DEMOCRACIA Y TERRITORIO EN LA DESCENTRALIZACIN Escribe: Vicente David Rojas Paico

Palabras claves: Ciudadano, Constitucin, Democracia, Descentralizacin, Estado, Gobierno, Participacin, Poltica, Regin, Territorio Keys words: Citizen, Constitution, Democracy, Decentralization, State,

Government, Participation, Political, Region, Territory

INTRODUCCIN A once aos del inicio del Proceso de Descentralizacin y a nueve meses de las elecciones de autoridades locales y regionales en nuestro pas, se hace necesario una evaluacin del proceso que se iniciara mediante la Ley N 27680 publicada el 07 de marzo de 2002 en el diario oficial, que reform el captulo XIV de la Constitucin Poltica y que a su vez se diera lugar al desarrollo de un conjunto de normas jurdicas que comprenden el bloque de la constitucionalidad, las mismas que deben hacer viable el funcionamiento de gobiernos regionales y locales en una nueva delimitacin poltica geogrfica en base a regiones. 1.- DEMOCRACIA EN EL PER Toda persona tiene derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de eleccin, de remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de referndum; as reza el artculo 2 numeral 17 de la Constitucin Poltica vigente. Es nulo y punible todo acto que prohba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos; as lo seala el artculo 31 de la referida Carta Poltica. Al respecto Bidart Campos (1991) cuando hace referencia al derecho de participacin en la vida poltica del pas que tiene todo ciudadano, expresa que afirmar que el ser humano es el protagonista de toda clase de participacin significa reconocerlo como parte de

algo, por lo que le corresponde asimismo tomar y recibir su parte de aquello en lo que participai. En relacin al concepto de democracia, el Tribunal Constitucional Peruano, en adelante TC, en su calidad de rgano intrprete de la Constitucin, ha sealado que:
() la democracia () entendida como una funcin dual: como mtodo de organizacin poltica del Estado, (), mtodo de eleccin y nombramiento de sus operadores, y mecanismo para conseguir el principio de igualdad en el mbito socialii.

Comentando el contenido del artculo 43 de la Constitucin, el TC ha referido:

La democracia no slo debe entenderse en su aspecto formal, (), en su acepcin de procesos eleccionarios y produccin normativa, sino tambin en su aspecto material, (), como el respeto y garanta de los derechos humanos y de los contenidos democrticos. (), este Tribunal considera que la eliminacin de toda prctica violenta y autoritaria no slo debe limitarse a la vida poltica, sino tambin abarcar la convivencia social y todos los mbitos de la vida de los ciudadanos; (), es de suma importancia enfatizar que en nuestro rgimen constitucional slo debe imperar el dilogo y los medios pacficos para resolver los conflictos. () su cumplimiento y efectividad vincula jurdicamente a todos los ciudadanos, conforme al artculo 38 de la Constitucin, ().iii

Como lo indica el profesor Sinesio Lpez (2010),iv hablar de la Democracia es hablar de sus tres componentes; la Teora de la Democracia, normalmente est organizada en tres grandes instituciones que definen lo que es: Sistema Electoral, sistema de partidos y la forma de gobierno. Podemos afirmar que, nuestra Constitucin reconoce expresamente, a travs de distintos artculos, la obediencia al mandato del pueblo y a sus representantes. De la lectura de los principios filosficos que inspiran nuestra Constitucin, se colige que nos encontramos dentro de un marco normativo constitucional que consagra una democracia representativa, a travs de la cual el pueblo elige y los gobernantes elegidos ejercen el poder en representacin

del pueblo. En resumen, los representantes no son los titulares del poder y lo ejercen exclusivamente en representacin del pueblo que los elige. En relacin a la calidad de la democracia, el Informe 2013 de Latinobarmetro, seala:v
() se observan los aspectos normativos, institucionales y de funcionamiento del Estado: existe la separacin de poderes, existe igualdad ante la ley, existen elecciones, etc., etc... Los ciudadanos sin embargo (), simplemente juzgan su bondad desde el punto de vista de cmo ellos viven la experiencia de contacto o impacto de esas instituciones sobre la vida de cada cual. Con bajos niveles de educacin e informacin politizada por los medios de comunicacin partidistas, los ciudadanos juzgan la democracia por lo que viven y lo que han vivido. Si un ciudadano est o ha estado en situacin de exclusin social, y econmica, las instituciones como los partidos y el parlamento no han hecho mucho por l, entonces el valor que le otorga a esas instituciones es bajo. La democracia se tiende a juzgar por sus resultados en esta primera generacin de ciudadanos expuestos a ella. Son solo los que tienen mayores niveles de educacin los que pueden sealar un concepto ms abstracto de la democracia y sus funciones. () La calidad de la democracia que mide la academia con los estudios sobre las condiciones normativas e institucionales, () se relaciona con las demandas de la ciudadana sobre estas instituciones. Son dos aspectos de la democracia que no hay que confundir. Una es la oferta institucional de la democracia y la otra es la demanda y la evaluacin de la experiencia de vida de la democracia.

Es conocido que la calidad de la democracia tiene relacin con los niveles de corrupcin, al respecto la percepcin ciudadanavi al mes de Julio de 2013, frente a la pregunta Cules son los tres principales problemas del pas en la actualidad?, las respuestas fueron: La delincuencia / falta de seguridad (63), la corrupcin / coimas (44) y el consumo de drogas (40). A la pregunta Cules son las instituciones ms corruptas de nuestro pas?, se respondi: Congreso de la Repblica (55), Polica Nacional (53), Poder Judicial (49), Municipalidades (27), Gobiernos Regionales (24), Partidos polticos (22), Fiscala de la Nacin (13), Gobierno central (11). Fuerzas Armadas (10) y Empresas privadas (7).

2.- PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLTICOS El artculo 35 de la Constitucin Poltica establece que los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a travs de organizaciones polticas como partidos, movimientos o alianzas, conforme a ley. Tales organizaciones concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular. Al respecto, Del Castillo, J. (2006) seala que:vii
() se puede inferir la presencia de dos derechos: el de participacin y el de asociacin poltica. El ciudadano, como miembro de una comunidad poltica, tiene derecho a participar en la toma de decisiones sobre los designios del pas. Si bien es cierto el trmino "participar" es amplio y se presta a distintas interpretaciones, () nos estamos refiriendo al ciudadano como partcipe de las fuerzas vivas de la sociedad a travs de cuerpos intermedios. En lo que respecta al derecho de asociacin poltica, se debe entender que en virtud de este el ordenamiento legal imperante en el Estado tiene la obligacin de garantizar la fundacin libre de los partidos polticos.

El artculo 1 de la Ley N 28904 de Partidos Polticos, en adelante LPP, publicado el 01 de noviembre de 2003, seala que stos expresan el pluralismo democrtico. Concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular, y a los procesos electorales. Son instituciones fundamentales para la participacin poltica de la ciudadana y base del sistema democrtico. El artculo 17 de la LPP, precisa el concepto de los movimientos polticos de alcance regional o departamental y de organizaciones polticas locales, las de alcance provincial o distrital; pueden participar en las elecciones regionales o municipales. En poca preelectoral cobra importante actualidad la democracia interna que por mandato del artculo 19 de la LPP, deben observar los partidos y movimientos polticos para designar sus candidatos a presidente de gobierno regional, alcaldes, consejeros regionales y regidores. La eleccin en los partidos polticos y movimientos de alcance local y regional o departamental debe regirse por las normatividad que comprende la aludida ley, el estatuto y el reglamento electoral de la agrupacin poltica, el cual no puede ser modificado una vez que el proceso ha sido convocado.

La LPP en su artculo 24 establece tres modalidades para la eleccin de los candidatos, a saber: a) Elecciones con voto universal, libre, voluntario, igual, directo y secreto de los afiliados y ciudadanos no afiliados. b) Elecciones con voto universal, libre, voluntario, igual, directo y secreto de los afiliados. c) Elecciones a travs de los delegados elegidos por los rganos partidarios conforme lo disponga el estatuto. En este orden de ideas, podemos sealar que participacin poltica es, cualquier accin de los ciudadanos dirigida a influir en el proceso poltico y en sus resultados. Estas acciones pueden orientarse a la eleccin de los cargos pblicos; a la formulacin, elaboracin y aplicacin de polticas pblicas que stos llevan a cabo; o a la accin de otros actores polticos relevantes. La participacin poltica requiere por tanto de un comportamiento observable llevado a cabo en un mbito o colectivo por parte de un ciudadano para poder considerarla como tal. En relacin a los derechos polticos y las condiciones institucionales de la Democracia, el profesor Greppi, A. (2010), indica:
(). A ms participacin, ms democracia. () cuanto ms extensas y profundas sean las garantas de la libertad poltica, mayor calidad tendrn los procesos de autodeterminacin democrtica. (), sin embargo, () las condiciones para el ejercicio de los derechos de participacin poltica son ms complejas de lo que se suele reconocer. (), la multiplicacin de las ocasiones de participacin no produce necesariamente una ganancia en la calidad del proceso. No basta con ir a votar ms veces para que haya ms democracia. Se necesita que los ciudadanos puedan formarse una opinin y que su opinin tenga un peso real en la toma de decisiones, en las materias ms importantes. (). Algunas de estas propuestas se han llevado a la prctica y han tenido un xito indiscutible. () es altamente improbable que sociedades tan complejas como las nuestras puedan ser gobernadas por medio de alguna variante actualizada de la democracia directa. (), las modalidades de la representacin

poltica

evolucionan

pueden

ser

complementadas

con

mecanismos

participativos de los ms diversos tipos. (). Sin embargo, es difcil creer que () puedan reemplazar las instituciones tpicas de la democracia moderna. () la participacin es imprescindible para asegurar la estabilidad de las instituciones democrticas; pero tambin que los mecanismos complementarios de participacin no surgen por generacin espontnea y no se administran solos. Requieren el respaldo de instituciones comprometidas con su desarrollo, (), es deseable que estn sujetas a formas efectivas de control. (). (). Se necesita, (...), la garanta de los derechos de libertad, as como de las dems garantas bsicas del estado de derecho. Tambin se necesita, (), que los ciudadanos tengan posibilidades reales de hacer uso de las facultades que la constitucin le otorga, esto es, que dispongan tanto de los recursos materiales como de la informacin necesaria para participar en forma responsable. Se necesita tambin () la presencia de un marco institucional en el que estn claramente definidas y delimitadas las competencias de los poderes que intervienen en el proceso de formacin de la voluntad poltica. Sin ese marco, el derecho-poder de participacin reconocido a todos los ciudadanos carece de contenido.viii

3.- PROCESO DE DESCENTRALIZACIN Y LA REGIONALIZACIN Conforme lo estipula el artculo 188 de la Carta Fundamental, la descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene por objetivo fundamental el desarrollo integral del pas. Al respecto el TC ha sealado:
() atendiendo al objetivo primordial del proceso descentralizador (el desarrollo integral del pas) que es posible reconocer los lmites del mismo y, por ende, del carcter autonmico de las distintas regiones El objetivo principal de dichos lmites que, a su vez, acta como principio informante de toda poltica descentralizadora, es el reconocimiento de la unicidad e indivisibilidad del Estado. () Estado unitario e indivisible de gobierno descentralizado no son, en absoluto, conceptos contrapuestos. Por el contrario, es la aplicacin armnica de dichos principios la que permite al Estado cumplir con uno de sus deberes

primordiales; a saber, la promocin del desarrollo integral y equilibrado de la Nacin (artculo 44 de la Constitucin).ix El Estado unitario y descentralizado regional presupone que la potestad normativa est distribuida entre rganos nacionales y los gobiernos regionales y locales, puesto que la autonoma poltico-normativa otorgada conlleva la facultad de crear Derecho, y no solo de ejecutarlo.x

Respecto al Proceso de Descentralizacin, USAID/PER (2012)xi resea lo siguiente:

En el proceso de descentralizacin es posible identificar dos etapas, la primera (2002 2006) caracterizada por la aprobacin del marco legal inicial, la eleccin e instalacin de los gobiernos regionales, el arranque de la reforma con el avance de la transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regionales en el marco de un sistema de acreditacin; as como, el frustrado proceso de integracin de regiones. Fueron los resultados del referndum del 2005, los que marcaron el cierre de esta primera etapa pues, con posterioridad a su realizacin, se produjo un estado de agotamiento en los diversos actores del proceso, particularmente en la entidad encargada de su conduccin poltica, el CND. La segunda (2006 2011) caracterizada por la reorientacin de la estrategia descentralista, el reemplazo del CND por la Secretara de Descentralizacin en el mbito de PCM, la aceleracin del proceso de transferencia de funciones, la aparicin de nudos crticos del proceso que demandan nuevas reformas; la consolidacin relativa de los gobiernos regionales y el surgimiento de nuevos actores en la escena regional y municipal (Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales - ANGR, mancomunidades municipales, Juntas de Coordinacin Interregional - JCI, entre otros). Esta etapa se caracteriz por el Shock Descentralizador a partir del 2006 como hoja de ruta de la Descentralizacin. Adems, las medidas adoptadas y los cambios producidos plantearon la urgencia de revisar la poltica de descentralizacin fiscal originalmente diseada. La ANGRxii (2010), emiti un pronunciamiento rechazando la recentralizacin del Proyecto de Presupuesto 2011. Asimismo en 2012 informa que: En julio del 2011, con la instalacin de un nuevo gobierno, (), se abre una tercera etapa. En esta fase, la mayora de actores coinciden en la identificacin

de los nudos crticos que la reforma debe resolver a partir de un nuevo pacto poltico en el que deben participar el Ejecutivo, el Congreso de la Repblica, los gobiernos subnacionales, los gremios empresariales, la cooperacin

internacional y los distintos grupos de expertos y redes de la sociedad civil que han venido formando parte del proceso.xiii

4.- TERRITORIO Respecto del concepto de territorio, citando a Kelsen, el profesor Chanam, R. (2007) lo define como uno de los componentes del Estado, no es necesariamente la unidad espacial. Por tal motivo, la unidad del territorio no es una unidad geogrfica.
El territorio puede estar compuesto de partes separadas entre s por otros territorios, que pueden pertenecer a Estados diferentes o no pertenecer a Estado alguno (en el sentido estricto de territorio), como por ejemplo, el de alta mar. Si todas estas partes geogrficamente inconexas constituyen un todo unitario, un territorio nico, dbese, nica y exclusivamente, a que no son sino el mbito espacial de la validez de uno y el mismo orden jurdico. La identidad del territorio del Estado no es ms que la identidad del orden jurdicoxiv.

El tercer prrafo del artculo 190 de la Constitucin Poltica modificado por la Ley 27680, establece que mediante referndum podrn integrarse dos o ms circunscripciones departamentales contiguas para cambiar constituir una regin, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripcin regional. La organizacin territorial peruana contempla la existencia de gobiernos regionales, municipalidades provinciales y municipalidades distritales. Con fecha 25 de julio del 2002 se public la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial N 27795, que declar de prioridad nacional las acciones de demarcacin territorial y estableci un plazo de cinco aos para concluirlas. En la evaluacin que hace USAID/PERU (2007, Enero) se seala:
A fines de 2006, slo se haba concluido la demarcacin de una provincia, estando pendiente la de las otras 177 que tienen problemas. No debera sorprender entonces que algo que resaltaron los actores descentralizados en la

Evaluacin realizada es que el proceso de demarcacin territorial avanza lentamente.xv

La ley N 28274 de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, publicada en el diario oficial el 04 de julio de 2004, estableci en su artculo 15, dos etapas consecutivas para la conformacin de Regiones: La primera fijando un primer referndum en octubre del ao 2005 y los siguientes en el 2009 y 2013. La segunda, una vez constituidas las regiones, para permitir a las provincias y distritos contiguos a otra regin que, por nica vez, puedan cambiar de circunscripcin. En relacin al desarrollo de las regiones, el entonces Presidente del Consejo de Ministros, Lerner G. S. (2011) manifest en su primer mensaje a la nacin:xvi
La descentralizacin () fortalece la unidad de la nacin, al democratizar el poder y potenciar los diversos territorios y sus mbitos locales y regionales, dinamizando los 6 grandes espacios territoriales que se configuran en el pas: el macro norte; el amaznico; el macro sur; el centro sur, el centro andino y el de Lima-Callao. Afirmamos nuestro objetivo nacional de ser el pas de macro regiones transversales y que la descentralizacin sea un reencuentro con las races y potencialidades territoriales de la nacin, para alcanzar nuestro objetivo nacional bicentenario. Para ello se reconocer la Asamblea de Presidentes de Gobiernos Regionales; se propondr a inicios de 2012 un Nuevo Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin que ser sometido a un debate nacional. Impulsaremos la aprobacin de la Ley de Ordenamiento Territorial. Daremos continuidad a la Comisin Multisectorial del pacto Fiscal aprobada el 2010. Es urgente se ordene el territorio y su gestin, pues el desorden existente al respecto es uno de los factores de deterioro ambiental y de crisis social. En los prximos 4 aos institucionalizaremos los instrumentos de gestin del territorio para elaborar en forma participativa los Planes Regionales y Provinciales de Ordenamiento Territorial. ().

Respecto a la implementacin del mandato constitucional de integracin de Regiones, el Congreso de la Repblica (2013) ha informado lo siguiente:xvii
(), el proceso de Regionalizacin supona una segunda etapa, luego de haberse decidido la integracin de los Departamentos. Podra, recin entonces, abordarse el problema de la organizacin territorial, pasando a provincias o distritos aledaos a otras jurisdicciones departamentales con las que hubiera mayor relacin y conectividad. La falla del proceso de integracin departamental, afecta la posibilidad de realizar acciones de ordenamiento que con o sin regionalizacin son cruciales para asegurar la adecuada integracin del territorio. Para el desarrollo equilibrado el pas necesita un ordenamiento territorial que haga ms racional la administracin poltica y ms fecunda la dinmica econmica a fin que el ejercicio administrativo y la asignacin de recursos por parte del Estado que afecta a esas poblaciones mejore.

La Direccin Nacional de Demarcacin Territorial (2013)xviii, en adelante DNDT, nos detalla la siguiente informacin:
Desde los aos noventa el territorio ya no se percibe como un pedazo de espacio nacional y como un objetivo sino como un sujeto o actor; (), las regiones y localidades tienen la necesidad de dotarse de un proyecto de desarrollo territorial autnomo como forma de relacionarse con la nacin. Es urgente, (), una poltica de gestin de territorio tendiente a hacer ms equilibrada la distribucin de las poblaciones en los espacios habitables; de los recursos; y, de los niveles de calidad de vida y desarrollo humano que todos anhelamos. (). Existe la gran necesidad de visualizar los futuros posibles de lo que implica y contiene un territorio. La accin territorial tiene que servir para la construccin de nuevos modelos territoriales acordes con los principios del desarrollo sostenible. La demarcacin territorial no debe reducirse a mirar y medir el contorno o los lmites, sino tener una referencia ms precisa y detallada respecto al contenido, a lo que contiene, a lo que conforma el territorio. Los pases deben dotarse de las nuevas tecnologas de lectura e interpretacin del territorio para la creacin de nuevos espacios de desarrollo.

5.- SISTEMA ELECTORAL El sistema electoral peruano es desarrollado en la Constitucin Poltica vigente, en el Captulo XIII, Ttulo II, denominado del Estado y la Nacin. En el comentario que realiza Soto Vallenas, G. (2006) se detalla que: Cuando nos referimos a la expresin sistema electoral, estamos aludiendo al conjunto de mecanismos o procedimientos que permiten convertir la voluntad poltica del cuerpo electoral en representacin poltica. En resumen seala el aludido autor, que el sistema electoral comprende tres grandes componentes: 1) frmula electoral (mayoritaria o proporcional); 2) circunscripciones electorales (uninominales o plurinominales) y; 3) lista electoral (formas de candidatura).xix El artculo 187 de la Constitucin en su primer prrafo se refiere a que en las elecciones pluripersonales hay representacin proporcional, conforme al sistema que establece la ley; el que se refiera a pluripersonales, conlleva a entender que tambin existen elecciones unipersonales; seala al respecto Falcon, J. (2006) que el constituyente de 1993 recurri a rotular elecciones pluripersonales para hacer referencia a toda eleccin popular de funcionarios que integrarn entidades polticas colegiadas durante un periodo especfico.xx En consecuencia, al igual que las elecciones para el Congreso de la Repblica, las elecciones para Concejos Municipales y Consejos Regionales son pluripersonales con participacin proporcional en los rganos de gobiernos de mayoras y minoras. Asimismo, las elecciones para Alcaldes y Presidentes Regionales son de ndole unipersonal. En relacin a los resultados electorales municipales del 2010, Chirinos, A. (2012) seala:xxi
(), un primer vistazo a los resultados electorales finales en Huaura y Barranca no hacen ms que mostrarnos algunas tendencias que ya empezaban a configurar segn los resultados de los dos procesos electorales anteriores (2002 y 2006) llevados a cabo en ambas provincias. Una primera constatacin es la aparicin de nuevos actores polticos con caractersticas fuertemente caudillistas y sin mayor arraigo partidario, cuya irrupcin en el escenario poltico local configuran nuevas formas de representacin basadas en la personalizacin de la candidatura en desmedro de la institucionalizacin de la agrupacin o del partido

poltico, graficando finalmente un escenario en donde el peso gravitante del candidato es lo que cuenta. Situacin que no hace ms que expresar la fragilidad del sistema poltico partidario local con su consiguiente atomizacin, expresin del debilitamiento del sistema democrtico local basado en la representacin.

CONCLUSIONES La democracia en el Per es de baja calidad en tanto que la poblacin en un porcentaje de 44% considera como uno de los principales problemas del pas a la corrupcin. Asimismo, en un porcentaje del 73% identifica como instituciones ms corruptas de nuestro pas, a las Municipalidades (27), Gobiernos Regionales (24) y los Partidos Polticos (22). No se democratizan las decisiones institucionales. Los partidos y movimientos polticos, mayoritariamente se acogen a la designacin de sus candidatos mediante delegados elegidos por los rganos partidarios, favoreciendo de esta manera la subsistencia actores polticos con caractersticas fuertemente caudillistas. No se ha conforma ninguna regin mediante la integracin de departamentos conforme al modelo que consagra el artculo 190 tercer prrafo de la Constitucin, principalmente por la falta de saneamiento territorial y ambiental. El gobierno central no ha reconocido a la ANGR como espacio de concertacin y representante de los gobiernos regionales. La Presidencia del Consejo de Ministros tampoco ha hecho conocer ningn nuevo Plan de Descentralizacin y Regionalizacin. Una cultura de transparencia y de lucha contra la corrupcin como poltica pblica efectiva, implica el mejoramiento de los mecanismos de participacin ciudadana. Huacho, Febrero de 2014
i

Bidart, G. (1991). Libertad de participacin poltica en el marco de los derechos humanos. En: Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. N 13, San Jos de Costa Rica, prr. 5. ii Exp. N 008-2003-AI/TC, f.j. 13, c. iii Exp. N 1027-2004-AA/TC, ff.jj. 12, 13.

iv

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