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O PARA TRIBUNAIS FCC TEORIA E EXERCCIOS AULA 4 Prof. ERICK MOURA Ol pessoal, Bom rev-los aqui para mais um encontro. Espero que tenham gostado da aula anterior. Nessa aula vamos abordar os seguintes tpicos para a disciplina de AFO E ORAMENTO PBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC: => Processo oramentrio => Mtodos, tcnicas e instrumentos do Oramento Pblico. => Normas legais aplicveis ao Oramento Pblico. => Noes de Execuo Oramentria e Financeira. Eventualmente irei inserir alguns temas relacionados para que possamos cercar o assunto da melhor forma possvel, assim como questes de outras Bancas que se aproximam da tcnica da FCC, ok ? Todos prontos? Ok pessoal, mas antes, uma pequena introduo com a evoluo histrica do Oramento.
INTRODUO
EVOLUO HISTRICA Vamos a um breve resumo histrico sobre os oramentos pblicos. Fareoms isso, pois se observa que ultimamente as bancas de prova tm colocado questes com o enfoque histrico. Houve necessidade de se organizar um oramento desde que os governos, entre outras atribuies, se constituram como arrecadadores de receitas para fazerem frente s exigncias demandadas, muitas vezes em benefcio prprio. No entanto, sabe-se que, historicamente, o marco jurdico do oramento pblico foi o artigo 12 da conhecida Magna Carta de 1215, outorgada pelo Rei Joo Sem Terra da Inglaterra.
Prof. Erick Moura
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AFO E ORAMENTO PBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC TEORIA E EXERCCIOS AULA 4 PROFESSOR: ERICK MOURA Tal artigo dizia assim: No lanaremos taxas ou tributos sem o consentimento do Conselho Geral do Reino, a no ser para resgate da nossa pessoa, para armar cavaleiro o nosso filho mais velho e para celebrar, mas uma nica vez o casamento da nossa filha mais velha; e esses tributos no excedero limites mais razoveis. De igual maneira se proceder quanto aos impostos da cidade de Londres. Neste embrio, percebe-se que j havia certa preocupao em limitar o poder discricionrio do Rei, por meio do Conselho Comum ou Conselho Geral do Reino. Em termos de matria tributria, percebe-se que o enfoque ainda se dava no controle das receitas pblicas. Isso a essncia do que vemos hoje: o Governo apresenta o oramento e os parlamentares aprovam, emendam ou rejeitam a proposta. Esse tipo de controle poltico do Legislativo sobre o Executivo, implica em deixar nas mos dos representantes do povo a discusso principal: O que a sociedade quer desembolsar para atender as necessidades do governo ? Ainda na Inglaterra, depois do conflito entre o Rei Carlos II e o Parlamento na chamada Revoluo Gloriosa surge o Bill of Rights ou a Declarao de Direitos de 1689. Este documento, em seu item 4, veio reforar o que fora pactuado em 1215 pelo Rei Joo Sem Terra da Inglaterra, seno vejamos: ilegal toda cobrana de impostos para a Coroa sem o concurso do Parlamento, sob pretexto de prerrogativa, ou em poca e modo diferentes dos designados por ele prprio. Neste mesmo Bill of Rights, estabeleceu-se a distino entre as finanas do Estado (no caso, o Reino ingls) e as finanas da Coroa. As primeiras passaram a serem organizadas, para o perodo de uma ano, na chamada Lista Civil sob aprovao do Parlamento. Legal, Erick, mas onde entram as despesas pblicas nesse assunto ? verdade que at aqui no h uma concepo completa sobre o oramento pblico, pois s colocamos o assunto sob o enfoque das receitas.
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AFO E ORAMENTO PBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC TEORIA E EXERCCIOS AULA 4 PROFESSOR: ERICK MOURA No entanto, em 1822, o Chanceler do Errio da Inglaterra apresentou ao Parlamento uma exposio que FIXAVA A RECEITA E A DESPESA. Segundo a doutrina, temos a o marco inicial do oramento pblico desenvolvido em sua plenitude. tambm o primeiro registro histrico sobre a autorizao/controle sobre as despesas pblicas.
EVOLUO HISTRICA DO ORAMENTO PBLICO NO BRASIL Em 1808, com a abertura dos portos no Brasil, foi preciso disciplinar a cobrana de tributos alfandegrios. Assim se criou o regime de contabilidade e o Errio Pblico ou Tesouro. Mas somente com a Constituio de 1824 que surge a obrigatoriedade para a elaborao de oramentos formais por parte do governo. Observem quanto que o art. 172 dessa Carta representou um preceito avanado para a poca: Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os oramentos relativos s despezas das suas Reparties, apresentar na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balano geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuies, e rendas publicas. No decorem o texto negritado. Apenas assimilem que o destaque se fez com o intuito de se observarem os pontos relevantes para nosso estudo. Alguns doutrinadores consideram a Lei de 14/12/1827 como a primeira lei oramentria brasileira, mas que apresentava muitas deficincias de comunicao, em razo das longas distncias entre as provncias. Desta forma, a maior parte dos autores considera o Decreto Legislativo de 15/12/1830 como o precursor das Leis Oramentrias no Brasil. Neste, se FIXAVA A DESPESA e se ORAVA A RECEITA das provncias imperiais para o perodo de 01/01/1831 a 30/06/1832. Com a Constituio Republicana de 1891, ocorreram algumas alteraes relevantes. A primeira delas se refere elaborao do oramento
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AFO E ORAMENTO PBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC TEORIA E EXERCCIOS AULA 4 PROFESSOR: ERICK MOURA que passou a ser competncia privativa do Congresso Nacional, com a iniciativa da Cmara dos Deputados. Nela tambm se legitimou a necessidade de Tomada de Contas do Poder Executivo, alm do surgimento de um Tribunal de Contas, em auxlio ao Congresso, com roupagem de controle. E, ainda, os Estados e Municpios ganharam autonomia at mesmo no aspecto oramentrio. Com o passar do tempo, o costume demonstrou que o Executivo precisava auxiliar o Congresso na elaborao do oramento. Em 1922, sob a aprovao do Legislativo, surge o Cdigo de Contabilidade da Unio. Tal pea tcnica organizou vrios procedimentos de natureza contbil, patrimonial, financeiro e oramentrio, alm de legitimar o que acontecia na prtica: o Poder Executivo passava ao Legislativo os subsdios, as informaes e os dados para elaborar o oramento. Com a Revoluo de 1930, surge a Carta outorgada de 1934 que destacou o oramento em um espao particular. Esta Constituio Republicana colocou o Executivo encarregado pela elaborao do projeto de lei oramentria. Ela tambm colocou o Legislativo livre para propor emendas proposta do Executivo e isso fez com que ambos os poderes participassem em conjunto do processo de elaborao. Com o Estado Novo, decreta-se uma nova Constituio em 1937 que, em seu texto, manteve destaque ao tema oramentrio. Pelo carter ditatorial do regime, tirou-se a autonomia dos Estados e Municpios. Na prtica, durante a gide desta Carta, o oramento se elaborava por um departamento administrativo ligado Presidncia da Repblica. Por fim, o Chefe do Poder Executivo decretava o oramento para coloc-lo em execuo. Com o advento da Constituio de 1946, o oramento retorna ao tipo misto, assim como era a de 1934. Em um momento de redemocratizao, esse novo ordenamento permitiu que o Executivo elaborasse e encaminhasse o projeto de lei oramentria para que o Legislativo pudesse discuti-lo e vot-lo. Ela tambm destacou o papel do Tribunal de Contas e permitiu que as emendas parlamentares dessem um tom de co-participao entre os poderes. Nela surgem as primeiras referncias aos princpios oramentrios.
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AFO E ORAMENTO PBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC TEORIA E EXERCCIOS AULA 4 PROFESSOR: ERICK MOURA Na Constituio autoritria de 1967, que fora outorgada, deu-se destaque matria oramentria com incluso de novos princpios e regras quanto fiscalizao e elaborao do oramento. No entanto, esta Carta limitou o poder de proposta de alterao por parte dos legisladores. Desta forma, no havia possibilidade de rejeio pelo Legislativo, nem de possvel proposio de emendas durante a fase de elaborao da proposta. Com isso, o Congresso Nacional tinha funo meramente de aprovao da proposta do Executivo, pois no havia como comear um perodo oramentrio sem um oramento aprovado. Apesar do enrijecimento do regime militar, a Emenda Constitucional n 1, de 1969, considerada por muitos autores como uma nova Carta, manteve as limitaes impostas ao Legislativo na promulgada de 1967. Na Carta Cidad de 1988, recuperaram-se as prerrogativas retiradas pelo regime militar. Incorporaram-se novos conceitos e regras, bem como se consagraram normas e princpios tradicionais da matria oramentria. Houve a devoluo ao Congresso da possibilidade de emenda nas despesas pblicas, aps o encaminhamento da proposta do Executivo. Tambm merece destaque o fato de se deixar clara a diversidade organizacional da Administrao Pblica. Isso fez com que se ampliasse o universo de aplicao de receitas e despesas no oramento pblico brasileiro. Outra novidade na Carta atual foi prescrever ao Executivo para que, ano a ano, se encaminhe projeto de lei de diretrizes oramentrias ao Legislativo, com o intuito de orientar a elaborao da lei do oramento, entre outras determinaes. Ao longo dos anos, as Constituies brasileiras apresentaram os seguintes tipos de oramento: Tipo misto (1934 e 1946), Tipo Executivo (1937, 1967 e 1969) e Tipo Legislativo (1891 e 1988). No aspecto infraconstitucional, merecem destaque a Lei n 4.320/1964, o Decreto-Lei n 200/1967 e a Lei Complementar n 101/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. No se preocupem que essas normas sero inseridas em nosso curso, conforme o tema que iremos abordar.
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AFO E ORAMENTO PBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC TEORIA E EXERCCIOS AULA 4 PROFESSOR: ERICK MOURA No podamos perder essa oportunidade de conhecermos a evoluo histrica do Oramento, pois as tcnicas ou mtodos ou instrumentos do Oramento Pblico decorrem dessas evolues pelas quais passou o tema Aproveitamos essa introduo para destacar que o tpico relativo ao Processo Oramentrio foi abordado inicialmente quando estvamos nos tpicos regimes oramentrios, elaborao, acompanhamento e fiscalizao. Veremos tambm que durante essa aula prepararemos os conceitos essenciais sobre a prxima aula, quando iremos abordar as Consideraes sobre a Execuo Oramentria e Financeira. Desta forma, o tpico Processo Oramentrio est diludo ao longo do curso de forma a ficar mais adequado didtica que adotamos. Bem, agora vamos adiante ! AULA 4 ROTEIRO DA AULA TPICOS 1 - Mtodos, tcnicas e instrumentos do Oramento Pblico. 2 - Normas legais aplicveis ao Oramento Pblico. 3 - Noes de Execuo Oramentria e Financeira. 4 - Reviso em Tpicos e Palavras-Chave. 5 Questes de Prova.
1.1 ORAMENTO PBLICO MTODOS, TCNICAS E INSTRUMENTOS Conforme apresentamos no tpico sobre a evoluo histrica, percebe-se que o oramento pblico evoluiu ao longo do tempo. Isto decorreu da maior ateno que se deu economia como um todo, bem como no aumento do tamanho da participao dos governos na vida do pas.
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AFO E ORAMENTO PBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC TEORIA E EXERCCIOS AULA 4 PROFESSOR: ERICK MOURA Em termos conceituais, existem dois gneros de oramento: o TRADICIONAL e o MODERNO. O ORAMENTO TRADICIONAL tem como funo principal o controle poltico e destaque nos aspectos contbil e financeiro, pois tal controle decorre desses aspectos. De acordo com alguns doutrinadores, o oramento pblico apresenta algumas caractersticas. Estas variam sob os enfoques administrativo, tcnico, jurdico, poltico, econmico, financeiro, contbil, etc. Desses aspectos, o mais relevante o jurdico, que se divide em 3 elementos: o cunho material da lei oramentria; demonstrar a diferena entre o cunho autorizativo ou impositivo do oramento; confirmar se se criam direitos subjetivos na lei do oramento. A maioria da doutrina converge no sentido de que a Lei do Oramento uma Lei formal, pois passa por um processo legislativo especfico. Como vimos em aula passada, a Lei do Oramento uma Lei cuja natureza jurdica de efeitos concretos. Desta forma, ela no Lei Material, pois no tem carter genrico e abstrato como o caso do Cdigo Civil. No podemos esquecer que o projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo, passa pelo Poder Legislativo e volta para sano, a fim de se tornar Lei do Oramento. Sob outro aspecto, a maior parte dos doutrinadores defende que a lei oramentria ato-administrativo ou ato-condio. Entende-se por ato-condio aquele que em nada amplia o que contm a lei e que no d base para se obrigar a obter receita ou a realizar gastos. Assim, o oramento apenas indicativo, ou seja, um rumo a se seguir. Vamos fazer um alongamento em Direito Constitucional e rever um assunto. Para atacarmos atos administrativos, temos o Mandado de Segurana. J para Leis de natureza jurdica MATERIAL, ou seja, com carter abstrato e genrico, utilizamos as ADINs, ok ? A LOA predominantemente uma lei de efeitos concretos, mas o PPA e a LDO possuem alguns aspectos de Lei Material.
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AFO E ORAMENTO PBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC TEORIA E EXERCCIOS AULA 4 PROFESSOR: ERICK MOURA Desta forma, temos que ficar atentos a esse aspecto e verificarmos o comando da questo, antes de respondermos na prova. Queremos dizer que possvel recair uma ADIN sobre as leis oramentrias, desde que o objeto impugnado da lei tenha carter abstrato e genrico, apesar delas possurem natureza predominante de lei de efeitos concretos. Vamos seguir adiante. Das corrente que temos, ora se discute o carter autorizativo, ora o impositivo. No Brasil, o pensamento dominante a de que as autorizaes que constam na lei do oramento so fronteiras que o administrador ou gestor pblico possui para a obedincia quanto aplicao dos recursos em prol da sociedade. Mas h outros autores que defendem que somente uma lei poderia desautorizar um gasto, j que uma lei o autorizou. Assim, seria necessrio outro processo legislativo inverso para desabonar o que se autorizou anteriormente. A doutrina, na parte final do aspecto jurdico do oramento, define que a lei oramentria no gera direitos subjetivos para os que sejam seus destinatrios. Assim, no h como se socorrer ao Judicirio se determinada autorizao no oramento no se cumprir. E para a prova ? importante estar atento ao comando da questo. Poderamos assentar o seguinte, quanto ao aspecto jurdico do ORAMENTO TRADICIONAL: A Lei Oramentria : Lei Formal; Ato-Condio; e No cria Direitos Subjetivos.
Interessante destacar que o ORAMENTO TRADICIONAL definiu o Oramento Pblico como a Lei dos Meios, termo muito usado nas provas de concursos.
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AFO E ORAMENTO PBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC TEORIA E EXERCCIOS AULA 4 PROFESSOR: ERICK MOURA Erick, mas por que esse nome ? que o oramento possui um carter de inventrio dos meios que os governos possuem para poderem alcanar suas tarefas. Em outras palavras, como se utilizam os meios para se atingirem os devidos fins. E o ORAMENTO MODERNO ? Os Estados evoluram de tal forma que passaram a intervir no sistema para corrigir distores e impulsionar programas de desenvolvimento. Como o oramento era disposto em uma pauta de autorizaes, o modelo tradicional no acompanhava essa nova funo do Estado. Assim, alguns pases desenvolveram a linha do ORAMENTO MODERNO. Sua funo principal passou a ser a de um instrumento de administrao. Surge ento o conceito do Oramento de Desempenho. Nele se apresentam: intenes e objetivos para os quais os crditos se fazem necessrios; os custos dos programas propostos para o alcance dos respectivos objetivos; e informaes quantitativas que possam mensurar as realizaes e a efetividade de cada programa.
No ORAMENTO MODERNO, d-se muita importncia ao aspecto econmico do pas, pois o oramento passou a ser constantemente usado como instrumento da poltica fiscal dos governos. Em sntese, age-se para que se estabilizem ou se ampliem os ndices da atividade econmica de um pas. E como se integrar planejamento e oramento ? Com o surgimento, na dcada de 1960, do que se chamou de PPBS, sigla de Program-Planning-Budgeting System, que se traduz em Sistema de Planejamento, Programao e Oramento. O PPBS trabalha com Programao e Oramentao. trs elementos: Planejamento,
Estes constituem os procedimentos pelos quais os objetivos e os recursos, e suas inter-relaes, so considerados, a fim de se obter um
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AFO E ORAMENTO PBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC TEORIA E EXERCCIOS AULA 4 PROFESSOR: ERICK MOURA programa de ao coerente e compreensvel para toda a Administrao do governo. Apesar da semente de idias, o PPBS fracassou, mas no significou um retrocesso ao Oramento Tradicional, nem abalou o conceito de oramento moderno. Para os governos ficou a idia de que se a fase for expansionista, o planejamento ganha importncia. Se a fase de contrao, d-se nfase para o controle. Reparem que este aspecto deve compor qualquer processo oramentrio, mas em pocas de retrao, ele ganha maior importncia. O conceito de Oramento Base-Zero OBZ surge nos EUA. Ele foca na avaliao e na tomada de decises sobre as despesas. Desta forma, o OBZ no significa uma tcnica de organizar ou apresentar o oramento pblico pura e simplesmente. No incio da dcada de 1990, surge o Novo Oramento de Desempenho em que se d importncia aos resultados alcanados sob os aspectos econmicos e sociais. Nesta tcnica, tambm se d nfase na responsabilizao dos agentes. Vejamos os 2 elementos bsicos desta tcnica: a) a compreenso de programa e o delineamento da estrutura programtica; e b) os mecanismos de mensurao de custos. Aps essa explanao, vamos nos deter em 4 tipos ou tcnicas de oramento mais cobradas nas provas de concurso, conforme resumimos nos quadros a seguir. CARACTERSTICAS DO ORAMENTO TRADICIONAL verso refeita do oramento do ano anterior; ocasiona diversos vcios administrativos; a alocao de recursos tem como referncia as demandas financeiras das unidades administrativas; dissociao do conceito de planejamento e alocao de recursos; inexistncia de desenvolvidas; mensurao dos resultados das atividades
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AFO E ORAMENTO PBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC TEORIA E EXERCCIOS AULA 4 PROFESSOR: ERICK MOURA alocam-se recursos para se obterem os meios; foco nos aspectos contbeis da gesto e no controle externo das despesas; despesas se classificam sob os aspectos institucional e por elementos; no se medem os resultados; objetivo do controle: avaliao da probidade dos agentes pblicos e da legalidade ao seu cumprir o oramento; direitos adquiridos sobre verbas oramentrias anteriormente outorgadas; aumentam-se os gastos em relao ao oramento anterior.
CARACTERSTICAS DO ORAMENTO DE DESEMPENHO busca identificar as realizaes do governo, no que feito; uma evoluo do Oramento Tradicional; as despesas se classificam de acordo com funes, atividades e projetos; foco na realizao, no processo, no objetivo; instrumentalizar a ao gerencial dos governos; apresenta: informaes quantitativas que mensuram o que fora realizado e o esforo para realizar cada programa. a ligao e os objetivos para a utilizao dos recursos necessrios. o esforo/dispndio dos programas para alcanar os objetivos estabelecidos.
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AFO E ORAMENTO PBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC TEORIA E EXERCCIOS AULA 4 PROFESSOR: ERICK MOURA CARACTERSTICAS DO ORAMENTO BASE-ZERO OBZ justificativa, em cada ano, de todas as atividades a serem desenvolvidas; reviso crtica oramentria; dos gastos tradicionais de cada unidade
cada unidade da Administrao Pblica deve justificar anualmente por que deve gastar os recursos que esto sendo pleiteados; benefcios: melhoria do processo oramentrio; aperfeioamentos posteriores; e desenvolvimento de pessoal.