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LEGALITE ET LEGITIMITE DU RECOURS A LA FORCE : DE LA GUERRE JUSTE A LA RESPONSABILITE DE PROTEGER * Emmanuel DECAUX Professeur lUniversit Panthon-Assas Paris II

Avant de nous interroger sur la place du droit dans la morale, les organisateurs du colloque nous invitent nous interroger sur la place de la morale dans le droit. La question peut sembler nave, sagissant du droit positif - pos et impos par lEtat -, et plus encore du droit international public qui reste encore trs largement un droit intertatique, cest--dire essentiellement un droit fait par les Etats et pour les Etats - ces monstres froids . Et pourtant, il suffit de relire la Charte des Nations Unies pour voir la place faite lthique des relations internationales. Ds le Prambule, les premiers considrants semblent dresser devant nous un puissant diptyque, opposant les horreurs de la guerre et les bienfaits de la paix. Comme dans la fresque de Lorenzetti sur le bon gouvernement dans la salle de la paix de lHtel de ville de Sienne. Dun ct, le flau de la guerre qui deux fois en lespace dune vie humaine a inflig lhumanit dindicibles souffrances . De lautre, la foi dans les droits fondamentaux de lhomme , dans lgalit des droits des hommes et des femmes, ainsi que des nations, grandes et petites . Cest sur cette galit juridique des Etats, faisant cho lgalit des tres humains, que la Charte entend crer les conditions ncessaires au maintien de la justice et du droit international pour vivre en paix lun avec lautre . De mme que le flau de la guerre tait mesur lchelle humaine des gnrations, cest en terme de bon voisinage que ce vouloir vivre ensemble est voqu. La Charte des Nations Unies tablit ainsi un lien troit entre la justice et la paix, la justice par la paix, la paix par la justice retrouvant la belle dfinition donne par Lon Bourgeois, au dbut du sicle : La paix, cest la dure du droit 1. Certes, aprs avoir laiss parler les peuples des Nations Unies en prambule, dans une forme de prosopope, les Etats reprennent la parole dans les articles de la Charte, en organisant le maintien de la paix et de la scurit internationales sur la base du rapport de forces entre les vainqueurs, tel quil avait t dfini Yalta entre Roosevelt, Churchill et Staline. Lgalit des Etats fait elle-mme aussi place au directoire des grandes puissances, assures de leur droit de veto sur toute dcision du Conseil de scurit. Mais lesprit des auteurs de la Charte reste bien d accepter des principes et
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Ce rapport a t prsent loccasion dun colloque sur La guerre juste, problme ouvert organis Rome par le doyen Jean-Paul Durand (Institut catholique de Paris) et le professeur Giorgio Barberini (CNR Italie). 1 La Socit des Nations, Paris, Crs, 1914.

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instituer mthodes garantissant quil ne sera pas fait usage de la force des armes [armed force], sauf dans lintrt commun . On pourrait objecter que la formule de Lon Bourgeois a t balaye ds la premire guerre mondiale et que la Socit des Nations na pas empch la seconde guerre mondiale. Que la guerre froide elle-mme a paralys pendant prs de 40 ans le systme onusien, multipliant les crises priphriques aux deux blocs, en Asie puis au Proche-Orient, et quaujourdhui le systme se trouverait dsquilibr par lanarchie internationale et lhyper-puissance amricaine. Autrement dit, la Charte naurait jamais fonctionn normalement comme le prvoyaient ses auteurs. Une nouvelle fois, la force lemporterait sur le droit, faisant des traits de simples chiffons de papier droit , ou pire la force serait le nouveau visage du droit, la loi du plus fort . Le droit international, dpouill de ses illusions universalistes, retrouverait un tat de nature qui lui serait consubstantiel, quittant la serre kantienne . Soixante ans aprs la cration des Nations Unies, la fragilit du cadre juridique ainsi tabli est vidente, mais aussi son caractre unique, et irremplaable, alors que 191 Etats sont pleinement lis par ses principes, ses valeurs et ses objectifs. Linterdiction du recours la force par la Charte des Nations Unies comporte une triple dimension quil convient de prciser demble, pour mieux situer le dbat. Dabord une dimension historique, avec la progressive mise hors la loi de la guerre. Pendant des sicles, le droit international a t un droit de la guerre et de la paix. Pour la premire fois, le Pacte de la SdN consacre certaines obligations de ne pas recourir la guerre , en interdisant les guerres dagression, et en organisant un moratoire de 3 mois avant tout recours la guerre (art. 12). Cette formule darbitrage politique tait sans doute utopique, pour dmobiliser les belligrants, mais on retrouve aujourdhui encore ces ngociations de la dernire chance dune diplomatie au bord du gouffre , mme si cette pause apparente nest souvent quun dlai impos par la monte en puissance militaire des armes modernes. La Charte des Nations Unies va au terme de cette logique, avec larticle 2 4 : Les Membres de lOrganisation sabstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir la menace et lemploi de la force, soit contre lintgrit territoriale ou lindpendance politique de tout Etat, soit de toute autre manire incompatible avec les Buts des Nations Unies . La formule comporte sans doute des limites en ne visant que leurs relations internationales. Formellement lengagement ne vaut quentre Etats membres, ce qui a lorigine tait une lourde hypothque, tout comme la rfrence menaante aux ex-ennemis (art. 107). Aujourdhui que lOrganisation est devenue universelle, le sous-entendu a perdu une grande part de son importance. Mais reste entier le distinguo entre relations internationales et affaires intrieures , qui a t invoqu lors des dbats historiques sur la dcolonisation et qui concerne encore aujourdhui la guerre mene par la Russie en Tchtchnie. Dans ces limites, la guerre est interdite dans les relations internationales, sous rserve des exceptions tablies par larticle 51 de la Charte concernant le droit naturel lgitime dfense , mais aussi lusage collectif de la force au nom des buts et principes onusiens, dans le cadre du chapitre VII. Pour autant, et cest la dimension juridique du dbat, na-t-on fait que changer vocabulaire, dfaut de transformer la ralit ? La Charte elle-mme ne parle pas guerre mais de recours la force . Le droit de la guerre fait dsormais place droit des conflits arms avec le premier Protocole additionnel aux conventions de de au de

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Genve consacr aux conflits arms internationaux et le second Protocole sur les conflits arms non internationaux, tous deux adopts en 1977. Loin de disparatre, le champ de la guerre stend. Bien plus, la neutralit traditionnelle du droit de la guerre fond sur la rciprocit et lgalit des belligrants, fait place une lgitimation des guerres de libration nationale qui en tant que telles sont qualifies de conflits arms internationaux , du fait de lutter contre la domination coloniale et loccupation trangre et contre les rgimes racistes dans lexercice du droit des peuples disposer deux-mmes (Protocole I, art. 1 4). De manire rsiduelle, le Protocole II vise quant lui des guerres civiles, ne trouvant sappliquer que lorsque des groupes organiss, sous la conduite dun commandement responsable mnent des oprations militaires continues et concertes (Protocole II, art. 1). Dans ce cadre, la premire difficult est alors dassurer la rciprocit dans lapplication du droit humanitaire entre parties prenantes , sans pour autant confrer une reconnaissance formelle et encore moins une lgitimit ladversaire. Ainsi tout en interdisant la guerre classique entre les Etats, le droit international largit lchelle des conflits arms quil vise encadrer. Le dfi du terrorisme international a encore tendue la gamme des menaces, avec une nouvelle forme de conflit asymtrique, amenant certains prconiser un troisime Protocole pour actualiser le droit de Genve dont le Prsident Bush stait empress de dcrter le caractre obsolte. Mais il faut tenir compte galement de la dimension politique de la question. La premire guerre mondiale avait t mene par les dmocraties occidentales comme une guerre du droit 2. La seconde guerre mondiale avait t prsente comme une croisade pour la libert runissant la coalition des Nations Unies qui allaient tre les premiers signataires de la Charte de 1945. Il sagissait dans lun et lautre cas, dune guerre pour mettre fin toutes les guerres. Mettre la guerre hors la loi, cest prcisment mettre le droit du ct de lordre international tabli par les vainqueurs, au bnfice de simples oprations de police internationale . Ce faisant, la valorisation dun camp au nom dune guerre morale vient introduire une nouvelle dissymtrie, trangre au droit de la rciprocit inhrent la guerre classique. Introduire la justice dans la cause dun belligrant implique dincriminer ladversaire, pour atteinte l ordre public international , comme ctait dj le cas avec larticle 227 du trait de Versailles pour offense suprme contre la morale internationale et lautorit sacre des traits sagissant de Guillaume II. Par dfinition, la justice pnale internationale na pu sinstituer que comme une justice des vainqueurs rendue au nom de lhumanit , et cet gard les critiques dun Carl Schmitt sont mal fondes. Mais le risque de doubles standards est vident. Par sa porte universelle, la Cour pnale internationale a certes vocation pour juger tous les crimes entrant dans sa comptence matrielle, et lon mesure les hsitations des grandes puissances - les Etats-Unis, mais aussi la Chine, la Russie, lInde - ratifier le Statut de Rome. Mais le cas des Etats-Unis est le plus flagrant, dans le refus de se soumettre au droit commun en invoquant en quelque sorte une immunit de principe devant le Conseil de scurit. Comme si la supriorit morale, forte de son bon droit dbouchait sur linfaillibilit politique et lirresponsabilit pnale. Dj le droit international europen du XIX sicle distinguait, au nom dune prtendue supriorit morale, les relations au sein des nations civilises et les relations entre nations civilises
Pour une relecture rcente, voir John Horne et Alan Kramer, 1914, les atrocits allemandes, Paris, Tallandier, 2005.
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et nations barbares. Le dfi thique de la moralisation du droit international nest pas de juger les crimes commis par le vaincus, mais de laisser impunis les crimes commis par les vainqueurs. Dans ce triple contexte, dfaut dun nouveau droit balayant lordre international fond sur les principes de la Charte de 1945, on ne peut que revenir la logique du systme des Nations Unies tel quil sest dvelopp depuis 60 ans. Face la crise actuelle, marque par la globalisation des dfis mais aussi la tentation de lunilatralisme, la ncessit dune rforme de lONU est vidente. La rflexion collective entame loccasion du 60me anniversaire des Nations Unies sest faite par une srie dtapes : dabord des rapports thmatiques comme le rapport Brahimi sur les oprations de maintien de la paix en 20003 ou le rapport Evans-Sahnoun sur La responsabilit de protger en 20014 puis les propositions du groupe de personnalits de haut-niveau en 20045, enfin le rapport du Secrtaire gnral lui-mme intitul Dans une libert plus grande 6. Les dcisions adoptes lors du Sommet de septembre 2005 ne sont pas la hauteur des enjeux, les antagonismes ayant t avivs, l o la recherche du consensus aurait t ncessaire pour fonder ou re-fonder le systme en ce dbut du nouveau sicle. Pour autant, les ides ont fait leur chemin, commencer par cette lacisation du concept de guerre juste qui est au cur des dbats, mme si lon parle ce sujet de bon sens plus que de morale. A la lumire de la doctrine de la guerre juste , le systme de la Charte des Nations Unies rpond en effet une double problmatique, celle de la lgalit du recours la force (I), mais aussi celle de la lgitimit du recours la force (II).

I. LA LEGALITE DU RECOURS A LA FORCE ?

Le dbat sur la rforme des Nations Unies a touch plus les structures que les comptences de lorganisation. Il sagissait dabord de renforcer la lgitimit du Conseil de scurit, travers sa composition, afin de faire que ce qui est lgal , en vertu de la Charte, soit galement lgitime aux yeux de la communaut internationale, ou de lopinion publique internationale la question des arbitres ultimes de la lgitimit restant entire. On sait limportance de cet enjeu pour la diplomatie italienne. Actuellement, en vertu de larticle 25, les Membres de lOrganisation conviennent daccepter et dappliquer les dcisions du Conseil de scurit conformment la prsente Charte .
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Rapport du Groupe dtude sur les oprations de paix de lOrganisation des Nations Unies, A/55/305S/2000/809 annexe, 21 aot 2000. Cf. le site officiel des Nations Unies, http://www.un.org. 4 Rapport de la Commission internationale de lintervention et de la souverainet des Etats, La responsabilit de protger, http://www.ciise.ca. 5 Rapport du Groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces, les dfis et le changement, Un monde plus sr : notre affaire tous, A/59/565, 2 dcembre 2004, http://www.un.org/french/secureworld. 6 Rapport su Secrtaire gnral des Nations Unies, Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de lhomme pour tous, A/59/2005, 24 mars 2005, http://www.un.org/french/largerfreedom.

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Mais force est de reconnatre dabord que le Conseil de scurit nest pas infaillible, comme la montr la rsolution 1530 adopte le jour mme de lattentat du 11 mars 2004 Madrid qui met expressment en cause lETA. Par la suite le reprsentant permanent de lEspagne a adress une lettre dexcuses au Prsident du Conseil de scurit, mais la rsolution reste inchange. Si le Conseil de scurit peut commettre des erreurs de fait, il peut tout autant commettre des erreurs de droit, voire des erreurs manifestes dapprciation, pour reprendre les catgories juridiques du droit administratif. La question du contrle de conformit des dcisions du Conseil de scurit qui avait t souleve au moment de laffaire de Lockerbie reste entire. La Cour internationale de Justice peutelle exercer un contrle minimum pour tre garant de la bonne application des rgles de procdure, ou peut-elle veiller quant au fond au respect des principes de la Charte ? Faute de contrle juridique, le Conseil de scurit semble avoir un pouvoir absolu de dire le droit . Or, si lon examine le Conseil de scurit, tel quil est, il faut bien admettre que la cration de la lgalit est surtout le fruit de compromis et de marchandages entre les membres du Conseil - au premier rang desquels les membres permanents - qui font parfois payer trs cher leur acquiescement, ou leur abstention. Certes on peut dire quune rsolution adopte lunanimit a une plus grande lgitimit quune dcision acquise la majorit qualifie. Pour autant, faut-il en conclure que cest le vote russe et labstention chinoise qui font la lgalit et la lgitimit de la dcision, ou les voies flottantes de tel ou tel membre non permanent soudain courtis par les plus grands ? Face cette contradiction, est-il lgitime de prvenir un ventuel veto en contournant le Conseil de scurit ? Et ce qui tait lgitime pour le Kosovo ne lest-il pas tout autant pour lIrak ? Le dfi est de garder le Conseil de scurit au cur de la scurit collective, en prservant les contrepoids institutionnels face aux initiatives unilatrales, mais sans paralyser le processus de dcision, lors que de nouvelles menaces se font jour. Le double test est donc de savoir sil peut y avoir une lgalit sans lgitimit et une lgitimit sans lgalit. A dfaut dun largissement du Conseil de scurit qui renforce sa reprsentativit sans remettre en cause son efficacit, il faut bien voir que le statu quo actuel va de pair avec une profonde volution dans la conception des missions du Conseil de scurit en matire de maintien de la paix et de la scurit internationales. L encore, le retour au chapitre VII de la Charte simpose, quil sagisse de larticle 51 ou des articles 39 et suivants.

A. La porte du droit naturel de lgitime dfense

La lgitime dfense peut tre individuelle ou collective prcise larticle 51. Elle englobe donc non seulement la riposte spontane dun Etat agress, mais aussi la mise en place dalliances dfensives ce qui a t le cas de lOTAN pendant 50 ans ou de coalitions ad hoc, comme celle des allis du Koweit mobilise avec la caution du Conseil de scurit lors de la guerre du Golfe de 1991. Mais dj une premire contradiction apparat alors entre le jeu du droit naturel de lgitime dfense, individuelle ou collective et la mission de maintien et de rtablissement de la paix et de

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la scurit internationales qui incombe aux Nations Unies, entre tat de nature et scurit collective. La formule mrite en effet dtre releve, cest le droit positif qui se rfre ici au droit naturel , cest le lgal qui fait place au lgitime La rsolution 1362 adopte dans la hte le 12 septembre 2001 mentionne le droit inhrent de lgitime dfense dans sa version franaise, cet anglicisme est dautant plus remarquable que cest lambassadeur Levitte qui assurait la prsidence mensuelle du Conseil de scurit, au titre de la France. Mais la rsolution comporte deux autres caractristiques tout aussi remarquables. Dabord elle vise des attaques armes et non une agression, comme le prcise pourtant le texte de larticle 51. Ce faisant, le Conseil de scurit passe de la sphre des relations intertatiques o lagression dun Etat justifie la dfense dun autre Etat, en obissant aux principes de rciprocit et de proportionnalit, des menaces asymtriques venant dentits non-tatiques, comme le mouvement des Talibans. Il faut noter que la Cour internationale de Justice a vit daborder de front la question de lapplication de la lgitime dfense de larticle 51 des attaques terroristes, que ce soit dans son avis du 9 juillet 2004 sur les consquences juridiques de ldification dun mur sur le territoire palestinien occup ou plus rcemment dans son arrt du 19 dcembre 2005 sur les activits armes sur le territoire du Congo dans laffaire RDC c. Ouganda, alors que dans son opinion individuelle le juge Simma met en relief la ncessit dune dfinition moderne de lagression, prenant en compte la question du terrorisme. Par ailleurs, en justifiant la lgitime dfense dans une rsolution, le Conseil de scurit entendait sans doute canaliser la riposte amricaine aux attentats du 11 septembre, en invoquant lui-mme les dispositions de larticle 51, mais il soulignait une contradiction dans la mesure o le droit naturel de lgitime dfense vaut jusqu ce que le Conseil de scurit ait pris les mesures ncessaires pour maintenir la paix et la scurit internationales . Autrement dit le Conseil de scurit se saisit pour se dessaisir. A dfaut de prendre lui-mme les mesures ncessaires , il inscrit la situation son ordre du jour, pour lencadrer juridiquement. De fait, certains membres de lOTAN qui ont particip la guerre en Afghanistan, comme la France et lAllemagne, se sont rfrs expressment aux rsolutions du Conseil de scurit en notifiant leur participation la coalition en vertu de larticle 51, alors que les Etats-Unis se sont borns invoquer leur droit naturel de lgitime dfense, en dehors de toute autorisation du Conseil de scurit. En autorisant formellement la riposte des Etats-Unis ds le 12 septembre, le Conseil de scurit entendait bien sr anticiper les reprsailles amricaines et faire la part des choses, cest--dire accepter la guerre en Afghanistan, la complicit du rgime des Talibans avec le groupe Al Quaida tant depuis longtemps tablie, sans sembarquer aveuglement dans une croisade contre lAxe du mal visant dautres cibles potentielles, commencer par lIrak de Saddam Hussein. De la mme manire, le Conseil de scurit a multipli les rsolutions visant le terrorisme international, en mettant en place un dispositif de contrle particulirement lourd simposant tous les Etats, mais ces rsolutions comportent dsormais toujours expressment des rfrences aux principes de la Charte et au respect du droit international, y compris le droit international des droits de lhomme, la France tant particulirement vigilante faire figurer systmatiquement ce renvoi. Mais partir de quand, le Conseil de scurit a-t-il pris les mesures ncessaires qui rendent caduque le recours la lgitime dfense ? Faut-il que ces mesures soient suffisantes,

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effectives, efficaces pour quelles puissent se substituer aux ractions immdiates de lEtat victime dune agression ? A lvidence, le Conseil de scurit na pas donn son feu vert une fois pour toute. Ces garde-fous sont dautant plus indispensables quen parlant de guerre contre le terrorisme les Etats-Unis entendent largir considrablement le champ de la lgitime dfense. Faut-il passer de la raction proportionne, selon la dfinition classique du droit international, une lgitime dfense prventive, ou premptive ? Comment, sur quelles preuves, et quel moment, arrter le bras de lagresseur ? Les arguments mis en avant pour lancer la guerre contre lIrak montrent assez les incertitudes de toute guerre prventive . La difficult est encore plus considrable lorsque ladversaire dsign nest pas un Etat, mais un ennemi diffus, sans visage et sans territoire. Comment concilier cette asymtrie fondamentale avec le concept mme de guerre ? Et comment esprer agir de manire prventive face une menace diffuse, prosprant sur un terreau fait de nombreuses causes immdiates ou lointaines ? Bien plus, en lanant une campagne globale contre le terrorisme, ne risque-t-on pas de regrouper sous un mme drapeau des situations fort diverses, chaque Etat mettant profit la coalition internationale pour stigmatiser ses propres adversaires violents ou non. Il y a une contradiction fondamentale entre la notion de guerre prventive et linvocation dune guerre sans fin, sans victoire et sans solution, caractrise par la monte aux extrmes. L o la lgitime dfense peut retrouver ses droits cest face une menace prcise, une attaque imminente, sagissant notamment darmes de destruction massive pouvant appartenir des rogue States ou tomber dans les mains de groupes terroristes. Mais sur ce terrain, la vritable prvention est dans la diplomatie multilatrale, mettant en jeu lautorit collective du Conseil de scurit et un rgime efficace de contrle international, plutt que dans des frappes unilatrales qui ont le plus souvent un effet dstabilisateur, supposer quelles atteignent leur cible. Cest dire que la porte largie de larticle 51 ne cesse de nous renvoyer aux comptences propres du Conseil de scurit.

B. Le cadre de lintervention des Nations Unies

Le Chapitre VII de la Charte vise, comme lindique assez son titre, toute action en cas de menace contre la paix, de rupture contre la paix et dacte dagression , en prcisant les mesures ncessaires pour maintenir ou rtablir la paix et la scurit internationales (art. 39), faisant ainsi cho larticle 51. Mais si larticle 42 envisage des mesures militaires, en voquant des oprations excutes par les forces ariennes, navales ou terrestres des Membres des Nations Unies rien na t fait depuis 60 ans, pour mettre ces forces armes directement la disposition des Nations Unies, comme la Charte le prvoyait initialement. Ds lors, on voit apparatre une dissociation entre le pouvoir de dcision du Conseil de scurit qui reste entier, et sa mise en uvre qui dpend largement des Etats membres. La typologie des oprations de maintien de la paix qui avait t dresse par Boutros Boutros-Ghali en distinguant peace-keeking, peace-making et peace-building, est sans doute dpasse par lvolution rcente, mais elle garde tout son intrt pdagogique. Dans

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le cas du peace-keeping, du maintien de la paix stricto sensu, les casques bleus quips darmes lgres ont pour mission de veiller un cessez-le-feu, pralablement accept par toutes les parties prenantes, sans avoir dadversaires dsigns. Au contraire le peace-making, cest--dire le limposition ou le rtablissement de la paix , implique un engagement militaire, avec un matriel lourd, et un ennemi dsign. Les forces engages participent des combats, mme sils mnent ces oprations au nom des Nations Unies. Dans ce cas, il sagit dune guerre, mais dune guerre lgale , parce que dcide par la communaut internationale. Le jus ad bellum nest pas en cause, mais la question du jus in bello, et du respect du droit des conflits arms reste entire. Cest pourquoi ladoption de la rsolution 1422 du 12 juillet 2002 sur les oprations de maintien de la paix par un Conseil de scurit unanime doit tre dplore. Agissant en vertu du chapitre VII, la rsolution accorde en effet pendant un an une immunit de principe au regard de la comptence de la nouvelle Cour pnale internationale, sagissant des responsables ou des personnels en activit ou danciens responsables ou personnels dun Etat contributeur qui nest pas partie au Statut de Rome raison dactes ou domissions lis des oprations tablies ou autorises par lOrganisation des Nations Unies . Cette exemption, impose par les Etats-Unis, a t renouvele pour un an par la rsolution 1487 du 12 juin 2003, vote par 12 voix avec 3 abstentions (Allemagne, France et Syrie), avant dtre abandonne en 2004, la suite du scandale dAbou Grab. Il faut sans doute prciser que lincomptence de la CPI nquivaut pas limpunit, si les juridictions nationales jouent pleinement leur rle, en vertu du principe de complmentarit. Mais lambigut de cette exception est vidente dautant quelle vise tout la fois les oprations de maintien de la paix tablies et menes par les Nations Unies et les interventions militaires qui ont t seulement autorises et chappent son contrle. La question est en effet brouille par le manque de moyens propres des Nations Unies qui entrane un phnomne de sous-traitance du recours la force une coalition ou mme une puissance rgionale servant de nation-pilote une opration de maintien de la paix. Mais on est pass insensiblement de la sous-traitance la supplance. Entre une opration expressment autorise par les Nations Unies comme la premire guerre du Golfe - encadre par un ultimatum et par une rsolution en forme de diktat tenant lieu de trait de paix mme si elle ntait pas une guerre des Nations Unies comme lavait bien soulign Javier Perez de Cuellar, et une opration lance sans autorisation du Conseil de scurit mais avalise ex post comme la guerre du Kosovo avec l aussi la mise en place dun rgime international impliquant troitement lONU dans la reconstruction, voire un fait accompli que les Nations Unies se voient obliges de reconnatre en pratique, comme la seconde guerre du Golfe, les barrires sont de plus en plus fragiles7. Mais on aurait tort de passer sous silence lautre dfi, celui de linaction des Nations Unies et de la passivit de la communaut internationale. A dfaut du recours la force,
7 Pour un dbat de fond entre juristes allemands et franais sur lgalit et lgitimit, lors de la crise du Kosovo, cf. Christian Tomuschat (ed.), Kosovo and the International Community, A Legal Assessment, La Haye, Martinus Nijhoff Publishers, 2002. Pour le mme dbat dans le contexte nouveau de la guerre en Irak, voir Karine Bannelier, Theodore Christakis, Olivier Corten et Pierre Klein (ed.) Lintervention en Irak et le droit international, Cahiers du CEDIN n 19, Paris, Pedone, 2004.

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les pressions diplomatiques et les mesures non-armes prvues par larticle 41 restent possibles. L aussi les limites sont vite atteintes. Ainsi le rgime des sanctions appliqu pendant plus de dix ans lIrak, a non seulement impos des conditions de vie particulirement dures aux populations civiles mais favoris les drives du programme Ptrole contre nourriture, au plus grand bnfice du rgime et de ses clients. Les sanctions doivent tre brves dans le temps et cibles pour tre efficaces, sinon les effets pervers se multiplient, dans un contexte de violation des droits de lhomme et dconomie parallle. Pour autant la gamme des mesures juridiques la disposition du Conseil de scurit est loin dtre explore comme lont montr rcemment la commission internationale denqute sur le Darfour prside par Antonio Cassese ou lenqute internationale confie au juge Detlev Melhis 8 la suite de lassassinat de lancien Premier ministre libanais M. Rafic Hariri. La coopration force des Etats mis en cause reste une condition lefficacit de ces mesures, tout comme le maintien de la vigilance internationale. Faute de quoi la saisine de la Cour pnale internationale par le Conseil de scurit risque de rester lettre morte, plus de six mois aprs la rsolution 1593 du 31 mars 20059. Le dbat sur lingrence humanitaire est sans doute mal pos, car ce qui est ici en jeu ce nest pas une ingrence dans les affaires intrieures des Etats, mais bien lexercice par les organes des Nations Unies de leurs comptences. Tout autre est lintervention unilatrale dun Etat, rappelant la vieille intervention dhumanit ou laction humanitaire dune ONG de terrain10. La question principale qui se pose est donc dabord celle dun blocage du Conseil de scurit face une crise. Les solutions juridiques qui ont t mises en avant pour sortir de cette impasse sont peu probantes. On cite souvent le recours lAssemble gnrale, avec le prcdent de la rsolution 377 (V) du 3 novembre 1950 Union pour le maintien de la paix -dite rsolution Acheson -, qui a permis de contourner le veto sovitique afin de poursuivre lopration en Core dj autorise par le Conseil de scurit. Mais il nest pas dans lintrt des grandes puissances de remettre en cause la responsabilit principale (art. 24) du Conseil de scurit, dautant que les Etats-Unis ne disposent plus de majorit automatique au sein de lAssemble gnrale, comme au dbut des annes cinquante. En dehors des contestations juridiques sur cette question de principe, la pratique a montr la vigilance du Conseil de scurit garder la main sur les oprations de maintien de la paix, aprs les initiatives haut risque de lAssemble gnrale et du Secrtaire gnral au Congo ex-belge en 1960. Il est tout aussi vident aujourdhui que le dtour par lAssemble gnrale napporterait aucune rponse en cas de blocage du Conseil de scurit. La multiplication des procdures de non action en matire de droits de lhomme, montre quune coalition htroclite mais puissante soppose toute intervention aussitt dnonce comme une atteinte la souverainet tatique et une forme de no-colonialisme. Face une menace de gnocide, ce nest pas hlas pas lAssemble gnrale qui va rsoudre aujourdhui la crise du Darfour, pas plus quil na nagure dnonc le rgime des Khmers rouges ! Tout au plus, lAssemble peut-elle saisir la Cour internationale de Justice, lorsquelle entend dnoncer un blocage du Conseil de scurit par ce quelle
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M. Detlev Melhis a t remplac par M. Serge Brammertz en janvier 2006. Cf. Emmanuel Decaux, La crise du Darfour, chronique dun gnocide annonc , Annuaire franais de droit international, 2004, pp. 731 et sq. 10 Cf. la brillante mise au point de Mario Bettati, Le droit dingrence, Paris, Odile Jacob, 1996.

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considre comme un usage abusif du droit de veto. Cela a t le cas avec lavis sur ldification du mur en territoire palestinien occup, o la Cour a expressment admis les comptences parallles du Conseil de scurit et de lAssemble gnrale. Cest dire que la question de la lgalit du recours la force dborde le seul champ juridique et ne cesse de nous renvoyer lexercice de la responsabilit collective de protger . Quil sagisse de prvenir un gnocide et des violations massives des droits de lhomme ou de lutter contre le terrorisme international, la question des finalits licites est insparable de celle des moyens appropris, le pourquoi du comment.

II. LA LEGITIMITE DU RECOURS A LA FORCE ?

Cest sur ce terrain que la rflexion a le plus avanc, en raction mme aux crises qui ont marqu la situation internationale depuis le 11 septembre. De part et dautre, il a t ressenti que lopposition frontale entre les Etats-Unis et les Nations Unies tait voue lchec. Les Nations Unies seraient voues linsignifiance, sinon la disparition, sans la participation de la premire puissance mondiale, qui plus est de son principal contributeur financier et un moteur permanent pour une plus grande efficacit du systme onusien. Les responsables des Nations Unies lont vite compris en prenant acte du caractre inluctable la guerre en Irak et en pariant sur une victoire amricaine rapide. Mais, lenlisement amricain en Irak a bien montr lui aussi les limites de lunilatralisme militaire pour imposer la dmocratie au monde. Les Etats-Unis ont besoin dallis, non seulement pour lgitimer leurs actions mais pour en partager le cot militaire, financier, politique Le dbat sur le multilatralisme est une fausse querelle, sil sagit de chercher des contrepoids lhyper-puissance amricaine auprs de puissances plus attaches aux privilges du statu quo qu la cause des dmocraties. Mais le multilatralisme garde tout sens, sil vise le renforcement du cadre des Nations Unies, dans le respect de buts et principes de la Charte. Loin de dnoncer le manque de lgitimit des Nations Unies, pour justifier des aventures unilatrales, il convient de faire que ce qui est lgal soit galement lgitime . Par son caractre casuistique, la notion de guerre juste a dabord le grand mrite dcarter tout manichisme dans le dbat actuel. La lgitimit est insparable de lopportunit, alliant les principes et les circonstances. Mais elle tient galement compte de lefficacit, en considrant les rsultats. Ce faisant, loin daffirmer que les fins justifient les moyens, elle rappelle que les consquences peuvent hypothquer les meilleures intentions. Reste dterminer, en vitant tout raisonnement circulaire, la justesse des fins et la justesse des moyens, cest--dire justifier la guerre 11. Mme si le dbat sur la rforme des Nations Unies reste largement inabouti, il na pas manqu daborder de front la problmatique du recours la force. Mais le contraste est
11 Gilles Andrani et Pierre Hassner (dir.), Justifier la guerre ? De lhumanitaire au contre-terrorisme, Paris, les Presses de Sciences Po, 2005. Cf. notamment les contributions de Sir Michael Quinlan et du pre Christian Mellon sur lactualit de la thorie de la guerre juste.

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grand entre la recherche de directives, pendant toute la phase consultative, et labsence de repres, lors du Sommet de septembre 2005.

A. La recherche de principes directeurs

La rflexion sur la question a dabord t lance de manire officieuse, avec la Commission internationale de lintervention et de la souverainet des Etats (CIISE), cre linitiative du Canada et place sous la prsidence de Gareth Evans et de Mohamed Sahnoun. Aprs de trs larges consultations, le rapport de la CIISE a t rendu public en dcembre 2001 sous le titre gnrique La responsabilit de protger . Il sagissait de dpasser lantagonisme entre souverainet et intervention qui avait domin les annes quatre-vingt-dix, et de changer les termes du dbat , en mettant en avant une triple responsabilit, la responsabilit de protger , travers la prvention, la responsabilit de ragir et la responsabilit de reconstruire . La dcision du Secrtaire gnral de se doter en 2004 dun conseiller spcial pour la prvention des gnocides est dans la droite ligne des efforts entrepris en matire dalerte rapide. Mais, cest videmment la question centrale du choix de la raction, et notamment de la dcision dune intervention militaire des fins de protection humaine , qui reste la plus sensible. Le rapport EvansSahnoun fait largement cho aux critres de la guerre juste, tout en voquant la diversit des contributions la recherche thorique et au dbat politique sur ce sujet pour mieux souligner une forte convergence de vues lorsquon sen tient aux enjeux essentiels . Ainsi la dcision dintervenir doit rpondre six critres. Le rapport fait un sort part la question de l autorit approprie et celle de la juste cause , ct de ce quil qualifie de critres de prcaution , savoir la bonne intention, le dernier recours, la proportionnalit des moyens et lexistence de perspectives raisonnables, qui ajoutent chacun un lment diffrent de prudence [] lquation dcisionnelle ( 4.17). Sagissant de la juste cause , la Commission offre une voie moyenne entre les partisans du statu quo, abrits derrire le rempart de la souverainet tatique, et ceux de lingrence humanitaire, prompts toutes les croisades au nom des droits de lhomme et de la dmocratie. Lintervention militaire des fins de protection humaine doit tre considre comme une mesure exceptionnelle et extraordinaire et, pour quelle soit justifie, il faut dun prjudice grave et irrparable touchant des tres humains soit en train ou risque tout moment de se produire ( 4.18). La Commission ne retient que deux grands types dhypothses, des pertes considrables en vies humaines, effectives ou apprhendes, quil y ait ou non intention gnocidaire, qui rsultent soit de laction dlibre de lEtat, soit de sa ngligence ou de son incapacit agir, soit encore dune dfaillance dont il est responsable ; ou un nettoyage ethnique grande chelle, effectif ou apprhend, quil soit perptr par des tueries, lexpulsion force, la terreur ou le viol ( 4.19). A contrario, la Commission a cart, non sans hsitation, les formes les plus svres de rpression politique ou les coups dEtat militaires privant la population de ses droits dmocratiques , en renvoyant au rgime des classiques sanctions.

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Reste dterminer quelle est lautorit lgitime pour dcider dune telle intervention militaire. La Commission y consacre un chapitre entier, en partant des sources dautorit en vertu de la Charte des Nations Unies , mais elle bute sur les consquences de linaction du Conseil de scurit. Ecrivant en 2001, au lendemain de lintervention au Kosovo, elle ne peut que constater cette impasse intellectuelle : Du point de vue des ralits politiques, il serait, de lavis de la Commission, impossible de parvenir un consensus sur un ensemble quel quil soit de propositions concernant lintervention militaire qui admettrait comme valide une intervention qui ne serait autorise ni par le Conseil de scurit ni par lAssemble gnrale. Mais il peut se trouver des circonstances o le Conseil de scurit nassumerait pas ce que la Commission considrerait comme sa responsabilit de protger alors que la situation considre choque les consciences et appelle une intervention durgence. La question se pose vraiment de savoir en pareil cas o est le moindre mal : celui que lordre international subit parce que le Conseil de scurit a t court-circuit ou celui quil subit parce que des tres humains sont massacrs sans que le Conseil de scurit ne lve le petit doigt ( 6.37). Face cette quation morale, la Commission conclut par un double message, en voquant les risques de drapage dinterventions incontrles, entreprises pour de mauvaises raisons, sans respecter les principes de prcaution ncessaires et chappant la discipline et aux contraintes dont est assortie lautorisation des Nations Unies , mais galement les enjeux du cas de figure inverse o lintervention serait pleinement justifie : si, la suite dune carence du Conseil, une intervention militaire est entreprise par une coalition ponctuelle ou un Etat agissant individuellement qui, effectivement, respecte pleinement tous les critres que nous avons dfinis, et si cette intervention est couronne de succs et que lopinion mondiale la peroit comme ayant t russie la stature et la crdibilit de lONU elle-mme pourraient sen trouver affectes, srieusement et durablement ( 6.40). Cette alternative est encore plus significative, aujourdhui, la lumire de la guerre en Irak La deuxime tape de la rflexion onusienne, a t marque par la mise en place par le Secrtaire gnral dun groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces, les dfis et le changement . Le rapport du Panel prsent sous le titre Un monde plus sr : notre affaire tous a t officiellement transmis lAssemble gnrale par Kofi Annan en dcembre 200412. Il sinscrit dans la problmatique de la scurit humaine, largissant les menaces prendre en compte, mais se situe clairement dans la ligne du rapport EvansSahnoun en intitulant ses deux parties principales, Scurit collective et dfi de la prvention , Scurit collective et usage de la force . Bien plus sous ce titre, le Panel distingue la question de la lgalit et celle de la lgitimit. Sagissant de la lgalit, le rapport sen tient au cadre existant, concluant que Le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies confre au Conseil de scurit tous les pouvoirs ncessaires pour traiter de tous les types de menace contre la scurit auxquels les Etats sont confronts. Il ne sagit pas de chercher remplacer le Conseil de scurit en tant que source dautorit, mais den amliorer le fonctionnement ( 198).

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Rapport du Groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces, les dfis et le changement, Un monde plus sr : notre affaire tous, A/59/565, 2 dcembre 2004, http://www.un.org/french/secureworld.

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Ainsi le rapport se rfre la convention de 1948 sur le gnocide en lui donnant dailleurs une porte universelle et objective pour dmontrer que le principe de noningrence dans les affaires intrieures ne saurait tre invoqu pour dfendre des actes de gnocide ou dautres atrocits telles que des violations massives du droit international humanitaire ou des nettoyages ethniques massifs, qui peuvent tre dment considrs comme une menace pour la scurit internationale et amener de ce fait le Conseil de scurit prendre des mesures ( 200). Ce faisant, le Panel carte toute notion de droit dingrence dun Etat quelconque , pour mettre en avant lobligation de protection de chaque Etat , commencer par lEtat directement concern, mais aussi la responsabilit collective de la communaut internationale en cas de dfaillance de cet Etat. Tout en soulignant que le Conseil de scurit na jusquici gure fait preuve de cohrence ou defficacit en pareilles situations, intervenant bien souvent trop tard, sans dtermination voire pas du tout , le Panel conclut nanmoins lmergence de la nouvelle norme de lobligation collective internationale de protection : Nous souscrivons la nouvelle norme prescrivant une obligation collective internationale de protection dont le Conseil de scurit peut sacquitter en autorisant une intervention militaire en dernier ressort, en cas de gnocide et dautres tueries massives, de nettoyage ethnique ou de violations graves du droit international humanitaire, que des gouvernements souverains se sont rvls impuissants ou peu disposs prvenir ( 203).Curieusement, le rapport prcise que linvocation dune menace pour la paix et la scurit internationales par le Conseil ne devrait pas tre malais en cas de violation du droit international ( 202). Si le cadre de la lgalit peut sembler gomtrie variable, la question de la lgitimit est aborde en allant tout droit la question de savoir, non pas si la force peut lgalement tre employe, mais si la morale et le bon sens commandent quelle le soit ( 205). Ce faisant, le Panel entend fournir une srie de directives convenues , permettant d assurer lappui international le plus large possible toute dcision que le Conseil de scurit pourrait prendre mais galement de manire moins vidente rduire le risque que certains Etats Membres court-circuitent le Conseil de scurit ( 206). Sur le fond, loriginalit du Panel est fort rduite et on en revient la vulgate de la guerre juste. Quon en juge par une citation un peu longue : Pour dterminer sil doit autoriser ou approuver lusage de la force militaire, le Conseil de scurit devrait toujours examiner, quelles que soient les autres considrations dont il puisse tenir compte, au moins les cinq critres fondamentaux de lgitimit suivants : a) Gravit de la menace. La nature, la ralit et la gravit de la menace datteinte la scurit de lEtat ou des personnes justifient-elles de prime abord lusage de la force militaire ? En cas de menaces intrieures, y a-t-il un risque de gnocide et autres massacres, de nettoyage ethnique ou de violations graves du droit international humanitaire, effectifs ou imminents ? b) Lgitimit du motif. Est-il vident que lopration militaire envisage a pour objet principal de stopper ou dviter la menace en question, quelles que soient les autres considrations ou motivations en prsence ? c) Dernier ressort. Toutes les options non militaires pour faire face la menace ontelles t examines et peut-on penser raisonnablement que les autres mesures sont voues lchec ?

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d) Proportionnalit des moyens. Lampleur, la dure et lintensit de lopration militaire envisage sont-elles le minimum requis pour faire face la menace en question ? e) Mise en balance des consquences. Y a-t-il des chances raisonnables que lintervention militaire russisse faire pice la menace en question, les consquences de laction ne devant vraisemblablement pas tre pires que les consquences de linaction ? ( 207). Faisant le lien entre ses remarques sur la lgalit et celles sur la lgitimit, le Panel considre que ces directives rgissant lusage de la force devraient tre consignes dans des rsolutions dclaratoires du Conseil de scurit et de lAssemble gnrale ( 208), tout en estimant utile que tous les Etats Membres, quils soient membres ou non du Conseil de scurit, souscrivent ces directives ( 209). Ctait sans doute beaucoup demander, alors mme que la mise en uvre pratique des directives nallait pas de soi, quil sagisse de lIrak hier ou du Darfour aujourdhui. Mais il est vident que le Conseil de scurit pouvait difficilement accepter une forme de comptence lie, ne serait-ce par le biais dune mthodologie procdurale.

B. Labsence de repres

Le Secrtaire gnral allait tre beaucoup plus prudent, avec son propre rapport intitul Dans une libert plus grande, tout en faisant lui aussi de la scurit collective un enjeu central. Bien plus, Kofi Annan a limmense mrite de placer en exergue la libert et de lier intimement la scurit, les droits de lhomme et le dveloppement - le refus de la misre et de la terreur - comme le souligne le sous-titre du rapport Dveloppement, scurit et respect des droits de lhomme pour tous. Autrement dit, il ny a pas de vritable scurit sans respect des droits de lhomme, tandis que le respect des droits de lhomme est un gage de la stabilit et du dveloppement. Ce sont des composantes importantes des efforts de prvention des crises en donnant la notion de scurit toute sa porte. Laccent mis sur le dveloppement explique galement lattention porte la consolidation de la paix , pour passer de la fin dun conflit une paix substantielle. Cette proccupation a t entrine par la cration dune Commission de consolidation de la paix , organe subsidiaire commun au Conseil de scurit et lAssemble gnrale, qui constitue la premire pice de la rforme13. Mais le Secrtaire gnral devait se heurter son tour au dfi du recours la force auquel il ne consacre que deux pages prudentes du rapport, en forme de constat : Enfin, le consensus que nous recherchons doit absolument tablir quand et comment il est possible de recourir la force pour dfendre la paix et la scurit internationales. Au cours de ces dernires annes, cette question a profondment divis les tats Membres. Ces derniers ont t en dsaccord quant la question de savoir si les tats ont le droit de recourir la force militaire selon le principe de prcaution, pour se dfendre contre des menaces imminentes; sils ont le droit dy recourir titre prventif, en cas de menace
Rsolution 1645 adopte le 20 dcembre 2005 lunanimit par le Conseil de scurit, en mme temps quune rsolution adopte au consensus par lAssemble gnrale.
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latente ou non imminente; et sils ont le droit voire lobligation dy recourir titre de protection, pour secourir les citoyens dautres tats victimes dun gnocide ou de crimes comparables. Il est indispensable de parvenir une entente sur ces questions si lon souhaite que lONU conformment son mandat serve de tribune pour rgler les diffrends et non de scne o les exposer. Je demeure persuad que la Charte de notre Organisation offre, en ltat, une bonne base pour laccord dont nous avons besoin ( 122-123). Ses propositions sont on ne peut plus modestes. Dun ct, il cherche distinguer menaces imminentes et menaces latentes , pour faire pice la doctrine de la guerre prventive. En dehors de toute polmique marque avec les Etats-Unis, il semble se borner un rappel dvidence, tout en poussant linterprtation de larticle 51 aussi loin que possible pour rpondre aux proccupations amricaines face aux nouvelles menaces lies la possession darmes de destruction massive par des rogue States contrairement la doctrine classique du non-premier emploi : Les menaces imminentes sont pleinement couvertes par lArticle 51 de la Charte, qui garantit le droit naturel de lgitime dfense de tout tat souverain, dans le cas o il est lobjet dune agression arme. Les juristes ont depuis longtemps tabli que cette disposition couvre les attaques imminentes, ainsi que celles qui ont dj eu lieu. Lorsque les menaces ne sont pas imminentes mais latentes, la Charte donne au Conseil de scurit pleine autorit pour employer la force arme, y compris de manire prventive, afin de prserver la paix et la scurit internationales ( 124-125). Lautre proposition du Secrtaire gnral rpond sa recherche de mcanismes propres la prvention des gnocides, mise en uvre depuis 2004 loccasion du dixime anniversaire du gnocide rwandais. L encore, dfaut de changer le systme, il place la communaut internationale face ses responsabilits : Quant au gnocide, la purification ethnique et aux autres crimes contre lhumanit comparables, ne constituentils pas galement des menaces la paix et la scurit internationales contre lesquelles lhumanit devrait pouvoir demander la protection du Conseil de scurit ? Il ne sagit pas de remplacer le Conseil de scurit dans son autorit, mais damliorer son fonctionnement. Ainsi, lorsquils envisagent dautoriser ou dapprouver le recours la force arme, les membres du Conseil devraient dterminer ensemble la manire de mesurer la gravit de la menace ; la lgitimit du motif de lintervention militaire propose ; sil est plausible quune solution autre que le recours la force pourrait faire cesser la menace ; si lintervention militaire envisage est proportionnelle la menace considre ; et sil existe des chances raisonnables que cette intervention russisse. En examinant de la sorte tout projet dintervention militaire, le Conseil donnerait plus de transparence ses dbats et ses dcisions seraient plus susceptibles dtre respectes, aussi bien par les gouvernements que par lopinion publique mondiale. Je recommande donc au Conseil de scurit dadopter une rsolution tablissant ces principes et faisant part de son intention de sen inspirer lorsquil dcidera dautoriser ou de demander le recours la force ( 125-127). Ce faisant, le Secrtaire gnral retient la quintessence des rapports prcits. Il ne remet pas en cause la responsabilit principale du Conseil de scurit, bien au contraire, il veut la renforcer en transformant largument dautorit traditionnel - le Conseil de scurit a dit le droit - par plus de transparence lgard non seulement des Etats, mais

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de ce que le Secrtaire gnral appelle lopinion publique mondiale . Mais cette transparence na de sens que si le Conseil de scurit vite larbitraire, et notamment les doubles standards, en justifiant ses choix dfaut de motiver ses dcisions. Le Secrtaire gnral reprend en conclusion la suggestion dune rsolution du Conseil de scurit tablissant des principes destins le guider, tout en donnant un gage aux grandes puissances avec labandon de toute implication de lAssemble gnrale dans ce processus dlaboration. Il sagit bel et bien de codifier les principes de la guerre juste pour donner au cadre collgial de dcision que constitue le Conseil de scurit, la rationalit qui lui ferait dfaut. En dterminant ensemble par avance les principes directeurs de leur action, les membres du Conseil de scurit sassureraient que lapproche au cas par cas chappe aux doubles standards. Malgr la prudence du Secrtaire gnral, cette suggestion essentielle a t peu peu gomme des travaux prparatoires du Sommet. En aot 2005, un projet de document rvis 14 se bornait quelques banalits sur lusage de la force : Raffirmons que les dispositions de la Charte relatives la force sont suffisantes pour faire face toutes les menaces contre la scurit et convenons que le recours la force devrait tre envisag comme un dernier recours. Raffirmons en outre que le Conseil de scurit est habilit prendre des mesures pour maintenir et rtablir la paix et la scurit internationales, conformment aux dispositions pertinentes de la Charte ( 56). Tout au plus, la porte ntait pas compltement ferme sur la proposition prsente de Kofi Annan : Estimons quil faut continuer examiner les principes rgissant le recours la force, y compris ceux qui ont t dfinis par le Secrtaire gnral ( 56). La formule est svre, laissant entendre que toute la question doit tre reprise et faisant de la contribution du Secrtaire gnral, un lment de rflexion parmi beaucoup dautres, sans dailleurs prciser qui incombe de continuer examiner ces principes. Une version antrieure prsente en juin 2005 par le President de lAssemble gnrale tait beaucoup plus explicite : We recognize the need to continue discussing principles for the use of force, as identified by the Secretary-General, and that such principles should be among the factors considered by the Security Council in deciding to authorize the use of force as provided under the Charter 15. Mais cest encore beaucoup, si lon considre que dans la Dclaration du Sommet, adopte la dernire minute, rien de rappelle les efforts entrepris en la matire. Tout confirme le statu quo, quil sagisse de structures ou de principes, avec un chque en blanc donn au Conseil de scurit tel quil est : Nous raffirmons que le Conseil de scurit a la responsabilit principale du maintien de la paix et de la scurit internationales 16 . Autrement dit, le Conseil de scurit est seul en charge, il na de conseils recevoir de quiconque et de comptes rendre personne. Cette centralit raffirme du Conseil de scurit est sans doute le fruit dun compromis, entre les EtatsUnis soucieux de maintenir leur libert daction et les autres membres permanents dsireux de raffirmer un multilatralisme rduit aux acquts. Mais elle a un prix, cest tout leffort de rationaliser le recours la force, pour prserver une approche casuistique en vitant larbitraire des doubles standards, qui se trouve abandonn. La recherche de la lgitimit a t sacrifie la raffirmation de la lgalit.
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A/59/HLPM/CRP.1/Rev.2 du 10 aot 2005. Draft outcome document, 3 juin 2005. 16 Document final du Sommet mondial de 2005, 20 septembre 2005, A/RES/60/L.1, 80.

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A ce stade, on pourrait voquer la mise en uvre des critres de la guerre juste dans ces cadres plus restreints, comme avec la Stratgie europenne de scurit de dcembre 2003 qui prconise un multilatralisme efficace en allant jusqu envisager une intervention en amont avec des actions rapides et si ncessaires robustes . Mais lefficacit nest pas seulement oprationnelle, les Europens mettant en garde contre une efficacit militaire suivie dun chaos civil . Pourtant changer les mots en parlant d intervention en amont pour ne pas parler de guerre prventive ne change pas les ralits. Bien plus la convergence europenne sur des principes communs, l encore inspirs par les catgories de la guerre juste, ne fait que souligner lchec de la diplomatie collective de lUnion europenne face lunilatralisme amricain. Que cet unilatralisme sexerce dans le cadre des Nations Unies, avec un chantage permanent la politique du pire, ne change pas sa nature profonde. Lalternative ne saurait tre le Conseil de scurit avec les Etats-Unis ou les Etats-Unis sans le Conseil de scurit. Face au risque de voir remettre en cause le systme de scurit collective, fond sur les principes dmocratiques quavaient rv Wilson avec la SdN et Roosevelt avec lONU, il est essentiel de renforcer le droit international lui-mme. Lorsque dans son article How International Rules Die, un juriste amricain aussi brillant que Michael Glennon oppose le ralisme pragmatisme des Etats-Unis la vision idologique des Europens, en faisant de la violence la matrice du droit, il tente de justifier lobsolescence du principe du non-recours la force par les violations rptes de la Charte 17 . Il importe peu ce stade du raisonnement que la Cour internationale de Justice dans un arrt du 19 dcembre 2005 soit venu confirmer la jurisprudence tablie par la Cour en 1986 dans son arrt de principe concernant les activits militaires et paramilitaires des Etats-Unis au Nicaragua. Mais faire de cette violation, un principe de libert ne suffit pas dmontrer lintrt quont les Etats-Unis tuer ainsi la Charte des Nations Unies, en la vouant au mme sort que le Pacte Briand-Kellog. Faire des traits internationaux des chiffons de papier , comme au XIX sicle nest pas la meilleure faon de fonder un ordre international , ft-il nouveau, de garantir la scurit juridique et de gagner la confiance des autres Etats. A cet gard, la prise en compte du droit international comme lment de la politique juridique extrieure des Etats garde toute sa place, par opportunisme diplomatique sinon par idalisme juridique18. Au moment o la lgalit du systme international se trouve ainsi branle, la solution ne vient pas dune contre-lgalit qui ne serait que la projection extra-territoriale du droit amricain, mais bien dun retour aux sources. La Charte a clairement fix les buts et principes des Nations Unies, donnant aux organes principaux des comptences lies . Le Conseil de scurit lui-mme na dautorit que dans la mesure o il exerce
Cf. version franaise sous le titre Droit lgitimit et intervention militaire , dans Gilles Andrani et Pierre Hassner (dir.), Justifier la guerre ? De lhumanitaire au contre-terrorisme, Paris, les Presses de Sciences Po, 2005. 18 Guy de Lacharrire, La politique juridique extrieure, Paris, Economica, 1983.
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pleinement sa mission au service de la paix et de la scurit internationales. Loin de sopposer lgalit et lgitimit devraient ainsi se renforcer. Une lgalit purement formelle, voue limpuissance collective, en divorce avec les fins suprieures de la communaut internationale serait sans avenir, tout comme une lgitimit aventureuse voulant passer outre aux procdures juridiques fixes par la Charte quitte ruiner la construction juridique dun ordre international dj fragile. La notion de guerre juste garde tout son sens pour permettre de dpasser ce dilemme entre lgalit et lgitimit, en sortant du tout ou rien. Que les enjeux du dbat soient dsormais clairement poss loccasion du 60me anniversaire des Nations Unies est dj un grand pas, mais comme le disait Paul VI en 1965, lors du 20me anniversaire de la Charte, en sexprimant en franais la tribune de lAssemble gnrale des Nations Unies, en tant que plerin de la paix, cest dune nouvelle histoire quil sagit, avec la construction dun monde rsolument humain et pacifique. Lcho de son vibrant appel jamais plus la guerre, jamais plus la guerre ! na pas fini de rsonner dans la conscience humaine.

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