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LA IDEA DEL DESARROLLO ECONMICO EN EL PER

DEL SIGLO XX
Carlos Contreras
1
El desarrollo ha sido un tema frecuente en los trabajos del profesor Vega-Centeno.
Siempre que abord el concepto, seal que la meta del desarrollo no deba ser
entendida como el logro de algn nivel de producto por habitante o la ingesta
de caloras por cabeza sino como la realizacin humana
2
. Se apart as de las
visiones ms economicistas o centradas en los logros materiales del desarrollo,
sin que ello signique, desde luego, que considerara que estos aspectos deban
ser obviados del anlisis. En un trabajo publicado en 1991, propuso entender el
desarrollo como un proceso de liberalizacin de restricciones en la sociedad,
apuntando as a las ideas que, pocos aos despus, se difundiran aqu bajo la
autora de Amartya Sen (Vega-Centeno 1991: 100-101).
El trmino desarrollo aplicado a la idea de evolucin o progreso de una eco-
noma nacional se generaliz recin despus de la Segunda Guerra Mundial
3
. La
palabra debi de haberse tomado de la Biologa y, de hecho, durante la segunda
mitad del siglo XIX lleg a aplicarse a la economa, pero nicamente para aludir
a sectores concretos, como en el caso del desarrollo de la ganadera o el de la
1
Este texto fue preparado para el proyecto Nakuy de la Red Cientca Peruana, y recoge, as, el
inters por el tema del desarrollo en esta institucin.
2
Vanse, por ejemplo, las pginas iniciales de su reciente libro El desarrollo esquivo. Intentos y logros
parciales de transformaciones econmicas y tecnolgicas en el Per (1970-2000) (2003).
3
El uso ms temprano del trmino desarrollo econmico en referencia a una economa nacional
lo hemos encontrado para 1920, en un libro publicado en Buenos Aires, acerca del desarrollo
econmico argentino en los cincuenta aos previos a esa publicacin (catlogo electrnico de la
Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos). Pero no hay otro ejemplo hasta 1945, y es recin
en las dcadas de 1950 y 1960 que el trmino se populariza denitivamente, al menos en lengua
castellana. El propio Vega-Centeno (2003: 26) reere que [] las actuales preocupaciones y el
concepto mismo de desarrollo no son muy antiguos y que en relacin con las preocupaciones
de hoy se remontan slo al perodo de la posguerra y son una consecuencia del acercamiento y
de la inevitable confrontacin de realidades en un mundo desigual.
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industria elctrica. Por su mismo origen, el trmino contena una idea evolu-
cionista, en el sentido de suponer que las sociedades, igual que los organismos
vivos, atravesaran etapas que las conduciran desde estadios (inferiores) de poca
actividad y capacidad hasta otros (superiores) de mxima movilidad, tamao
y fuerza.
Por desarrollo se ha entendido, a lo largo del siglo XX, bsicamente la emula-
cin de los pases econmicamente ms avanzados, identicados como aquellos
donde la productividad del trabajo era mayor y se haba alcanzado un nivel de
consumo muy superior respecto de la poblacin del resto de pases. Desarrollo
signic, as, parecerse cada vez ms a las economas britnicas o de otras naciones
de la Europa del norte, o a la de Estados Unidos y, ms recientemente, Japn.
Como quiera que la economa de aquellos pases se especializaba en la produccin
de tipo industrial o manufacturero, apoyada en la accin de mercados locales
robustos y de gran capacidad de consumo, el desarrollo se identic tambin
con la industrializacin y la mercantilizacin de la economa, aun cuando sobre
esto ltimo ha habido menos consenso. No obstante, en los momentos de popu-
laridad del comunismo (por ejemplo, en las dcadas de 1930 y en las de 1970 y
1980) lleg a cuestionarse esta ecuacin, plantendose en las vertientes comunistas
maostas o campesinistas la idea de que el progreso o el desarrollo econmico
no tena por qu implicar necesariamente la instauracin de una sociedad indus-
trial productora de bienes en forma serial y masiva, dndose prioridad ms bien
a la difusin de granjas colectivistas productoras de alimentos y con un nivel de
consumo de bienes industriales bastante asctico
4
.
Si esa idea del desarrollo como la imitacin de las naciones industriales del
norte ha sido un patrn general hasta hoy, las vas para alcanzarlo han tenido,
en cambio, mayores variaciones segn las pocas. Aunque habra que adelantar
que en prcticamente todas hubo conciencia de que el proceso de reformas que
haba que emprender para la meta del desarrollo no poda limitarse a lo estric-
tamente econmico, sino que deba comprometer tambin los mbitos social
y poltico.
En este artculo researemos cmo fue evolucionando en el Per el concepto
de lo que era el desarrollo, y cules fueron las estrategias percibidas como las ms
ecaces para su consecucin. Se pondr especial atencin en cmo fue cambiando
la idea que se tena sobre el papel del Estado en la economa, las consecuencias
de la inversin extranjera y la forma como deba procurarse la integracin social
4
La versin ms ortodoxa del comunismo coincida, en cambio, en que el logro del desarrollo
econmico pasaba por un proceso de industrializacin al que un pas atrasado poda arribar tras
una revolucin democrtico-burguesa.
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de los distintos segmentos demogrcos que componan el Per del siglo pasado.
He distinguido cuatro momentos o perodos:
1. El de la generacin civilista, correspondiente al perodo 1885-1920
5
.
2. El de la generacin de mediados del siglo XX, correspondiente a una idea
ms ortodoxa del desarrollo.
3. La generacin del 68, inuida por el contexto del gobierno militar y
las nuevas ideas polticas y sociales dominantes en Europa y Amrica
Latina.
4. La generacin actual, que comprende desde la dcada de 1990 hasta
hoy.
La primera sostuvo la tesis del desarrollo (o ms bien el progreso, para
emplear sus propios trminos) como una extensin de la civilizacin europea a
las porciones del pas an no colonizadas por ella. La segunda acogi la idea del
desarrollo como el resultado de una evolucin natural sobre la cual el Estado poda
ejercer algn efecto acelerador o retardatario, pero no intervenir para cambiar el
rumbo. La tercera implic, en cambio, una reaccin sobre el carcter de nuestra
vinculacin econmica con la economa mundial, en la forma de una denuncia
sobre nuestra dependencia, mientras que la ltima ha implicado una nueva
comprensin de que los factores que estn detrs del desarrollo econmico no
son principalmente econmicos sino ms bien polticos y sociales. Las fuentes
para el estudio han sido libros y revistas de las distintas pocas reseadas, as como
algunos documentos impresos
6
.
La idea del progreso y la necesidad de fomento del Estado
hacia 1900
Fue en la difcil coyuntura de la posguerra con Chile vale decir durante los
ltimos 15 aos del siglo XIX que se despert en la opinin pblica del pas la
conciencia de un importante grado de atraso econmico padecido por la nacin
7
.
La prdida de los yacimientos de guano y de salitre, que hasta 1880 haban pro-
visto al Estado de la porcin ms gruesa de sus rentas, desnud violentamente la
5
El nombre obedece a que, en esos aos, fue el Partido Civil el que domin las ideas polticas y
econmicas por parte de los sectores propietarios, y tuvo tambin el control del gobierno, ya sea
indirecta o directamente.
6
Agradezco la ayuda de Vctor Torres Laca para la revisin de algunos materiales.
7
Para un interesante retrato de las ideas dominantes sobre el desarrollo econmico en el perodo
anterior a la guerra con Chile, vase Paul Gootenberg (1998).
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precariedad econmica del pas e hizo casi inevitable la odiosa comparacin de
nuestra trayectoria como nacin independiente con la de nuestro vecino del sur,
que hasta haca un siglo atrs haba sido poco ms que una colonia del Per. La
derrota militar plasmada en el Tratado de Paz de Ancn de 1883 volvi evidente
para todos los sectores polticos del pas que el proyecto nacional peruano haba
fracasado hasta ese momento, y que se haca imperioso aplicar un conjunto de
reformas. A ellas no escap el aspecto econmico.
Durante la segunda mitad del siglo XIX, la vigencia de las ideas positivistas
en el mundo haban abierto paso a la idea de que los logros civilizatorios de las
naciones podan resumirse en ciertos indicadores numricos, como el nmero
de sus habitantes, el valor de su comercio exterior y la cantidad de sus ingresos
pblicos. Comenzaron a aparecer cuadros estadsticos de esta ndole en la prensa
y las revistas especializadas, en donde los pases del mundo eran clasicados en
funcin de aquellos indicadores. Pronto estos se convirtieron en un medio de
evaluacin de los pueblos y sus gobiernos. Tambin se difundi la idea de que
los problemas econmicos existentes se deban al empirismo con el que se
haban manejado tales aspectos, sugirindose la idea de que el economista era a
la economa lo que el mdico al cuerpo humano: un sabio que, premunido del
conocimiento de cmo funcionaba el organismo a su cuidado, poda diagnosticar
cientcamente sus males y conseguir el remedio. Probablemente por ello, Jos
Manuel Rodrguez escriba en el prtico de su obra aparecida en 1895: Propagar
las ideas econmicas es promover la prosperidad de una nacin. Por esto, los
trabajos destinados esta propaganda son deber patritico de los que mandan y
de los que obedecen (Rodrguez 1895: III).
El diagnstico de los problemas econmicos del pas al concluir la guerra
con Chile incluan la suma dependencia de la exportacin de materias primas,
la poca tecnicacin de la agricultura y la minera, la escasa integracin de la
poblacin rural a la economa moderna y la carencia de un sistema scal que
dotase al gobierno de un ujo de ingresos regular y suciente. Era la constatacin,
a n de cuentas, de un pas atrasado en el nivel tecnolgico y social, y aislado,
por su posicin geogrca, de las grandes corrientes del comercio mundial
8
. Aun
cuando hoy todo eso nos pueda parecer una verdad de Perogrullo, resultaba en
ese momento una novedad, ya que en el pas haba predominado hasta entonces
la idea de ser un territorio rico, bendecido por la naturaleza
9
.
8
Hacia 1890, la cuenca del Atlntico concentraba las tres cuartas partes del intercambio comercial
del planeta. Recurdese que hasta 1914 no se abri el canal de Panam, y el transporte de mercancas
estuvo a cargo de veleros que volvan costoso el transporte.
9
Viajeros y exploradores como Alejandro de Humboldt y Antonio Raimondi impulsaron dicha
idea en el siglo XIX, al describir la naturaleza del pas. Menos atencin prestaron sus lectores, sin
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En un pasaje de El prncipe de Maquiavelo, el autor inventa un dilogo entre
Scrates y el rey Creso. Mostrndole todas sus riquezas, el rey le pregunt al sabio
griego cun poderoso lo juzgaba, y Scrates le responde que a la vista de todo
ese oro, no lo juzgaba tan poderoso, porque el mundo se domina con hierro y
no con oro, y otro con ms hierro que t, puede quitarte tu oro. El abrupto y
cruento nal de la era del guano (1840-1880) funcion para los peruanos como
una clara leccin de esa parbola. Apostar por la exportacin de materias primas
era repetir la historia econmica peruana de los ltimos 350 aos. No obstante,
tambin era claro que la instauracin de una industria del hierro resultaba
quimrica en el Per, dada la poca capacidad tcnica y la falta de capitales.
Pero el problema mayor para la generacin de la posguerra era el hecho de
que de los tres millones de habitantes que tena el Per de la poca, dos millones
estaban compuestos por poblacin indgena inmersa en una economa de au-
toconsumo, analfabeta y degenerada por tres siglos de coloniaje. Su espritu
apocado y servil la alejaba de las ideas de progreso. En dicho estado, tal pobla-
cin constitua un peso muerto que la nacin deba arrastrar. Su conformismo
en el consumo y su pobreza en ilustracin representaban una verdadera muralla
demogrca para el crecimiento del mercado y la multiplicacin de la riqueza.
A ello se sumaba lo que los hombres de la poca denunciaron como un ma-
nejo emprico de las nanzas pblicas. Esfumadas sus antiguas fuentes de ingreso,
el aparato del Estado en sus distintos niveles (gobierno nacional y gobiernos
locales) echaba mano de cualquier recurso tributario para completar sus magros
ingresos, introduciendo frecuentes perturbaciones en la circulacin comercial y
en la seguridad de los agentes econmicos. Fuertes impuestos al consumo y la
exportacin de bienes, elevacin de los impuestos que gravaban la importacin
incluso la de los bienes de consumo ms indispensables, sin ningn miramiento
por la maquinaria o las materias primas reclamadas por la industria, as como
la imposicin de mojonazgos por parte de los gobiernos municipales a la en-
trada de cualquier mercadera fcil de detectar y de amplio consumo (coca, sal,
aguardiente), fueron recursos manidos en las circunstancias de penuria scal. En
el largo plazo, tales medidas desfavorecan la actividad econmica, segn denun-
ciaron quienes vendran a ser los primeros economistas peruanos
10
.
embargo, al duro retrato de la sociedad que hizo el primero; seguramente esto se debi a aquello
de que cada quien escucha lo que mejor se acomoda a sus ideas previas.
10
Entrecomillo la palabra economistas ya que esa profesin no existi formalmente en la universidad
peruana sino hasta nales de la dcada de 1920. Sin embargo, en 1875 se haba fundado, en la
Universidad de San Marcos, la Facultad de Ciencias Polticas y Administrativas, bajo la direccin
del francs Pradier Foder, y en ella comenzaron a dictarse las primeras asignaturas de Economa.
Entre esos primeros economistas podemos mencionar, adems del ya citado Rodrguez, a Alejandro
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Los remedios propuestos por la opinin econmica de la poca apuntaron
a que el Per deba buscar una integracin mayor con las economas mundiales
ms avanzadas, con la idea de que de ellas podra esperarse la auencia de la tec-
nologa, los capitales e incluso los hombres que nos hacan falta. En el terreno de
lo inmediato, deba, as, promoverse la inversin extranjera, sobre todo aquella
que renovaba la tecnologa y arraigaba nuevos capitales. Asimismo, deba pro-
curarse la inmigracin de poblacin de los pases europeos, en especial de los de
la Europa del norte, siguiendo las ideas del darwinismo social, que postularon
una clasicacin de las razas humanas segn su capacidad para la inventiva y el
raciocinio intelectual
11
.
Diversas disposiciones dictadas en los aos nales del siglo XIX y los inicia-
les del XX mostraron que esas propuestas consiguieron un eco favorable en los
gobiernos. Fue as que, en 1888, el gobierno elimin o rebaj los impuestos a la
importacin de maquinaria e insumos industriales y, a pesar de la oposicin de
la poderosa lite exportadora, implant desde 1897 el patrn oro para la moneda
peruana. La introduccin de este patrn monetario estaba destinado a estabilizar
el valor de la moneda peruana, lo que tomando en cuenta las circunstancias eco-
nmicas del momento, iba a favorecer la importacin de bienes extranjeros y a
brindar una mayor certidumbre a los negocios, aunque tambin iba a disminuir
las ganancias de los exportadores
12
.
En 1893 el Congreso de la Repblica dict una Ley de Inmigracin que
alentaba la atraccin de inmigrantes de raza blanca, de entre 10 y 60 aos de
edad, y de preferencia que dominaran algn ocio mecnico. El gobierno pe-
ruano se comprometa a darles gratuitamente, a ellos y a sus familias, pasaje en
vapores de tercera clase, costear su alojamiento y alimentacin durante la primera
Garland, Pedro Emilio Dancuart y al cubano Jos Payn, todos los cuales fueron altos funcionarios
pblicos o asesores de las nanzas del gobierno durante la dcada de 1890 y las siguientes.
11
Las ideas del darwinismo social penetraron entre los intelectuales peruanos mucho ms all
del caso de Clemente Palma, que ha sido el ms citado. Vase, por ejemplo, este pasaje de Mario
Urteaga, el famoso pintor indigenista de Cajamarca, en una fecha ya algo tarda para el darwinismo
social como 1916: Mucho hay que hacer en el Per, junto a los inaplazables ferrocarriles, nos
hacen falta caminos carreteros y de herradura; buenos puertos en las regiones martimas y uviales;
mayor propaganda de la instruccin y con maestros mejor remunerados; irrigacin de las estriles
zonas de la costa, pero sobre todo, comunicacin fcil, con la sierra y la montaa, que son las tierras
de promisin de la Repblica; se necesita tambin como algo inaplazable, la inmigracin de buenos
elementos tnicos para poblar nuestro inmenso territorio, ya que el crecimiento de la poblacin propia,
es casi nulo, que nos incapacita de aanzar ecazmente nuestra soberana, en todos sus connes.
Nuestro criterio sobre el emprstito nacional, Cajamarca, 1916. Citado en Buntinx y Wuarden (2003:
275), resaltado nuestro. Sobre el darwinismo social en el Per, vase De la Cadena (2000).
12
Las discusiones sobre la introduccin del patrn oro pueden verse en el libro de Augusta Alfageme
y otros (1992). Vase tambin Quiroz (1989).
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semana en el Per, as como su traslado hasta su lugar denitivo de residencia
dentro de la repblica. Los inmigrantes tambin estaran exonerados por cinco
aos de todo impuesto, y recibiran semilla y animales gratuitos por una vez
13
. Los
consulados peruanos en Europa deban propagar la ley, en clara competencia con
otras naciones americanas, que tambin pugnaban por la llegada de inmigrantes
a sus territorios.
Una nueva ley de minera promulgada en 1900 reemplaz a las viejas
Ordenanzas de Minera que databan de 1786, y facilit el arribo de inversiones
extranjeras en el sector, al permitir la titularidad de extranjeros en los denuncios
mineros y ampliar considerablemente el tamao de las pertenencias. Fines
similares tuvo la Ley de Aguas de 1902 para el sector agrcola, al asignar el agua
segn lo determinasen las juntas de regantes, en las que no funcionaba el principio
de un voto por cabeza, sino que el nmero de votos estaba en funcin del agua
de que se dispona, o en su defecto, de la extensin de tierras que se posean.
Esta ley tambin dio muchas facilidades y seguridades a quien abriese pozos que
succionasen las aguas del subsuelo (Chvez 1954). Esto facilit la constitucin de
grandes latifundios en la costa, cuya agricultura dependa fundamentalmente
del riego. La creacin del Ministerio de Fomento, en 1896, marcara un signo
del consenso creado en torno a la idea de que el Estado no deba limitarse a un
papel de administrador y guardiana de la ley y del orden interno y la seguridad
externa, sino que deba adoptar una actitud de fomento, precisamente, del
progreso econmico y social
14
.
El fuerte crecimiento del comercio exterior en las dos primeras dcadas del
siglo XX, as como el arribo de importantes inversiones extranjeras a la minera
y en menor pero tambin importante medida a la agricultura, nos hacen
ver que en esos mbitos el programa de desarrollo lanzado en la posguerra
tuvo resultados exitosos
15
, por lo menos si los juzgamos en el sentido de si
consiguieron lo que se propusieron. La relacin de la economa peruana con las
naciones lderes se robusteci (ayud la apertura del canal de Panam en 1914)
13
Un viaje ultramarino en vapor de segunda o tercera clase costaba en aquella poca unas 35 libras
esterlinas (350 soles) por pasajero, que era el sueldo de varios meses de un ocial del ejrcito. El
jornal en Lima era, hacia nales del siglo XIX, de unos dos soles, pero en provincias no superaba
los diez o veinte centavos.
14
Dentro de las funciones del Ministerio de Fomento se englobaron los mbitos de la construccin
de obras pblicas, colonizacin y administracin econmica de lo que ms adelante fueron los
ministerios de Energa y Minas, Agricultura, Industria, Turismo y Construccin.
15
La suma de las exportaciones e importaciones creci de 24 millones de soles en 1895 a 121
millones en 1910 y a 537 millones en 1920. Puesto que la moneda peruana estaba respaldada en el
oro, el valor de la moneda fue ms o menos constante desde 1897 (con cierta revaluacin, inclusive,
durante los aos de la Gran Guerra europea). Vase Ministerio de Hacienda y Comercio (1926).
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y la inversin extranjera moderniz, efectivamente, la tecnologa minera y agra-
ria. Gigantescas ocinas de fundicin metalrgica en Tinyahuarco y La Oroya
potenciaron las posibilidades productivas de plata y cobre de las minas de la
sierra central; los ferrocarriles vencieron el desafo de la desnivelada geografa
y trasladaban con una celeridad no imaginada poco antes los minerales desde
Cerro de Pasco hasta los centros de fundicin y desde ah hasta los puertos de
exportacin. Al mismo tiempo, nuevas obras de riego, pozos artesianos profundos
y la introduccin de mquinas desmotadoras de algodn y molinos de caa de
azcar, tractores y maquinaria mecanizada, as como tambin de ferrocarriles,
modernizaron las tcnicas agrcolas, al menos en la regin de la costa (Torp y
Bertram 1985).
Una importante reforma scal desarrollada en lo fundamental entre 1886
y 1905 volvi los ingresos scales ms abundantes y regulares, en la medida en
que dependieron mucho menos que en el pasado de las contingencias del sector
de exportacin. La reforma introdujo un programa de descentralizacin scal
basado en las Juntas y Tesoreras Departamentales, instaur aranceles relativa-
mente elevados para la importacin (35% a 40% en promedio), liberaliz las
exportaciones, e introdujo un conjunto de impuestos al consumo de bienes de
uso masivo. En 1912, 44% de los ingresos scales dependan de las aduanas, 37%
de los impuestos al consumo y 8% de las contribuciones directas
16
. Tambin en
este campo podemos decir que el programa de desarrollo haba alcanzado acep-
tablemente su meta.
Menos aceptable era lo conseguido, en cambio, en materia de reducir el papel
econmico de las exportaciones primarias. La opinin pblica dominante en la
coyuntura de la posguerra era consciente del peligro de repetir una vez ms la
especializacin primario-exportadora del pas. No era algo de lo que no estuviesen
prevenidos (Jacobsen 2002). Pero crean que para atraer la inversin y la tecnologa
extranjera, el sector exportador sera el anzuelo ms ecaz, o que, en el abatido
Per de la posguerra, era quiz el nico anzuelo. En cualquier caso, se esperaba
que la expansin y modernizacin del sector exportador aumentara su capacidad
de atraer a los trabajadores. Los centros mineros y agrarios de exportacin fun-
cionaran para ellos como escuelas de aprendizaje del capitalismo, en la medida
en que los obreros mineros y de las plantaciones de azcar y algodn solan ser
antiguos campesinos de autosubsistencia que, en su nuevo empleo, pasaban a
acostumbrarse al uso de la moneda y al consumo civilizado. La aparicin de un
16
En cambio, para 1875, 69% de los ingresos scales provena del guano y salitre, 26% de las
aduanas y solo 1% de las contribuciones directas. Vase La introduccin de los impuestos al
consumo en el Per. Documento del autor en preparacin.
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sector amplio de poblacin asalariada deba promover el surgimiento de industrias
orientadas al mercado interno
17
.
La conformacin de un mercado interno exiga, no obstante, la metamorfo-
sis de la poblacin indgena del interior en una masa de hombres industriosos,
alfabetos y con espritu de progreso. En los albores del siglo XX, los gobiernos
lanzaron con ese objetivo formidables campaas para transformar los cuerpos y
las almas de esos dos tercios de la poblacin del pas. A ello le llamaron la auto-
genia, doctrina que era presentada como una alternativa a la inmigracin (Graa
1908). En los inicios del siglo XX, tras una dcada de pobres resultados de la Ley
de 1893, era ya evidente que el Per no se regenerara, como se esper un tiempo
atrs, en virtud del arribo de contingentes de inmigrantes europeos. Para apostar
por la autogenia, antes deba rechazarse, sin embargo, las tesis del darwinismo
social. Los voceros de la autogenia sostenan que la raza indgena peruana estaba
degenerada por el rgimen colonial, la explotacin de los gamonales y su propio
aislamiento, pero que era capaz de la regeneracin: Felizmente est probado
que no hay ninguna raza ineducable; no lo es la nuestra, por cierto, ni en las ms
remotas regiones territoriales, sostena, por ejemplo, en 1905, el ministro de
Justicia, Instruccin, Benecencia y Culto, Jorge Polar, ante el Congreso de la
Repblica, en evidente tono de rplica a otras posturas
18
.
En 1903 y 1905, se crearon las direcciones de Salubridad y Educacin, respec-
tivamente, que centralizaran la poltica del Estado en esas materias, arrebatndoles
dichas competencias a organismos como la Iglesia, las juntas de benecencia y las
municipalidades del interior, que hasta ese momento las haban administrado. La
Direccin de Salubridad deba encargarse de la regeneracin fsica de los pueblos
del interior, inculcndoles patrones de nutricin y alimentacin, cuidado corporal
y de la salud, higiene y urbanidad que los preparasen para el trabajo industrial
y el desempeo en la sociedad moderna, mientras que la Direccin de Educacin
tendra la tarea de castellanizar a la poblacin aborigen aproximadamente la
mitad de la cual desconoca el castellano y adiestrarla en los rudimentos de la
escritura y el clculo elemental, a n de que pudieran integrarse a las actividades
del mercado y la vida nacional
19
.
A todo ello se sumaba la idea de que el Per era un pas insucientemente
poblado y colonizado, de modo que haba mucho campo an para un crecimien-
to extensivo. La Amazona (la montaa, como curiosamente se la llamaba)
17
De acuerdo con Torp y Bertram (1985: 33-52), entre 1890 y 1910 hubo cierto grado de
industrializacin, pero que perdi impulso posteriormente.
18
Memoria del ministro Jorge Polar al Congreso Ordinario de 1905. Archivo General de la Nacin
(AGN), H-6-1673, p. XXXVIII.
19
El porcentaje de analfabetos en el Per de inicios del siglo XX era de aproximadamente 80%.
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estaba por ser colonizada y se la idealizaba como las tierras de promisin de
la Repblica, mientras grandes zonas de la sierra y aun de la costa estaban sin
explotar econmicamente por falta de caminos y de irrigacin
20
.
En suma, para la lite civilista que domin el Per en los inicios del siglo XX
la idea del desarrollo consisti en la extensin de la civilizacin comercial por
todos los connes del territorio, y en la expansin del comercio exterior, pero esto
ltimo solo como una va para la posterior industrializacin; adems, consisti
en el ordenamiento scal del Estado y en su asuncin de un rol promotor del
progreso, as como en la integracin de la poblacin indgena a la economa y
sociedad nacionales, mediante los programas de salubridad y educacin.
La idea del desarrollo como el fruto de una evolucin natural:
la dcada de 1920 a 1960
El proyecto civilista de desarrollo hizo crisis en la dcada de 1920. Si bien cumpli
la tarea de reinsertar con notorios bros al pas en el circuito econmico mun-
dial, el desarrollo de la industria para el mercado interno encontr lmites muy
pronto, y se detuvo tras haber impulsado la ereccin de algunas fbricas textiles,
de curtiembres y de bebidas y alimentos. El programa civilista consigui proveer
de trabajadores locales a los sectores de exportacin, aunque lo hizo mediante el
uso del polmico rgimen del enganche y de la inmigracin japonesa en el caso
de la agricultura del algodn
21
. La integracin de la poblacin indgena a la vida
nacional haba hecho escasos progresos, en parte por la oposicin del gamonalismo
serrano. Fue as que durante la dcada de 1920 cristalizaron visiones alternativas
del desarrollo que cobraron un claro matiz antioligrquico e indigenista.
Para estas visiones alternativas, el tema de la incorporacin de la poblacin
aborigen a la vida nacional pasaba necesariamente por erradicar lo que conside-
raron el feudalismo serrano y por una revaloracin de la cultura y la historia
indgenas. Ellas atacaron, asimismo, el carcter imperialista de los enclaves ex-
tranjeros, que desplazaban a los elementos nativos de los sectores de acumulacin
22
.
Se trat, as, de una reaccin nacionalista que exacerbaba la percepcin negativa
20
Vase la nota antes citada con el testimonio de Mario Urteaga de 1916.
21
El enganche era un sistema laboral por el cual el empleador contrataba a un agente o compaa
para que le reclutara a los trabajadores. Esta compaa consegua trabajadores entre los campesinos,
adelantndoles salarios o diversos presentes, y comprometindolos a trabajar durante un nmero
de semanas o de meses en la hacienda o asiento minero del cliente, a cambio de un salario que
este les alcanzara. Sobre el tema puede verse Cotlear (1979); para el caso de la minera, Contreras
(1988). Para el de la agricultura, Gonzlez Doig (1986).
22
Vanse, por ejemplo, los escritos de Hildebrando Castro Pozo, Pedro Zulen y Dora Mayer, Jos
Carlos Maritegui y Csar Falcn.
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de la inuencia extranjera en el Per. El descentralismo fue otra de las propuestas
de los crticos del ya agotado proyecto de desarrollo civilista. Esta demanda era
congruente con el origen provinciano de muchos de quienes levantaron las ideas
alternativas de desarrollo
23
. Se concibi la idea de que la concentracin del poder
poltico y econmico en la capital de la Repblica asxiaba las posibilidades de
desarrollo del interior, al postergar la integracin de la poblacin indgena a la
economa moderna y realizar un gasto pblico que favoreca a la regin de la
costa.
La crisis econmica mundial de 1930 coincidi con y en cierta forma tam-
bin gener la crisis poltica en el Per de 1930-1934, que desemboc en una
virtual guerra civil entre las fuerzas neocivilistas de la clase propietaria y las nuevas
fuerzas polticas como el APRA y el Partido Comunista. La larga dictadura militar
de 1930 a 1939 tuvo el papel de reprimir al movimiento antioligrquico, mientras
la economa del pas lograba sortear los duros aos de la dcada, marcados por
una drstica contraccin de los valores y volmenes del comercio internacional.
Desde 1937, los niveles del comercio internacional, empero, se recuperaron y,
pasado el parntesis de la Segunda Guerra Mundial, las exportaciones peruanas
alcanzaron una nueva Edad de Oro a lo largo de la dcada de 1950.
Desde nales de la dcada de 1930 hasta ms o menos mediados de la de
1960 predomin en los crculos del poder una visin ortodoxa del desarrollo
econmico
24
. Para Rosemary Torp y Georey Bertram, esa tendencia fue sobre
todo clara a partir de 1948, cuando se clausuraron los tmidos intentos previos
por ensayar caminos alternativos
25
. Las exportaciones se haban convertido otra
vez en la locomotora del crecimiento y la modernizacin econmica. Para la
opinin econmica prevaleciente, no deba aigir que ellas se concentrasen en
la explotacin de bienes primarios, ya que esa era la tendencia natural en los
primeros pasos de la evolucin econmica de una nacin. Para Rmulo Ferrero,
por ejemplo, era claro que toda economa evolucionaba a partir de la explotacin
23
Castro Pozo era de Piura; Jos Carlos Maritegui, de Moquegua; Emilio Romero, autor de El
descentralismo (Lima, 1932), era de Puno.
24
Artces representativos de esa poltica fueron hombres como Antonello Gerbi, Rmulo Ferrero
Rebagliati, Jorge Jelicic y Pedro Beltrn.
25
Torp y Bertram (1985: 311) denen al Per como un excelente ejemplo, en Latinoamrica, de
aquel sueo de los economistas del desarrollo ortodoxo: un sistema orientado por las exportaciones,
en el cual las dicultades cclicas de la balanza de pagos se controlaban a travs de contracciones
de la demanda interna y devaluaciones cambiarias; un sistema en el que tanto la entrada de capital
forneo como la repatriacin de las utilidades eran prcticamente irrestrictas y en el que la inter-
vencin y participacin estatales eran mnimas. Una opinin similar puede verse en Javier Iguiiz
(1977), que hace una revisin de las opiniones econmicas durante las dcadas de 1950 y 1960.
Vase, asimismo, Pinzs (1981).
Caiios Coxriiias
66
primaria de sectores como la agricultura y la ganadera; inicialmente para el auto-
consumo, pero ms adelante para la comercializacin. Cuando se llegaba a la fase
de la actividad agropecuaria enfocada en la comercializacin, iban adoptndose
las frmulas salariales de trabajo, as como tecnologas ms avanzadas. Este era el
momento, entonces, en que ya poda brotar la actividad secundaria o industrial,
puesto que ya existira, en ese momento, una masa laboral habituada al salario y
entrenada en tecnologas adelantadas. En una fase posterior, el sector secundario
se vera acompaado por el terciario o de servicios (Ferrero 1965).
El drama peruano era que dicho proceso haba empezado a correr nicamente
en la regin de la costa, pero no en la sierra, que tena el doble de poblacin que la
primera. Quienes estaban preocupados por la cuestin del desarrollo denunciaron
el gamonalismo o el feudalismo latifundista como el obstculo que se deba
remover en dicha regin. As, desde la dcada de 1950, comenz a desarrollarse,
al comps del estallido de la emigracin de las provincias hacia Lima, la percep-
cin de que exista un problema agrario que deba resolverse a n de hacer
posible el adelantamiento de la economa, identicado con la industrializacin.
Para los ms moderados, como los defensores de la va del crecimiento mediante
las exportaciones, el problema de la tierra signicaba la necesidad de ampliar la
frontera agraria en el pas, ya que la proporcin de tierra cultivable por habitante
estaba entre las peores del mundo: 0,2 hectreas. Los latifundios improductivos
en la sierra y las dicultades de la geografa resultaban para ellos los obstculos
principales para el incremento de la supercie cultivada. Fue creciendo as, a me-
diados del siglo XX, un consenso en torno a la necesidad de resolver la cuestin
agraria. Se pensaba que el desarrollo del mercado interno condicionaba el de la
industria, y que no habra mercado interno mientras la economa agraria siguiese
presa del feudalismo.
Para la generacin de mediados del siglo XX, el Estado deba cumplir, por
su lado, el rol de propiciar la inversin extranjera y la explotacin masiva de los
recursos naturales. Para ello, deba proporcionar libertad a los agentes econmicos
y estabilidad a la moneda, y mantener una baja tributacin que no ahuyentase
a los inversionistas. El gasto pblico, en vez de dirigirse a grandiosos edicios
pblicos en la capital como vena ocurriendo a mediados de siglo, deba
dirigirse a abrir caminos y a crear la infraestructura para el desarrollo: puertos,
saneamiento, seguridad.
Los pasos seguidos en dicha poca por pases sudamericanos como Brasil,
Argentina, Chile y Uruguay que yacan embarcados en proyectos de in-
dustrializacin articial, del tipo sustitucin de importaciones parecan
desaconsejables. Los problemas de dcit scal, inestabilidad monetaria y de
tipo poltico acontecidos en estos deban disuadirnos sucientemente de seguir
La ioia oii oisaiioiio icoxxico ix ii Pii oii sicio xx
67
ese camino. Poner el nfasis en la distribucin de la riqueza y de la tierra tena el
inconveniente de descuidar el crecimiento de la produccin y de la productividad
agraria (Ferrero 1965: 45-46).
Salvo lo sucedido durante el trienio 1945-1948, la generacin de mediados del
siglo XX pensaba que el Per, desde nales de la dcada de 1930, haba seguido
una poltica econmica sana. Pero que desde nes de la dcada de 1950, vea
asomar el peligro de la inacin del gasto pblico. Ms que las exportaciones,
que la produccin nacional y que la poblacin que haban crecido signica-
tivamente en el lapso, la velocidad mayor en el incremento la llevaba el gasto
pblico. Urgido de atender lo que Rmulo Ferrero llam la revolucin de las
expectativas crecientes de la poblacin, el Estado haba cado, ms y ms, en
la tentacin poltica de la demagogia y el populismo. De una presin tributaria
de 10,3 % en 1950 se haba llegado a una de 20% en 1964, lo que resultaba un
nivel ya alarmante (Ferrero 1965: 26).
Para la opinin dominante sobre el desarrollo en la dcada de 1950, no ha-
ba contradiccin entre el impulso a las exportaciones y la industrializacin del
pas. Un pas que se industrializa requiere muchas importaciones en su primera
fase, puesto que debe trasladar maquinaria e insumos desde el exterior. Solo el
alza sostenida de las exportaciones poda garantizar, entonces, la continuidad
del asentamiento de la actividad secundaria. Pero dicha opinin tambin era re-
nuente, a su vez, a la instauracin de industrias pesadas como la siderrgica, que
en la dcada de 1950 sent sus reales en Chimbote, a imitacin de los planes de
industrializacin forzada de pases como Mxico y Brasil. Se trataba de industrias
excesivamente costosas y articiosas. Deban procurarse aquellas para las que el
pas tuviese materias primas abundantes, como las de productos alimenticios y
textiles (Jelicic 1955).
En resumen, la reinsercin del Per desde 1937 como pas primario-ex-
portador en las grandes avenidas de la economa mundial no preocup a los
planicadores del desarrollo, como hasta cierto punto s haba sucedido en la
coyuntura similar de 1895-1920. Coincidieron con los hombres de inicios del
siglo en que la poblacin indgena campesina era, en su estado de postracin fsica
(el alcoholismo era un mal endmico en ella) e intelectual (el analfabetismo era
de un impresionante 58% en 1940 y an de 27% en 1961, concentrados sobre
todo en la sierra), una rmora para la apertura del mercado interno. Pero ya no
estaban ilusionados, como aquellos, en que el maestro, la obstetriz y el ocial de
sanidad lograran la metamorfosis del siervo en ciudadano y del frugal labriego en
sosticado consumidor. Ante la experiencia del lento avance de la alfabetizacin y
la regeneracin de la raza, postularon alternativas tales como la reforma agraria
y la abolicin del gamonalismo.
Caiios Coxriiias
68
Resulta curioso que incluso hombres con ideas polticamente muy diferen-
tes, como algunos intelectuales comunistas de la sierra, coincidieran con ciertos
parmetros de esa interpretacin del desarrollo, al sealar como herramienta
clave para la modernizacin econmica la aplicacin de una reforma agraria
que cancelase en el Per las condiciones feudales de explotacin laboral
26
. Un
elemento diferente era, en cambio, que ellos pensaban que la industria deba ser
apuntalada, utilizando para ello la expropiacin de las empresas imperialistas:
una va estaliniana del desarrollo.
La tesis del desarrollo como la ruptura de la dependencia:
las dcadas de 1960 a 1980
El golpe militar de 1968 obedeci, en gran medida, a que durante los primeros
cinco aos del promisorio gobierno de Fernando Belaunde Terry no pudieron
aplicarse ni la reforma agraria ni un ajuste de las relaciones con las empresas
trasnacionales. Su gobierno represent una transaccin entre las distintas concep-
ciones sobre el desarrollo que deslaron en el Per durante el siglo: de las ideas
de las primeras dcadas recogi la propuesta de la colonizacin de la Amazona,
mientras que tambin anticip las ideas de despegue industrial e incremento del
gasto pblico que dominaron despus.
A lo largo del perodo 1968-1988 hubo un debate tenso entre dos visiones
del desarrollo en el Per. Por un lado estaban los ortodoxos, quienes pensaban
en trminos ms o menos similares a los de un Alejandro Garland de 1905 o un
Ferrero Rebagliati de 1965: el Per deba aprovechar sus ventajas comparativas en
el contexto de la economa mundial, para lo que el Estado deba tratar de atraer
la inversin y la tecnologa extranjeras con reglas de juego favorables y estables.
Por otro lado, estaban los heterodoxos, quienes amparados en una visin his-
trica, sostenan que para conseguir el desarrollo deba cancelarse la estructura
dualista y dependiente de nuestra economa, lo que demandaba una actitud
muy diferente del Estado
27
.
En cualquier caso, para ambas posiciones resultaba cada vez ms claro que
el camino del desarrollo guiado por las exportaciones de materias primas era
cada vez ms insuciente, debido a que los precios internacionales de estas
mostraban un comportamiento crecientemente errtico y volvan a la economa
26
Vase, por ejemplo, Nez (1957) y Roel (1959); vase tambin una visin histrica de la eco-
noma peruana en Roel (1955).
27
Representantes de ambas corrientes entre los economistas podran ser Daniel Schydlowsky, Pedro
Pablo Kuczynski y Juan Julio Wicht, para los primeros, y Carlos Amat y Len, Javier Iguiiz, Jos
Mara Caballero y Teobaldo Pinzs, entre los segundos.
La ioia oii oisaiioiio icoxxico ix ii Pii oii sicio xx
69
muy vulnerable a dichos vaivenes. Adems, la evolucin de los precios de las
exportaciones primarias, respecto de los bienes industriales importados (los as
llamados trminos de intercambio), dej de mostrar, desde la dcada de 1960,
una evolucin favorable para los pases primario-exportadores, salvo en el caso del
petrleo. Los ms optimistas sostenan, sin embargo, que la riqueza de recursos
naturales del Per haca que no tuviramos que depender de solo uno o dos
productos de exportacin, como era el caso de otras naciones latinoamericanas,
sino de un nmero mayor (la aparicin del fenmeno de la harina de pescado
en la dcada de 1950 pareci llenar de optimismo a este grupo, tal como ocurri
con el salitre, un siglo atrs). Era cierto, no obstante, que debido al mayor nivel
de tecnicacin de las actividades extractivas, los enlaces de los sectores de
exportacin con la economa interna se haban vuelto cada vez menores: la minera
moderna, de tajo abierto, as como la explotacin petrolera, demandaban pocos
trabajadores y escasos insumos nacionales. La alternativa a esta situacin era
para los ortodoxos el despegue de actividades de exportacin no tradicionales,
intensivas en trabajo y recursos naturales.
Las reformas econmicas llevadas adelante por el gobierno militar de 1968-
1980, como una reforma agraria radical que expropi unos diez millones de
hectreas de los poco menos de treinta millones que tena el pas, y entre ellas a
las legendarias haciendas azucareras y algodoneras de la costa, la creacin de
las comunidades laboral e industrial en las industrias urbanas que establecan
que, progresivamente, 50% de la empresa pasara al control de los trabajadores, y
que les dieron asiento en el directorio a ellos y la implantacin de programas
de industrializacin ms enrgicos que el de la ley de 1959 con altos aranceles
o prohibiciones absolutas de importacin fueron juzgadas como insensatas o
bienintencionadas pero erradas por los primeros, e insucientes y, por lo mismo,
condenadas al fracaso por los segundos.
Para estos ltimos, el problema de la economa peruana no era su atraso
econmico sino su subdesarrollo. Este implicaba que el origen de nuestros
problemas econmicos no era la dbil relacin con la economa mundial sino una
mala relacin, por su naturaleza asimtrica y desigual. Esta relacin dependien-
te de la economa mundial generaba la desarticulacin de la economa nacional
en sectores dbilmente vinculados entre s
28
. Esto era resultado, a su vez, de una
economa conformada en funcin de actividades de exportacin espasmdicas y
desconectadas fsica y econmicamente. Los campesinos de la sierra dedicados
28
La aparicin de la primera tabla insumo-producto en 1972, aunque referida al ao 1968
(Instituto Nacional de Planicacin 1972), permiti constatar esta idea, de la que se tena una
cierta intuicin previamente.
Caiios Coxriiias
70
a la agricultura y la ganadera vivan en el autoconsumo, mientras la creciente
poblacin de la costa consuma alimentos importados. A la desarticulacin se
sumaba la dependencia, caracterizada como la situacin de un pas perifrico
cuyo ritmo econmico penda de las decisiones de inversin, comercializacin
y cambio tcnico realizadas en las naciones centrales. Y sobre ello, el ya citado
dualismo, que fragmentaba social y econmicamente al Per en dos mundos:
el de los descendientes de los colonos europeos, ancados en las ciudades, y el de
los descendientes de los colonizados, estancados en el campo, con una economa
cada vez ms distante de la modernidad. El lado europeo era el que se vinculaba
a la economa mundial como una suerte de burguesa colaboradora del capital
extranjero: eran los gerentes locales de las empresas transnacionales, quienes,
eventualmente, se animaban a fundar empresas industriales en asociacin con
l
29
. La nica esperanza que tena el lado indgena era ser captado como mano
de obra no calicada por el sector vinculado a la economa de exportacin, pero
era precisamente esa va la que pareca venirse cerrando desde nales de la dcada
de 1960. As, el nico camino para la integracin de la poblacin indgena al
lado europeo se reduca al servicio domstico.
Como fruto del esfuerzo educativo del Estado en las dcadas previas y del
boom demogrco ocurrido en ese mismo lapso, desde la dcada de 1970 las
ciudades del pas se vieron inundadas de jvenes egresados de la secundaria, que
emigraban de sus provincias en busca de empleo, modernidad y ascenso social.
Esto llev a la aparicin del subempleo, la informalidad y las barriadas o pue-
blos jvenes de las grandes urbes de la costa e incluso de algunas de la sierra. Se
habl, entonces, de un crecimiento deforme o de sobreurbanizacin, en el
sentido de que el perl demogrco del pas no corresponda con las posibilidades
reales de la economa para brindar empleo, como s habra ocurrido en el proceso
demogrco normal de los pases del Primer Mundo (Arambur 1983).
Dicho fenmeno demogrco, as como la percepcin de la necesidad de
abandonar el modelo primario-exportador-semiindustrial dependiente, empuj
de nuevo, como una especie de puente entre los ortodoxos y los heterodoxos, la
idea del desarrollo como un programa fundamentalmente industrializador
30
. Deba
crearse empleo en las ciudades, y solo la industria manufacturera era vista como
capaz de ello. El sector industrial tena, adems, la virtud de integrar las distintas
reas de la economa mucho ms que los sectores de exportacin. El gobierno
29
Se trataba de la combinacin del know-how del capital extranjero y del know-whom de la
burguesa nativa, segn el razonamiento de Cotler (1978).
30
La caracterizacin de la economa peruana como primario-exportadora-semiindustrial-depen-
diente fue de Gonzales de Olarte (1982).
La ioia oii oisaiioiio icoxxico ix ii Pii oii sicio xx
71
militar se propuso, precisamente, esa meta, con lo cual el Per ingres, en forma
tarda, en el sendero de la industrializacin por sustitucin de importaciones.
La industria creada fue, sin embargo, tambin de tipo dependiente. Dependa,
para empezar, de una gran cantidad de insumos importados, y por lo mismo, se
hallaba atada al vaivn de las exportaciones, puesto que si estas disminuan, no
podan importarse los insumos requeridos por las industrias. Y dependa, para
continuar, de un sector oligoplico en el que solo dos o tres empresas represen-
taban ms de la mitad del mercado.
Con semejantes caractersticas estructurales de la economa del pas, para los
economistas o lderes alternativos al enfoque convencional, no era fcil proponer
soluciones para el desarrollo. Una salida era la industrializacin planicada e
impulsada por el Estado, que en sntesis fue el programa aplicado por el gobierno
militar. De acuerdo con este modelo, el Estado hara las veces de una burguesa
industrial, creando e impulsando las empresas modernas que permitiran poner
al Per en la senda del capitalismo independiente
31
. La reforma agraria haba sido
una pieza clave de este plan, ya que erradicaba al feudalismo suprstite desde la
Colonia y deba permitir convertir a los campesinos en consumidores de bienes
industriales. Su aplicacin, junto con la expropiacin de las grandes empresas
mineras, permiti remover a la oligarqua del control de las divisas, puesto que
se juzgaba que la mala calidad de las ganancias del sector exportador estaba
relacionada con la conducta econmica poco nacionalista de dicha oligarqua.
Las reformas de la comunidad industrial y laboral, as como la creacin de un
sector de propiedad social (las EPS), estaban destinadas a crear en la poblacin
popular urbana el necesario consenso en torno al proyecto, hacindola partcipe
de sus frutos
32
.
Ms radical era el proyecto de romper con la dependencia estructural de la
economa. Para ello haba que ir ms all de la abolicin de la oligarqua y el control
por parte del Estado del sector exportador. Tambin deba restringirse el consumo de
divisas en bienes importados, para lo cual era preciso que el Estado asumiera un
rol rector en la industria manufacturera, a n de que adecuados cambios tcnicos
y la ereccin de redes industriales productoras de insumos y bienes intermedios
disminuyesen progresivamente la dependencia de importaciones por parte de la
industria. Los campesinos y sus empresas agrarias deban ser nanciados y contar
con apoyo tcnico del gobierno, de modo que pudieran aumentar su produc-
tividad y conseguir, as, colocar alimentos baratos en las ciudades. Finalmente,
31
E. V. K. Fitzgerald (1981) llam a esta va el capitalismo de Estado.
32
Se trataba, asimismo, de neutralizar la ideologa de la lucha de clases que el marxismo difunda
activamente en los medios universitarios y sindicales.
Caiios Coxriiias
72
una enrgica reforma scal deba gravar la propiedad urbana y las ganancias
del comercio con tasas mayores, con el n de permitirle al Estado contar con
la capacidad necesaria para mantener una elevada tasa de inversin pblica en
la creacin de infraestructura, cuya construccin demandase bastante empleo y
pocas importaciones (Fitzgerald 1981: 309).
En sntesis, para el enfoque alternativo del pensamiento econmico de las
dos dcadas que corrieron entre 1968 y 1988, el desarrollo implicaba conseguir
la independencia econmica del Per, rompiendo con la situacin neo- o semi-
colonial en que haba permanecido desde 1821
33
. Tal independencia era percibida
como una condicin previa para instaurar un capitalismo nacional, identicado
con el despegue y la consolidacin de una industria manufacturera propia. A la
izquierda de este planteamiento del desarrollo se situaron los enfoques de revo-
lucin socialista, que podran clasicarse, a su vez, en dos vertientes. La lnea
moscovita o de comunismo prosovitico se acercaba bastante al modelo esbozado
en el prrafo anterior, con la diferencia de que no esperaba que un empresariado
nacional condujera las empresas industriales que estaban por crearse, sino que
pretenda que estas permanecieran bajo control del Estado y, ulteriormente, de
sus trabajadores
34
. Otra era la lnea maosta, que no pona el acento en la indus-
33
Una buena imagen del diagnstico heterodoxo de la economa peruana, en un momento ya
algo tardo, podra ser la parte introductoria del discurso ante el Congreso de la Repblica del
primer ministro y ministro de Economa y Finanzas Luis Alva Castro el 26 de agosto de 1985.
En esta hace un retrato de los problemas de la economa del pas, bajo la forma de una revisin
histrica (algo muy propio de este enfoque):

La instauracin y el desarrollo de la repblica, si bien gener un nuevo sistema de instituciones
polticas, no super el patrn colonial ni la estructura dependiente de nuestra organizacin eco-
nmica y social. Desde ese entonces, la sociedad peruana se ha caracterizado esencialmente por su
carcter dependiente de la economa y el poder internacional. Nuestra vida nacional fue modelada
desde el exterior por la voluntad y los intereses de las grandes potencias imperiales.

De este modo, la antigua dependencia colonial iniciada en el siglo XVI y la dependencia nanciera
y comercial del siglo XIX cedieron el paso, en el siglo XX, a nuevas modalidades de dependencia
cuya naturaleza fue determinada por el desarrollo del capitalismo y el imperialismo.

Fue as como en las primeras dcadas del presente siglo, cuando los grandes monopolios
norteamericanos de la industria extractiva dominan la economa capitalista mundial, la inversin
extranjera directa bajo la forma de enclave agrominero convirti a nuestro pas en productor de
materias primas insertndonos en la economa internacional como vendedores de cobre, petrleo,
algodn y azcar, y compradores de bienes nales manufacturados en el exterior.

Posteriormente a mediados de siglo, cuando intentamos desarrollar nuestro potencial ma-
nufacturero, las grandes corporaciones instalan sus liales dentro del pas y pasamos a importar
bienes de capital, tecnologa e insumos. El Per comienza entonces su dependiente proceso de
industrializacin (pp. 2-3).
34
Esta lnea estaba representada por el Partido Comunista Peruano, dirigido durante esa poca por
Jorge del Prado, y que mantuvo el control de la Confederacin General de Trabajadores del Per
(CGTP), la ms grande organizacin sindical obrera.
La ioia oii oisaiioiio icoxxico ix ii Pii oii sicio xx
73
trializacin sino en la redistribucin de los ingresos entre el campo y la ciudad.
En su visin campesinista y de autarqua econmica nacional, la poblacin
urbana deba ajustar su consumo a lo que el pas produca, disminuyendo de esta
forma drsticamente el arribo de importaciones, juzgadas en su mayora como
superuas. El campo estara compuesto de granjas colectivistas cuyas estrategias
productivas seran intensivas en mano de obra y no en capital
35
.
Los gobiernos de Accin Popular, ubicados tanto al inicio como al nal del
gobierno militar, funcionaron como francos prlogos y eplogos de las tesis sobre
el desarrollo dominantes entre la dcada de 1960 y la 1980, en el sentido de que,
por un lado, anticiparon tmidamente el proyecto militar, con el inicio de una
reforma agraria moderada, el apoyo a la industria nativa y un fuerte aumento del
gasto del Estado, mientras que, por otro lado, lo clausuraron, cuando en 1980-
1985 detuvieron, pero sin desmantelarlo, el sistema econmico creado por los
militares
36
. El gobierno de Garca Prez (1985-1990) signic un relanzamiento
del plan de los militares pero con una actitud menos dirigista del Estado. El pro-
yecto de desarrollo que ech a andar an conaba en que la burguesa nacional
respondera con inversiones en el sector industrial a las medidas de proteccin
arancelaria y cambiaria que su gobierno reforz. El intento de estatizacin de la
banca en 1987-1988 fue guiado por la idea de que era el oneroso crdito de los
bancos lo que impeda el despegue del aparato productivo. Pero dicha medida, de
modo semejante a lo ocurrido con la reforma agraria de 1969, termin espantando
a quien era su supuesto beneciario: el empresariado nacional.
La idea actual del desarrollo
El fracaso de la heterodoxia, ya evidente bajo la aguda crisis econmica, social
y poltica de los ltimos aos del gobierno de Garca Prez, abri paso a otras
ideas sobre el desarrollo e implic el descrdito de las propuestas basadas en la
industrializacin dirigida y en la intervencin del Estado como un ente plani-
cador de la economa.
Las nuevas ideas combinaron el retorno del liberalismo bajo nuevos esque-
mas, junto con medidas de alivio puntual a la pobreza. La publicacin de
35
Un partido representativo de esta corriente fue Patria Roja, que lleg a colocar parlamentarios en
el Congreso en las elecciones de 1978, 1980 y 1985, y que ha tenido desde hace ms de veinte aos
el control del sindicato de profesores (Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin Peruana,
Surii), as como de la mayor parte del movimiento de estudiantes universitarios. Las economas
albanesa y china eran sus referentes ms concretos.
36
Vase, para el primer perodo, Kuczynski (1980). Sobre el segundo gobierno de Belaunde y el
gobierno de Alan Garca, vase Crabtree (1990).
Caiios Coxriiias
74
El otro sendero. La revolucin informal, de Hernando de Soto, en 1986, inici la
difusin en el Per de las tesis neoinstitucionalistas del desarrollo econmico
37
.
De acuerdo con ellas, para el adecuado desenvolvimiento de una economa y
una sociedad en general, las reglas de juego vale decir, las normas legales y
las costumbres establecidas que determinan los procedimientos para las distintas
actividades humanas deban ser claras y estables: cambiarlas a mitad del juego
desalentaba a los jugadores y/o los induca a un comportamiento tramposo y
nalmente nocivo para el sistema. En el diagnstico propuesto por el Instituto
Libertad y Democracia (ILD), dirigido por De Soto, la economa peruana su-
fra el problema de haber padecido de un deciente marco institucional, lo que
signicaba que las reglas de juego haban servido para entorpecer las iniciativas
y actividades de los individuos, en vez de favorecerlas. Abrir una nueva empresa
comercial o industrial, cerrar un contrato de alquiler o contratar un prstamo
bancario eran operaciones lentas, engorrosas y, por lo mismo, costosas. Ello era
caracterstico de las economas del Tercer Mundo, a las que, as, se les descubra
un factor nuevo de su pobre desempeo econmico y poltico a lo largo de la
historia. No era la dependencia econmica ni el imperialismo la clave del atraso
o subdesarrollo sino las malas normas. Malas porque aumentaban los costos
de las transacciones, con trmites complicados e incertidumbre de lo que podra
pasar, en la medida en que mucho penda de la decisin poltica (subjetiva) de
ciertos individuos (las autoridades). Las normas tambin podan ser malas porque
no exista un sistema que vigilase su cumplimiento y castigase efectivamente su
desobediencia. La clave de los negocios era, entonces, saltarse las normas que los
dems s acataban, siempre y cuando uno no fuese descubierto. Para no ser descu-
bierto, uno deba pagar coimas a los gobernantes, o tratar de pasar desapercibido;
para el Estado era muy difcil polticamente, y costoso econmicamente, perseguir
la informalidad legal de los pequeos productores o comerciantes.
Ante tal diagnstico, la solucin para el desarrollo era, en consecuencia,
derrumbar el edicio de normas inecientes que no hacan ms que embarazar
los esfuerzos de la gente, mientras enriquecan solo a unos cuantos burcratas y
monopolistas. La existencia de un profuso empresariado popular asentado en
galeras como las de Gamarra en Lima y la de los muchos trabajadores inde-
pendientes probaban, para los idelogos del nuevo liberalismo, que la poblacin
tena una vocacin empresarial, pero que la deciente conducta institucional del
Estado la condenaba a una existencia subterrnea, tmida y clandestina.
37
En el ao 2000, otro libro de De Soto, El misterio del capital. Por qu el capitalismo triunfa en
Occidente y fracasa en el resto del mundo, reiter y ampli los argumentos de esta primera obra.
La ioia oii oisaiioiio icoxxico ix ii Pii oii sicio xx
75
La campaa electoral del Frente Democrtico (Fiioixo) en 1989-1990,
bajo la batuta de un ecaz y prestigioso comunicador como Mario Vargas Llosa,
difundi las nuevas ideas liberales, y aunque su coalicin poltica nalmente per-
di las elecciones de 1990, obtuvo una suerte de victoria cultural, en el sentido
de que la revolucin liberal que propona gan el sentido comn de muchas
personas; entre ellas, varias de las que participaran ms tarde en el gobierno de
Alberto Fujimori. La cada del Muro de Berln en 1989, y la desintegracin de la
Unin Sovitica dos aos ms tarde marcaron el nal de la Guerra Fra y dieron
paso a la as llamada globalizacin. Esta signicaba que el mundo se unicaba
cual un solo mercado y una sola civilizacin, y que instituciones como los Estados
nacionales pasaban a ser entes con menor soberana que en el pasado, puesto que
ahora se vean condicionados por los movimientos incontenibles de la economa,
la tecnologa y las polticas universales, que no reconocan fronteras.
De acuerdo con el diagnstico neoliberal, el problema del Per era haber
carecido, a lo largo de su historia republicana, de un programa liberal digno de
tal nombre. Tanto la tierra como el agua, la educacin y otros recursos claves para
la economa nunca circularon en un mercado abierto, sino en crculos estrechos
y desconectados que impedan que fuesen utilizados del modo ms eciente. Los
empresarios no buscaban derrotar a la competencia produciendo con menores
costos y mejor calidad sino obteniendo prebendas, privilegios y monopolios del
Estado, siguiendo un patrn de conducta que fue calicado de mercantilista
al evocar las polticas econmicas corrientes en la Europa de los siglos XVII y
XVIII. De nuevo se volva as a la tesis del atraso: el Per estaba en la fase por
la que haban pasado tambin las naciones europeas y el propio Estados Unidos
haca doscientos aos
38
.
Tanto De Soto como Carlos Boloa y otros defensores del neoliberalismo
llegaron a ocupar puestos claves en el gobierno de Fujimori, como asesores o
ministros de Estado, e iniciaron la promisoria revolucin liberal durante los aos
1991-1995. Se declar ocialmente terminada la reforma agraria; se dejaron
liberados los precios antao controlados, al imperio de la oferta y la demanda; se
atac a los oligopolios industriales en varios sectores de la produccin, y se abri
el mercado a la competencia de las importaciones.
Se tena conciencia, no obstante, de que la apertura liberal generara desempleo
en algunos sectores y creara malestar social, por lo menos durante algn tiempo.
La cuestin del desarrollo comenz a incorporar, entonces, la preocupacin de
38
Aparte de los de Hernando de Soto, otros libros divulgadores de las nuevas ideas fueron los de
Carlos Boloa (1993) y los publicados por esos aos por el Instituto Peruano de Economa y el
Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE).
Caiios Coxriiias
76
cmo atender a las vctimas de la revolucin liberal en un pas tercermundista,
sea porque no haban logrado entrar al mercado o porque acababan de ser des-
alojados de este. Se abri paso, as, a la preocupacin por la descentralizacin y
la pobreza, como aspectos decisivos para el desarrollo.
Ya el rgimen aprista haba incluido, en su plan de gobierno, la descentrali-
zacin como una de las tareas histricas que tena pendiente el Estado peruano
y, en efecto, en 1990 fueron elegidos los primeros gobiernos regionales de la
historia del Per republicano
39
. La reforma liberal fujimorista exigi, sin em-
bargo, la suspensin de la descentralizacin en aras de una mayor ecacia de la
reforma. La recentralizacin era el costo que (momentneamente) deba pagarse
por la modernizacin de la economa. Ms recientemente, la descentralizacin
ha sido retomada como una parte importante del desarrollo econmico y social
del Per, pero con poca claridad acerca de su lugar en el proyecto general del
pas en su conjunto.
El alivio a la pobreza ha sido otro de los ingredientes aadidos al concepto
actual sobre el desarrollo. El razonamiento que est detrs de los programas de
alivio o combate a la pobreza no deja de tener paralelismos interesantes con
los argumentos sobre el progreso de 1900. La idea de fondo sigue siendo la
misma: existe poco ms de una mitad de peruanos que estn fuera de la economa
de mercado (de la vida civilizada, la llamaban hace un siglo), lo que constituye
no solo un problema para s mismos, sino para la marcha del pas en su conjunto.
Los pobres aparecen, en este sentido, como los nuevos brbaros, y el desarrollo
acoge entre sus signicados una reduccin signicativa de la pobreza.
Las recetas para conjurar el pauperismo (que era el nombre tcnico con el
que se designaba el fenmeno en el siglo XIX) tampoco son hoy muy diferentes
de las de ayer. Parten del diagnstico de que el pobre est mal dotado para su
insercin en la economa moderna. Carece, se dice hoy, de activos o capaci-
dades para aumentar su productividad y relacionarse equitativamente con los
dems miembros de la comunidad nacional. Esos activos seran, por ejemplo, la
educacin y la salud
40
.
La bsqueda del desarrollo ha incorporado, por ello, las herramientas de la
descentralizacin y la ayuda focalizada a los pobres (que tambin parece repetir
la frmula de 1900). La primera herramienta supone transferir a los gobiernos
regionales mayores cuotas del presupuesto nacional, a n de que puedan admi-
nistrar su gasto y, ms adelante, inclusive parte de la recaudacin. El programa
39
Hasta 1920 operaron unas juntas departamentales, pero que no tenan propiamente funciones
de gobierno. Vase Planas (1998).
40
Vase, por ejemplo, PNUD (2002). Asimismo, Iguiiz (2002).
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77
avanza, sin embargo, con enormes retrasos frente al cronograma propuesto y
al parecer, tambin con resistencias polticas. La segunda consiste en ayudar
con subsidios en alimentos, insumos productivos y crditos a la poblacin en
situacin de pobreza y, sobre todo, en pobreza extrema, as como mejorar la
calidad de la educacin y la atencin en salud que recibe. El desafo aqu consiste
en poder identicar y aislar, para efecto de las transferencias, a los extremadamente
pobres, de modo que las ayudas no se las apropien los menos pobres, o incluso
los francamente no pobres
41
.
Paralelamente, tambin existe cierta conanza en que la inversin pblica en
caminos rurales y en el nanciamiento de crditos baratos para los campesinos
podr ayudarlos a insertarse en la economa de mercado e ir hallando, poco a poco,
su nicho competitivo. Pero para ello sera necesario, empero, que los pases ricos
retiren la proteccin que brindan a sus propios agricultores a travs de un sistema
de subsidios, lo que polticamente es muy complicado de conseguir.
Reexin nal
Al nal de esta revisin de la idea del desarrollo en el Per, podemos resaltar que
un tema clave ha sido el papel de las exportaciones de materias primas y sus rela-
ciones con el resto de la economa. La pregunta es si dichas exportaciones pueden
ser una locomotora del desarrollo econmico, entendido como una combinacin
de crecimiento de la produccin y mejora en la distribucin de los ingresos. En
el primer ciclo analizado en este artculo (el llamado perodo civilista) hubo
conanza en que las exportaciones podran conseguir la transformacin de una
economa agropecuaria de autosubsistencia en una economa industrial volcada al
mercado. Tambin hubo la idea, ciertamente, de que no haba otro camino para
un pas como el Per, abundante en materias primas y recursos naturales, pero
escaso en poblacin y capitales. Tras una poca de vacilacin en dicha conanza
(ocurrida en las dcadas de 1920 y 1930), el optimismo retorn, incluso refor-
zado por la creencia de que era tal la variedad y abundancia de nuestros recursos
naturales que nunca nos faltara no uno sino todo un surtido de productos
primarios para exportar.
Esta conanza comenz a perderse a nales de la dcada de 1950, cuando
se constat, por un lado, que los efectos multiplicadores que el sector exporta-
dor impulsaba en los dems sectores de la economa eran cada vez ms pobres.
41
La idea de la ayuda focalizada a la pobreza parti de la crtica a los programas de ayuda social
de la poca del populismo, cuando el gobierno construa viviendas y venda alimentos subsidiados
sin discriminar a quin iban destinados. La experiencia comprob que los principales beneciarios
eran, a n de cuentas, los integrantes de la clase media urbana. Vase Tanaka y Trivelli (2002).
Caiios Coxriiias
78
A medida que las grandes unidades productoras de cobre o azcar se tecnicaban,
sus compras a la industria local eran cada vez menores. La adopcin de tecnologa
extranjera y el control de las empresas, tambin en manos extranjeras, llevaban a
que la maquinaria, los insumos y los propios tcnicos fuesen trados del exterior,
debilitando los enlaces del sector exportador con la economa interna
42
. Por otro
lado, tambin se percibi que la capacidad del sector exportador de incorporar
a la poblacin indgena emigrante de una economa de autosubsistencia comen-
zaba a perderse, por la mayor tecnicacin de sus operaciones y sobre todo por
la disminucin en sus estrategias productivas del uso de mano de obra, la que
pasaba a ser reemplazada por maquinaria moderna. El trmino enclave fue
utilizado, precisamente, para denir a estos centros productivos aislados de su
entorno socioeconmico.
As, la idea de que el dualismo entre sociedad moderna y tradicional que
en el Per se traduca ms claramente por sociedad de blancos y de indios (reales
o percibidos) poda ser roto por la pujanza de las exportaciones, por la que
tanto apost la generacin de 1900, se fue desvaneciendo mientras se abran paso
las posturas dependentistas, que formularon programas autocentrados para
una industrializacin que no tuviese que llegar como el fruto de una evolucin
natural. El fracaso de estas ideas heterodoxas bajo el gobierno de Alan Garca
implic, no obstante, el retorno del programa exportador, en el que en este mo-
mento estamos inmersos.
Nada retorna igual, sin embargo. Una diferencia entre la generacin actual
y la de 1900 es que ya no se espera que el sector exportador sea una especie de
remolino en el que se batirn progresivamente todas las sangres, incorporando
as a la poblacin aborigen, calicada ahora ya no por su color y su cultura, sino
por sus carencias, como pobre. De los pobres tiene que ocuparse entonces el
Estado, proporcionndoles la preparacin y los elementos que les permitan, en
el futuro, defenderse mejor en la economa de mercado. En un enfoque reciente
se rescata, no obstante, la tesis de que los pobres no son solamente personas ca-
rentes de activos (como educacin, bienes inmuebles y muebles) porque no los
han perseguido, sino que, ms que nada, son hombres a los que la sociedad de los
blancos ha negado sistemticamente el acceso a estos (Figueroa 2003), tal como
sucede en una situacin colonial, donde los colonos y los colonizados cuentan con
desiguales deberes y derechos. El logro del desarrollo supone, entonces, cancelar
42
La aparicin de la harina de anchoveta como una exportacin importante en la dcada de 1950
permiti devolver cierto optimismo a la escena, puesto que esta actividad s mantena un fuerte
componente nacional en su propiedad y en sus adquisiciones de insumos y mano de obra, tal como
ha sido resaltado por Torp y Bertram (1985, cap. 12).
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79
esa cultura colonial, que por refugiarse en lo que Douglass North (2003) llama
las reglas informales
43
, resulta una tarea herclea y prolongada.
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Las reglas informales se diferencian de las formales en que no estn codicadas en leyes es-
critas, sino que habitan en las costumbres, esquemas mentales y patrones de conducta habituales
de la gente. Un cambio en las reglas formales puede arrastrar a un cambio en el mismo sentido
en las reglas informales, pero tambin puede arrastrarlas a un cambio en un sentido totalmente
inverso.
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