Base (OCB) ; 25) proposition d’un profil de l’élu local, le vulgariser dans les langues nationales afin d’aider les populations à mieux choisir les futurs élus locaux, car la transparence dans la gestion dépend aussi bien des capacités intellectuelles et physiques que du comportement des gestionnaires locaux; 26) réflexion autour de la politique de décentralisation en fonction de la politique d’aménagement du territoire, dans une logique de gestion équilibrée du pays, de justice et d’équité face au service public ; 27) redynamisation des Comités Economiques et Sociaux (CES) auprès des régions, ainsi que les Agences Régionales de Développement (ARD) en renforçant leurs moyens financiers et humains et en les invitant à présenter, en début d’année, leur plan d’action ; 28) implication des populations, dans une logique de décentralisation participative, dans le choix et la gestion des infrastructures communautaires ; 29) mise en place d’un observatoire de veille pour la transparence et la bonne gouvernance, en vue de déceler en temps réel les imperfections du système, les erreurs de gestion, les contraintes et autres obstacles et d’y remédier ; 30) évaluation correcte des compétences à transférer et mise en place d’un système de compensation plus juste et plus équitable des charges issues de ces transferts ;

Politique de décentralisation au Sénégal…

31) décentralisation de la gestion des projets et programmes intéressant les collectivités locales, du niveau national au niveau local ; 32) mise en place d’un programme d’ajustement structurel en faveur des collectivités locales, en vue de rendre adéquates les compétences qui leur sont transférées avec leurs ressources humaines et leurs ressources financières ; 33) élaboration d’organigrammes types pour les régions, les communes et les communautés rurales, en vue d’étoffer le personnel technique capable d’aider les élus locaux à développer les régions, les communes et les communautés rurales ; 34) consolidation de l’exercice des compétences transférées par les mesures suivantes :

a. concernant la santé : procéder à des mesures correctives pour pallier les conflits entre les comités de santé et les comités de gestion institués auprès des infrastructures sanitaires ;

b. concernant l’éducation : les élus locaux doivent, d’une part, associer les autorités scolaires aux actions et décisions les concernant et, d’autre part, respecter la carte scolaire (à la redéfinition de laquelle ils doivent être associés) dans la programmation et la création d’écoles ;

c. concernant l’urbanisme et l’habitat : accélérer l’élaboration en cours des textes y afférents, pour corriger la complexité et la longueur des procédures ;

d. concernant les domaines, la planification et l’aménagement du territoire : les initiatives devraient être prises à l’échelle de plusieurs régions, communes ou communautés rurales limitrophes, en vue d’arriver à un développement équilibré, concerté et intégré des terroirs ; les budgets annuels devraient être

Politique de décentralisation au Sénégal…

articulés à la planification stratégique ; l’Etat devrait assouplir ses contrôles et faire confiance aux élus locaux pour améliorer la gestion en matière domaniale.