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Un pacte irresponsable

Anne Eydoux Antoine Math Henri Sterdyniak


Mars 2014.

www.atterres.org

Introduction
En France, o les cotisations sociales sont la source du financement de la protection sociale, le dbat sur la lourdeur de s charges sociales pesant sur les entreprises est rcurrent. Les arguments les plus frquemment avancs sont d'une part que le cot du travail trop lev, notamment au voisinage du Smic, dissuaderait les employeurs d'embaucher une main-d'uvre non qualifie devenue trop chre, et d'autre part que ce cot du travail constituerait un dsavantage comptitif qui mettrait les entreprises franaises en difficult dans la concurrence mondiale. Dans une situation o la dvaluation montaire est devenue impossible dans les pays de la zone euro, la baisse du cot du travail est ainsi envisage comme une modalit de dvaluation interne, mme de stimuler la comptitivit et l'emploi sans agir directement sur les salaires et mme selon certains sans nuire au pouvoir dachat des salaris. Sur le long terme, en France comme dans d'autres pays d'Europe, les entreprises ont de fait obtenu dimportantes rductions des charges tant sociales (cotisations) que fiscales (impts sur les socits). La France mne depuis plus de vingt ans des politiques de baisse des cotisations sociales employeurs : leur poids dans la valeur ajoute des socits a baiss de 18,2% en 1992 16% en 2006, puis 16,7% en 2012. Aprs les 22 milliards dexonrations de cotisations employeurs, les 6 milliards du Crdit imptrecherche, les 6 milliards de baisse de la taxe professionnelle, les entreprises ont obtenu, suite au rapport Gallois (2012), la mise en place du Crdit d'impt pour la comptitivit et l'emploi (CICE), qui devrait leur rapporter 20 milliards d'euros par an, en anne pleine. Le Medef persiste rclamer une baisse de 116 milliards de lensemble des impts que les entreprises supporteraient. Le Pacte de responsabilit annonc le 14 janvier 2014 par Franois Hollande se prsente comme le dernier avatar de ces politiques : il prvoit la suppression totale et sans contrepartie prcise des cotisations familiales employeurs (35 milliards d'euros). Le dispositif ayant vocation fusionner avec le CICE, le besoin de financement li au Pacte de responsabilit est gnralement estim environ 10 milliards d'euros. Cela ne suffit pas au Medef, qui, pour envisager la cration dun million demplois, rclame 50 milliards supplmentaires, la remise en cause du droit du travail, une plus grande facilit pour licencier ou restructurer, la hausse des seuils imposant des obligations de consultation du personnel, la suppression des normes et

rglementations des marchs, etc. voire mme une sorte de droit de veto sur les dcisions susceptibles de stresser les entrepreneurs . Ces exigences du Medef suivent une intense prparation du terrain par lartillerie lourde des idologues libraux. Seules les entreprises crent de la richesse et de lemploi, le secteur public vit aux dpens du secteur priv (comme si un pays pouvait fonctionner sans coles, hpitaux, routes et autres crches), ltat ne doit pas se mler de production, il faut laisser libres les chefs dentreprises, (comme si la crise ntait pas cause par la libert excessive laisse au secteur financier), il faut avant tout rduire les dpenses publiques pour permettre au secteur priv de se dvelopper (comme si la crise ntait pas prolonge par le manque de consommation et dinvestissement induit par les exigences de rentabilit des capita listes). Le gouvernement a choisi de ne pas combattre cette offensive mais dy cder. Bien que les effets vertueux attendus de ces politiques de baisse des charges , tant en termes de cration d'emploi que de comptitivit, napparaissent gure, nombre d'conomistes libraux prconisent d'aller plus avant dans ces mesures. Celles-ci rconcilient d'ailleurs les politiques de (presque) tous bords avec les revendications du Medef. Comment cela a-t-il t possible ? Trois ides reues nous paraissent centrales dans cette convergence de vues : (1) Les prestations familiales tant universelles, elles n'ont pas tre finances par la cotisation sociale (qui finance les droits sociaux des travailleurs et de leur famille) mais par l'impt. Cette charge n'a pas peser sur les entreprises. (2) Le cot du travail est trop lev, ce qui limite la comptitivit et/ou les capacits d'embauche des entreprises. La baisse du cot du travail est donc un instrument pertinent de cration d'emplois. (3) Ce nest que par la baisse des dpenses publiques et la recherche de comptitivit que lEurope peut sortir de la crise. Cette note s'emploie les dmonter.

1. Les employeurs contribuent-ils trop au financement de la politique familiale ?


La suppression des cotisations sociales de la branche famille soulve un certain nombre de questions du point de vue de la politique familiale ellemme. Avec 35 milliards d, les cotisations reprsentent en effet 66% des recettes de la branche famille, la contribution sociale gnralise (CSG, qui sest partiellement substitue des cotisations en 1991) en reprsente 18% et

les autres impts et taxes affects (ITAF), destins surtout compenser les exonrations gnrales de cotisations sur les bas salaires, 16 %.

1.1. La mise en cohrence du financement de la branche famille : un prtexte opportun


La suppression des cotisations est souvent prsente comme dcoulant de la ncessaire mise en cohrence du financement de prestations universelles, dont lligibilit nest pas lie au statut demploi et dont le montant nest pas li aux cotisations verses. Les prestations familiales devraient tre finances par des recettes fiscales et non par des cotisations. Michel Sapin, lactuel ministre du travail, le rsume ainsi : le fait que vou s ayez des enfants nest pas en lien avec votre travail, donc il ny a pas de raison que ce soit financ par les entreprises. Tout le monde bnficie de la politique familiale () le seul critre est davoir des enfants. Il ny a pas de raison quelle soit finance principalement par le travail (27 aot 2013). Largument, dont la logique et le poids sont certains, relve cependant aujourdhui du prtexte. La branche famille a toujours t finance majoritairement par des cotisations sociales employeurs (la quasi-totalit des recettes jusquau dbut des annes 1970) sans que ce soit peru comme une calamit pour la politique familiale, bien au contraire. Un premier argument consiste voquer une anomalie hrite de lhistoire, qui naurait plus lieu dtre depuis la suppression en 1978 de toute rfrence lactivit professionnelle dans le titre Famille du code de la Scurit sociale. Sauf quil sagissait dentriner un tat de fait depuis 1945 : la rforme de 1978 na dailleurs pas t suivie dune haus se quelconque du nombre de bnficiaires. Certes, la loi du 11 mars 1932 crant les sursalaires familiaux prvoyait des prestations dont lattribution et le montant dpendaient des cotisations du travailleur. Une journe d'absence valait une journe d'allocations en moins. La cotisation sociale du salari revtait donc un caractre personnel directement articul avec la prestation, mme si la loi de 1932 attnuait dj ce caractre contributif en tendant les prestations aux personnes en incapacit temporaire ou permanente totale. Mais, ds 1938, les prestations, tendues aux indpendants agricoles, perdent leur caractre de sursalaire, leur montant tant dissoci du niveau des cotisations ou du salaire du travailleur, pour ne dpendre que du nombre denfant s charge. Entre 1939 et 1942, les allocations sont en outre tendues progressivement aux personnes en incapacit pour accident du travail, aux chmeurs, toutes les familles rurales franaises, tous les travailleurs indpendants, aux

pensionns, en cas de maladie ou de maternit, aux invalides et aux veuves, puis, en 1946, ceux qui sont dans l'incapacit d'exercer un travail. Sil devait y avoir incohrence, elle existerait depuis la cration de la Scurit sociale. Largument peine encore plus convaincre lorsquon examine les recettes compensant les allgements de cotisations, la baisse de la CSG affecte la branche famille depuis 2011 et la baisse du taux de cotisations partir de 2014. Parmi les divers ITAF utiliss pour financer la branche famille depuis 2006, on trouve la TVA collecte auprs des commerants de gros en production pharmaceutique, la taxe spciale sur les contrats de sant, divers droits sur les tabacs et sur les alcools, la taxe sur le financement de la prvoyance, la taxe exceptionnelle sur la rserve de capitalisation (dite exit tax ), la taxe sur les vhicules terrestres moteur. On y trouve surtout la taxe sur les salaires (un tiers du total en 2010), une taxe qui porte sur le travail, se substituant donc des cotisations sociales employeurs au motif affich que les prestations familiales ne devraient pas tre finances par des prlvements portant sur le travail Avec la loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2014, un jeu complexe de raffectation dITAF , de recettes de CSG et de part de TVA attribue la Scurit sociale devrait aboutir un bouleversement des ITAF affects la branche famille, qui

percevrait des recettes supplmentaires venant des taxes sur les salaires, sur les vhicules des socits, sur les jeux et paris, sur les stock options, sur les carried interests, sur les appels surtaxs... La question du mode de financement le plus adquat pour la politique familiale reste pose. Mais, dans le contexte actuel, les arguments relatifs la cohrence , la logique et la ncessaire clarification entre recettes et prestations familiales relvent du prtexte pour justifier a posteriori une orientation dcide pour dautres raisons (voir 2 et 3).

1.2. La lgitimit dun financement sur les revenus du travail et dun financement par les entreprises
Avec les cotisations sociales verses la branche famille, les employeurs contribuent-ils de faon excessive la politique familiale ? Pour rpondre cette question, nous ferons lhypoths e ardue que ces cotisations sociales sont effectivement payes par les entreprises, ce qui na rien dvident. En effet, sagit-il de prlvements obligatoires sur les entreprises, et pas plutt dune forme de salaire socialis financ par des contributions prleves sur les revenus du travail et payes par les travailleurs ? Rappelons que, du point de vue de lanalyse conomique, toutes

les cotisations sociales sont prleves sur les revenus du travail et la distinction entre cotisations patronales et cotisations salariales na pas de fondement conomique mme si elle revt un sens politique et a des implications juridiques et conomiques pour les agents. Il a t montr maintes fois quen comparaison internationale, il ny avait pas de lien entre niveau des cotisations sociales (ou niveau des seules cotisations sociales employeurs) et cot du travail. Les pays ayant de fortes cotisations (employeurs) versent de plus faibles salaires nets de cotisations (et inversement) ; les salaris y touchent un salaire direct plus faible mais reoivent des prestations famille et chmage plus gnreuses ; ils nont cotiser ni pour leur retraite ni pour leur assurance maladie. La question de la lgitimit dun financement sur le travail et/ou par les entreprises renvoie la question qui doit payer pour la reproduction sociale 1, pour fabriquer et lever les enfants, une ncessit pour toute socit. Le financement dune partie des cots imputables aux enfants par des dpenses socialises se justifie par le caractre de bien public des enfants (Folbre, 1994), les bnfices conomiques et sociaux pour la socit ou la dimension d investissement social des mesures en leur faveur2. Mais un co-financement par les entreprises, soit directement, soit travers une mutualisation et des contributions collectives, peut aussi se justifier en raison des bnfices que ces dernires retirent de la production denfants : travers leurs travailleurs quil a bien fallu lever et former pendant une vingtaine dannes pour les prparer lusage quelles en font ; travers galement les services (modes de garde, cole, etc.) qui permettent ces travailleurs dtre leur tour en mesure de produire et dlever des enfants tout en continuant tre disponibles pour travailler. Cette vidence de la reproduction sociale est oublie dans le dbat public, si ce nest parfois sur le mode minimaliste de la conciliation travail-famille qui permettrait de justifier une part rsiduelle de financement par des cotisations. Les dpenses montaires totales consacres aux enfants par les mnages et les pouvoirs publics (accueil, ducation, sant, autres dpenses sociales) slvent environ 280 milliards deuros. Si lon y ajoute une valorisation des soins et tches domestiques dont bnficient les enfants, cest--dire le temps

Le terme est entendu ici au sens anglo-saxon de reproduction de la force de travail, pour dsigner le renouvellement quotidien et intergnrationnel de la ressource humaine capable physiquement et mentalement de participer la production (Humphries, Rubery 1984). 2 Ce financement par la collectivit sest justifi, dun point de vue historiqu e, par le fait que lEtat moderne a impos aux parents lobligation alimentaire (code civil), linterdiction de faire travailler les enfants, puis la scolarit obligatoire jusqu un ge de plus en plus lev, privant par l mme les familles de revenus et augmentant le cot des enfants pour les parents.

ncessaire consacr par les parents, le cot total peut tre estim 470 milliards deuros (estimations propres). La contribution de 35 Md de cotisations sociales famille ne reprsente pas les deux tiers, mais 7 % du total des cots engendrs par les enfants (12 % sans valorisation du travail parental et domestique). Mme en y ajoutant d'autres contributions des employeurs (la part des cotisations sociales patronales pour lassurance maladie-maternit au prorata des dpenses pour les enfants dans le total des dpenses de soins, les dpenses dducation en particulier travers la taxe dapprentissage, des prestations et services fournis directement aux familles), la contribution totale des entreprises ne dpasse pas 55 Md, soit une faible part du cot des enfants (12%). travers les cotisations sociales famille et autres contributions, les

entreprises ne participent que faiblement aux dpenses ncessaires pour produire, duquer et former leurs futurs salaris, et pour permettre leurs salaris d'tre disponibles malgr leurs obligations parentales. Il est donc abusif de conclure une contribution excessive des entreprises. Le mouvement gnral de baisse des cotisations patronales entam depuis une trentaine dannes traduit le choix politique de rduire le champ de la responsabilit des entreprises, de la limiter au seul salaire net lexclusion de la couverture sociale, en particulier la maladie et la famille, ce qui, de fait, tend dresponsabiliser les entreprises au regard de ces questions centrales pour la socit.

1.3. Limportance de ressources prennes, dynamiques et affectes un budget autonome


Le remplacement des cotisations sociales employeurs par des prlvements sur les mnages (CSG, TVA, ITAF, impt sur le revenu) aurait des effets antiredistributifs. Mme si les cotisations employeurs sont en dfinitive toujours payes par les salaris, la mesure se traduirait concrtement par un transfert de charges immdiat des entreprises vers les mnages, a fortiori dans la situation actuelle trs dfavorable du march du travail, et par une baisse de pouvoir dachat pour ces derniers. Leffet sera particulirement ngatif sur les ingalits si la baisse des cotisations est finance, mme partiellement, par une baisse des dpenses de prestations familiales, dont leffet redistributif, y compris pour celles verses sans condition de ressources, est trs prononc (Cazeneuve et al. 2013)

Au-del des dbats sur les consquences redistributives dun tel changement, se pose la question des consquences terme pour la politique familiale, un aspect rarement soulev dans le dbat public. Sont en effet plutt privilgies des prsentations statiques et technocratiq ues tendant montrer que leffet est neutre tant que, ds la premire anne, la baisse des cotisations est compense par une hausse plus ou moins quivalente de taxes affectes. Lhypothse est que lopration est forcment sans incidence pour la branche famille ds lors quest prvue une autre recette en compensation, que les dpenses vont voluer, ou quon va les faire voluer, indpendamment de lvolution des ressources affectes, sans que le dynamisme propre de ces ressources, leur lgitimit ou acceptabilit sociale ou encore leur autonomie relative ne puissent jouer un quelconque rle. une telle vision statique peut tre oppose une approche socio-politique donnant un rle majeur au mode de financement sur la faon dont les systmes de prestations voluent. cet gard, lhistoire de la branche famille depuis les annes 1950 est riche denseignements. Elle permet de montrer combien le financement par des ressources affectes la branche, assises intgralement (cotisations sociales) ou presque (CSG) sur les salaires et voluant de manire dynamique, a pu dgager des excdents (structurels dans un contexte o les prestations voluaient avec les prix) et donner des marges de manuvre, y compris en priode de crise ou de forte concurrence des besoins (v ieillesse, sant), cest--dire quand les prestations familiales auraient d tre la cible idale de coupes (Math, 2013). De nouvelles prestations ont ainsi pu tre cres pour rpondre de nouveaux besoins, par exemple dans les annes 1970 pour les parents isols ou pour les enfants handicaps, et ensuite, partir des annes 1990 surtout pour favoriser la conciliation travail-famille et amliorer les modes de garde. En alimentant un budget distinct de celui de ltat, les cotisations ont galement procur une autonomie, videmment relative, du systme, en rendant a priori plus difficile pour ltat lutilisation des excdents. Malgr cela, la branche famille a t victime de dtournements contestables. Elle doit par exemple financer maintenant les cotisations retraite des parents au foyer (AVPF) et les supplments familiaux verss aux retraits ayant lev trois enfants. Ainsi, en 2013, ce sont 9,2 milliards qui sont passs de la famille la retraite. Si la politique familiale avait au contraire t finance par des recettes fiscales non prennes, pouvant tre remises en cause chaque anne comme le seraient des contributions budgtaires, la branche famille aurait connu une volution beaucoup plus dfavorable. Lexcdent dune anne aurait immdiatement t

orient vers dautres besoins. Lactuelle politique familiale, frquemment clbre pour ses rsultats (fcondit, travail des femmes, etc.) aurait connu des dveloppements bien plus dfavorables si elle avait d tre finance par des contributions publiques. Cest ce qui risque de se passer avec la baisse ou suppression des cotisations sociales. petite chelle, cest dj ce qui se passe depuis que la part de la CSG affecte la branche a t diminue en 2011 (de 1.1 0.8 % sur les revenus du travail) et remplace par des ITAF. Ces prlvements peu dynamiques connaissent une rosion de leur assiette, voire ont une disparition programme, et surtout sont modifis dune anne sur lautre. La Cour des comptes en conclut que, contrairement aux autres branches du rgime gnral, une part substantielle des ressources de la branche famille nont pas un caractre prenne (septembre 2013). La baisse de la CSG affecte la branche depuis 2011 et la baisse des cotisations sociales partir de 2014 saccompagnent en consquence dune fragilisation des ressources de la branche famille. Bnficiant de moins dexcdents structurels, devant de plus en plus faire appel des taxes peu dynamiques accordes par ltat et perdant par l mme lautonomie relative dont b nficiait son budget, cette branche est la cible toute trouve pour de futures mesures dconomies. Comme les prestations familiales sont au mieux indexes sur les prix et non sur les revenus ou les salaires, elles ont perdu prs de 7 points de pouvoir dachat depuis 1983 et ont fortement dcroch en proportion des revenus, conduisant une pauprisation relative des familles. Ainsi, en 2011, dernire anne connue, le taux de pauvret des moins de 18 ans tait de 19,5% contre 14,3% pour lensemble de la population ; le niveau de vie des moins de 20 ans tait infrieur de 9% celui de lensemble de la population. Il faut donc faire plus defforts pour les enfants, en particulier pour ceux des familles pauvres. Ceci suppose de restituer aux familles, tant par le dveloppement des services collectifs (crches, activits parascolaires) que par une indexation satisfaisante des prestations et par un rattrapage significatif, les excdents structurels de la branche famille.

2. La baisse des cotisations sociales est-elle un bon instrument de cration d'emplois ?


Les arguments en faveur de la baisse des cotisations sociales comme moyen de lever les freins l'embauche, de crer ou sauvegarder des emplois sont

essentiellement thoriques. Ce sont plus prcisment ceux de la thorie conomique noclassique dominante, qui reposent sur un syllogisme trompeur. D'autres thories, notamment keynsienne ou institutionnaliste, dveloppent un raisonnement diffrent. De fait, il n'y a gure d'arguments empiriques pour considrer la baisse du cot du travail comme un instrument pertinent de politique de l'emploi. Les valuations de vingt ans d'exonrations de cotisations sociales employeurs sur les bas et moyens salaires tendent dmontrer que leurs effets sur l'emploi sont de porte limite au regard de l'ampleur des montants engags.

2.1.

Cot

du

travail,

emploi

et

comptitivit,

un

syllogisme trompeur
Les arguments de l'conomie dominante en faveur de la baisse du cot du travail (et des cotisations sociales employeurs) se prsentent comme un syllogisme. Les cotisations sociales employeurs augmentent le cot du travail / Le cot du travail nuit la comptitivit-cot des entreprises et l'emploi / Il faut baisser les cotisations sociales employeurs pour amliorer la comptitivit et crer des emplois. Mais ce raisonnement, qui obit bien aux canons de l'conomie dominante, ne rsiste gure l'examen. Le syllogisme est trompeur car ses prmisses sont fausses. Tout d'abord, le lien entre cot du travail et taux de cotisations sociales employeurs est lche : ce dernier n'est pas un dterminant significatif du cot horaire du travail, ni en Europe (HCFPS, 2013), ni dans les 30 pays de l'OCDE, sauf peut-tre pour les bas salaires, et dans des proportions limites (Chassard, Dayan 2008). Par ailleurs, le lien entre cot du travail et comptitivit apparat tnu (Sauviat, Serfati 2013) et les performances commerciales en Europe ne dpendent pas des cots unitaires du travail dans l'industrie. D'une part, la comptitivit-cot nest pas dtermine par le seul cot du travail, le cot du capital pesant de plus en plus lourd, en particulier son surcot dcoulant de la drive des normes de rendement financier imposes aux entreprises (Cordonnier et al. 2013). D'autre part, la comptitivit dpend d'autres facteurs, dits hors cot. Le rebond des exportations allemandes aprs la crise est d'ailleurs essentiellement li ces facteurs hors cot (voir infra) et doit peu aux rformes structurelles du march du travail qui ont dvelopp des emplois bas salaires dans les services plutt que dans les industries exportatrices (Duval 2013). Enfin, les liens entre cot du travail et emploi sont complexes. Pour reprendre l'exemple

allemand, c'est l'ampleur du chmage lors de la rcession de 2001 qui a donn du crdit l'affirmation selon laquelle l'Allemagne serait l'homme malade de l'Europe et a fait passer la pilule amre des rformes structurelles (lois Hartz) drgulant le march du travail, flexibilisant l'emploi et dgradant la protection sociale des travailleurs. l'inverse, la bonne tenue de l'emploi allemand pendant la rcession de 2009 ne s'explique pas par les effets de ces rformes ou de la modration salariale, mais doit bien davantage la flexibilit interne : l'usage massif du chmage partiel et la baisse ngocie du temps de travail dans les entreprises, qui ont vit bon nombre de licenciements (Lehndorff 2012). Les thories conomiques, pour peu qu'on prenne en compte leur diversit, donnent d'ailleurs une image plus nuance que le syllogisme habituellement mobilis par les tenants de la thorie conomique dominante. Dans la perspective noclassique librale, les salaires et le cot du travail sont prsents comme les meilleures (voire les seules) variables d'ajustement sur le march du travail. La baisse des salaires (la modration salariale ) ou celle du cot du travail apparaissent alors comme les meilleurs instruments de lutte contre le chmage, lgitimant une politique dite de l'offre. Dans une perspective keynsienne au contraire, la hausse des salaires est mme de stimuler la consommation des mnages, donc la demande adresse aux entreprises, et d'avoir ainsi des effets positifs sur les niveaux de la production et de l'emploi. Ce n'est pas tout. Pour la nouvelle conomie keynsienne , la hausse des salaires est susceptible d'amliorer la productivit du travail en motivant les salaris (thorie dite du salaire d'efficience ). Pour les conomistes institutionnalistes, les employeurs peuvent trouver un intrt former et qualifier leurs salaris ainsi qu' leur permettre de faire carrire et d'obtenir des hausses de salaires (dans des marchs internes ou professionnels ), afin de conserver dans l'entreprise une main-duvre ayant une productivit leve. Ces diffrentes approches du rle des salaires et du cot du travail relativisent la porte d'une politique d'ajustement sur le march du travail misant sur la seule baisse de son cot. La baisse des cotisations sociales peut certes apparatre comme une politique de compromis, notamment entre libraux et keynsiens, car elle diminue en principe le cot du travail (variable d'ajustement pour les libraux) sans toucher aux salaires nets (qui soutiennent la demande pour les keynsiens). Mais c'est condition de ne pas considrer les cotisations sociales comme du salaire socialis (Friot 2012), c'est--dire comme du salaire que ne peroivent pas directement les

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salaris, mais dont ils bnficient par l'intermdiaire de leurs droits sociaux (allocations chmage, pensions de retraite, assurance maladie, allocations familiales, etc.) financs par ces cotisations. En thorie, donc, il n'y a pas de raison de considrer que le lien entre baisse du cot du travail et emploi soit univoque, ou que la baisse du cot du travail soit le meilleur instrument pour s'attaquer au chmage ou pour crer des emplois. Qu'en est-il dans les faits ?

2.2. Vingt ans de baisse de cotisations sociales employeurs au crible des valuations
On dispose d'une exprience d'un peu plus de vingt ans d'exonrations des cotisations sociales employeurs sur les bas et moyens salaires et de toute une gamme d'valuations qui mettent en vidence les limites des politiques de baisse du cot du travail pour crer des emplois. Le premier dispositif d'exonration sur les bas salaires a t cr en juillet 1993. Il prvoyait alors une exonration des cotisations familiales employeurs, totale pour les salaires allant jusqu' 1,1 Smic et de moiti entre 1,1 et 1,2 Smic. Il a t peu peu largi vers des salaires de plus en plus levs avant d'tre remplac en 2003 par le dispositif dit d'allgements Fillon , qui a tendu les exonrations conditionnelles des lois Aubry toutes les entreprises, qu'elles soient ou non passes 35 heures. Dans ce dernier dispositif, les salaires verss infrieurs 1,6 fois le Smic ouvrent droit des exonrations de cotisations employeurs famille, mais aussi maladie, maternit, invalidit, vieillesse et dcs. Les entreprises de plus de 20 salaris bnficient d'une exonration correspondant 26 % du salaire brut ; ce coefficient s'lve 28,1 % pour les entreprises de moins de 20 salaris. Que disent les valuations de ces dispositifs ? Tout d'abord, elles sont extrmement divergentes en fonction des mthodes et des hypothses qu'elles retiennent. Elles ont donc donn lieu des rsultats sujets controverse s'agissant des emplois qui auraient t crs ou sauvegards. Ainsi, les valuations du dispositif de 1993 oscillent entre une estimation haute de 460 000 emplois crs ou sauvegards en 5 ans, dont 220 000 emplois peu qualifis et 240 000 emplois qualifis (Crpon et Desplatz 2001), et une estimation basse de 150 000 emplois crs ou sauvegards en faisant l'hypothse d'un effet de substitution plus important entre le travail qualifi et le travail non qualifi (Gafsi et al. 2004). Les valuations des effets du

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dispositif Fillon de 2003 donnent des rsultats aussi contrasts3. Alors que les premires valuations estimaient le volume d'emplois crs ou sauvegards en 5 ans compris entre 400 000 et 800 000, d'autres suggrent des effets plus modestes si l'on tient compte des effets induits par le dispositif, notamment par le dispositif de financement des baisses de recettes de la protection sociale, ainsi que par les gains ventuels de comptitivit. Une valuation de l'OFCE (Heyer et Plane, 2012) estime ainsi environ 500 000 le nombre des emplois crs ou sauvegards en 5 ans en l'absence de financement des baisses de recettes, mais seulement 253 000 327 000 en tenant compte des effets de ce financement (diffrents selon le mode de financement). L'effet du dispositif sur l'emploi est encore minor si les partenaires commerciaux adoptent une mesure similaire : il pourrait descendre dans une fourchette de 69 000 175 000 emplois crs ou sauvegards. Si les valuations des dispositifs de baisse de cotisations sociales employeurs sont divergentes, elles s'accordent bien sur l'existence d'un effet positif sur l'emploi. Mais leur mthode pose question. La plupart sont des valuations sans base empirique sur llasticit de lemploi son cot (estime dautant plus forte que le salaire est bas), qui ne distinguent pas llasticit microconomique de llasticit macroconomique (si une entrep rise peut grce la baisse de ses cots gagner des parts de march, leffet risque de s'effacer lchelle macroconomique), et ne prcisent pas davantage les mcanismes en jeu s'agissant de la substitution capital-travail, de la substitution travailleurs non qualifis-travailleurs qualifis, ou de l'effet de comptitivit ou de concurrence (Sterdyniak 2012). Par ailleurs, pour valuer l'efficacit d'un instrument, il est d'usage de s'interroger sur ses possibles effets non souhaits et sur son cot. C'est l aussi que le bt blesse. Tout dabord, les valuations voquent des effets ngatifs sur la mobilit salariale des salaris concerns, ou encore un effet potentiel de trappe bas salaires , savoir le tassement des salaires au voisinage du Smic. Cet effet dcoulerait de lincitation faite aux employeurs proposer des niveaux de salaire suffisamment bas pour tre ligibles aux exonrations. Mais surtout, si l'on rapporte les effets des dispositifs sur l'emploi leur cot, le compte n'y est pas. Les valuations du dispositif de 1993 soulignaient dj un cot trs lev au regard du nombre d'emplois crs ou sauvegards. Le diagnostic n'est pas meilleur pour le dispositif Fillon de 2003. Les allgements de cotisations

Notons que les valuations en question tendent additionner lensemble des allgements de cotisations, y compris ceux remplacs par la rforme value.

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sur les bas et moyens salaires reprsentaient en effet en 2010 de l'ordre de 22 milliards d'euros (Garoche, Roguet 2013), soit 1,1 point de PIB et plus de la moiti des dpenses dites gnrales pour l'emploi. En rapportant ces dpenses au volume d'emplois crs ou sauvegards 4, on peut estimer le cot annuel pour les finances publiques de chacun de ces emplois prs de 75 000 euros5, un cot exorbitant pour des emplois souvent bas salaire, de qualit incertaine, et mis la disposition des entreprises prives (Math 2013). Le cot des exonrations de cotisations sociales employeurs sur les bas et moyens salaires par emploi cr est bien suprieur celui des emplois aids, dispositifs contra-cycliques, pour lesquels les aides sont la contrepartie du ciblage sur des catgories de travailleurs rputes en difficult et peu productives. En 2010, priode de crise, ces emplois ont cot prs de 5 milliards d'euros (0,7 milliards dans le secteur marchand et 4,2 milliards dans le secteur non marchand) pour environ 520 000 contrats conclus (dont 400 000 dans le secteur non marchand) avec des variations selon la priode de l'anne considre (Bahu, 2011). Le cot par contrat conclu est de lordre de 10 000 euros pour les crations directes demploi dans le secteur non marchand et de 7 000 euros pour les aides lemploi dans le secteur marchand. Le cot des exonrations de cotisations sociales employeurs sur les bas et moyens salaires par emploi cr ne tient pas non plus la comparaison avec celui des exonrations de cotisations sociales accordes aux entreprises en contrepartie de la mise en place des 35 heures. Plusieurs valuations concluent un nombre de l'ordre de 350 000 emplois crs ou sauvegards (Jugnot 2013), pour un cot des 35 heures qui culmine 15,4 milliards deuros respectivement en 2002 (dispositifs Robien, Aubry I, Aubry II et rductions dgressives pour compenser leffet des 35 heures sur les bas salaires, voir Roguet et Schreiber 2009), soit 44 000 euros par emploi. Enfin, les dispositifs dexonration de cotisations sociales sur les bas et moyens salaires ont pris une telle ampleur depuis 1993 quils cannibalisent dautres dispositifs. Le dispositif Fillon a non seulement enterr celui des 35 heures mais il est de nature diminuer pour les employeurs lattractivit des emplois aids du secteur marchand ou des dispositifs dapprentissage et de formation qualifiante6 cibls sur les catgories de travailleurs les plus en difficult. Il est dlicat dans ces conditions de considrer les allgements de

En retenant le chiffre de 300 000 emplois crs. Notons quun travailleur au SMIC temps plein cote 20 500 euros lentreprise. 6 En baissant le cot du travail en gnral, on rend relativement moins attractifs les dispositifs cibls demploi ou de formation. Le succs de l'apprentissage en Allemagne provient en partie du fait que les ouvriers y ont de hauts salaires.

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cotisations sociales sur les bas et moyens salaires comme des instruments pertinents de cration ou de sauvegarde d'emplois voire comme des instruments de la politique de l'emploi tout court, compte tenu de labsence de logique de contrepartie. Le mme constat peut dailleurs tre fait sagissant du CICE, dont lOFCE a estim leffet sur 5 ans 150 000 emplois crs (Plane 2012) pour un cot annuel estim 20 milliards deuros partir de 2014. Est ce alors plutt un instrument au service de la comptitivit des entreprises ou de la restauration de leur taux de marge ?

2.3. Baisse des cotisations : lintrouvable comptitivit


Si la comptitivit est un argument de dfense des dispositifs de baisse des cotisations sociales, il n'existe pas d'valuation de leur impact sur la comptitivit. L'existence d'un impact positif est certes vraisemblable, mais sa mesure est problmatique, et il est douteux qu'il soit durable et de grande ampleur. Les cotisations sociales employeurs ne sont en effet que l'une des composantes du cot du travail, ce dernier nest son tour que lune des composantes du cot de production, qui lui-mme n'est que l'un des ingrdients de la comptitivit. Il y a donc loin de la baisse des cots la comptitivit. On peut tout dabord interroger lampleur du choc de comptitivit . Si lon retient le chiffre de 10 milliards d'euros le plus souvent avanc, il reprsente peu dans les 170 milliards de cotisations sociales employeurs, une goutte d'eau dans les cots de production des entreprises (Math 2013). Par ailleurs, la comparaison de lvolution des comptitivits des diffrents pays soulve des difficults mthodologiques. Il est dlicat de comparer le cot du travail, les cotisations sociales employeurs, les taux d'imposition sur les socits et les taux de marge d'un pays l'autre. Si l'on retient le cas de la France et de l'Allemagne, deux pays dans lesquels la protection sociale obit une logique bismarckienne (financement par la cotisation), les taux de cotisation sont difficilement comparables du fait de leur structure trs diffrente : les cotisations sociales sur les bas salaires sont plus faibles en France qu'en Allemagne (du fait des exonrations) mais elles sont aussi plus progressives (Batard et al. 2011). Quant au taux d'imposition sur les socits, il est moindre en Allemagne car il a beaucoup baiss dans les annes 2000, mais la mise en place du CICE en France attnue les carts (Askenazy 2012 a et b). Dans l'industrie manufacturire, la plus expose la concurrence internationale, le cot du travail est comparable dans les deux pays, mais son volution est dfavorable la France depuis la crise de 2008 (Askenazy 2012 a),

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notamment en raison de la pression qui sest exerce sur les salaires en Allemagne. Les taux de marge des deux pays sont galement difficilement comparables, car ils sont fausss par l'optimisation fiscale des multinationales et par un choix diffrent des entrepreneurs allemands et franais quant leur rmunration en salaires ou dividendes. En France, le taux de marge qui stait rtabli depuis 1986 a certes diminu depuis la crise de 2008 7, mais cette baisse sexplique par la chute de lactivit et la rtention de main duvre, un phnomne conjoncturel habituel en priode de rcession elle na t cause ni par une hausse de la fiscalit ni par des augmentations excessives des salaires (Chagny et al. 2012). La part des profits est revenue un niveau satisfaisant mais ce nest pas le cas de linvestissement 8. Faut-il augmenter la part des profits sans garantie sur linv estissement ? Au-del du problme de la mesure de la comptitivit-cot en comparaison internationale, il faut rappeler que celle-ci nest quune dimension de la comptitivit. La comptitivit allemande en fournit une bonne illustration : son rebond aprs la crise de 2008 ne s'explique pas tant par un faible cot du travail (le cot du travail est relativement lev dans les industries exportatrices) que par des facteurs hors cot du travail et mme hors cot de production. LAllemagne a bien de trs faibles cots de production dans les services et a su tirer parti de la runification en recourant la sous-traitance dans les pays de l'Est o la main-duvre est moins chre, ce qui a pu contribuer contenir le cot des consommations intermdiaires dans les industries exportatrices. Mais le pays a galement mis sur la qualit des produits et des services ainsi que sur l'innovation. Et surtout, son industrie sest trouve en adquation avec la demande mondiale, en particulier celle des pays dits mergents : voitures de luxe, machines et biens d'quipement (Duval 2013). Qu'attendre du Pacte de responsabilit et de la suppression des cotisations familiales employeurs qu'il prvoit ? En fait, trois projets diffrents sont actuellement discuts. Selon le premier, les baisses de cotisations devraient de nouveau tre cibles sur les bas salaires. Il faudrait renforcer encore les allgements Fillon (qui concernent les salaires en dessous de 1,6 SMIC) et le CICE (qui concerne les salaires en dessous de 2,5 fois le SMI C). Cest la

La part de l'excdent brut d'exploitation (EBE) dans la valeur ajoute (VA) des socits tait de 29,6 % en 1973 avant de chuter 23,1 % en 1982, et de se redresser 30,2 % en 1987. Elle tait de 30,8 % en 2006, soit un niveau satisfaisant. 8 La part des profits se mesure en additionnant autofinancement, dividendes nets verss et intrts nets verss. Alors quen 1973, linvestissement (FBCF) tait du mme ordre de grandeur que les profits, il est actuellement plus bas de 3 4 points de valeur ajoute (voir tableau en annexe).

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position soutenue par des conomistes franais spcialistes du sujet (voir Rductions de charges : priorit aux bas salaires , Le Monde du 4 fvrier 2014). Mais les bas salaires bnficient dj largement dexonrations de cotisations, pour un faible volume demplois crs au regard des moyens engags. Les emplois ainsi favoriss sont mal rmunrs et prcaires. Ce ciblage sur les bas salaires aboutit renoncer toute ambition en terme de monte en gamme de lindustrie et mme des services , et sanctionner les entreprises qui versent des salaires corrects ou qui cherchent former et faire voluer leurs salaris. Selon un deuxime projet, lobjectif doit tre de renforcer les marges des entreprises industrielles, en esprant qu'elles les utiliseront pour des investissements productifs en France, ou pour de la R&D. Mais le feront-elles, dans une situation o la demande est atone ? Le risque est que leffet dpressif des mesures de financement sur la demande des mnages ou sur la dpense publique ne soit plus fort que celui de la hausse de linvestissement. Selon le troisime projet, lobjectif doit tre de regagner de la comptitivit-prix. Mais leffet dpendrait troitement du gain sur nos concurrents europens et disparatrait si tous se lanaient dans la bataille de la comptitivit-prix. Dans les trois cas, certains conomistes escomptent des effets de substitution de travail au capital (les entreprises seraient incites utiliser du travail plutt que du capital), mais ces effets sont empiriquement faibles et certaines entreprises pourraient au contraire utiliser les fonds rendus disponibles pour mcaniser leur production et rduire lemploi. Autant la question des contreparties ne posait pas (trop) problme au moment de la mise en place des 35 heures, parce que la baisse du cot du travail tait la contrepartie de la rduction du temps de travail. Autant dans le cas du (mal nomm) Pacte de responsabilit, les entreprises se trouvent dlestes de leurs responsabilits dans le financement de la politique familiale (et de la reproduction sociale des travailleurs) sans avoir prendre d'engagements prcis en matire de cration ou de sauvegarde d'emplois, de formation de leurs salaris ou d'investissements productifs. Les chefs dentreprise pourront toujours dire quils ont utilis les marges dgages baisser leurs prix (contraintes par la concurrence) ou se dsendetter (sous la pression de leurs banques). Ils nauront pas de comptes rendre sur leurs dividendes ou sur les salaires de leurs cadres dirigeants. Que pourra bien observer le nouvel Observatoire des contreparties ? Lorientation sociale -dmocrate revendique du gouvernement justifierait pour le moins que les grandes et moyennes entreprises soient tenues de rendre compte leur CE de lusage de ces fonds.

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3. D'autres stratgies sont possibles


lchelle europenne, le Pacte de responsabilit participe de stratgies dployes par les pays de la zone euro pour assurer leur comptitivit-cot par la dvaluation interne, dans une situation o les ajustements montaires ne sont plus possibles et o les dficits budgtaires sont solidement corsets. Ces stratgies savrent irresponsables, en ce quelles engagent les pays dans une course la comptitivit qui fait pression sur les dpenses publiques et sur les salaires. Dautres stratgies sont possibles, elles supposent de mener de vritables politiques industrielles en stimulant la production et lemploi tout en privilgiant leur qualit (transition cologique, qualification des travailleurs, etc.).

3.1. Pacte de responsabilit et dflation en Europe


Dans le contexte europen du Pacte de stabilit, le Pacte de responsabilit accrot la pression la baisse de la dpense publique. La France sest dj engage vis--vis de la Commission europenne rduire de 50 milliards son dficit public, donc ses dpenses publiques. Du CICE, 10 milliards ntaient pas financs. Le Pacte de Responsabilit y rajoute 10 milliards. Il faut donc au total rduire les dpenses publiques de 70 milliards, ajustement qui portera vraisemblablement en quasi-totalit, sur des dpenses sociales ou des dpenses publiques profitant directement aux mnages (sant, ducation). Ce nest pas le niveau des cotisations sociales des entreprises franaises qui est responsable de la hausse du taux de chmage de la zone euro (7,5 % en fin 2008 ; 12% en 2013), ni mme de la France. Dailleurs, en 2007, leur poids dans la valeur ajoute tait en nette baisse du fait dj des multiples exonrations. La crise est venue de lavidit des marchs financiers et des actionnaires, des stratgies mercantilistes de certains pays dAsie et dEurope du Nord (une croissance base sur laustrit salariale et sociale pour gagner en comptitivit), de la financiarisation des pays anglo-saxons (une croissance base sur les bulles financires et immobilires, sur lendettement priv). De ce point de vue, la France tait quelque peu en retard. Rduire de 30 milliards les cotisations des entreprises, tout en sengageant diminuer de 70 milliards les dpenses publiques, nous remet dans le droit chemin europen. Dommage quil mne la catastrophe la gnralisation de cette stratgie ne peut que renforcer la concurrence salariale et sociale en Europe, que diminuer la demande (puisque les entreprises sont peu incites investir

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en situation de stagnation de la consommation), dans une zone euro de chmage de masse, globalement excdentaire. Le Pacte de responsabilit participe la pression la baisse des salaires. La France est dans une situation intermdiaire entre les pays du Nord qui ont ralis de forts gains de comptitivit au dtriment du pouvoir dachat de leur population et les pays du Sud, qui ont connu des hausses de salaires conformes la logique dun rattrapage conomique mais in compatibles avec les contraintes imposes par la zone euro. En 2000, la part des salaires dans la valeur ajoute tait de 66,8% en Allemagne, de 66,9 % en France, de 65,5 % dans lensemble de la zone euro. En 2007, elle avait baiss 61,2 % en Allemagne (-5,6 points), 62,8 % dans la zone euro (-2,7 points), 65,7 % en France (-1,2 point). Faut-il que les salaris se concurrencent en acceptant la rduction de leur part ? En base 100 en 2000, le niveau du salaire rel en 2011 est 97,9 en Allemagne, 111,2 en France (soit une hausse de 1% par an). Qui est dans lerreur ? Une telle stratgie est absurde. Certes, elle remplace la dvaluation aujourdhui impossible dans la zone euro. Mais son impact nest pas le mme, tant en termes de comptitivit que de pouvoir dachat des mnages. Elle ne garantit pas de gains de comptitivit vis--vis des pays hors zone euro, ceuxci dpendant surtout de lvolution du taux de change de leuro, et elle nuit nos partenaires europens qui risquent de ragir en dveloppant des mesures similaires notre encontre. Cette dynamique comporte le risque de faire chuter la consommation (et donc le PIB), ce qui se traduirait par une baisse des profits. Au lieu de sengager dans la course un improbable choc de comptitivit , stratgie conflictuelle qui loin dtre gagnante -gagnante ne peut quenfermer dans le cercle vicieux du moins disant social, il serait prfrable de viser un choc de croissance combin une politique industrielle ambitieuse, ce qui suppose une rfo rme de lorganisation de la politique conomique de la zone euro vers une stratgie cooprative.

3.2. Quelle politique industrielle ?


Recourir ainsi la dvaluation interne suppose que la France souffre essentiellement dun dficit de comptitivit -prix. Or, la dsindustrialisation a dautres causes plus profondes. Les pertes de marchs des entreprises industrielles franaises sont, comme lont identifi de multiples rapports, souvent imputables aux mauvais choix industriels des dcideurs politiques et conomiques et la faon dont les entreprises sont diriges (Sauviat et

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Serfati, 2013). On peut citer leffort insuffisant dinnovation et la faiblesse des dpenses de recherche et dveloppement (R&D), les effets dltres de la financiarisation (pression exerce par les marchs financiers) qui fait monter les dividendes court terme au dtriment de stratgies dinvestissement et de recherche. Mais aussi, les nouveaux investissements des entreprises orients dans les pays mergents, le niveau de gamme insuffisant de lindustrie et la faible spcialisation dans les produits de haute technologie, le dualisme croissant du systme productif opposant quelques grands groupes mondialiss aux PME industrielles exportatrices (cannibalises par les premiers). On assiste leffacement depuis trois dcennies de la politique industrielle impulse par ltat, une politique de champions nationaux avec des spcialisations gographiques et sectorielles inadaptes aux volutions du march mondial. cela sajoutent des politiques dficientes de formation (les tudes scientifiques et lorientation vers lindustrie sont peu valorises). Au total, les exportations franaises savrent trs sensibles aux volutions du taux de change de leuro, et la France ne russit ni protger ses industries traditionnelles, ni se dvelopper suffisamment dans les secteurs innovants, tandis que le secteur financier prfre les joies de la spculation au financement de la production et de linnovation. Ces problmes ne peuvent tre r solus par la dvaluation interne. Avec le Pacte de responsabilit, le gouvernement renonce une politique industrielle ambitieuse pour lui prfrer une stratgie librale : augmenter le profit des entreprises en arrosant large, baisser leurs contraintes en esprant quelles voudront bien un jour relancer lemploi, la production et linvestissement en France. Dvelopper et orienter la production doivent tre au centre du combat pour une alternative au libralisme, avec trois axes majeurs : Changer lentreprise pour faire participer les salaris. Ceci suppose plus de lien entre lentreprise et ses travailleurs, et pas moins. Ceci suppose reconnatre que le fonctionnement et le dveloppement de lentreprise dpendent de leffort et de la cohsion de lensemble de ses salaris. Il faut reconstituer le travailleur collectif, ce qui impose de rduire les ingalits de statuts et de revenus dans lentreprise et de se donner comme objectif de dvelopper les qualifications de chaque travailleur. Impulser un sursaut industriel. Il faut faire passer une vitesse suprieure la stratgie engage par les ples de comptitivit, les tats gnraux de lindustrie, la Banque publique dinvestissement (BPI), dont les capacits

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daction doivent tre largies par le recours lpargne des mnages et les critres dintervention prciss. Mettre la transition cologique au centre du dveloppement de chaque entreprise : les innovations ne sont pas toutes bonnes prendre. Lobjectif ne doit plus tre de dvelopper tout prix le profit (et mme la production), mais de contribuer satisfaire les besoins moindre dommage cologique. Ces 30 milliards que reprsentera finalement le Pacte de responsabilit auraient t mieux employs aider directement les secteurs industriels et la transition cologique.

Conclusion
En dfinitive, l'ide que les cotisations sociales employeurs n'ont pas de raison d'tre n'a pas de bases conomiques solides. Les cotisations familiales sont un instrument de politique familiale, et il n'y a pas de raison d'liminer toute contribution des employeurs la reproduction sociale des travailleurs, car cela fragilise le financement de la branche famille. De ce point de vue, l'Allemagne qui n'a pas de cotisations sociales employeurs pour la famille ne peut tre prise en exemple : sa politique familiale est insuffisante et explique pour une part le faible taux de fcondit de ce pays. Ce que lon doit retenir de lexemple allemand, cest tout dabord que la bonne tenue de lemploi pendant la crise nest pas lie la drgulation du march du travail ou la baisse de son cot, mais au contraire des rgulations qui ont permis de favoriser la flexibilit interne (rduction ngocie du temps de travail, chmage partiel). Cest ensuite que le rebond des exportations doit beaucoup des facteurs de comptitivit hors cot, savoir ladquation de son industrie une demande mondiale renouvele. La baisse du cot du travail, et a fortiori celle des cotisations sociales employeurs famille, ne peuvent tenir lieu ni de politique de l'emploi, ni de politique industrielle.

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A1. Part dans le VA des SNF en France

1972

1982

1992

2002

2006

2012

Masse salariale Dont CSE Impts la production nets EBE Intrts nets Dividendes nettes IS Divers Autofinancement FBCF Besoin financement de

71,2 16,7 0,3 28,6 5,2 4,1 1,7 3,8 13,8 23,5 9,7

74,9 19,4 1,9 23,1 8,0 3,1 1,4 3,5 7,1 19,9 12,8

66,5 18,2 2,7 30,8 6,6 3,8 0,5 2,5 17,4 18,3 0,9

66,0 16,4 3,8 30,2 1,2 7,3 2,6 2,5 16,8 18,2 1,4

65,6 16,0 3,6 30,8 1,9 6,9 3,8 2,2 16,0 20,3 4,3

67,7 16,7 3,9 28,4 2,1 7,9 2,0 2,4 14,0 19,6 5,6

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