015.741-2013-3 Garantia Safra

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
TC 015.741/2013-3
GRUPO I - CLASSE V - PLENRIO TC-015.741/2013-3 Natureza: Auditoria de Natureza Operacional Interessado: Tribunal de Contas da Unio Unidade: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) Sumrio: AUDITORIA OPERACIONAL. AVALIAO DA EFICCIA DA AO 0359 - CONTRIBUIO PARA O FUNDO GARANTIA SAFRA DO GOVERNO FEDERAL NA MITIGAO DE RISCOS NA AGRICULTURA. DETERMINAES. RECOMENDAES. CINCIA AOS INTERESSADOS. ARQUIVAMENTO. RELATRIO Este processo refere-se auditoria de natureza operacional realizada no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), com o objetivo de avaliar a eficcia da Ao 0359 - Contribuio para o Fundo Garantia Safra do Governo Federal na mitigao de riscos na agricultur a. 2. A equipe de auditoria da SecexAmbiental elaborou o seguinte relatrio (pea 24): (...) I. Introduo 1. Trata-se de auditoria operacional com o fim de avaliar a eficcia da Ao 0359 - Contribuio para o Fundo Garantia Safra do Governo Federal na mitigao de riscos na agricultura. 2. A auditoria faz parte de um conjunto de trabalhos da Secretaria Ambiental, derivados do TC 039.811/2012-3, que estudou os mecanismos de mitigao de riscos da atividade agropecuria adotados pelo Governo Federal, quais sejam: o Programa de Subveno ao Prmio de Seguro Rural, o Proagro e o Garantia Safra. 3. O Garantia Safra (GS) um benefcio voltado para agricultores familiares localizados na Regio Nordeste do pas, na rea norte do estado de Minas Gerais, Vale do Mucuri, Vale do Jequitinhonha e na rea norte do estado do Esprito Santo rea de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) que sofrem perda de safra por motivo de seca ou excesso de chuvas. 4. Os dispndios com a Ao 0359 - Contribuio para o Fundo Garantia Safra do Governo Federal no exerccio de 2012 subiram consideravelmente, perfazendo aproximadamente 43% do total de recursos federais destinados aos mecanismos de mitigao de riscos na agricultura (considerados aqui tambm o Proagro e o Seguro Rural). 5. Em face desse panorama, aliado s perspectivas de crescimento previstas na Medida Provisria 596/2012, alm do crescimento gradual previsto no art. 6 da Lei 10.420/2002, importante avaliar a eficcia desse benefcio na mitigao de riscos na agricultura em sua rea de atuao. 6. Para avaliao da poltica, foi efetuada uma reviso dos instrumentos e instncias de planejamento, suas aes para a melhoria das condies de convivncia do agricultor com o semirido, da situao do atendimento ao beneficirio e da manuteno da sustentabilidade econmica do Fundo Garantia Safra desde a criao do programa. 7. Os principais critrios de auditoria adotados para a anlise desses aspectos foram a Lei 10.420/2002, que criou o benefcio Garantia Safra, e o seu Decreto regulamentador 4.962/2004, alm dos princpios administrativos dispostos no art. 37 da Constituio Federal e normativos infralegais do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). 1
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8. As principais tcnicas aplicadas foram entrevistas, reviso documental, estudo oramentrio comparativo, estudo financeiro comparativo, observao direta, cruzamentos de dados e circularizao, dentre outras. 9. Os estados visitados no decorrer dos trabalhos da auditoria foram escolhidos com base no nmero de beneficirios e volume de recursos empenhados. Os procedimentos de auditoria foram aplicados nos estados da Bahia, Cear, Paraba, Piau, Rio Grande do Norte, Pernambuco e Minas Gerais. Nestes estados foram ouvidos produtores rurais, secretarias estaduais, entidades de classe e gestores locais. 10. As anlises e concluses finais do presente trabalho foram efetuadas em conformidade com as normas e tcnicas de auditoria aceitas pelo Tribunal. Todas as evidncias coletadas durante a execuo do trabalho foram submetidas aplicao de testes de suficincia, relevncia e confiabilidade. 11. O relatrio est organizado por achados de auditoria e pelas situaes encontradas no decorrer dos trabalhos de campo, concluses gerais e proposta de encaminhamento da unidade tcnica. Ao final relacionado, no Apndice C, um plano que enumera todos os documentos e anlises que serviram de base para as concluses empreendidas. II. Viso Geral 12. O Garantia Safra (GS) um benefcio voltado para agricultores familiares localizados na Regio Nordeste do pas, na rea norte do estado de Minas Gerais, Vale do Mucuri, Vale do Jequitinhonha e na rea norte do estado do Esprito Santo rea de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) que sofrem perda de safra por motivo de seca ou excesso de chuvas. 13. Os principais beneficirios so agricultores que aderirem ao GS nos municpios em que forem detectadas perdas de pelo menos 50% da produo de algodo, arroz, feijo, mandioca, milho ou outras atividades agrcolas de convivncia com o semirido. 14. J os principais operadores so o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, pela sua Secretaria de Agricultura Familiar (SAF), estados da Federao e municpios pertencentes regio de atuao da Sudene. 15. O valor do benefcio Garantia Safra e a quantidade de agricultores a serem segurados so definidos anualmente durante reunio do Comit Gestor do Garantia Safra e seu objetivo principal garantir renda mnima aos agricultores que sofrem quebras de safra em municpios de grande risco de adversidade climtica. 16. Considerando a estrutura destinada gesto do Fundo Garantia Safra, o processo de adeso ao fundo se inicia com a adeso dos estados, seguida pela reunio do Comit Gestor, na qual so definidos o nmero de cotas destinadas a cada estado e o valor da indenizao, havendo, em seguida, a publicao dessas decises. 17. A administrao dos pagamentos e recebimentos do fundo est a cargo da Caixa Econmica Federal, contratada pela SAF para esse fim. 18. O benefcio Garantia Safra tem seu marco regulatrio baseado na Lei 10.420/2002, que cria o Fundo Garantia Safra e institui o benefcio, destinando-o a agricultores familiares vitimados pelo fenmeno da estiagem ou excesso hdrico nas regies que especifica e regulamentado pelo Decreto 4.962/2004. 19. Outros normativos relacionados ao Garantia Safra so a Portaria MDA 01/2007, que dispe sobre a emisso de Declarao de Aptido do Pronaf (DAP) e integra sua emisso inscrio do Garantia Safra, as Medidas Provisrias 603 e 604, que abrem novos crditos para pagamento do benefcio para a Safra 2012/2013, e a Resoluo 2/2013 do MDA, que estabelece o valor do benefcio e as contribuies. 20. No PPA 2012-2015 consta como principal meta do Garantia Safra, dentro do Objetivo 0411, expandir o benefcio para a participao de um milho de famlias em situao de vulnerabilidade climtica, garantindo atendimento obrigatrio a pelo menos 35% de mulheres rurais. 2
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21. Como regionalizao da meta, o PPA apresenta um quantitativo de 938.462 famlias atendidas na Regio Nordeste e 61.538 famlias na Regio Norte, materializando os planos de expanso do benefcio para alm da regio atendida pela Sudene. 22. As iniciativas que atendem ao Garantia Safra no PPA atual so as seguintes: a) 019W ampliao da oferta do seguro da produo, mediante novas modalidades / coberturas do Seguro da Agricultura Familiar (SEAF), e do apoio a agricultores familiares prejudicados por eventos extremos; b) 01A6 - ampliao e qualificao do Programa Garantia Safra para todo o pas, com a reviso do marco legal e monitoramento de macroprocessos. 23. No benefcio Garantia Safra, houve um crescimento significativo de adeses de municpios ao fundo no perodo compreendido entre os anos-safra 2002-2003 a 2010-2011, partindo de 333 municpios no ano-safra 2002-2003 e atingindo o nmero significativo de 990 municpios no anosafra 2010-2011, com crescimento percentual de mais de 197%. 24. No que se refere ao nmero de inscritos, o crescimento foi de 177 mil agricultores na safra de 2003-2004 para quase 771 mil agricultores na safra de 2010-2011, totalizando um aumento de 435% no nmero de adeses ao benefcio Garantia Safra desde o incio do programa. Grfico 1 - Evoluo de Adeses ao Garantia Safra (milhares de produtores)
1.000 800 600 400 200 0
Fonte: MDA
25. Os dispndios com a Ao 0359 - Contribuio para o Fundo Garantia Safra do Governo Federal no exerccio de 2012 subiram consideravelmente, perfazendo aproximadamente 43% do total de recursos federais destinados aos mecanismos de mitigao de riscos na agricultura no exerccio de 2012 considerados aqui tambm o Proagro e o Seguro Rural. Grfico 2 - Evoluo de Gastos do Garantia Safra (milhes de reais empenhados)
R$ 1.000
R$ 800 R$ 600
R$ 400
R$ 200 R$ 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: SIAFI. Dados de 2013 at o ms de setembro.
26. Os recursos saram de R$ 28 milhes, empenhados em 2004, para R$ 627 milhes em 2012 e R$ 980 milhes at o ms de setembro de 2013, apresentando aumento de 3.440% nesse perodo, sendo que o estado do Cear foi o que mais pagou benefcios ao longo desse perodo, seguido do estado da Bahia. 27. Os principais sistemas da informao utilizados para controle das informaes do Garantia Safra so o Sistema Garantia Safra que controla os cadastros, inscries e demais informaes do GS e o Sistema de Verificao de Perdas do benefcio Garantia Safra, utilizados pelos tcnicos responsveis por comprovao de perdas e prefeituras. 3
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28. No que se refere a controles internos, destaca-se que o programa gerido no mbito do MDA, que no conta com sistema de controle interno formalizado, mas apenas com um assessor de Controle Interno, pertencente aos quadros da Controladoria-Geral da Unio. Os controles so exercidos por rotinas e sistemas da informao. III. A adoo de nova dinmica de controle e planejamento diminuir os riscos na concesso do benefcio. 29. Apesar de representar uma evoluo positiva das prticas anteriormente existentes de clientelismo e assistencialismo no combate seca, o benefcio Garantia Safra no considera elementos essenciais em seu planejamento e controle para limitar os riscos financeiros do Governo Federal e garantir a regularidade na concesso do benefcio social. 30. Suas instncias decisrias contribuem, alm do planejamento, com o controle social da poltica. Apesar disso, foram encontradas situaes que comprometem a eficincia e a economicidade da execuo dessa poltica, tais como a existncia de beneficirios fora do perfil do programa e a insuficincia de detalhamento e exatido na mensurao de riscos. A instituio de novos controles no cadastro de beneficirios deve diminuir irregularidades 31. Verificou-se a existncia de 65.805 benefcios pagos a agricultores fora do perfil requerido pelo art. 10 da Lei 10.420/2002 como resultado do cruzamento de dados efetuado pelo TCU com informaes constantes em outros bancos de dados da Administrao, relativas aos exerccios 2011 e 2012. Tabela 1 Benefcios pagos a agricultores com perfil inadequado para o GS Tipo de Cruzamento Safra 2011/12 Safra 2012/13 Recebem mais de 1,5 salrios 7.097 6.110 mnimos Vnculo com Poder Pblico 11.190 10.394 Municipal e Estadual Vnculo com o Governo Federal 246 185 J falecido antes da inscrio 5.645 2.639 Prefeito 1 1 Vice Prefeito 0 1 Vereador 1 5 Participante do Proagro 1.015 93 Participantes que vivem fora da 18.427 17.431 regio da Sudene Total - excludas as duplicidades* 34.927 30.878
Fonte: Cruzamento de dados efetuado pelo TCU entre a base de beneficirios do Garantia Safra e as bases do Sisob, Rais, TSE e Receita Federal. Foi considerada a duplicidade quando o par ticipante se enquadrava em mais de um tipo de irregularidade. *Valor excludo das duplicidades no corresponde soma dos valores anteriores, pois h vrios candidatos enquadrados em mais de um requisito.
32. Esses clientes da poltica pblica fora do perfil requerido pelo Programa Garantia Safra representam o percentual de 4,55% do total em 2011/12 e 4,73% do total em 2012/13, e receberam benefcios da ordem de mais de R$ 66 milhes se somados os dois exerccios. 33. Ressalte-se que a CGU j havia efetuado cruzamento de dados anteriormente, compreendendo o perodo at janeiro de 2011 e havia reportado a existncia de 11.563 beneficirios fora do perfil requerido pelo Programa Garantia Safra, 2,87% do total do perodo analisado, o que mostra um aumento de ocorrncias desse perodo para as safras de 2011/12 e 2012/13.
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Mapa 1 Resultado dos cruzamentos de bases de dados oficiais com a base de dados do Garantia Safra por municpios (beneficirios que no atendem aos requisitos do programa).
Ano inscrio 2011 Ano inscrio 2012
Fonte: Mapas confeccionados pelo TCU a partir do cruzamento de dados entre a base de beneficirios do Garantia Safra e as bas es do Sisob, Rais, TSE e Receita Federal. Foi considerada a duplicidade quando o participante se enquadrava em mais de um tipo de irregularidade.
34. O cruzamento efetuado entre as bases de dados de beneficirios do Garantia Safra e a base de dados do Renavan revela que, no exerccio de 2011, mais de 135 mil beneficirios (17,5%) do GS eram proprietrios de veculos automotores e, em 2012, mais de 119 mil (18,2%). 35. A ttulo de exemplo, para os beneficirios inscritos nos exerccios de 2011 e 2012, foram localizados diversos veculos de fabricao nos anos de 2010, 2011 e 2012, entre motos e automveis. Dentre eles: a) Motocicletas Honda/CG 125 ano/fabricao 2010 ou 2011 foram localizadas 1.901 ocorrncias desse veculo, sendo que, para beneficirios inscritos no exerccio de 2012, foram 4.532 registros. O valor sugerido no site do fabricante de R$ 5.890,00. Em simulao no site de um grande banco comercial, por exemplo, necessrio que seja efetuada uma entrada de R$ 2.982,42 e o restante em 36 parcelas de R$ 170,71. Esse valor mostra-se incompatvel com um perfil de beneficirio que possui renda familiar de, no mximo, um salrio mnimo e meio e acaba de sofrer uma perda de safra referente a evento agroclimtico adverso; b) Veculos diversos ano/fabricao 2010 ou 2011 foram localizados 275 automveis diversos para beneficirios inscritos em 2011 e 423 para beneficirios inscritos no exerccio de 2012, dentre eles veculos de luxo como GM S10, Hyundai Tucson, Ford Ranger, Mitsubishi Pajero TR4, Toyota Hilux SW4 e Nissan Sentra. 36. Esses dados constituem-se em fortes indcios de incompatibilidade entre a renda e o perfil requeridos pelo programa e a situao dos beneficirios apontados pelo cruzamento efetuado pela equipe de auditoria. 37. importante registrar que o 1 do art. 1 do Decreto 4.96 2/2004 estabelece que o benefcio Garantia Safra destina-se a garantir renda mnima para agricultores familiares de municpios sistematicamente sujeitos a perda de safra em razo do fenmeno da estiagem ou excesso hdrico, sendo destinado, como benefcio social, a famlias em situao de pobreza e extrema pobreza, o que incompatvel, em princpio, com a propriedade dos veculos automotores citados, que demandam gastos com manuteno e combustvel, alm de um investimento inicial. 5
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38. Como consequncia da situao encontrada, foram pagos benefcios a pessoas que no atendem ao perfil requerido pelo programa no total de, pelo menos, R$ 66 milhes. 39. Existe ainda a possibilidade, caso confirmada a incompatibilidade dos proprietrios de veculos automotores com o recebimento do benefcio Garantia Safra, de ter havido pagamento irregular de mais de R$ 167 milhes em 2011 e mais de R$ 90 milhes em 2012. 40. Esses beneficirios devem ser investigados pelo MDA para aferir se h irregularidades nesses pagamentos, quanto ao perfil requerido pelo programa. 41. Uma das causas para a existncia desses pagamentos a pessoas que no atendem ao perfil do programa pode ser atribuda estrutura fsica, de pessoal e de qualificao deficiente dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CMDRS) para a anlise do perfil dos beneficirios e a ausncia de rotinas de cruzamentos de bases de dados governamentais com a do Programa Garantia Safra. 42. Outro fator preponderante para a ocorrncia desta irregularidade a inexistncia de controles internos necessrios avaliao da conformidade na emisso das DAPs, bem como a lacuna no marco regulatrio quanto aplicao de sanes aos produtores em decorrncia de declaraes falsas para o preenchimento da DAP. 43. Para a soluo parcial dos problemas acima apontados, destacam-se como boa prtica os procedimentos adotados pela Emater dos estados de Pernambuco e Paraba. 44. No primeiro, os tcnicos, ao invs de receberem inscries do programa no escritrio central da empresa na sede do municpio, fazem as inscries dentro das prprias comunidades rurais, o que inibe a ocorrncia de fraudes e prestao de informaes falsas por pessoas que no trabalham como agricultores. 45. J na Paraba, a Emater do estado utiliza-se de sistema informatizado para cadastro dos agricultores beneficiados pela poltica e por aes de assistncia tcnica, o que facilita a utilizao das informaes do histrico do agricultor e de sua produo para seu enquadramento como pblico alvo da poltica. 46. Baseado nas causas identificadas da situao encontrada descrita acima, bem como nas boas prticas encontradas no decorrer dos trabalhos de campo, prope-se recomendao ao MDA para a adoo das seguintes medidas: a) instituir medidas de curto, mdio e longo prazo para qualificao da atuao dos CMDRS, a exemplo de programas de formao e educao continuada de seus membros, estmulos integrao com os rgos locais e municipais, disseminao de boas prticas, dentre outras consideradas adequadas pelo Comit Gestor do Garantia Safra; b) estabelecer rotinas destinadas a melhorar os controles internos do programa, a exemplo de rotina automtica de cruzamento de dados dos beneficirios com os sistemas Renavam, Siape, Sisobi, Rais e SNCR nos sistemas de controle do Garantia Safra ou de emisso da DAP, dentre outros julgados importantes para coibir fraudes e prejuzos no GS; c) adotar mecanismos de responsabilizao das pessoas que prestarem informaes falsas para atender aos requisitos de acesso ao programa; d) instituir medidas de estmulo ao acompanhamento do histrico do produtor e de inscrio no programa pelos rgos locais de assistncia tcnica. 47. Alm disso, cabe determinar ao MDA que proceda anlise dos casos detectados na auditoria , de beneficirios que no se enquadram nos critrios de seleo, identificados no cruzamento de dados com os sistemas Renavam, Siape, Sisobi, Rais e SNCR com o Sistema de Gerenciamento do Garantia Safra e, em caso de confirmao das irregularidades, promover a excluso dos beneficirios e empreender os esforos necessrios para a restituio das indenizaes devidamente atualizadas monetariamente, com fundamento no art. 5, incisos VI, VII e IX, do Decreto 4.962/2004. 48. Como benefcios da adoo dessas medidas, espera-se a inibio das ocorrncias de pagamento de beneficirios fora do perfil definido pelos normativos para o programa com a economia de pelo menos R$ 29,4 milhes anualmente para o Governo Federal, j considerando a expanso de 6
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recursos para o programa na safra 2013/14, bem como a apurao e recuperao do valor pago irregularmente nas safras 2011/12 e 2012/13, estimado em R$ 66,0 milhes. Necessidade de melhorias na metodologia de clculo dos valores destinados ao oramento. 49. O oramento para o Programa Garantia Safra tem sido insuficiente para cobrir suas despesas em vrios exerccios, necessitando de crditos adicionais, o que denota a insuficincia de instrumentos de previso da despesa. 50. Com base no PPA 2008-2011 e respectivas LOAs, bem como nos dados do Sigplan a respeito da execuo oramentria, a Controladoria-Geral da Unio, no Acompanhamento da Execuo de Programa de Governo 17/2012, identificou a insuficincia de aportes, nos exerccios 2007 a 2010, para manter o equilbrio financeiro do Fundo Garantia Safra. 51. Posteriormente, foi realizada verificao pelo TCU quanto aos exerccios 2012 e 2013, tendo sido identificado que a abertura de crditos suplementares e extraordinrios continua em m ontante at 383% maiores que os valores previstos na Lei Oramentria Anual de cada ano de referncia. Grfico 3 Reforo de Dotao Oramentria (%) em relao ao Projeto de LOA encaminhado ao Congresso Nacional.
500% 400% 300% 382,00% 357,00%
267%
220,00%
200% 100%
12% 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 18,00% 30,00%
0,00%
Fonte: Grfico confeccionado pela equipe do TCU a partir de dados do SIOP e do SIGPLAN.
52. Verificou-se a abertura de crditos suplementares e extraordinrios nos exerccios de 2012 , com reforo de dotao de R$ 497,1 milhes e previso inic ial de R$ 130 milhes, e 2013, com reforo de dotao de R$ 777 milhes e previso inicial de R$ 203 milhes. 53. Verificou-se que a SAF/MDA no adota metodologia formal para o clculo da sinistralidade e da previso de gastos na definio do oramento anual, nem utiliza procedimento adequado para a avaliao do risco financeiro do fundo. 54. Com o objetivo de propor diretrizes, prioridades e medidas que contribussem para o aumento da eficcia e eficincia do fundo, no exerccio 2011 foi criado Grupo de Trabalho de Reviso do Garantia Safra, por meio da Resoluo CGGS 2/2011. Ocorre que, mesmo com o resultado dos trabalhos, no foram institudos procedimentos de previso oramentria da despesa anual. 55. Ao contrrio, foi realizada alterao do texto da Lei 10.420/2002, com modificao gradativa anual do percentual de contribuio dos participantes do fundo (agricultores, municpios, estados e Unio) de 33% para 68% de 2012 at 2016, o que aumenta a receita, mas no combate o desequilbrio oramentrio e o risco de sustentabilidade do fundo causado pela ausncia de metodologia de clculo. 56. A ocorrncia de ajustes e reforos no previstos no oramento anual para a Ao 0359 resultou num impacto financeiro, para o perodo de 2006 a 2013, da ordem de R$ 1,68 bilho maior que os limites autorizados pelas respectivas LOAs. 57. A continuidade desses constantes dficits em relao ao limite anualmente autorizado no oramento pode representar um risco de sustentabilidade financeira do fundo, alm de comprometer a transparncia fiscal, uma vez que as previses de despesas esto constantemente subestimadas nos oramentos anuais. 7
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58. A principal causa da situao encontrada pode ser atribuda falta de sistematizao de rotina para apurao dos valores para incluso no PPA e oramentos anuais, clculo da sinistralidade e avaliao do risco financeiro do Fundo Garantia Safra baseados em metodologia atuarial e em dados estatsticos e/ou estudos conduzidos pelo MDA. 59. Considerando as causas identificadas da situao encontrada, descrita acima, prope-se determinao ao MDA para que adote as medidas necessrias para a instituio de sistematizao de rotina para definir e adotar metodologia para apurao dos valores para incluso no PPAs e PLOAs, que reflitam adequadamente o risco assumido pela Unio na operacionalizao do benefcio Garantia Safra. 60. Como benefcios da adoo dessas medidas, espera-se a adequao dos valores previstos no PPA e nos oramentos anuais do Garantia Safra real necessidade de recursos para pagamento dos beneficirios, utilizando-se de metodologias vlidas. 61. Outros benefcios da implantao das medidas propostas pelo TCU so a melhoria da transparncia do Governo Federal na definio dos valores de oramento do benefcio Garantia Safra e uma melhor avaliao do nmero de beneficirios a serem atendidos, bem como dos valores a serem aportados por Municpios, Estados e Unio de modo a preservar a sustentabilidade do Fundo Garantia Safra e da poltica como um todo. IV. A associao do pagamento do benefcio a outras aes que visem retirar o agricultor da situao de risco agroclimtico aumentar a economicidade do Fundo Garantia Safra. 62. O benefcio GS tem garantido renda mnima ao agricultor da regio da Sudene, porm no tem operacionalizado de forma sistematizada aes para melhoria das condies de convivncia dos agricultores familiares com o semirido, conforme definido no art. 6A da Lei 10.420/2002, a exemplo da introduo dos resultados de prticas desenvolvidas pela pesquisa agropecuria como prticas correntes dos agricultores. 63. A dinmica de concesso do benefcio pode estar ainda servindo de estmulo adoo de prticas agronmicas no indicadas para a regio do semirido. Aes para melhorar a convivncia do agricultor com o semirido devem ser estimuladas. 64. Ainda que o programa defina dois tipos de ao pagamento de benefcios e fortalecimento das estratgias de convivncia com o semirido , observa-se que o GS funciona hoje se apoiando quase que exclusivamente sobre a primeira destas modalidades. 65. Em diversas entrevistas realizadas com agricultores e tcnicos das empresas estaduais de pesquisa e extenso, foi apontada a insuficincia da assistncia tcnica prestada, tanto sob o ponto de vista quantitativo como qualitativo, o que influencia negativ amente a convivncia dos produtores com o semirido. 66. De acordo com a anlise oramentria da Ao 0359 e o exame das atas das reunies do Comit Gestor, verificou-se que todo o oramento do Programa Garantia Safra foi destinado ao pagamento de benefcios, no existindo direcionamento de recursos implantao dessas medidas estruturantes. 67. No que se refere diviso de responsabilidades entre as trs esferas do poder federativo Governo Federal, Estados e Municpios , verifica-se que h um positivo envolvimento e comprometimento na operacionalizao do cadastramento dos agricultores, sua seleo e no pagamento dos benefcios, porm no existe diviso de competncias definidas para aes de estmulo disseminao de tecnologias de convivncia com o semirido. 68. Em relao possibilidade de incorporao de tecnologias desenvolvidas por entidades com experincia no tema convivncia com o semirido, verificou-se que o conhecimento tcnico produzido pela Embrapa, rgos de pesquisa e extenso regionais e organizaes no governamentais no sistematizado nem potencializado de forma a tornar as vrias experincias hoje dispersas em uma ao institucionalizada pelo GS, tornando-se assim passvel de maior aplicao. 69. Apesar dos oito centros de estudo da Embrapa existentes na Regio Nordeste terem iniciado, entre 2007 e 2013, 455 projetos de pesquisa para a gerao de tecnologias e culturas apropriadas 8
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para o semirido, com 208 em andamento e 247 concludos, no foram identificadas aes do Programa Garantia Safra para utilizao dessas tecnologias. 70. A ausncia de aes estratgicas de convivncia com o semirido pode ser atribuda ao no cumprimento do inc. XI do art. 3 do Decreto 4.962/2004 por parte do Comit Gestor do Garantia Safra, que no tem definido as aes efetivas de melhoria das condies de convivncia com o semirido. 71. De acordo com a anlise das atas do CGGS, verificou-se que o programa no apresenta nenhum cronograma de aes destinadas a retirar os agricultores do risco climtico, nem to pouco tem associado ou ao menos estimulado o pagamento do benefcio mediante a melhora das condies de plantio ou introduo de novas tecnologias no Zoneamento Agrcola de Risco Climtico. 72. A ausncia dessas aes pode acarretar uma possvel dependncia econmica por tempo indeterminado dos beneficirios de um programa que deveria ser emergencial, bem como a falta de perspectiva de melhora da situao dos agricultores em regies de risco agroclimtico, com relao convivncia com o semirido ou gerao de renda sustentvel. 73. Outra causa pode ser atribuda ausncia de avaliao por parte dos gestores quanto ao cumprimento do 3 do art. 10 da Lei 10.420/2002, o que acarreta o recebimento do benefcio pelos agricultores familiares sem a participao obrigatria em programas de capacitao e profissionalizao. O MDA no tem mecanismos de controle das informaes necessrias ao cumprimento do estabelecido no normativo, quais sejam: municpios que possuem programa de capacitao reconhecido pelo Poder Pblico (seja ele estadual, municipal ou federal) e quais agricultores esto participando desses programas. 74. Ressalta-se que praticamente todos os estados da regio da Sudene possuem rgo de Assistncia Tcnica Estadual e que o prprio MDA possui o programa de ATER (Assistncia Tcnica e Extenso Rural) em vrios municpios abrangidos pelo Garantia Safra. Porm, no h qualquer sistematizao da informao a respeito de quais beneficirios da poltica esto participando dessas iniciativas. 75. Quanto complementaridade entre os investimentos feitos no mbito do Programa Garantia Safra e os investimentos feitos em assistncia tcnica nos estados do Nordeste, verificou-se um distanciamento entre as trs principais aes do governo para fortalecimento de convivncia com o semirido: pagamento de benefcios, investimentos em assistncia tcnica nos estados e aes de estmulo disseminao de tecnologias de convivncia com o semirido. 76. Para a soluo parcial dos problemas acima apontados, destacam-se como boas prticas os procedimentos adotados pela Embrapa, em parceria com as organizaes estaduais de pesquisa agropecuria do Nordeste, em especial a Empresa Pernambucana de Pesquisa Agropecuria - EPA, a Empresa de Pesquisa Agropecuria do Rio Grande do Norte - Emparn e a Empresa Estadual de Pesquisa da Paraba - Emepa, que desenvolvem trabalhos para conhecer as necessidades das comunidades rurais e propor aes que visem a superar a situao atual dos agricultores familiares que se encontram na regio, dentre outros: a) fortalecimento da agricultura familiar com base tecnolgica para o Programa Fome Zero nos territrios do Cariri e do Brejo, na Paraba Emepa; b) sistematizao de experincias de agricultores em prticas agroecolgicas na perspectiva da convivncia com escassez de recursos hdricos na Bahia e em Sergipe; c) inovao participativa de tecnologias para o fortalecimento da agricultura familiar inserida no Programa Brasil sem Misria, no territrio do Vale do Guaribas, semirido Piauiense; d) uso de sistemas agroflorestais para a recuperao de reas degradadas, produo de alimentos e desenvolvimento rural sustentvel; e e) transferncia de tecnologia em sistemas agroflorestais para agricultura familiar nos territrios do Recncavo Baiano e Bacia do Paramirim, no estado da Bahia.
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77. Baseado nas causas identificadas da situao encontrada, descrita acima, bem como nas boas prticas encontradas no decorrer dos trabalhos de campo, prope-se a expedio de determinao ao MDA para: a) estabelecer cronograma de aes destinadas a retirar os agricultores do risco climtico, a exemplo de iniciativas que configurem melhora das condies de plantio ou a introduo de novas tecnologias no Zoneamento Agrcola de Risco Climtico, de modo a cumprir o disposto no inciso XI do art. 3 do Decreto 4.962/2004; b) instituir mecanismos de diviso de responsabilidades entre as trs esferas do poder federativo, definindo as aes de estmulo disseminao de tecnologias de convivncia com o semirido, associadas ao benefcio Garantia Safra, de modo a cumprir o art. 6A da Lei 10.420/2002; c) desenvolver mecanismos de controle para a participao obrigatria dos beneficirios em programas de capacitao e profissionalizao como condio para receberem o benefcio, de modo a cumprir o disposto no art. 10, pargrafo nico, da Lei 10.420/2002; d) desenvolver mecanismos de estmulo prestao de assistncia tcnica e extenso rural aos beneficirios do Garantia Safra, bem como de planejamento conjunto com entidades que prestam esse servio, de modo a dar sustentabilidade s suas atividades econmicas e melhorar as condies de convivncia com o semirido, de modo a cumprir o art. 6A da Lei 10.420/2002. 78. Como benefcios da adoo dessas medidas, espera-se a melhora gradativa da situao econmica e social dos agricultores em situao de risco, com estabelecimento de condies de convivncia com o semirido e gerao de renda sustentvel, bem como a criao de possibilidade de elevao da condio dos beneficirios do GS ao status de produtores rurais com possibilidades inclusive de acesso ao crdito. 79. Espera-se ainda a diminuio gradativa dos gastos com benefcios sociais para essa regio medida que os agricultores forem melhorando sua situao econmica e de risco agroclimtico. A adoo de prticas agronmicas indicadas pela pesquisa agropecuria para o semirido deve ser estimulada. 80. As culturas indicadas no marco regulatrio do GS (art. 8 da Lei 10.420/2002) feijo, milho, arroz, mandioca ou algodo , como condio de acesso ao pagamento do benefcio, podem estar servindo de estmulo adoo de prticas agronmicas contrrias ao preconizado pela pesquisa agropecuria nacional, j que no possuem indicao tcnica para o seu cultivo na maior parte dos municpios do semirido. 81. Confrontando-se as disposies do art. 8 da Lei 10.420/2002 com as portarias do ZARC, verificou-se que, dentre os municpios que participaram do Programa Garantia Safra, apenas 66% tem indicao para milho, 9% para feijo 1 safra, 68% feijo caupi, 21% para arroz, 75% para mandioca e 69% para algodo. 82. Existem estados em que o percentual de zoneamento de 0%, a exemplo do feijo caupi na Bahia e Alagoas, o arroz nos estados do Cear, Rio Grande do Norte, Pernambuco e Sergipe, a mandioca e o milho no estado de Alagoas, e feijo 1 safra no Maranho, Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba e Pernambuco. 83. As nicas culturas que esto totalmente amparados pelo zoneamento agrcola so o milho e o feijo caupi para plantio nos municpios dos estados de Sergipe e Cear.
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Mapa 2 Percentual de municpios que possuem indicao tcnica para o cultivo das culturas dispostas no art. 8 da Lei 10.420/2002.
Fonte: Mapa confeccionado pela equipe do TCU a partir das Portarias de Zoneamento Agrcola de Risco Climtico ZARC para a safra 2012/13 nos municpios da regio da Sudene.
84. Apesar da alterao da lei do Garantia Safra em 2012, que possibilitou o plantio de outras culturas a serem definidas pelo rgo gestor do fundo, verificou-se que, de acordo com as entrevistas realizadas com beneficirios e tcnicos das empresas estaduais de pesquisa e extenso, os agricultores continuaram plantando apenas milho, feijo, algodo, arroz e mandioca em 2013. 85. Alm disso, conforme exposto pelo MDA nas apresentaes intituladas Garantia Safra: um seguro para o Nordeste e para o semirido brasileiro e Garantia Safra: macroprocesso s e evoluo, o prprio ministrio divulga que no h exigncia de observao do zoneamento agrcola de risco climtico ou de qualquer tecnologia de produo, o que caracteriza o incentivo por parte do ministrio adoo de prticas agronmicas contrrias ao preconizado pela pesquisa agropecuria nacional. 86. Assim, se de um lado o Ministrio da Agricultura por meio do ZARC no aconselha os cultivos indicados pelo Garantia Safra em diversos municpios do semirido, por outro lado o MDA estimula o 11
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plantio dessas culturas e garante o pagamento quando h perda da safra, incorrendo contra os princpios da eficincia e da economicidade. 87. Registraram-se, em entrevistas nos municpios atendidos pelo GS, casos de agricultores que decidiram iniciar o plantio das culturas indicadas pelo programa para que pudessem receber o benefcio em caso de frustrao, o que se constitui em mais um indcio de que o GS tem estimulado a continuidade de prticas agronmicas no aconselhadas pela pesquisa agropecuria nacional. 88. Como consequncia da situao encontrada, verificou-se que a continuidade da utilizao de culturas sem indicao tcnica expe os agricultores a constantes quebras de safra e potencializa o risco de perda e, consequentemente, amplia a dependncia econmica dos agricultores em relao ao recebimento do benefcio social. 89. Outro efeito a ausncia de melhora gradativa da situao econmica e social dos agricultores em situao de risco e a possibilidade de elevao da condio dos beneficirios do GS ao status de produtores rurais independentes, aptos a participar de outros programas governamentais de mitigao de riscos agroclimticos como o Proagro e o Programa de Subveno ao Seguro Rural, no caracterizados como benefcios sociais. 90. Como causas para a situao encontrada pode-se citar a ausncia de cronograma ou plano de ao destinado a oferecer opes tecnicamente viveis aos beneficirios para que possam ter atividades economicamente sustentveis no semirido, a exemplo de novas tecnologias de cultivo, culturas e cultivares adaptadas ao semirido, armazenamento de gua e irrigao. 91. No que se refere possibilidade de utilizao de tecnologias j existentes, verificou-se uma ausncia de rotinas de trabalho para o mapeamento e a implantao de modalidades inovadoras de assistncia tcnica j conhecidas e em experimentao na regio do semirido por ONGs e por centros de pesquisa regionais, bem como uma aproximao insuficiente com os centros da Embrapa para utilizao dos estudos e projetos desenvolvidos para o semirido. 92. Baseando-se nas causas identificadas para a situao encontrada, prope-se determinao ao MDA para a adoo das medidas necessrias a: a) desestimular o plantio de culturas no aconselhadas pela pesquisa agropecuria nacional e, ao mesmo tempo, oferecer estmulo e opes de cultivos e de prticas agronmicas adaptadas ao semirido, disponibilizadas pela pesquisa agropecuria nacional; b) estabelecer cronograma para o provimento de meios de acesso aos produtores beneficirios do Garantia Safra aos servios de assistncia tcnica, de modo a implantar opes tecnicamente viveis para o desenvolvimento de atividades economicamente sustentveis, a exemplo de novas tecnologias de cultivo, culturas e cultivares adaptadas ao semirido, armazenamento de gua e irrigao. 93. Como benefcios da adoo dessas medidas, espera -se a adaptao dos beneficirios do Garantia Safra utilizao de tcnicas viveis para o semirido, de forma que sejam minimizadas a possibilidade de perda dos plantios e a dependncia econmica do benefcio, gerando, assim, a melhora gradativa da situao econmica e social dos agricultores em situao de risco, com estabelecimento de condies para a gerao de renda sustentvel e a possibilidade de acesso a outros programas governamentais de mitigao de riscos agroclimticos, como o Proagro e o Programa de Subveno ao Seguro Rural, no caracterizados como benefcios sociais. V. A instituio de rotinas de avaliao de impactos, de qualidade no atendimento e de sustentabilidade financeira deve melhorar a conduo do Garantia Safra. 94. Grande parte das pequenas cidades na regio da Sudene so fortemente dependentes da agricultura familiar. Os valores repassados pelo benefcio Garantia Safra impactam positivamente a economia local e tendem a diminuir o xodo rural e contribuir para a manuteno do agricultor em sua atividade. 95. Esses resultados, porm, devem ser avaliados de maneira objetiva, de modo que possam ser utilizados para orientar a conduo da poltica pblica e servir como instrumento de transparncia para a sociedade e os beneficirios. 12
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96. O Garantia Safra no tem rotinas e sistemas para avaliao consistente de satisfao de seus usurios no que se refere ao atendimento ao pblico, indicadores de resultado e impactos, bem como da sustentabilidade do fundo utilizado para custear as despesas do programa. O Programa Garantia Safra deve ser orientado por indicadores de processo e de resultados consistentes. 97. O Garantia Safra utiliza como indicadores a adeso de municpios e agricultores, por safra e por estado, para medio peridica de seu desempenho. Esses indicadores medem apenas a evoluo do quantitativo de adeses, porm no medem o desempenho global de acordo com o objet ivo do programa, que est relacionado com a garantia das condies mnimas de sobrevivncia aos agricultores no semirido. 98. Os indicadores utilizados permitem saber o nmero de beneficirios inscritos no programa, mas no se sabe at que ponto as condies de convivncia com o semirido foram melhoradas ou se os valores so suficientes para manuteno das condies mnimas de sobrevivncia, conforme estabelecido como objetivos pelos normativos do GS. 99. Alm disso, conforme disposto no stio do MDA na Internet, em reportagem intitulada Agricultores que receberam boleto do Garantia Safra devem fazer o pagamento at 31/01, o GS tratado pelo prprio Ministrio como um seguro com recursos provenientes do Fundo Garantia Safra, formado por aportes da Unio, dos estados, dos municpios e dos prprios agricultores familiares, o que dificulta a anlise de seus resultados como benefcio, conforme est definido em lei. 100. De acordo com o estudo realizado por Kawamura (2010), a falta de identidade no Garantia Safra uma questo que precisa ser resolvida para se poder pensar a sustentabilidade do programa e que indicadores devem ser usados para avali-lo: Se o programa se estruturar sobre uma lgica de seguro, ento a composio dos fundos para seu financiamento e tambm a modalidade de prmio aos agricultores em caso de perdas deveria obedecer a um critrio de proporcionalidade previamente estabelecido. Isto , o recebimento de recursos pelo programa deveria ser proporcional capitalizao que os aderidos fazem ao programa, e o tamanho do fundo deveria ser estabelecido de acordo com o percentual de adeso. Se, diferente disso, a lgica de programa de transferncia de renda prevalecer, ento o objetivo deve ser a cobertura do maior nmero possvel de famlias em situao de sensibilidade ambiental a perdas decorrentes de problemas hdricos e os aportes governamentais ganham maior peso na determinao do tamanho do programa e sua cobertura. 101. Nesse sentido, a ausncia de definio precisa por parte do MDA/SAF da natureza jurdica/escopo do programa, se um seguro agrcola ou um programa de transferncia de renda, dificulta o estabelecimento de indicadores e metas. 102. Mesmo sem indicadores consistentes, observou-se um processo de expanso do Garantia Safra sem corrigir falhas j detectadas pelos rgos de controle e sem aperfeioar o fluxo de informaes, as formas de controle social e o processo de seleo dos beneficiados. H iniciativa para ampliar o programa para reas fora da regio da Sudene, conforme evidencia o de termo de adeso que estende o programa a 78 municpios do Rio Grande do Sul. 103. Essa ampliao, sem a avaliao sistematizada da efetividade do programa, representa ainda mais riscos sustentabilidade do Fundo Garantia Safra, uma vez que foi construdo para a regio da Sudene e no foram localizados estudos a respeito dos impactos dessa ampliao. 104. Ainda com relao qualidade de prestao de servios do GS e anlise de seus resultados, verificou-se que o programa no prev a pesquisa peridica de satisfao dos usurios ou anlise dos impactos do programa que subsidie adequadamente a tomada de decises governamental. 105. O principal efeito advindo da situao encontrada que os indicadores de resultado atualmente utilizados pelos gestores do GS no garantem que sejam medidos adequadamente o cumprimento dos objetivos da poltica pblica. Assim, os desvios e problemas na execuo do programa deixam de ser objeto de aprimoramento, afastando ganhos de eficincia necessrios sustentabilidade do mesmo em mdio e longo prazo. 13
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106. A ausncia de indicadores de resultado e de processos consistentes pode ser atribuda aos seguintes fatores: a) inexistncia de rotina de trabalho e de desenvolvimento de indicadores de desempenho que meam efetivamente os resultados da atuao do gestor para consecuo dos seguintes diretrizes/objetivos: i. garantia de condies mnimas de sobrevivncia aps eventos severos de seca ou excesso hdrico; ii. melhoria das condies de convivncia com o semirido. b) inexistncia de rotina de trabalho e de desenvolvimento de padres mnimos de qualidade e de satisfao dos usurios; c) indefinio da MDA/SAF da natureza jurdica/escopo do programa: se um seguro agrcola ou um programa de transferncia de renda, o que dificulta o estabelecimento de indicadores e metas. 107. Baseado nas causas identificadas da situao encontrada descrita acima se prope a expedio de determinao ao MDA para que, em respeito aos princpios da transparncia e da efetividade, adote as medidas necessrias para: a) desenvolver indicadores de desempenho que traduzam as diretrizes constantes da Lei 10.420/2002, quais sejam garantia de condies mnimas de sobrevivncia aps eventos severos de seca ou excesso hdrico e melhoria das condies de convivncia com o semirido, contendo no mnimo: a) rotinas e fontes de coleta de dados; b) planos de metas de curto, mdio e longo prazo; e c) rotinas de reviso de estratgias em conformidade com os resultados dos indicadores; b) deixar clara a natureza do Garantia Safra como um benefcio, conforme define a Lei 10.420/2002, nas peas de divulgao do programa e rotinas internas de operacionalizao ou envide esforos no sentido de adaptar os normativos do GS para que a poltica seja definida sob a lgica de seguro rural para agricultores de baixa renda; c) realizar estudo destinado implantao de padres mnimos de atendimento ao beneficirio do Garantia Safra, promovendo ainda a implantao de rotinas de trabalho para a aferio da qualidade dos servios e produtos oferecidos pelos operadores do GS (prefeituras, sindicatos, etc.), bem como o ndice de satisfao dos usurios. 108. Como benefcios da adoo dessas medidas, espera-se um avano na aferio dos resultados obtidos pela gesto do Garantia Safra, de forma que os desvios e problemas na execuo do programa possam ser objeto de aprimoramento, obtendo-se os ganhos de eficincia necessrios sustentabilidade do programa em mdio e longo prazo, bem como a melhoria na avaliao da quantidade de recursos despendidos em relao efetividade das aes do programa. A sustentabilidade do Fundo Garantia Safra deve ser avaliada periodicamente, para garantir o equilbrio financeiro do fundo. 109. A anlise da execuo fsico-financeira do Garantia Safra demonstra falhas no planejamento e controle dos resultados oramentrios. Os dados do Sigplan e do Siop, de 2008 at 2012, exerccios em que o sistema esteve ativo, indicam que as metas fsicas no foram observadas e que os resultados fsicos e financeiros eram incompatveis. 110. As metas fsicas so calculadas com base na quantidade de agricultores inscritos no programa. Ocorre que esse indicador no demonstra correspondncia com a meta financeira, uma vez que esses valores esto relacionados quantidade de agricultores que receberam o benefcio. 111. O grfico a seguir demonstra que, para os exerccios analisados, a meta fsica (nmero de agricultores inscritos) esteve sempre abaixo das metas inicialmente estabelecidas em cada exerccio, enquanto que o gasto com o programa sempre esteve acima das metas financeiras traadas para cada exerccio, piorando-se o panorama nos exerccios de 2012 e 2013, devido seca que atingiu a Regio Nordeste. Grfico 4 Rendimento Fsico e Financeiro da Ao Contribuio ao Fundo Garantia Safra
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Fsico - em milhares de inscritos
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800
600
400
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400
200
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2008 Fisico Previsto 2009 Fisico Realizado 2010 2011 2012 2013 Financeiro Previsto Loa
0
Financeiro Realizado
Fonte: Grfico confeccionado pelo TCU a partir de dados do Sigplan e do SIOP - exerccios 2008 a 2013. Dados fsicos do programa no exerccio de 2013 no disponveis.
112. Em 2008, a meta fsica constante da Lei Oramentria Anual previu a cobertura de 686,3 mil agricultores, tendo sido alcanados 558,5 mil. O oramento de R$ 75,5 milhes, definido inicialmente, teve que ser suplementado, perfazendo um total de R$ 89,1 milhes. 113. No exerccio de 2009 foi prevista a adeso de 718,8 mil famlias, tendo sido alcanadas, 553,2 mil. Considerando a meta fsica estabelecida, o oramento inicialmente previsto foi de R$ 130 milhes, sendo executado, no entanto, o total de R$ 627,1 milhes para pagamento a 423,5 mil beneficirios. 114. Em 2010, a meta fsica constante da Lei Oramentria Anual previu a cobertura de 833,8 mil agricultores com o oramento de R$ 100 milhes, entretanto, tal valor foi suplementado, perfazendo um total de R$ 320 milhes para atendimento de 639,2 mil agricultores. 115. No exerccio de 2011, foi previsto o atendimento de 1.083.333 famlias, tendo sido alcanados, entretanto, 737,9 mil agricultores inscritos. Considerando a meta fsica estabelecida, o oramento inicialmente previsto foi de R$ 130 milhes, para pagamento de 166.935 beneficirios. Esse foi o nico exerccio da srie em que no foi demandada a suplementao oramentria. 116. Para o exerccio de 2012 foi previsto o atendimento de 1,08 milho de famlias, tendo sido alcanadas, entretanto, 771,3 mil. Considerando a meta fsica estabelecida, o oramento inicialmente previsto foi de R$ 130 milhes, sendo executado, no entanto, o total de R$ 627,1 milhes, com o pagamento a 769,2 mil beneficirios. 117. De acordo com esses dados da srie apresentada acima, observa-se que a contribuio federal no perodo foi da ordem de R$ 1,68 bilho maior que os limites autorizados pelo oramento. O exerccio de 2013 apresenta uma suplementao ainda maior. Apesar de previsto o valor de R$ 203 milhes, at outubro de 2013, o programa j tinha consumido o total de R$ 927 milhes. 118. Analisando-se os resultados de pagamento de indenizaes no perodo de 2006 a 2013 , conclui-se que o programa no possui sustentabilidade financeira, necessitando de aportes cada vez maiores, conforme a entrada de novos beneficirios e apresenta problemas graves de previsibilidade, uma vez que os aportes financeiros da Unio ao Fundo Garantia Safra foi feito em at 383% a mais do que o previsto na lei oramentria anual do ano de referncia, no sendo suplementado apenas no exerccio de 2011. 119. Como consequncia da situao encontrada, a Unio tem, em praticamente todos os exerccios, excedido o valor estimado de gastos enviado ao Congresso no PLOA. Isso demonstra que o Governo Federal est exposto a riscos desconhecidos e que o princpio da transparncia no tem sido aplicado ao oramento do GS, que, apesar dos seguidos dficits, tem sido previsto com erros que chegaram a ultrapassar os 300%.
Financeiro - em R$ Milhes
1200
1.000
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120. Tal fato dificulta ainda o exerccio dos controles interno, externo e social das atividades e dos objetivos do programa, devido s falhas de ajustes nos processos de coleta e tratamento dos dados oramentrios. 121. Como causas para a situao encontrada pode-se destacar: a) falta de sistematizao de rotina para apurao dos valores para incluso no PPA e nos oramentos anuais relacionados com o nmero de beneficirios, baseada em clculos atuariais para definio dos percentuais de contribuio ao Fundo Garantia Safra, de modo que haja equilbrio entre as contribuies de cada ente federado e a previso de desembolso; b) incompatibilidade dos parmetros utilizados para definio das metas, visto que as metas fsicas do programa se referem ao nmero de beneficirios inscritos, porm as metas financeiras correspondem ao nmero de beneficirios que receberam indenizaes. 122. Considerando as causas identificadas para a situao encontrada, prope-se a expedio de determinao ao MDA para que, de modo a garantir o princpio da transparncia e dar previsibilidade ao oramento do programa, adote as medidas necessrias para a compatibilizao de dados fsicos e financeiros do programa nas peas oramentrias dos prximos exerccios, de modo a proporcionar equilbrio financeiro ao fundo e dar previsibilidade ao oramento definido na LOA de cada exerccio. 123. Como benefcios da adoo dessa medida, espera-se a melhoria dos controles interno, externo e social das atividades e objetivos do programa, com uma maior transparncia na coleta e tratamento dos dados oramentrios, bem como a promoo de maior equilbrio financeiro do Fundo Garantia Safra. A ausncia de documentao das regras de negcio dos sistemas informatizados e das bases de dados do Garantia Safra provoca deficincias na conduo do programa. 124. A anlise do dicionrio de dados das bases do Pronaf e do Garantia Safra enviados pelo MDA ao TCU demonstra que o referido dicionrio resultado de engenharia reversa do banco de dados. No h uma definio precisa sobre os elementos de dados, ou seja, no h uma descrio semntica de cada campo das tabelas de dados. 125. Para se obter a renda dos beneficirios do Garantia Safra, por exemplo, no se consegue a informao analisando os dados armazenados no banco de dados nem h documentao de software em que seja estabelecida a regra de como se obter essa informao. Em atendimento a pedido do TCU para se obter as rendas brutas dos beneficirios do programa GS, foi necessrio fazer engenharia reversa dos cdigos do sistema. 126. No h controle das informaes histricas sobre a folha de pagamento do Garantia Safra, dentro dos sistemas de informao e em suas bases de dados. Na base de dados solicitada, observa-se diferenas na quantidade de registros apresentada oficialmente pelo MDA e o que se encontra armazenado na base de dados. 127. A gerao da folha de pagamento do Garantia Safra elaborada por meio de acesso direto s bases de dados. No h um relatrio gerencial controlado pelo sistema gerenciador do programa e as informaes histricas no se encontram na base de dados. 128. Em consequncia, h dificuldades de manuteno dos bancos de dados do programa e de se obter relatrios gerenciais do seu funcionamento. O modelo e a documentao das bases de dados no podem ser considerados completos. H tambm a ausncia de uma associao de significados dos termos utilizados, o que faz com que a informao fique no domnio de alguns profissionais da rea de banco de dados e, caso esses profissionais deixem o cargo, haver perda de informaes. 129. O acesso direto base de dados para gerar as folhas de pagamento representa uma falha de segurana, pois h um risco maior de que os dados sejam indevidamente modificados ou perdidos. 130. Como causas para a situao encontrada pode-se destacar: a) a ausncia de dicionrio de dados dos sistemas mantidos pelo MDA;
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b) os sistemas foram desenvolvidos no passado sem a devida documentao e, em razo da alta demanda da rea de informtica do MDA, os sistemas continuam a ser mantidos sem que se desenvolva essa documentao; c) a informtica do MDA assumiu recentemente os sistemas referentes ao Garantia Safra, que estavam sob a responsabilidade da prpria Secretaria de Agricultura Familiar SAF/MDA; d) no houve tempo hbil, segundo informado pelos servidores da informtica, de serem desenvolvidos os relatrios gerenciais; e) os dados da folha de pagamento eram controlados por meio de planilhas eletrnicas, o que ocasiona distoro no momento de se gerar relatrios. Os dados continuam a ser extrados de forma manual. 131. Considerando as causas identificadas, prope-se recomendar ao MDA que, conforme boas prticas (Cobit 4.1, objetivo de controle AI2.7 e AI6.5), apresente ao Tribunal, no prazo de 120 dias, plano de ao com definio dos responsveis, prazos e atividades contendo as medidas necessrias para: a) desenvolver o dicionrio de dados compatvel com o modelo de dados dos sistemas do Garantia Safra, de modo a tornar mais eficientes as manutenes evolutiva e corretiva do sistema, melhorando o entendimento das equipes envolvidas; b) carregar na base de dados do Garantia Safra todas as informaes histricas da folha de pagamento; c) desenvolver relatrios gerenciais que diminuam o acesso direto s bases de dados por desenvolvedores e membros da equipe de banco de dados. 132. Como benefcios da adoo dessas medidas espera-se: a) a melhoria no controle da informao, de modo a tornar mais eficientes as manutenes evolutiva e corretiva, melhorando o entendimento das equipes envolvidas sobre o sistema; b) possibilitar que as decises gerenciais tomadas levem em conta informaes seguras, ntegras e confiveis; c) facilitar a gerao das folhas de pagamento, minimizando riscos d e que dados sejam corrompidos ou mesmo que dados errneos sejam gerados. VI. Anlise dos Comentrios dos Gestores 133. Em cumprimento ao disposto nos pargrafos 144-148 das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da Unio (NATs), aprovadas pela Portaria TCU 280/2010, alterada pela Portaria TCU 168/2011; nos pargrafos 148, 174 e 185-189 do Manual de Auditoria de Natureza Operacional, aprovado pela Portaria TCU 144/2000, revisado pela Portaria Segecex 4/2010, encaminhou-se, por meio do Ofcio 0653/2013-TCU/SecexAmbiental, de 02/12/2013, dirigido ao Secretrio Executivo do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, uma via da verso preliminar do Relatrio de Auditoria Operacional realizada no Programa Garantia Safra para comentrios sobre pontos relevantes do referido relatrio. 134. A Secretaria de Agricultura Familiar (SAF) encaminhou seus comentrios pelo Ofcio 293/2013/SE-MDA, de 18/12/2013, culminando em alteraes nos pargrafos 32, 34, 35, 36, 37 e 117, alm da Tabela 1. 135. A anlise detalhada de cada questionamento do gestor encontra-se no Apndice A, bem como a descrio das alteraes feitas no relatrio final em decorrncia desses apontamentos. VII. Concluso 136. O benefcio Garantia Safra tem ajudado a garantir renda mnima a agricultores da regio da Sudene que vinham h vrios anos sofrendo perdas sistemticas em suas lavouras, devido falta e/ou inconstncia de chuvas. 137. Essa poltica, em conjunto com outros benefcios sociais, tem contribudo para o combate misria e servido como estmulo para o agricultor se manter na atividade rural, tendo se expandido fortemente nos ltimos exerccios, chegando a abranger mais de 770 mil famlias, com gastos de R$ 950 milhes no exerccio de 2012. 17
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138. Apesar desse importante papel, existem ainda diversas oportunidades de melhoria em sua dinmica de planejamento e controle, na melhoria da convivncia dos agricultores familiares com o semirido, alm de avanos a serem obtidos no monitoramento da qualidade de prestao dos servios e na avaliao de seus impactos. 139. No que se refere s instncias e fruns de deciso, planejamento e controle social do Garantia Safra foram encontradas situaes que comprometem a eficincia e a economicidade da execuo da poltica, tais como o pagamento de mais de 87 milhes em benefcios para agricultores fora do perfil do programa nos exerccios de 2011 e 2012. 140. Alm disso, h necessidade de verificar o pagamento de outros R$ 300 milhes, nos mesmos exerccios, a beneficirios que possuem veculos automotores, situao incompatvel com a renda familiar de 1,5 salrios mnimos requerida pelas regras do programa, devido ao investimento inicial e custos de manuteno de tais bens. 141. Alm disso, o programa carece de detalhamento na mensurao de riscos, uma vez que o oramento definido inicialmente nas leis oramentrias tem que ser constantemente suplementado, excedendo ao estabelecido como cota de 60% da Unio para contribuio com o Fundo Garantia Safra, chegando a 382%, em 2011, e a 357%, em 2012, do programado inicialmente no PLOA enviado ao Congresso Nacional, o que compromete a transparncia e a previso oramentria da poltica. 142. No que se refere melhoria de convivncia dos agricultores com a regio do semirido, notase que o GS no tem uma sistemtica de operacionalizao de aes para melhoria das condies de convivncia dos agricultores familiares com esse bioma, conforme definido no art. 6A da Lei 10.420/2002, e pode ainda estar servindo de estmulo adoo de prticas agronmicas no indicadas para a regio pela pesquisa agropecuria nacional. 143. No monitoramento de impactos, constatou-se que os gestores do Garantia Safra no possuem rotinas e sistemas para avaliao consistente de dados a respeito de satisfao de seus usurios, de indicadores de resultados, impactos e objetivos traados para o programa, bem como da sustentabilidade do fundo utilizado para custear suas despesas. 144. As deliberaes propostas pelo TCU visam instituio de novos controles nos sistemas informatizados, ao aperfeioamento de dimensionamento de riscos financeiros, ao tratamento de informaes estratgicas, avaliao peridica da sustentabilidade financeira do Fundo Garantia Safra, alm da instituio de medidas de estmulo s prticas agronmicas adequadas para a regio do semirido. 145. Espera-se que a implementao das medidas propostas aumente o desempenho da poltica na consecuo de seu objetivo de garantir condies mnimas de sobrevivncia aos agricultores familiares de municpios sistematicamente sujeitos a perda de safra pelo fenmeno da estiagem ou excesso hdrico e proporcione a economia de R$ 23,4 milhes anualmente aos cofres pblicos, alm da recuperao de R$ 66,7 milhes pagos a agricultores fora do perfil determinado em lei, referente s safras 2011/12 e 2012/13. VIII. Proposta de Encaminhamento 146. Ante o exposto, submete-se o presente relatrio considerao superior com as seguintes propostas: I. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) que: a) proceda anlise dos casos detectados na auditoria de beneficirios que no se enquadram nos critrios de seleo, identificados no cruzamento de dados com os sistemas Renavam, Siape, Sisobi, Rais e SNCR com o Sistema de Gerenciamento do Garantia Safra e, em caso de confirmao das irregularidades, promova a excluso dos beneficirios e empreenda os esforos necessrios para a restituio das indenizaes, devidamente atualizadas monetariamente, com fundamento no art. 5, incisos VI, VII e IX, do Decreto 4.962/2004 (pargrafos 31-46); 18
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b) estabelea rotinas destinadas a melhorar os controles internos do programa, de modo a viabilizar o cumprimento do art. 10 da Lei 10.420/2002, a exemplo de: b1) rotina automtica de cruzamento de dados dos beneficirios com os sistemas Renavam, Siape, Sisobi, Rais e SNCR nos sistemas de controle do Garantia Safra ou de emisso da DAP, dentre outros julgados importantes para coibir fraudes e prejuzos no GS; e b2) mecanismos de responsabilizao das pessoas que prestarem informaes falsas para atender aos requisitos de acesso ao programa (pargrafos 31-46); c) institua, de modo a cumprir o princpio da transparncia, metodologias formais e rotinas de trabalho para clculo da previso de gastos para incluso nos PPAs e PLOAs (pargrafos 47-59); d) estabelea cronograma de aes destinadas a retirar os agricultores do risco climtico, a exemplo de iniciativas que configurem melhora das condies de plantio ou a introduo de novas tecnologias no Zoneamento Agrcola de Risco Climtico, de modo a cumprir o disposto no inciso XI do art. 3 do Decreto 4.962/2004 (pargrafos 64-77); e) institua mecanismos de diviso de responsabilidades entre as trs esferas do poder federativo, definindo as aes de estmulo disseminao de tecnologias de convivncia com o semirido, associadas ao benefcio Garantia Safra, de modo a cumprir o art. 6A da Lei 10.420/2002 (pargrafos 64-77); f) desenvolva mecanismos de controle para a participao obrigatria dos beneficirios em programas de capacitao e profissionalizao como condio para receberem o benefcio, de modo a cumprir o disposto no art. 10, pargrafo nico, da Lei 10.420/2002 (pargrafos 64-77); g) desenvolva mecanismos de estmulo prestao de assistncia tcnica e extenso rural aos beneficirios do Garantia Safra, bem como de planejamento conjunto com entidades que prestam esse servio, de modo a dar sustentabilidade s suas atividades econmicas e melhorar as condies de convivncia com o semirido, de modo a cumprir o art. 6A da Lei 10.420/2002 (pargrafos 64-77); h) institua mecanismos para desestimular o plantio de culturas no aconselhadas pela pesquisa agropecuria nacional e, ao mesmo tempo, oferecer estmulo e opes de cultivos e de prticas agronmicas adaptadas ao semirido, disponibilizadas pela pesquisa agropecuria nacional (pargrafos 80-92); i) estabelea cronograma para o provimento de meios de acesso aos produtores beneficirios do Garantia Safra aos servios de assistncia tcnica, de modo a implantar opes tecnicamente viveis para o desenvolvimento de atividades economicamente sustentveis, a exemplo de novas tecnologias de cultivo, culturas e cultivares adaptadas ao semirido, armazenamento de gua e irrigao (pargrafos 80-92); j) desenvolva indicadores de desempenho que traduzam as diretrizes constantes da Lei 10.420/2002, quais sejam garantia de condies mnimas de sobrevivncia aps eventos severos de seca ou excesso hdrico e melhoria das condies de convivncia com o semirido, contendo , no mnimo: j1) rotinas e fontes de coletas de dados; j2) planos de metas de curto, mdio e longo prazo; e j3) rotinas de reviso de estratgias em conformidade com os resultados desses indicadores (pargrafos 96-107); k) deixe clara a natureza do Garantia Safra como um benefcio, conforme define a Lei 10.420/2002, em suas peas de divulgao do programa e rotinas internas de operacionalizao ou envide esforos no sentido de adaptar os normativos do GS para que a poltica seja definida sob a lgica de seguro rural para agricultores de baixa renda (pargrafos 96-107); l) realize estudo destinado implantao de padres mnimos de atendimento ao beneficirio do Garantia Safra, promovendo ainda a implantao de rotinas de trabalho para a aferio da qualidade dos servios e produtos oferecidos pelos operadores do GS (prefeituras, sindicatos, etc.), bem como os ndices de satisfao dos usurios (pargrafos 96-107); m) compatibilize os dados fsicos e financeiros do programa nas peas oramentrias dos prximos exerccios, de modo a proporcionar o equilbrio financeiro ao fundo e dar previsibilidade ao oramento definido na LOA de cada exerccio, em conformidade com o princpio da transparncia (pargrafos 109-122). 19
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II. Recomendar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio que: a) institua medidas de curto, mdio e longo prazo para qualificao da atuao dos CMDRS, a exemplo de programas de formao e educao continuada de seus membros, estmulos integrao com os rgos locais e municipais e disseminao de boas prticas, dentre outras consideradas adequadas pelo Comit Gestor do Garantia Safra (pargrafos 31-46); b) institua medidas de estmulo ao acompanhamento do histrico do produtor e de inscrio no programa pelos rgos locais de assistncia tcnica (pargrafos 31-46); c) conforme boas prticas definidas no Cobit 4.1, objetivo de controle AI2.7 e AI6.5, adote providncias para (pargrafos 124-131): c.1) desenvolver dicionrio de dados compatvel com o modelo de dados dos sistemas do Garantia Safra, de modo a tornar mais eficientes as manutenes evolutiva e corretiva dos sistemas, melhorando o entendimento das equipes envolvidas; c.2) carregar na base de dados do Garantia Safra todas as informaes histricas da folha de pagamento; c.3) desenvolver relatrios gerenciais que diminuam o acesso direto s bases de dados por desenvolvedores e membros da equipe de banco de dados. III. Determinar ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio que encaminhe ao Tribunal de Contas da Unio, no prazo de 90 dias, plano de ao contendo o cronograma de adoo das medidas necessrias implementao das determinaes e recomendaes constantes dos itens I e II retro, com definio dos responsveis, prazos e atividades acerca das medidas a serem tomadas; em conformidade com o art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com art. 250, inciso II, e 243 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, pargrafos 196/197-202/207 do Manual Anop, aprovado pela Portaria Segecex 4/2010; pargrafos 167 -169 do Anexo Portaria TCU 280/2010; e Portaria Segecex 27/2009; IV. Determinar Segecex que, em conjunto com a SecexAmbiental e com a Secretaria de Solues de Tecnologia da Informao STI, disponibilize o relatrio, voto e acrdo, bem como o relatrio da unidade tcnica que integra os autos, na pgina do Tribunal na Internet, com acesso pblico. V. Dar cincia do acrdo que vier a ser prolatado, bem como do voto e do relatrio que o fundamentam, alm do relatrio da unidade tcnica: ao Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio (MDA), ao Presidente da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Embrapa e s demais instituies com participao registrada na auditoria, para cincia e ampla divulgao interna junto s unidades interessadas. VI. Autorizar a SecexAmbiental a proceder ao monitoramento das deliberaes que vierem a ser prolatadas no presente processo. VII. Arquivar os autos. o relatrio.
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VOTO Este processo refere-se auditoria de natureza operacional realizada no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), com o objetivo de avaliar a eficcia da Ao 0359 - Contribuio para o Fundo Garantia Safra do Governo Federal na mitigao de riscos na agricultura. 2. A auditoria faz parte de um conjunto de trabalhos da SecexAmbiental, derivados do TC 039.811/2012-3, que estudou os mecanismos de diminuio de riscos da atividade agropecuria adotados pelo Governo Federal, quais sejam: o Programa de Subveno ao Prmio de Seguro Rural, o Proagro e o Garantia Safra. 3. O Garantia Safra um benefcio destinado a agricultores familiares localizados na rea de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste Sudene que sofrem perda de safra por motivo de seca ou excesso de chuvas. 4. A relevncia da fiscalizao pode ser sintetizada no fato de que os dispndios com essa poltica subiram consideravelmente desde a sua implantao, saindo de R$ 28 milhes empenhados em 2004 para R$ 627 milhes em 2012 e R$ 980 milhes at o ms de setembro de 2013, com o aumento de 3.440% nesse perodo. 5. Neste trabalho, a equipe de auditoria detectou diversas oportunidades de melhoria na conduo do programa que apontaram a existncia de beneficirios fora do perfil requerido, insuficincia de instrumentos de previso oramentria da despesa, falhas na coleta e tratamento de dados estratgicos e indicadores de desempenho, insuficincia dos mecanismos de estmulo adoo de prticas agronmicas adequadas e outras medidas de convivncia do agricultor com o semirido. 6. Ressalto que as medidas corretivas propostas no relatrio visam a reforar a importante contribuio do Garantia Safra no processo de assegurar renda mnima a agricultores da regio da Sudene, a possibilitar o aperfeioamento da dinmica de planejamento e controle do programa, a melhorar a vida dos agricultores familiares no semirido e a promover avanos no monitoramento da qualidade de prestao dos servios e na avaliao dos impactos esperados. 7. Acrescento que essas providncias tambm tm como finalidade inibir as ocorrncias de pagamento a beneficirios fora do perfil definido nos normativos do programa, com a economia de pelo menos R$ 29,4 milhes anualmente para o Governo Federal, e favorecer a apurao e recuperao do valor pago irregularmente nas safras 2011/12 e 2012/13, estimado em R$ 66,0 milhes. 8. Por fim, considero adequado converter a determinao contida no subitem I.k da proposta de encaminhamento em recomendao. Assim sendo, acolho o parecer da SecexAmbiental e voto por que o Tribunal adote o acrdo que ora submeto ao Plenrio. TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 26 de fevereiro de 2014.
JOS MCIO MONTEIRO Relator
T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Gabinete do Ministro Aroldo Cedraz
T C 043.769/2012-8
TC 039.811/2012-3 Processos referentes: TC 015.738/2013-2 e TC 015.741/2013-3 DECLARAO DE VOTO Primeiramente, gostaria de enaltecer a viso do Nobre Relator, Ministro Jos Mcio Monteiro, ao colher proposta formulada pela Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente de dividir o presente processo de auditoria em trs: auditoria operacional no benefcio Garantia-Safra; auditoria operacional no Proagro e Zoneamento Agropecurio de Riscos Climticos (Zarc); e auditoria operacional nos instrumentos de mitigao de riscos adotados pelo Governo Federal e no Seguro Rural. No h como negar que a atividade agropecuria abarca muitos riscos que fogem ao controle humano e que afetam sobremaneira o desempenho das atividades no campo, com impactos diretos na renda do setor agrcola e na economia como um todo, principalmente no interior do Pas. Assim, considerando a importncia deste setor, os dados contidos no relatrio inicial apresentado pela equipe de auditoria so reveladores da relevncia das aes ora apreciadas por este Tribunal. S a safra 2012/2013 representa crditos em valores da ordem de R$ 133,2 bilhes. De fato, necessrio garantir a facilidade do crdito e tambm estimular a continuidade da atividade agropecuria de maneira economicamente sustentvel. Para tanto, so essenciais instrumentos de mitigao de riscos na agropecuria, no mbito da Poltica Agrcola Nacional, com vistas a oferecer oportunidade de proteo ao produtor rural contra perdas na produo e na receita agropecuria decorrentes de adversidades climticas, sanitrias e mesmo de preo. Os achados da equipe de auditoria so reveladores. Destaco os relacionados ao Zarc, instrumento de gesto de risco de fundamental importncia para a operao do Proagro e da poltica agrcola do Governo Federal, pois permite a quantificao dos riscos climticos envolvidos que podem ocasionar perdas na produo. O relatrio menciona a subutilizao deste instrumento, principalmente no que tange reduo das desigualdades regionais, contrariando princpios da Constituio Federal e das leis que regem a Poltica Agrcola Nacional e apresentando pouca abrangncia nas Regies Norte e Nordeste, decorrente, dentre outras causas, da menor nfase dada pesquisa agropecuria em relao ao CentroSul do Pas, o que limita o acesso a crdito e o desenvolvimento de cadeias produtivas nessas regies.
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T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Gabinete do Ministro Aroldo Cedraz
T C 043.769/2012-8
Com esse breve comentrio, manifesto minha concordncia com a proposta do Ministro Jos Mcio Monteiro, esperando que os estudos aqui empreendidos e as determinaes e recomendaes expedidas aos entes envolvidos nestes processos e nos dois outros possibilitem o aperfeioamento do modelo de mitigao de riscos a que est sujeito o pblico-alvo, das trs polticas com base na aplicao do Zarc. Principalmente, como nordestino, espero a melhoria do desempenho de forma a tornar vivel convivncia dos agricultores familiares com o semirido. Por fim, parabenizo a equipe tcnica que atuou nos processos, na pessoa do Secretrio Junnius Marques Arifa. Sala das Sesses, em 26 de fevereiro de 2014.
AROLDO CEDRAZ Ministro
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TC 015.741/2013-3
ACRDO N 451/2014 TCU Plenrio 1. Processo n TC-015.741/2013-3 2. Grupo I Classe V Auditoria de Natureza Operacional 3. Interessado: Tribunal de Contas da Unio 4. Unidade: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) 5. Relator: Ministro Jos Mcio Monteiro 6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou 7. Unidade Tcnica: SecexAmbiental 8. Advogado constitudo nos autos: no h 9. Acrdo: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria de natureza operacional realizada no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), com o objetivo de avaliar a eficcia da Ao 0359 Contribuio para o Fundo Garantia Safra do Governo Federal na mitigao de riscos na agricultura. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante as razes expostas pelo Relator e com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, incisos II e III, do Regimento Interno do TCU, em: 9.1. determinar ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio que: 9.1.1. proceda anlise dos casos de beneficirios que no se enquadram nos critrios de seleo, identificados no cruzamento de dados com os sistemas Renavam, Siape, Sisobi, Rais e SNCR com o Sistema de Gerenciamento do Garantia Safra e, em caso de confirmao das irregularidades, promova a excluso dos beneficirios e empreenda os esforos necessrios para a restituio das indenizaes, atualizadas monetariamente, com fundamento no art. 5, incisos VI, VII e IX, do Decreto 4.962/2004; 9.1.2. estabelea rotinas destinadas a melhorar os controles internos do programa, de modo a viabilizar o cumprimento do art. 10 da Lei 10.420/2002, a exemplo do cruzamento automtico de dados dos beneficirios com os sistemas Renavam, Siape, Sisobi, Rais e SNCR nos sistemas de controle do Garantia Safra ou de emisso da Declarao de Aptido do Pronaf DAP, entre outros julgados importantes para coibir fraudes e prejuzos, e mecanismos de responsabilizao das pessoas que prestarem informaes falsas para atender aos requisitos de acesso ao programa; 9.1.3. institua, de modo a cumprir o princpio da transparncia, metodologias formais e rotinas de trabalho para clculo da previso de gastos para incluso nos PPAs e PLOAs; 9.1.4. estabelea cronograma de aes destinadas a retirar os agricultores do risco climtico, a exemplo de iniciativas que configurem melhora das condies de plantio ou a introduo de novas tecnologias no Zoneamento Agrcola de Risco Climtico, de modo a cumprir o disposto no art. 3, inciso XI, do Decreto 4.962/2004; 9.1.5. institua mecanismos de diviso de responsabilidades entre as trs esferas do poder federativo, definindo as aes de estmulo disseminao de tecnologias de convivncia com o semirido, associadas ao benefcio Garantia Safra, de modo a cumprir o art. 6A da Lei 10.420/2002; 9.1.6. desenvolva mecanismos de controle para a participao obrigatria dos beneficirios em programas de capacitao e profissionalizao como condio para receberem o benefcio, de modo a cumprir o disposto no art. 10, pargrafo nico, da Lei 10.420/2002; 9.1.7. desenvolva mecanismos de estmulo prestao de assistncia tcnica e extenso rural aos beneficirios do Garantia Safra, bem como de planejamento conjunto com entidades que prestam esse servio, de modo a dar sustentabilidade s suas atividades econmicas e melhorar as condies de convivncia com o semirido, a fim de cumprir o art. 6A da Lei 10.420/2002;
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9.1.8. institua mecanismos para desestimular o plantio de culturas no aconselhadas pela pesquisa agropecuria nacional e, ao mesmo tempo, oferea estmulo e opes de cultivos e de prticas agronmicas adaptadas ao semirido, disponibilizadas pela pesquisa agropecuria nacional; 9.1.9. estabelea cronograma para o provimento de meios de acesso dos produtores beneficirios do Garantia Safra aos servios de assistncia tcnica, de modo a implantar opes tecnicamente viveis para o desenvolvimento de atividades economicamente sustentveis, a exemplo de novas tecnologias de cultivo, culturas e cultivares adaptadas ao semirido, armazenamento de gua e irrigao; 9.1.10. desenvolva indicadores de desempenho que traduzam as diretrizes constantes da Lei 10.420/2002, quais sejam garantia de condies mnimas de sobrevivncia aps eventos severos de seca ou excesso hdrico e melhoria das condies de convivncia com o semirido, contendo, no mnimo, rotinas e fontes de coleta de dados; planos de metas de curto, mdio e longo prazo; e rotinas de reviso de estratgias em conformidade com os resultados desses indicadores; 9.1.11. realize estudo destinado implantao de padres mnimos de atendimento ao beneficirio do Garantia Safra, promovendo ainda a implantao de rotinas de trabalho para a aferio da qualidade dos servios e produtos oferecidos pelos operadores do programa (prefeituras, sindicatos, etc.), bem como os ndices de satisfao dos usurios; 9.1.12. compatibilize os dados fsicos e financeiros do programa nas peas oramentrias dos prximos exerccios, de modo a proporcionar equilbrio financeiro ao fundo e dar previsibilidade ao oramento definido na LOA de cada exerccio, em conformidade com o princpio da transparncia. 9.2. recomendar ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio que: 9.2.1. institua medidas de curto, mdio e longo prazo para qualificao da atuao dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CMDRS), a exemplo de programas de formao e educao continuada de seus membros, estmulos integrao com os rgos locais e municipais e disseminao de boas prticas, entre outras consideradas adequadas pelo Comit Gestor do Garantia Safra; 9.2.2. institua medidas de estmulo ao acompanhamento da inscrio no programa e do histrico do produtor pelos rgos locais de assistncia tcnica; 9.2.3. conforme boas prticas definidas no Cobit 4.1, objetivo de controle AI2.7 e AI6.5, adote providncias para: 9.2.3.1. desenvolver dicionrio de dados compatvel com o modelo de dados dos sistemas do Garantia Safra, de modo a tornar mais eficientes as manutenes evolutiva e corretiva dos sistemas, melhorando o entendimento das equipes envolvidas; 9.2.3.2. carregar na base de dados do Garantia Safra todas as informaes histricas da folha de pagamento; 9.2.3.3. desenvolver relatrios gerenciais que diminuam o acesso direto s bases de dados por desenvolvedores e membros da equipe de banco de dados; 9.2.4. deixe clara a natureza do Garantia Safra como um benefcio, conforme define a Lei 10.420/2002, em suas peas de divulgao do programa e rotinas internas de operacionalizao ou envide esforos no sentido de adaptar os normativos do programa para que a poltica seja definida sob a lgica de seguro rural para agricultores de baixa renda; 9.3. determinar ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio que encaminhe ao Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias, plano de ao contendo o cronograma para adoo das medidas necessrias implementao das determinaes constantes do item 9.1 retro, com definio dos responsveis, prazos e atividades acerca das providncias a serem tomadas; 9.4. determinar Segecex que, em conjunto com a SecexAmbiental e a Secretaria de Solues de Tecnologia da Informao STI, disponibilize este acrdo, bem como o voto e o relatrio que o fundamentam, alm do relatrio da unidade tcnica, na pgina do Tribunal na Internet, com acesso pblico; 2
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9.5. remeter cpia deste acrdo, bem como do voto e do relatrio que o fundamentam, alm do relatrio da unidade tcnica, ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Embrapa e s demais instituies com participao registrada na auditoria, para cincia e ampla divulgao interna junto s unidades interessadas; 9.6. autorizar a SecexAmbiental a proceder ao monitoramento das deliberaes prolatadas no presente processo; 9.7. arquivar os presentes autos. 10. Ata n 6/2014 Plenrio. 11. Data da Sesso: 26/2/2014 Extraordinria. 12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-0451-06/14-P. 13. Especificao do quorum: 13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Jos Jorge e Jos Mcio Monteiro (Relator). 13.2. Ministro-Substituto convocado: Weder de Oliveira. 13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e Andr Lus de Carvalho.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)
JOO AUGUSTO RIBEIRO NARDES Presidente Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
JOS MCIO MONTEIRO Relator
PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral

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Fsico - em milhares de inscritos

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JOS MCIO MONTEIRO Relator

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T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Gabinete do Ministro Aroldo Cedraz

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Gabinete do Ministro Aroldo Cedraz

AROLDO CEDRAZ Ministro

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JOO AUGUSTO RIBEIRO NARDES Presidente Fui presente:

JOS MCIO MONTEIRO Relator

PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral

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