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Coleccin de Materiales Didcticos de Derecho y Cine Red de Profesores para Elaboracin de Materiales Didcticos para la Enseanza del Derecho a travs del Cine (www.revistaproyectodecine.com)
Autores
Jos Francisco Alenza Garca Elsa Marina lvarez Gonzlez Carlos Amoedo Souto Estanislao Arana Garca Luis Miguel Arroyo Yanes Santiago A. Bello Paredes Francisco M. Bombillar Senz Josefa Cantero Martnez Marta Garca Prez Nuria Garrido Cuenca Juan C. Hernndez H. Mabel Lpez Garca Eduardo Melero Alonso Asensio Navaro Ortega Juan Carlos Prez Garca Juan Jos Pernas Garca M Luisa Roca Fernndez-Castanys ngel Ruiz de Apodaca Espinosa Antonio Jos Snchez Sez M Asuncin Torres Lpez M Remedios Zamora Rosell
El Derecho Administrativo en el cine. Materiales didctricos para un sistema ECTS Autores: ALENZA GARCA, Jos Francisco et alii Coordinacin editorial: PERNAS GARCA, Juan Jos A Corua, 2011 Universidade da Corua, Servizo de Publicacins
Edicin Universidade da Corua, Servizo de Publicacins http://www.udc.es/publicaciones Universidade da Corua Distribucin Meubook S.L. http://www.meubook.com Telf. 902 922 477
Listado de autores
Jos Francisco Alenza Garca, profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad Pblica de Navarra Elsa Marina lvarez Gonzlez, profesora ayudante-doctor de Derecho Administrativo de la Universidad de Mlaga Carlos Amoedo Souto, catedrtico de E.U. de Derecho Administrativo de la Universidade da Corua Estanislao Arana Garca, catedrtico de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada Luis Miguel Arroyo Yanes, profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Cdiz Santiago A. Bello Paredes, profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Burgos Francisco Miguel Bombillar Senz, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada Josefa Cantero Martnez, profesora titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha Marta Garca Prez, profesora titular de Derecho Administrativo de la Universidade da Corua Nuria Garrido Cuenca, profesora titular Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha Juan C. Hernndez H., profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Navarra Mabel Lpez Garca, doctora ayudante de Derecho Administrativo de la Universidad de Mlaga Eduardo Melero Alonso, profesor contratado doctor de Derecho Administrativo de la Universidad Autnoma de Madrid Asensio Navarro Ortega, investigador contratado del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada Juan Carlos Prez Garca, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Mlaga Juan Jos Pernas Garca, profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidade da Corua
Mara Luisa Roca Fernndez-Castanys, profesora contratada doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Almera ngel Ruiz de Apodaca Espinosa, profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Navarra Antonio Jos Snchez Sez, profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla Mara Asuncin Torres Lpez, profesora titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada M Remedios Zamora Rosell, profesora de Derecho Administrativo de la Universidad de Mlaga
NDICE Presentacin 13
A civil action. Responsabilidad por daos derivados de contaminacin. Jos Francisco Alenza Garca 15 Baha negra. Concesiones en dominio pblico martimo-terrestre. Mara Asuncin Torres Lpez 23 Bienvenido Mr. Marshall. La poltica de cohesin y desarrollo regional. Desde el Plan Marshall hasta la Unin Europea. M Remedios Zamora Rosell 31 Casa de arena y niebla. Errores administrativos, prctica de la notificacin, autotutela administrativa y medios de ejecucin forzosa. Nuria Garrido Cuenca 37 Celda 211. Administracin Penitenciaria y Responsabilidad Patrimonial. Mabel Lpez Garca 51 Cenizas del cielo. Derecho ambiental y contaminacin industrial. ngel Ruiz de Apodaca Espinosa 61 Danton. La revolucin francesa y las transformaciones del Derecho pblico. Luis Miguel Arroyo Yanes 71 El arbol, el alcalde y la mediateca. El ciudadano ante las polticas de medio ambiente y urbanismo. M Remedios Zamora Rosell 77 El hombre que mat a Liberty Valance. Construccin del Estado de Derecho, principio de legalidad y coaccin administrativa. Juan Carlos Prez Garca 83 El jardinero fiel. El acceso al medicamento en los pases en vas de desarrollo. Implicaciones ticas y jurdicas de los ensayos clnicos. Francisco Miguel Bombillar Senz 91 El sndrome de china. Gobernanza ambiental y gestin de riesgos. ngel Ruiz de Apodaca Espinosa 99 Erin Brockovich. Ciencia y Derecho ante la sociedad del riesgo. Transparencia y derecho de acceso a la informacin medioambiental. Juan C. Hernndez H. 107 Gomorra. La corrupcin ambiental. M Remedios Zamora Rosell 115
Gran Torino. Reconocimiento del Estado Social y de Derecho, el principio de legalidad, la actividad administrativa de polica y la coaccin directa de la Administracin pblica. Elsa Marina lvarez Gonzlez 121 La caja 507. Corrupcin urbanstica e incendios forestales. Jos Francisco Alenza Garca La isla. Administracin y ensayos clnicos . Mabel Lpez Garca 127 133
La muerte y el leador. La Administracin como carga para el ciudadano. Bases constitucionales de la Administracin pblica. Carlos Amoedo Souto, Marta Garca Prez, J. Jos Pernas Garca 141 Las trece rosas. Sanciones de orden pblico y actos polticos o de gobierno. Evolucin del concepto y significacin en un rgimen autocrtico o constitucional. Nuria Mara Garrido Cuenca 151 La tierra tiembla. Pesca martima. Estanislao Arana Garca La vida de los otros. La actuacin de los servicios secretos. Eduardo Melero Alonso Los espigadores y la espigadora. Lmites y funcin social del derecho de propiedad privada. Eduardo Melero Alonso 163 171 177
Mar Adentro. Vida, dignidad, derecho a morir, testamento vital, eutanasia. Josefa Cantero Martnez 183 Michael Clayton. Proteccin del medio ambiente y promocin de la actividad econmica . Santiago A. Bello Paredes 191 Muerte de un burcrata. Las perversiones de la burocracia. M Remedios Zamora Rosell 197
Philadelphia. Responsabilidad patrimonial de la Administracin sanitaria. Mara Luisa Roca Fernndez-Castanys 203 Ro Salvaje. Expropiacin forzosa, aprovechamientos hidroelctricos y sostenibilidad. Juan Jos Pernas Garca 209
Sicko. Los retos de la asistencia mdico-sanitaria en la Unin Europea y en los Estados Unidos. Francisco Miguel Bombillar Senz 217 Un tipo genial. Arraigo cultural, desarrollo sostenible y proteccin costera. Asensio Navarro Ortega 227 Valkiria. La mutua dependencia entre el Gobierno y la Administracin. Jos Francisco Alenza Garca Vivir (Ikiru). Cuando la Administracin se convierte en burocracia. Antonio Jos Snchez Sez 233 241
ABREVIATURAS, SIGLAS Y ACRNIMOS ADPIC CCAA CE CESID CNI CSN EBEP EPA LFCS LGT LOFAGE LOGP LOUA LPAC Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio Comunidades Autnomas Constitucin Espaola Centro Superior de Informacin de la Defensa Centro Nacional de Inteligencia Consejo de Seguridad Nuclear Estatuto Bsico del Empleado Pblico Environmental Protection Agency Ley 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad Ley 58/2003, General Tributaria Ley 6/1997, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado Ley Orgnica 1/1979, General Penitenciaria Ley 7/2002, de Ordenacin Urbanstica de Andaluca Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn Ley 54/1997, del Sector Elctrico Not In My Back Yard Organizacin Mundial del Comercio Organizacin Mundial de la Salud Organizacin No Gubernamental Plan General de Ordenacin Urbana Repertorio Cronolgico de Legislacin Real Decreto
Reglamento General de Recaudacin (RD 1684 / 1990, de 20 de diciembre) Reglamento Penitenciario (RD 190/1996, de 9 de febrero) Sentencia del Tribunal Supremo Texto Refundido de la Ley del Suelo Tribunal Superior de Justicia
PRESENTACIN
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Presentacin
Esta publicacin nace en el marco de la Red de Profesores para Elaboracin de Materiales Didcticos para la Enseanza del Derecho a travs del Cine, surgida en el ao 2009 en la Facultad de Derecho de A Corua. Poco a poco ha ido ampliando su composicin y actualmente est integrada por ms de 150 profesores universitarios de ms de 30 universidades fundamentalmente espaolas. La Red est subdividida en varias secciones, cada una de las cuales se corresponde con un rea o disciplina jurdica diferente (Derecho administrativo, Derecho constitucional, Derecho civil, Derecho internacional privado, Derecho internacional pblico, etc). Esta Red ha sido creada con la finalidad de establecer un marco cooperativo entre profesores universitarios de Derecho, con el objetivo de elaborar e intercambiar materiales didcticos consistentes en la utilizacin del cine como un recurso para el aprendizaje la enseanza. Para cumplir este objetivo se creo una plataforma on-line denominada Proyecto DeCine (www.revistaproyectodecine.com), que es utilizada por los miembros de la Red como una va para el intercambio interno de estos materiales didcticos. La Coleccin de Materiales Didcticos de Derecho y Cine se pone en marcha en el seno de la Red con el objetivo de divulgar los materiales elaborados por sus miembros, es decir, con la finalidad de completar el trabajo colaborativo de intercambio de materiales didcticos entre los miembros de la red, con su divulgacin externa a travs de la publicacin de una coleccin de libros electrnicos de libre acceso on-line. La Coleccin va a centrarse fundamentalmente en la publicacin de las fichas didcticas elaboradas por cada una de la secciones de la Red. Cada ficha comenta los contenidos jurdicos de una pelcula y desarrolla una actividad que el alumno tendr que realizar, individualmente o en grupo, despus de visionada la pelcula. Esta ficha responde a un modelo comn. En primer lugar se ofrecen los datos tcnicos y artsticos ao, pas, direccin, produccin, guin, msica, actores y duracin y la sinopsis. En segundo lugar, la ficha incluye un comentario del profesor. En l se transmite al alumno algunas claves jurdicas necesarias para visionar la pelcula de foma adecuada y para realizar la actividad posterior con unas orientaciones bsicas. En tercer lugar, la ficha desarrolla el contenido de la actividad que puede realizar el alumno tras la proyeccin de la pelcula. Como se puede observar, la actividad fue planificada de modo diverso por el profeso-
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rado que integra esta iniciativa en atencin a los objetivos de aprendizaje de cada sesin. En algunos casos se le pide al estudiante un comentario jurdico de la pelcula y de las ideas que surgieron en la sesin de proyeccin y, en otros, se configuran actividades ms guiadas, en que el alumno tiene que dar respuesta a una serie de cuestiones propuestas por el profesor. Para finalizar, la ficha se completa con una serie de lecturas y pelculas recomendadas, y con la indicacin de algunos sitios web con informacin de inters. Es decir, se facilita el material de apoyo para el seguimento de la sesin y la elaboracin de la actividad didctica. La Coleccin dispone de una plataforma on-line de publicacin en el portal Meubook (http://www.meubook.com/). En ella se tendr acceso a los volmenes de los libros en formato electrnico y de forma gratuita, pero tambin se abre la posibilidad de adquisicin bajo demanda de los libros en formato impreso. Asimismo, esta plataforma tambin pretende ser una va de contacto de los miembros de la Red con personas externas que estn interesadas en el trabajo que desarrollamos y, enventualmente, en establecer posibles vas de cooperacin, reforzando as los objetivos didcticos y educativos de la Red. La Coleccin se inicia con este primer volumen referido al Derecho administrativo y esperamos que siga creciendo con la publicacin de volmenes de otras de las ramas del Derecho que se integran en la red. Este primer volumen ha sido elaborado gracias a la implicacin en el proyecto de numerosos profesores de Derecho administrativo de diversas universidades espaolas, como puede verse en la relacin de autores de esta obra. Quiero aprovecha la oportunidad para agradecer a todos ellos el esfuerzo realizado, el entusiasmo demostrado al implicarse en este proyecto y la paciencia y comprensin en el proceso de alumbramiento de esta nueva coleccin. Jos Pernas Garca
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2. Temtica jurdica Palabras clave: responsabilidad por daos ambientales; daos personales causados por contaminacin; Derecho y ciencias naturales; costas procesales. Son varios y muy distintos los aspectos jurdicos reflejados en la pelcula. Pueden agruparse de la siguiente manera: 1) Aspectos generales sobre el Derecho y la Justicia: La Administracin de justicia es cara. Los juicios (y los mejores abogados) cuestan mucho dinero y su resultado es siempre una incgnita. Slo pueden aspirar a la justicia los ricos? Relaciones entre el Derecho y las ciencias naturales. En muchos mbitos la regulacin est confiando un protagonismo excesivo a la ciencia y a la tecnologa en detrimento de los criterios jurdicos de decisin. 2) Aspectos ambientales: los daos ambientales tienen unas caractersticas muy especiales (irreversibilidad, pluralidad de bienes y derechos afectados, dificultad probatoria, inmensas cuantas indemnizatorias) que hacen muy compleja su reparacin y la identificacin de los responsables a travs de las vas ordinarias de responsabilidad civil. 3) Aspectos civiles: los daos personales ofrecen tambin retos complejos en cuanto a su determinacin y causalidad y la cuantificacin econmica de los mismos. 4) Aspectos procesales: por un lado, el jurado y el papel del juez en juicios con jurado; y por otro, la asignacin de las costas procesales. 3. Comentario del profesor De las variadas cuestiones jurdicas que se plantean en la pelcula centrar este comentario en las que pueden calificarse de carcter general y ambiental, aunque en ellas estn implicadas tambin cuestiones de otro orden (civiles, procesales). A. Derecho, ciencia y tecnologa El avance cientfico y el desarrollo tecnolgico plantean cada da nuevas incertidumbres y retos en variados mbitos (cambio climtico, transgnicos, biotecnologa, genoma humano, etc.) que demandan
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unas soluciones jurdicas para las que quiz no se estn dando los pasos ms adecuados. En muchos mbitos cabe apreciar lo que Esteve Pardo ha denominado una deriva cientifista del Derecho, por la que se confa la solucin de los conflictos a la comunidad cientfica. Esta deriva plantea muchos problemas (como el de la legitimidad de esa comunidad cientfica). El principal es que, en muchas ocasiones, la ciencia no es capaz de ofrecer soluciones ciertas y unvocas por lo que se acaba decidiendo en la incertidumbre. Es preciso, por ello, abandonar esa deriva cientifista y afianzar o recuperar el mtodo jurdico para la toma de decisiones en situaciones de incertidumbre cientfica. El modelo de decisin y regulacin caracterstico del Derecho no pretende vincular el acierto de la decisin jurdica al acierto cientfico, ecolgico, econmico o tecnolgico. El Derecho, a partir de sus propias valoraciones de los bienes, valores e intereses en presencia, establece sus propias certezas. Las certezas del Derecho son construidas a partir de convenciones o de la observancia de determinados procedimientos. Es la observancia de esos procedimientos y los valores convenidos por las instituciones representativas democrticas lo que confiere legitimidad a la decisin y no su acierto cientfico. Son muchas las manifestaciones de esa manera de proceder caractersticas del Derecho. Quiz la ms conocida es la verdad procesal: en un proceso se busca la verdad de los hechos, pero la verdad objetiva puede no ser la que finalmente se establezca si ha de alcanzarse con medios de prueba ilcitos. Para el Derecho es preferible sacrificar la verdad objetiva a ceder en los procedimientos y pruebas legalmente establecidos. En la pelcula se deslizan varias afirmaciones en este sentido. Por ejemplo se dice que un juzgado no es el lugar idneo para encontrar la verdad. En otro momento se advierte que se va a exigir al jurado una ficcin que supla la verdad, pero que no es la verdad. Esto no debe escandalizar, al menos, a los juristas. Las ficciones y las presunciones son mecanismos tpicamente jurdicos para superar las incertidumbres cientficas o de otro tipo y para poder construir las certezas y la seguridad que se espera del Derecho. Con ellas se alcanzan soluciones jurdicas que no persiguen el establecimiento de una certeza real, que puede ser inalcanzable de acuerdo con mtodos cientficos, pero que aportan la seguridad que se demanda del Derecho.
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B. El precio de la Justicia La Administracin de justicia no es gratis. Hace ya tiempo (en un artculo publicado en la Revista de Administracin Pblica en 1976) Alejandro Nieto, al referirse a la vocacin del Derecho Administrativo contemporneo, haca una observacin elemental pero poco habitual en los trabajos jurdicos: la justicia no es gratuita, de hecho slo puede ocuparse de derechos e intereses patrimoniales individuales de alguna importancia, puesto que en otro caso los gastos del proceso seran superiores a los beneficios econmicos litigados. Con lo cual el Derecho administrativo que se invoca ante los Tribunales es un Derecho de ricos. Esta afirmacin es extensiva a todas las jurisdicciones. En la pelcula vemos una guerra entre dos grandes despachos contratados por las empresas demandadas y el pequeo despacho de los demandantes. La estrategia de los primeros es clara desde el primer momento: retrasar el juicio todo lo posible, encarecer las pruebas y lograr el estrangulamiento financiero del despacho de Jan Schlichtmann para forzarle a llegar a un acuerdo extraprocesal. En la pelcula llega a afirmarse que los juicios son una lotera. Se cuenta que el demandante slo gana uno de cada dos juicios. Y en apelacin slo se gana uno de cada diez, lo que supone que hay menos probabilidades de ganar que de salir vivo de una ruleta rusa. Por eso el objetivo de la demanda es llegar a un pacto. Y para llegar a un acuerdo convenciendo a la otra parte es necesario gastar mucho dinero. Incluso el profesor de Harvard llega a sealar que slo los estpidos que quieren demostrar algo van a juicio. Tenemos entonces una justicia a la que slo pueden aspirar los ricos y los poderosos? El coste de las pruebas lo tiene que soportar cada parte o debera pagarlo quien resulte vencido en el juicio? Son justas las normas de distribucin de las costas procesales o desincentivan la conflictividad judicial a costa de la justicia? C. Tcnicas civiles y tcnicas de mercado para la proteccin ambiental Algunas tcnicas de Derecho civil pueden ser aptas para la proteccin ambiental. Ahora bien, el Derecho civil atiende a intereses privados y la tutela ambiental slo se alcanza de manera indirecta. Presentan, adems, problemas de legitimacin ya que requieren la existencia de un sujeto personalmente afectado por la contaminacin para que puedan ponerse en marcha esos mecanismos civiles.
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Existen tambin algunas corrientes la llamada ecologa de mercado que postulan el abandono de la gestin pblica del ambiente a favor de las tcnicas de mercado y la privatizacin del ambiente. Esta estrategia se basa en tres pilares: la privatizacin de los bienes ambientales, el mercado que asegura la asignacin y circulacin de dichos bienes y la responsabilidad que garantiza su uso conforme al bien comn. El problema es que con estas tcnicas la prevencin ambiental se debilita se eliminan los controles pblicos y los daos ambientales quedan reducidos a su cuantificacin econmica. Es cierto que todo puede ser cuantificable. Pero en la pelcula se refleja claramente la decepcin de las familias demandantes cuando les informan sobre el acuerdo econmico al que han llegado. Salvando todas las distancias, la cuantificacin econmica de los daos ambientales no ser tampoco satisfactoria cuando se trate daos irreparables. La poltica ambiental comunitaria se ha apoyado siempre en tcnicas pblicas (planes, autorizaciones, inspecciones, sanciones), aunque tambin considera tiles algunas tcnicas de mercado (que ha empleado, por ejemplo, en el comercio de derechos de emisin de gases de efecto invernadero). D. La dificultad probatoria de los daos ambientales y otras peculiaridades Existen especiales dificultades para probar la causalidad de los daos ambientales. En primer lugar, por la complejidad de las verificaciones tcnicas para demostrarla. En la pelcula se relata muy bien cmo la prueba de la contaminacin de las aguas subterrneas exige el concurso de equipos multidisciplinares de edaflogos, gelogos, hidrlogos, ingenieros, etc. Por otro lado, se deba probar que el origen de la leucemia estaba en el agua, para lo cual requieren otra serie de pruebas mdicas con muy diversos especialistas. Otro motivo que dificulta la prueba de los daos ambientales es el posible distanciamiento temporal y espacial entre la fuente de contaminacin y la manifestacin del dao. Tambin puede suceder que concurra una multiplicidad de fuentes contaminantes: que el dao sea el resultado de la suma de distintas inmisiones o, incluso, que se trate de un dao producido por la sinergia de distintas inmisiones.
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Para superar esas especiales dificultades para probar el nexo causal entre la conducta y el dao ambiental se han ideado diversas tcnicas: inversin de la carga de la prueba o presunciones de causalidad de las actividades potencialmente peligrosas; teora de la proporcionalidad (la reparacin ser proporcional a la probabilidad de la produccin del dao); teora de la imputacin por la cuota de mercado; no exigencia de prueba plena de la causalidad, etc. Adems de las dificultades de prueba, los daos ambientales presentan otra serie de peculiaridades como la legitimacin (por la titularidad colectiva de los bienes ambientales), la dificultad tcnica de su reparacin, los altos costes de la restauracin (que pueden provocar insolvencias), los daos histricos o annimos, etc, que sobrepasan la capacidad de la regulacin de la responsabilidad del Cdigo civil para que sta sea eficaz. Ello ha motivado la promulgacin de normas especficas de responsabilidad ambiental que han configurado un sistema pblico de responsabilidad por daos ambientales, de carcter objetivo y que impone una garanta financiera obligatoria para hacer frente a posibles daos, en el que son las Administraciones pblicas (y no los tribunales) las que determinan en rgimen de autotutela administrativa el sujeto responsable y la forma de reparacin de los daos. 4. Actividad a desarrollar por el alumno Identificar la legislacin ambiental aplicable a los hechos relatados en la pelcula. En particular, diferenciar el rgimen jurdico aplicable a los daos ambientales en sentido estricto (contaminacin del suelo, del ro y del acufero) y el aplicable a los daos personales. Determinar los posibles sujetos responsables (empresas que realizaron los vertidos, propietarios de los terrenos, Administraciones pblicas) y analizar el fundamento de su responsabilidad. Qu tcnicas jurdicas facilitan la prueba de la culpabilidad y de la causalidad de los daos ambientales? Debate o comentario personal sobre todas o alguna de las cuestiones siguientes: el Derecho ambiental es un derecho para ricos? Es admisible que la verdad jurdica (establecida por las normas o en los juicios) se separe de la verdad cientfica? El Derecho y las Administraciones pblicas estn capacitados para