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Los fundamentos de la planicacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Textos seleccionados del ILPES (1962-1972)


Ricardo Martner Jorge Mttar
Compiladores

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe


Textos seleccionados del ILPES (1962-1972)

Ricardo Martner Jorge Mttar


Compiladores

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Santiago de Chile, diciembre de 2012

Libros de la CEPAL

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Alicia Brcena Secretaria Ejecutiva Antonio Prado Secretario Ejecutivo Adjunto Jorge Mttar Director del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) Ricardo Prez Director de la Divisin de Documentos y Publicaciones

La presente edicin conmemorativa contiene un conjunto de textos seleccionados compilados en ocasin del cumplimiento de los 50 aos desde la creacin del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES).

Diseo de portada: Mario Tapia Rey Publicacin de las Naciones Unidas ISBN: 978-92-1-221103-9 LC/G.2552-P N de venta: S.12.II.G.19 Copyright Naciones Unidas, diciembre de 2012. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

ndice

Prlogo.................................................................................................................... 5 Introduccin........................................................................................................... 7 Progresos en materia de planificacin en Amrica Latina Nota de la Secretara de la CEPAL y del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social, dcimo perodo de sesiones de la CEPAL, Mar del Plata (Argentina), mayo de 1963............................... 21 Evolucin y orientaciones del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social Nota del Director General del Consejo Directivo del ILPES, octava reunin, Santiago, 9 y 10 de mayo de 1966......................................... 37 Discusiones sobre planificacin Informe de un seminario, Santiago, 6 a 14 de julio de 1965.......................... 49 Reflexiones en torno a los problemas actuales de la planificacin en Amrica Latina Informe del Seminario Interno sobre Progresos de la Planificacin en Amrica Latina, undcima reunin del Consejo Directivo del ILPES, Santiago, 20 a 21 de junio de 1968................................................111

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Las reformas presupuestarias para la planificacin en Amrica Latina Trabajo presentado en el Seminario sobre Poltica y Administracin Presupuestaria en los Pases en Vas de Desarrollo, Copenhague, 4 a 16 de septiembre de 1967........................................................................... 139 Evolucin y perspectivas de los procesos de planificacin en Amrica Latina Trabajo preparado para el seminario de planificacin organizado conjuntamente por el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES), la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Santiago, 17 a 21 de julio de 1972..................................................................................... 157 Publicaciones de la CEPAL.............................................................................. 191

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Prlogo

En el marco de los primeros 50 aos de existencia del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), presentamos a los lectores una muestra de documentos seleccionados publicados entre 1962 y 1972 que constituyen un cuerpo de pensamiento latinoamericano sobre la planificacin del desarrollo. Si bien la coleccin tiene por s misma un valor histrico contundente, cabe tambin sealar que a lo largo del ejercicio de recuperacin, ordenamiento, revisin y seleccin de materiales pioneros del ILPES, pudimos constatar la vigencia de muchos de los anlisis y reflexiones ah contenidos. El mundo y Amrica Latina y el Caribe han cambiado en estas cinco dcadas: algunos casilleros de la agenda de desarrollo se han ido ocupando, pero otros permanecen semivacos. Esto se ha traducido en un rezago respecto de otras regiones que hace medio siglo iniciaban procesos de desarrollo partiendo de condiciones menos favorables. Como hace 50 aos, la regin se esfuerza hoy por acelerar su desarrollo con un enfoque renovado de inclusin y de igualdad, principales asignaturas pendientes para el progreso latinoamericano. Se discute sobre el papel del Estado, de sus instituciones, del aparato gubernamental, de la planificacin y de las polticas pblicas. Son los mismos temas que en los aos cincuenta se planteaban para transitar hacia un desarrollo econmico que, posteriormente, incorporara las dimensiones social y de sostenibilidad ambiental. Desde sus inicios, en julio de 1962, el ILPES ha acompaado a los gobiernos en la construccin de capacidades institucionales y humanas, adaptndose a las necesidades cambiantes en funcin del desarrollo de

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los pases, respondiendo a demandas emergentes y ofreciendo un espacio de aprendizaje, reflexin, anlisis y formulacin de propuestas sobre los problemas del desarrollo latinoamericano y caribeo. Por sus aulas han pasado miles de alumnos que han llevado a los pases una impronta del pensamiento y quehacer de la CEPAL y del Instituto. Muchos de ellos han desempeado y desempean hoy cargos de alta responsabilidad en sus gobiernos y otras entidades. Esta coleccin de trabajos ofrece una muestra de los anlisis, discusiones y propuestas de poltica en la regin que se promovieron y suscitaron desde el ILPES en torno a los retos de la planificacin durante el perodo 1962-1972, cuando esta adquira creciente relevancia como instrumento fundamental de las polticas pblicas y de las estrategias de desarrollo de los Estados latinoamericanos de la poca. El perodo referido fue decisivo para el rumbo del progreso en la regin, pues se consolid la nocin de que era necesario pasar de la etapa de especializacin productiva en bienes primarios o de baja transformacin industrial, a otra en que la industria manufacturera fuera el motor del crecimiento y el desarrollo. Los documentos seleccionados estn impregnados de estas consideraciones y prestan especial atencin al papel de la planificacin en ese proceso. Si bien la regin avanz, el progreso no fue suficiente ni sostenido, y aos despus, a fines de los ochenta, la CEPAL se refiri a la industrializacin trunca de Amrica Latina y el casillero vaco del crecimiento con igualdad. Hoy queda an pendiente la asignatura de transitar hacia un desarrollo incluyente, apuntalado en un cambio estructural virtuoso, entendido como una transformacin cualitativa de la estructura productiva, que impulsa y fortalece sectores y actividades intensivos en conocimiento y de rpido crecimiento de la demanda, al tiempo que genera ms y mejor empleo, que es la llave maestra para la igualdad.

Alicia Brcena Secretaria Ejecutiva Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

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Introduccin

Entrado el segundo decenio del siglo XXI, los pases reflexionan y discuten sobre el legado del esquema de desarrollo de las ltimas dos dcadas; independientemente de la orientacin de las polticas y estrategias econmicas actuales, los gobiernos y las sociedades alinean sus objetivos en torno al crecimiento sostenido e incluyente y a la reduccin de las desigualdades y se observa un renovado inters por la planificacin y las polticas para el desarrollo, centradas en objetivos de igualdad. En un momento como el actual, resulta interesante constatar las similitudes y diferencias en las discusiones sobre la planificacin del desarrollo en dos momentos de la historia del desarrollo latinoamericano separados por cinco decenios. El propsito original de conmemorar el quincuagsimo aniversario del ILPES era compilar trabajos institucionales que abarcaran todo el perodo. Hubo que desistir del empeo, ya que muy pronto se comprob que, por su abundancia y riqueza, la produccin del Instituto no cabra en una sola publicacin1. Por eso, en esta antologa nos concentramos en la primera dcada, no solo porque fue la que exploramos en primer lugar, sino sobre todo porque consideramos que la produccin de esos primeros aos seal el camino para los siguientes decenios, porque constituyen piezas de gran vala por la calidad de los autores y sus contenidos, y porque
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EL Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) ha publicado ms de 2.500 documentos institucionales, la mayora solo disponibles en papel. Existen adems cientos de documentos, publicaciones y ediciones especiales de trabajos del ILPES en coediciones con casas editoriales y textos y materiales de apoyo a los programas de capacitacin. Vase Bibliografa del ILPES, Jos Besa (comp.), Santiago, 2012.

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abordaban con teoras, conceptos, anlisis, informacin y evidencia los problemas, retos y desafos de la planificacin cuando se instalaba en las agendas nacionales de la regin. Aun as, debemos reconocer que mucho material qued fuera de la seleccin. Por eso el ILPES public en formato electrnico una muestra de 50 textos que abarca las cinco dcadas2. Los documentos de esta recopilacin, publicados durante el decenio 1962-1972, recogen la postura y visin institucional de una poca. En la medida en que, en palabras de Ral Prebisch, uno de los mandatos del ILPES era justamente difundir el pensamiento de la CEPAL, buena parte de los documentos iniciales, adems de cumplir esa funcin, incorporaban la voz de expertos y funcionarios de gobiernos con los que el Instituto colaboraba en planes y programas de desarrollo global, temticos y sectoriales. Varios de ellos son de hecho compilaciones o resmenes de discusiones ms amplias que surgieron en seminarios, encuentros y talleres. En la seleccin se tomaron en cuenta la relevancia y utilidad de los textos para aportar insumos a la reflexin actual sobre la planificacin y el desarrollo en la regin. Por cuestiones de espacio se excluyeron algunos fragmentos atendiendo a su menor pertinencia para la discusin contempornea. Salvo lo anterior, los textos no fueron editados y cabe desatacar la claridad, profundidad y pulcritud del lenguaje. Se han incluido documentos de tipo analtico ilustrativos de aspectos fundamentales en el quehacer de la CEPAL y el ILPES desde sus inicios, pues abordan la discusin sobre planificacin y desarrollo y proponen polticas o aportan elementos para la toma de decisiones. Asimismo, figuran documentos de diagnstico sobre temas diversos, siempre vinculados con el desarrollo. Igualmente hay referencias a las orientaciones del trabajo del ILPES en la regin. Se incluyen tambin escritos del cuerpo directivo del ILPES y discursos de su Director, que constituyeron fundamentos de la posicin del Instituto y del papel que debera jugar el ILPES en apoyo a la prctica de la planificacin de los pases. En algunos textos se manifiesta con claridad uno de los propsitos que seal Prebisch para el ILPES, es decir, que se convirtiera en fuente de difusin de las ideas y del pensamiento de la CEPAL. En los aos sesenta se viva un ambiente de optimismo frente a los retos del desarrollo. La economa y el comercio mundiales se expandan y en la regin se reconocan las enormes tareas que deban enfrentar los pases, pero al mismo tiempo se confiaba en que los Estados latinoamericanos contaran con la voluntad poltica, aparatos institucionales y capacidades para emprender las grandes transformaciones que requera la regin en
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Vase CEPAL-ILPES: Cincuenta aos, cincuenta textos, seleccin de documentos del ILPES, 1962-2012, 2012 [en CD-ROM].

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sus aparatos productivos, la orientacin de la produccin, la creacin de empleos, las necesidades de inversin y las desigualdades sociales. Hay que recordar que en la dcada de 1960 se firm la Carta de Punta del Este, que llamaba a un pacto continental en pro del desarrollo y que marc un hito para el impulso de las polticas de crecimiento y la planificacin. En dicha Carta se estableci el compromiso (denominado la Alianza para el Progreso) de emprender un esfuerzo de cooperacin econmica para el desarrollo, sin precedentes hasta ese momento, en que participaran los Estados Unidos, los organismos financieros internacionales y los gobiernos de Amrica Latina. La Carta comprometa a los gobiernos signatarios a lograr metas ambiciosas de crecimiento econmico, redistribucin del ingreso, modernizacin productiva, bienestar social, estabilidad de precios e integracin regional. Bsicamente, los mismos objetivos que figuran en la agenda de hoy.

Los documentos
El primer documento, Progresos en materia de planificacin en Amrica Latina, es un texto elaborado por la Secretara de la CEPAL y el ILPES que se present en el dcimo perodo de sesiones de la Comisin, en Mar del Plata (Argentina) en mayo de 1963. En el documento se aborda la discusin del papel de la planeacin como instrumento del desarrollo, en la medida en que los pases venan fortaleciendo la institucionalidad de la planificacin. Se resume la estrategia de crecimiento basada en exportaciones de materias primas que prevaleci hasta los aos treinta y que, debido a los efectos de la gran recesin, motiv que los pases de la regin encaminasen esfuerzos a la industrializacin mediante sustitucin de importaciones. Por otro lado, en el perodo poscrisis inmediato se abandonaron paulatinamente las concepciones liberales, predominantes en las dcadas anteriores, que reducan el rol de los gobiernos a ciertas funciones bsicas, al tiempo que se le asignaban al Estado responsabilidades crecientes en los campos econmico y social, con el fin de retomar el proceso hacia el desarrollo. Como antecedente de la creacin del ILPES, se documenta la orientacin del trabajo de la CEPAL al desarrollo econmico y la planificacin, destacndose los obstculos a un mayor crecimiento de la regin y la necesidad de actuar mediante la programacin3. En particular se menciona el programa de capacitacin que emprendi la CEPAL en estas materias en los aos cincuenta y que posteriormente se aplic en varios pases, lo que permiti verificar en la prctica la posibilidad de superar
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Se usaba el trmino programacin como sinnimo de planificacin para evitar correlaciones con el ejercicio de la planificacin en pases europeos del bloque socialista, pues podan dar lugar a confusin en la regin.

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las dificultades de su uso y de llegar a la formulacin de programas de desarrollo econmico. De aqu partieron tambin los antecedentes y varias definiciones de la asesora a gobiernos para la creacin de sistemas de planificacin, cuya experiencia fortaleci la idea de crear una instancia especializada dentro de la CEPAL. El documento recoge la propuesta de evaluar los proyectos de planificacin, una tarea compleja pero necesaria, que exige a menudo presentar ideas que no son fruto de experiencias concretas. Tambin se advierte en el texto sobre la importancia de que los sistemas de planificacin sean participativos, reconocindose que en algunos pases latinoamericanos las asociaciones sindicales y patronales tienen representacin en los comits o consejos de planificacin encargados de orientar polticamente la formulacin de los planes. Es interesante notar que en los ltimos aos un nmero creciente de pases de la regin se ha preocupado por la participacin de la sociedad en la discusin y formulacin de planes y programas de desarrollo. Finalmente, en materia de coordinacin se recalca la importancia de contar con rganos administrativos idneos comunicados entre s, con responsabilidades y atribuciones claramente definidas. La recomendacin de planificar el proceso de planificacin parece muy oportuna en los momentos actuales. La experiencia acumulada durante 50 aos nos ensea las dificultades de planificar en un entorno de volatilidad econmica y financiera mundial y, por tanto, de gran incertidumbre, como el que est viviendo el mundo desde 2009. En la regin habr que tener en cuenta esos sealamientos para aumentar las probabilidades de xito con una planificacin moderna, que se apoye en instrumentos renovados, en un entorno democrtico y con una sociedad exigente y participativa. El segundo documento es una nota del Director General del ILPES, Ral Prebisch, titulada Evolucin y orientaciones del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social, que se present en el undcimo perodo de sesiones del Comit Plenario de la CEPAL, celebrado en Santiago en 1966. Es conocido que Prebisch se convirti en el primer Director del ILPES en 1962, pero tambin fue nombrado Director General de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), por lo que pasaba perodos fuera de Chile. No obstante, a travs de un escrito como este se advierte la vigencia del conocimiento de Prebisch sobre las necesidades de los pases de la regin y cmo, desde sus inicios, el ILPES se preocup de articular y potenciar el tringulo de la capacitacin, la investigacin y la asesora, como ha seguido haciendo hasta la fecha. En este documento se recuerda en primer lugar que la Carta de Punta del Este y la firma de la Alianza para el Progreso representaron un nuevo impulso para la planificacin y las polticas de desarrollo en la regin, lo

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que se tradujo en una mayor demanda de los servicios del ILPES por parte de los gobiernos. El Instituto colabor con los pases en el diseo de planes, programas y polticas, de corte general y sectorial, para lo que destacaba a varios de sus funcionarios en misiones de varias semanas, durante las que trabajaban in situ con las autoridades responsables de la planificacin. Cabe destacar los programas de capacitacin en las reas de planificacin de la salud, educacin y vivienda, as como la colaboracin con distintas facultades de economa para discutir los contenidos de los programas de los cursos de planificacin. En concreto se propona examinar con las universidades la necesidad de introducir reformas en los planes de estudio para las disciplinas econmicas, con el fin de a dar a la formacin de profesionales una orientacin prctica y tcnica acorde con las necesidades del desarrollo econmico. En atencin a las responsabilidades y tareas bsicas del ILPES, como la difusin del pensamiento de la CEPAL, en la nota se hace un excelente recuento de los temas, tesis y postulados de la CEPAL. En particular, cabe recordar que en aquel momento se empezaban a consolidar la visin y las propuestas de poltica del estructuralismo latinoamericano. Esencialmente, en la nota del Director se recogen preocupaciones y planteamientos sobre el desarrollo latinoamericano, as como distintas iniciativas y polticas pblicas nacionales, a partir de lo cual se presenta un resumen de la contribucin de la CEPAL y el ILPES a los esfuerzos de los pases por acelerar su desarrollo. Prebisch recorre varias de las acciones en investigacin, asesora y capacitacin, y pone de relieve cmo la investigacin basada en los aspectos histricos e institucionales caracterstica del quehacer de la CEPAL ha sido fundamental para orientar adecuadamente las acciones del ILPES y de la propia Comisin. Las tareas que desempeaba el Instituto eran una continuacin de la labor llevada a cabo por la CEPAL en los mbitos de asesoramiento y capacitacin, adems de una prolongacin de sus ideas a travs de investigaciones vinculadas con el proceso de planificacin de Amrica Latina. Se recuerda que muchos pases latinoamericanos que perseguan su desarrollo dentro de un esquema de sustitucin de importaciones y rpida industrializacin se enfrentaban con diversos problemas. En lo tocante a la planificacin se planteaban tres: i) la formulacin de planes globales no inclua a muchos sectores y no se dispona de instrumentos concretos para la ejecucin de la poltica econmica; ii) la ausencia de un tratamiento explcito de la problemtica social restaba realismo y profundidad a los planes; en particular se destacaba la necesidad de incidir sobre la distribucin del ingreso, y iii) la diversa fortuna que alcanz en su aplicacin la poltica de industrializacin y comercio exterior, las cambiantes situaciones internacionales y los efectos de

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factores extraeconmicos en el proceso del desarrollo determinaban a su vez la necesidad de efectuar un anlisis retrospectivo de la evolucin socioeconmica latinoamericana que permitiera orientar la estrategia a seguir frente a las nuevas condiciones. El establecimiento de mecanismos de planificacin en la regin requera de personal capacitado y con experiencia en asesora e investigacin, que contribuyera a perfeccionar el proceso planificador y a definir nuevas polticas de desarrollo. Se configuraban as nuevas necesidades porque, segn se afirmaba, la planificacin coincida en ese momento con movimientos de opinin tendientes a realizar profundos cambios y porque su accin quedaba vinculada tambin a los recin emprendidos esfuerzos de integracin econmica de Amrica Latina. El tercer documento, Discusiones sobre planificacin, corresponde al informe de un seminario sobre la planificacin en Amrica Latina, convocado por el ILPES en julio de 1965 para discutir con responsables de la regin y con los expertos del Instituto. La editorial Siglo XXI public en 1976 una versin resumida de este estudio, del que 20 aos despus se present la vigsima edicin. El trabajo de anlisis y sntesis nos muestra una visin detallada de los avances, complejidades, problemas y retos de la planificacin tal como se perciba a mediados de los aos sesenta, especialmente en torno a su papel como instrumento de las polticas para el desarrollo. El ensayo tiene la virtud, como otras publicaciones de esta compilacin, de abordar asuntos de poltica pblica que siguen siendo relevantes en la actualidad, como la necesidad de contar con programas y polticas para el desarrollo y la reduccin de las desigualdades. En el contexto de lo que hoy, en los albores del siglo XXI, parece ser una apuesta de los pases de la regin por reinsertar la planificacin para el desarrollo en el ejercicio de gobierno, se plantean diferentes preguntas y dilemas, especialmente en los casos en que la planificacin se haba reducido significativamente o incluso desaparecido de las agendas de los Estados. En los aos sesenta se planteaba que el avance de la planificacin en Amrica Latina no ha coincidido con la aplicacin de definiciones poltico-doctrinarias claras y precisas en el campo del cambio estructural, base necesaria para fijar los objetivos del desarrollo y determinar los medios y polticas instrumentales, y que ms bien era producto de esfuerzos de comprensin de la realidad econmicosocial latinoamericana y de sus perspectivas futuras, llevados adelante principalmente en el plano tcnico e intelectual, lo que posiblemente contribuira a explicar por qu, mientras la idea de planificacin se aceptaba o se impona, fueran tan diversos y dismiles los avances de su prctica, la intensidad de su progreso, la influencia que ejerca y su amplitud como sistema y proceso.

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Se plantean los dilemas que enfrenta la planificacin, uno de los cuales, an vigente, tiene que ver con la constatacin de que la planificacin no es una parte esencial de la estructura y del funcionamiento de un sistema econmico y poltico, por lo que su adopcin y uso estn determinados por factores cambiantes tanto internos como externos, entre los cuales se encuentran: las caractersticas de la estructura y el funcionamiento del sistema econmico y del poder poltico; el grado de evolucin y complejidad de la administracin pblica, y las circunstancias econmicas y polticas coyunturales: el ritmo de desarrollo, las condiciones econmicas de corto plazo, las ideologas predominantes en los partidos de gobierno y oposicin, etc.. Se presentan las experiencias nacionales de planificacin de la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Costa Rica, el Ecuador, Mxico, el Per y el Uruguay, que sirven para dar cuenta de las diferentes realidades y prioridades que prevalecan en los pases, en funcin de su estado de desarrollo, situacin poltica, ideolgica y tamao (por ejemplo, los pases de gran superficie, como el Brasil y Mxico, priorizaban el desarrollo territorial). Se explica cmo se crean o adecuan las instituciones para la planificacin. La discusin del caso centroamericano, con el aporte de expertos y funcionarios de la subregin, concluye con la pregunta de si la planificacin hubiera sido posible en Centroamrica sin la existencia previa de una conciencia de integracin con las caractersticas que ha tenido en la subregin. Al parecer en el resto de Amrica Latina las modalidades de integracin adoptadas no han logrado crear una motivacin semejante ni asociarse a las tareas de planificacin. Es ello producto principal del tipo de esquemas de integracin diferente planteado en ambos casos? O tambin juegan un papel muy importante las diferencias econmico-sociales que existen entre ambas reas?. De acuerdo con los hechos estilizados de los procesos de planificacin en Amrica Latina, los planes de desarrollo se conceban como instrumentos para llevar a cabo programas de salud, vivienda y educacin, mediante la reforma tributaria y la reforma agraria, apoyados bsicamente en un extraordinario esfuerzo de ahorro interno y en la cooperacin financiera y tcnica internacional. Se postulaba que la combinacin de esta ltima con inversiones en infraestructura y proyectos industriales, junto con el incremento y las diversificacin de las exportaciones y el avance de la integracin latinoamericana, tendera a reanimar el crecimiento de las economas nacionales y a impulsar un nuevo proceso de desarrollo. A continuacin se presenta el texto Reflexiones en torno a los problemas actuales de la planificacin en Amrica Latina. Se trata del informe del seminario interno sobre progresos de la planificacin en Amrica Latina que se realiz en el marco de la undcima Reunin del

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Consejo Directivo del ILPES, en julio de 1968. Destacan en este texto la autocrtica y la crtica constructiva, pues si bien se reconocen los errores en que haban incurrido la planificacin y los planificadores, tambin se aportan sugerencias para el mejor desempeo y utilidad de la planificacin. En el seminario se llev a cabo una reflexin previa sobre los problemas y las dificultades de la planificacin en Amrica Latina, a la luz de las realidades de otras latitudes. Por ejemplo, en un mundo bipolarizado por la Guerra Fra, la planificacin se plante en los pases de economa centralizada con objetivos diferentes de los que le fueron atribuidos en los pases occidentales. Para los primeros constituy una herramienta de transformacin o modificacin total del curso de la historia y defini un aspecto del quehacer econmico; para los otros fue un instrumento de clculo y previsin de los sistemas econmicos vigentes. En cuanto a Amrica Latina, que transitaba hacia el desarrollo sin pertenecer a ninguno de los dos grupos y donde no en todos los pases estaba asentada la democracia, se formulaba la preguntaba de cul sera la funcin de la planificacin. Una dimensin importante, pero poco explorada tanto en aquellos aos como ahora, es la de los supuestos de la planificacin, que se abord en la discusin del seminario, a saber: i)el supuesto de racionalidad; ii) el supuesto de totalidad; iii) el supuesto de cuantificacin operante; iv) el principio de equilibrio, y v)la formalizacin institucional. Sobre la racionalidad cabe apuntar que la planificacin carece de sentido como tcnica per se, y que su fin es lograr el cumplimiento de un conjunto de decisiones [] fundamentales para materializar los principales objetivos de una estrategia de desarrollo. En el seminario se reconocieron los progresos en la comprensin del desarrollo y la planificacin como un proceso complejo multidimensional e interdisciplinario. A este avance contribuyeron en forma positiva los programas de capacitacin de planificadores, las experiencias directas, el enriquecimiento de enfoques metodolgicos y el reconocimiento de fallas en el diseo y la implementacin. El quinto texto, Las reformas presupuestarias para la planificacin en Amrica Latina, se present en un seminario de poltica y administracin presupuestaria celebrado en Copenhague en septiembre de 1967. A diferencia de otros trabajos de la poca, este se refiere al corto plazo de la planificacin. Se examinan las reformas presupuestarias emprendidas en Amrica Latina en la dcada previa, destacndose los esfuerzos de modernizacin de los sistemas presupuestarios, que se orientaron principalmente a facilitar la planificacin y el control. Se constatan en este perodo avances de los gobiernos, si bien desiguales. En algunos se registraron mejoras progresivas, mientras que en otros hubo estancamientos prematuros.

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El documento aborda la discusin sobre plan y presupuesto, que sigue vigente en muchos pases de la regin. Se plantean cuestiones institucionales (por ejemplo, dnde est la planificacin o quin maneja el presupuesto), pero tambin asuntos relativos a la escasez de recursos y a la validez o no de la planificacin para los objetivos sealados. Se discute sobre los presupuestos multianuales tema tambin de actualidad en la regin, que ya en aquel documento se empieza a analizar. En el texto se describen los esfuerzos de los pases de Amrica Latina para perfeccionar la programacin y el control de los presupuestos pblicos. Se destacan las iniciativas emprendidas para reflejar los lineamientos de los planes de desarrollo en los presupuestos anuales del sector pblico, tanto en el nivel de base de la administracin como en los mbitos de decisin intermedios y superiores. Se examina cmo las reformas presupuestarias se han ido acompaando de nuevos mtodos de ejecucin, contabilidad y control para hacer realidad lo programado. Finalmente se analizan las reformas contables, los mtodos de programacin y ejecucin de programas, los sistemas de informes de progreso y las reformas de organizacin implantados, entre otras realizaciones. Por ltimo, se emiten recomendaciones para apoyar e impulsar las tareas relacionadas. El sexto y ltimo documento se titula Evolucin y perspectivas de los procesos de planificacin en Amrica Latina, y tambin fue preparado para un seminario, que se celebr en Santiago en julio de 1972. Este es el nico texto seleccionado de los aos setenta, cuando se empezaba a discutir sobre los resultados de los procesos de planificacin en la regin, ms de diez aos despus de que empezaran a implementarse. En algunos crculos latinoamericanos haba un cierto desencanto e incluso se hablaba de una crisis de la planificacin. En esta nota, el ILPES presenta una opinin ponderada y equilibrada, en que apunta que no hay tal crisis, atendiendo a la ausencia de elementos objetivos que permitan demostrar el fracaso de los intentos de planificacin en la mayora de los pases latinoamericanos, a no ser que se reduzcan dichos procesos a planteos muy elementales. Se constata en el documento la prdida de dinamismo que empezaban a experimentar las economas latinoamericanas y se plantea la pregunta de si la planificacin habra incidido en esa ralentizacin. Se argumenta que hubo otros factores y que, por el contrario, la planificacin ha tenido una evolucin promisoria, aunque se reconoce que los planes distan de tener una viabilidad asegurada y muchas de las proposiciones de los mecanismos de planificacin no son atendidas o pecan de falta de realismo. Hay que recordar por otra parte que, en aquellos aos, los procesos de planificacin no se caracterizaban por una participacin amplia de la sociedad. Los planes y programas solan elaborarse en oficinas gubernamentales y reciban poca retroalimentacin del sector privado,

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el mundo acadmico y la sociedad en general, que no se encontraban adecuadamente representados. Por lo tanto, no haba una apropiacin plena de los objetivos que se planteaban ni de los compromisos que deban asumir los distintos grupos, aun cuando los programas y la visin de la planificacin fueran pertinentes y hubiera consenso ciudadano al respecto. El documento apunta que, ms all de la contribucin de la planificacin al crecimiento econmico, se deben rescatar sus aportes en la administracin pblica y en los medios polticos, al plantear nuevos temas y formas distintas de enfocar los problemas del desarrollo, as como tcnicas y mtodos ms perfeccionados que se han difundido en los gobiernos. En el texto se resumen la evolucin reciente y las perspectivas de las economas y el desarrollo social. Se discute sobre el fenmeno de la expansin demogrfica y sus efectos en la economa; la migracin de trabajadores y familias del campo a la ciudad; la insuficiencia de dinamismo productivo, que impeda absorber todo el empleo que migraba; los cuellos de botella en el sector externo y los dficits elevados de la cuenta corriente de la balanza de pagos, que empezaban a ser persistentes. Esto ltimo justificaba la necesidad de pasar de la industrializacin sustitutiva a una estrategia de insercin externa decidida, con un crecimiento de exportaciones, no solo de bienes primarios, que pudiera aligerar la restriccin externa al crecimiento. Asimismo se manifiesta la preocupacin por la baja tasa de formacin de capital, los elevados ndices inflacionarios y la desigualdad del ingreso4. Sobre la base de la experiencia acumulada durante los tres quinquenios previos a la publicacin del texto, se identifica un conjunto de funciones de la planificacin y se presenta una evaluacin de cada una de ellas: i)el uso de la planificacin como sustituto parcial del mercado en la asignacin de recursos y en el logro de coherencias; ii)la racionalizacin del proceso de toma de decisiones y la intervencin del sector pblico en el sistema econmico; iii) orientaciones de carcter general y mediano y largo a plazo en el mbito de la economa, y iv)entrenamiento de equipos tcnicos capaces de asumir las nuevas responsabilidades y sistematizar la recopilacin de informacin. En general se constata que estas funciones evolucionaron progresivamente y fueron ajustndose a las fases de crecimiento de las economas y a las tareas emergentes del Estado. Por ejemplo, el proceso de industrializacin se iba haciendo ms complejo, tanto por las dificultades tecnolgicas como por el monto de capital por planta. La urbanizacin se acentu en la mayora de los pases y pasaron a tener status poltico los problemas derivados de las deficiencias en los campos de salud, vivienda y educacin []. Esto origin nuevas presiones sobre los
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Prueba de que, mucho antes de la crisis de los aos ochenta, en la CEPAL se planteaba la necesidad de fortalecer la insercin externa de la regin.

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mecanismos de planificacin, y as surgieron los intentos de planificar los llamados sectores sociales y de incorporar a los planes de mediano y largo plazo una interpretacin que abarque lo social y lo poltico. A continuacin se evalan cualitativamente las experiencias de planificacin. Se resaltan los aspectos positivos, como el aporte de los organismos de planificacin para presentar una interpretacin del proceso de subdesarrollo de los distintos pases latinoamericanos. Esa contribucin se convierte en un elemento clave de la primera etapa del proceso de planificacin, pues proporciona desde informacin esencial hasta planes orientados a disear polticas coherentes para campos tan dispares como la poltica monetaria externa y los sectores sociales (salud, educacin y vivienda). Tambin se mencionan las primeras investigaciones de los sectores agrcola e industrial, las evaluaciones del sector pblico, el anlisis de la poltica financiera, los estudios de los ms importantes proyectos materializados en los pases y la cuantificacin de las discrepancias regionales, entre otros aspectos. En particular, se seala que la mayora de los programas polticos que hoy se plantean como salidas a los problemas de Amrica Latina se apoyan en gran medida en las interpretaciones elaboradas por las oficinas de planificacin y plantean como problemas bsicos los identificados en los planes. Un segundo aspecto positivo del proceso de planificacin consisti en la aceptacin de la necesidad de cambiar los criterios con que tradicionalmente se manejaba el sector pblico. Dej de primar la perspectiva especializada de cada institucin y se termin con la nocin de que el mdico lo ve todo en funcin de la salud o el funcionario del Banco Central lo juzga todo con criterios monetarios, para darse ms importancia a las interrelaciones existentes entre los distintos organismos y actividades. Es interesante observar que se calificaba favorablemente el papel del sector pblico como productor, al acotarse que entre los funcionarios se iba aceptando la funcin de productor como una tarea esencial del sector pblico. Un tercer efecto positivo fue la paulatina introduccin de una mayor racionalidad en las decisiones de la funcin pblica. Destacan, por ejemplo, los planes de inversin pblica a mediano plazo y las tcnicas para aumentar la racionalidad en las decisiones mencionadas, como los presupuestos por programa, que empezaban a aplicarse. La creacin de planes sectoriales (agrcola, industrial y de transportes, entre otros) enfrentaba dificultades, al no disponerse de un mnimo de personal entrenado para identificar y evaluar proyectos. Finalmente, se destaca la estabilidad de las oficinas de planificacin, en la medida en que los gobiernos se iban convenciendo de la importancia

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de contar con un plan que orientara su accin. Asimismo, se documenta que los principales ministerios comenzaban a tener oficinas de planificacin sectoriales o regionales, y se anticipa que en un futuro no lejano ser posible contar con mecanismos de planificacin capaces de superar [] la falta de vinculacin entre los organismos de decisin y aquellos otros encargados de la ejecucin de las polticas. Aparte de enumerarse los aspectos positivos de la prctica de la planificacin, en el documento tambin se presentan una serie de insuficiencias y las posibles causas que las explicaran, desde las que inciden en aspectos tpicos de poltica interna y externa, hasta las ms vinculadas con los aspectos conceptuales del proceso de planificacin. Se postula que tal vez el entusiasmo que despert la planificacin en sus primeros aos fue exagerado, al no preverse los obstculos que enfrentara (como la complejidad de la tarea y distintos problemas tericos y metodolgicos), que seran motivo de desencanto. En el documento se intenta adoptar una postura objetiva, pues el ILPES formaba parte del proceso de crecimiento de la planificacin en la regin y, en cierta medida, la opinin sobre el estado de la planificacin era tambin una opinin sobre el ILPES. Por otro lado, se recuerda la alta dosis de economa poltica de la planificacin, asociada a problemas con los grupos de poder econmico y poltico, pues la planificacin plantea diagnsticos y establece trayectorias de variables que afectan los intereses de tales grupos. En esencia, la planificacin transitaba por un perodo de aprendizaje. Con el enfoque descrito anteriormente, se sealan las deficiencias ms notorias que en el campo metodolgico habran obstaculizado la evolucin de las primeras experiencias de planificacin en Amrica Latina. Estas carencias seran: falta de detalle y precisin en la identificacin de medidas de poltica concretas; una consideracin casi nula del corto plazo; rigideces en la ejecucin de los programas; deficiencias en la organizacin institucional y en la coordinacin de las oficinas de planificacin con otros organismos del sector pblico; informacin estadstica escasa, que determinaba la utilizacin de instrumentos casi exclusivamente macroeconmicos, y vinculacin dbil entre los mecanismos de planificacin y los centros de decisin poltica. El artculo concluye con una seccin dedicada a analizar las perspectivas de la planificacin en Amrica Latina. Se plantea como primer tema la necesidad de aumentar la cantidad y mejorar la calidad de los estudios bsicos sobre la realidad econmica y social de los pases y su dinamismo, el funcionamiento del sistema productivo, determinantes de la conducta de los agentes econmicos, la conformacin de las estructuras de poder y sus modalidades de accin, as como la distribucin del ingreso y sus consecuencias sobre los medios para impulsar la formacin de capital,

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entre otros aspectos. Se recuerda que en los casos en que los estudios resultaron imperiosos para poder actuar con un mnimo de racionalidad, fueron los mismos mecanismos de planificacin los que tomaron a su cargo o impulsaron su realizacin. Algunos ejemplos son las investigaciones de tipo estadstico, las cuentas nacionales, las relaciones intersectoriales y la prospeccin de recursos naturales. Un segundo aspecto de los retos de la planificacin se refiere a la carencia de alternativas viables para encarar una poltica de desarrollo que se traduzca en proyectos concretos de inversin y en programas de accin factibles, lo cual, segn se reconoce, no necesariamente se debe a la falta de financiamiento, sino a la de estudios de preinversin, que constituyen una base sobre la cual se toman decisiones de asignacin de recursos. En tercer lugar se recomienda el acercamiento de los mecanismos de planificacin a los centros de decisin del poder poltico y de la administracin pblica, a fin de evitar el riesgo de que la planificacin pierda su funcin especfica y se transforme en un servicio tcnico ms dentro de la administracin pblica, sin agregar a la adopcin de decisiones los elementos cualitativos que son caractersticos de una conduccin econmica planificada. Un cuarto punto se refiere a la importancia de que en la planificacin se sepan evaluar las diferentes situaciones de los pases para deducir la mejor forma de operar, en torno a una concepcin del futuro de la sociedad o de algunos de sus aspectos importantes, como condicin necesaria para definir el proceso y, de esa manera, garantizar que las proyecciones, las previsiones, la compatibilizacin, la coordinacin y otras tareas que pueden llevar a cabo los mecanismos de planificacin tengan un contenido que las diferencie de las funciones normales de la administracin pblica. El texto concluye postulando que el mecanismo de planificacin debera tener cada vez ms importancia en el sistema tcnicoadministrativo estatal, a travs de una mejor conexin con los centros de decisin y con las entidades operativas de la administracin pblica, para garantizar el papel de promotor del desarrollo que tiene el Estado en las economas latinoamericanas. De ese modo se apunta a satisfacer las aspiraciones de la comunidad, a distribuir mejor los frutos del crecimiento y del progreso y a mantener la autonoma de decisin de cada pas. Pese a haber transcurrido 40 aos desde su publicacin, an es vlida la postura central de las conclusiones del texto Evolucin y perspectivas de los procesos de planificacin en Amrica Latina. Las aspiraciones de las sociedades latinoamericanas siguen vigentes y el papel del Estado y las polticas pblicas, apoyadas en la planificacin, mantienen su pertinencia como instrumentos vlidos para apoyar esos esfuerzos.

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Pero hoy el mundo es distinto, las economas y las sociedades han evolucionado y los retos se presentan de manera diferente. Las polticas de Estado deben mirar a horizontes de largo plazo. Por ello los pases prestan cada vez ms atencin a la construccin de visiones de futuro, en que la reduccin de la desigualdad es una aspiracin generalizada. En ese empeo la planificacin constituye un instrumento poderoso, capaz de articular intereses de diferentes actores (Estado, sociedad, gobierno, el mundo), de espacios diversos (lo nacional y lo local), con polticas pblicas (de Estado, planes y programas, nacionales y subnacionales), con visin de largo plazo (sostenibilidad). El ILPES colabora y dialoga con los pases sobre este nuevo enfoque y concepto de la planificacin, que responde a agendas nacionales de desarrollo, cuya construccin y ejecucin son, a diferencia de lo que ocurra en el pasado, crecientemente participativas, como reflejo del avance democrtico de los pases de la regin. Hoy, despus de dos dcadas de un Estado cuestionado y replegado, semiausente, se impone la necesidad de una renovacin que lo convierta en coadyuvante fundamental para el desarrollo con igualdad al que aspira la regin. Como se afirma en el documento de hace cuatro dcadas: Difcil sera concebir [] un vigoroso proceso de desarrollo sin cambios profundos en el aparato tcnico del Estado, cambios que se relacionan no solo con los aspectos administrativos, sino tambin con la capacidad de generar vas factibles de solucin para anticiparse a situaciones futuras, que podran malograr el resultado de las polticas, y para ir identificando nuevos puntos de apoyo que cimenten el proceso de desarrollo. La planificacin debe ser vista desde este ngulo. Su vigencia en el futuro depender de que se considere y al mismo tiempo se le imponga su papel en la conduccin econmica y social, acorde con un enfoque de este tipo. El aparato tcnico del Estado y, por lo tanto, el mecanismo de planificacin, se irn transformando as cada vez ms en instrumentos para hacer frente a la vasta tarea que tienen por delante.

Director del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)

Jorge Mttar

Ricardo Martner
Coordinador del rea de Poltica Fiscal de la Divisin de Desarrollo Econmico y ex Jefe del rea de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica del ILPES

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Progresos en materia de planificacin en Amrica Latina

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I.

Evolucin de las ideas sobre el contenido y la significacin de la planificacin en Amrica Latina

La forma principal de crecimiento que los pases latinoamericanos tuvieron hasta los aos treinta se basaba en la expansin de las exportaciones mediante el aprovechamiento de las ventajas que ofrecan determinados recursos naturales que era posible colocar en el mercado internacional gracias a la incorporacin de dosis masivas de capital y modernas tecnologas. Esto permiti el crecimiento de los pases de la regin mientras el mercado internacional se expanda, pero cre serios problemas para ese proceso de desarrollo con posterioridad a la ruptura del dinmico sistema de comercio exterior que prevaleca antes de la crisis de 1930. Ante las crecientes necesidades de una poblacin cuya tasa de incremento demogrfico aumentaba, se hizo evidente la exigencia de desarrollar la produccin interna para abastecerla de los bienes y servicios que un sector externo muy poco dinmico no permita ya importar. Como el modelo tradicional funcionaba sobre la base del intercambio de materias primas por productos manufacturados importados, la transformacin de la estructura productiva interna consisti principalmente en un acelerado crecimiento de la industria manufacturera. Para crear las condiciones de todo orden que condujeran a una nueva estructura productiva desde las inversiones en infraestructura que proveeran el capital social bsico hasta las polticas de estmulo y proteccin a la produccin nacional y para participar incluso directamente en la creacin de actividades productivas que no atraan, no interesaban o estaban fuera del alcance del empresario privado, se haca imprescindible una gran ampliacin y mayor profundidad y eficiencia en la accin del estado, puesto que el sistema de precios habla mostrado su ineficacia para orientar adecuadamente, por s solo, la actividad econmica. Este crecimiento de las funciones del gobierno se realiz con cierta inorganicidad. Entre tanto, el crecimiento de la industria no siempre se produjo en forma racional. En ciertos casos se originaron desequilibrios que significaron un uso ineficiente de recursos y un ritmo de crecimiento menor al que podra esperarse.

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Por estos motivos se fue afirmando la necesidad de dar mayor coherencia y orientacin a estos procesos, y comenz a abrirse paso rpidamente la idea de recurrir a tcnicas de formulacin de la poltica econmica que permitieran fijar con suficiente detalle metas de crecimiento que fueran compatibles entre s y con los recursos con que se contaba. La planificacin era el mtodo que poda dar solucin a estos problemas, y la idea de adoptarla fue imponindose, superando el planteo puramente ideolgico en que se haban discutido hasta entonces sus posibilidades de aplicacin. Surgi entonces la preocupacin relativa a la complejidad de la tarea de formular un plan de desarrollo y a las dificultades de carcter estadstico, as como de personal, con que se enfrentara el intento de llevar aquella idea a la prctica. Era necesario, por una parte, elaborar una tcnica de diagnstico y proyecciones del desarrollo de los pases y aplicarla a casos concretos, resolviendo los problemas consiguientes de disponibilidad de informacin; y, por otra, deban entrenarse numerosos tcnicos que pudieran llevar a cabo las tareas inherentes a esas aplicaciones. Durante los aos posteriores a 1950 se avanz en forma considerable en los aspectos indicados. No estn desde luego cubiertas totalmente las necesidades de expertos, y, por otra parte, la tcnica de planificacin y sus aplicaciones desde el punto de vista estadstico y de la extensin y profundidad con que permite diagnosticar problemas y fijar objetivos de largo alcance es perfectible en muchos aspectos. Pero existe ya bsicamente un grupo bastante amplio de expertos y, por otra parte, la tcnica de planificacin ha sido refinada y solucionados los problemas principales de su adaptabilidad a las situaciones de distintos pases; adems, la experiencia realizada ilustr acerca de la forma de emplear la masa de informacin bsica disponible sometindola a revisin y depuracin, y de complementarla con investigaciones especiales a efectos de cuantificar el proceso de crecimiento en sus aspectos bsicos. Al mismo tiempo se profundiz notablemente el conocimiento de los problemas de estructura y funcionamiento de las economas latinoamericanas, ofreciendo explicaciones coherentes acerca de las causas que en muchos casos frenan el ritmo de desarrollo e indicando caminos para superarlas. Los avances anteriores permitieron encarar una nueva etapa en el proceso; la creacin de sistemas de planificacin en los pases. Se trataba ya no slo de formular planes de desarrollo con metas globales y sectoriales, sino tambin de elaborar los elementos y montar los mecanismos que vinculen estos planes en forma ms directa con las decisiones econmicas y sociales. Por ello se organizaron en varios pases oficinas centrales de planificacin, se elaboraron planes de inversiones pblicas y presupuestos por programa y se crearon en algunos casos otros mecanismos parciales.

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En estrecha relacin con el proceso que se acaba de exponer esquemticamente, la CEPAL orient su accin desde sus primeros trabajos, hacia el problema del desarrollo econmico de Amrica Latina y, consiguientemente, de la planificacin. Sus primeras publicaciones analizaban ya algunos de los problemas fundamentales que obstruan un crecimiento ms acelerado y se deduca de ellos la necesidad de actuar racionalmente mediante la programacin1. En las primeras etapas se dedic preferente atencin a la elaboracin de una tcnica de anlisis y proyecciones del desarrollo econmico2. A partir de 1952, como respuesta a la falta casi total de programadores, se inici un programa de adiestramiento de tcnicos en estas materias. Al mismo tiempo se inauguraba un perodo de aplicacin de la tcnica mencionada que permiti verificar en la prctica la posibilidad de superar las dificultades de su empleo y de llegar a la formulacin concreta de programas de desarrollo econmico. En aos sucesivos, la secretara de la CEPAL generalmente en estrecha cooperacin con funcionarios y tcnicos de los pases interesados realiz una serie de estudios de esta ndole. Cuando ya se haba avanzado considerablemente en estos aspectos, la CEPAL inici su actuacin en el asesoramiento a gobiernos en materia de creacin de sistemas orgnicos de planificacin. Este proceso se llev a cabo a travs de los grupos asesores que se instalaron en varios pases y que han operado ya durante varios aos3. La accin en este ltimo sentido se ha incrementado notablemente por haberse organizado una colaboracin estrecha con la OEA y el BID, En julio de 1962 se cre el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social, lo que permiti dar mayor organicidad y volumen a los esfuerzos conjuntos en este campo. El fruto de esta labor se ha concretado no slo en la elaboracin de planes, sino tambin en la creacin de algunos rganos y mecanismos para llevarlos a la prctica.

Vase: Estudio Econmico de Amrica Latina 1949 (E/CN.12/164/tev.l)# Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: 51/II.G.l y Problemas tericos y prcticos del crecimiento econmico. Vase: Anlisis y proyecciones del desarrollo econmico I. Introduccin a la tcnica de programacin (E/CN.12/363). Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: 55/H.G.2. Vase en la serie Anlisis y proyecciones del desarrollo econmico: II, El desarrollo econmico del Brasil: III, El desarrollo econmico de Colombia: IV, El desarrollo econmico de Bolivia: V, El desarrollo econmico de la Argentina: VI, El desarrollo industrial del Per; VII, El desarrollo econmico de Panam: VIII, El desarrollo econmico de El Salvador: IX, EL desarrollo econmico de Honduras y vase La experiencia de los grupos asesores y los problemas prcticos del desarrollo econmico (E/CN.12/5&4).

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En la Carta de Punta del Este los gobiernos de Amrica Latina decidieron adoptar medidas que condujeran a un mayor ritmo de crecimiento y orientar su accin para ello mediante la planificacin. Esta decisin tuvo por efecto disipar las dudas que an podan quedar acerca de la aplicabilidad de la planificacin y, fundamentalmente, dar un impulso bastante mayor al montaje de sistemas para llevarla a cabo. A raz de estas decisiones de carcter poltico, casi todos los pases de Amrica Latina han llegado en los ltimos aos a crear organismos centrales de programacin y a elaborar o iniciar la formulacin de planes generales de desarrollo. A pesar de ello, la planificacin se va incorporando con cierta lentitud frente a la urgencia de las necesidades que debe cubrir, lo que puede atribuirse a las enormes dificultades burocrticas, administrativas y polticas inherentes a la transformacin de los mecanismos para tomar decisiones y a la coordinacin de estas ltimas con los objetivos generales fijados en los planes. A pesar de la importancia de los pasos que se han dado en la ltima dcada, es evidente que es la etapa en que actualmente se encuentra Amrica Latina la que someter a prueba las posibilidades concretas de lograr un avance efectivo de la planificacin en los pases que la forman y de organizar de acuerdo con ella los aspectos ejecutivos. Por esta razn, el momento es particularmente oportuno para realizar un balance del estado actual de los sistemas de planificacin a efectos de determinar su eficacia presente para orientar la accin del sector pblico y privado. El objeto de este documento es efectuar este anlisis aunque sea en forma preliminar a fin de extraer algunas conclusiones generales que permitan guiar mejor los pasos que deban darse en el futuro.

II.

La situacin actual en materia de planificacin

Por breve que sea el tiempo transcurrido desde que se iniciaron en Amrica Latina los esfuerzos y realizaciones en materia de planificacin, conviene detenerse en el examen de los progresos que se han alcanzado y precisar la naturaleza de los problemas que pueden oponerse a su extensin y perfeccionamiento. Una evaluacin de esa ndole es tanto ms necesaria cuanto que falta resolver problemas esenciales para lograr una vigencia plena de la planificacin en Amrica Latina. Adems, no puede desconocerse el hecho de que respecto a varios aspectos fundamentales no se ha llegado todava a una identidad de criterios, en parte por no haberse cumplido el proceso necesario de anlisis y maduracin.

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Por lo mismo, cualquier intento de evaluacin de la situacin actual no podra sustraerse a la necesidad previa de definir con cierta precisin los elementos que deberan caracterizar un sistema eficiente de planificacin. En efecto, de la confrontacin de lo existente con un esquema conceptual bsico, se podr concluir con cierta objetividad el grado de avance logrado hasta ahora y la naturaleza de las tareas ulteriores ms urgentes. Un examen de esa ndole, proyectado sobre el teln de fondo de una concepcin amplia de un sistema integrado de planificacin, puede permitir una apreciacin correcta de los avances y de sus debilidades, establecer las causas de la lentitud de avance en la organizacin de sistemas de planificacin con posterioridad a las etapas iniciales y determinar la forma de superar los obstculos a un progreso ms rpido. Las definiciones que se propondrn en la seccin siguiente llevaran a la conclusin de que se est en general lejos del establecimiento de un verdadero mecanismo integrado de planificacin; de que el cumplimiento de ciertas etapas iniciales puede ser fcil y rpido, pero que su superacin para cubrir etapas siguientes imprescindibles por lo general tcnica y polticamente ms difciles requerir todava grandes esfuerzos y decisiones.

1.

El concepto de sistema de planificacin

No es fcil proponer un conjunto de definiciones que sirva al propsito de evaluar los avances y lo que queda por hacer en Amrica Latina en materia de planificacin, ya que ello exige en muchos aspectos presentar ideas que no son fruto de experiencias concretas. Las ideas que aqu se presentan tratan de reflejar, en una primera aproximacin, el pensamiento que ha ido elaborndose dentro de la propia secretara de la CEPAL, as como los aportes y rectificaciones que han venido surgiendo en reuniones y seminarios internacionales en que se las ha sometido a la consideracin de otros tcnicos latinoamericanos y de fuera de la regin. Ante todo, podra tomarse como punto de partida la idea esencial de que el concepto de sistema de planificacin indica la existencia no slo de un mtodo tcnico por el cual se orientan los rganos planificadores en la formulacin del alcance y consistencia de los objetivos que se postulan, sino que tambin de un mtodo administrativo u organizativo que permita que toda la administracin pblica, las empresas privadas y la poblacin en general entreguen y canalicen, hacia los niveles responsables apropiados, sus conocimientos, informaciones, apreciaciones y deseos sobre las acciones inmediatas y futuras y el cumplimiento de las mismas en el pasado. Implica tambin la existencia de un complejo mecanismo de informacin econmica que abastece rutinariamente a los rganos planificadores y ejecutivos de la

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materia prima estadstica bsica que requieren para la formulacin y control de los planes. Los organismos de planificacin, mediante investigacin directa o especial, slo deberan captar aquel tipo de informacin que, por su naturaleza y costo no puede proporcionarse rutinariamente. Finalmente, un sistema de planificacin expresa un trabajo de tipo permanente, que se realiza como un hbito normal y mediante una rutina previamente establecida y aceptada como necesaria para organizar y canalizar las decisiones. Un sistema de planificacin lleva implcito una rutina para formular, controlar y ejecutar planes4. El establecimiento de esta rutina no debe dejar de lado el elemento creativo indispensable para interpretar debidamente las condiciones y problemas especficos en que tiene lugar el desarrollo de cada pas o regin, tanto para formular correctamente los objetivos de largo plazo que se persigan, como para adaptar los planes a circunstancias cambiantes, dotndolo de la flexibilidad necesaria. Un sistema de planificacin exige, por lo tanto, la creacin de toda una serie de mecanismos capaces de producir orientaciones programticas, transformar dichas orientaciones en planes concretos de accin para cada ao, administrar dichos planes y velar por su cumplimiento, al mismo tiempo que producir peridicamente informaciones bsicas de control, a fin de asegurar la validez permanente de los planes mediante su constante revisin. Un sistema de planificacin constituira tambin, dentro de esa concepcin, un nuevo conducto democrtico para interpretar los deseos de la poblacin y lograr su participacin activa en el proceso de desarrollo, entregndole responsabilidades e impulsando su iniciativa; debe, adems, crear un juego de Valores para juzgar los hechos econmicos que sea concordante con la filosofa de la planificacin, a fin de que lentamente la conducta econmica encuentre su cauce natural en los lineamientos estipulados por el plan. Una concepcin de esta naturaleza envuelve varias proposiciones, algunas de las cuales conviene destacar en particular. Desde luego, implica el reconocimiento de que los organismos y entidades ejecutores deben tener una participacin activa en el proceso de formulacin de los planes, a fin de superar toda contradiccin posible entre los elementos que guan la conducta del conjunto de la economa, conforme se refleja en los planes de orientacin, y los que influyen en las decisiones de las unidades econmicas, sea que pertenezcan stas al sector privado o al propio sector pblico. Importa sealar este hecho porque a menudo se aprecia que los diferentes organismos ejecutores slo tienen una
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Vase Algunas consideraciones sobre las relaciones entre la programacin del Desarrollo y el Presupuesto Fiscal (E/CN.12/BRW.2/L.5).

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participacin pasiva y forzada en la formulacin de los planes. Existen quejas insistentes que destacan la complejidad y cantidad de la informacin exigida por los rganos de planificacin y que tienden a distraer a los organismos ejecutores de sus tareas sustantivas. Ello es signo de que la participacin de los rganos ejecutores en la formulacin de los planes tiene el sello de una obligacin impuesta. En un sistema de planificacin integral, no existen imposiciones del carcter de la sealada, porque cada organismo ejecutor usa internamente las informaciones que entrega a los rganos de planificacin. El flujo de informaciones toma el carcter de una imposicin burocrtica cuando aqul no tiene utilidad en las decisiones internas de las diferentes unidades econmicas ejecutoras, ni tampoco para hacer valer la opinin del organismo en asuntos ms generales5. En efecto, desde el momento en que los mismos criterios que orientan las decisiones centrales en la formulacin global de un plan tienen vigencia para las empresas estatales u otras unidades gubernamentales, o para las mismas empresas privadas, cada unidad deja de ser un ente pasivo, para participar activamente en las tareas de la planificacin aplicando los mismos principios generales a su caso particular. Si las empresas privadas o estatales para decidir una inversin o juzgar la eficiencia con que operan se ven inducidas en forma directa o indirecta a utilizar criterios sociales, parece natural y lgico, que esas mismas unidades, por necesidad propia, deban producir informacin adecuada para tomar racionalmente esas decisiones. Desde el mismo momento en que una unidad econmica necesita el mismo tipo de informacin que las oficinas de planificacin, deja de ser un ente pasivo en dicho proceso para convertirse en una unidad que participa en forma consciente en la planificacin. Como es natural, esto exige que un mismo sistema de valores econmicos rija en todos los niveles de la economa. Todo esto sea dicho sin dejar de subrayar que donde ms se necesita la identidad de propsitos con respecto al plan y a los objetivos y decisiones que surgen como necesarias del mismo, es en los niveles ms altos del gobierno, en sus ramas ejecutiva y legislativa, pues slo una accin coherente y enrgica puede solucionar los difciles problemas del crecimiento y de la transformacin social. Otra caracterstica fundamental de un sistema de planificacin que ya fue mencionada pero que merece examen ms detenido es la que se refiere a la participacin activa de los diferentes sectores sociales. En algunos pases latinoamericanos, las asociaciones sindicales y patronales tienen representacin en los comits o consejos de planificacin encargados de orientar polticamente la formulacin de los planes.
5

Vase E/CW.12/BRW.2/L.5, op.cit.

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En un sistema de planificacin integrado, dicha participacin debiera tener lugar en varios niveles y mediante la designacin de representantes por las propias organizaciones patronales y de asalariados, organismos comunales, etc. Un primer nivel de participacin de los diferentes sectores sociales puede ser en las esferas de la planificacin global o general, a fin de llevar a las orientaciones programticas generales las inquietudes y necesidades de sus representados. En tal etapa, lgicamente slo pueden participar los representantes de los organismos mximos, que agrupan los sectores sociales o gremiales de un pas. Esta participacin es desde luego importante, pero no suficiente. Es til tambin la participacin de los diferentes sectores de la poblacin en la elaboracin de las decisiones que los afectan ms directamente, por medio de sus correspondientes organizaciones. Segn sea el nivel en que se encuentren, las oficinas de planificacin tendrn un conocimiento mayor o menor de los grandes problemas de un pas y de los problemas de detalle de ciertos sectores o regiones; pero sin un contacto ms estrecho con la realidad nacional y con los distintos sectores, no podr captar aspectos muy importantes de los problemas nacionales. Un sistema de planificacin debe tener en cuenta estas circunstancias para que la planificacin sea eficiente, tanto en el sentido de reflejar aspiraciones concretas como en el de que las decisiones se tomen con plena conciencia de sus resultados. El solo conocimiento de los problemas generales de un pas no puede constituir base firme para programar ni puede transformar las orientaciones futuras que de ese conocimiento se desprenden en planes concretos de accin. Por otra parte, el conocimiento particular de una situacin tampoco conduce a la solucin de los problemas de fondo que la originan. La planificacin puede unir ambos conocimientos, mediante una organizacin que permita la participacin de los grupos sociales all donde su papel puede ser ms eficiente. La participacin nacional sera por lo tanto activa y organizada. Este clima de cooperacin es el que puede permitir una solucin menos costosa a problemas como el de la habitacin, las escuelas, la productividad, etc., que en otras circunstancias absorberan ms tiempo y recursos financieros mayores.

2.

Los mecanismos de un sistema de planificacin

As entendido, la creacin de un sistema de planificacin es un proceso que supone cambios fundamentales en la forma de operar. La duracin del perodo de organizacin de ese proceso puede depender tanto de las dificultades polticas y administrativas que existan para instaurar los mecanismos que lo integran como de los problemas que presente la adaptacin a las nuevas modalidades de trabajo. Existe pues un problema de creacin de mecanismos y otro de adaptacin a las normas de trabajo que esos mismos mecanismos imponen, A su vez, tanto la creacin

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de los nuevos mecanismos como la adaptacin a nuevas normas de trabajo, exigen nuevos conocimientos tcnicos de parte de los funcionarios existentes, y nuevos funcionarios tcnicos. El proceso de crear el sistema de planificacin viene a ser as, en parte importante, un proceso de capacitacin de individuos, a diversos niveles. Es natural que no pueda esperarse que la estructuracin de un sistema de planificacin de esa naturaleza sea rpida y completa, ni que se ajuste en todos los casos a procedimientos, similares. Por el contrario, el proceso tendr por lo general que ser paulatino y podr llevarse a cabo de diferentes maneras. Pero el mismo carcter necesariamente paulatino del proceso determina que en la prctica sea esencial que se procure una combinacin adecuada de mecanismos a lo largo de todo su proceso evolutivo, con el objeto de ir obteniendo el mximo de rendimiento en cada una de sus etapas de desarrollo. Desafortunadamente, no siempre se cumple este principio, y a menudo se encuentran coexistiendo en un sistema mecanismos que corresponden a etapas muy diferentes de progreso, paralelamente a la ausencia total de adelanto en otros aspectos bsicos de la funcionalidad de un sistema de planificacin. Esto limita fuertemente la utilidad de los sistemas incompletos, o en proceso de perfeccionamiento. Por lo tanto, es necesario estudiar y aplicar una estrategia para instaurar los sistemas de planificacin, lo mismo para elaborar sobre bases ms firmes los programas de asistencia tcnica que para sistematizar el estudio de los progresos realizados. En el cuadro 1 se presenta una lista ordenada de los mecanismos idneos de planificacin y de algunos posibles sustitutos ms apropiados para las etapas iniciales. Esa lista constituye slo una primera aproximacin, y ha sido elaborada para que, mediante su anlisis detenido, pueda arribarse a un sistema orgnico y funcional de planificacin, y para usarla como un patrn comparativo que permita valorar el estado actual de la planificacin en Amrica Latina. Siguiendo los lineamientos de documentos anteriores de la secretara, dichos mecanismos se presentan clasificados en: a) de orientacin general; b) de orientacin en el corto plazo; c) de formulacin de proyectos; d) operativos, y e) informativos. Como mecanismos de orientacin general se destacan los planes a largo o mediano plazo, los planes generales de inversin y los planes de financiamiento a largo plazo. Los mecanismos mencionados forman una unidad integral como elementos orientadores de un sistema de planificacin, y su existencia revela un grado relativamente avanzado de progreso en este aspecto. Por ello, paralelamente a los mecanismos mencionados, se presentan algunos sustitutivos parciales o que requieren

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menos elaboracin, pero que tambin pueden formar un conjunto armnico si bien ms modesto. Entre ellos se destacan las proyecciones y metas globales a largo plazo, los planes de inversin pblica y los planes de inversin para sectores parciales. Entre los mecanismos de orientacin a corto plazo se presentan, en primer lugar, los planes de dos y tres aos, que pueden usarse durante una primera etapa en ausencia de planes de desarrollo a largo plazo. Se incluye, adems, en esta categora, el plan anual o presupuesto econmico nacional, como mecanismo de orientacin complementario de los planes a largo plazo. Se destacan adicionalmente los mecanismos de formulacin de proyectos como un requisito bsico en cualquier etapa de progreso, ya que estos constituyen un elemento esencial en la formulacin y cumplimiento de un plan de inversiones. Entre los mecanismos operativos, se destacan los planes de poltica econmica y los sistemas de presupuesto por programas. Por ltimo, se sealan algunos de los requisitos esenciales en cuanto a los mecanismos de orden informativo. La idea central que inspira la formulacin de este cuadro es sealar algunas posibles combinaciones de mecanismos que, en diferentes etapas de evolucin podran constituir una armazn lgica y funcional. En la primera columna, se indica una combinacin de mecanismos propia de una etapa de avanzado progreso. Rene la existencia de todos los mecanismos fundamentales que hacen posible el funcionamiento del proceso de planificacin. Incluye como mecanismos orientadores los planes a largo o mediano plazo, los planes generales de inversin a mediano plazo y los planes de financiamiento a largo plazo. Esas orientaciones generales, agregadas al conocimiento de hechos accidentales, previsibles a corto plazo, constituyen la base para concretar las directivas anuales de accin que tomarn forma en los planes anuales o presupuesto econmico nacional. Estos planes anuales incluiran tanto metas fsicas detalladas, como de corrientes financieras y uso de instrumentos de poltica econmica. El plan anual permite coordinar las intenciones a largo plazo con la conducta inducida o prevista del sector privado. En ese plan quedan por definicin incluidas las acciones de todos los sectores de la economa as como de la poltica fiscal, monetaria, cambiara y de comercio exterior, salarios, etc. que exija el cumplimiento de las metas previstas. El plan anual indica claramente qu metas sern logradas por medios indirectos y cules por administracin directa del Estado a travs del uso de mecanismos operativos. Para precisar las metas de inversin se incluye la existencia de un mecanismo de formulacin de proyectos de acuerdo con las exigencias de calidad y cantidad previstas por el plan. Las decisiones directas del Estado, se toman fundamentalmente a travs de un

Cuadro 1 POSIBLES COMBINACIONES DE MECANISMOS EN DIFERENTES ETAPAS DE PROGRESO DE UN SISTEMA DE PLANIFICACIONES


Combinaciones tpicas de un sistema evolucionado Plan general Plan parcial de inversin de inversin Requisitos mnimos Combinaciones tpicas de sistemas incipientes Plan general Plan parcial de inversin de inversin

Mecanismos de

X X X X X X X X X X X

X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

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A. Orientacin general Planes generales a largo o mediano plazo Planes generales de inversin a mediano plazo Planes de financiamiento a largo plazo Sustitutos imperfectos Proyecciones globales a largo plazo Planes a largo y mediano plazo de inversin pblica Planes a largo y mediano plazo para sectores parciales B. Orientacin a corto plazo Planes generales trienales o bienales Planes de inversin pblica trienales o bienales Planes anuales o Presup. Ec. Nacional C. Formulacin de proyectos para el plan de inversiones que corresponda D. Operativos Formulacin de la poltica econmica en funcin de los objetivos del plan Formulacin de una poltica econmica para lograr las metas de inversin Presupuesto por programas a todos los niveles Presupuesto por programas a algunos niveles E. Informativos Plan estadstico en funcin de los planes de desarrollo Cifras de contabilidad nacional y otras estadsticas parciales Contabilidad pblica adaptada al sistema de planificacin

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sistema presupuestario que cubre todo el sector pblico y en cuya formulacin y control se han adoptado tcnicas programticas. Para asegurar la continuidad del proceso de planificacin, existe un plan estadstico, de tal forma que las prioridades en cuanto a reunir y elaborar informacin estadstica han sido fijadas con debida consideracin de las necesidades de los diferentes rganos de planificacin, permitiendo as una revisin y control permanente de los planes. Finalmente, la poltica econmica general, a corto y largo plazo, se armoniza en funcin de los objetivos del plan. Esta sera, en sntesis, la visin de un esquema ms o menos completo de planificacin, que podra tomarse como meta o etapa superior del proceso que hoy se gesta en la mayora de los pases latinoamericanos. En el otro extremo, en la ltima columna del cuadro 1 se seala la combinacin mnima de requisitos para iniciar un proceso de planificacin, avanzando paralelamente en diferentes frentes, de tal forma que an en sus inicios las medidas anuales estn ligadas a planteamientos programticos. En esta combinacin mnima de requisitos, se presenta como mecanismo orientador un juego de metas y proyecciones globales, tiles para analizar las posibilidades y orientacin del desarrollo econmico en grandes agregados. Esas orientaciones muy generales se traduciran en un plan bienal o trienal de inversin pblica, acompaado de sus respectivos proyectos. La presentacin peridica de cifras de cuentas nacionales junto a otras estadsticas bsicas esenciales permitira algn conocimiento de los resultados de los planes y cierto tipo de revisin oportuna de los mismos. Aun con un sistema presupuestario tradicional, el plan de inversiones pblicas podra ser administrado a travs del presupuesto fiscal, pero sera indispensable una poltica fiscal, monetaria y de comercio exterior que asegurase el cumplimiento de las metas establecidas en dicho plan. Ambas situaciones descritas son extremas, pero tienen en comn el hecho de representar mecanismos orgnicos, en el sentido de que constituyen procesos completos porque en ambos est asegurada la utilidad y continuidad de las orientaciones programticas para decidir en la prctica. Como etapas intermedias entre las situaciones sealadas, podran postularse mltiples posibilidades de combinacin de mecanismos que formen un todo racional. Partiendo de planteamientos de esta ndole, podran deducirse diferentes estrategias para idear sistemas de planificacin, lo que permite adems analizar la racionalidad en la combinacin de los mecanismos que se dan al presente en los diferentes pases latinoamericanos. En efecto, se pueden plantear dos alternativas extremas. Una, que podra grficamente identificarse como un proceso de avance horizontal de derecha a izquierda en el cuadro 1, en la cual el progreso sera uniforme y coordinado en todos los elementos, abarcando un conjunto apropiado de mecanismos de manera que exista homogeneidad en el grado de refinamiento de los mismos; y otra, que

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simblicamente quedara representada por un movimiento vertical, desde el extremo superior a la base del cuadro, caracterizada por el establecimiento de una secuencia en la creacin de los mecanismos mismos. En el primer caso, se produce una evolucin desde sistemas inferiores hacia sistemas superiores; en cambio en la segunda, no existe un sistema de planificacin hasta que se complete todo el proceso abarcando todos los mecanismos necesarios.

3.

La organizacin de un sistema de planificacin

Los mecanismos de planificacin anteriormente mencionados deben ser producto de una organizacin adecuada, la que naturalmente depender del alcance y sentido de la planificacin misma. Si la planificacin es concebida siguiendo los lineamientos expresados, ser necesario concluir que la organizacin pertinente deber caracterizarse por su extensin, directa o indirectamente, a todos los niveles de la sociedad, existiendo una unidad administrativa responsable de orientar el proceso y, en los sectores intermedios, unidades destinadas a implementar las orientaciones generales con su propio conocimiento del sector y transmitirlas a las unidades ejecutoras. Ms all de ciertos niveles, la funcin planificadora tender a confundirse con las funciones ejecutivas, tareas ambas que en los niveles centrales estn por lo general separadas. La organizacin, mediante el trabajo apropiado de sus ncleos bsicos a todos los niveles, deber asegurar la participacin ordenada de los distintos sectores de la poblacin en la formulacin y control de los planes, permitir el control y revisin permanente de los mismos y establecer una coordinacin efectiva entre los planes de orientacin, los presupuestos y mecanismos operativos con la poltica econmica. Crear una organizacin planificadora exige, por lo tanto, no slo la existencia de rganos administrativos idneos, sino tambin de una forma de comunicacin entre esos diferentes rganos, y de una precisa definicin de las responsabilidades y atribuciones de los mismos, a fin de permitir la debida armona en el funcionamiento del sistema. La tarea de planificar el proceso de planificacin constituye as un trabajo especial y una responsabilidad especfica de grupos tcnicos, similar a la de organizacin y mtodos en las rutinas administrativas, que deberla preverse con carcter permanente en las oficinas centrales de planificacin.

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Evolucin y orientaciones del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social

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Introduccin

La accin que ha realizado el Instituto desde su creacin ha coincidido con el surgimiento de un gran nmero de necesidades derivadas de la decisin adoptada por los gobiernos en Punta del Este en el sentido de conducir sus polticas econmicas con base en planes y programas. Algunas de esas necesidades eran ya conocidas en el momento en que se iniciaron en Amrica Latina los esfuerzos generalizados de planificacin. Otras han sido puestas de manifiesto por el propio avance de la planificacin, cuyo concepto y modalidades de aplicacin han tenido que adaptarse a necesidades particulares latinoamericanas. El esfuerzo continuado y persistente que los pases han venido llevando a cabo desde 1961, ha constituido una tarea ardua, pues se ha tratado no de un intento de introducir tcnicas modernas ya conocidas, sino de un proceso de creacin de mtodos y experiencias propias. Las actividades del Instituto han estado enmarcadas y orientadas por ese conjunto de circunstancias complejas y, en algunos aspectos, rpidamente cambiantes. Las tareas que ha realizado desde la fecha de su creacin han sido reseadas peridicamente y sometidas al Consejo Directivo y a la CEPAL durante sus reuniones. Se ha analizado as en detalle la forma en que el Instituto ha ido haciendo frente a las necesidades que en el campo de la planificacin se presentan en Amrica Latina. Ha podido de esa manera apreciarse como en esos primeros cuatro aos fue preciso ampliar el programa de capacitacin para hacerlo llegar a la totalidad de los pases latinoamericanos. El Consejo Directivo y la propia CEPAL han estado conscientes de la medida en que los cursos del Instituto han absorbido inicialmente una parte considerable de la actividad de su personal, y del modo en que esa tarea formativa se ha ido ajustando crecientemente tanto a los problemas y caractersticas de cada pas como a los elementos fundamentales de las polticas de desarrollo que se

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persiguen en Amrica Latina. Todo ello ha conducido a un crecimiento de las actividades de capacitacin, orientndolas a crear el ncleo tcnico bsico necesario para el establecimiento de la planificacin en los pases. Se han reseado asimismo las tareas de asesoramiento y su evolucin desde las primeras modalidades empleadas en 1962 y 1963 hasta la constitucin de un grupo de asesores regionales que se estableci en 1965 como parte integral del Instituto y presta ya servicios a los gobiernos. Simultneamente se iniciaron y fortalecieron las investigaciones que han sido emprendidas tanto en el campo social como en el econmico si bien en escala todava insuficiente, pero en campos elegidos como los ms significativos desde el punto de vista de la planificacin y del desarrollo. No cabe dudar que a pesar de esas actividades, connotadas en lo general por su rpida expansin y por el intento de profundizar en la realidad y dar sentido prctico a las tareas de planificacin, hay vacos importantes en sectores claves de ese mismo proceso. El ltimo informe elaborado por el Instituto y presentado al Consejo Directivo en diciembre de 1965 es un intento de apreciar y describir en detalle la marcha del Instituto en sus primeros aos de actividad. El propsito de esta nota es de ndole diferente. Se ha credo til presentar ahora un examen que identifique las tendencias principales, de orden ms general, que ya se van manifestando en las actividades del Instituto y que permiten apreciar sus orientaciones, tal como han ido gestndose en estos primeros aos. Por ello, la atencin se centra aqu en los rasgos caractersticos de las actividades del Instituto y en la explicacin del sentido que ests han ido tomando conforme a las atribuciones que le fueron sealadas en la resolucin 220 (A.C.52) de la CEPAL que lo cre y en las orientaciones que le ha ido proporcionando el Consejo Directivo en sus reuniones semestrales. Por consiguiente, las pginas que siguen deben considerarse como un ensayo de interpretacin de las actividades del Instituto que se han dado a conocer tambin en otro documento al Comit Plenario de la CEPAL en su undcimo perodo de sesiones. (Vase E/CN.12/AC,58/8.)

1.

El Instituto y la planificacin de Amrica Latina al comienzo de esta dcada

Los problemas y tendencias que surgieron en Amrica Latina hacia el comienzo de la presente dcada determinaron que, en materia de planificacin, se hicieran necesarios un nuevo impulso y una accin ms deliberada y sistemtica. Se haba logrado mucho hasta entonces en la identificacin de los principales obstculos al desarrollo econmico y

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en el sentido de vincular la accin a un esquema de pensamiento global, as como de ahondar en el diagnstico de la realidad latinoamericana mediante los estudios econmicos por pases. La CEPAL pudo contribuir a ese avance merced a la intensa labor de investigacin realizada y al conocimiento de los problemas latinoamericanos que haban proporcionado sus estudios de desarrollo, la formulacin de tcnicas de planificacin global y sectorial, y detenidos anlisis del proceso de industrializacin y del papel del sector externo en las economas perifricas. Esos elementos juntos resultaron en orientaciones concretas para la estrategia del desarrollo. El estudio del deterioro de la relacin de precios del intercambio y del estrangulamiento externo llev a formular como punto clave de aquella estrategia un planteamiento de crecimiento hacia adentro basado en la industrializacin y en la sustitucin de importaciones. Simultneamente se aclararon las consecuencias que aparejaba la industrializacin en otros sectores sobre todo en el agrcola y los cambios bsicos que tal proceso supona en trminos de la distribucin del ingreso, la tecnologa, y la ampliacin de los mercados internos. El anlisis del proceso mismo de la industrializacin y la persistencia del estrangulamiento externo entre otros factores configuraron a su vez las bases para una poltica de desarrollo planificado que pronto condujo a la CEPAL a asesorar a los gobiernos en ese materia y a ampliar y diversificar el programa de capacitacin que haba emprendido desde 1952. Las tareas que le fueron confiadas posteriormente al Instituto suponan la continuacin de la labor llevada a cabo por la CEPAL en ambos campos el asesoramiento y la capacitacin y la prolongacin de sus ideas a travs de investigaciones vinculadas con el proceso de planificacin de Amrica Latina. Al tomar el Instituto responsabilidades en estos campos, muchos pases latinoamericanos que perseguan su desarrollo dentro de un esquema de sustitucin de importaciones y rpida industrializacin, se enfrentaban con numerosos problemas, nuevos en unos casos y heredados en otros de pocas anteriores. La formulacin de planes globales haba contribuido a impulsar la instalacin de mecanismos de planificacin, pero estos, que eran en su mayora incipientes, no tenan en cuenta muchos de los sectores de la economa y no disponan de instrumentos concretos para la ejecucin de la poltica econmica. Por otro lado, la ausencia de un tratamiento explcito de la problemtica social restaba realismo y profundidad a los planes. La diversa fortuna que alcanz en su aplicacin la poltica de industrializacin y comercio exterior, las cambiantes situaciones internacionales y los efectos de factores extraeconmicos en el proceso del desarrollo, determinaban a su vez la necesidad de efectuar un anlisis retrospectivo de la evolucin socioeconmica latinoamericana que permitiera orientar la estrategia a seguir frente a las nuevas condiciones.

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Todo ello vino a darse en el preciso momento en que se generalizaba en Amrica Latina el establecimiento de mecanismos de planificacin, hecho que impuso crecientes necesidades tanto de personal capacitado como de asesora e investigacin que contribuyeran a perfeccionar el proceso planificador mismo y a definir nuevas polticas de desarrollo. Esas necesidades fueron distintas en su naturaleza a las que antes se haban enfrentado, por varias consideraciones, pero sobre todo porque la planificacin coincida ahora con movimientos de opinin tendientes a realizar profundos cambios y porque su accin quedaba vinculada tambin a los recin emprendidos esfuerzos de integracin econmica de Amrica Latina. Rebasada en varios pases la fase de instalacin de los organismos de planificacin, la formulacin misma de los planes permiti precisar an ms la deficiente distribucin del ingreso, el fenmeno del desempleo y el debilitamiento de la sustitucin de importaciones como principal factor dinmico del crecimiento econmico, as como otros obstculos al desarrollo que constituyen objeto central de todo esfuerzo de planificacin. Adems de estos problemas, que hacen a la sustancia de la planificacin econmica y social, aparecieron otros relacionados con la falta de mecanismos e instrumentos que permitan reducir la distancia entre los grandes planteamientos de los planes y la ejecucin concreta de las polticas econmicas de corto plazo; al mismo tiempo se ponan de manifiesto nuevas necesidades, como la escasez de proyectos de inversin en que concretar los planes, y el hecho, por ejemplo, de que los programas de mejoramiento social se llevaran adelante sin una vinculacin adecuada con los objetivos de largo plazo del desarrollo econmico. La configuracin de las tareas de planificacin en los trminos que acaban de esbozarse requiri muy pronto en la vida del Instituto un esfuerzo sistemtico de apertura de sus actividades hacia campos y problemas que aunque identificados y analizados muchos de ellos ya por la CEPAL no haban sido objeto todava de la experiencia planificadora en Amrica Latina, Puede afirmarse que esta apertura ha sido la principal caracterstica del Instituto y connota todas sus actividades en los aos iniciales de su accin.

2.

Diversificacin de las investigaciones

El programa de investigaciones del Instituto subraya su preocupacin central en temas sobre el desarrollo y la planificacin, referidos a problemas, y posibilidades de las economas latinoamericanas que slo han venido a percibirse en forma aguda en la ltima dcada y a los que se est volviendo ahora la atencin de los planificadores. De otro lado, abordan cuestiones

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y asuntos sociales que todava no han sido incorporados a la teora del desarrollo latinoamericano con el sistema y rigor requeridos. En relacin con lo primero cabe destacar, por ejemplo, que mientras el desarrollo de Amrica Latina supone el requerimiento cada vez ms acentuado de la integracin regional, los planes se orientan en forma aislada hacia las propias economas nacionales. Ello exige un esfuerzo de pensamiento y clarificacin en lo que se refiere a las relaciones entre los planes de desarrollo y la integracin latinoamericana. De otra parte, la ejecucin de los planes ha hecho evidente que los mtodos de que se dispone en la actualidad son insuficientes para orientar la accin, y que es necesario complementar las tcnicas de programacin global con instrumentos que vinculen el desarrollo de largo plazo con las polticas y las metas de corto plazo. En esta materia, y en colaboracin con el gobierno de un pas latinoamericano, se han iniciado ensayos de aplicacin de una tcnica para determinar medidas de poltica de corto plazo en funcin de objetivos de ms largo alcance, y, por otra parte, se empieza a trabajar con el Banco Central en el campo de la programacin financiera. La investigacin sobre integracin econmica se ha llevado sobre dos lneas. La primera consiste en aportar mtodos para hacer tcnicamente factible la vinculacin antes sealada. La segunda se propone apreciar el crecimiento que Amrica Latina podra tener con base en las posibilidades adicionales que ofreceran determinadas polticas de desarrollo integrado, con el objeto de que los pases tengan en cuenta esa nueva perspectiva al fijar su poltica de desarrollo. Uno de los resultados ms significativos que se han obtenido hasta este momento ha sido la determinacin de los efectos que podra tener un programa regional de sustitucin de importaciones en la reduccin del dficit comercial previsible en el conjunto de Amrica Latina1. En un plano mucho ms amplio, los problemas y tendencias econmicas que se sealaron al principio de esta nota han impulsado al Instituto a iniciar una revisin sistemtica de las caractersticas que ha adquirido el proceso de desarrollo en Amrica Latina. Se trata de continuar el anlisis que emprendi la CEPAL desde aos atrs, introduciendo en l algunos elementos nuevos, en un intento de esclarecer todava ms la interdependencia que guardan los fenmenos de inflacin, desequilibrio externo y fiscal, industrializacin, distribucin del ingreso y otros, a la luz del cambio estructural que viene experimentando la regin merced a la influencia de la poltica de desarrollo y de otras variables y factores socioeconmicos. Esta investigacin, que responde a la necesidad de dar a la planificacin contenido realista y orientaciones adecuadas, se nutre en
1

Sobre estos temas vanse los documentos La integracin econmica y los planes de desarrollo y Efectos de un programa regional de sustitucin de importaciones sobre la brecha del sector externo de Amrica Latina.

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gran medida de las experiencias que el Instituto est recogiendo sobre el terreno en los distintos pases en que presta sus servicios de asesora. Por lo que toca a las investigaciones relativas a las condiciones sociales del desarrollo, se ha buscado concentrar la atencin en aquellos temas que la transformacin social de Amrica Latina sugiere como ms significativos. Aun en los perodos de ms alto crecimiento, el desarrollo de la regin se efecta en general sin que varen apreciablemente las precarias condiciones sociales que afectan la continuidad del desarrollo latinoamericano. Enfrentadas a esa situacin, las investigaciones hechas en aspectos sociales del desarrollo se han venido concentrando tradicionalmente en los campos de la salud, la educacin y la vivienda, todos ellos de reconocida trascendencia en cualquier proceso de cambio d las condiciones de vida y merecedores, por lo tanto, de consideracin y estudio por parte de los organismos que tienen a su cargo la planificacin. El Instituto no se ha sustrado a ese deber. Con todo, el principal esfuerzo en lo que se refiere a estas investigaciones consiste en introducir el enfoque de lo social en el estudio del proceso de desarrollo en su misma dimensin econmica. En otros trminos, se trata de ver cmo, en el desarrollo, la estructura productiva, el funcionamiento del sistema econmico y el mecanismo de adopcin de decisiones constituyen parte integrante de lo social, dependen del comportamiento y de las aspiraciones de determinados grupos y a la vez ejercen un efecto dinmico en la transformacin de la estructura social. Para los fines propuestos, es menester analizar la forma en que actan las fuerzas sociales que pueden favorecer o limitar el cambio en cada una de las situaciones caractersticas que se intenta precisar. Los estudios se han centrado en aquellos grupos e instituciones susceptibles de impulsar a la sociedad hacia el desarrollo y, como punto de partida para realizarlos, se han tomado hasta ahora los empresarios, las organizaciones obreras y el Estado en sus conexiones con este proceso. La preocupacin en cada uno de los temas apuntados es la misma: qu papel han desempeado esos grupos o instituciones en el movimiento de desarrollo tanto en la fase dinmica de la sustitucin de importaciones como en aquellos casos en que sta tiende a agotarse? Qu perspectiva de accin se les plantea hacia el futuro y qu posibilidades ofrece la estructura social y poltica de los distintos pases para alcanzar los objetivos que se han propuesto? Todas estas investigaciones de alcance ms general se conciben como un esfuerzo conjunto y conducente a la integracin mayor posible del anlisis de lo econmico con el anlisis de lo sociolgico, de modo que avancen en forma convergente sobre ambos planos para llegar a una interpretacin ms completa y amplia del proceso de desarrollo.

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3.

Amplitud del programa de capacitacin

La evolucin del programa de capacitacin se caracteriza tambin por una apertura hacia nuevos campos y hacia sectores concretos de la planificacin. Desde el primer ao en que el Instituto lo tuvo a su cargo, se consider necesario introducir cursos especializados en materia de planeamiento educativo y de planificacin de la salud. Ms recientemente se han organizado el curso de planificacin de la vivienda y el de desarrollo econmico y planificacin destinado a dirigentes sindicales. Esta ltima experiencia encierra singular significacin, pues ha permitido iniciar el contacto con grupos a los que se reconoce una accin decisiva en el xito de los planes de desarrollo, aunque de momento estn alejados de los procesos planificadores en casi todos los pases de Amrica Latina. Ha quedado as abierto un dilogo con determinada zona de la opinin latinoamericana, dilogo que se haba limitado fundamentalmente hasta ahora al sector pblico de los pases, y que se proyecta proseguir en el futuro para incluir al sector empresarial. Otra lnea de actividad ha sido la colaboracin que se ha comenzado a prestar a las escuelas de economa de las universidades. A diferencia de las dems actividades del programa, orientadas todas a la formacin de planificadores, s pretende actuar aqu en un plano ms amplio y general. Lo que se persigue es examinar conjuntamente con las universidades la necesidad de introducir reformas en los planes de estudio vigentes en la actualidad para las disciplinas econmicas. Dentro del nivel acadmico que es indispensable mantener, esas reformas tienden a dar a la formacin de profesionales una orientacin prctica y tcnica ms acorde con las necesidades del desarrollo econmico. Al tiempo que se avanza en estas actividades nuevas, el programa de capacitacin ha registrado un gran aumento tanto en la cantidad de profesionales que reciben adiestramiento como en el nmero de pases en que se dictan cursos o de que proceden los participantes. Tambin se ha intensificado la especializacin de los cursos lo mismo en el campo de la planificacin econmica que en el de los sectores sociales. Baste sealar que el programa comprende en 1966 el Curso Bsico de Planificacin, cuatro cursos especiales (educacin, vivienda, salud, y desarrollo econmico y planificacin para dirigentes sindicales) y diez cursos intensivos en los pases, con alrededor de 700 becarios en total. El programa se nutre en parte de los resultados y la experiencia de las labores que el Instituto lleva a cabo en materia de asesora y de investigacin, con objeto de elevar el nivel tcnico de los cursos y dar a su contenido mayor actualidad y una visin ms cercana y completa

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de los problemas de Amrica Latina. Las modificaciones cualitativas y cuantitativas que se le han introducido reflejan la preocupacin constante del Instituto de adaptar esta funcin docente a las cambiantes condiciones de la planificacin econmica y social. La instalacin de mecanismos planificadores en casi todos los pases latinoamericanos supuso de inmediato una mayor demanda de personal tcnico; el avance de las tareas de planificacin represent en seguida nuevas necesidades de personal de un tipo cualitativamente distinto en cuanto al nivel y al grado de especializacin de los conocimientos; la poltica de integracin econmica introdujo tambin requerimientos especficos que van siendo abordados en los cursos; por ltimo,1a naturaleza interdisciplinaria del proceso de desarrollo no slo ha incidido en los aspectos tericos de los cursos, sino que ha hecho tambin necesario vincular las tcnicas de planificacin, en cuanto a su aplicacin prctica, con elementos que caen en el campo de anlisis sociolgico y cultural de las realidades nacionales.

4.

La asesora del Instituto y sus nuevas modalidades

Al igual que se ha sealado en materia de investigacin y capacitacin, en las labores de asesora del Instituto se han dado tambin las caractersticas de apertura, expansin de programas y adopcin de tcnicas nuevas, pero con rasgos especiales que conviene esbozar aqu. En primer lugar, a partir de 1961 se hizo sentir simultneamente en muchos pases una creciente demanda de este tipo de servicios. Por otra parte, los estudios y anlisis nacionales que se realizaron pusieron de manifiesto la problemtica particular del desarrollo de los pases, y el consiguiente requisito de actuar en cada caso conforme a esas caractersticas peculiares. Adems, con el propsito de avanzar hacia la instalacin de mecanismos planificadores se emprendieron tareas de asesora en materias especiales como la que se presta ahora en promocin de proyectos y desde antes en los campos presupuestario y fiscal. En una primera fase los trabajos se orientaron fundamentalmente hacia la preparacin de planes de desarrollo en un determinado nmero de pases ya servidos por los grupos asesores que haban establecido el Comit Tripartito OEA/BID/CEPAL y las Naciones Unidas; pero escapaban a la atencin del Instituto experiencias valiosas de planificacin que se estaban haciendo en otras repblicas en que no haba grupos asesores. Por otro lado, la asesora y la planificacin haban avanzado en la definicin de las estrategias de desarrollo y de las polticas correspondientes, pero sin que en general ello trascendiera de modo pleno en la fase de ejecucin. Se vio entonces la necesidad de ir orientando crecientemente las actividades de asesora hacia el diseo de sistemas de planificacin, hacia la aplicacin misma de los planes

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y hacia la formulacin de programas anuales de operacin que den vigencia real a los planes de largo plazo que ya se han elaborado. Todo ello requiri un cambio en el mecanismo de asesora del Instituto y se ha creado as un tipo nuevo de asistencia a los gobiernos sobre la base de un equipo tcnico permanente y susceptible de seguir con mayor agilidad el curso de ejecucin de los planes, tener una visin directa de los problemas de la planificacin en cada caso, y aprovechar simultneamente las experiencias de muchos pases en la orientacin de su actividad. Desde hace aos se ha venido realizando una profunda tarea de investigacin y capacitacin en el campo de los proyectos. El Instituto ha iniciado en colaboracin con el BID un programa de asesoramiento a los pases en esta materia con el que se persigue satisfacer notorias necesidades. Esta nueva actividad se ha orientado en dos direcciones: creacin de mecanismos de promocin de proyectos y vinculacin de los mismos con los planes generales y sociales de desarrollo.

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Discusiones sobre planificacin

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La tarea de redactar las pginas que siguen no ha sido sencilla. Las discusiones en que se basan fueron en gran parte esfuerzos de esclarecimiento en reas nuevas y entraan ineludiblemente una cierta dosis de improvisacin en cuanto a las interpretaciones que surgieron. No obstante, en el proceso de establecer generalizaciones que permitieran comprender mejor el fenmeno de la planificacin en Amrica Latina, se recurri permanentemente a la vasta y muy directa experiencia acumulada por el grupo de participantes. Los fenmenos mismos que se analizaron son hechos bien conocidos. El ngulo desde el cual fueron examinados, y los propsitos que tuvo ese examen de esclarecerlos desde puntos de vista que el economista no emplea habitualmente y que a veces resultaron contrapuestos lo econmico, lo poltico, lo social, lo tcnico, lo administrativo y de organizacin constituyeron la principal tnica del Seminario, apartndolo de los mdulos cerrados a que suelen ceirse tales exmenes crticos. Por lo tanto, en el pensamiento que aqu se recoge, hay considerables abstracciones y simplificaciones radicales, El estado de la investigacin y del conocimiento en estos campos no aporta todava elementos para una adecuada precisin, cuantificacin y apoyatura. No hay constantes previas ni claras; es difcil formular lneas de interpretacin sistemticas; hay altibajos y factores difciles de aprehender, Pero asoman indicios importantes de fenmenos y factores cuya investigacin y examen es preciso proseguir y que por ello se desea dejar apuntados en este documento. Dentro de este espritu se recurri al examen de algunas experiencias nacionales, no para establecer juicio ni evaluacin crtica de las mismas, sino para buscar en ellas rasgos y caractersticas que, combinados entre s, permitieran perfilar e ilustrar las preocupaciones principales que se plantearon los participantes. En el transcurso del Seminario, que se haba previsto para considerar los problemas de organizacin y administracin de la planificacin en Amrica Latina en un amplio sentido, las inquietudes que se vienen formulando en la regin en torno al proceso de planificacin se expresaron por encima de aquel propsito ms concreto, y terminaron conduciendo las deliberaciones hacia dos cuestiones centrales. Por una parte, hacer de la planificacin un vehculo de autntica expresin de las necesidades y aspiraciones de transformacin y progreso de Amrica Latina, enriquecindola con elementos de la problemtica del desarrollo que hoy escapan a su tarea: la capitalizacin interna, el uso de los recursos y del vasto potencial de desarrollo de los pases, la integracin econmica y el logro de elevadas metas de bienestar y empleo como resultado directo y normal del funcionamiento del sistema econmico. Por otra parte, en circunstancias cambiantes como las de Amrica Latina, y dentro de condiciones estructurales difciles, encontrar las modalidades y procedimientos ms apropiados para hacer avanzar la planificacin hasta

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darle realidad y eficacia a una poltica de desarrollo que abarque las grandes cuestiones que tiene planteadas la regin. En consecuencia, estas pginas constituyen una obra singular, pues lo expuesto en ellas no es el fruto de la experiencia de un autor aislado, ni una coleccin de ensayos de diversos autores, ni representa tampoco el pensamiento uniforme de un grupo. Es ms bien la resultante del dilogo vivo entre expertos de varios pases que intercambiaron informaciones, conceptos e inquietudes sobre la planificacin en general y sobre la experiencia latinoamericana en particular. El Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social de acuerdo con la orientacin dada por su Consejo Directivo promovi este esfuerzo de crtica constructiva mediante un Seminario sobre la Organizacin y Administracin del Planeamiento que se celebr en Santiago de Chile del 6 al 14 de julio de 1965. Se invit a los expertos en atencin a su experiencia y actuacin en labores de planificacin en Amrica Latina o en organismos internacionales y a su participacin en grupos tcnicos de asesoramiento en la materia. Actuaron a ttulo personal y no como representantes de sus instituciones. Por consiguiente, este documento no representa el pensamiento del organismo invitante ni el de las entidades a que pertenecen los invitados. Pretende condensar, en lo fundamental, las opiniones, inquietudes e ideas de expertos que participaron directamente durante perodos importantes en las fases iniciales o decisivas del proceso de planificacin, y conocieron de cerca las mltiples facetas que influyen en el mismo. Sus nombres son los siguientes: Manuel Balboa, Jos Crdenas, Fernando Cardoso, Ricardo Cibotti, Shimon Daniel, Alberto Fuentes Mohr, Jess Gonzlez, Norberto Gonzlez, Benjamn Hopenhayn, Jos Ibarra, Enrique Iglesias, Bernal Jimnez, Roberto Jordn Pando, Cristbal Lara, Gonzalo Martner, Carlos Matus, Jos Medina, ngel Monti, Cleantho de Paiva Leite, Ral Prebisch, Luis Rojas, Germnico Salgado, Manuel San Miguel, Hctor Soza, Esteban Strauss, Osvaldo Sunkel, Jacobo Schatan, Louis N. Swenson, ngel Valdivia, Pedro Vuskovic y Albert WaterSton. Tambin fueron invitados otros expertos de distintos pases, que no pudieron asistir por diversos motivos. Esta obra se ha preparado sobre la base de las deliberaciones y ha sido redactada por una comisin designada al efecto. Busca recoger y organizar con la mxima objetividad posible, los aspectos ms sobre salientes de las discusiones, entendiendo como tales, no slo las opiniones que tuvieron amplia aceptacin, sino tambin las que suscitaron mayores inquietudes o controversias.

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Captulo I

Condiciones y problemas para la planificacin en Amrica Latina

1. El verdadero contenido de la planificacin


El concepto y la idea de planificacin estn en boga en Amrica Latina. Ha habido en esto un cambio importante y positivo respecto a la situacin prevaleciente hasta hace unos diez aos, en que el trmino mismo era objetado por su excesiva carga de valoracin poltica. En aos ms recientes no slo ha desaparecido en gran medida esa connotacin, sino que se ha pasado al extremo opuesto, en que se comienza a considerar la planificacin como un instrumento que opera al nivel estrictamente tcnico y bajo cuya accin los problemas reales del desarrollo latinoamericano podran resolverse con facilidad. Como todo concepto que se pone de moda, su aplicacin se ha difundido tambin en forma desmedida. Ha pasado del rea de lo econmico a todo el vasto campo de lo social, y a veces se pretende aplicarlo a casi cualquier actividad humana que pueda imaginarse. Al mismo tiempo, se observa que la idea de la planificacin ha sufrido un proceso de deslavamiento en el cual tiende a perder parte de su contenido bsico, as como de los atributos especficos de la actividad planificadora y de su misin fundamental en los pases subdesarrollados. En el Seminario se hizo un esfuerzo sistemtico por precisar justamente estos aspectos de la planificacin, procurando relacionarla de modo directo con la problemtica del desarrollo latinoamericano y con el marco institucional y administrativo dentro del cual debe funcionar. Para ello se recurri de manera principal al examen de diversas experiencias de planificacin que se han venido desarrollando en Amrica Latina, no slo en los ltimos aos en que la idea ha logrado amplia aceptacin y los esfuerzos de planificacin han alcanzado una mayor expresin formal, sino hace varias dcadas. Ya en los aos treinta y en los cuarenta se hicieron ensayos de planes quinquenales o sexenales en algunos pases, y se formularon proyectos y programas sectoriales, algunos de ellos de apreciable significacin desde el punto de vista de la reorientacin del proceso de desarrollo. Pese a que las tcnicas, mtodos y procedimientos de planificacin utilizados en aquellos casos parecen burdos ahora, ante el avance metodolgico de los ltimos aos, no es menos cierto que a1gunos de aquellos planes y programas correspondieron a cambios importantes de

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la poltica econmica, y que, por consiguiente, gravitaron en el desarrollo ulterior de los pases en que se aplicaron. Hacia fines de la dcada de 1950, cuando las condiciones econmicas internacionales se deterioran y los programas sectoriales o parciales no pueden aplicarse sin peligro de graves desequilibrios financieros, y cuando surgen nuevas condiciones polticas en Amrica Latina que acentan la preocupacin por los efectos sociales del desarrollo econmico, se comprende claramente la necesidad de emplear ms amplias formas de planificacin tendientes a racionalizar y coordinar la poltica de desarrollo mediante el uso de instrumentos perfeccionados. Esta nueva concepcin, en la que el Seminario centr su inters, tiene como elemento bsico de apoyo un enfoque de tipo global de las cuestiones relacionadas con el desarrollo econmico y social, entendiendo por esto las tareas y actividades que deberan llevar a cabo determinadas instituciones y organismos del Estado y cuya finalidad explcita y declarada es la creacin de un sistema, formal o informal, y de un proceso de planificacin. Dichas tareas se refieren concretamente al examen de la evolucin y de las perspectivas de la situacin socioeconmica: a la definicin de objetivos de largo plazo del desarrollo econmico y social; al anlisis tcnico de la coherencia entre estos diversos objetivos, as como entre ellos y la disponibilidad de recursos humanos, naturales, de capital y financieros. Todos estos esfuerzos en el plano tcnico se apoyaban en el supuesto bsico y tenan por finalidad conducir a la estructuracin y aplicacin de una nueva poltica de desarrollo econmico y social. Esta fue la concepcin que priv al adaptarse en forma general para todos los pases latinoamericanos, en 1961: la idea de la planificacin. Sin embargo, las primeras experiencias recogidas, salvo en algunos casos, registran ms que un esfuerzo para utilizar los planes con fines deliberados de cambio, una marcada tendencia a constituirlos en medios de racionalizacin y coordinacin formal de la poltica de desarrollo. El Seminario centr su atencin en la bsqueda de las causas de esa desviacin respecto a los propsitos originales. En efecto, los participantes sealaron que, si bien las tareas de los organismos de planificacin, en Amrica Latina principalmente, se han limitado durante varios aos a los aspectos tcnicos mencionados, no debieran quedarse en ese plano. Como ya se ha empezado a observar en muchos pases desde fines de la ltima dcada, parte fundamental de la actividad planificadora debe ser una labor de promocin y asesora destinada a obtener que los rganos ejecutivos adopten las decisiones y lleven a cabo las acciones y actividades que permitan la realizacin de los planes en la prctica. Esto ha venido exigiendo en varios pases no slo la elaboracin de planes operativos por ejemplo, los programas plurianuales de inversin pblica, la adaptacin del presupuesto fiscal para cumplir la funcin de plan anual

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del sector pblico y los programas sectoriales y regionales, sino tambin una labor de coordinacin entre organismos y de ordenacin en el tiempo para que aquellas decisiones, acciones y actividades se ejecuten en forma oportuna. Corresponde asimismo a los organismos de planificacin la tarea de controlar la marcha de las actividades programadas y, en consecuencia, la responsabilidad de proponer y promover los reajustes o modificaciones a que deberan dar lugar las desviaciones de la realidad con respecto a lo programado. Finalmente, a los organismos de planificacin compete tambin la realizacin de todas las actividades auxiliares y complementarias que sean necesarias en el campo tcnico, administrativo, de organizacin y de informacin que permitan a dichos organismos cumplir con la funcin planificadora. Las discusiones del Seminario, particularmente el anlisis de la implantacin y el avance de la planificacin en diversos pases latinoamericanos, permitieron ver con gran claridad que la planificacin, entendida en el sentido global y formal expuesto en los prrafos anteriores, haba registrado un progreso considerable, en la ltima dcada, en casi todos los pases latinoamericanos. Sin embargo, se apreci tambin que en ningn pas de la regin se haba llegado todava a crear sistemas y procesos de planificacin con un grado tal de perfeccionamiento e influencia que permitieran garantizar la eficacia de la poltica de desarrollo. Se concluy que el avance de la planificacin que se haba logrado se apreciaba sobre todo en las tareas del diagnstico y proyecciones globales, es decir, en las funciones de orientacin general, as como tambin en el desarrollo de programas parciales, principalmente de infraestructura transportes, energa y otros y de proyectos especficos, aunque en esto ltimo las deficiencias eran an muy grandes. Adems, se observ que los logros con algunas excepciones importantes haban sido mucho menores en cuanto a la capacidad de los organismos de planificacin en su funcin para asesorar e influir en la poltica de corto plazo, no obstante el avance realizado en los ltimos aos en la elaboracin de planes operativos parciales y programas anuales y bianuales. Se verific as que los diversos pases de Amrica Latina se encuentran en niveles dispares de avance y de eficacia en sus mecanismos de planificacin, y se pudo apreciar tambin que son de distinto orden las razones y factores que explican cada situacin particular.

2.

Gnesis de la planificacin

El anlisis de los distintos casos permiti descubrir algunas razones profundas y generalizadas que explican por qu en casi todos los pases se ha llegado a aceptar la idea y a adoptar alguna forma de planificacin

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del desarrollo. De acuerdo con las opiniones vertidas en el Seminario, las razones bsicas, tanto objetivas como subjetivas, que han promovido por todas partes la planificacin son, entre otras, las siguientes: i) la conciencia creciente entre grupos importantes de dirigentes polticos, de intelectuales, de tcnicos, de funcionarios pblicos y de otros sectores influyentes en la opinin pblica y en los medios dirigentes, de que el ritmo de expansin econmica de Amrica Latina es insuficiente para atender las necesidades de una poblacin en crecimiento acelerado, y por consiguiente enteramente insatisfactoria para atender las aspiraciones en rpido ascenso de esa poblacin cada vez mayor;

ii) los indicios cada vez ms claros de que los esfuerzos parciales para acelerar el desarrollo ya sea por medio del aumento de las exportaciones de productos bsicos, a travs de programas o proyectos de inversiones en infraestructura, o de la expansin, industrial estimulada por la sustitucin de importaciones, y an mediante los esfuerzos de integracin regional si bien han permitido en ciertos pases y en determinados perodos, alcanzar ritmos globales de incremento del ingreso nacional relativamente rpidos, en general no han logrado remediar, y ni siquiera atenuar de manera significativa, las deficiencias lamentables que persisten en las condiciones de vida de los grupos mayoritarios de la poblacin latinoamericana; iii) el reconocimiento de que un desarrollo acelerado que se traduzca simultneamente en beneficios significativos para el grueso de la poblacin es un imperativo ineludible en Amrica Latina, y de que esta tarea representa un desafo nuevo y sin precedentes en la historia del desarrollo econmico y social; iv) el convencimiento de que para cumplir simultneamente el doble propsito de acelerar el desarrollo y distribuir mejor sus frutos es imprescindible llevar a cabo cambios profundos en la estructura econmica y social de las naciones latinoamericanas, as como en sus relaciones entre s y con otras zonas del mundo; v) el reconocimiento de que la planificacin puede ser un instrumento eficaz para orientar el proceso de reformas estructurales e institucionales en el sentido de promover y hacer viable un proceso de desarrollo que cumpla simultneamente con los objetivos econmicos, polticos y sociales que ha llegado a plantearse la sociedad latinoamericana; vi) la creciente complejidad de las funciones y responsabilidades entregadas al sector pblico que por exigencia del propio proceso

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de desarrollo ha llegado a desempear el papel de protagonista en la orientacin y marcha de ese proceso y la necesidad de coordinar y dar sentido y propsito comn a la accin del estado en sus mltiples manifestaciones, han sido otras de las fuentes importantes para impulsar la idea y la accin planificadoras, as como las tareas y programas parciales llevados a cabo por algunos organismos estatales, que han constituido con frecuencia los ncleos inspiradores de la planificacin y los principales indicadores de experiencia en esta materia; vii) el avance de la integracin econmica en Amrica Latina ha exigido en alguna medida de los pases el anlisis de perspectivas y el estudio de orientaciones futuras de la poltica econmica, as como, en determinados casos, la programacin conjunta de proyectos de inversin y de ciertas acciones de poltica econmica, factor este ltimo que ha llegado a tener una influencia decisiva en el mercado comn centroamericano, por citar un ejemplo de particular significacin. Se seal en el Seminario que este conjunto de convicciones y opiniones que se han ido gestando en grupos cada vez ms amplios e influyentes en los pases latinoamericanos ha tenido su origen, en considerable medida, en el estudio sistemtico de la realidad econmica latinoamericana y de sus problemas y perspectivas de desarrollo, que han venido llevando a cabo desde fines de la dcada de 1940 las instituciones internacionales. Desde la mitad de los aos cincuenta, esos estudios se realizaron en forma creciente en los propios pases como punto de partida de sus trabajos de planificacin. En otras palabras, en la medida en que se iniciaban en los distintos pases esfuerzos globales y sistemticos de planificacin, esos mismos pases contribuan a reforzar el inters por esas tareas y a fortalecer la conviccin de que la planificacin es a la vez una necesidad ineludible y un instrumento para superar los problemas del subdesarrollo. En este sentido, el esclarecimiento, la promocin, la comprensin, y la implementacin de la idea planificadora en Amrica Latina ha sido producto del esfuerzo de grupos cada vez ms amplios de funcionarios y tcnicos nacionales, as como de instituciones tcnicas internacionales. El avance de las ideas de planificacin tambin se apoy en gran medida en los programas sectoriales y proyectos especficos de gran envergadura que se comenzaron a impulsar deliberadamente en varios pases de Amrica Latina desde antes de la segunda guerra mundial. La experiencia realizada por los organismos generales de fomento industrial y las empresas estatales especializadas, y los resultados concretos obtenidos en los sectores manufactureros y de infraestructura, as como los grupos de tcnicos y administradores formados en este proceso, constituyeron sin duda una base

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muy importante para demostrar la capacidad de realizacin del Estado y la posibilidad de influir deliberadamente sobre el curso del desarrollo. Otro de los elementos que contribuy asimismo al fortalecimiento de la idea de la planificacin fue el reconocimiento de la importancia que las reformas institucionales y estructurales y la planificacin misma han tenido en la aceleracin del proceso de desarrollo en otras regiones del mundo. Ese ha sido el caso de la reconstruccin y expansin de posguerra de algunos pases capitalistas como Francia, Italia, Japn, los Pases Bajos, los pases escandinavos, y de los pases socialistas, y de algunas naciones subdesarrolladas como Egipto, la India, y Pakistn. La aceptacin y promocin de reformas estructurales fue reforzada en aos ms recientes en Amrica Latina por un cambio importante en la orientacin de la poltica interamericana. Los gobiernos de los pases latinoamericanos y el de los Estados Unidos reconocieron explcitamente en la Carta de Punta del Este la necesidad y urgencia de las reformas y decidieron condicionar a ellas y a la formulacin de planes generales de desarrollo la cooperacin financiera internacional requerida para complementar el esfuerzo de desarrollo de los pases latinoamericanos.

3.

La planificacin para el cambio

Las opiniones cada vez ms generalizadas y consecuentes en favor de la planificacin han tenido en Amrica Latina una gnesis y una problemtica diversas de las que tuvieron en otras reas y pocas. En ciertos pases y en determinados perodos, la planificacin fue concebida y utilizada para organizar una economa de guerra. En otros casos lo fue para acelerar al mximo la reconstruccin de posguerra y para mantener el equilibrio econmico de corto plazo. En los pases socialistas correspondi no slo al propsito de acelerar el desarrollo industrial, sino tambin a toda una transformacin en el sistema poltico e institucional. La planificacin indicativa que est en boga en varios pases desarrollados se propone bsicamente definir orientaciones de largo plazo que permitan racionalizar las inversiones pblicas y privadas, y una mayor coordinacin a corto plazo que evite desequilibrios en el sistema econmico. Como en otras reas en desarrollo, en el caso latinoamericano la planificacin ha venido a ser considerada como el instrumento fundamental para superar la condicin de subdesarrollo, transicin que supone cambios institucionales y de estructura econmica muy profundos, segn se reiter insistentemente en el Seminario. Por esa razn, la planificacin tiene en nuestro caso una problemtica diferente y tambin un significado poltico bien definido, y no podra concebirse como un problema exclusivamente tcnico, administrativo y de organizacin.

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Esto queda en claro, por ejemplo, cuando se analiza el marco de la organizacin econmica que prevalece en Amrica Latina, y dentro del cual se desarrolla la planificacin. En la estructura econmica caracterstica del subdesarrollo, el mecanismo de precios, y por lo tanto el funcionamiento del mercado, presentan deficiencias importantes, por lo que la planificacin se concibe precisamente como un instrumento correctivo de esas deficiencias. En consecuencia, la poltica econmica y los instrumentos de esa poltica, as como su accin correctiva en el mercado, sern ms amplios que los utilizados en los pases desarrollados, puesto que la planificacin debe ser la expresin de una poltica de desarrollo, que entraa cambios y programas de reforma estructural que no estn presentes al menos en similar magnitud en la poltica de crecimiento de los pases industrializados. Ahora bien, la experiencia latinoamericana revela que con frecuencia el avance de la planificacin en Amrica Latina no ha coincidido con la aplicacin de definiciones poltico doctrinarias claras y precisas en el campo del cambio estructural, base necesaria para fijar los objetivos del desarrollo y determinar los medios y polticas instrumentales. Ha sido ms bien el producto de esfuerzos de comprensin de la realidad econmico-social latinoamericana y de sus perspectivas futuras, llevados adelante principalmente en el plano tcnico e intelectual. Es probable que esta circunstancia incida en el fondo mismo de la explicacin de por qu, mientras la idea de planificacin se ha venido imponiendo en general, sean tan diversas y dismiles el grado de avance que ha alcanzado en cada caso particular, la intensidad con que progresa, la influencia que ejerce y la amplitud que ha logrado en cuanto a sistema y proceso. Tambin explica las alternativas a que ha quedado sujeta la planificacin en un mismo pas a lo largo del tiempo. En efecto, en la medida en que la planificacin no llega a ser parte esencial de toda la estructura y del funcionamiento de un sistema econmico y poltico, su adopcin y uso quedan determinados en cada pas por un conjunto de factores cambiantes tanto internos como externos, entre los cuales cabria mencionar sobre todo los siguientes: a) las caractersticas de la estructura y el funcionamiento del sistema econmico y del poder poltico; b) el grado de evolucin y complejidad de la administracin pblica, y c) las circunstancias econmicas y polticas coyunturales: el ritmo de desarrollo, las condiciones econmicas de corto plazo, las ideologas predominantes en los partidos de gobierno y oposicin, etc. Por supuesto que inciden tambin un conjunto de problemas concretos relacionados principalmente con la disponibilidad de personal tcnico capacitado, la existencia y acceso a la informacin necesaria, la capacidad de generacin de proyectos y programas en el sector pblico y en

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el privado, las posibilidades de coordinacin de diversas polticas de corto plazo entre s y con las orientaciones de mediano plazo, las caractersticas de organizacin y administracin de la planificacin, y la participacin de los sectores, tanto de funcionarios pblicos como de grupos de inters y clases sociales. Es preciso advertir que este conjunto de problemas ms aparentes e inmediatos de la planificacin encuentran su origen profundo en los factores sealados en los puntos previos. Estos elementos y factores se combinan en cada pas de modo diverso, dando lugar a una constelacin particular en cada caso. Para hacer an ms complejo el cuadro, si bien varios de los elementos que condicionan los esfuerzos de planificacin en cada pas pertenecen a su marco institucional y estructural bsico, y por consiguiente no sufren alteraciones importantes a corto y a mediano plazo, hay otros elementos y factores que obedecen a situaciones y circunstancias temporales, y, en la medida en que estos se alteran, la situacin de la planificacin sufre tambin vaivenes importantes. En el Seminario se dio gran importancia al anlisis de aquellos factores fundamentales, tanto permanentes como circunstanciales, que han venido determinando el sentido y contenido de la planificacin en Amrica Latina. Entre ellos se destacan muy primordialmente los factores de naturaleza estructural, en el orden poltico y sociolgico que en el econmico, as como los problemas de organizacin que se derivan de dichas condiciones y de la existencia de una administracin pblica que no corresponde en su estructura y funciones a los requerimientos de un esfuerzo sistemtico y permanente en favor del desarrollo econmico y social. En cambio, en las discusiones se prest relativamente menos atencin a los problemas de orden tcnico que ya han sido repetida y ampliamente analizados en otras reuniones y estudios, y a los cuales se ha atribuido con frecuencia el lento y desigual avance de la planificacin en Amrica Latina, a saber: la falta de personal tcnicamente calificado, la precariedad de la informacin estadstica, la insuficiencia de la asistencia tcnica internacional, las deficiencias en las propias tcnicas de planificacin, y otros problemas de esta naturaleza. Aunque se discutieron algunos de estos aspectos, hubo consenso en que los problemas esenciales de la planificacin no eran de este carcter. Cuando s lo eran, como en el caso de las deficiencias en materia de proyectos y de la escasa expresin que alcanzan los planes en las decisiones de poltica econmica, se concluy que ello no se deba tanto a las fallas metodolgicas o de personal especializado aunque stas tambin influyen como a que se trataba ms bien de deficiencias que aparecan en el nivel tcnico, pero que en muchos casos eran reflejo de la escasa capacidad de decisin y

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accin del Estado, lo que a su vez est condicionado por aquellos factores fundamentales a que antes se ha hecho referencia. Si bien la planificacin en s misma, es un instrumento de racionalizacin de polticas, su uso, aplicacin y eficacia como medio de reorientacin de la poltica de desarrollo est determinado no slo por la calidad tcnica del sistema y proceso de planificacin y de los propios planificadores, sino principalmente por las condiciones econmicas, polticas, sociales y administrativas que enmarcan el proceso de adopcin de decisiones. A continuacin se analizarn las condiciones econmicas de tipo estructural y circunstancial sobre las cuales se ha tratado de superponer las nuevas orientaciones de poltica econmica; las condiciones polticas que influyen sobre la forma en que se toman las decisiones, y la manera en que la sociedad, y en particular la administracin pblica, reaccionan frente a estas reorientaciones, condicionando la eficacia de la poltica de desarrollo y, por tanto, de la propia planificacin.

4.

El marco econmico

El cuadro estructural de condiciones econmicas y financieras que predomina en los diferentes pases latinoamericanos y que pretende modificarse por medio de la planificacin, es bien conocido. Salvo algunos pocos casos excepcionales, el crecimiento de las exportaciones es insuficiente para financiar las importaciones de los bienes de produccin y de consumo esenciales para el desarrollo. De este desajuste, agravado por las fluctuaciones en el mercado internacional de los precios de los productos bsicos, se han derivado, por una parte, fuerzas que han limitado la expansin econmica, y por otra, un proceso de endeudamiento externo que hacia fines de la dcada de 1950 adquiri en muchos pases caracteres alarmantes por el exagerado peso financiero del servicio de esas deudas. La agricultura, que es el sector ms importante de la produccin latinoamericana en trminos de la masa de poblacin que deriva de l su principal medio de vida, se ha caracterizado en general por una resistencia secular a la modernizacin y al aumento de la productividad. Con frecuencia la produccin agrcola ha sido incapaz de crecer siquiera al ritmo de la demanda interna, agudizando la crisis de balanza de pagos, ya sea por el aumento de las importaciones o por la disminucin de los saldos agrcolas exportables. Por otra parte, ha contribuido a generar presiones inflacionarias que se han traducido, en algunos casos con la contribucin de otros factores, en alzas importantes del nivel general de precios y, en otros, en una limitacin al aumento en el nivel real de vida tanto de la propia poblacin rural como de la poblacin obrera urbana, lo que a su vez ha llevado a limitar la expansin

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industrial. Se ha adquirido conciencia en Amrica Latina que las deficiencias de este sector radican fundamentalmente en las formas de tenencia de la propiedad rural el latifundio y el minifundio que prevalecen en grandes reas de nuestros pases, constituyen unidades auto-econmicas y retardatarias, y configuran toda una organizacin social de tipo tradicional en los sectores rurales. El sector ms dinmico de la economa latinoamericana ha sido la industria y su expansin ha permitido que el desarrollo avanzara aun en aquellos casos en que era muy dbil el estmulo externo. Sin embargo, la industrializacin ha adolecido tambin de graves deficiencias, que han llegado al extremo de amenazar las posibilidades de expansin futura en algunos pases. Como es bien sabido, la dinmica de la industrializacin en Amrica Latina ha estado dada fundamentalmente por las limitaciones impuestas a la capacidad para importar, lo que ha determinado un proceso de sustitucin de importaciones de productos manufacturados. Dada la alta proteccin derivada del esfuerzo de contener las importaciones, la existencia de mercados internos relativamente limitados y la incorporacin de tcnicas productivas de alta densidad de capital, diseadas para producir para amplios mercados homogneos, el proceso de industrializacin en Amrica Latina ha ido creando una estructura industrial que se caracteriza con frecuencia por estos problemas: a) plantas con gran margen de capacidad ociosa; b) tendencia a la situacin monoplica y a una gran concentracin en la propiedad de las empresas; e) insuficiencia de oportunidades de empleo en relacin con el rpido aumento de la oferta de mano de obra urbana; d) agudizacin de las disparidades regionales internas por la gran concentracin geogrfica de la produccin manufacturera; e) incapacidad para desarrollar mercados externos y, f) escasa contribucin del proceso de industrializacin al mejoramiento en la distribucin del ingreso. No obstante la existencia de este conjunto de problemas, su gravedad slo ha venido a quedar en descubierto en la medida en que comienzan en algunos pases a constituir un freno al propio desarrollo industrial y una limitacin a las posibilidades de que contine creciendo la economa en su conjunto. Tambin en el sector pblico se han venido experimentando dificultades recientes en los ltimos aos. Por una parte, ha correspondido al Estado la responsabilidad de impulsar y financiar en gran medida el desarrollo industrial y para ello ha debido realizar adems ingentes inversiones en corregir y ampliar una infraestructura econmica incapaz de sustentar el proceso de industrializacin. En virtud del intenso proceso de urbanizacin, de las flagrantes desigualdades de niveles de vida y en respuesta a presiones polticas populares cada vez ms apremiantes, han aumentado en forma considerable los gastos estatales en vivienda, salud, educacin y previsin social. En la medida en que estas tendencias hacan crecer la participacin del sector pblico en el ingreso nacional, entraban en

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crisis las fuentes tradicionales de financiamiento, basadas fundamentalmente en el comercio exterior. Los esfuerzos para compensar la disminucin relativa de esa base tributaria, y contrarrestar las fluctuaciones de corto plazo que la caracterizan, mediante la creacin de un sistema flexible y progresivo de tributacin interna, han tropezado en todos los pases con poderosas dificultades polticas y administrativas. Este conjunto de factores junto con otros de menor entidad que no es del caso mencionar ahora ha configurado un cuadro de crecimiento del ingreso nacional que ha sido insuficiente en general para atender las necesidades de una poblacin que aumenta con gran rapidez, de un proceso de urbanizacin que se viene tornando explosivo y de una demanda de oportunidades de empleo cada vez mayor y en gran medida insatisfecha. En estas condiciones, los niveles medios de ingreso por habitante no slo han crecido escasamente, sino que las oportunidades adicionales de mejoramiento en las condiciones de vida se han distribuido en forma muy desigual, pues gran parte de la poblacin, tanto rural como urbana, ha permanecido al margen del proceso de mejoramiento econmico y social. Este cuadro, que comienza a percibirse con creciente claridad, presenta perspectivas alarmantes cuando sus tendencias actuales se proyectan hacia el futuro, no slo en lo que se refiere a la distribucin de los frutos del progreso, sino tambin en lo que atae a la incorporacin de vastos grupos humanos que entrarn al mercado de trabajo en virtud del crecimiento demogrfico, y a la tecnificacin de las actividades productivas. Al cuadro de condiciones de largo plazo ms arriba esbozado se superpuso, en la segunda mitad de la dcada de 1950, un marcado decaimiento en los mercados internacionales de productos bsicos, situacin que se agudiz hacia fines de esa dcada con los problemas de financiamiento fiscal y externo, y con las tensiones inflacionarias, tendiendo adems a frenar el desarrollo. En aquellos pases en que la inflacin aument notablemente se adoptaron programas de estabilizacin que, sin lograr su objetivo inmediato, parecen haber empeorado la distribucin del ingreso sin crear tampoco condiciones para la expansin econmica. En los dems pases, el deterioro de las condiciones externas oblig a limitar la velocidad del proceso de crecimiento y en todo caso produjo fuertes prdidas de reservas y aumentos considerables en el endeudamiento externo. Dentro de este cuadro dramtico de condiciones econmicas y financieras estructurales y de coyuntura (que se da en mayor o menor medida en casi todos los pases latinoamericanos) se pretende adoptar un conjunto de nuevas orientaciones de la poltica de largo y corto plazo, por medio del instrumento de la planificacin. Los planes de desarrollo, apoyados bsicamente en un extraordinario esfuerzo de ahorro interno

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y en la cooperacin financiera y tcnica internacional, se conceban como instrumentos para llevar a cabo amplios programas de mejoramiento social en los sectores de salud, vivienda y educacin, as como por medio de la reforma tributaria y la reforma agraria. Esta ltima, conjuntamente con sustanciales inversiones en infraestructura y nuevos proyectos industriales, combinados con un gran esfuerzo para el incremento y diversificacin de las exportaciones y con el avance de la integracin latinoamericana, tendera a reanimar el crecimiento de la economa nacional y a impulsar un nuevo proceso de desarrollo, que en virtud de los programas y medidas de mejoramiento social, y de las reformas de estructura, permita beneficiar al conjunto de la poblacin latinoamericana. Esta es, pues, la tarea a que se han visto abocados los esfuerzos de planificacin en Amrica Latina en los aos recientes. De la sola descripcin de la vastedad y complejidad del esfuerzo propuesto y de su contraste con la situacin econmica, poltica y social prevaleciente no slo en Amrica Latina sino tambin en el exterior, se deducen las enormes dificultades y limitaciones que el avance de la planificacin habra de encontrar en la prctica. Es evidente que el lento y dificultoso avance de la planificacin no puede atribuirse simplemente a lo precario de los recursos tcnicos y humanos, ni tampoco a las enormes dificultades y limitaciones que presenta la administracin pblica para ser reorganizada y responder con capacidad y eficiencia a un sistema y a un proceso de planificacin. Por el contrario, hay que evaluar ese avance en trminos del marco estructural y coyuntural de condiciones econmicas e institucionales preexistentes y del profundo contenido poltico de los programas y de las medidas incorporadas a los planes de desarrollo.

5.

El marco social y poltico

Son cada vez ms conocidos los mecanismos sociales y las formas de presin y de institucionalizacin poltica a travs de las cuales se expresa la estructura social de los pases latinoamericanos. El Seminario dedic bastante tiempo a relacionar estos elementos con las condiciones para la planificacin. Existi acuerdo en que nuestros pases pueden caracterizarse como esas sociedades llamadas duales, es decir, en que coexisten formas modernas de estratificacin social con formaciones sociales arcaicas. Esto se manifiesta en las sociedades latinoamericanas primordialmente por la enorme cantidad de poblacin que queda al margen de una participacin social y poltica y aun econmica verdaderamente efectiva. A la marginalizacin de la mayora corresponde, por otro lado, en los centros ms desarrollados de cada pas, un alto grado de integracin de los grupos sociales, que pueden influir por ello en los mecanismos de decisin poltica y en las principales actividades productivas.

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Las sociedades duales latinoamericanas presentan as en su faz urbano-moderna la apariencia de una sociedad abierta y fluida. Dentro de este marco existe un proceso representativo a veces formal y otras no, pero siempre limitado, porque no capta las capas marginales de la poblacin. Por consiguiente, son considerables las dificultades para la renovacin social, poltica y administrativa, que constituye el elemento esencial del desarrollo y la planificacin. Si bien en sectores urbanos se manifiestan claramente el desarrollo y la modernizacin, los intereses tradicionales dominantes siguen influyendo fuertemente en el sentido de mantener la situacin existente, ya que su poder est basado en que persista esa dualidad. En verdad, no slo los grupos dominantes, sino todas las fuerzas urbanas modernizantes se benefician en cierta medida de la existencia de un sector atrasado y sin integrar. El desarrollo reciente de algunos pases y la urbanizacin acelerada de casi todos, no han permitido superar esta situacin. Por el contrario, han puesto de manifiesto el desnivel a veces creciente que existe entre las diversas capas de la poblacin. Al trasladar a las ciudades parte de las poblaciones marginales del rea rural, han revelado con mayor claridad an las consecuencias negativas del patrn de organizacin social de los pases de la regin. Hasta pocas muy recientes los sectores rurales soportaban en su aislamiento las consecuencias de su condicin de no integrados, sin comunicar al conjunto del sistema social la insatisfaccin bsica que genera el subdesarrollo. Es preciso recordar que esa insatisfaccin tiende a crecer con el desarrollo y la modernizacin de sectores diferenciados de la sociedad, ya que en trminos relativos dicho desarrollo parcial acenta el subdesarrollo de los sectores marginales. Como consecuencia del tipo de estructura social descrita, la vida poltica e institucional de diversos pases de la regin se limitaba y est restringida todava en gran parte a grupos tradicionales relativamente minoritarios. Mientras no surgieron las presiones urbanas de masa, las transformaciones polticas en la mayora de los pases no fueron ms all de la transicin hacia una democracia que no lograba una amplia participacin popular. Esa misma transicin se ha producido dentro de un margen muy reducido de alternativas polticas, es decir, sin que se presentaran opciones que reflejaran directamente los intereses de los nuevos grupos sociales no vinculados al esquema tradicional. Por lo mismo, dicha transicin se realiz a veces mediante frmulas autoritarias, sin la mediacin de mecanismos de consulta democrtica. El anlisis de las transformaciones que vienen producindose en las sociedades latinoamericanas coloca en un primer plano, por lo tanto, los factores que alteraron el cuadro tradicional, creando nuevas situaciones polticas y apuntando hacia nuevas soluciones. Dentro de estos factores, que no son sino otra faceta del proceso de transformacin econmica, se

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consideraron como condiciones bsicas favorables al cambio, la aparicin en el escenario poltico de las masas populares, el surgimiento de los grupos empresariales modernos y la transformacin del aparato administrativo y deliberativo producidos por la modernizacin del Estado, con la consecuente creacin de nuevos grupos tcnico-burocrticos y polticos. Por supuesto que estos nuevos actores que intervienen en la dinmica social y en la balanza de poder de las sociedades latinoamericanas, actan unas veces en forma aislada, otras en alianza y an en contra de los grupos tradicionales, conforme a la situacin concreta y peculiar de cada pas. Al respecto llama principalmente la atencin que cuando se produce alguna ruptura en el equilibrio tradicional de poder, ya sea por los motivos sealados y/o como consecuencia del propio desarrollo, generalmente se utiliza la planificacin como una alternativa vlida para enfrentar los problemas de desarrollo de la regin, y hay fuerzas sociales dispuestas a apoyarla. La preocupacin de los participantes del Seminario, ms que en un anlisis minucioso de las condiciones globales del cambio social ocasionadas por la accin de los referidos grupos, se concentr sobre los factores y movimientos sociales especficos que facilitaron la aceptacin de tcnicas de planificacin o empujaron hacia tal resultado.

6.

Las coyunturas polticas y los esfuerzos de planificacin

A raz de la discusin sobre la estructura poltica latinoamericana y su proceso de transformacin, fue posible llegar a conclusiones sobre las condiciones polticas y coyunturales que dentro de un marco general reacio a esfuerzos de racionalizacin favorecieron determinados avances de la planificacin en Amrica Latina. Se distinguieron tres situaciones principales. La primera y ms obvia se relaciona con la existencia ocasional de circunstancias polticas favorables a reformas en lo econmico y en lo social. Tal situacin se present cuando en algunos pases se dieron algunas de las siguientes circunstancias: i) El surgimiento de nuevos grupos sociales que lograron imponer una ideologa favorable al cambio y tuvieron acceso a la estructura de poder. Son los casos de Costa Rica y Venezuela en que el proceso de cambio se registr dentro de los marcos del orden social e institucional vigente; de Cuba, donde los cambios se dieron con alteraciones bsicas en la estructura poltica, institucional y social prevaleciente, o de Bolivia y mucho antes, de Mxico, donde tambin se alteraron las bases tradicionales del poder introducindose profundas modificaciones en el control de la propiedad.

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ii) La incorporacin de sectores sociales con actitudes desarrollistas en las capas dirigentes, en cuyo caso el plan y los programas de desarrollo constituyeron medios para alcanzar los nuevos objetivos desarrollistas. Cabe sealar que en estos casos se tendi a emplear planes sectoriales o regionales independientemente de la organizacin de sistemas y procesos formales de planificacin. Parecera que los impulsos ms fuertes de cambio social se dieron dentro de marcos poltico-administrativos que obligaron a la aceptacin, en grados desiguales pero innegables, de arreglos polticos que permitieron la coexistencia de formas tradicionales de accin econmica privada o gubernamental con formas e instituciones ms audaces y modernas de promocin del desarrollo. Esta situacin ambigua, que se produjo justamente en algunos de los pases con mayor grado de industrializacin y desarrollo, indica otra caracterstica bsica de las sociedades latinoamericanas: el vigor y la permeabilidad de lo que se ha convenido en llamar la sociedad tradicional y el carcter relativamente dependiente de las fuerzas sociales modernizadoras que actan dentro de los lmites de la estructura socioeconmica prevaleciente. Si no fuera as, no se podra comprender el pacto implcito existente en algunos pases de los intereses y las fuerzas sociales vinculados al sistema agrario exportador con los intereses representados por los grupos de empresarios urbanos modernos. Esta alianza se expres, al nivel de los problemas de la planificacin, por la eleccin de ciertas reas y sectores en que fue posible planificar o racionalizar la poltica econmica, al lado de otras reas y sectores en que la vieja administracin pre-planificadora continu actuando para hacer pesar en las decisiones los intereses tradicionales. He aqu una razn importante de la relativa facilidad para el desarrollo de programas sectoriales, proyectos aislados y planes regionales, mientras al mismo tiempo resultaban infructuosos o puramente formales los esfuerzos para desarrollar la planificacin global. Hay tambin una segunda situacin socio-poltica: el vaco de poder, que permiti al parecer introducir mtodos y propsitos relacionados con la planificacin en algunos casos que se examinaron en el Seminario. La expresin vaco de poder describe una situacin poltica que se presenta en la fase aguda de la crisis del poder tradicional, cuando no existen grupos y cuadros polticos nuevos capaces de reemplazar los viejos partidos tradicionales, en circunstancias que stos han perdido asidero y sustancia social y econmica. En pases que han alcanzado mayor complejidad en su evolucin poltica puede llegarse a una situacin en que los partidos de clientela no tengan cmo distribuir nuevos empleos y aumentos de consumo debido al estancamiento del sistema econmico, y carezcan, por otro lado, de

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condiciones polticas para proponer una nueva orientacin desarrollista basada en el incremento de las inversiones en vez del distributivismo social. Tambin pueden darse situaciones en que nuevos grupos sociales y econmicos pongan en jaque y paralicen la accin de los grupos tradicionales, pero sin estar en condiciones de remplazarlos en la estructura de poder. Parecera que en estos casos la crisis del mecanismo tradicional de decisiones, que es una manifestacin de la situacin de vaco de poder, es lo que ha llevado a ver en la planificacin una posible alternativa. Un tercer tipo de situacin que dio lugar a avances en la planificacin en Amrica Latina, particularmente en ciertos pases en que el proceso de cambio econmico y social era an muy incipiente, tuvo su origen en los acontecimientos hemisfricos que llevaron a la adopcin de la Carta de Punta del Este en agosto de 1961. Los mecanismos ideados en esa ocasin para llevar a cabo la cooperacin financiera internacional comprendan requisitos tcnico-racionales (proyectos, planes) que sirvieran de base para la definicin de polticas de desarrollo y para la concesin de ayuda externa. Estas exigencias impulsaron la formulacin de planes en muchos pases, pero sus efectos sustantivos no han sido, en lo general, de alcances profundos. Segn se seal en el Seminario, la aspiracin de planificar para el cambio y la transformacin social, enfrentada con condiciones reales en que dicho cambio es difcil, no logra realizarse y a compromisos en la definicin de la poltica econmica de los pases y a la eleccin de instrumentos y objetivos que obligaron a un recproco ajuste en las orientaciones de su desarrollo. Tal es notablemente el caso del Mercado Comn Centroamericano y de igual modo podra darse en la ALALC o incluso en algunos de los ensayos que se estn haciendo en una feria de integracin de reas fronterizas.

7.

La tcnica y la sustancia de la planificacin

La planificacin, tanto en su aspecto conceptual como en cuanto a su naturaleza como proceso social, implica una doble dinmica: se presenta a la vez como un esfuerzo de maximizacin de la racionalidad formal y como un intento de aumentar la racionalidad material o sustantiva. En su aspecto de factor de racionalizacin a nivel formal, la planificacin significa bsicamente la optimizacin de las relaciones entre medios y fines dados. La cuantificacin y el rigor de las tcnicas instrumentales utilizadas para sugerir formas alternativas de lograr ms rpidamente y con menor costo los fines perseguidos constituyen las caractersticas principales del razonamiento planificador en lo formal. Un esfuerzo de este tipo procura ser neutro en cuanto a las metas de largo plazo. No caen en los horizontes intrnsecos del proceso formal de racionalizacin las preguntas sobre el por qu, el para qu y el para quin de la planificacin.

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Por otro lado, en su aspecto de racionalidad sustantiva, la planificacin apunta directamente hacia esas cuestiones de fondo. Se enfoca a la problemtica del conjunto de la sociedad y constituye un medio para la determinacin de los objetivos ltimos de la misma y de los cambios requeridos para asegurar su cumplimiento. Para hablar con precisin conceptual de planificacin es preciso definir ese proceso como una tentativa de lograr el mximo de racionalidad formal plus el mximo de racionalidad sustantiva; pero la coincidencia entre los dos polos de esa dualidad no se da fcilmente en la prctica. Sucede ms bien lo contrario; en ciertos casos se presentan situaciones sociales y polticas en las cuales se acentan los avances de la planificacin en su aspecto ms formal, sin gran impacto sustantivo sobre la conduccin de la poltica econmica y social. En otras situaciones se logra mayor nfasis en los aspectos sustantivos del cambio social, sin que a ello corresponda necesariamente un grado muy avanzado de racionalidad de los mecanismos tcnicos. De esta problemtica parte la aguda controversia sobre la oposicin entre lo tcnico y lo poltico, que ocup tambin la atencin del Seminario. Ella se presenta muy viva en la prctica, principalmente en situaciones socio-polticas como las prevalecientes en Amrica Latina. En esta regin, la modernizacin de las actitudes sociales y de las prcticas polticas tiene su foco de fermentacin en el rea urbana. Por otro lado, la reorganizacin y renovacin del sistema poltico-social tienen como fuente de inspiracin y como objetivo primordial satisfacer las necesidades de las poblaciones no integradas a la sociedad. Pero como estos grupos son justamente los que viven en condiciones tradicionales, con bajos niveles de racionalidad y de organizacin, no pueden transformarse por s mismos en fuerza social autnoma de intencin modernizadora, y muchas veces ni siquiera sirven de punto de apoyo poltico a los grupos modernizantes que sostienen como ideal propio las reivindicaciones que atribuyen a los sectores marginalizados. En los pases que ya pasaron por la revolucin industrial, el pensamiento cientfico moderno y las fuerzas e ideologas dinmicas favorables al cambio social no encontraron los mismos obstculos estructurales para mezclarse en una amalgama tcnico-ideolgica relativamente consistente. Tanto el socialismo como el capitalismo moderno, pudieron formarse como pensamiento y como prctica dentro de un modelo en el cual las fuerzas sociales contenan los elementos favorables para la racionalizacin de las actitudes y de las formas de pensamiento. No fue as en Amrica Latina. En algunas de las situaciones mencionadas en el punto 6, falt que al impulso poltico favorable a las reformas bsicas se sumara la disponibilidad nacional de los medios tcnicos y de los agentes productores y administrativos que permitieran racionalizar en alguna medida los aspectos positivos de

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movimientos sociales modernizantes, y, no obstante darse las condiciones polticas, no siempre fue posible crear efectivos sistemas nacionales de planificacin. En otros casos, ms corrientes quizs, las experiencias planificadoras quedaron encerradas en el limitado crculo de posibilidades que se le ofreca a grupos intelectuales y tcnicos. En estas situaciones la planificacin se transforma ms en un esfuerzo de racionalizacin y coordinacin administrativa que en un mtodo de gobierno al servicio de una inspiracin reformadora de las estructuras de la propiedad, de la renta y de los mecanismos de poder caractersticos de la sociedad tradicional. El anlisis de estas diversas experiencias, que en conjunto llev a que se subrayara en ms de una oportunidad el carcter frustrante de la situacin socio-poltica de Amrica Latina, permiti indicar algunos factores polticos y administrativos que explican la evolucin del proceso de implantacin de la planificacin en nuestros pases. Asimismo permiti vislumbrar un optimismo moderado y realista tanto en lo que se refiere al esfuerzo ya realizado como en lo que se relaciona con el futuro de la planificacin en Amrica Latina. En la crisis del sistema tradicional y de los mtodos rutinarios de accin gubernamental que se presenta en todas partes se advierten fuerzas sociales que en grados variables y en medida desigual en cada pas han sido impregnados por las ideas del desarrollo y de la planificacin. Cabe sealar otra vez la influencia ejercida por los economistas, ingenieros, tcnicos y empresarios modernos en la difusin de esas ideas, as como la importancia que tuvo la diversificacin industrial y la accin del Estado al permitir la incorporacin de parte de estos tcnicos a altos niveles de la maquinaria estatal y de la empresa. Falt, y falta ciertamente todava, crear las condiciones que permitan a los sindicatos y los partidos polticos ejercer el papel que cumplen en los pases ms desarrollados, a fin de lograr la amalgama sin que de ella derive la disolucin de unos en otros entre las fuerzas bsicas de renovacin socio-poltica, que aseguran la racionalidad material, y la disciplina del pensamiento y de los mtodos planificadores representados por los tcnicos, portadores de los instrumentos de la racionalidad formal. En algunos casos, el desajuste entre las condiciones polticas y las necesidades tcnicas puede ocultarse por la creencia de que el mayor o menor xito de la planificacin se debe, por ejemplo, a la ubicacin jerrquica de las oficinas o juntas de planificacin en el aparato administrativo gubernamental, a la falta de capacidad tcnica en la labor planificadora de algunos pases del rea, o a la inexistencia de programas sectoriales y de proyectos. Si bien es evidente que los factores apuntados han gravitado en algunos casos, las causas esenciales del xito de la planificacin se generan sustancialmente en los factores estructurales e institucionales mencionados arriba. Sera una ilusin pretender que las oficinas de planificacin puedan solucionar por s

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mismas los problemas estructurales de Amrica Latina, al igual que sera un error desdear la importancia de la labor de esclarecimiento, de acopio de informacin y anlisis, de establecimiento de mecanismos instrumentales, etc., que se realiza an en condiciones poco favorables a travs de los ministerios, juntas, grupos y cursos de planificacin econmica y social que existen en el continente.

8.

La planificacin y la necesidad de la reforma administrativa

De las discusiones del Seminario y de las ponencias presentadas, result claro que en la situacin social latinoamericana la reforma del aparato administrativo del Estado es condicin necesaria y paso inicial para llevar a cabo una poltica de desarrollo. El Estado expresa las fuerzas sociales en juego, y como los intereses por mantener el status quo son todava muy fuertes en Amrica Latina, el Estado contiene los factores de continuidad juntamente con los de cambio. Sin embargo, la situacin de fluidez creada por la crisis de la estructura tradicional abri oportunidades para que fuerzas sociales con propsitos innovadores acten y se expresen a travs del aparato administrativo del Estado. Ese fue sobre todo el caso de las presiones populares que se presentaron en los pases en que los gobiernos y el Estado se basaron en alianzas entre los grupos desarrollistas tecnocrticos y los movimientos de masas. Dentro de los lmites sealados en los prrafos precedentes, la accin de los tcnicos en la planificacin, a consecuencia de la existencia de esas fuerzas sociales renovadoras, puede transformarse en una palanca poderosa del cambio social toda vez que logre ejercer en forma realmente efectiva su labor modernizadora en la administracin pblica. Para ver con claridad esta cuestin, es preciso referirse a grandes rasgos a la evolucin del Estado en nuestros pases. A consecuencia de las propias caractersticas sociales de Amrica Latina, la administracin pblica se constituy inicialmente como un prolongamiento de la estructura de poder basada en la familia patriarcal con su crculo de protegidos, parte de los cuales pas a integrar la maquinaria administrativa del Estado. A raz de esta situacin, tenda a crearse una doble lealtad por parte de los funcionarios: de un lado a los intereses particularistas que los sostenan polticamente y les abran el acceso al empleo pblico, y por el otro, a los intereses generales de la comunidad que corresponde representar al Gobierno. En pocas superadas ya en la mayora de los pases, primaron los primeros sobre los segundos. Tanto es as que mientras dominaron la escena esos agrupamientos polticos, era prcticamente nulo el papel autnomo de la Administracin pblica como fuente de decisiones y de accin.

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En pocas ms recientes, y como consecuencia de la crisis de las fuerzas polticas tradicionales aparecieron nuevos partidos que se formaron a raz de la ampliacin en el nmero de los participantes en el juego poltico. En esta coyuntura el Estado se transform en agente para atender presiones sociales ms amplias, al dar acceso a partidos que representaban segmentos de la masa urbana y de las clases medias, que de esta manera pasaban a constituir partes importantes del juego poltico con cierta capacidad de negociacin. Como consecuencia de ello la administracin pblica se ampli considerablemente tanto para proporcionar los nuevos servicios productivos y sociales que dicho electorado exiga, como para asimilar en sus cuadros a miembros de los nuevos partidos y sus seguidores. En la nueva fase socio-poltica que vive Amrica Latina, se est iniciando la transicin de este tipo de arreglo poltico-administrativo hacia nuevas formas de organizacin que correspondan efectivamente a las funciones del Estado moderno. ste se caracteriza por adquirir nuevas funciones de inversionista, de empresario y de orientador del proceso de desarrollo. Al nivel del reclutamiento de los servidores pblicos as como en el proceso de decidir y administrar la poltica econmica y social, el Estado moderno se tecnifica y burocratiza. En este nuevo contexto se plantea la necesidad de la reforma de la administracin pblica, en la cual la planificacin puede llegar a tener un gran sentido dinmico. La maquinaria estatal en Amrica Latina sigue guardando rasgos correspondientes a cada una de las fases de su evolucin, lo que da lugar a la existencia de un enorme desperdicio de energas en virtud de la proliferacin de centros independientes de decisin y control y, en suma, a raz del alto grado de irracionalidad prevaleciente. Por lo tanto, la primera tarea de los planificadores al nivel de la administracin del Estado es la de promover una reforma que permita subordinar los intereses particularistas a los intereses generales. Sin embargo, la posibilidad de participacin de los planificadores en ese proceso de cambio tiene, por supuesto, la caracterstica de ser de accin refleja en lo que se refiere a los rumbos de la poltica social y econmica general. La orientacin de dicha poltica puede estar apartada de las necesidades de cambio y transformacin que pone de manifiesto el propio ejercicio de la planificacin. En esos casos las labores de los grupos de planificadores pueden tender a transformarse en tareas casi puramente formales Cul puede ser, en esas condiciones, la actitud del planificador? El Seminario lleg a concluir que la labor de planificacin, por ser en esencia una tarea de racionalizacin, objetivacin y presentacin de alternativas en trminos del inters colectivo, presenta de todas maneras oportunidades innegables de hacer presente los intereses permanentes de la colectividad en su conjunto y de influir en dicho sentido en las decisiones de poltica.

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Captulo II

Anlisis de las experiencias de planificacin en Amrica Latina

1.

Consideraciones generales

El Seminario analiz las experiencias de planificacin en pases latinoamericanos. No se intent con ello ni un anlisis completo de ese proceso ni una apreciacin que comprendiera la totalidad de los pases de Amrica Latina. Con base en la experiencia de los participantes se analizaron los casos de Ecuador, Bolivia, Argentina, Per, Uruguay y Centroamrica. Ese anlisis no tuvo por propsito una evaluacin o juicio tcnico sobre los respectivos sistemas y procesos de planificacin; pretendi ms bien tratar de identificar los factores y condiciones de diverso orden que determinaron el gnesis de la planificacin, condicionaron sus caractersticas iniciales e influyeron en su curso posterior. Las discusiones sobre el tema constituyeron un esfuerzo tendiente a comprender el fenmeno de la planificacin en Amrica Latina como un proceso social y poltico en su sentido ms amplio. La descripcin de casos que se efecta en este captulo recoge el resultado de ese examen y constituye un intento de caracterizacin de algunos de los rasgos sobresalientes del desarrollo de la planificacin. Junto con esas experiencias que sirvieron de base a las discusiones, se tuvieron permanentemente en cuenta como elemento de juicio comparativo algunas caractersticas de la planificacin en otros pases latinoamericanos; y los antecedentes de este proceso en dcadas pasadas. Antes de entrar a exponer las caractersticas ms salientes de los casos que se examinaron ms a fondo, conviene hacer mencin de las modalidades de la planificacin en algunos otros pases.

2.

Anlisis de experiencias

Los esfuerzos por emplear tcnicas de planificacin del desarrollo no son nuevos en el ambiente latinoamericano. En los aos posteriores a la gran depresin se inician los primeros intentos de intervenir en el libre juego de las fuerzas econmicas con un sentido de promover y reorientar el desarrollo. Son conocidos los ensayos de planificacin parcial emprendidos por pases como Mxico, en materia de desarrollo de la energa, los

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transportes y el riego; por Chile, a travs de los planes de accin para el aprovechamiento hidroelctrico, la exploracin y explotacin de petrleo, y el desarrollo de la siderurgia; por la Argentina, con sus planes viales y de transportes; por Brasil, para el fomento de la Industria siderrgica, la energa y las carreteras. Pero es a partir de la segunda postguerra que se inicia en forma ms sistemtica el estudio de la realidad latinoamericana y los pases comienzan a intentar la integracin de planes parciales dentro de programas sectoriales ms amplios, con ensayos iniciales de proyeccin global. La dcada de los aos 50 es fecunda en experiencias de este tipo y es propiamente en este perodo cuando surgen los primeros intentos de planificacin general a nivel nacional y regional, que se amplan y generalizan a partir de la Carta de Punta del Este, en 1961. El primer lustro de la dcada de 1960 registra nuevos ensayos de planificacin en los diferentes pases de Amrica Latina. Se ha ampliado considerablemente la formacin de personal capacitado para las tareas de la planificacin; se han perfeccionado hasta donde es razonablemente posible, la variedad y calidad de la informacin estadstica; se ha elaborado planes en un buen nmero de pases, y se ha iniciado el mejoramiento de algunos mecanismos bsicos de la poltica de desarrollo. En esa misma poca, la planificacin, al intentarse emplearla como elemento orientador de la poltica de desarrollo, se enfrenta a sus verdaderos problemas. De una u otra manera la casi totalidad de los pases de Amrica Latina han realizado experiencias de planificacin. Algunos pases han realizado experiencias de planificacin con un acento predominantemente sectorial y regional. Es el caso de Brasil y Mxico principalmente. La extensin de su territorio, el volumen de su poblacin y los muy diversos niveles de desarrollo que acusan sus distintas regiones han inducido en estos casos a una concentracin de esfuerzos de planificacin en algunos sectores estratgicos y en algunas regiones claves. El Brasil ha puesto especial nfasis en la planificacin nacional en lo referente a la atencin de ciertos sectores y regiones. En una primera etapa se formula un plan que atendi al desarrollo de la salud, alimentacin, transportes y energa. Ms tarde se formula el PROGRAMA DE NOTAS que abarcaba seis sectores bsicos: energa, transportes, alimentacin, industrias bsicas, educacin y Brasilia. Estos esfuerzos de planificacin sectorial culminan con un intento de formulacin de un plan global que procuraba mantener una elevada tasa de crecimiento, reducir progresivamente la inflacin, mejorar la distribucin del ingreso, y reducir las desigualdades regionales. Este plan, llamado Plan trienal de desarrollo econmico y social 1963-65, no lleg a una fase de implementacin.

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La experiencia de planificacin regional ha sido fecunda en el Brasil. Se han formado diversas agencias regionales encargadas de formular y ejecutar programas integrados para el espacio econmico atendido, dentro de las cuales destaca la Superintendencia de Desarrollo del Nordeste. En Mxico se realizaron experiencias de planificacin nacional con posterioridad a la gran depresin de los aos 20. Gracias a los esfuerzos de anlisis realizados y a la estabilidad institucional del pas, el Gobierno ha podido formular y ejecutar polticas sostenidas para el desarrollo de ciertos actores estratgicos, como es el caso de los esfuerzos para la ampliacin del sistema vial, de la construccin de obras de riego y del desarrollo de la energa. Esta poltica ha permitido crear las bases para el desarrollo industrial del pas. En materia de planificacin regional Mxico tiene tambin una larga tradicin, pues sus primeras experiencias datan de 1936. En los ltimos aos los esfuerzos han estado encaminados a la formulacin de planes generales y a una creciente coordinacin de las actividades del sector pblico. Otros pases han puesto especial nfasis en la formulacin de planes generales de desarrollo. Los pases incluidos en este grupo han tenido experiencias distintas en lo referente al origen de los organismos de planificacin y a los mecanismos de ejecucin con que han contado. Podra decirse que, en general, han tenido en comn algunas caractersticas: la planificacin se inicia como un esfuerzo deliberado para atacar coordinadamente una constelacin de obstculos al desarrollo, teniendo en vista la integracin de los esfuerzos nacionales y estableciendo una organizacin de planificacin que se ha encargado de formular planes globales y sectoriales integrados. En Chile, la planificacin se inicia en 1939 al fundarse la Corporacin de Fomento de la Produccin. En una primera etapa la CORFO prepare planes de accin para desarrollar la electrificacin, el petrleo, la industria siderrgica y otros sectores. En una segunda etapa, formula planes de desarrollo sectorial como lo fue el Plan de Desarrollo Agrcola y de Transportes. Estos esfuerzos culminaron con la formulacin del Programa Nacional de Desarrollo Econmico y Social (1961-70). Tal vez el caso chileno sea ilustrativo de una estrategia de planificacin recomendada por algunos crculos tcnicos: se inicia con la ejecucin de programas parciales y proyectos concretos, se ampla a programas sectoriales, y se complete con planes generales. Otro pas que tiene una experiencia parecida a la de Chile, es Colombia. Con posterioridad a la segunda postguerra se realizan esfuerzos de planificacin sectorial, en particular en el sector transportes y energa. Ms tarde, se realizan estudios globales y se formulan proyecciones

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macroeconmicas, pero es a partir de 1958 que se inicia un esfuerzo ms sistemtico de planificacin general. En ese ao, se crea el Consejo y el Departamento de Planeacin, como actividades encargadas de la programacin. El Departamento de Planeacin tuvo a su cargo las reas de elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1962-71. El Departamento haba elaborado anteriormente el primer Plan Cuatrienal de Inversiones Pblicas 1961-64, en el que se detallaban las inversiones nacionales necesarias para el cumplimiento de las metas decenales en el plan medio. El instrumento de ejecucin anual de los planes era el presupuesto programa, elaborado por el Ministerio de Hacienda en estrecho contacto con Planeacin, siendo presentado por primera vez al Congreso en esta forma en 1961. En Venezuela, los esfuerzos de planificacin son recientes; solo en 1958 se crea una Oficina Central de Coordinacin y Planificacin encargada de la formulacin de planes globales y sectoriales. El esquema venezolano comprende la formulacin de planes cuatrienales de desarrollo que se ejecutan a travs de planes anuales. La planificacin venezolana ha logrado, al parecer, producir cambios importantes en la economa del pas. Ella ha contado con un permanente apoyo poltico, logrando penetrar en la administracin pblica y reteniendo el personal tcnico que ha logrado formar. Diversos grupos sociales le han brindado su apoyo, en especial el sector industrial. La planificacin a nivel nacional ha sido complementada eficazmente mediante programas de carcter regional, realizados a travs de entidades de planificacin regional entre las que se destaca la Corporacin Venezolana de Guayana.

A.

La experiencia de planificacin en Ecuador

Los trabajos de planificacin se inician en 1954, cuando un conjunto de condiciones abre a un grupo de tcnicos la posibilidad de iniciar estudios generales de desarrollo. La planificacin nace con un sentido tcnico, apoltico y sin apresuramiento por los resultados; surge sin decidido apoyo poltico, sino ms bien con su consentimiento. Lo anterior permite su consolidacin lenta, mediante un proceso de formacin de sus tcnicos, flexibilidad de respuesta a las necesidades del gobierno y preparacin y definicin de una posicin fundamentada sobre los grandes problemas del Ecuador. Los fundamentos de la posicin son nuevos, pues se basan en la tcnica econmica muy poco desarrollada por esos aos en el pas. En la planificacin ecuatoriana se pueden distinguir dos perodos: uno de iniciacin y afianzamiento entre 1954 y 1960, y otro de madurez

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y consolidacin que comprende entre 1961 y 1965. En el primer perodo, se dedican los esfuerzos a la formulacin de planes sectoriales, a la preparacin de proyectos y a la elaboracin de presupuestos de capital. Los principales programas sectoriales que se prepararon fueron los de energa y transportes, siendo este ltimo ejecutado exitosamente, lo que dio prestigio a los trabajos de la Junta y facilit la ejecucin de nuevas iniciativas y la ampliacin de sus recursos. Sin embargo, la ejecucin de programas sectoriales introdujo una deformacin en la infraestructura, por un exceso de inversin en transportes, mientras se descuidaban otros sectores no planificados. A fin de corregir estas deficiencias y dar un respaldo ms completo a sus labores, la Junta inici en 1958 los estudios generales y comenz a preparar un diagnostico global de la economa ecuatoriana. Estos trabajos fueron realizados con la colaboracin de CEPAL, y se recogieron en el informe denominado Bases y Directivas para el desarrollo econmico del Ecuador. Con base en este enfoque general se prepare en los aos 1959 y 1960 el primer plan global, el que constituy el Plan inmediato de desarrollo, debidamente integrado con proyectos especficos de inversin. Durante todo este primer perodo, la Junta de Planificacin se mantiene como un organismo independiente ajeno al trajn poltico, que lentamente se va prestigiando, incrementado sus recursos y capacitando su personal. Es una poca de crecimiento hacia adentro y de formacin de sus cuadros. En cada etapa, no se alteran los mecanismos tradicionales de accin. La poltica econmica encargada el Banco Central, Ministerio de Hacienda, organismos autnomos, etc., sigue invariable y, por lo tanto, aislada de los planteamientos de decisin no son alterados y la influencia naciente de la planificacin no encuentra comprensin en los altos niveles de la Administracin. Ello explica que la influencia de la planificacin sobre la poltica econmica y financiero general de corto plazo esa mucho menor que en lo que se refiere a la poltica de inversiones y a los planteamientos de ms largo plazo. La Junta se constituye en un grupo tcnicamente preparado, con una visin global sobre los problemas del pas, la cual no puede ser reemplazada por el conocimiento especfico y profundo, pero solo parcial y sectorial de tcnicos y personalidades que por esos aos actuaban como asesores gubernamentales en distintos sectores. La Junta es, por lo tanto, un rgano de consulta obligado, situacin que es facilitada por su apoliticidad. Sin embargo, la Junta va configurando una posicin muy definida frente a los problemas del Ecuador, que es fundamentada sobre bases tcnicas, y que toman la forma exterior de planteamientos tcnicos. En el fondo, sin embargo, dichos planteamientos entraan una orientacin de poltica tcita que no coincide con los planteamientos tradicionales. Ello

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permite prever que cuando aflore el fondo poltico de los planteamientos y segn sean las circunstancias en que lo hace, la planificacin en Ecuador entrar en su verdadera prueba. En torno a la Junta de Planificacin se crean grupos independientes que la apoyan (ncleos intelectuales, industriales y cierta prensa vinculada a estos sectores). Los terratenientes y el gran comercio resisten a la Junta, sintiendo amagados sus intereses. En su primera etapa, como se dijo, la Junta muestra utilidad y sentido prctico, actuando y asesorando en los frentes donde existen posibilidades; es el caso de la programacin de los transportes, la energa, etc. Pero la situacin en el plano sectorial lleva a cierto desequilibrio en la estructura de las inversiones, lo que crea la necesidad de planes globales, comprensivos de toda la economa. Por otra parte, el personal tcnico de la Junta es ms numeroso, mejor entrenado y con mayor experiencia. Es por lo tanto el momento de avanzar hacia la formulacin de un plan general de desarrollo, el cual finaliz en 1962. El plan de desarrollo se acompaa de proyectos de reforma estructurales: se dicta una ley de reforma agraria, se implanta una reforma tributaria que consolida diversos impuestos al consume, elimina impuestos asignados, racionaliza la ley de la renta, lo que permite elevar las recaudaciones y mejora la administracin tributaria. Se encara la reforma administrativa, eliminando o fusionando organismos autnomos y racionalizando los ministerios. La experiencia de la planificacin en Ecuador sugiere que la influencia que ejercen los planteamientos tcnicos puede ser importante. Muestra tambin que esa influencia en pocas de vaco de poder puede ser an mucho mayor. Sin embargo, la potencialidad de accin e influencia no es aprovechada plenamente, por limitaciones en cuando al baraje metodolgico de los planificadores. La falta de instrumentos cuantitativos para precisar la magnitud de ciertos problemas, as como sus consecuencias, y la deficiencia de los mtodos de planificacin anual operativa, son las principales de ellas. Lo ltimo se traduce en una falta de participacin en las polticas de corto plazo (monetaria, cambiaria, de comercio exterior, fiscal, salaries, etc.), y determina un cierto divorcio entre los planes y las polticas anuales. En el caso de Ecuador el trmino del perodo de vaco de poder, coincide con la plena madurez de la Junta de Planificacin. Su flexibilidad de respuesta se mantiene, pero para problemas fundamentalmente tcnicos. En cambio la posicin de la Junta se torna ms firme en sus lneas bsicas y por lo tanto es inevitable el enfrentamiento con ciertos grupos sociales. Las pretensiones de influencia de la Junta son mayores y el ambiente para

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ejercerlas ms difcil cuando se procura introducir cambios estructurales. Por otro lado, muchos de los planteamientos de la Junta de planificacin, son objeto de la lucha poltica trascendente, la cual tiende a agudizarse. En situaciones como las de Ecuador, en las que la planificacin acta como un rgano tcnico sin gran apoyo poltico y sin identificacin poltica, es previsible que esa primera fase d paso a dos posibles alternativas: a) luchar por cierto tiempo en un ambiente adverso, con sus cuadros desarticulados, y reduciendo cada vez ms su participacin a problemas menores y tcnicos; b) entrar a actuar plenamente, ya no con consentimiento poltico sino con apoyo poltico. En este ltimo caso, el trabajo lento y serio de muchos aos por primera vez sera sometido a prueba como un efectivo esfuerzo de planificacin.

B.

La planificacin en Bolivia

El seminario examin la experiencia de Bolivia, donde la planificacin nace de un proceso revolucionario que produjo cambios importantes en la estructura econmica y social del pas. Entre los aos 1952-1956 Bolivia se plantea una serie de importantes reformas, las que se realizan con bastante anticipacin a la existencia de un proceso formal de planificacin. Aun ms, al final de ese perodo las tcnicas de planificacin en Latinoamrica recin se empezaban a aplicar en la forma de estudios de proyecciones macroeconmicas y estaban muy lejos de tener la madurez y sentido prctico que hoy muestran. Es decir, que en el perodo de las reformas realizadas, la metodologa de la planificacin no estaba Madura para prestar ayuda efectiva a un proceso de cambio estructural. En este sentido, y a la inversa de varios otros casos, es un movimiento poltico el que toma la iniciativa en el planteamiento de los cambios y en esos aos fundamentales la oficina de planificacin, cuyo origen data de 1953, no puede aportar racionalidad tcnica a planteamientos de poltica. El proceso se inicia en formas estructurales que, como la nacionalizacin del estao y la reforma agraria, habran de tener hondas repercusiones en la situacin econmica del pas. El efecto de la reforma agraria sobre la produccin en los primeros aos, la cada del poder de compra de las exportaciones, y las presiones sociales desatadas, fueron factores que indujeron a un agudo proceso inflacionista. Las dificultades econmicas y sociales que enfrent el pas indujeron a solicitar ayuda del Gobierno de los Estados Unidos de Norteamrica y a iniciar un programa de estabilizacin monetaria. A fin de hacer una evaluacin de conjunto, el gobierno de Bolivia solicit a la CEPAL la preparacin de un diagnstico global de la economa, siento ste el primer ensayo de este tipo efectuado en el pas. El trabajo se realiz en cooperacin con la Comisin Nacional de Planeamiento y Coordinacin y permiti impulsar las labores de planificacin.

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Una nueva etapa se inicia en 1960. El organismo central de planificacin fue reemplazado por una Junta Nacional de Planeamiento robustecida. Con la ayuda de un Grupo Asesor la Junta prepar estimaciones del ingreso nacional, elabor esquemas simplificadores de cuentas de insumo-producto, revise las estadsticas de produccin y al mismo tiempo prepare un programa de inversiones de emergencia (denominado lista de prioridades) en el que se dio primera prioridad a la minera. Este programa sirvi de base para renovar el crdito exterior a Bolivia, suspendido desde comienzos de la revolucin. Como fruto de las gestiones e iniciadas, se logr la formulacin del que se llam Plan Triangular de rehabilitacin de la minera, financiado por los Gobiernos de los Estados Unidos y de Alemania y por el BID, siendo ste el primer esfuerzo iniciado para recuperar la minera nacionalizada, cuyo dficit creaba dificultades para la economa nacional. Preparadas las cifras bsicas mencionadas, la Junta confeccion en tres meses un diagnstico de la economa que se discuti en el seno del gobierno a travs del recientemente creado Consejo Nacional de Desarrollo. Lograda su aprobacin se comenzaron a preparar proyecciones globales para el decenio 1962-71, y programas sectoriales de desarrollo. Ya desde haca aos, se vena ejecutando el plan del petrleo a cargo de YPFB, algunos programas de vivienda, programas de carreteras a cargo del Servicio Cooperativo Interamericano y algunos programas de salud. Estos fueron incorporados al Plan Nacional de Desarrollo Econmico y social 1962-71 cuya versin resumida fue divulgada y presentada en agosto de 1961 a la Conferencia de Punta del Este, siendo Bolivia uno de los pases que dispona de un plan de orientacin a largo plazo como lo exigi la Carta aprobada como base de la Alianza para el Progreso. El Plan Decenal se concibi como un planteamiento de una estrategia de desarrollo que sirviera de orientacin a la poltica de desarrollo y al Plan Trienal de Inversiones Pblicas que se preparaba simultneamente con aqul; el plan operativo anual era el presupuesto final que en 1961 se haba transformado en un presupuesto-programa para el Gobierno central. Ya en 1962 se extendi esta tcnica a algunas entidades descentralizadas. Lo obstante en ausencia de la coordinacin necesaria entre algunas entidades pblicas, el Plan de Inversiones Pblicas no fue formulado y el presupuesto por programas no recogi las orientaciones del plan de desarrollo. Los mecanismos de movilizacin de recursos internos para financiar el plan que fueron propuestos en el mismo como base para su ejecucin, tales como la reforma tributaria, la fusin de los bancos gubernamentales en un Banco Nacional de Desarrollo como asimismo la modernizacin de la administracin pblica, no fueron realizados. La ausencia de un plan trienal de inversiones que estructurara los proyectos

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que existan determine que las negociaciones de financiamiento tuvieran que dirigirse al exterior sobre la base de proyectos aislados. Para corregir este defecto, se formula el Plan Bienal de Desarrollo 1963-64 luego de reorganizar la Junta de Planeamiento, reemplazndola por la Secretara Nacional de Planificacin y Coordinacin en el que se reajustaron las metas a conseguirse y se incorporan proyectos ms definidos a ejecutar. Cumplido el primer plan de corto plazo, se prepare el Segundo Plan Bienal de Desarrollo 1965-66, en el que se fija una estrategia de desarrollo a seguir y se plantean proyectos estratgicos adems de reformas administrativas y financieras. En todo este perodo la planificacin tropieza con grandes dificultades en su ejecucin. Falta de recursos financieros nacionales, ayuda externa lenta y de difcil negociacin; conflictos polticos internos; falta de administracin eficientes para ejecutar proyectos financiados; en verdad, el Plan Decenal no cumpli as su propsito de servir de punto de partida para acciones de corto plazo. La experiencia demostr que se trataba de un pas con problemas inmediatos de abastecimiento muy agudos, una administracin pblica dbil, una extraordinaria dependencia del sector externo, y al mismo tiempo un grado muy alto de aspiraciones sociales despertadas por la revolucin. En tales condiciones, se formula un plan que era ms bien una estrategia de desarrollo, a base de experiencias muy cortas, cuando la necesidad de obtener financiamiento externo exiga actuar al mismo tiempo en polticas, programas y proyectos bien concretos. En Bolivia se procura reunir todo el esfuerzo de desarrollo en un instrumento nico; se quiso pedir a un plan decenal que fuera a la vez orientador general y una herramienta para fines inmediatos. Quienes pretendan que fuera un mecanismo operativo lo criticaron y se provoc cierto desaliento. Evidentemente, como todo plan, el de Bolivia adoleca tambin de imperfecciones. En su ejecucin se vio lo inestable que era la relacin de la oficina de planificacin con la administracin y los dems sectores. Ellos debilit su capacidad para ejercer un papel active en la conduccin de la poltica econmica. En suma, la planificacin surge con un cambio de poder que lleva a una alteracin de los mecanismos intermedios de decisin. Ellos podran haber abierto las puertas a un proceso efectivo y racional de planificacin donde los planteamientos de largo plazo estuvieran coordinados con las decisiones anuales. Pero, la misma heterogeneidad del movimiento revolucionario, que se acenta con el transcurso del tiempo, determina una parcelacin de los mecanismos intermedios de decisin. Como la accin de planificacin era parte del mismo proceso poltico, las dificultades de ese proceso arrastraron tambin a la planificacin, llevndola a una cierta pasividad en los ltimos aos.

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C.

La experiencia de planificacin en la Argentina

La primera experiencia fue la de los planes quinquenales de la dcada de 1940. En esencia, constituan planes de obras pblicas, o ms precisamente, una yuxtaposicin de proyectos del sector pblico sin un adecuado encuadre macroeconmico. Con posterioridad a la revolucin de 1955, se elabor un plan econmico, que consisti fundamentalmente en la recomendacin de una serie de medidas de poltica econmica, tendientes a impulsar el desarrollo sobre bases diferentes a las del perodo anterior. Paralelamente, con la colaboracin de la CEPAL, se redact un diagnstico completo sobre la economa argentina. Pero durante el perodo del gobierno provisional solo se cumpli en mnima parte dicho plan econmico. En ese perodo no funcion ninguna oficina de planificacin. El gobierno surgido en 1958 se concret a la definicin de algunas lneas generales de poltica, que consistan en el impulse a las industrias bsicas (sobre todo siderurgia y qumica pesada), a la energa y combustible (ampliacin substancial de la capacidad elctrica instalada y autoabastecimiento de petrleo) y a la infraestructura (caminos). A este conjunto de programas sectoriales se superpuso un plan de estabilizacin. En ese perodo, la planificacin comenz a funcionar con carcter provincial. En 1958 se cre la Junta de Planificacin Econmica de la Provincia de Buenos Aires que funcion hasta 1960. No lleg a elaborar un plan global, pero prepar planes sectoriales y aconsej sobre poltica econmica a corto plazo; en particular, sus recomendaciones sirvieron de base a una reforma fiscal y a la formulacin de una ley de reforma agraria. A fines de 1959 se cre el Consejo Federal de Inversiones, como resultado de un acuerdo interprovincial al que adhirieron todas las provincias, la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y la Gobernacin de Tierra del Fuego. Actu con total independencia institucional y de orientacin. Las principales dificultades con que tropez surgieron al intentar hacer efectivas las recomendaciones derivadas de planteamientos tcnicos. Para comenzar a superarlas, se utiliz la cooperacin tcnica solicitada por varias provincias para la elaboracin del presupuesto y el plan anual de obras pblicas; sa se revel como una forma de comenzar a implantar en el sector pblico un embrin de planificacin. Para el sector privado, se pens en la creacin de organismos regionales de fomento y se empez a actuar en ese sentido en el Nordeste y el Noroeste. La planificacin nacional se institucionaliz en 1961, fecha de la creacin del Consejo Nacional de Desarrollo. En una primera etapa, hasta marzo de 1962, funcion en estrecha relacin con la conduccin econmica nacional, pero en ese momento recin estaba en la labor organizativa, de

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modo que su influencia real no pudo ser trascendente. A partir de marzo de 1962 se reorganice y comenz a preparar un diagnstico y proyecciones de la economa argentina. Durante 1963, el CPI y el CONADE se asociaron para continuar los trabajos del plan, que adelantaron substancialmente. En ese perodo hubo desvinculacin y a veces antagonismo entre los organismos de planificacin y la conduccin econmica nacional. A fines de 1963 el Nuevo gobierno reorganiza nuevamente el CONADE y aceler los trabajos de elaboracin del plan. Paralelamente, las autoridades de CONADE formaban parte del equipo econmico nacional. Resultado de la labor del Consejo Nacional de Desarrollo es el plan de desarrollo para 1965-69. El plan consta de las partes siguientes: a) diagnstico; b) objetivos generales y proyecciones globales; c) financiamiento del plan; d) sistema de polticas; y e) proyectos. De importancia fundamental para la aceptacin del plan ha sido la comprensin del diagnstico. En efecto, al cuantificarse los problemas de la economa del pas han podido los tres sectores importantes (industria, agricultura y sector pblico) comprenderse en forma interdependiente. En lo que toca al sistema de polticas hay que reconocer que est an incompleta, pero se basa en tres postulados esenciales: el desarrollo econmico sostenido, la mayor estabilidad monetaria posible y una creciente justicia distributiva. En la preparacin de proyectos estratgicos tropieza con la dificultad de que no hay suficientes estudios de factibilidad elaborados en forma adecuada. Los programas sectoriales se remontan en algunos casos a la accin anticclica e iniciativa ministeriales en que se prepararon planes de obras pblicas y caminos. Con la cooperacin exterior se estimul la preparacin de otros programas sectoriales, pero no haba ninguna coordinacin entre ellos, lo que hizo ms potente la necesidad de integrarlos en la planificacin global. Como parte de esa coordinacin el Consejo se encarga de decidir las prioridades para la ayuda tcnica y financiera externa a los distintos proyectos. Ha contribuido a la mayor eficacia de la programacin sectorial, la organizacin de cursos de capacitacin cuyo objetivo es crear ncleos de planificacin en los distintos sectores, al propio tiempo que estimula una confianza recproca entre stos y la oficina central encargada de la planificacin. El Plan es todava dbil en lo que se refiere a la planificacin regional y a la integracin econmica con otros pases. El Consejo Nacional de Desarrollo ha logrado prestigio y las crticas que se suscitan en torno a la planificacin parecen referirse ms bien a la lentitud con que se implementan sus recomendaciones. Esta crtica, que se hace ms vehemente por la existencia de una estructura poltica dividida en numerosos partidos opositores, genera muchas veces una situacin conflictual compleja.

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En definitiva, el grado de avance de la planificacin general en Argentina depender de las condiciones polticas que prevalezcan en el futuro y de la capacidad operativa de la administracin pblica para impulsar los programas. Con este ltimo fin el CONADE y la Oficina Nacional de Presupuesto impulsan la implantacin del presupuesto por programas en el Gobierno Federal y en las empresas pblicas, a fin de darle operatividad al plan de desarrollo en el corto plazo, coordinndole con la poltica fiscal, monetaria y cambiaria.

D.

El caso del Per

En el Per, la planificacin nace a raz de un parntesis en la lucha poltica, que abre la Junta Militar en octubre de 1962 y que termina en Julio de 1963. La planificacin tiene su origen en una decisin de un equipo transitorio de gobierno, decisin para la cual la opinin pblica no est preparada. En esto hay una gran diferencia con Bolivia, donde el ambiente para la planificacin est objetivamente preparado. La situacin en este caso es ms similar a la de Ecuador, donde la oficina de planificacin debe realizar un lento y esforzado trabajo para ganar prestigio y opinin pblica. Sin embargo, a diferencia del caso de Ecuador, la planificacin en Per no tiene tiempo de fortalecerse internamente, formar sus cuadros y ganar prestigio ante la administracin pblica y el sector privado. La premura con que deben abordarse las reas de planificacin en el Per es causada entre otros factores, por los siguientes: a) porque los acuerdos de Punta del Este exigen de la presentacin de planes para el logro del financiamiento externo, el ambiente internacional para la planificacin es favorable; b) porque el parntesis poltico que permite el nacimiento de la planificacin resulta breve en relacin al tiempo que requiere el fortalecimiento del rgano y del sistema de planificacin; y c) porque como consecuencia de lo anterior, se exige prematuramente del rgano de planificacin resultados que no est en condiciones de ofrecer. Existen, por lo tanto, dos etapas bien marcadas en la experiencia de planificacin peruana. La primera, es un perodo breve de organizacin y fortalecimiento interno, como un trabajo estrictamente tcnico. La segunda, caracterizada por la existencia de un rgano de planificacin heredado de la Junta Militar, pero ahora bajo la direccin poltica del partido de gobierno, y donde se empiezan las reas de preparacin de planes. En la primera etapa, se crea un sistema formal de planificacin, que recoge las experiencias adquiridas en varios pases y que responde a un esquema ideal segn se conceba en esos momentos. Tambin se entrena personal y se formula el Anlisis de la realidad socio-econmica del pas, documento que constituye un diagnstico general de los problemas fundamentales del Per, en el cual se plantea una estrategia de desarrollo.

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E.

El caso del Uruguay

La difusin del concepto de planificacin en los crculos intelectuales y la Carta de Punta del Este estimulan la iniciacin de los trabajos de planificacin en Uruguay. La ausencia de planteamientos de envergadura en los medios tradicionales de Uruguay y la existencia de grupos intelectuales que promueven la planificacin sobre fundamentos estrictamente tcnicos, permite obviar la Resistencia a la planificacin. Las tareas de programacin se inician as con consentimiento poltico, pero sin el apoyo de partidos importantes. No se cifran muchas esperanzas en ella e inicia sus actividades sin expectativas concretas de resultados inmediatos. As se encomienda a la Comisin de Inversiones y Desarrollo Econmico la formulacin de un plan. El CIDE forma un equipo compuesto por tcnicas de todos los sectores, profesionales universitarios y con asesores de organismos internacionales, y logra trabajar sin interferencia poltica y sin premura. Es uno de los pocos casos en que la planificacin puede tomar el tiempo necesario para entrenar sus cuadros, estudiar los problemas fundamentales del pas e iniciar la preparacin de un plan de desarrollo sin sufrir el acosamiento por entregar resultados rpidos. En su primera etapa, es necesario crear los mecanismos que proporcionen las informaciones bsicas. Se levanta un censo de poblacin, se empiezan a elaborar las cuentas nacionales, etc. Tambin se ocupa el CIDE en forma preferente de la formacin de personal especializado y de la difusin de la planificacin en todos los niveles. Como es necesario crear las condiciones favorables a la planificacin, no se empieza por elaborar un plan, sino que se prepara un diagnostico que permite plantear grandes problemas nacionales a la opinin pblica. Con los trabajos anteriores el CIDE gana prestigio, y comienza a preparar el plan decenal. El Plan es un vasto esfuerzo encaminado a encontrar salidas a los grandes problemas de estancamiento, desempleo e inestabilidad monetaria que afecta desde hace largos aos al pas. La estrategia para ello se basa en un conjunto de reformas de estructuras. Dicho plan se complementa con uno a tres aos plazo y con un plan anual operativo. Poco a poco, el grupo encargado de la planificacin toma contacto con el sector privado y va creando en l una conciencia de planificacin, que redunda a la postre en el establecimiento de un organismo privado de planeamiento que agrupa a los principales dirigentes del sector privado, al cual se ha incorporado recientemente la agricultura. El CIDE tambin toma contacto con los sindicatos y promueve reuniones para dar a conocer en ese sector sus ideas. Entra adems en contacto con los dos partidos polticos principales, crendose as adeptos a la planificacin en ambas fuerzas polticas. Todo ello significa que, por sobre banderas polticas, se van generando

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grupos que abogan por el planeamiento. En dos aos y medio de trabajo, se realice en esta forma una importante labor de esclarecimiento. Ntese que la planificacin no pretende entrar prematuramente en la lucha por influir en la poltica econmica de corto plazo. Consciente de la inoportunidad de plantear tareas operativas, se prefiere un camino ms lento, que permite fortalecer los cuadros internos, ganar experiencia y prestigio y crear opinin pblica favorable. Ello es posible porque el gobierno tampoco exige prematuramente de la planificacin resultados que no puede entregar. La estrategia trazada se basa en la comprensin de que las reas de planificacin solo darn sus frutos despus de varios aos. La impaciencia no est presente ni por el lado del gobierno ni por el lado de los intelectuales promotores de la planificacin. Por la misma naturaleza de la estrategia, no se rehyen los planteamientos fundamentales. La impaciencia por llevar a la prctica, en condiciones adversas, aunque sea una cuota limitada de los planteamientos, no est presente. El CIDE se dirige ms bien a aquellos que pueden decidir en el futuro. Por eso plantea en forma precisa la reforma agraria, tributaria, financiera y administrativa, y adems seala que an cuando el pas pudiera salir transitoriamente adelante sin reformas, tales cambios son necesarios en beneficio de los resultados de largo plazo.

F.

El caso de Centroamrica

El nacimiento de la planificacin en Centroamrica no puede analizarse en forma independiente del proceso de integracin econmica. Es la integracin econmica la que permite ensayar la planificacin como forma de captar las posibilidades de crecimiento que aquella ofrece y la que le abre a una potencialidad de accin que an no ha sido aprovechada en lo sustancial. La poltica de integracin econmica revitaliz la confianza de los pases centroamericanos en su capacidad de accin; le abri nuevas perspectivas de desarrollo y surgi con ella una visin renovada de los problemas centroamericanos. Para estos pases, la integracin es un imperativo del desarrollo. Desde muchos aos antes de iniciarse la planificacin, los pases centroamericanos haban venido impulsando un programa de integracin econmica. Surgieron as el Mercado Comn; la equiparacin y reformas arancelarias; se concertaron convenios sobre el rgimen de industrias de integracin y sobre incentives discales; se realizaron por la CEPAL y un amplio programa de asistencia tcnica estudios de industrias de alcance regional; en el sector agrcola, se estudi la estabilidad de precios de los granos y el algodn, y en general se busc una base regional para las polticas econmicas que aplicaban los pases. Como parte de estos esfuerzos, los pases se plantearon sus problemas

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de crecimiento de largo plazo con base en un conjunto de estudios de anlisis y proyecciones del desarrollo. La motivacin de la integracin fue tan fuerte que rompi banderas polticas internas, penetr en el sector privado, hizo posible acuerdos entre regmenes polticos diferentes, cambi mentalidades y actitudes, y dio a los empresarios una visin ms integral no solo de sus posibilidades de negocios, sino tambin de su papel en el programa futuro de la regin. As en la Primera Reunin de Inversionistas Centroamericanos realizada en El Salvador en 1962, los empresarios privados acordaron promover un desarrollo industrial coordinado regionalmente. La integracin le dio realce e inters general an a las tareas ms tcnicas y le entreg a la planificacin toda esa herencia positiva. Alrededor del proceso de integracin se moviliz a grandes grupos de funcionarios y expertos nacionales y de sectores importantes de opinin que participaron en tareas tales como la equiparacin arancelaria, la reglamentacin aduanera, los programas de estadstica, vivienda, carreteras, acuerdos de trnsito y circulacin de vehculos, energa elctrica, investigacin tecnolgica, administracin pblica y otras. Esta fase tuvo un evidente valor formativa y constituy un proceso de toma de decisiones y compromisos de largo plazo con un sentido programtico. Cabe la interrogante de si la planificacin hubiera sido posible en Centroamrica sin la existencia previa de una conciencia de integracin con las caractersticas que ha tenido en Centroamrica. Para este efecto, no interesan solo las realizaciones concretas de la integracin centroamericana sino tambin el despertar de conciencia que produjo. Al parecer en el resto de Amrica Latina las modalidades de integracin adoptadas no han logrado crear una motivacin semejante ni asociarse a las tareas de planificacin. Es ello producto principal del tipo de esquemas de integracin diferente planteado en ambos casos? O tambin juegan un papel muy importante las diferencias econmico-sociales que existen entre ambas reas? Cualquiera sea la respuesta a las interrogantes planteadas, la integracin no slo ha ido creando la necesidad tcnica de planificar, como forma de coordinar las polticas de desarrollo nacionales dentro de un marco de desarrollo regional, sino que al mismo tiempo en amplios sectores, incluyendo el privado, abri la mentalidad para comprenderla, aceptarla y promoverla. Cabe preguntarse, sin embargo, si la operacin de planificacin en Centroamrica se plante desde un principio con la substancia y el realismo necesario y con una madurez que le permitiera aprovechar la apertura de conciencia que genera el proceso de integracin y las oportunidades que ofrece. En realidad para ello habra sido necesario superar la escasez de planificadores experimentados y de lderes que reunieran, adems del

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conocimiento tcnico, la versatilidad poltica para sortear los obstculos que se oponen a toda empresa nueva. Puede decirse entonces, que quizs los planes que han sido elaborados recientemente en Centroamrica han pecado de algn exceso de formalismo, problema que es por dems comn a casi todas las experiencias iniciales de planificacin, no slo en Amrica Latina. Las etapas iniciales de la planificacin tienden por ello a caracterizarse por girar alrededor del acopio de estadsticas y de la coherencia formal de los planteamientos y dar menor realce al uso de la planificacin como instrumento de accin. La planificacin debe estar al servicio de ideas y objetivos fundamentales que surjan de ella o la preexistan. La ausencia de estos ltimos, su desconocimiento o la incapacidad para descubrirlos y darles forma, necesariamente hacen del mtodo un instrumento vaco y rutinario. En estas circunstancias, las esperanzas cifradas en la planificacin tienden a frustrarse y la mentalidad pragmtica del administrador y del empresario tienden a repudiarla. En el caso de Centroamrica donde los objetivos fundamentales vinculados a la integracin estaban definidos, el destino de la planificacin depende de la medida en que sea capaz de captarlos y traducirlos en polticas, planes y programas concretos. Es muy temprano todava para juzgar la medida en que los esfuerzos de planificacin han sabido jugar ese papel. No obstante, la planificacin centroamericana ha entregado algunos logros importantes. Existen planes regionales para las industrias bsicas, un plan vial centroamericano y programas multinacionales de energa1. La idea central es que en torno al alcance regional con que se proyectan estos sectores estratgicos, otras actividades tendern a integrarse y coordinarse en forma inducida. Se tratara, en consecuencia, de construir un marco regional para la integracin y planificacin de los sectores estratgicos a fin de que los planes nacionales se elaboren siguiendo dicho marco regional y se coordinen ex ante por esa va, y que el resto de la economa siga a los sectores lderes. Tambin se ha avanzado en la implantacin de algunos instrumentos de poltica de corto plazo, principalmente en el establecimiento de los presupuestos por programas, que en los cinco pases tienen la misma base y emplean el mismo ao fiscal, y que ofrecen la posibilidad de ser coordinados regionalmente.

Nota de los compiladores. De estos grandes planes y proyectos solo se ha logrado materializar el de la integracin elctrica, ejemplo notable de persistencia y acuerdo de los pases de la subregin. La idea de desarrollar una estrategia regional para industrias bsicas ye infraestructura carretera nunca avanzaron mucho. La primera est desterrada desde hace dcadas y la segunda est en la discusin. Recientemente se le ha relevado como un elemento esencial de la competitividad, pero no hay a la fecha una estrategia regional al respecto.

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Entre los aspectos en los que la planificacin parece no haber avanzado suficientemente destaca el hecho de que los programas no consideran cambios importantes de estructura ni reformas tributarias consecuentes con las nuevas necesidades del desarrollo. Falta integracin de la poltica monetaria y cambiaria con los planes y no se han establecido mecanismos para la regionalizacin de los mismos.

G.

La planificacin en Costa Rica

El proceso planificador comenz en este pas con planes sectoriales, y en 1948 se registr un primer esfuerzo sistemtico aplicado a la electrificacin, que posteriormente se extendi a otros campos. En los aos 1955-56 surgi la idea de planificacin global y se form un grupo universitario de estudios que cont con la colaboracin de la CEPAL. Se formularon prognosis y programas ceidos a criterios de planificacin global; naci una inquietud por los problemas de la planificacin y se form personal que luego influy en niveles de decisin poltica, llegando a penetrar en los grupos de poder en 1957-58. El cambio de gobierno en 1958 trajo un perodo en el que la planificacin slo se manifest a travs de planes sectoriales. En Costa Rica hay condiciones ventajosas para realizar sus programas. Su movilidad social es elevada y la estratificacin social es escasa; la distribucin del ingreso registra modalidades menos regresivas que en otros pases del rea y el sistema de tenencia de la tierra, aunque puede mejorarse, no presenta dificultades insalvables. Sin embargo, existen tambin algunas condiciones sociopolticas que son un obstculo al desarrollo y la planificacin que se sitan principalmente en el plano administrativo. Al asumir el poder en 1962 el partido de gobierno actual, lo hizo teniendo por bandera tres puntos bsicos: 1) institucionalizacin de la planificacin; 2) ingreso de Costa Rica al sistema de integracin econmica centroamericana, y 3) reforma agraria y colonizacin. El nuevo gobierno se haba comprometido a crear una Oficina de Planificacin, lo que hizo con la aprobacin unnime de la Asamblea Legislativa. Esta Oficina de Planificacin est adscrita a la Presidencia de la Repblica. La Oficina de Planificacin tiene variadas funciones y est regida en forma unipersonal no colegiada. Cuenta con comisiones asesoras y un Comit Tcnico de Evaluacin de Proyectos, que determina el orden de prioridad de los mismos. Una comisin asesora con representacin del asesor privado y pblico, revisa las metas y programas del plan de desarrollo. Entre sus mltiples funciones, la Oficina de Planificacin formula los planos de desarrollo y el presupuesto tradicional y por programas, procura coordinar la asistencia tcnica y estudia la reorganizacin administrativa del sector pblico.

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Se ha tratado de soslayar el peligro que significa transformar una oficina de planificacin en una secretara ejecutiva, pero tampoco se desea crear un cuerpo de tcnicos aislado de los dems sectores nacionales. Es preciso reconocer, por lo dems, que el ejercicio de algunas funciones ejecutivas pone en contacto al organismo planificador con la administracin pblica y tiende a prestigiarlo ante el pas por la obtencin de resultados. El Plan de Desarrollo se termin en 1965 pero antes de que llegara a su etapa final se decidieron objetivos de poltica a los cuales se ajust el esquema global del Plan as como los planes sectoriales que surgen de las unidades de planificacin establecidas en las instituciones autnomas (electrificacin y vivienda), en los ministerios (agricultura, transporte, etc.) o en la misma Oficina de Planificacin (programa de desarrollo industrial).

3.

Resumen de las caractersticas del proceso de planificacin iniciado en Amrica Latina

Los distintos casos analizados en el Seminario, permitieron arribar a una serie de conclusiones acerca de las caractersticas que ha revestido el proceso de planificacin en Latinoamrica. Visto el proceso de avance de la planificacin en los ltimos aos se observan como caractersticas principales del mismo, en primer lugar, su generalizacin, en un perodo relativamente corto, hasta alcanzar prcticamente a la totalidad de los pases de Amrica Latina. Ese proceso ha jugado un papel importante en el esclarecimiento de los problemas fundamentales del desarrollo con que se enfrenta cada uno de los pases y en la sealizacin de las orientaciones y medidas de poltica. La tarea de esclarecimiento y orientacin general, as como la visin de largo plazo sobre las posibilidades de crecimiento y las distintas salidas alternativas, es una de las misiones fundamentales de la planificacin. El prestigio ganado por los mecanismos de planificacin est directamente relacionado con su capacidad para trasladar al nivel de la consideracin poltica y de los sectores de opinin una visin clara de la problemtica de cada pas. Sin duda, adems de haber aportado nuevos elementos y nuevos enfoques al debate sobre los problemas y objetivos del desarrollo, las tareas de la planificacin han contribuido a precisarlo y darle bases objetivas. En este sentido han sido de importancia el levantamiento cuantitativo de la realidad latinoamericana, el esfuerzo analtico para interpretarla y comprender su dinmica, y junto con ello la formacin de cuadros tcnicos de creciente influencia en la Administracin Pblica y aun en los diversos sectores sociales. Estos esfuerzos cobraron especial impulso a partir de 1961, pero se reconoce que son todava incompletos e insuficientes.

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El avance en ese plano, referido al esclarecimiento, la formacin y el acoplo de antecedentes cuantitativos ha ido unido, no obstante la brevedad del plazo, a una gradual pero creciente accin en el plano de la poltica econmica y particularmente de la inversiones pblicas. Una de las manifestaciones positivas ms destacadas es el esfuerzo persistente hacia un mayor grado de racionalidad en la accin del sector pblico. Se ha generalizado la adopcin de nuevos procedimientos presupuestarios y en algunos de los pases se ha logrado establecer programas generales de inversin del sector pblico. La existencia de estos mecanismos, encuadrados dentro de planes de largo plazo, ha permitido en ciertos pases una mejor coordinacin de la poltica econmica nacional y una cierta reorientacin de las inversiones. Sin embargo, para comprender los problemas que la planificacin est enfrentando y que limitan la efectividad de su accin, el Seminario estim preciso ahondar en aquellas caractersticas del proceso que le han impedido cobrar mayor eficacia e influir ms directamente en reas de la poltica de desarrollo que requieren una accin ms profunda. Entre este tipo de caractersticas se destacan las siguientes:

A.

Caractersticas generales

En la mayora de los casos analizados, se muestra una tendencia al exceso de formalismo en las tareas de planificacin. Este exceso de formalismo es un producto natural de la novedad de la tcnica de planificacin, pero en mayor intensidad de la falta de experiencia previa de los tcnicos que la aplican. A este fenmeno contribuye tambin el hecho de que la planificacin se utiliza con el doble propsito de servir de instrumento de orientacin del desarrollo y, al mismo tiempo, para cumplir requisitos para el financiamiento externo. La falta de pleno apoyo poltico a la planificacin, la carga de formalismo con que hace sus primeras experiencias, la estrecha ligazn de las polticas de corto plazo a los acuerdos de financiamiento internacional, etc., crean un ambiente propicio para que las tareas de planificacin se desarrollen en forma relativamente aislada de los mecanismos de decisin de corto plazo y del pensamiento de los diversos sectores sociales. Este aislamiento es menos intenso en algunos pases, especialmente en lo que se refiere a contactos con el sector privado. Pero en la generalidad de los casos, el aislamiento interno de las esferas de decisin del Gobierno es particularmente agudo. Las relaciones de las oficinas de planificacin con los bancos centrales, ministerios, organismos autnomos, etc., no siempre son de comprensin y coordinacin. En general las polticas financieras nacionales y los acuerdos de financiamientos internacional de corto plazo tienen implcitos factores de rigidez en cuanto a las orientaciones e

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instrumentos de la poltica de corto plazo, que limitan las posibilidades de coordinacin con objetivos de carcter ms general. Generalmente no se producen planos de entendimiento entre las oficinas de planificacin y los ejecutivos de la poltica econmica, porque la naturaleza de sus actividades tiende a distanciarlos. Para el ejecutivo de mentalidad pragmtica, ocupado por serios e innumerables problemas que debe resolver da a da, la formalidad de la planificacin de largo plazo es difcilmente comprensible. Por otra parte, el planificador, a pesar de estar consciente de la necesidad de dicha coordinacin, no puede muchas veces influir para lograrla porque desconoce la complejidad y variedad del arte de la poltica econmica diaria. La alta direccin poltica de un pas podra precipitar dicha coordinacin, pero para ello se requerira un apoyo poltico y no slo un consentimiento poltico de la planificacin. Sin embargo, la experiencia analizada indica que aun existiendo tal limitacin, la posibilidad de influencia en la poltica de corto plazo de una oficina de planificacin estrictamente tcnica es muy grande, pero desaprovechada. En este sentido, la limitacin de los mtodos de planificacin disponibles es importante. No se han desarrollado metodologas para la formulacin de planes anuales operativos, para integrar la poltica econmica con los programas de metas, para coordinar la poltica monetaria y cambiaria con los programas, etc. Tales limitaciones metodolgicas, sumadas al desconocimiento de la prctica de la accin de corto plazo, inhiben a los planificadores para actuar en esa esfera. Ntese que cuando se dispone de mtodos operantes de trabajo para la accin de trabajo para la accin de corto plazo, como en el caso de la tcnica de presupuestos funcionales, la experiencia indica que existen grandes posibilidades de influencia. Las tcnicas de presupuestos funcionales se han introducido en casi todos los pases de Amrica Latina, y por medio de ella se ha logrado una creciente coordinacin entre planes y presupuestos, a pesar de ser ste el centro de las decisiones de asignacin de los recursos del Estado. Sera lgico pensar que alguna influencia similar podra haberse ejercido si se hubiera dispuesto de mtodos operantes para la formulacin de presupuestos monetarios, coordinacin general de la poltica econmica, etc. Tambin se registran casos en que no se ha querido forzar una coordinacin estrecha entre planes de orientacin y poltica de corto plazo, por estimarse que no existan cabalmente las condiciones para una planificacin efectiva, y se ha otorgado a los planes de orientacin el papel fundamental de crear opinin pblica y conciencia frente a los problemas que limitan el desarrollo, y permitir as una accin posterior de mayor eficacia sin exponer a los nacientes rganos de planificacin a una frustracin prematura.

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El anlisis del proceso de planificacin registra situaciones en que los organismos de planificacin entran primero en una etapa de consentimiento poltico, y que el paso hacia una situacin de apoyo poltico es un hecho crucial que determina las posibilidades de xito ms permanente en las actividades de planificacin. La complejidad de la evolucin de una etapa a otra puede explicarse entre otros factores, por los siguientes: i) El desarrollo y caractersticas de la primera etapa influyen en las posibilidades de una evolucin exitosa hacia una situacin de apoyo poltico. En aquellos casos en que el perodo inicial de consentimiento poltico permiti al rgano de planificacin fortalecerse interiormente, consolidando sus cuadros de personal, demostrar utilidad prctica en acciones parciales, crear un pensamiento en torno a los problemas fundamentales, etc., las posibilidades de la mencionada evolucin fueron mucho ms ntidas.

ii) El mantenimiento de una gran objetividad del rgano de planificacin surge tambin como un elemento importante para darle permanencia a las tareas de planificacin. En caso contrario, las actividades de planificacin pueden quedar sujetas a los vaivenes del proceso poltico. En este sentido, existen casos de reversin del proceso desde la fase de apoyo poltico a la de consentimiento poltico, ya sea por un cambio en la correlacin de las fuerzas que detentan el poder o por una identificacin excesiva de la direccin del rgano planificador con los partidos polticos de gobierno, cuando an los cuadros tcnicos intermedios no estaban consolidados. iii) La flexibilidad de respuesta del rgano planificador a los requerimientos de la situacin presente es una modalidad de trabajo que demostr ser eficaz para consolidar el prestigio de las nacientes oficinas de planificacin. Ello permiti mostrar utilidad prctica en aspectos parciales. iv) La existencia de planes en los que la tcnica y el mtodo se conjuguen con objetivos claramente percibidos por la sociedad y sirvan para crear opinin pblica favorable a la planificacin y hacer participar a la administracin y al sector privado en el proceso de planificacin es tambin una condicin necesaria. Pero, al mismo tiempo, resulta ser una de las principales deficiencias de la experiencia de planificacin en Amrica Latina. v) El prestigio de orden ms permanente que debe lograr la planificacin, exige de la formulacin y mantencin de una lnea de largo plazo que responda a los problemas fundamentales de cada pas. La existencia de orientaciones definidas de largo plazo es lo que puede darle continuidad al esfuerzo de planificacin y al mismo tiempo profundidad en su accin futura.

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B.

Caractersticas tcnicas

El examen de experiencias llev tambin a considerar las posibilidades de superar limitaciones bastante frecuentes que se presentan en los niveles ms tcnicos de las tareas de planificacin entre las cuales cabe destacar: a) Ausencia de mecanismos operativos en los sistemas de planificacin

Esto se refleja en el hecho que la gran mayora de los pases latinoamericanos no formulan ni ejecutan planes anuales operativos que respondan a la misma cobertura que los planes de orientacin. Desde el momento que en todos los pases se desarrolla una poltica econmica es evidente que existen mecanismos operativos en la esfera monetaria, fiscal, de comercio exterior y cambiaria, etc. El problema consiste en que tales sistemas de decisin de corto plazo no configuran generalmente una poltica general coherente por lo que en la prctica las decisiones de poltica no guardan relacin con los planteamientos substantivos de largo plazo producidos por el sistema de planificacin, ni son consecuentes entre s. Ya se dijo que este hecho es producto tanto de limitaciones en el apoyo poltico como de deficiencias metodolgicas que presenta el desarrollo actual de la tcnica de planificacin en Amrica Latina. Estas limitaciones influyen decisivamente en problemas tales como la coordinacin entre planes y presupuestos, la escasez de proyectos que acompaan los planes, la falta de mecanismos de ejecucin y control de estos ltimos y otros. b) Deficiencias en la coordinacin entre planes y presupuestos del sector pblico

Una eficiencia coordinacin entre planes y presupuestos exige la existencia de planes anuales operativos ya que los presupuestos se formulan en base a una estimacin del nivel de precios correspondiente a la vigencia de ese presupuesto, y los planes de largo y mediano plazo se formulan a precios constantes. Por lo tanto, la decisin sobre el nivel adecuado de gastos pblicos exige de un plan anual de accin con vigencia para el mismo perodo presupuestario y en el cual estn expresadas las polticas de salarios, precios, nivel del tipo de cambio, expansin crediticia, y otras. De esta manera, la poltica anual de conjunto puede expresarse en forma consistente con la poltica presupuestaria. Por otra parte la formulacin del presupuesto del sector pblico implica una definicin muy detallada y precisa de las acciones que para el ao siguiente va a realizar el gobierno, estipulando metas fsicas cuando corresponda, y en todo caso los costos y requerimientos de insumos de cada uno de los programas presupuestarios. Por lo tanto, la formulacin de dichos presupuestos requiere, como antecedente fundamental, la

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formulacin relativamente detallada de las acciones para el ao siguiente de la economa en su conjunto, como forma de coordinar las metas del sector pblico y del sector privado dentro de un marco de poltica econmica concordante. Los planes de mediano y largo plazo no proveen ni el detalle necesario para la formulacin de los presupuestos ni contienen la totalidad de los antecedentes indispensables para tal tarea. A este respecto debe mencionarse que las metas para el ao siguiente pueden diferir, y a veces substancialmente, de las cifras anuales del plan de mediano o largo plazo por razones tales como: un conocimiento ms concreto y detallado de las posibilidades de accin en el corto plazo; conocimiento que se acrecienta con la proximidad de la fecha de iniciacin de las acciones; incumplimiento de las metas en el ao anterior; cambios en la situacin de comercio exterior; surgimiento de acontecimientos imprevistos; dificultades especiales de financiamiento, y por ltimo, revisin de las metas de mediano y largo plazo en funcin de las experiencias anteriores. Todo esto indica que la formulacin de un plan anual operativo, por su misma naturaleza, considera a las cifras anuales de los planes de orientacin como un antecedente fundamental, pero de ninguna manera como el nico para la definicin de sus metas. Por ello, la inexistencia de planes anuales operativos dificulta gravemente la coordinacin efectiva entre los presupuestos y los planes. Adems, de los factores ya sealados, es necesario mencionar que la coordinacin entre planes y presupuestos se ve dificultada por el grado incompleto de cobertura de las reformas presupuestarias. Por lo general, la introduccin del sistema de presupuestos por programas se ha iniciado empezando por el gobierno central y, en muchos casos, dichas reformas han quedado limitadas a dicho sector. Falta abarcar a los entes descentralizados y a las empresas pblicas, donde la coordinacin entre planes y presupuestos es de la mayor importancia. Queda, por lo tanto, una importante tarea por realizar en el campo de los sistemas presupuestarios, ampliando las coberturas de los mismos a todo el sector pblico. Tambin debe tenerse presente que en varios casos la introduccin del sistema de presupuesto por programas ha implicado una importante ordenacin formal en la presentacin de los presupuestos, pero no necesariamente una programacin racional y efectiva de los gastos pblicos. Finalmente, no es posible ignorar que hasta ahora el nfasis de las reformas presupuestarias se ha puesto en las fases de la formulacin de los presupuestos, y los procesos de ejecucin y contabilizacin presupuestaria han quedado relativamente al margen de tales reformas. Este hecho tambin limita las posibilidades de coordinacin entre los planes y presupuestos, por cuanto la inexistencia de sistemas adecuados

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de contabilidad presupuestaria impide conocer el cumplimiento de las metas, la eficacia y costos de los logros y en definitiva dificulta la futura coordinacin entre planes y presupuestos ante la inexistencia de una base de evaluacin permanente de las experiencias anteriores. c) Generacin escasa de proyectos

La existencia de un proceso de planificacin destinado a reorientar el crecimiento y la estructura econmica, no slo crea la necesidad de formular ms proyectos, sino que fundamentalmente de proyectos cualitativamente diferentes. Para el tipo de poltico tradicional, apegado al curso natural del desarrollo, tanto la esfera pblica como la privada generan comnmente un nmero suficiente de proyectos, aunque de calidad variable. En otras palabras, si no existieran en proceso las operaciones de planificacin en los pases, el problema de escasez de proyectos, tan agudo hoy, tendra otro carcter cualitativo y cuantitativo. La existencia de este problema est ligada tambin con el hecho ya mencionado de que en la mayora de los pases la planificacin est en una etapa en que faltan direcciones de poltica que jueguen un papel suficientemente dinmico en la promocin de proyectos estratgicos que respondan a las nuevas necesidades. En otras palabras, la demanda de proyectos es funcin de las nuevas orientaciones que se recogen en los planes, en tanto que la oferta contina ligada a los mecanismos rutinarios, tanto pblicos como privados, dado que las orientaciones de los planes no se traducen en polticas econmicas que tengan fuerza suficiente para inducir la generacin de proyectos. En un plano ms concreto la escasez de proyectos estratgicos tiene mltiples causas directas, entre las cuales debe mencionarse el clima general de desarrollo, el nivel tcnico nacional, la magnitud y naturaleza de los proyectos potenciales, la existencia de empresas consultoras nacionales, problemas institucionales, etc. Sin embargo, ninguna de las limitaciones mencionadas es insuperable. El Seminario trat en detalle el problema de proyectos, segn se resea por separado en este Informe. d) Deficiencias en la formulacin del financiamiento de los planes

Esta es otra de las fallas que presentan la mayora de los planes de desarrollo en Amrica Latina y a la cual confluyen diversos factores. Las oficinas de planificacin basan sus estimaciones del potencial de recursos internos que puede ser movilizado considerando la necesidad de lograr una tasa razonable de crecimiento. Estas estimaciones se hacen por lo general en forma relativamente aislada de los ministerios de hacienda y de las oficinas de administracin de impuestos, pero en base a decisiones polticas previas generales sobre la necesidad de efectuar reformas a

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los sistemas tributarios. Adems, se realizan bajo serias limitaciones de informacin estadstica, y se traducen en muchos casos en aumentos importantes proyectados de la presin tributaria interna. En sntesis, son proyecciones que guardan una armona razonable con la estrategia general de desarrollo que se plantea, pero que, miradas desde el ngulo de las posibilidades polticas y prcticas de tales reformas tributarias, pueden resultar impracticables. Es por lo tanto, de la mayor importancia lograr una coordinacin en cuanto a oportunidad y substancia de las reformas tributarias con los criterios de financiamiento establecidos en los planes de desarrollo. En lo que se refiere al financiamiento externo, tambin se presentan serios problemas, pues los criterios de financiamiento internacional de corto plazo generalmente resultan incompatibles con los criterios adoptados en los planes de desarrollo y se traducen en recomendaciones de poltica econmica anual diferentes de las que surgiran del anlisis del diagnstico de las economas y de las estrategias de desarrollo planteadas. Se trata pues de dos problemas de descoordinacin: el primero, de tipo interno entre las oficinas de planificacin y los ministerios de hacienda. El segundo, ms complejo, es generado por una descoordinacin entre las oficinas de planificacin, los responsables internos de la poltica econmica de corto plazo (bancos centrales, ministerios de hacienda, etc.) y organismos de financiamiento internacional de corto plazo. Naturalmente, donde estos problemas se presentan el resultado es el incumplimiento de los planes de desarrollo y su sustitucin por criterios de ms corto plazo. e) Consideracin insuficiente de los problemas de integracin econmica regional en los planes de desarrollo

Salvo el caso de Centroamrica, en que ya fueron analizadas las relaciones entre la integracin y la planificacin, el resto de los pases latinoamericanos desarrolla las tareas de planificacin en forma aislada de los esquemas de integracin regional que estn planteados. Ello es producto de la fase inicial en que se encuentran ambos procesos y de la dificultad de traducir la poltica de integracin, en su estado actual, en una accin programtica, an en un nivel nacional. A ello debe sumarse el hecho de que tampoco se han desarrollado mtodos operantes para establecer la necesaria coordinacin entre las polticas de desarrollo nacional y la poltica de integracin, factor que tendr importancia creciente a medida que avance el proceso de integracin. Por separado se resea la consideracin que dio a este problema el Seminario.

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f)

Institucionalizacin prematura

En los casos en que la planificacin se desarrolla sin un apoyo poltico continuando, los grupos planificadores se ven comprensiblemente motivados a aprovechar situaciones internas favorables, para institucionalizar la planificacin y as crear el esquema formal de funcionamiento que asegure cierta permanencia de la misma. Ello ha llevado muchas veces a la adopcin de esquemas formales rgidos y ambiciosos que la experiencia posterior va demostrando entraban las propias actividades de planificacin y despiertan esperanzas que no pueden ser cumplidas. Hay muchos casos en Latinoamrica de esquemas ideales de planificacin que no tienen vida real, de obligaciones impuestas por la ley que permanecen incumplidas, de organismos que tienen funciones pero no personal tcnico para desempearlas, de medios de coordinacin formal que no operan, etc. Esta tendencia, no slo particular de la experiencia latinoamericana, parece ser propia de las etapas iniciales de la planificacin. g) Inexistencia de sistemas de informacin estadstica adecuados a las necesidades de planificacin

La experiencia comn de las oficinas de planificacin muestra una dedicacin desproporcionada de sus recursos humanos y tiempo en la bsqueda de informaciones necesarias para la formulacin de los planes, en circunstancias que paralelamente existen oficinas centrales de estadsticas y programas de recoleccin, procesamiento y publicacin de informaciones, diseadas al margen de las necesidades de planificacin. Tal situacin es aun mucho ms notoria en el caso de la informacin necesaria para la ejecucin y control de los planes, especialmente por el problema de oportunidad de las mismas. El desaprovechamiento de la capacidad tradicional de la produccin de estadsticas tiende generalmente a desvirtuar las tareas de planificacin dndole excesivo nfasis a los aspectos meramente mecnicos y cuantitativos, y postergando las tareas fundamentales de anlisis, discusin y asesora substantivas que deben ejercer las oficinas de planificacin. Las deficiencias de informacin complican las tareas de planificacin y tienden a llevar a las oficinas de planificacin a esfuerzos espordicos extraordinarios, en desmedro de funciones que deben ser continuas y programadas. Es importante, en consecuencia, ir rpidamente a un rediseo de los mecanismos de informacin estadstica a fin de adaptarlos en cuanto al contenido, mtodo y oportunidad, a las necesidades de formulacin, ejecucin y control de los planes. Esto debe hacerse aprovechando al mximo los recursos que actualmente se usan en las oficinas de estadsticas y en la Administracin Pblica en general, en la produccin de informaciones deficientes o inadecuadas a los nuevos requerimientos de las funciones de planificacin.

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Captulo VI

Los sistemas de planificacin y la administracin pblica


La planificacin en Amrica Latina presenta modalidades muy diversas en cuanto a su grado de avance, las funciones que cumple y los problemas que enfrenta. No han llegado a estructurarse an verdaderos sistemas y procesos de planificacin. No obstante reconocerse lo anterior, el Seminario consider provechoso examinar los avances hechos a fin de proporcionar un marco de referencia para el examen de los problemas de organizacin y administracin. Un sistema de planificacin implica la vigencia de una serie de mecanismos destinados a cumplir funciones esenciales. La existencia formal de dichos mecanismos no asegura su efectividad, y a su vez, sta no exige la formalidad institucional. La necesidad de actuar racionalmente en los asuntos de gobierno, de decidir con plena conciencia sobre sus alternativas y sus resultados, de llevar adelante los cambios de estructura que son necesarios, etc., es el espritu que impulsa o debe impulsar a la planificacin. Ese espritu puede llevar a la creacin de un sistema de planificacin y de una organizacin administrativa y social que lo opere. El concepto de sistema de planificacin indica la existencia no slo de un mtodo por el cual se orientan los rganos planificadores en la formulacin del alcance y determinacin de la consistencia de los objetivos que se postulan. Entraa adems un mtodo administrativo y una organizacin que permitan que la administracin pblica y los sectores privados aporten a la planificacin sus conocimientos, informaciones, apreciaciones y aspiraciones sobre las acciones inmediatas y futuras. La planificacin representa en el plano administrativo un trabajo de tipo permanente. Por lo tanto, exige la creacin de toda una serie de mecanismos capaces de producir orientaciones programticas basadas en un enfoque global que le d sustancia a la planificacin, incorporando los cambios deseados en la asignacin de los recursos disponibles; transformar dichas orientaciones en planes concretos de accin para cada ao, administrar dichos planes y velar por su cumplimiento, al mismo tiempo que producir peridicamente informaciones bsicas de control, a fin de asegurar la validez permanente de los planes mediante su constante revisin. Es evidente que la implantacin de tal sistema debe iniciarse, proseguirse y terminarse con gran flexibilidad en cada pas, a fin de considerar

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las caractersticas propias del caso concreto. En suma, no se trata de un esquema rgido que pueda implantarse de inmediato, sino de un modelo que pueda servir de orientacin para adoptar un proceso de planificacin. Lo anterior pone de manifiesto que se trata de un proceso de toma de decisiones. Por lo tanto, el objeto de la planificacin es fundamentar la accin gubernamental presente con base en la interpretacin de la realidad y las metas futuras. El concepto de sistema de planificacin enunciado indica que la racionalidad de las decisiones presentes.

1.

El sistema de planificacin y sus mecanismos

La planificacin en Amrica Latina presenta modalidades muy diversas en cuanto a su grado de avance, las funciones que cumple y los problemas que enfrenta. No han llegado a estructurarse an verdaderos sistemas y procesos de planificacin. No obstante reconocerse lo anterior, el Seminario consider provechoso examinar los avances hechos a fin de proporcionar un marco de referencia para el examen de los problemas de organizacin y administracin. Un sistema de planificacin implica la vigencia de una serie de mecanismos destinados a cumplir funciones esenciales. La existencia formal de dichos mecanismos no asegura su efectividad, y a su vez, sta no exige la formalidad institucional. La necesidad de actuar racionalmente en los asuntos de gobierno, de decidir con plena conciencia sobre sus alternativas y sus resultados, de llevar adelante los cambios de estructura que son necesarios, etc., es el espritu que impulsa o debe impulsar a la planificacin. Ese espritu puede llevar a la creacin de un sistema de planificacin y de una organizacin administrativa y social que lo opere. El concepto de sistema de planificacin indica la existencia no slo de un mtodo por el cual se orientan los rganos planificadores en la formulacin del alcance y determinacin de la consistencia de los objetivos que se postulan. Entraa adems un mtodo administrativo y una organizacin que permitan que la administracin pblica y los sectores privados aporten a la planificacin sus conocimientos, informaciones, apreciaciones y aspiraciones sobre las acciones inmediatas y futuras. La planificacin representa en el plano administrativo un trabajo de tipo permanente. Por lo tanto, exige la creacin de toda una serie de mecanismos capaces de producir orientaciones programticas basadas en un enfoque global que le d sustancia a la planificacin, incorporando los cambios deseados en la asignacin de los recursos disponibles; transformar dichas orientaciones en planes concretos de accin para cada ao, administrar dichos planes y velar por su cumplimiento, al mismo tiempo que producir peridicamente informaciones bsicas de

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control, a fin de asegurar la validez permanente de los planes mediante su constante revisin. Es evidente que la implantacin de tal sistema debe iniciarse, proseguirse y terminarse con gran flexibilidad en cada pas, a fin de considerar las caractersticas propias de caso concreto. En suma, no se trata de un esquema rgido que pueda implantarse de inmediato, sino de un modelo que pueda servir de orientacin para adoptar un proceso de planificacin. Lo anterior pone de manifiesto que se trata de un proceso de toma de decisiones. Por lo tanto, el objeto de la planificacin es fundamentar la accin gubernamental presente con base en la interpretacin de la realidad y las metas futuras. El concepto de sistema de planificacin enunciado indica que la racionalidad de las decisiones presentes depende del curso futuro programado para la economa, de manera que la accin racional en el corto plazo exige de la programacin de largo plazo. As pues, la planificacin de corto y de largo plazo no son alternativas, sino complementarias. Al examinarse este proceso de toma de decisiones y formulacin de programas futuros se seal en el Seminario la necesidad de lograr la participacin popular en el mismo, si bien se ha avanzado muy poco en cuanto a las formas concretar que puede tomar dicha participacin. En todo caso. La planificacin no se concibe como una tarea tcnica aislada de la sociedad. Se ha sealado antes que es esencial que en Amrica Latina exista una verdadera concordancia entre la planificacin como actividad tcnica y las decisiones de desarrollo, para que se traduzca en acciones de corto plazo y forme parte real del proceso de administracin. Un proceso de planificacin avanzado supone normas preestablecidas de funcionamiento en la administracin pblica. Esto significa que a las diferentes fases del proceso corresponde una asignacin clara de tareas e itinerarios por cumplir, la definicin de los canales de comunicacin, el establecimiento de mtodos tcnicos uniformes para cumplir las tareas, la creacin de mecanismos de coordinacin entre los niveles asesores y ejecutivos, etc. En resumen, se trata del proceso para producir los planes, las decisiones y su ejecucin. Los mecanismos de orientacin responden a la necesidad de contar permanentemente con una estrategia bien definida de desarrollo capaz de guiar las acciones presentes. Mecanismos de este tipo son los planes nacionales o regionales de mediano y largo plazo, y asean generales o parciales. Los mecanismos de decisin y operacin cumplen la tarea de transformar la estrategia diseada, en una tctica de accin para el presente. En esta categora entraran los planes operativos anuales, dentro de los cuales se engloban los presupuestos anuales de divisas, monetarios, de materiales e insumos bsicos, de mano de obra y los presupuestos del sector pblico.

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Los mecanismos de implementacin son los que hacen posible la ejecucin de las decisiones presentes proporcionando el detalle operativo para las metas de corto plazo. Entre los mecanismos deben destacarse el diseo especfico y detallado de las polticas, as como su administracin por medio de los programas de ejecucin presupuestaria, los mecanismos de generacin de proyectos y sus programas de ejecucin, y los programas de trabajo de los organismos ejecutores. Los mecanismos de informacin son los llamados a abastecer continuamente todo el sistema de las estadsticas y de las investigaciones especiales necesarias para que puedan funcionar los mecanismos restantes del sistema. Aqu deben mencionarse los programas de informacin estadstica y los programas especiales de investigacin en el campo de los recursos naturales, la tecnologa, la investigacin cientfica, etc. Los mecanismos de participacin popular cumplen la funcin de abrir el proceso de planificacin hacia la sociedad. Un sistema de planificacin como el descrito constituye un mecanismo complejo y difcil de crear y operar, ya que requiere cambios importantes en los sistemas de organizacin administrativa del Estado. Por lo tanto, la tarea debe abordarse por etapas. En Amrica Latina ha existido explcita o implcitamente una estrategia para crear sistemas de planificacin, y esa estrategia, salvo excepciones, ha tenido las siguientes caractersticas: a) la planificacin se ha tratado de implantar al nivel nacional, aunque a veces se han cubierto primero regiones o estados para llegar finalmente a cubrir todo el pas; b) el sistema de planificacin se ha ido integrando por partes, atendiendo a un orden de secuencia en cuanto a la creacin de los mecanismos esenciales ya mencionados ms que como un proceso de perfeccionamiento gradual de todos los mecanismos simultneamente; c) se ha puesto mayor acento inicial en la formulacin de planes con el fin de que la experiencia en su formulacin cree las condiciones para instaurar sistemas de planificacin; d) se ha dado mayor importancia a la formulacin de planes de mediano y largo plazo y muy escasa a la de planes anuales operativos; e) a travs de esta estrategia se han hecho esfuerzos de formacin de personal y de difusin de los mtodos de planificacin; y f) se ha preferido en general crear organismos nuevos para llevar adelante las tareas de planificacin y no asignar tales funciones a ministerios u organismos existentes.

2.

La organizacin para el planeamiento adoptada en los pases latinoamericanos

En la actualidad todos los pases de Amrica Latina tienen organismos de planificacin y se esfuerzan en hacer funcionar un proceso de planificacin

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integrado. Al crearse esos organismos el problema que surge es definir a qu nivel se establecern las unidades centrales de planificacin. La prctica que se ha seguido generalmente en Amrica Latina es ubicarlas al nivel presidencial. Sin embargo, se ha pensado tambin que podra tener ms validez colocarlas en el Ministerio de Hacienda o de Economa, cerca de los mecanismos administrativos tradicionales, a fin de que la planificacin sirva para racionalizar la administracin. El problema de la localizacin de esos organismos centrales no es indiferente al del tipo de planificacin que se quiera emprender. Es natural que si se desea hacer una planificacin general a nivel nacional sea conveniente colocar la oficina correspondiente al nivel presidencial. Por otra parte, si slo se deseara hacer programas sectoriales o proyectos especficos no sera necesario crear organismos centrales de si slo se tratase de formular planes regionales, la solucin sera crear entidades autnomas de este carcter en las zonas correspondientes. Dadas las modalidades de la planificacin que se han desarrollado en Amrica Latina, los gobiernos han propendido a la creacin de rganos centrales de planificacin, reforzados en algunos casos con oficinas ministeriales especializadas y con organismos planificadores regionales. Por lo general, los gobiernos han creado consejos de economa o de desarrollo, o juntas de planificacin, bajo los cuales se han situado oficinas tcnicas de planificacin. Baste citar los casos de Colombia, con su Consejo de Poltica Econmica, del Per, con su Consejo Econmico y Social, del Paraguay, con su Consejo de Coordinacin Econmica, de El Salvador, con su Consejo Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica, de Honduras, con su Consejo Nacional de Economa, etc. En algunos pases Bolivia y Brasil se ha buscado la frmula de establecer ministerios de planificacin. Esta solucin tiene la ventaja de que otorga al Jefe de Planificacin autoridad e influencia en el Gabinete. Por otro lado, tiende con ello a crearse resistencia en la Administracin Pblica, que ve en el nuevo organismo una especia de superministerio. Otra solucin adoptada en algunos pases ha sido la de crear organismos de planificacin al nivel de instituciones autnomas. Tal fue el caso de la Corporacin de Fomento de la Produccin de Chile (CORFO), cuya Direccin de Planificacin formulaba los planes de desarrollo hasta que en 1965 se cre un organismo central a nivel presidencia. Uno de los aspectos interesantes a considerar es el tamao de las oficinas tcnicas de planificacin. En muchos pases las oficinas centrales de planificacin han ido aumentando considerablemente su personal. Ello se ha debido a la debilidad tcnica para planificar de los ministerios y las agencias descentralizadas. Se trata de subsanar esto a travs del fortalecimiento de

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los grupos sectoriales de planificacin dentro de la oficina central, pero tiene la desventaja de que muchas veces el plan de un sector se hace casi totalmente fuera del ministerio respectivo y sin su participacin. En tales casos se producen enormes dificultades para la aprobacin del plan y para su ejecucin. Otro factor que influye en el crecimiento de la oficina central de planificacin es la ausencia de un sistema estadstico capaz de proporcionar informaciones adaptadas a las necesidades planificadoras. Esto origina un gran trabajo de investigacin de ciertos aspectos de la realidad econmica y social. Por consiguiente, se suele desviar a un grupo de tcnicos hacia la preparacin de estadsticas bsicas, lo que redunda en una hipertrofia del organismo de planificacin o en el uso antieconmico de los escasos recursos del personal planificador. De igual manera, la necesidad de influir sobre los mecanismos operativos del plan y en particular del presupuesto fiscal, han llevado a muchas oficinas de planificacin a formar grupos de trabajo en asuntos administrativos y en programacin presupuestaria, representando esto otro elemento de crecimiento en el tamao de las oficinas de planificacin. Pareciera conveniente que los ministerios de hacienda, a travs de sus oficinas de presupuesto, formaran unidades de programacin presupuestaria encargadas de formular los presupuestos anuales en contacto con la oficina de planificacin. Lo mismo podra aconsejarse para el caso de las oficinas de organizacin y mtodos. Con respecto a las relaciones de las oficinas de planificacin con el resto de los organismos que integran el sistema, se seal que muchas oficinas centrales no trabajan en contacto con las oficinas ministeriales ni con los organismos autnomos y regionales, como tampoco con los bancos centrales y los organismos de financiamiento. En ms de un pas se ha dado la circunstancia de que existan rivalidades serias entre esos organismos, dificultndose todo el trabajo de planificacin y coordinacin. Dicha separacin atenta fundamentalmente contra la ejecucin de los planes formulados. Lo anterior se suele derivar de la inoperancia del proceso de planificacin, que no permite dar participacin a las agencias ejecutoras en la formulacin del plan, incorporando sus iniciativas e interesndolas en su realizacin.

3.

Relaciones entre los organismos de planificacin y de presupuesto

Uno de los puntos ms importantes respecto a las relaciones que debe mantener la planificacin, es el que se refiere a la vinculacin de sus

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organismos con los de presupuesto. El presupuesto es una herramienta muy til para la planificacin, y tiene la ventaja de estar arraigada en la rutina de la administracin pblica. Por consiguiente, se considera al presupuesto gubernamental como un instrumento estratgico en la poltica de desarrollo. Por una parte, constituye un eslabn fundamental para el proceso de planificacin, en especial en lo que se refiere a la asignacin de recursos personal, materiales, equipos, organizacin, conocimientos tcnicos, etc. para dar cumplimiento en el corto plazo a las metas establecidas en los planes de mediano y largo plazo. Por otra, se le considera como un mecanismo decisivo de poltica econmica, pues su nivel y composicin junto con reflejar en lo inmediato las metas de desarrollo influyen en el corto plazo y en los campos monetarios, cambiario y financiero en general. Tambin influye al determinar la asignacin de recursos en la estructura orgnica y en los procedimientos de la administracin pblica. Al organismo encargado de la formulacin del presupuesto anual, cual es la oficina de presupuesto, debe corresponder una gran participacin en la programacin de corto plazo de las actividades del gobierno. Sin embargo, suele aceptarse que el nivel del gasto pblico y su distribucin entre consumo e inversin sean magnitudes que debe recomendar el organismo central de planificacin, de acuerdo con los planes por ella formulados. Con todo, el trabajo de detalle de la formulacin de programas operativos anuales, de asignacin de recursos y de medicin de costos debe quedar en manos de la oficina de presupuesto. En materia de programas de inversin se suele recomendar una participacin muy activa del organismo central de planificacin en estrecho contacto con la oficina de presupuesto. Con respecto a las estimaciones de ingresos, se considera necesario dar una gran influencia a los organismos recaudadores de impuestos y tesoreras. Otro aspecto en el que hay coincidencia de opiniones es en el relativo a la necesidad que la oficina de presupuesto incorpore tcnicos y programadores altamente capacitados que puedan dedicar su tiempo a labores de programacin en contacto con los rganos ejecutores de programas. Parece conveniente reducir las labores meramente contables de las oficinas de presupuesto, trasladando estas funciones a las oficinas centrales de contabilidad. La fusin de los organismos de contabilidad con los de presupuesto suele derivar en un crecimiento muy grande de la oficina de presupuesto, como ha sucedido en Colombia y Bolivia. En esos casos puede ocurrir que las labores contables tiendan a absorber a todo el personal, sin dejar recursos para programar adecuadamente. En otros casos, las oficinas de presupuesto pequeas, que no tienen a su cargo tareas contables, suelen estar en mejores condiciones para las labores de programacin presupuestaria.

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Un aspecto muy importante por dilucidar es la vinculacin entre la planificacin y el presupuesto. A este respecto, pueden existir posiciones distintas. En algunos pases se ha fusionado a las oficinas de presupuesto y de planificacin en un mismo ministerio. En otros, la fusin se ha hecho incorporando la oficina de presupuesto al organismo de planificacin. Otra frmula consiste en incorporar la oficina de presupuesto dentro de una oficina central de administracin, que incluye administracin del personal y organizacin y mtodos, tal como ocurre en Ecuador, Panam y Brasil. En esos casos, por estar estas oficinas a nivel presidencial, se relacionan muy estrechamente con las de planificacin. Otra posicin consiste en mantener separadas las oficinas de planificacin y de presupuesto. En esta solucin puede haber dos alternativas: una consiste en radicar a la oficina de presupuesto en el Ministerio de Hacienda caso de la gran mayora de los pases latinoamericanos y otra en ubicarla como dependencia de la Presidencia de la Repblica, como en Repblica Dominicana, en que la Direccin de Presupuestos est a nivel presidencial, pero separada de la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin. Conviene examinar brevemente cul ha sido la experiencia recogida en Amrica Latina respecto a las distintas posiciones enunciadas. En el caso de Costa Rica, la Oficina de Presupuestos se fusion con la Oficina de Planificacin, radicando la parte contable de presupuestos en el Ministerio de Economa y Hacienda. La oficina de Presupuesto costarricense era un ejemplo tpico de burocracia arraigada a las normas tradicionales, y sta fue una de las razones de que se trasladara a la de programacin. La senda razn que motiv ese cambio fue la participacin de la Asamblea Legislativa en la aprobacin del presupuesto. Para introducir la idea de presupuestos por programas y hacerla aprobar por el Consejo se estim que la unidad de planificacin puede encontrar en el presupuesto un poderoso instrumento de asignacin de recursos, que le da gran prestigio en toda la administracin pblica. Pero esa misma fuerza podra tambin traducirse en que hubiera resistencias contra la oficina de planificacin, o incluso en que sta perdiera de vista sus fines originales y se convirtiera en un objeto de controversia poltica. Otra frmula ha consistido en trasladar la oficina de presupuesto a un organismo central de administracin colocado al mismo nivel de la oficina de planificacin. Es el caso de Ecuador, pas en que se solucion el problema creando la Secretara Tcnica de Administracin, que incluye la Oficina Nacional de Presupuesto a nivel presidencial. Esta oficina coordina su labor con planificacin a travs del Comit de Financiamiento y el presupuesto es estructurado por ambos sectores en igualdad de condiciones. La frmula de mantener la oficina de presupuesto en el Ministerio de Hacienda se ha adoptado en la mayora de los pases latinoamericanos,

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tomando en consideracin que, si bien es cierto que el presupuesto es un instrumento de fines mltiples, el aspecto que ms lo caracteriza es su elemento operativo. Como se trata de utilizarlo como herramienta de ejecucin de planes, parecera conveniente situar la oficina de presupuesto a nivel muy prximo a las decisiones operativas, como es el caso de los ministerios de hacienda. Para establecer el vnculo con los planes, la oficina de presupuestos puede mantener los contactos necesarios con los tcnicos de planificacin, y a un nivel ms alto la coordinacin puede hacerse en el Consejo de Desarrollo, donde tienen participacin el Ministerio de Hacienda y los responsables de la planificacin. Algunas personas consideran que, si bien la planificacin es una funcin de asesoramiento, podra ser muy provechoso reunir bajo un mismo ministerio las funciones de planificacin, poltica econmica y presupuestos, lo cual facilitara la integracin poltica en una etapa anterior a la de presentacin del presupuesto.

4.

La reforma administrativa y la planificacin

En general, una de las caractersticas del fenmeno del subdesarrollo es la existencia de una administracin pblica ineficiente. Ello es particularmente grave, porque el xito de la planificacin depende de la eficacia de la administracin pblica, debido a que es un proceso administrativo. Es difcil concebir un proceso de planificacin que consiga plenamente sus finalidades si a la vez no funcionan los procesos de presupuestar, ejecutar, contabilizar, controlar, dotar de personal, suministrar, supervisar e informar. En Amrica Latina parece observarse que la administracin pblica ha mejorado a medida que avanzan los trabajos de la planificacin. El hecho de que sta pueda tener esa influencia significa que en numerosos pases la administracin pblica careca de mecanismos para preparar y formular adecuadamente polticas econmicas. La planificacin ha hecho posible en algunos casos que se comenzara a cumplir esta funcin. La falta de formulacin de polticas econmicas ha estado muy vinculada al fenmeno ms general de la naturaleza rudimentaria de la administracin pblica. Cuando se trata de ejecutar los programas o polticas, el problema no es una mera falta de coordinacin, sino la mayor parte de las veces una falta de instrumentos y de instituciones que tengan experiencia o tradicin suficientes para administrar este tipo de programas. Puede servir de ejemplo ilustrativo lo que ocurre en el desarrollo industrial. En muchos pases la funcin de la direccin de industrias es extraordinariamente rudimentaria y los ministerios carecen de diversos servicios que puedan ayudar a cumplir las metas de los programas. En estos casos la falta de coordinacin es resultado de la inexistencia de instrumentos funcionales.

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La conclusin lgica es que se requiere una reforma de la estructura de la administracin pblica y el establecimiento de un conjunto de principios tales como contratacin sin influencia poltica, ascenso segn mrito, sueldos iguales por trabajo igual en toda la administracin pblica, dedicacin exclusiva, etc. Un programa de este tipo es seguramente de largo plazo. Quizs puede servir como fuerza dinmica de esta tendencia el nuevo tipo de funcionaros pblicos que cumplen nuevas funciones y tienen inters primordial en mantener la estabilidad dentro del servicio y un alto nivel de eficiencia. Por lo que toca a la conveniencia de modificar la estructura del sector pblico a fin de hacerlo ms apto para apoyar un proceso de desarrollo, se plantea la necesidad de efectuar reformas administrativas capaces de modificar la macroorganizacin del estado. No se tratara, pues, de cambios en determinadas oficinas del gobierno, racionalizando algunas modalidades de trabajo, sino de modificaciones en la organizacin global de la administracin pblica, redistribuyendo sus recursos. En este sentido, se observa una inadecuada organizacin del sector pblico, derivada de que el aparato estatal es el trasunto de una organizacin creada hace muchos aos para propsitos muy diferentes de los que tiene en la actualidad en Amrica Latina, y a la que se han ido agregando desordenadamente nuevos organismos. Un rasgo que sobresale en forma notoria, es el crecimiento de instituciones autnomas creadas como mecanismos ms flexibles para impulsar programas de desarrollo; se trata de organismos poderosos con un mayor grado de eficiencia administrativa, que tienen en sus manos tareas tan importantes como la electrificacin, la promocin industrial, la extensin de los transportes, la seguridad social, la enseanza universitaria, la reforma agraria y la colonizacin. Gran parte de la poltica de desarrollo quedas en manos de este sector descentralizado. No obstante la decisiva contribucin al desarrollo que se ha logrado de esta manera, la situacin descrita plantea un problema. Se viene observando en muchos pases la prdida de importancia y de poder de los ministerios y los poderes pblicos centrales, con el consiguiente debilitamiento en su capacidad de dirigir y coordinar la accin de desarrollo econmico. Una reforma administrativa no puede desconocer los hechos anteriores y debe atacar de lleno sus causas. Algunos pases latinoamericanos han resuelto emprender reformas administrativas globales. Para implantarlas se han seguido dos estrategias principales. Una consiste en reorganizar a fondo toda la estructura ministerial y de los organismos autnomos, y la otra en modificar por partes el aparato institucional. Un caso interesante en el que se aplic la primera estrategia es el de Ecuador, pas que ha venido introduciendo desde 1963 importantes cambios tendientes a racionalizar la estructura de la administracin pblica. Se comenz reorganizando las

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oficinas de la Presidencia, reestructurando el organismo de planificacin, creando la Secretara Tcnica de Administracin y varias comisiones de asesora legal. Se cre un Ministerio de Finanzas, en reemplazo del de Tesoro; se organiz un Ministerio de Agricultura y Ganadera, otro de Industria y Comercio y se robusteci el de Obras Pblicas, a la vez que se modificaba la estructura de los restantes ministerios. En el sector descentralizado se form el Instituto de Reforma Agraria y Colonizacin y se fusionaron algunas instituciones autnomas. Una estrategia parecida haba seguido Colombia en 1960 cuando realiz su reforma administrativa. Conforme a un esquema piloto se reestructuraron en junio de aquel ao todos los ministerios existentes, separando dentro de ellos tres niveles: de direccin, tcnico y administrativo. El Plan Bienal 1965-66 de Bolivia incluye una reforma administrativa global que modifica los organismos de la Presidencia y redistribuye sectorialmente las funciones asignada a los ministerios. La implantacin de la reforma se ha iniciado con la reestructuracin del Ministerio de Agricultura, dndole tuicin sobre los organismos descentralizados de ese sector, algunos de los cuales se fusionan entre s. Para que esas reformas de estructura sean eficientes se requiere contar con personal compenetrado de las tcnicas modernas de administracin y que a la vez comprenda su responsabilidad en el desarrollo. En este sentido, se necesita formar cuadros de administradores y ejecutivos capaces de guiar la realizacin de programas y proyectos y a la vez de darle sentido a los cambios estructurales que se impulsan en la economa.

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Reflexiones en torno a los problemas actuales de la planificacin en Amrica Latina

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Advertencia
La planificacin sigue constituyendo un tema que suscita intensos anlisis y vehementes controversias en Amrica Latina; lo corrobora el ritmo con que se suceden las reuniones internacionales; los seminarios universitarios y los simposios de hombres de empresas que discuten la materia. La llamada crisis de la planificacin fue definida, durante una reunin interna de expertos del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social, celebrada en marzo de 1968, como una necesidad de replantear los supuestos sobre los que se asentaban las experiencias de planificacin encaradas en la regin. Varios das de discusiones dejaron en claro, sobre todo, que las tcnicas de planificacin y los diferentes nfasis puestos en su aplicacin fueron modificndose en el transcurso de los ensayos realizados. En una primera etapa, los esfuerzos se orientaron hacia la adopcin de tcnicas tendientes al logro de la coherencia global de los planes a largo plazo; prosiguieron estos esfuerzos, an no totalmente asimilados, con intentos por incorporar procedimientos de planificacin a mediano plazo, en especial en el campo de las inversiones nacionales y luego a corto plazo; despus se formularon esquemas sustantivos para el diseo de estrategias de desarrollo, cuya metodologa fue precisamente la principal preocupacin de los participantes en el Seminario. Como caba conjeturar, no se logr un criterio unnime sobre tantos puntos controvertidos y controvertibles; antes bien, se expresaron plurales opiniones que destacan algunos aspectos en detrimento de otros. Por ello, este documento, redactado por un grupo de los expertos participantes sobre la base de las discusiones realizadas, en modo alguno representa el pensamiento oficial del ILPES: solo procura condensar, en lo fundamental las opiniones, inquietudes y conceptos de las distintas personas que han intervenido en tareas de asesora, investigacin y capacitacin. Cuando no se logr acuerdo total sobre ciertos problemas y enfoques, o quedaron pendientes discrepancias de matices y detalles, se prefiri mantener visibles las disensiones antes que restar vigor, y quizs fecundidad, al dilogo. Y as se procedi con el firme propsito de incitar a una ms amplia y profunda discusin en todos los medios (gubernamentales y acadmicos) acerca de estas preocupaciones, por todos compartidas, acerca de la planificacin en Amrica Latina. Santiago de Chile, abril de 1968

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Captulo I

Incorporacin de la idea de planificacin en Amrica Latina

1.

Los orgenes de la planificacin

Las ideas de planificacin se incorporan al instrumental terico, en Amrica Latina, alrededor de los aos 40; aparecen como un recurso para orientar los esfuerzos tendientes a encarar los problemas socioeconmicos de estos pases. Si bien tal introduccin puede calificarse como un aporte original para el anlisis de las cuestiones especficas que presentaba el desarrollo en Amrica Latina, no es menos cierto que la idea misma de la planificacin econmico-social ya era conocida desde haca varias dcadas, aunque debe subrayarse que las circunstancias, en todo caso, fueron diferentes. Hacia 1920 se adopta la planificacin como un instrumento para orientar un cambio del sistema econmico-social modificado, en ciertos pases, por una revolucin. Por ello en el mundo occidental la planificacin se interpret como un mtodo que sustituye un sistema econmico por otro; se la consider un instrumento de cambio total de la sociedad, dominado por quienes lo manejasen. Ms todava, se defini las sociedades que emplearon aquel mtodo como economas planificadas; en oposicin a las de otros pases donde la accin econmica estaba determinada por el libre juego del mercado. Sin embargo, en los pases occidentales, y con el transcurso del tiempo, la planificacin tambin es adoptada como instrumento de gobierno, aunque en general aplicada slo al manejo del sistema econmico y no en funcin del cambio de la sociedad. El Seminario consider que los conceptos apuntados reclamaban una reflexin previa respecto de los problemas y las dificultades de la planificacin en Amrica Latina. En los pases de economa centralizada, la planificacin se plante con objetivos diferentes a los que le fueron atribuidos, en los pases occidentales. Para unos, constituy una herramienta de transformacin o modificacin total del curso de la historia y defini un aspecto del quehacer econmico; para los otros, fue un instrumento de clculo y previsin de los sistemas econmicos vigentes. Pero en Amrica Latina, cuyos pases estn en vas de desarrollo, y no pertenecen a ninguno de los dos grupos antes aludidos, cul sera la funcin de la planificacin?

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2.

Teora del desarrollo y planificacin en Amrica Latina

Las consideraciones hechas acerca de la gnesis de la planificacin en Amrica Latina permitieron aclarar las etapas ms significativas del proceso. En este sentido, hubo acuerdo en caracterizar los primeros esfuerzos realizados por CEPAL como una fase cuyo eje gir en torno de la formulacin de una teora del desarrollo y la formacin de una conciencia en amplios grupos intelectuales de Amrica Latina. En efecto, los estudios sistemticos de la realidad econmica de algunos pases y el surgimiento de la inquietud por ese mismo tipo de anlisis por parte de organismos nacionales, llevaron a pensar que la planificacin sera un instrumento eficaz para alcanzar un consenso alrededor de los problemas bsicos que aquejan el desarrollo de los pases de Amrica Latina. Fue precisamente en estos estudios donde se realizaron las primeras experiencias de anlisis y aplicacin de tcnicas de proyecciones a largo plazo; su diseo y carcter estaban influidos fundamentalmente por el comportamiento de los sectores externos, De todos modos el diagnstico y las proyecciones globales de las economas constituyeron el centro del anlisis. En sus comienzos la formulacin de una teora del desarrollo hizo posible fijar, en alguna medida, los fines que se pretendi alcanzar a travs de un proceso de planificacin de la economa. En la formulacin de los primeros planes de desarrollo se abord de modo ms integral y directo el problema del desarrollo; es decir, se abarcaba un campo ms amplio y al mismo tiempo ms preciso. De ah en adelante el objeto mismo de la planificacin se ampli. No slo sigui constituyendo un instrumento de formacin de conciencia, sino que, paulatinamente, fue transformndose en un instrumento de accin mediante el cual se cumpliran los objetivos propuestos. Como resultado de estas primeras fases, se haba logrado un esclarecimiento de los problemas bsicos del subdesarrollo y esto pudo traducirse en una preocupacin ms real que se integr a la problemtica con que deban enfrentarse los grupos gubernamentales encargados de las decisiones de poltica econmica. El funcionamiento de los primeros sistemas nacionales de planificacin no se caracteriz por la aplicacin de un mtodo previamente elaborado, sino por la creacin misma del mtodo; tampoco fue suficientemente integral en sus fases iniciales, lo que se tradujo en una serie de limitaciones en los primeros planes, que posteriormente fueron eliminadas por la incorporacin de nuevos aportes metodolgicos estimulados por la confrontacin con la realidad. Paralelamente ocurran hechos que afectaban el cuadro dentro del cual haba empezado a operar la planificacin en Amrica Latina. El consenso obtenido en torno a la necesidad de realizar cambios en la estructura socio-

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econmica de estos pases como medio para alcanzar el fin del desarrollo, pareci extenderse al ambiente poltico latinoamericano, y alcanz su plena expresin en las recomendaciones contenidas en la Carta de Punta del Este, cuyo texto afirma la necesidad de impulsar reformas, alentando la formulacin de planes de desarrollo. El trabajo realizado debi superar todos los problemas que surgieron de las limitaciones en cuanto a recursos humanos, sistemas estadsticos, falta de experiencia en la aplicacin de las metodologas y falta de mecanismos adecuados para establecer dilogos con las oficinas administrativas y con los sectores productivos. No obstante, casi todas las oficinas de planificacin de los pases de Amrica Latina elaboraron planes de desarrollo en los cuales se trataron de concretar, en lo posible, proposiciones para el cambio. Pero entretanto, la coyuntura favorable a las reformas estructurales se haba modificado, tanto en el campo internacional como en el poltico de los diversos pases. Los planes no fueron aprobados o lo fueron slo formalmente, y su ejecucin fue incompleta. Los acontecimientos mencionados pusieron en evidencia que quizs no haba sido correctamente evaluada la viabilidad socio-poltica para llevar a cabo las reformas. En este sentido, se expres que los planificadores deban tener, en cada pas, una concepcin o interpretacin de la estructura y coyunturas polticas, que les permitiese conducir un proceso viable. A medida que los planes no se llevaron a la prctica en su totalidad, la planificacin fue quedando aislada, y en muchos pases, ajena a todo inters poltico, excepto donde hubo un dirigente de mucha gravitacin al frente de los organismos. En los dems casos, los problemas ms importantes del desarrollo fueron definindose en adelante fuera de las oficinas de planificacin. Parecera as que este esfuerzo no dio, en Amrica Latina, frutos proporcionados a las expectativas creadas en quienes trabajaron en la disciplina y en las organizaciones formadas a su alrededor. Estos factores han suscitado una impresin de crisis de la planificacin, actitud extendida aun entre los planificadores. Esto determina la necesidad de realizar un examen total de las circunstancias que rodean el proceso, para determinar, por un lado, si la crisis tiene un carcter general o slo afecta a ciertos pases y, por otro, si los factores que la determinan son exgenos a los sistemas de planificacin. En este sentido se reiter que la planificacin, en Amrica Latina, no surge como un mtodo de accin sino como un procedimiento de anlisis de la urgencia, perspectivas y consecuencias del proceso de industrializacin, va sustitucin de importaciones. Por ello, en las primeras etapas predomina ms una metodologa de proyecciones a mediano o a largo plazo que un mtodo de planificacin como instrumento de accin de gobierno. Este

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hecho tiene diversas consecuencias sobre los procesos posteriores de la planificacin en Amrica Latina y las mismas pueden analizarse desde tres puntos principales. En primer lugar, la planificacin, tal como hoy la conocemos, surge como un mtodo para un patrn de desarrollo determinado: el de sustitucin de importaciones; en consecuencia, parte importante de los problemas que hoy enfrenta la planificacin en Amrica Latina se debe a que no se ha formulado un nuevo patrn de desarrollo que sustituya al anterior y al cual puedan ajustarse adjetivamente mtodos de planificacin renovados. En segundo lugar, la madurez en el empleo de la planificacin no coincide, por lo general, con el auge del modelo de desarrollo para el cual fue diseada; es decir, la planificacin avanza y se fortalece precisamente cuando empieza a declinar y a tomarse no viable el modelo de sustitucin de importaciones al nivel de cada pas. En tercer lugar, como la planificacin est influida desde sus orgenes por una marcada preocupacin de anlisis y perspectivas, su transformacin por el contacto con la realidad en un mtodo de accin programada, requiri naturalmente cierto tiempo; ahora se hace necesario reexaminar sus concepciones tanto en funcin de las experiencias recogidas, como de los diferentes requisitos que puedan plantearle nuevos patrones de desarrollo. Estos tres hechos, sumados a las limitaciones humanas propias de los planificadores y a las coyunturas econmicas nacionales e internacionales, podran explicar sumariamente los obstculos que hoy enfrenta la planificacin para consolidarse como mtodo de gobierno. La prdida de contenido sustantivo de los planes tiene su explicacin lgica en la falta de definicin de nuevos patrones de desarrollo; el aislamiento de los mecanismos de planificacin de los niveles de decisin se debe, en parte, a sus orgenes predominantemente influidos por una filosofa de anlisis e investigacin, y en parte tambin, al mismo problema anterior. La debilidad de los mecanismos operativos de los planes es una consecuencia directa del tiempo que debieron tomarse las oficinas de planificacin para que su labor se inspirara en un mtodo de accin. A su vez, el aislamiento de los planificadores con el nivel poltico est por cierto relacionado tanto con la visin restringida del proceso social a que se ven inclinados los planificadores, como con la etapa de transicin que vive Amrica Latina cuando se agota un patrn de desarrollo y an no se evalan con claridad las alternativas posibles para sustituirlo. En consecuencia, los planificadores todava no aportaron los elementos necesarios para una redefinicin de los objetivos bsicos en las etapas siguientes del proceso de desarrollo, y por lo tanto, el nivel poltico no pudo pronunciarse con suficiente fundamento sobre ellos. La falta de consenso, en parte no despreciable, es producto de la confusin existente sobre los objetivos y los medios viables.

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3.

Los objetivos de la planificacin

Las discusiones parecen sugerir, hasta ahora, que en los pases de Amrica Latina el funcionamiento de la planificacin puede verse dificultado por problemas que hacen a la concepcin misma del plan. Como fines de la planificacin en Amrica Latina deben adoptarse slo aquellos que admite la teora del desarrollo aceptada y propiciada? En qu medida estos fines entran en contradiccin o se hacen compatibles con las restantes concepciones vigentes del proceso de desarrollo? Qu tipo de planificacin es compatible con el carcter de las economas latinoamericanas? Cules son los mbitos especficos del proceso de planificacin? Cules los propsitos de la planificacin en Amrica Latina? Introducir reformas en el sistema social o solamente prever el futuro? Qu tipo de planificacin es posible en estos pases?La impuesta desde arriba o alguna otra que implique la participacin popular? Cul es el papel del planificador en el sistema; promotor de reformas o intrprete de las que el sistema social admite? Es evidente que estas disyuntivas tan categricamente expuestas no aparecen con caractersticas similares para todos los pases. Existen diferencias dentro del Continente que imposibilitan formular respuestas uniformes para todos los pases; no obstante, las experiencias de planificacin ya realizadas en diferentes pases de la regin han tropezado con obstculos que parecen tener una naturaleza comn, determinando de este modo la necesidad de realizar un anlisis de los elementos conceptuales empleados, as como de las restantes herramientas tericas vinculadas a la planificacin y a las metodologas utilizadas.

4.

La planificacin como herramienta de cambios

Se debati intensamente el problema de las relaciones entre los objetivos del desarrollo y de la planificacin, con respecto a la realizacin de las reformas estructurales. Para algunos no son los planificadores, sino las fuerzas sociopolticas de cada pas los encargados de decidir entre las opciones alternativas sobre los fines de la planificacin; de todos modos esto constituye un dato que los planificadores no pueden ignorar. Por otro lado de aquel criterio se infiere que si la planificacin en los pases subdesarrollados no logr todava transformarse en una herramienta eficaz para el desarrollo, ello no debera atribuirse a la planificacin misma, sino a las condiciones socio-polticas imperantes.

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Vale decir, ingenuo sera pensar que la planificacin pudiese cambiar las condiciones que representan precisamente un gran obstculo para el desarrollo. Si bien alguna verdad hay en esta tesis, admitirla implicara llegar a la conclusin fatalista que nada sustancial puede modificarse mientras dichas condiciones no cambien. Por otra parte, se expres que sera peligroso aceptar pasivamente las condiciones actuales y tratar de adaptar a ellas la planificacin, abandonando una actitud renovadora de las condiciones sociales, econmicas y polticas, como forma de lograr el desarrollo. Adems, se seal que cuando los polticos no fijan con precisin los objetivos y propsitos de la planificacin, a los planificadores les compete dilucidar cules son las distintas alternativas y mostrar las perspectivas de cambio. Se expres asimismo que el sistema social, considerado como un marco de referencia para el planificador, puede ofrecer fisuras que faciliten determinados cambios estructurales que el planificador puede aprovechar. Algunos participantes plantearon con franqueza la interrogante si no sera una ilusin tecnocrtica pensar que, con slo introducir nuevos enfoques, la planificacin llegue a modificar las condiciones sociopolticas.

5.

El sistema de planificacin

Otro aspecto discutido por el Seminario es cierta confusin advertida en torno al sistema de planificacin y que resulta de considerarlo alternativamente como funcionamiento de una organizacin burocrtica, como trabajo tecnocrtico o como proceso democrtico de participacin popular. El primer enfoque se basa sobre la creencia que la planificacin es slo responsabilidad burocrtica de los funcionarios. En rigor el proceso de planificacin requiere un mecanismo administrativo, Sin embargo la racionalidad administrativa es de tipo formal y, aunque indispensable para las necesidades de previsin y clculo, la rigidez de sus mtodos puede no ser compatible con la flexibilidad que exige la planificacin. En consecuencia el planificador deber estar en condiciones de prever el comportamiento burocrtico que, infortunadamente, no ha sido estudiado con profundidad en el mbito latinoamericano. La idea de la planificacin tecnocrtica plantea mucho ms a fondo la racionalidad formal y ms an el vnculo entre la decisin econmica y la decisin poltica final. En este enfoque predomina el criterio que la poltica es superflua, que el mundo est regido por legalidades objetivas en el manejo de las cosas, y que se impondrn las soluciones cientficas como expresin de racionalidad tecnocrtica.

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Frente a esta concepcin se opone la evidente necesidad de participacin del poltico, puesto que tanto la eleccin de los fines como la de los medios para lograrlos implican decisiones de valor que el planificador por s solo no puede encarar. No obstante, su papel es contribuir a racionalizar esa decisin, adecuando los medios a los fines, sealando las consecuencias previsibles de las decisiones polticas. Existe por tanto un puente entre la racionalidad formal del planificador, cientfica y objetiva y la racionalidad material del poltico, basada en juicios de valor. En todo proceso de racionalidad hay una determinada relacin entre fines y medios, como as tambin una previsin de los resultados que cabe aguardar de la accin; ahora bien, el vnculo entre estos distintos elementos puede estar determinada por una racionalidad puramente formal, cuyo procedimiento es el clculo, en grado tal que sea tcnicamente posible, o por una racionalidad material en la cual la accin se orienta por determinados postulados de valor. En el proceso de planificacin se combinan estos distintos tipos de racionalidad, tanto en su parte funcional, es decir, durante la accin, como al decidir la accin misma habida cuenta de sus resultados. Adems, estos distintos tipos de racionalidad aparecen encarnados en los protagonistas del proceso: el poltico, el tcnico y el administrador. Por ejemplo, el poltico debe elegir entre los diversos medios que se le proponen en funcin del valor, positivo o negativo, qu l atribuye a los resultados previsibles. Es obvio que la eleccin entre fines alternativos debe hacerse considerando unos mejores o peores que otros con referencia a una escala de valores; la opcin en estos trminos corresponde naturalmente al poltico. En el caso de la burocracia, y para el funcionamiento de la planificacin, es necesario que sta tenga un comportamiento previsible y por tanto un cierto grado de racionalidad formal; en el caso del comportamiento burocrtico, y ms particularmente administrativo, los fines y los medios estaran dados en el plano que interesa a este anlisis; la administracin, por su parte, aplicara las normas y regulaciones que se suponen racionalmente establecidas. El planificador, en su funcin cientfica, debe tratar de determinar las consecuencias previsibles de la accin para contribuir a hacer ms racional la decisin del poltico. Puede determinar en forma racional, mediante el clculo, la relacin entre los diferentes fines concurrentes, como vincular los medios ms eficaces para el logro de un fin. Desde luego todo esto supone la existencia de elementos cuantificables; es decir sopesa racionalmente los medios con los fines, los fines con las consecuencias y los diferentes fines entre s.

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Por otra parte incide sobre la planificacin la orientacin de las acciones, racionales o no de los distintos grupos sociales. Es lgico pensar que la planificacin debe propender a articular debidamente estos distintos tipos de racionalidad. Para lograrlo tanto el planificador, como el poltico y el administrador, deben estar en condiciones de comprender estas diversas formas de racionalidad. Durante el proceso normal de formulacin de planes aparecen etapas crticas para tal articulacin; por ello un diseo del proceso de planificacin debe tener un mnimo de formalidad institucional. Quizs una de las graves dificultades que evidenci el comportamiento del planificador fue suponer que era indispensable hacer imperar su criterio de racionalidad; cuando parecera que, por el contrario, una visin ms amplia del problema se hubiera tenido que basar sobre el conocimiento de las distintas racionalidades en juego para poder articularlas luego durante las distintas fases del proceso de planificacin. La racionalidad del poltico, del planificador y del administrador puede y debe conjugarse en determinadas fases o momentos del proceso de planificacin. El Seminario consider que no podra concebirse la planificacin como una disyuntiva entre las previsiones de la evolucin espontnea o la realizacin de cambios en el sistema social. De acuerdo con este enfoque, la planificacin sera un proceso mixto de investigacin de cules son las tendencias espontneas sociales, polticas y econmicas y cul el esfuerzo deliberado para tratar de modificarlas. Esta mezcla de elementos de previsin y cambio ser distinta en diferentes situaciones; todo depender de las condiciones particulares de cada pas, de su nivel de desarrollo, idiosincrasia, tradiciones, etc. Siguiendo estas ideas, el papel del planificador consistira en establecer una relacin entre la racionalidad formal y la material; puesto que sin ese vnculo el funcionamiento de la planificacin no sera posible. Quizs una de las fallas de los sistemas actuales procedera del hecho que se pretendi establecer un proceso que funcionara segn un tipo de racionalidad formal, luego de haber demostrado que no era capaz de estimular al poltico para que tomase las decisiones finales. Para la eficacia de la planificacin deben articularse los papeles del tcnico y del poltico, y complementarse ambos tipos de racionalidad, formal y material. Ello debe ocurrir no slo en el ms alto nivel, sino tambin en el plano sectorial. La proporcin exacta entre la racionalidad material del poltico y la formal del tcnico que debe tener el proceso de planificacin variar segn el nivel en que se acte siendo mayor el grado de racionalidad material en los cargos de direccin. La planificacin funciona slo si se da este pasaje, sin discontinuidad, entre ambos tipos de racionalidad en los diferentes niveles del aparato de planificacin.

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Pero, adems, para que el sistema funcione eficazmente, es preciso que, a medida que se avanza en las distintas etapas del plan, en el diagnstico, en la formulacin de las metas y en la determinacin del tipo de reglas para instrumentarlas, haya un movimiento continuo de ida y vuelta entre los niveles de investigacin y de decisin, pues de otro modo el plan resultar construido totalmente segn un criterio de racionalidad formal. La naturaleza misma de la planificacin es la de un proceso por etapas con intercomunicacin continua entre la racionalidad formal y la material. El planificador tiene la responsabilidad de traducir permanentemente las investigaciones de tipo econmico a trminos que hagan ms racional la decisin poltica y, por otro lado, traduzcan las decisiones polticas en funcin de las nuevas consecuencias sobre el modelo econmico. La planificacin no funciona si esta doble traduccin no se realiza. Otros participantes llamaron la atencin sobre el hecho que en algunos casos cuando los planes no se cumplieron satisfactoriamente, ello pudo deberse a la actuacin inadecuada de los planificadores al evaluar la viabilidad socio-poltica de las reformas; con todos sus errores y limitaciones, su actividad puso de relieve la situacin de subdesarrollo del Continente, y destac que esa situacin no constituye un hecho inevitable sino la resultante del comportamiento del sistema social. De este modo los planificadores suministran datos para que la sociedad se autodiagnostique. En este orden de ideas hubo acuerdo unnime en el sentido que fue importante la labor realizada por la CEPAL, en particular durante los primeros aos de la dcada anterior, y que quizs fuese oportuno retomarla con nuevas ideas, porque acercarse a la opinin pblica es una forma de ayudar a racionalizar sus motivaciones y expresar, de manera ms clara y concreta, aspiraciones difundidas entre los diversos sectores sociales.

Captulo II

Los supuestos bsicos y los obstculos a la planificacin en Amrica Latina

1.

Consideraciones generales

El Seminario analiz los supuestos conceptuales sobre los que estuvo asentada la planificacin latinoamericana durante los ltimos aos, como asimismo los obstculos de carcter interno que fueron presentndose durante el proceso de planificacin. Con esto no se intent un anlisis

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completo y definitivo de los elementos bsicos que fueron considerados para estructurar la idea de planificacin ni una apreciacin de la totalidad de los aspectos que han dificultado la puesta en marcha y el logro de los resultados deseados de la planificacin. Ms bien se aspir a identificar los supuestos ms relevantes sobre los cuales se han formulado conceptualmente los planes de desarrollo y de qu manera esta forma de abordar el asunto gener reacciones que, de una u otra manera, han dificultado su ulterior ejecucin. Las deliberaciones constituyeron un esfuerzo tendiente a comprender con mayor claridad los supuestos conceptuales con que trabajaron los planificadores. Desde luego para ello se estim indispensable hacer explcitos tales supuestos y sealar la correspondencia entre los mismos y el sistema socio-econmico determinado en que opere la planificacin. Se parti de la premisa por todos aceptada que la planificacin como proceso econmico, social y poltico, est destinada a producir cambios estructurales en la sociedad, y esto en la medida que los mismos sean considerados medios necesarios o fines segn la orientacin terica aceptada del proceso de desarrollo. Admitido este punto de partida, se pas a analizar los supuestos que orientaron explcita o implcitamente la concepcin tcnica de los planes. Estos supuestos han impreso a la planificacin, en la dcada de los aos 60, determinados rasgos, no siempre comunes, y fueron aplicados con desiguales amplitud e intensidad. El debate gir en torno a los supuestos de racionalidad, de totalidad, de cuantificacin operante y de equilibrio; tambin se discuti el supuesto de formalizacin institucional de la planificacin. Con respecto a los obstculos que se han opuesto a un mayor avance de la planificacin en Amrica Latina, el Seminario discuti algunos aspectos tan importantes como la falta de claridad, por lo que a su viabilidad se refiere, dado el contexto socio-poltico de los pases, con que los planificadores han diseado planes, el distanciamiento entre el desarrollo metodolgico de la planificacin y los procesos sustantivos que ocurren dentro del sistema econmico y social; y tambin las limitaciones que provoca la falta de condiciones de liderazgo de muchos conductores de los procesos de planificacin.

2.

Reflexiones en torno a los supuestos bsicos de la planificacin

Este tema suscit, en el Seminario, una de las controversias ms intensas tanto por la trascendencia del tema como por la diversidad de los enfoques y apreciaciones expuestas por los participantes. En realidad se trata de un asunto escasamente explorado y que slo desde hace muy poco inquieta a los

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planificadores que buscan una interpretacin ms precisa de los factores que han estado influyendo sobre las orientaciones del proceso de planificacin. Se estim que, en muchos casos, es difcil establecer una relacin directa entre los obstculos advertidos en la prctica de la planificacin y dichos supuestos, y que tampoco es fcil distinguir si su origen est en la validez de los supuestos sujetos a matices de interpretacin o en su aplicacin inadecuada.

a)

El supuesto de racionalidad

En su intercambio de opiniones, el Seminario acord considerar que el instrumental conceptual y metodolgico de los planificadores procura alcanzar la mxima racionalidad formal entre las decisiones que conforman dichos planes. La utilizacin de instrumentos analticos se concibe como un esfuerzo por dar validez cientfica a un conjunto de decisiones coherentes y compatibles entre s. Como es natural, la adopcin de todo este instrumental, destinado en principio a garantizar la racionalidad formal de los planes, no asegura que la accin tenga como resultado una ejecucin coordinada, simultnea y coherente entre s y con los fines propuestos. Las experiencias de planificacin realizadas en Amrica Latina estuvieron bajo la influencia de una concepcin predominante: la racionalidad formal. La planificacin ha sido planteada o aplicada, por consiguiente, como un sistema metodolgico e institucional encargado de inducir cambios coherentes que modificaran los acontecimientos que podran ocurrir si funcionase en forma espontnea el sistema econmico-social; se la concibi como un instrumento capaz de modificar las tendencias en virtud de las cuales opera el sistema econmicosocial y que las metodologas e instrumentos analticos al servicio de una poltica de desarrollo, estaban en condiciones de aprehender la realidad dinmica de los pases de la regin y posibilitar la concepcin racional de polticas y planes de desarrollo capaces de modificar el curso de esa realidad. Los planes contienen, en mayor o menor grado, el anlisis e interpretacin de los cambios que el sistema necesita y se pretenden lograr durante el perodo que abarca la programacin; incluyen, asimismo, la especificacin de las acciones necesarias para provocarlos. El Seminario tom nota que, en ciertos casos, los planes proponan reformas estructurales concebidas en funcin de una secuencia tcnica, pero sin referencia adecuada a las posibilidades de su incorporacin y funcionamiento dentro del proceso econmico-social real; sin embargo, en otros casos, quizs ms numerosos, no se propusieron reformas estructurales por considerarlas polticamente no viables, e igualmente tropezaron con serios obstculos para su ejecucin.

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De donde podra inferirse que tales obstculos superan la oposicin a las reformas de estructura y se refieren a la planificacin misma como expresin de la racionalidad formal. Quizs se crey que el Estado era un ente neutral que hara suya la racionalidad objetiva contenida en los planes, que dispona de los instrumentos y de la fuerza suficiente para enfrentar las presiones que se ejerceran para hacerlo actuar en trminos distintos a esa racionalidad. Por lo visto, no se atendi suficientemente al hecho que el Estado representa a ciertos grupos de poder, y por consiguiente, no es indiferente a sus intereses y que esto entorpecera la adopcin de decisiones. Por otra parte, en algunas circunstancias los planes tampoco indicaban las polticas concretas y los instrumentos mediante los cuales se podra orientar el comportamiento de los distintos sectores en funcin de los objetivos del plan. Sobre la posibilidad de una formulacin realista de los planes, el Seminario se pregunt, en primer trmino, si los responsables polticos de la planificacin estaban en condiciones de percibir los cambios que la sociedad requiere. En efecto, diferentes grupos pueden tener distintas aspiraciones de cambio; pero adems, los diversos grupos tienen diversa capacidad de expresin y, ms an, podra diferir el grado de conciencia que tiene cada grupo respecto a cules son sus aspiraciones de cambio. Por otra parte, la falta de medios adecuados de comunicacin, puede dificultar el acceso al conocimiento de las aspiraciones de algunos grupos. En segundo lugar, habra que interrogarse si es posible ponderar correctamente la viabilidad de los cambios deseados por los diferentes grupos, habida cuenta que la sociedad evoluciona de acuerdo con la correlacin de fuerzas que dichos grupos poseen y que la misma tambin va modificndose a travs del tiempo como consecuencia de los cambios que en ellos se operan. Adems, sobre el desarrollo influye la accin desencadenante de factores cuya existencia se ignora o no es debidamente apreciada muchas veces, y cuyo manejo tampoco es siempre conocido; todas estas circunstancias pueden influir sobre los grupos de poder modificando su equilibrio. En tercer trmino, parece pertinente la pregunta sobre si en todos los casos los planificadores pueden identificar las acciones de poltica capaces de inducir los cambios cuantitativos deseados. Sin poner en tela de juicio la viabilidad poltica de las mismas y atenindose slo a la consideracin de la validez de la relacin causa-efecto entre las acciones propuestas y los resultados esperados, debe tenerse en cuenta que la evolucin de la sociedad en un cierto momento, es un resultado complejo de la interaccin de numerosos factores de naturaleza diversa. La programacin de las medidas polticas constituye forzosamente una simplificacin que deja de lado ciertos factores que podran importar por sus efectos; por ejemplo,

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los efectos indirectos de la accin combinada de las medidas propuestas podran escapar a la actual capacidad de anlisis de los planificadores. Se examin luego si la planificacin constituye un sistema capaz de contribuir a la coherencia de las decisiones polticas y coordinar el funcionamiento de los mecanismos sociales, econmicos y administrativos. En efecto, los planificadores podran concebir un conjunto de proposiciones de polticas que constituyan un todo coherente; pero en la medida que las distintas acciones afectan a diferentes grupos de poder, las presiones que se originarn alrededor de ellos definirn su grado de viabilidad, determinando que algunas se pongan en prctica en seguida, otras se pospongan y el resto sea descartada. El resultado perdera as la coherencia y racionalidad con que se concibi el sistema de proposiciones. Dudas anlogas se plantearon con respecto a la viabilidad del funcionamiento de los mecanismos sociales, econmicos y administrativos en los sentidos precisos que supone el plan. Los planificadores asignan a determinados sectores de la sociedad ciertos comportamientos vinculados directamente al logro de los resultados econmicos y sociales previstos, y en el mismo sentido atribuyen a los mecanismos administrativos la ejecucin de mltiples acciones. Se requiere analizar hasta qu punto los mecanismos vigentes son aptos para responder a las previsiones con la oportunidad, orientacin e intensidad supuestos. Se consider que la planificacin como metodologa y como sistema institucional descansa sobre una concepcin tcnica de racionalidad formal, pero se admiti la existencia de mltiples factores por los cuales el proceso de planificacin no ha logrado an disponer de instrumentos que permitan hacer compatible esa racionalidad con los distintos tipos de orientaciones de la conducta vigentes en el sistema econmico; surge as una brecha entre las intenciones de la accin y el curso efectivo de los acontecimientos que ocurren en el sistema econmico-social. En sntesis, la intencin de predominio de la racionalidad formal que pudo haber influido sobre algunas tendencias de los planificadores que confiaban en la capacidad de convencimiento de su argumentacin tcnica, adems de haber sido ineficiente en la experiencia prctica, representa una visin restringida del comportamiento y formas de decisin de los grupos sociales. Sin embargo, tal confianza en la argumentacin tcnica hizo ms insistente la tarea de persuasin y formacin de conciencia, hasta el punto que, muchos planes incluso de corto plazo fueron formulados mucho ms con ese propsito que con el de expresar una gua de accin pblica.

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b)

El supuesto de totalidad

Como una derivacin del principio de racionalidad formal, los planificadores han reconocido la necesidad de universalizar al mximo sus anlisis. La racionalidad abarca todo el sistema econmico y social y, por consiguiente, se necesita un conocimiento de su totalidad, procurando percibir la interdependencia de los fenmenos econmicos, sociales y polticos; se busc as la formulacin de planes que apreciarn la totalidad de esas reas. En efecto, del supuesto de totalidad se derivaron consideraciones conceptuales y metodolgicas que especificaron diferentes etapas en el proceso de formulacin del plan. Partiendo de la planificacin nacional se distingui la planificacin global como un marco estratgico previo y al cual se referan las etapas siguientes del proceso. La planificacin sectorial, y su expresin en trminos de proyectos y del instrumental de poltica econmica, daban origen a etapas de aproximaciones sucesivas que permitan armonizar el plan. La consideracin de los factores espaciales posibilitaba nuevos cortes en la actividad econmico-social susceptibles de introducirse dentro del esquema de formulacin. Este enfoque lgico implicaba sin embargo admitir lo siguiente: Primero, la existencia de un conocimiento acumulado y de una capacidad de anlisis para interpretar el funcionamiento del sistema econmico social proyectarlo en toda su amplitud y complejidad. Segundo, que el anlisis global distinguira entre lo importante y lo secundario de dicho sistema; pero esto ltimo implicaba una formulacin estratgica capaz de destacar las partes que predominan e inducen al conjunto. Tercero, que en funcin de los cortes sectoriales es posible integrar esos elementos en un todo armnico; implicaba esto un anlisis de compatibilidad dentro del conjunto. Algunos planes revelan que la aplicacin de los requisitos del supuesto de totalidad se fueron desvirtuando. En efecto, ms que referirse a la totalidad sustantiva se pretendi aplicar un concepto de totalidad formal, expresado en el abarcamiento extensivo de los sectores econmicos y sociales. En realidad, dicha totalidad formal result demasiado ambiciosa para poder aprehender la complejidad del sistema econmico-social con todos sus matices y fuerza; adems, los instrumentos disponibles para una programacin de esa amplitud resultaban insuficientes para ese fin. A la luz de esa experiencia aparece como necesaria la reduccin de esa totalidad formal a su concepcin original de una parcialidad aprehensible, y por lo tanto, ms manejable y sujeta a control. El Seminario coincidi en estimar que, para la confeccin del diagnstico que sirve de base a la elaboracin de un plan, y donde se procura identificar las principales potencialidades y obstculos al desarrollo, es indispensable un anlisis totalizador, que permita percibir el desarrollo dentro de una perspectiva de la mayor universalidad posible de los procesos y mecanismos

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que lo impulsan. Por lo tanto, una vez identificados dichos obstculos, el anlisis y la elaboracin concreta de los planes podran abordar con mayor profundidad los sectores y actividades que se consideren estratgicos para modificar la situacin existente. Esto implica, por consiguiente, la posibilidad de planificar ms a fondo las reas claves, claro est que todo ello dentro de un marco de conjunto a partir de una estrategia global de desarrollo. Algunos participantes expresaron que el conocimiento que se tiene de la realidad concreta de Amrica Latina es todava incipiente e insatisfactorio, y que estos factores han dificultado el anlisis totalizador, debilitando su utilizacin como marco de referencia para polticas globales. Se estim que los esfuerzos por perfeccionar la metodologa y el instrumental permitirn, en el futuro, dar un carcter cada vez ms cientfico a los anlisis y cuantificaciones sobre las que se apoyan los planes. Cabe observar que no siempre el ejercicio de la planificacin se realiz dentro de una visin global; hay antiguas experiencias latinoamericanas en materia de planificacin sectorial y por proyectos prioritarios o estratgicos; en la actualidad se observa un retorno a ese tipo de aproximaciones acaso como producto de la frustracin de la planificacin. Algunas de esas experiencias revelan que, incluso cuando se materializan los planes, esas realizaciones no siempre produjeron los efectos dinmicos esperados, debido a la existencia de obstculos para su difusin y materializacin en otras reas no incluidas en la esfera programada.

c)

El supuesto de cuantificacin operante

El Seminario examin otra idea que estuvo presente en la concepcin de los planes generales de desarrollo; el clculo como previsin, es decir, la posibilidad de la previsin cuantitativa de los fenmenos econmicos y sociales. Se supuso en general que la medicin de las variables que influyen sobre el crecimiento del ingreso nacional hara posible, como complemento de otros anlisis cualitativos, disear los medios para manejar, a travs de ciertos mecanismos (impuestos, crditos, incentivos, inversiones, etc.), el sistema econmico y lograr as los cambios deseados en las magnitudes del consumo, el ahorro, las exportaciones, las importaciones y dems variables. Este acercamiento a la planificacin correcto en esencia deriv en algunos casos hacia un tipo de anlisis meramente cuantitativo, donde se insisti ms en la consideracin de los hechos que pueden medirse mediante las estadsticas, que sobre ciertos fenmenos reales y concretos que ocurran en el sistema econmico-social. En esta versin el xito o fracaso de un programa se suele evaluar en trminos muy simples; si se alcanza o no la tasa A, B, o C, sin interpretar de modo suficiente los acontecimientos que ocurren en el proceso econmico o el logro de otros objetivos cualitativamente fundamentales. Desde luego cabe reconocer que,

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en numerosas experiencias la cuantificacin y proyeccin de determinadas variables macroeconmicas se realizaron con el propsito de orientar y encuadrar las realizaciones sustantivas. En estos casos, esas proyecciones como hiptesis de trabajo no constituan metas en s mismas, y no se consider que la evaluacin de los planes tena que hacerse principalmente comparando las cifras proyectadas con las reales. La planificacin exige cuantificar, pero se trata de pasar de una cuantificacin extensiva a una cuantificacin selectiva que se concentre en las variables estratgicas y decisivas para los planes. La cuantificacin no slo es til, sino que es la esencia del proceso de clculo sobre la que se basa la planificacin, pero ella es adjetiva en funcin de los cambios que propician los planes. En este aspecto, habra que destinar mayores esfuerzos para medir fenmenos de especial gravitacin en el desencadenamiento de los cambios necesarios y en el diseo de un instrumental de poltica econmica idneo para el logro de las medidas propuestas en los planes. Al mismo tiempo debe intensificarse el anlisis cuantitativo de las interrelaciones entre las variables econmicas y las sociales. Cabe reconocer en este aspecto los avances logrados a travs de la investigacin y los trabajos realizados por los econometristas, sociometristas y especialistas en ciencias polticas, para lograr un conocimiento ms preciso de las magnitudes determinantes de los procesos econmicos y sociales. El problema fundamental que plantea el supuesto de cuantificacin operante, es el de su carcter y objeto. El sentido de la cuantificacin es llegar a definir con precisin los grados, de la evolucin y cambio de ciertos elementos para que constituyan un todo armnico entre s y con los objetivos perseguidos convirtindolos en metas? Si la respuesta fuera afirmativa, la cuantificacin de los planes tendra un carcter operativo y tendran que concentrarse los esfuerzos para alcanzar precisamente las magnitudes necesarias aprobadas. Por otra parte, podra pensarse que aun en los planes de menor plazo su cuantificacin no tiene porque ser necesariamente operativa, y que su valor fundamental consiste en sealar, por un lado, una orientacin ms precisa que la simplemente cualitativa, y por el otro, mostrar las reas donde el grado de magnitud del cambio sea lo esencial, y su incumplimiento desvirte cualitativamente el patrn de desarrollo perseguido. Para este enfoque, la cuantificacin sigue siendo tan til como para el anterior, pero carece de una funcin operativa. El Seminario estim que un buen equilibrio entre la informacin cuantitativa y los criterios y anlisis cualitativos era fundamental para un proceso de planificacin que centre sus esfuerzos en resolver las cuestiones que, fundamentalmente, estancan el proceso de desarrollo.

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d)

El principio de equilibrio

Mucha atencin se dedic a definir el concepto de equilibrio implcito o explcito en algunas teoras de desarrollo, y precisar cmo ese concepto influy sobre la formulacin de los planes. Algunos participantes entendieron que, desde sus comienzos, las tareas de planificacin se basaron restringidamente sobre la idea del equilibrio. Otros, en cambio, sin poner en duda la posibilidad de utilizar la planificacin con propsitos de desequilibrio, consideraron que ste haba sido empleado en la formulacin de los planes, y que por lo tanto, no poda afirmarse que el equilibrio hubiese sido un supuesto bsico de la planificacin en Amrica Latina. Por su lado, un tercer grupo en oposicin a los dos anteriores estim que, con independencia de la eventual aplicacin de polticas de desarrollo en desequilibrio en el pasado, ese enfoque era incompatible con la planificacin. Los sostenedores de la tesis del desequilibrio afirmaron que, al margen de ciertos rasgos distintivos o particulares que diferencian los diversos estadios de evolucin de las economas latinoamericanas, todas ellas revelan, como caractersticas sobresalientes, profundos desajustes, desequilibrios o tensiones en los principales campos de la actividad econmica y social. Expusieron, adems, su conviccin que tales tensiones o desequilibrios, si bien pueden tener un costo econmico o social, constituyen la forma normal de desarrollo de las economas en los sistemas sociales que predominan en la regin, y que las acciones y reacciones de los diversos grupos sociales, y ms particularmente los empresarios, constituyen respuestas a esas tensiones. Por consecuencia, las motivaciones ms ciertas para que los diversos grupos sociales acometan determinadas tareas se encuentran en los incentivos naturales que brindan esas mismas tensiones, y slo muy limitadamente en los incentivos artificiales producto de diseos instrumentales de poltica econmica oficial. Partiendo de estas hiptesis bsicas, los sostenedores del desequilibrio como forma planificada del desarrollo conciben que pueden darse dos criterios antagnicos sobre el sentido de la planificacin. Por un lado, la planificacin como instrumento para utilizar e incluso programar desequilibrios superables, como forma de lograr reacciones del sistema social en funcin de los objetivos perseguidos. Por otro lado, sostuvieron que la planificacin tambin podra concebirse como instrumento para eliminar los desequilibrios naturales, por cuanto stos necesariamente representan un costo para la sociedad y constituyen soluciones formalmente ineficientes. Sin embargo, los mismos rechazan este ltimo enfoque por considerar que la eliminacin de los desequilibrios, adems de no ser viable, significara a su vez la eliminacin de las motivaciones esenciales del proceso real de desarrollo. Es decir, este enfoque, a juicio de ellos, apartara cada vez ms la

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planificacin de la realidad. Por estas razones, criticaron que, en la prctica, y una vez evidenciados por el diagnstico los desequilibrios y tensiones, se recurriera en algunos casos a las tcnicas de planificacin pretendiendo provocar una evolucin econmico-social caracterizada por la suavidad en la trayectoria de la economa y por la armona con que habran de comportarse todos sus elementos y agentes1. Argumentaron luego que un desequilibrio origina fuerzas dinamizadoras que ms adelante permiten lograr, en otro nivel, un nuevo punto de equilibrio; fuerzas que podran ser aprovechadas tanto por el sector pblico como por el privado para movilizar recursos destinados a aprovechar las nuevas economas externas creadas. De esta manera, existira un mecanismo retroalimentador que provocara oscilaciones a lo largo del proceso de desarrollo; por ello el sentido del plan consiste en saber cmo orientar el desenvolvimiento correcto de los procesos de realimentacin. En cada altibajo el sistema econmico busca una armona ulterior entre los recursos y la produccin, entre la oferta y la demanda, etc. En consecuencia, la planificacin debera apoyarse sobre proyectos desequilibradores, es decir, con poder de arrastre. Se observ que la historia econmica de los pases de Amrica Latina es rica en casos de desequilibrios con efectos contraproducentes sobre la estabilidad, escaso efecto sobre el desarrollo econmico y alto costo para la sociedad. Y entre stos hubo quienes expresaron que el desarrollo desequilibrado posible en el contexto de la planificacin era por cierto insuficiente como planteamiento y peligroso como concepcin aislada; por ello, afirmaron que, tanto o ms importante que provocar o utilizar desequilibrios era programar las condiciones para superarlos, porque nada garantizaba que las reacciones de los grupos sociales fueran suficientemente intensas o con las modalidades necesarias para cumplir los objetivos del plan. A raz de estas observaciones se discuti el concepto de desequilibrio superable que significa que, al mismo tiempo, cuando se genera una fuerza desequilibrante o dinmica destinada a producir reacciones positivas sobre determinados entes sociales, se tomen las medidas necesarias para que dichas reacciones se hagan virtuales en forma adecuada. El desfase en el tiempo entre la generacin del desequilibrio y la reaccin de los entes sociales frente a l, es lo que hace prevalecer las tensiones en la realidad. Los sostenedores de la tesis de equilibrio en la planificacin mantuvieron que uno de los papeles fundamentales de la misma era precisamente racionalizar el proceso de desarrollo, eliminando los desequilibrios mediante el instrumental de poltica econmica a disposicin
1

Es evidente que la discusin no gir en torno al equilibrio contable de las magnitudes econmicas en un sistema de cuentas nacionales; se trata del desequilibrio econmico en trminos reales.

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del Estado; aadieron que no era vlida la argumentacin de la debilidad de la poltica econmica instrumental para evitar las perturbaciones econmicas. Opinaron que todo plan de desarrollo debe estar basado sobre un concepto de equilibrio, en el sentido que la accin programada debe ser coherente y estar compatibilizada; esto, en modo alguno, quiere decir que todos los sectores y las diversas regiones deban crecer a igual ritmo y superar simultneamente los desniveles que existen en la economa. Pero hace a la esencia misma de las tcnicas de planificacin asegurar la coherencia y la compatibilizacin entre las decisiones. En efecto, si se desea impulsar la industrializacin, es indispensable, por una parte, hacer compatible su expansin con las posibilidades del mercado, y por la otra, con el abastecimiento de insumos agrcolas, mineros y otros. En relacin a este debate, el Seminario estim que existan distintas ideas de equilibrio; tal concepto puede referirse a una definicin armnica y coherente de una imagen deseada para un pas o regin, aunque no fue esa la preocupacin central del debate. El concepto de equilibrio en cambio, adquiere una nueva perspectiva cuando se entra a examinar la trayectoria que debe seguirse entre los puntos inicial y final del plan. Algunos planificadores han extendido el concepto de equilibrio, o de desarrollo equilibrado, a todas las fases de esta trayectoria, es decir, se ha postulado una evolucin en permanente equilibrio, cuya versin exagerada seran las trayectorias interpoladas. Tambin se discutieron los conceptos de compatibilidad y equilibrio. En este sentido, se lleg a la conclusin que el anlisis de compatibilidad no est en contradiccin con la tesis que propicia provocar y aprovechar los desequilibrios econmicos. El anlisis de compatibilidad es, en rigor, el estudio de las consecuencias de los desequilibrios y de sus soluciones, cuya expresin formal es el equilibrio contable, aunque no necesariamente el equilibrio econmico.

e)

La formalizacin institucional

Se admiti que el proceso de planificar exiga una formalizacin institucional en trminos de un sistema de planificacin; y que tal proceso debera regularse e integrarse dentro de las prcticas administrativas, a fin de darle continuidad y permanencia. Se asignaba a los equipos encargados de la planificacin global, de la sectorial y de proyectos, un puesto dentro del aparato estatal, de manera que su funcionamiento pudiese ser institucionalizado. Para cumplir sus propsitos, la organizacin para el planeamiento debera ser piramidal, comenzando por un consejo del ms alto nivel, dirigido, cuando ello fuese posible, por el jefe del gobierno, continuando luego por una secretara u oficina central de planificacin vinculada a las

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oficinas sectoriales de planificacin en los ministerios, o subsectoriales en las entidades descentralizadas. Simultneamente, la organizacin debera llegar hasta las regiones relacionando el gobierno central con las corporaciones regionales, gobiernos estaduales e incluso los municipios. Teniendo en cuenta las experiencias de la planificacin parcial que muchos gobiernos realizaban desde tiempo atrs electrificacin, transportes, servicios de agua potable, riegos, etc. se estableci un sistema institucional que debera funcionar de manera tal que posibilitase un nuevo proceso de planificacin general capaz de elaborar planes a largo, mediano y corto plazo. Dentro del esquema diseado se insisti relativamente ms, en un comienzo, sobre los planes a largo y mediano plazo, y acerca de la seleccin de proyectos estratgicos; menos atencin, en cambio, recibieron los planes a corto plazo, salvo los referentes a programacin de inversiones y presupuesto fiscal, relacionados en especial con el gobierno central y ciertas entidades descentralizadas. Por otro lado escasos fueron los esfuerzos tcnicos destinados a incorporar los aspectos monetarios y bancarios. Naturalmente, el diseo y puesta en marcha de estos esquemas institucionalizados de planificacin a travs de leyes, decretos, y reglamentos, significaron un avance en relacin a las situaciones anteriores, pero entraron en conflicto con otros mecanismos administrativos que no fueron o no pudieron ser ajustados. Desde luego, el sector bancario del Estado (banco central, bancos de financiamiento, etc.) mantuvo aisladamente su inters en los problemas a corto plazo; los ministerios de economa y hacienda prefirieron negociar financiamientos para proyectos concretos, y muchos ministerios y entidades econmico-sociales (agricultura, minera, obras pblicas, salud, educacin etc.) tropezaron con dificultades administrativas, financieras y de otro orden para la puesta en marcha de sus planes. La experiencia, por lo tanto indica que si bien se han originado ciertas islas de eficiencia dentro del sector pblico, la mayor parte del aparato estatal sigui funcionando en forma tradicional, y todo ello repercuti sobre la formulacin y ejecucin desarticulada e inorgnica de los planes. Algunos ministerios y entidades descentralizadas, por no recibir directivas recibir directivas sobre las prioridades establecidas, provocaron su secesin del sistema institucional de planificacin y prefirieron actuar siguiendo los cauces administrativos corrientes. Estos factores repercutieron provocando un cierto proceso de desarticulacin en los sistemas creados; contribuyeron as a quitar las expectativas puestas en los beneficios aguardados de la institucionalizacin del proceso de planeamiento. En sntesis, ante la carencia de fuerza socio-poltica de los grupos tcnicos representativos de la planificacin, buscaron stos apoyo en la formalidad legal e institucional al ms alto nivel posible. Se supona que

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ello podra darles ms poder y trataron, por esa va, de lograr rigidez y obligatoriedad a las nuevas formas de encauzar las decisiones econmicosociales que, sin esa institucionalizacin parecan difciles de lograr. Esto gener, a su vez, lo que podra llamarse la institucionalizacin prematura de los procesos de planificacin, sin adecuar el progreso sustantivo con la formalizacin institucional; o sea, que los planificadores buscaron generalmente sustituir el apoyo poltico que les faltaba, por la formalizacin institucional relativamente rgida del proceso de planificacin.

3.

Problemas relacionados con la actuacin de los planificadores

Al abordar este punto se centr el inters del Seminario sobre las formas habituales que adquiri la actuacin de los planificadores desde dos puntos de vista: su formacin tcnica frente a la realidad y el liderazgo en la conduccin tctica del proceso.

a)

La brecha entre el dominio metodolgico y sustantivo del proceso econmico

En el transcurso del debate se examin la afirmacin que los grupos tcnicos dedicados a la planificacin econmica parecen haber insistido mucho, en los ltimos tiempos, acerca de cuestiones metodolgicas vinculadas con esta actividad. En los aos transcurridos desde fines de la dcada de los 40 hasta el presente, las tcnicas de planificacin se fueron enriqueciendo con nuevos aportes metodolgicos que fueron refinando los planteamientos globales, sectoriales, regionales y de proyectos, tanto desde el punto de vista del anlisis como de los mtodos prospectivos para percibir el comportamiento futuro de la economa. Dentro de esta corriente se ha originado un abundante instrumental tcnico basado, en algunos casos, en experiencias recogidas dentro de la regin, y en otros, mediante la adopcin o adaptacin de tcnicas desarrolladas en pases de fuera del rea, especialmente en el campo de la modelstica; significativos son los aportes que esas tcnicas representan para el progreso de la planificacin. Sin embargo, debe tenerse presente que los mtodos de planificacin utilizados en los diversos pases han sido, en general, rudimentarios y ajenos a refinamientos tcnicos, por lo que difcilmente podra afirmarse que los planificadores hayan hecho uso abusivo de refinamientos metodolgicos. Sin perjuicio de lo anterior, pudo observarse en algunos casos una suerte de deformacin que llev a los planificadores a sobreestimar la importancia y empleo de esas metodologas rudimentarias, alejndose de la lnea original del proceso cuando la estrategia del desarrollo y la metodologa constituan un todo armnico.

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Esa falta de ponderacin entre lo metodolgico y lo sustantivo, adquiere especial relieve si se considera que la mayora de los pases sigue careciendo de la materia prima estadstica que debe servir de base para la construccin de modelos confiables. Una segunda traba surge del hecho que los aspectos de la economa que deben planificarse estn integrados en un contexto sumamente complejo, influido por factores histricos, psicolgicos, sociales, polticos y culturales, difciles de captar dadas las tcnicas empleadas. Un enfoque de esta naturaleza resta operatividad al plan y entorpece el dilogo necesario del tcnico con el poltico, quien no se siente interpretado. Simultneamente frustra al planificador que se encuentra aislado del proceso que se da en la realidad, y en estas condiciones el plan aparece como una meta incumplida. Una parte significativa de las dificultades de la planificacin, por lo menos en su aplicacin prctica, parecen obedecer al divorcio existente entre el dominio metodolgico del planificador y su debilidad para penetrar, con criterio selectivo, en las causas profundas y en los mecanismos de comportamiento de los fenmenos que debe enfrentar durante un proceso de desarrollo. No debe olvidarse que la planificacin carece de sentido como tcnica per se y que su fin es lograr el cumplimiento de un conjunto de decisiones que se estima fundamentales para materializar los principales objetivos de una estrategia de desarrollo y, en este sentido, la metodologa debe servir a ese propsito y no ser servida por l. En este sentido, el Seminario reconoci que, durante los ltimos aos se registran sensibles progresos en la comprensin del desarrollo y la planificacin como un proceso complejo que debe abordarse interdisciplinariamente. A este avance contribuyeron en forma positiva los programas de capacitacin de planificadores y las mismas frustraciones generadas en la prctica. Destacose igualmente la actitud flexible que, en general, prevaleci entre muchos planificadores para aprehender la realidad y, en consecuencia, enriquecer sus enfoques metodolgicos.

b)

Limitaciones de la capacidad de liderazgo en la conduccin tctica del proceso

Este es otro aspecto de gran importancia para el funcionamiento del sistema de planificacin; los responsables de la conduccin del proceso deben estar dotados de cualidades muy especiales de liderazgo tcnico y poltico. El planificador en efecto deber tener una amplia capacidad de anlisis que le permita vincular los procesos econmicos, sociales y polticos, con una perspectiva histrica, para que pueda abordar apropiadamente la

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formulacin de estrategia de desarrollo y conducir con habilidad tctica el proceso de planificacin. Es decir deber estar en condiciones de jerarquizar los problemas. El liderazgo de planificacin dentro de este contexto, revestir formas flexibles y pragmticas para aprovechar en funcin de los lineamientos de la estrategia de desarrollo, las coyunturas que se presentan. El lder de la planificacin deber estar compenetrado de la imagen futura que la estrategia ha proyectado, y en funcin de ella se preocupar principalmente por la orientacin del proceso ms que de sus resultados cuantitativos inmediatos. Dotados de todas estas caractersticas, los lderes de la planificacin podrn participar en las funciones de gobierno, influyendo sobre los niveles que adoptan decisiones. De este modo, y una vez que el gobierno haya formulado la estrategia, les corresponde un papel dinmico en la movilizacin permanente para ejecutar los lineamientos de la estrategia en sus diferentes etapas. El modo de operar antes descrito no ha sido general en los pases de la regin. Por diversas razones, se fue produciendo un perceptible divorcio entre los conductores de la planificacin y el aparato de decisiones de alto nivel, como as tambin con los mecanismos de ejecucin. Esto se debe, en parte, al hecho que algunos planificadores consideran terminada su labor con la formulacin del plan; atribuyen los obstculos con que tropieza su ejecucin a la falta de condiciones polticas e institucionales, autojustificando su apartamiento. Al adoptar esta actitud, los jefes de planificacin dejan de ser conductores del proceso y cesan de contribuir con su influencia y capacidad de presin a la bsqueda de los mejores caminos para modificar la posicin de los sectores que se oponen a determinados aspectos estratgicos y hacen ms rgida la propia. En realidad toda la tarea de afianzamiento de los sistemas de planificacin exige a los responsables su incorporacin al equipo poltico de gobierno. De esta manera, su actitud deber ser flexible con respecto a los ajustes y cambios de tcticas que deber realizar para ejecutar el plan. No debe perderse de vista que, dadas las situaciones cambiantes que ofrecen los pases del rea, importa ms defender la filosofa central del plan que aferrarse rgidamente a sus aspectos formales o parciales.

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Las reformas presupuestarias para la planificacin en Amrica Latina

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Introduccin

Este trabajo contiene un estudio de las reformas presupuestarias emprendidas en Amrica latina en los ltimos diez aos; al efecto, cubre los esfuerzos de modernizacin de los sistemas presupuestarios realizados en el perodo 1958-1967. Durante esta etapa, casi todos los pases inician procesos de reformas, con vistas especialmente a facilitar la planificacin y el control de sus presupuestos. En este perodo, algunos gobiernos han desarrollado sus reformas con mayor celeridad y han avanzado ms que otros, a travs de progresivos mejoramientos en sus esfuerzos, mientras en otros casos se han producido estancamientos prematuros. El origen de las inquietudes por introducir reformas presupuestarias provino, principalmente, de la necesidad de mejorar la planificacin del presupuesto y de coordinarlo con planes de desarrollo. Esta necesidad fue ya reconocida por el Gobierno de Chile en el ao 1958, al introducirse los primeros elementos de programacin en el presupuesto de ese ao, como fruto de varios aos de difusin de esta idea1. Las inquietudes despertadas, fueron recogidas por el seminario sobre Administracin y Clasificacin Presupuestarias organizado por Naciones Unidas en 1959. En esta reunin se impuls el trabajo de reclasificacin

En efecto, en el documento titulado Programas del Gobierno contenidos en la Ley de Presupuestos para el ao 1958 se dice: En los pases subdesarrollados en los que est reservada al Estado una importante funcin promotora del crecimiento econmico, es indispensable realizar la programacin a travs del Presupuesto con el fin de elevar la productividad de los recursos que controla el Gobierno.

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presupuestaria y la introduccin de presupuestos por programas, luego de discusiones sobre la base de documentacin preparada al efecto2. El primer esfuerzo en la introduccin de presupuestos por programas en el Gobierno Central se realiz a partir del ao 1959 en Colombia, cuyo presupuesto para 1960 se clasific por programas, actividades y proyectos en cinco ministerios, para extenderse ms tarde a todo el gobierno Central y luego al resto del sector pblico. En aquel tiempo se realiz una experiencia de presupuesto-programa en Cuba, pero el gobierno de este pas reemplaz el sistema ms tarde por un mtodo basado en otras tcnicas. Para 1961, se introdujeron las bases de programacin presupuestaria en Bolivia y en aos posteriores se hizo en Venezuela (1962), Ecuador (1963), Paraguay (1963), Costa Rica (1963), Honduras (1963), El Salvador (1963), Uruguay (1964), Guatemala (1964), Nicaragua (1964), Repblica Dominicana (1964). Para el ejercicio fiscal de 1966, el Gobierno Federal de Brasil prepar un presupuesto-programa, como documento de anlisis, y para ese mismo ao, el Gobierno de Argentina prepar un detallado presupuesto por programas, anexo al tradicional. En 1967 y para el ao fiscal de 1968, los Gobiernos de Chile y Uruguay han preparado un presupuesto-programa que cubre el Gobierno Central y buena parte de las entidades descentralizadas. Un intento de coordinacin de la construccin de la infraestructura a nivel regional, se ha desarrollado en Centroamrica, rea donde cinco gobiernos presentan cada ao un documento informativo llamado Presupuesto Regional Centroamericano.

Avances en la coordinacin de planes y presupuestos


Podra afirmarse que las reformas presupuestarias en Amrica Latina han sido un resultado de un proceso gradual de cambios deliberados. Se dise una estrategia para la implantacin de presupuestos por programas y se adopt, con las variantes requeridas en cada caso, en los diferentes pases. En general, se comenz a trabajar en la identificacin de programas, actividades y proyectos en aquellos ministerios cuyas funciones se vinculan ms directamente con el desarrollo econmico y social, y que, por otra parte, son los que se prestan con ms facilidad a la introduccin inmediata de esta tcnica.
2

Ver CEPAL El presupuesto como instrumento para la programacin del desarrollo econmico, E/CN.12/ERW.1/L3.

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Como es natural en los primeros pasos, se trat de sealar los programas, actividades y proyectos dentro de las funciones que tienen asignadas cada uno de los Ministerios existentes y de reunir para cada una de las actividades, los insumos de bienes servicios y factores, de acuerdo con clasificaciones y formularios uniformes. Para algunas actividades era posible disponer, desde el principio, de informacin que permitiera establecer, con buena aproximacin, volmenes de insumos y de produccin en trminos fsicos. En todos los casos, el programa se complet con las cifras de gastos que se haban presupuestado. La experiencia indic que en breve tiempo se pudo avanzar considerablemente en una especificacin ms precisa de todos los elementos de cada programa. Las experiencias de los pases mencionados fueron muy ilustrativas de esos progresos. No es fcil precisar en qu medida los planes de desarrollo y los presupuestos del sector pblico se han coordinado de manera ms conveniente, como fruto de los esfuerzos reseados en la seccin anterior. Desde luego, los pases latinoamericanos han debido enfrentar algunos problemas ms o menos comunes: i) Muchos planes de desarrollo no han sido lo suficientemente detallados en su desglose sectorial. Por lo general, los planes sectoriales contienen un anlisis excesivamente agregado y no entran en el detalle de operaciones, programas, actividades y proyectos. Esto dificulta, naturalmente, la expresin presupuestaria de los planes de desarrollo. Se suma a esta dificultad, la carencia en muchos pases de planes operativos anuales, que expresen los planes de mediano y largo plazo.

ii) En la mayora de los pases el presupuesto incluye slo el Gobierno Central, pero sucede que numerosas actividades de desarrollo, como fomento agropecuario, promocin industrial, construccin de viviendas, etc., son ejecutadas por numerosas entidades descentralizadas que poseen fondos fiscales y extrapresupuestarios. Por ello, ha sido conveniente la extensin del sistema de presupuesto por programas a la totalidad del sector pblico, labor que muchos pases latinoamericanos ya han emprendido. Esto, sin embargo, no quiere decir que el presupuesto tradicional, aun prevaleciente en las entidades descentralizadas, imposibilite la coordinacin de planes y presupuestos. iii) A nivel de anlisis global, pocos pases cuentan con presupuestos consolidados del sector pblico, susceptibles de ser relacionados con sistemas de cuentas nacionales, dificultando esto el anlisis macroeconmico del presupuesto y sus vnculos con los modelos de proyecciones globales, haciendo adems muy costosa la comparacin entre lo realizado y lo programado a nivel global.

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iv) La contabilidad y control del presupuesto se realiza en muchos pases sobre la base de programas y proyectos, pero resulta difcil comparar los resultados alcanzados con las proyecciones de los planes, debido a que muchas veces ni los sectores identificados en los planes y presupuestos, ni los programas diseados coinciden en ambos instrumentos. Esto hace engorrosa la comparacin entre lo planeado y lo ejecutado. A fin de superar en la medida posible estas dificultades, los pases han venido desarrollando esfuerzos para conseguir una mayor relacin entre planes y presupuestos. Los avances logrados se discuten en los prrafos siguientes.

A.

Medidas tendientes a facilitar la planeacin y operacin de los presupuestos

Los gobiernos latinoamericanos han procurado mejorar la ejecucin de los planes de, desarrollo, incorporando sus orientaciones, programas y proyectos dentro del presupuesto fiscal anual. En este sentido la mayora de los gobiernos ha reconocido que el presupuesto fiscal es una herramienta indispensable para disciplinar los gastos corrientes y de inversin, como asimismo el financiamiento gubernamental, dentro de la estrategia de los planes de desarrollo. A fin de mejorar la operatividad de planes y presupuestos, varios gobiernos han procedido a la sectorializacin uniforme de planes y presupuestos, a la introduccin de nomenclaturas adecuadas, al mejoramiento de la estructura institucional y a la simplificacin y racionalizacin de las clasificaciones operativas del presupuesto. Se trata, en suma, de un esfuerzo por hacer ms racional la formulacin y ejecucin de presupuestos dentro de las lneas dadas por planes de desarrollo.

1.

La sectorializacin de planes y presupuestos

Un plan de desarrollo se ejecuta principalmente por la va de planes sectoriales, medidas de polticas econmicas por ramas de produccin y proyectos especficos. Para hacer posible una mejor elaboracin y cumplimiento de planes, es conveniente introducir una clasificacin por sectores que identifique las grandes reas de accin dentro del sistema econmico. Estas clasificaciones se han introducido en los presupuestos de Bolivia, Uruguay y en Chile y Per, slo para la parte de inversiones.

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2.

Nomenclaturas uniformes para programas y proyectos

Desde un comiendo s consider conveniente establecer dentro del presupuesto una jerarquizacin de conceptos o unidades programticas que permitieran sistematizarla informacin sobre objetivos y recursos. Ya en 1959 en el informe de CEPAL sobre El Presupuesto Fiscal, como Instrumento de Programacin del Desarrollo Econmico se haba planteado una clasificacin inicial tendiente a facilitar la identificacin de unidades presupuestarias. Ms tarde se identificaron programas de operacin, programas de inversin y programas de financiamiento. Dentro de los primeros se distinguieron subprogramas, actividades y tareas. Dentro de los programas de inversin se sealaron subprogramas, proyectos, obras y trabajos. Dentro de los de financiamiento, se distinguieron las transferencias, corrientes y las de capital. El Seminario sobre Clasificacin y Administracin Presupuestarias, en Sudamrica, en 1962, estableci las definiciones bsicas. Estas definiciones fueron incorporadas ms tarde en el Seminario para Centro Amrica y Panam (1963). El Manual sobre Presupuesto por Programas de la Subdireccin Fiscal y Financiera de Naciones Unidas reproduce estas definiciones. La mayora de los pases latinoamericanos ha incorporado la nomenclatura sugerida en las reuniones de expertos mencionadas. Cmo fruto de este esfuerzo se ha logrado la uniformidad dentro de las distintas reparticiones de los gobiernos. Cabe sealar que las clasificaciones abiertas se han estructurado conforme a las necesidades combinadas de la planificacin y del presupuesto, adaptndolas a las estructuras administrativas existentes. Esta solucin limita, evidentemente, las posibilidades de anlisis en materia de planificacin presupuestaria, pues la organizacin administrativa suele ser irracional y hacer aparecer partes de programas dispersos dentro de la estructura institucional. Por ello, es conveniente un proceso posterior de reclasificacin de programas a fin de organizarlos de una manera ms lgica que facilite el anlisis de planificacin. Ello permitir qu s puedan diferenciar dentro de cada sector los programas ms estratgicos o substantivos, de aquellos otros qu son en realidad verdaderos insumos dentro de los programas sustantivos. En este, orden de ideas se proyecta introducir en el futuro en los planes anuales operativos del sector pblico una reclasificacin analtica de programas, actividades y proyectos, organizados conforme a los requisitos mencionados.

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3.

Clasificacin uniforme por objeto del gasto

A fin de facilitar las operaciones, presupuestarias de gasto y contabilidad, los pases latinoamericanos han simplificado sus clasificaciones de gastos segn el objeto. Como se sabe el presupuesto tradicional es fundamentalmente un presupuesto enumerador de tems. A travs de su desarrollo habase ampliado enormemente el nmero de tems y anarquizaba su presentacin. Baste citar que un pas latinoamericano estaba manejando antes de la introduccin de una clasificacin uniforme, alrededor de 4 mil tems distintos, mientras otro defina el contenido y la naturaleza de cada partida en diez o ms renglones cada vez que se presupuestaba o giraba la cuenta correspondiente. Prcticamente todos los pases latinoamericanos han introducido en los ltimos 15 aos clasificaciones uniformes, por objeto del gasto. En algunos casos la clasificacin ha seguido las pautas de la clasificacin econmica, es el caso de Brasil y Chile, mientras en otros se ha incorporado la clasificacin uniforme sugerida por el Instituto latinoamericano de Planificacin Econmica y Social que distingue 10 renglones principales. Hay pases que han mantenido clasificaciones tradicionales, habindose limitado a simplificar ms que a modificar sus patrones ya existentes.

4.

Estructura de los programas presupuestarios

No existe todava un patrn uniforme de presentacin de los programas, actividades y proyectos, dentro del documento presupuestario. No obstante, se ha logrado una cierta uniformidad formal, de presentacin dentro de ciertas reas, dentro de Amrica Latina. Por ejemplo, en Centroamrica, la mayora de los pases, ha dado una presentacin mis o menos uniforme a los programas. En Amrica del Sur, existen pases que presentan sus programas en forma bastante desagregada y cubriendo todas las fases de la programacin presupuestaria, desde aspectos generales de los programas, pasando por subprogramas, hasta llegar a las actividades, e indicando metas fsicas a conseguir y costos unitarios. El pas que parece haber desarrollado ms esta metodologa es Venezuela. En otro nivel se encuentran los presupuestos de Ecuador, Chile, Per, etc., en los que se incluyen resultados a lograr y se miden costos, pero solamente llegando a nivel de sub-programas. En otra categora, se encuentran pases como Repblica Dominicana, Bolivia y Paraguay donde la presentacin se reduce ms bien a elementos de carcter financiero, existiendo pocas identificaciones de resultado. Hay otros pases, como Brasil, donde el presupuesto por programas es ms bien de carcter estadstico y la presentacin se hace a un alto nivel. En cambio en otros, como la Argentina, se han abierto programas a un

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nivel ms bajo dentro de las direcciones generales de los ministerios y son por consiguiente detalles de actividades que desarrollan las instituciones. En el primer caso los programas equivalen ms o menos a sub funciones, mientras en el segundo son prcticamente actividades de los organismos pblicos. En resumen, cabe sealar, sin embargo, que an queda mucho por hacer en lo que se refiere a encontrar un patrn ms razonable de presentacin de programas y actividades.

B.

Avances en la introduccin de herramientas para el anlisis presupuestario global

A fin de lograr la coherencia de los planes y presupuestos a nivel macroeconmico, se han introducido clasificaciones globales de carcter analtico que permitan el estudio de la orientacin del sector pblico, contrastndola con los requerimientos del plan global de desarrollo. Para el anlisis global es necesario contar con clasificaciones sectoriales, funcionales y econmicas de las transacciones del sector pblico.

1.

Clasificacin sectorial global

La clasificacin sectorial global se basa en la identificacin de sectores que se hace para fines operativos y reordena los sectores dentro de un esquema ms amplio. Para estos efectos la clasificacin ha de permitir identificar las grandes unidades de accin planificada. Estas unidades deben hacer posible la coordinacin tendiente a poner en marcha las estrategias generales de desarrollo. Estas ltimas estn encaminadas, dentro de los planes de desarrollo, a fijar grandes propsitos y objetivos a las economas nacionales y debe mirar la secuencia con que estos propsitos han de cumplirse. La clasificacin sectorial permite definir la responsabilidad de reas de accin concretas en el cumplimiento de las estrategias. En el caso de pases en vas de desarrollo, el esfuerzo planificado procura sistematizar el gasto y las inversiones en torno a grandes cuestiones que estas economas deben resolver. Es preciso definir si, dado el estado de desarrollo en que se encuentra un pas, es preferible gastar ms en el desarrollo de la infraestructura (energa, transportes, comunicaciones, riego, colonizacin, agua y servicios bsicos, etc.), o en el desarrollo de la produccin (agricultura, bosques, pesca, industria, minera, etc.) o bien en el desarrollo de los recursos, sean humanos (educacin, salud, trabajo y bienestar social, etc.) o recursos naturales (suelos, aguas, etc.), o en la ampliacin de servicios generales como ser, administracin, defensa, polica y justicia.

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Las estrategias de desarrollo han de permitir fijar prioridades dentro de los grandes rubros mencionados, como asimismo dentro de los sectores integrantes de ellos. Resulta indispensable, pues, una clasificacin sectorial en torno a la cual se sistematice la preparacin y presentacin de los planes de desarrollo de largo y mediano plazo. Para esto es necesario, tambin, que la informacin estadstica se separe conforme al esquema sealado. El presupuesto anual, como herramienta de planificacin de corto plazo del sector pblico, debera tambin abrirse por sectores uniformes, definidos de la misma manera que en el sistema estadstico y en el sistema de planificacin, para hacer posible la expresin clara de los planes de desarrollo en los presupuestos anuales. Sera conveniente del mismo modo, que la estructura del sector pblico se conforme a la sectorializacin mencionada, de manera de hacer posible con mayor precisin la responsabilidad que cabe a cada unidad administrativa en la ejecucin de los planes sectoriales correspondientes. Por ltimo, la contabilidad fiscal de sistemas de controles y evaluacin deberan estructurarse de acuerdo con el esquema sectorial. Varios pases latinoamericanos han comprendido la importancia que tiene la introduccin de clasificaciones por sectores para facilitar la coordinacin de planes, presupuestos, administracin, contabilidad y control e informacin. Bolivia, por ejemplo, introdujo para el presupuesto 1965 la sectorializacin de su presupuesto. Chile introdujo una clasificacin sectorial para su presupuesto de inversiones en 1964. Panam estableci una clasificacin por sectores en su presupuesto para 1966. Uruguay en el de 1968, etc. Los pases centroamericanos han introducido tambin clasificaciones sectoriales uniformes.

2.

El anlisis funcional

Para fines de poltica gubernamental, en su ms amplio sentido, es conveniente utilizar una clasificacin que muestre los grandes propsitos del Estado. La clasificacin funcional ha sido diseada con esta perspectiva. El esquema de clasificacin por funciones sugerido por el Manual de Naciones Unidas ha sido adoptado por la mayora de los pases latinoamericanos. Tal vez los nicos pases que han introducido modificaciones en la agrupacin de las funciones, sean Chile, Mxico y Brasil; mientras todos los dems pases siguen con pequeas variantes la estructuracin sugerida por el Manual.

3.

Anlisis econmico

La clasificacin econmica de ingresos y gastos pblicos tiene por objeto facilitar la naturaleza econmica de las transacciones gubernamentales, con vistas a vincularla con los esquemas de cuentas nacionales. En este sentido,

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facilitan el anlisis macroeconmico y la coordinacin global del nivel y composicin econmica en el gasto pblico dentro del plan y del presupuesto. En materia de clasificacin de ingresos, la mayor parte de los pases separa los ingresos en corrientes y de capital, dando entre los primeros mayor detalle a los ingresos tributarios. Constituyen una excepcin a esta regla las clasificaciones de Bolivia, Per, que ordenan la informacin segn los fondos existentes. En materia de gastos, todos los pases latinoamericanos preparan clasificaciones econmicas, distinguiendo entre gastos corrientes y gastos de capital. En este sentido es notable la influencia que ha ejercido el Manual de Naciones Unidas como herramienta para uniformar internacionalmente las cuentas y gastos pblicos.

C.

Apreciacin de conjunto sobre la coordinacin de planes de desarrollo y presupuestos pblicos

Mucho se ha discutido ltimamente en Amrica Latina acerca de la forma como estaran operando los mecanismos de coordinacin de presupuesto y planes de desarrollo. Segn algunos esta coordinacin sera formal e incompleta, segn otros, no obstante que pueda haberse logrado cierta coordinacin en el documento presupuestario, en la ejecucin presupuestaria se han contradicho los programas. Conviene analizar la realidad de estas afirmaciones refirindose a los diversos niveles en que se produce dicha coordinacin: i) A nivel de la base del sector pblico, (Ministerios, Direcciones Generales y Secciones), la coordinacin de presupuestos, programas, proyectos y planes se produce de manera diferente segn se trate de: p rogramas de operacin, en los cuales los servicios a producir por el gobierno, contenidos en los planes, se coordinan con los presupuestos en el momento en que el Director de un programa, (o jefe de una Direccin General) llena los formularios para solicitar autorizacin de gastos y combina el diseo de metas con la asignacin de recursos para alcanzarlos. Son el director de programas en cooperacin con los jefes de seccin, encargados de actividades quienes conjugan la labor de planificacin y presupuestacin a este nivel; a ambos les corresponde participar en dichos procesos. Es claro, por el contrario, que cuando un plan sectorial de desarrollo ha sido elaborado en los altos niveles de un ministerio, o por la oficina Central de Planificacin, sin la

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participacin de los directores de programa, o actividades se produce gran dificultad para coordinar planes y presupuestos, pero cuando el proceso de planificacin ha dado oportunidad a la base de la administracin para participar en la confeccin do programas, esta coordinacin se logra plenamente. Ms tarde al agruparse los programas de operacin dentro de un plan sectorial (Ministerio), los planificadores ministeriales pueden producir la coordinacin a nivel de sectores; e n los programas y proyectos de inversin, la coordinacin se produce cuando el director de programa estudia y evala los proyectos, los armoniza, y los incorpora dentro de los respectivos programas. En numerosos pases latinoamericanos los presupuestos pblicos han recogido en su gran mayora los proyectos incluidos en los planes de inversin, luego que comisiones especiales mixtas de las Oficinas de Planificacin y Presupuesto han revisado uno por uno los proyectos incluidos en los planes. ii) A nivel, macroeconmico, la coordinacin entre planes y presupuestos se logra a travs de los Consejos Nacionales de Desarrollo (o Consejos de Ministros) cuando discuten el nivel y composicin (econmica y sectorial) del gasto pblico, recomendado por las Oficinas de Planificacin de acuerdo con los planes de desarrollo, para ser expresados en el presupuesto fiscal del ao siguiente. Son, pues, los organismos de planificacin y de decisin poltica los que fijan la estructura del gasto y del ingreso pblico conforme a los planes establecidos, producindose as la coordinacin a nivel macroeconmico. Aunque muchos pases no han formulado planes anuales integrados, de hecho formulan pautas de distribucin de gastos pblicos, conforme a las polticas de desarrollo contenidas en los planes. iii) La coordinacin de planes sectoriales con los presupuestos de las instituciones autnomas se produce de hecho al definirse la poltica de inversiones de estas entidades, no obstante que algunas de ellas carezcan de presupuesto por programas. Ms an, en la prctica los planes de expansin de la energa elctrica, de los ferrocarriles, de los servicios de agua potable, de la vivienda, etc., suelen ser formulados por estas empresas e introducidos con mayores o menores modificaciones dentro de los planes generales de desarrollo. Es natural que las empresas pblicas al elaborar sus presupuestos anuales, traten de reflejar en ellos sus proyectos de inversin, y por consiguiente, se produzca en su seno mismo, la coordinacin de sus programas y proyectos con el presupuesto

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anual. Es cierto tambin que algunas entidades descentralizadas suelen carecer de planes y polticas de largo plazo y que sus prioridades carezcan a veces de la racionalidad conveniente. Pero este hecho no autoriza a generalizar la afirmacin de que no existe coordinacin entre planes y presupuestos en aquellos entes pblicos que no han adoptado la tcnica de presupuestos por programas. Sin embargo, la explicacin anterior no permite decir en definitiva cual es el grado efectivo en que planes y presupuestos son coordinados. Se requiere toda una investigacin en el terreno para llegar a conclusiones finales sobre la materia.

Resumen y conclusiones
La discusin anterior ha permitido mostrar los distintos esfuerzos que los pases de Amrica Latina han emprendido en los ltimos diez aos, con vistas a perfeccionar la programacin y control de sus presupuestos pblicos, Se han destacado las iniciativas tomadas para reflejar los lineamientos de los planes de desarrollo en los presupuestos anuales del sector pblico, tanto en el nivel de base de la administracin, como en las decisiones intermedias y superiores. Se examin con cierto detalle cmo las reformas presupuestarias se han ido acompaando de la utilizacin de nuevos mtodos de ejecucin, contabilidad y control, procurando transformar en realidad lo programado. Se enjuiciaron las reformas contables emprendidas, los mtodos de programacin de la ejecucin de programas implantados, los sistemas de informes de progresos establecidos, las reformas de organizacin realizadas, etc. Todos los esfuerzos descritos son, por cierto, susceptibles de mejoras y de ampliaciones a esferas crecientes dentro del mbito del sector pblico. Las tareas en esta direccin que habrn de emprenderse en los prximos aos, podran resumirse as: i) Para fines de programacin y control, es aconsejable extender gradualmente la aplicacin de la tcnica de presupuestos por programas a todo el sector pblico. La formulacin de un presupuesto combinado nico, acompaado de estados consolidados, podra hacerse separando las entidades que prestan servicios que no se transan en el mercado, de aquellos que venden

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bienes y servicios en el mercado. Para ello, se podra dividir el presupuesto del sector pblico en: 1. Presupuesto del Gobierno Central Presupuesto del Gobierno Central Presupuesto de los organismos descentralizados Presupuesto de los gobiernos locales 2. Presupuesto de las empresas pblicas Presupuesto de las empresas industriales y comerciales Presupuesto de las empresas financieras Estos presupuestos deberan presentarse en un documento integrado, incluyendo los presupuestos respectivos de ingresos.

ii) La aprobacin reciente de planes de desarrollo en cada uno de los pases latinoamericanos, hace necesario establecer una clasificacin por sectores de actividad uniforme que permita identificar la estructura de presentacin de los presupuestos y la de planes de desarrollo y de inversiones pblicas. Con esta clasificacin sera fcil determinar el gasto por sectores, por ejemplo: gasto agrcola, o industrial, consolidado del sector pblico, y evaluar los programas de cada sector.

iii) Es conveniente adems del enfoque sectorial e institucional, la presentacin de un corte regional de ingresos y gastos pblicos. Esta ptica permitira estudiar las relaciones fiscales entre centros polarizados y regiones perifricas cuantificndolas convenientemente, de manera de hacer posible una mejor orientacin d las inversiones espaciales atendiendo a las caractersticas de las regiones polarizadas, homogneas o programadas. iv) La puesta en marcha de los planes de desarrollo y de inversiones, requiere la presupuestacin de aquellos planes para todo el perodo de su ejecucin. A fin de asegurar el cumplimiento de dichos planes, en la parte que corresponde al sector pblico, es recomendable la incorporacin en el documento anual, de proyecciones plurianuales del gasto y financiamiento a fin de tener una perspectiva de los compromisos asumidos y garantizar fondos a los proyectos hasta su terminacin. Se recomienda que se incorporen a los formularios de peticiones de gastos, las columnas informativas para los aos correspondientes.

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v) Es conveniente la implantacin adaptada de la tcnica de presupuestos por programas al presupuesto de ingresos, creando de este modo un instrumento para dirigir la percepcin y fiscalizacin de los tributos, y para coordinar los efectos del impuesto con los efectos de los programas de gastos, apreciando as el impacto conjunto de la estructura de ingresos y gastos sobre el nivel de precios, la estabilidad monetaria, la distribucin del ingreso y la aceleracin del crecimiento. vi) Es indiscutible que la planeacin de los procesos para ejecutar y controlar las metas postuladas en los programas presupuestarios son an muy rudimentarias. Cada pas debera estudiar en algunos sectores estratgicos la posibilidad de aplicar mtodos adaptados de programacin lineal y determinar el camino crtico para el cumplimiento satisfactorio de los resultados propuestos y utilizar adems, cuando convenga, el mtodo PERT. Los mtodos mencionados podran ser aplicados con ventajas en sectores como transportes, proyectos industriales, y otros.

vii) En este sentido, es necesario intensificar los esfuerzos para lograr una reforma contable que haga posible que la contabilidad, tanto presupuestaria como patrimonial, refleje los resultados de los programas y proyectos. Sera aconsejable la introduccin combinada de planes anuales, presupuestos por programas y contabilidad de costos en las empresas pblicas.

viii) Es conveniente que todos los aos se haga, para fines informativos y de coordinacin, una consolidacin de los presupuestos del sector pblico de los diferentes gobiernos de los pases latinoamericanos, a fin de estudiar la asignacin de recursos que se vienen realizando a travs del gasto pblico en cada pas, y verificar su contribucin al proceso de integracin latinoamericano, especialmente en sectores como infraestructura e industrias bsicas. En este sentido, los esfuerzos que viene realizando Centroamrica para formular un presupuesto centroamericano son una auspiciosa experiencia. ix) Se ha podido observar en los pases, la necesidad de completar la muy valiosa informacin que contiene el documento presupuestario por programas, con un anlisis econmico de la poltica y programacin implicada en dichos presupuestos, haciendo ver los impactos que derivan de la estructura de ingresos y gastos pblicos sobre el sistema econmico.

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Se sugiere que cada pas prepare un informe econmico anual del presupuesto con el propsito indicado, adjuntando la informacin estadstica de base, y que las contraloras preparen sus balances anuales y los informes financieros por programas y clasificados analticamente en documentos verdaderamente explicativos y accesibles.

x) Los gobiernos del rea han hecho valiosos esfuerzos por mejorar la capacitacin de su personal tcnico en presupuestos. No obstante, como los verdaderos ejecutores de los programas, actividades y proyectos son los ejecutivos del sector pblico, parece conveniente extender el entrenamiento a travs de mesas redondas, conferencias, cursos, manuales, etc. a los ejecutores de programas y proyectos, capacitndolos para un mejor diseo y programacin de metas, de asignacin de recursos y de planificacin de procesos productivos de servicios y/o bienes. xi) En muchos pases latinoamericanos no existe una moderna legislacin orgnica presupuestaria que regule el proceso de programacin, presentacin, aprobacin, ejecucin y control del presupuesto. Es altamente recomendable la modernizacin de 1a legislacin presupuestaria, a fin de posibilitar la permanencia y continuidad de las prcticas presupuestarias iniciadas con las reformas emprendidas. xii) Es conveniente la preparacin de planes operativos anuales, como expresin de corto plazo de los planes de trmino mediano y largo. A fin de coordinar los planes operativos con el presupuesto fiscal procedera sectorializar uniformemente el presupuesto y el plan, y distinguir dentro de cada sector los programas substantivos de aquellos otros que representan servicios adjetivos. Esto facilitara el anlisis de la coordinacin entre planes y presupuestos, aspecto central en las reformas presupuestarias ya iniciadas.

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Evolucin y perspectivas de los procesos de planificacin en Amrica Latina

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Introduccin

El anlisis de la instalacin, la evolucin y las perspectivas de los procesos de planificacin en Amrica Latina, resulta verdaderamente complejo. No es independiente de un anlisis simultneo del contexto sociopoltico en el que se desenvuelven dichos procesos, Y en este sentido se presentan numerosas dificultades. Existe en general coincidencia en que la evolucin econmica latinoamericana tiene un escaso dinamismo, insuficiente para dar solucin a numerosos problemas de crecimiento y desarrollo, y en que ms bien va generando otros nuevos, algunos de ellos muy agudos, precisamente por la falta de velocidad o ausencia de ciertas transformaciones. Si la evolucin de los procesos de planificacin se mira desde este ngulo, se podra concluir que esos procesos no rindieron los frutos esperados y el juicio que se emitira sobre su evolucin y an sobre sus perspectivas sera negativo, Pero, hasta qu punto la planificacin ha sido un factor esencial en el insuficiente dinamismo de las economas latinoamericanas? Son ms bien otros los factores determinantes que impidieron el desarrollo y afectaron adems al propio proceso de planificacin. Si la planificacin no fue un factor determinante de la evolucin econmica, aunque sta no haya sido satisfactoria, ello no indicara un alcance muy reducido de los procesos de planificacin. As pues, el tema en cuestin puede encararse desde distintos puntos de vista, a los que no seran ajenas las opiniones polticas y las posiciones ideolgicas de quienes enjuician a la planificacin en la actualidad. Debe insistirse por tanto en que este es un anlisis difcil, delicado, y que no

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cuenta con toda la investigacin sistemtica necesaria para dilucidar algunos de sus aspectos ms controvertidos. El presente trabajo se basa en la experiencia que en este campo tienen la CEPAL y el Instituto, en estudios que han venido realizando ambos organismos sobre diversos aspectos de esta temtica y en la observacin constante que sobre la planificacin viene llevando a cabo el Instituto desde hace varios aos, debido a sus funciones especficas, particularmente las ms vinculadas a los pases que son los servicios de asesora y las actividades de capacitacin. Se pretende en primer trmino con este trabajo suministrar un conjunto de antecedentes tiles para ubicar las discusiones de los temas ms especficos que componen la agenda del Seminario. Pero tiene tambin otra finalidad, que es la de examinar la tan mencionada crisis de la planificacin. Se entiende que no hay tal, que no existen elementos objetivos que permitan demostrar el fracaso de los intentos de planificacin en la mayora de los pases latinoamericanos, a no ser que se reduzcan dichos procesos a planteos muy elementales. Por el contrario, se estima que en sus pocos aos de experiencia la planificacin ha tenido una evolucin promisoria en trminos generales. Por supuesto, que se anotan vacos en su haber, los planes estn muy lejos de tener una viabilidad asegurada y muchas de las proposiciones de los mecanismos de planificacin no son atendidas o pecan de falta de realismo. Pero, los procesos como tales y los mecanismos administrativos de la planificacin, han llevado al seno de la administracin pblica y a los medios polticos nuevos temas, formas diferentes de enfocar los problemas del desarrollo y tcnicas y mtodos ms perfeccionados que se han difundido en los gobiernos. En definitiva han planteado con claridad la necesidad de racionalizar la seccin estatal, han propuesto criterios orientadores para ello y, en muchos casos, se observa que aspectos importantes de la poltica de desarrollo de un pas siguen las huellas que iban trazando desde antes los mecanismos de planificacin. Para el presente anlisis se ha estimado conveniente proceder, en primer lugar, a exponer en forma sinttica el clima econmico social imperante en Amrica Latina en la poca en que se instalaron los procesos de planificacin. Se pasa luego a comentar los tipos de tareas que se le encomendaron a los mecanismos correspondientes a evaluar las experiencias iniciales y a especificar los puntos ms caractersticos de la evolucin reciente. Se ha considerado interesante comentar, por separado, la evolucin de las tcnicas de planificacin y finalmente reflexionar sobre las perspectivas inmediatas de estos procesos.

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1.

Resea del contexto econmico y social en el cual se instala la planificacin en Amrica Latina

Es relativamente difcil situar con precisin las primeras experiencias de planificacin en Amrica Latina. En trminos muy generales, la formalizacin de las tareas de planificacin econmica en organismos de planificacin reconocidos como tales y ubicados en un elevado plano de la jerarqua de la administracin pblica puede situarse hacia fines de la dcada de los cincuenta y comienzo de los sesenta, especialmente despus de la Carta de Punta del Este. Las funciones que tuvieron bajo su responsabilidad esos organismos se vern en pginas posteriores. Ellas surgieron como respuesta al conjunto de problemas que caracterizaban el clima econmico de la poca. Se pretende en los prrafos siguientes hacer una sinttica resea de la situacin imperante entonces, destacando slo sus rasgos esenciales. No es el objeto de este trabajo profundizar en ese tema por lo dems muy estudiado y analizado tanto para la regin en su conjunto como en el caso de cada pas. Hacia fines de los aos cincuenta y comienzos del decenio pasado la mayora de los pases latinoamericanos y por lo tanto la regin en su conjunto experimentaban ya un fuerte crecimiento demogrfico que para el perodo 1950-60 significaba una tasa media de crecimiento anual de la poblacin total de 2,8 por ciento, superior a las de las dcadas anteriores y la mayor del mundo. Al mismo tiempo, ese crecimiento demogrfico iba acompaado de un fenmeno de xodo rural que, surgido en pocas anteriores y prolongado hasta el presente, revelaba ya cifras alarmantes. El crecimiento de la poblacin aglomerada (localidades de 20 mil o ms habitantes) alcanzaba una tasa media anual de 3.6 por ciento en el periodo 1930-40, de 4.5 por ciento en 1940-50 y de 5.4 por ciento en el perodo 1950-60. Este fenmeno de causas complejas y cuya dilucidacin ha merecido muchos trabajos en Amrica Latina, trajo consecuencias variadas sobre el clima econmico de sus pases. Entre otras se destacan, la necesidad de asignar ingentes recursos a mejorar la infraestructura urbana, intento no logrado plenamente y que se tradujo en numerosos tipos de dficit en viviendas urbanas, electrificacin domiciliaria, previsin de agua potable y otros servicios. Adems, la concentracin de la poblacin en las ciudades, unida a otras causas, incide notablemente en las aspiraciones de la comunidad que comienzan a presionar sobre el sistema productivo y en especial sobre el sector pblico, elevando la demanda de los servicios mencionados y, por sobre, todo, requiriendo la disminucin del desempleo,, que en el caso de las reas urbanas tiene connotaciones particulares en lo que se refiere a la capacidad de consumo de las masas y a la generacin de tensiones sociales.

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Este problema, uno de los ms graves que sufren les pases latinoamericanos, se agudiza cada vez ms. Entre 1950 y 1965 la tasa de crecimiento para el conjunto de Amrica Latina de la desocupacin abierta fue de 3.5 por ciento acumulativo anual, mientras que la correspondiente a la fuerza de trabajo fue de 2.8 por ciento. En 1960 el porcentaje de desocupados equivalentes respecto a la fuerza de trabajo total fue de 25.7 por ciento. Este desempleo producido por el xodo rural y por el insuficiente dinamismo de la economa para poder absorber el necesario empleo productivo en la industria y elevar la demanda efectiva de bienes provenientes de la agricultura robusteciendo ese sector y hacindolo ms apto para retener poblacin, estaba vinculado a la fase de crecimiento por la que atravesaban numerosos pases latinoamericanos. La fase de crecimiento hacia adentro estaba llegando, en muchos casos, a un punto en que la sustitucin de importaciones se tornaba difcil; debido al tipo de desarrollo industrial acaecido hasta la poca, que haba centrado su atencin en las sustituciones de industrias de tecnologas ms conocidas y de intensidad de capital menor, as como a los efectos que sobre este problema tiene la situacin del balance de pagos con el exterior. En el perodo 1955-64 la cuenta corriente del balance da pagos para el conjunto de Amrica Latina (exceptuada Cuba) arrojaba un dficit anual permanente que fluctuaba entre el 5 y el 10 por ciento del valor de las exportaciones y dentro del mismo perodo el balance de pagos antes de los capitales compensatorios present un saldo negativo anual desde 1958 a 1962. No se tratar aqu de detallar las consecuencias de una situacin semejante, porque son muy conocidas, pero s cabe sealar la reducida capacidad que tiene un pas para manejar su economa en tales condiciones de balance de pagos, que inciden abordar lneas de solucin para otros muchos problemas que se relacionan ms estrechamente con el mbito interno de la economa. Un efecto semejante tiene el proceso inflacionario. Este se manifestaba alrededor de 1960 de forma variada como se ver a continuacin, pero es posible afirmar que la presin inflacionaria era generalizada y a veces contenida mediante severas polticas restrictivas y a costa de someter a grupos sociales a situaciones que generaban tensiones graves. Los pases de Amrica Latina con pocas excepciones estaban sometidos a una inflacin incontrolada o a una poltica de contencin de la misma que repercuta desfavorablemente en el logro de objetivos necesarios para su desarrollo. El fenmeno de aumento de los precios en Amrica Latina hacia 196O se manifestaba de la forma siguiente. Argentina y Brasil, en el perodo 1956-63 presentaron una tasa media de crecimiento anual de los ndices de precios al consumidor superior al 35 por ciento, llegando en algunos aos a ms del 70 por ciento. Chile y Uruguay tenan

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en el mismo perodo una tasa media superior al 23 por ciento, alcanzando tasas anuales del orden del 50 por ciento Colombia y Bolivia entre el 13 y el 19 por ciento, y en 1957 el segundo pas sobrepas el 100 por ciento. En el resto de los pases dichas tasas fueron inferiores al 9 por ciento pero a no dudarlo, muchos de ellos estaban sometidos a fuertes tensiones. Todas estas caractersticas que se han expuesto en forma sucinta en los prrafos anteriores y valga repetir que constituyen slo un esbozo muy general del clima econmico imperante cuando se instalaron los mecanismos de planificacin en Amrica Latina se reflejan en un ritmo de crecimiento muy lento, de aproximadamente 1.9 por ciento del PBI por habitante en el perodo 1955-63, segn estimaciones de la CEPAL y en una distribucin del ingreso francamente desigual (vase el cuadro 1).
Cuadro 1 AMRICA LATINA: DISTRIBUCIN CONJETURAL DEL INGRESO, 1960
Categora I II III IV Total: Proporcin de la poblacin que compone la categora 50 45 3 2 100 Proporcin del ingreso personal total percibido por la categora 16 51 14 19 100 Promedio del ingreso personal anual por habitante Relacin porcentual con el promedio general 30,0 110,0 470,0 950,0 100,0 Dlares 120 400 1 750 3 500 370

(en porcentajes)

Fuente: CEPAL, El desarrollo econmico de Amrica Latina en la posguerra, (E/CN.12/659/Add.1).

A su vez las cifras y las consideraciones de los prrafos anteriores hacen fcilmente explicables las dificultades de estos pases para incrementar de modo sustantivo la tasa de formacin de capital que, por otra parte, se vio tambin constreida a partir de cierto momento, por los servicios de una deuda externa creciente, generada por la condicin desfavorable del balance con el exterior. La sntesis hasta aqu expuesta, aunque incompleta, debe interpretarse como un conjunto de sntomas, vigentes en la poca en que se ha situado la descripcin anterior, reflejo de condiciones ubicadas muy en la base de la estructura productiva y de las caractersticas sociales prevalecientes. La estructura de la tenencia de la tierra, la forma como estos pases estaban insertados en el comercio exterior, el atraso tecnolgico que es propio de una condicin de subdesarrollo, las grandes disparidades internas en lo que se refiere a la condicin econmica y social de los diferentes estratos de poblacin, etc., determinaban tambin un clima, ya no slo econmico sino

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tambin socio-poltico que afect profundamente a las condiciones en que se instalaron los procesos de planificacin. Se gener en torno a la planificacin una expectativa desmedida. Se supuso que el mtodo poda subsanar los problemas propios de la esencia de la situacin de estos pases y, ms an, en muchos casos se plantearon como bsicos problemas que slo eran sntomas de profundas condiciones estructurales que los determinaban. Las interpretaciones que desde antes vena realizando la CEPAL sobre el proceso de desarrollo latinoamericano, si bien constituan convicciones muy arraigadas en algunos grupos gobernantes, en otros se consideraban slo como un marco de referencia intelectual, pero no operativo, por la imposibilidad de llevar a cabo las transformaciones que tal interpretacin plantea o simplemente por no estimarlas necesarias. No siempre se estaba dispuesto a encarar una poltica de desarrollo que incidiera profundamente en los parmetros socio-polticos e institucionales que determinaban la capacidad de desarrollo de la economa.

2.

Funciones y tareas que se encomendaron a los mecanismos de planificacin

A los organismos de planificacin de Amrica Latina se les ha encomendado en sus pocos aos de existencia una gran cantidad de funciones. Por ser tantas se hace necesario clasificarlas y seleccionar entre ellas las ms importantes, El solo recuento de las tareas asignadas permite extraer algunas conclusiones que orientarn su ordenamiento. En primer lugar, llama la atencin que se haya encargado la solucin de problemas extremadamente difciles y amplios a organismos recin creados, y que no posean experiencia previa en los temas a tratar. Esto muestra que no basta con clasificar funciones. Tanto o ms importante es explicar el porqu de tal asignacin de tareas y ese ser uno de los objetivos de estas pginas. Si las funciones se ordenan cronolgicamente se aprecia a simple vista que se amplan con rapidez, cubriendo campos que sobrepasan cada vez ms lo meramente econmico. De aqu, que el orden de aparicin de las funciones tiene importancia, pues se estima que algunas de ellas tienen su origen en el intento de cumplir otras tareas previamente asignadas. Por ltimo, dado el alcance de algunas de esas tareas, su ejecucin incluye como requisito el cumplimiento de otras ms parciales, por lo que parece razonable concentrarse en las funciones que por su carcter global sean capaces de encuadrar al resto.

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En resumen, esta enumeracin se concentrar en aquellas tareas que por su carcter amplio contengan a las dems, tratando, en cada caso, de explicar la razn de su aparicin y ubicndolas en el tiempo en una secuencia que sin ser la que necesariamente se dio en todos los pases sirva para describir la tendencia del proceso de planificacin en Amrica Latina. El examen de las circunstancias socio-econmicas existentes en el momento de aparicin de las oficinas de planificacin, indica que en esa primera etapa el sistema poltico estaba presionado por el surgimiento de una cantidad de fenmenos para los que no se tena ni una respuesta clara ni experiencia previa en su tratamiento. En muchos pases se iba agotando la etapa de crecimiento hacia afuera. Asociados a esta situacin, surgan problemas de coyuntura agravados por los efectos de la postguerra, tales como la dificultad de abastecimiento y los dficit del sector pblico. Por otro lado, en algunos pases comenzaba y se acentuaba en otros un importante proceso de urbanizacin. En general, los pases enfrentaban una crisis que no admita ni el repliegue econmico con inmovilidad poltica, ni soluciones tradicionales basadas principalmente en medidas monetarias y financieras. Para afrontar ese desafo el sistema poltico tena dos opciones fundamentales: a) promover la actuacin espontnea de los grupos sociales y econmicos que detentaban el poder a travs de los mecanismos de mercado, o b) utilizar la capacidad de intervencin de la administracin pblica en la forma tradicional. Ambas opciones eran incapaces o insuficientes por s solas para abordar los nuevos problemas. Se recurri en lo esencial a una ampliacin de las funciones gubernamentales. De esta ampliacin cualitativa surgieron, a su vez, importantes tareas que se les asignaron a los organismos de planificacin que se estaban instalando. La primera consisti en la utilizacin de la planificacin como sustituto parcial del mercado en la asignacin de recursos y en el logro de coherencias. Los mecanismos de mercado no funcionan uniformemente, pues no son independientes del sistema socio-econmico en que estn insertos y, por lo tanto, producen formas diferentes de asignacin de recursos. Para que el funcionamiento espontneo de los mecanismos de mercado determine una asignacin de recursos con alguna eficiencia los agentes econmicos requieren ciertas condiciones mnimas de estabilidad. En perodos de fuertes variaciones de precios, de irregular abastecimiento de materias primas, combustibles y maquinaria o de incertidumbre poltica no parece razonable esperar que la accin espontnea de una infinidad de agentes resulte en una aceptable asignacin de recursos o restablezca la estabilidad. Por el contrario, es posible que se acenten las condiciones de inestabilidad.

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Las caractersticas de la situacin econmica de postguerra no hacan posible conseguir condiciones mnimas para que los mecanismos de mercado resolvieran los problemas planteados. El ambiente econmico propio del final de una etapa de crecimiento no era el ms propicio para que la libre iniciativa produjera las modificaciones, en especial de infraestructura, que requera e nuevo estilo econmico. La incertidumbre de las crisis tiende a concentrar la libre iniciativa en actividades de muy corto plazo, que minimicen los riesgos, incluidas las operaciones especulativas. Por ltimo, es muy difcil efectuar el clculo econmico que requiere la operacin del mercado, especialmente en los casos de mediano y largo plazo, sin que l incluya probabilidades de error tan grandes que lo invalida como herramienta prctica. En el caso que preocupa, el clculo econmico era entorpecido adems por factores como el desconocimiento de la tecnologa de mucha de las actividades industriales que se vislumbraban como solucin, y el hecho de que los tamaos de mercado consistentes con las escalas de produccin tecnolgicas eran bastante mayores que los existentes y su ampliacin requera medidas que superaban las posibilidades de cada productor particular o que eran propias de la poltica arancelaria del gobierno. En resumen, la incertidumbre y el alto riesgo asociado a ella, jugaban como elementos inhibidores de la libre iniciativa en la solucin de estos problemas. Era, pues, necesario que el Estado asumiera el papel del productor y creara condiciones bsicas para la nueva etapa de desarrollo tales como la construccin de plantas elctricas, aceras, refinera de petrleo y otras obras de infraestructura industrial capaces de sostener una industria liviana. Por tanto, reemplaz en estos aspectos a la libre iniciativa. Su accin en este campo le oblig a aumentar su participacin en el restablecimiento de los equilibrios globales del sistema. Fue as como asumi responsabilidad creciente en el comercio exterior, en el abastecimiento de bienes de subsistencia, en la poltica monetaria y fiscal reemplazando los mecanismos de ajuste propios del mercado. Pero dicha sustitucin fue parcial, pues en muchas esferas se mantuvo la accin de la libre iniciativa. Adems, una vez cubierta la etapa de la infraestructura industrial fue posible restablecer ciertas condiciones propicias a la operacin de la libre iniciativa, dejando en general a la industria liviana fuera de la accin directa del Estado. En este primer perodo el Estado asume una gran responsabilidad y asigna parte importante de ella a la planificacin. Es as como surgen planes y se disean polticas sectoriales, en especial de electrificacin, industria bsica e infraestructura de transportes. Adems, se intenta manejar la balanza de pagos, el presupuesto del gobierno y la poltica financiera con criterios ajenos a los mecanismos de mercado.

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La segunda funcin, evidentemente relacionada con la anterior, que se asign a la planificacin fue la de racionalizar el proceso de toma de decisiones y la intervencin del sector pblico en el sistema econmico. ntimamente relacionado con la ampliacin del sector pblico se encuentra la necesidad de racionalizarlo. Sometido a mltiples presiones la mayora de las cuales era de naturaleza semejante a las descritas anteriormente, el Estado respondi creando nuevos organismos o modificando los existente, pero no sobre la base de una reestructuracin orgnica. Cuando el sistema poltico trat de guiar al sector pblico como un todo, con criterios generales de nuevo cuo, se top con grandes rigideces. En ese momento se pens que el organismo con mayor visin de conjunto y, por tanto, con aptitud mejor para otorgar racionalidad a las funciones del sector pblico era la oficina de planificacin. Cabe aclarar que, en ciertos casos, los propios mecanismos de planificacin se abrogaron dicha tarea, pues sus intentos de imponer polticas tropezaban con un conjunto de instituciones incapaces de ejecutarlas. Surgieron as proposiciones de reestructuracin de las funciones del sector pblico y ensayos de introducir nuevos mecanismos de ejecucin y control como los presupuestos por programas. Enfrentados los organismos de planificacin al cumplimiento de las tareas antes enumeradas, tuvieron una respuesta que result extraa y novedosa para el sistema poltico. Es lgico imaginar que este ltimo esper de los planificadores una solucin parecida a la que haban brindado en su poca los financistas o los ingenieros que construyeron grandes obras pblicas. Es difcil saber hasta dnde se toma conciencia de la naturaleza del problema planteado a la planificacin. Lo que s se conoce es el tipo de respuesta que sta brind. A poco andar, y en el intento de cumplir sus primeras tareas, la magnitud y las implicaciones de los problemas planteados llev a la elaboracin de estudios que intentaron describir el sistema econmico en conjunto de forma tal que todos los problemas aparecieran vinculados entre s. Pero adems, asociaban estos problemas a otras variables que muchas veces tenan que ver con el propio sustento del sistema poltico. Ejemplos de estos intentos son los anlisis que pretendieron tratar como un todo la poltica industrial, la agraria, la situacin presupuestaria y la balanza de pagos. Los objetivos a alcanzar se solan resumir en variables de sntesis tales como el crecimiento del producto bruto interno, con lo que se quera reflejar el tipo de expansin que, adems de incrementar el bienestar general, tenda a superar definitivamente los factores que haban originado las crisis del sistema. Estas preocupaciones plantearon a su vez nuevas tareas a la planificacin. Una de ellas fue la necesidad de dar orientaciones de carcter general y a plazo mediano y largo a la economa. La naturaleza de los

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problemas percibidos por los organismos de planificacin exiga soluciones diferentes a las requeridas por problemas de corto plazo o de carcter sectorial. Ellas implicaban transformaciones del sistema en su conjunto que no se podan materializar sino en periodos largos y a condicin de que se movilizaran conjuntamente grandes cantidades de instrumentos de poltica econmica. Resultado del intento de cumplir tan ambiciosa labor de orientacin fue el surgimiento de los planes globales de mediano y largo, plazo. Otra tarea que se le plante a la planificacin se deriv de la necesidad de entrenar equipos tcnicos capaces de asumir las nuevas responsabilidades y sistematizar la recopilacin de informacin. El anlisis que los planificadores hicieron de los problemas puso de manifiesto una cantidad de deficiencias. El escaso nmero de profesionales capacitados para poder dirigir nuevas instituciones con un enfoque de conjunto, e incluso para las propias oficinas de planificacin, exigi que stas dedicaran esfuerzos a formar nuevo personal. Este quehacer se ampli a medida que se fue entendiendo mejor la dificultad de los problemas a resolver. Las universidades no pudieron ayudar en esta etapa, pues sus facultades de economa no estaban an preparadas para el cambio de enfoque requerido. Resultado de esta etapa fue la creacin de muchos centros de perfeccionamiento de profesionales, la mayora de los cuales se originaron en el esfuerzo mismo del personal de las oficinas de planificacin. Un efecto secundario de ese esfuerzo, que no ha sido evaluado todava en profundidad, fue la transformacin de muchas de las facultades de economa de las universidades latinoamericanas. Las deficiencias del sistema estadstico son tambin fciles de explicar. Las oficinas de estadstica respondan a la accin previa del sector pblico que requera escasa y distinta informacin. No cuesta imaginar el dficit de datos que se produce cuando se pasa de las habituales actividades administrativas del Estado al intento de planificar la economa. Tal era el cambio, que muchas veces la solucin consisti en crear una nueva tarea para los mecanismos de planificacin consistente en montar sistemas de contabilidad nacional. Como resultado de este esfuerzo se produjo un aumento sustantivo del conocimiento estadstico de los pases latinoamericanos. Todas las funciones hasta aqu enunciadas evolucionaron bastante en los ltimos aos. A medida que se consolida la fase de crecimiento hacia adentro se acentuaron los fenmenos que dieron origen a las nuevas tareas del Estado. La industrializacin debi abordar actividades cada vez ms difciles de instalar, tanto por las dificultades tecnolgicas como por el monto de capital por planta. El proceso de urbanizacin se acentu en la mayora de los pases y pasaron a tener estatus poltico los problemas derivados de las deficiencias en los campos de salud, vivienda y educacin.

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Esto origin nuevas presiones sobre los mecanismos de planificacin, complicando y ampliando las tareas previas. De estas presiones surgieron los intentos de planificar los llamados sectores sociales y de incorporar a los planes de mediano y largo plazo Una interpretacin que abarque lo social y lo poltico. Por ltimo, debe recordarse una funcin impuesta a los sistemas de planificacin por consideraciones de poltica externa. La mayora de los pases latinoamericanos han tenido y tienen graves problemas de balanza de pagos ya sealados. Desde el comienzo del ltimo decenio es habitual que los organismos financieros internacionales, e incluso los pases que otorgan crditos, exijan que la ayuda externa se encuadre en un plan de desarrollo. Este requisito hizo que muchos gobiernos obligaran a los mecanismos de planificacin a presentar planes cuyo objetivo fundamental era conseguir financiamiento externo. De esta poca data la aparicin de una cantidad de planes que centran la atencin en el problema del financiamiento global interno y externo compatibles con ciertas tasas de crecimiento. Se ha examinado hasta aqu un conjunto de funciones de los mecanismos de planificacin sin comentar el grado de xito que se alcanz en su cumplimiento. Ms adelante se har la evaluacin correspondiente. Sin embargo, cabe hacer ahora una reflexin general. Si se medita acerca de la magnitud de las funciones planteadas, se convendr en la imposibilidad de haberlas materializado en el corto perodo de unos quince aos. En la mayora de los casos hubo un cumplimiento ms formal que real de las tareas encomendadas. Por otro lado, es indudable que los, avances logrados an en el mero plano formal constituyen una infraestructura que ha rendido ya frutos de gran valor, entre ellos y a modo de ejemplo el mejor conocimiento, de la realidad de los pases, los cambios en los enfoques de numerosos problemas en los medios universitarios y la transformacin del sector pblico que aunque todava defectuosa en muchos sentidos es hoy capaz de abordar tareas que hace quince aos hubieran parecido imposibles e incluso utpicas.

3.

Evaluacin de las primeras experiencias de planificacin

En los ltimos aos ha cundido un sentimiento de desaliento en Amrica Latina con respecto a la planificacin. Han surgido numerosas crticas que afectan desde el concepto de planificacin hasta detalles de la operacin de los mecanismos que la conforman. Es por tanto difcil evaluar los aspectos positivos y negativos de esta actividad en los pases latinoamericanos sin antes considerar las crticas ms importantes. Entre esas crticas se recogern

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slo dos, que son las ms comunes y lo suficientemente generales como para contener el resto o para relegar otras a un plano secundario. Ambas se expondrn aqu en forma simplificada, sin entrar en detalles, pero tratando de mantener lo esencial de ellas. La primera guarda relacin con la incapacidad demostrada por la planificacin para conseguir las transformaciones del sistema econmico y social que los planes postulaban como objetivos prioritarios. Ejemplos importantes de este tipo de objetivos son: a) alcanzar un sistema social ms justo, libre de las tensiones polticas comunes a la mayora de los pases; b) modificar la estructura de propiedad y produccin en el sector agropecuario; c) reestructurar el sector, pblico para poder adaptarlo a las necesidades de un Estado empeado en resolver las diferencias que implica el subdesarrollo, etc. Como las tensiones polticas en general han alimentado en vez de disminuir y los problemas estructurales que originan dichas tensiones no estn resueltos, se afirma que no se puede confiar en que la planificacin realice ahora lo que no hizo en los ltimos quince aos. Metas y logros han marchado por caminos muy diferentes. Por lo tanto, de ello se sigue que la planificacin no es el mtodo cientfico y operativo que el sistema poltico imagin como solucin de los problemas. La segunda crtica cambia los trminos del problema. Parte de suponer que la planificacin es un excelente mtodo para abordar y resolver las dificultades de los pases subdesarrollados. Lo demuestra la experiencia de los pases socialistas de Europa Oriental y de algunos pases de occidente, en especial del norte de Europa. Por lo tanto, no es atribuible al mtodo la falta de solucin de los problemas, sino al sistema social y poltico que no ha entregado el suficiente poder a los organismos de planificacin para que stos enfrenten la situacin. Como se ve, las dos crticas expuestas son de fondo: a la planificacin como instrumento gua de las transformaciones y al sistema social y poltico como sustentador de una estructura de poder. Ambas crticas se fundamentan en otorgarle atributos a la planificacin que no le son propios. Con respecto a la primera, parece increble que se haya supuesto que un pequeo grupo de tcnicos iba a conseguir en perodos relativamente cortos lo que un sistema social y poltico no haba logrado en decenios. Es justo reconocer que, en una primera etapa, muchos planificadores parecan tener esa impresin, o al menos en los planes se reflejaba un exagerado optimismo. En todo caso, la actitud y el fundamento de la crtica parten del supuesto de un mecanismo de planificacin por encima del sistema poltico institucional y no como parte de l. Tampoco parece razonable suponer y as se hace en la segunda crtica que unos mecanismos de planificacin con escasa o nula experiencia inicial y dotados de poco personal, fueran capaces, aunque

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contaran con todo el poder, de resolver los profundos y reales problemas que se le plantearon al sistema socio-poltico. Aqu se sustentar una tesis bsica para realizar la evaluacin: la planificacin debe ante todo ubicarse en, y no fuera de, el contexto sociopoltico en que ha actuado. Muchos de sus defectos son propios del sistema en que opera y, mientras en ste no se creen ciertas condiciones mnimas, no debe esperarse milagros de la planificacin. Por otro lado, se aceptar que es sta una disciplina en formacin, que en muchos aspectos est en pleno aprendizaje y que slo en algunos campos posee ya una experiencia capaz de hacerla operativa. Es en este contexto en el que deben entenderse los aspectos positivos y negativos que presenta el proceso de planificacin en Amrica Latina, y que se examinan seguidamente.

a)

Aspectos positivos

Entre los aspectos positivos cabe subrayar el aporte hecho por los organismos de planificacin en el esfuerzo destinado a crear una interpretacin del proceso de subdesarrollo de los distintos pases latinoamericanos. Pocas veces se destaca la magnitud de esa tarea, las dificultades que se tuvo que encarar, los grandes progresos logrados en esa materia y lo imprescindible que resulta como primera etapa del proceso de planificacin. Se han registrado significativos avances desde las primeras tensiones sociales y problemas econmicos de post-guerra que hicieron meditar acerca de la situacin de los pases, hasta los presentes conflictos internos y externos del rea, que se discuten hoy: en un marco general de referencia aportado en gran parte por los planificadores. A partir de las primeras interpretaciones de CEPAL son innumerables los trabajos de base aportados por las oficinas de planificacin. Van desde las informaciones esenciales que ayudaron a conformar los indicadores que precisaron los niveles de insuficiencia en que se debata gran parte de la poblacin, hasta planes que intentan disear polticas coherentes para campos tan dispares como la poltica monetaria externa y los llamados sectores sociales (salud, educacin, vivienda). En medio se encuentran las primeras investigaciones de los sectores agrcola e industrial, las evaluaciones del sector pblico, el anlisis de la poltica financiera, los estudios de los ms importantes proyectos materializados en los pases, la cuantificacin de las discrepancias regionales, etc. La mayora de los programas polticos que hoy se plantean como salidas a los problemas de Amrica Latina se apoyan en gran medida en las interpretaciones elaboradas por las oficinas de planificacin y plantean como problemas bsicos los identificados en los planes. Si bien es necesario reconocer que identificar, investigar y relacionar problemas entre s no significa resolverlos, no es menos cierto que sin esta primera etapa los esfuerzos para avanzar se asemejan a un vuelo a ciegas.

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Este esfuerzo en el campo de la interpretacin origin un segundo aspecto positivo del proceso de planificacin: la aceptacin progresiva de la necesidad de cambiar los criterios con que tradicionalmente se manej el sector pblico. Las discusiones que se suscitaron en torno al proceso de planificacin entre funcionarios de distintas entidades pblicas, la difusin de estudios, planes, diagnstico, etc., y los numerosos programas de entrenamiento fomentados por los mecanismos d planificacin terminaron por cambiar los trminos de referencia para el manejo de ese sector. En primer lugar, se atenuaron los criterios especializados de cada institucin, acabndose en gran parte con aquello del mdico que ve todo en funcin de la salud o del funcionario del Banco Central que juzga todo con criterios monetarios. En muchos sectores se est hoy ms compenetrado de las interrelaciones existentes entre los distintos organismos y actividades. Tambin se ha comprendido la necesidad de que el sector pblico asumiera responsabilidades crecientes como productor. Poco a poco, en la mentalidad de los funcionarios, se ha ido aceptando la funcin de productor como una tarea esencial del sector pblico. Propia de este cambio de mentalidad es la aparicin de empresarios pblicos, de numerosos organismos que cumplen importantes funciones antes reservadas al sector privado o al extranjero e incluso que el sector estatal juegue un papel importante en los esquemas de seguridad nacional. Finalmente, la mayora de los organismos admite hoy la necesidad de guiar su accin por planes que sean capaces de considerar simultneamente los numerosos objetivos e interrelaciones en juego. Un tercer efecto altamente positivo fue la introduccin paulatina de una mayor racionalidad en las decisiones. Los distintos organismos han comenzado a preparar planes de accin para perodos ms largos que el ao presupuestario. Han surgido as, por ejemplo, los planes de inversin pblica a mediano plazo. Se han desarrollado asimismo tcnicas que permiten aumentar el grado de la racionalidad en las decisiones mencionadas, que orientan investigaciones y que, a travs de su operacin, ayudan a cambiar la mentalidad de quienes las utilizan, Incluso en aquellos sectores en que los avances son an limitados se ha tomado conciencia de la necesidad de la utilizacin de nuevas tcnicas. En ciertos casos la incorporacin de instrumentos, si bien no han llegado a una etapa de operacin satisfactoria, han producido ya efectos secundarios importantes. Es el caso ya citado de los presupuestos por programa que a pesar de no operar con toda la eficacia que fuera deseable han conseguido que muchas entidades se vean obligadas a estructurar sus gastos en forma diferente a la tradicional. En general, es hoy comn que se preparen planes en diferentes sectores, tales como el agrcola, el industrial, el de transporte, el de la electricidad, etc. En la mayora de los casos se dispone de un mnimo

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de personal entrenado para identificar y evaluar proyectos. Adems, se comprende la necesidad de calcular ventajas y costos indirectos tales como el efecto neto sobre la balanza de pagos y la ocupacin. Todo esto permite afirmar que el sector pblico est hoy mejor capacitado que hace varios quinquenios y que se puede confiar en l para abordar actividades que hasta hace poco no se le hubieran asignado. Por ltimo, otro aspecto positivo es la estabilidad que han adquirido las oficinas de planificacin. A pesar de las crticas, comienzan a sobrevivir a las mayores crisis polticas. Es cada vez ms difcil encontrar gobiernos que se resignen a no contar con un plan que oriente su accin. Asimismo, en los principales ministerios comienzan a sustentarse oficinas sectoriales o regionales de planificacin. Todo esto es de gran importancia, pues cabe prever que en un futuro no lejano ser posible contar con mecanismos de planificacin capaces de superar uno de los principales aspectos negativos: la falta de vinculacin entre los organismos de decisin y aquellos otros encargados de la ejecucin de las polticas.

b)

Evaluacin crtica

La instalacin de los procesos de planificacin y su posterior evolucin en Amrica Latina ha tenido, indudablemente, efectos positivos como los sealados en pginas anteriores. Sin embargo, el grado de progreso fue insuficiente y es posible identificar una serie de causas que explicaran por qu no se ha ido ms lejos. Si se piensa que los pases de la regin, por su condicin de subdesarrollo, estn realmente urgidos de coherencia, racionalidad y eficiencia en sus gestiones gubernamentales y en general en el funcionamiento de sus actividades pblicas y privadas, lo lgico habra sido un progreso sostenido en sus procesos de planificacin, toda vez que esta disciplina proporciona ntidas ventajas para lograr los requisitos anotados. En otras, palabras, la utilidad que la planificacin puede prestar a la conduccin de la actividad socio-econmica, no ha tenido una contrapartida clara, en trminos de hacer de ella un instrumento vital de intervencin estatal en busca de un conjunto coherente de objetivos y metas. La contradiccin sealada se explica por una variedad de causas: desde aqullas que inciden en aspectos tpicos de poltica interna y externa, hasta aqullas que se vinculan ms con los aspectos conceptuales del proceso de planificacin. Sobre las primeras ya se han hecho anlisis y diagnsticos con enfoques crticos y constituyen temas por dems conocidos de quienes se preocupan por el desarrollo de Amrica Latina, Por lo que toca a las segundas, tal vez sea de utilidad hacer algunas reflexiones sobre ciertos aspectos que no han merecido la misma atencin.

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Resulta cmodo y hasta injusto puntualizar crticas y sealar vacos en la evolucin de los procesos de planificacin despus de 15 aos de estudios y anlisis, sin advertir que el esfuerzo pionero de quienes han iniciado esta tarea en la regin ha tropezado con una serie de obstculos que hoy da parecen evidentes, pero que en los inicios de la planificacin latinoamericana eran muy difciles de prever. Se trata, en primer lugar, de una tarea de gran complejidad, que encierra problemas tericos y metodolgicos serios, algunos de los cuales no estn resueltos an en la actualidad. En segundo lugar, comprende problemas relacionados con los grupos de poder econmico y poltico, porque de una u otra forma la planificacin plantea diagnsticos y establece trayectorias de variables que afectan los intereses de tales grupos. En consecuencia, no es extrao que la polmica sobre su legitimidad se haya presentado al discutir e implantar las polticas econmicas que pretendan concretar las intenciones bsicas de los primeros planes. Las evaluaciones sobre la planificacin han sido demasiado severas y exigentes. Tal vez, el entusiasmo de los primeros aos fuera desmedido al no prever con claridad los obstculos que habra de encontrar en su evolucin, y all estn algunas de las races de los juicios exageradamente crticos y hasta condenatorios de que ha sido objeto. No se tiene aqu el propsito de sealar errores y vacos con un nimo de crtica fcil. Parece preferible mirar el decenio pasado como un perodo de aprendizaje, antes que mostrar una preocupacin excesiva por comprobar si un plan se cumpli o no, y en qu grado lo hizo. Se est ahora en mejores condiciones que antes para vincular las esferas econmica, social y poltica en el contexto de un plan, vinculacin imprescindible si se acepta que ste no slo debe contener un conjunto coherente de intenciones, sino que adems stas deben ser tcnicamente factibles y polticamente viables. Con el enfoque anotado en lneas anteriores, se sealan a continuacin las deficiencias ms notorias que, en el campo metodolgico, han obstaculizado la evolucin de las primeras experiencias de planificacin en Amrica Latina. Evidentemente se trata de juicios aplicables a la generalidad de los primeros planes y deben ser interpretados con las salvedades propias de toda generalizacin. i) El contenido de medidas de poltica econmica y social en los primeros planes

Probablemente una de las deficiencias ms notorias de los primeros planes haya sido la forma en que fue considerada la poltica econmica y social. En efecto, aqullos contenan gruesas intenciones sin llegar a la identificacin de medidas concretas. Es ms, planificacin y poltica econmica han llegado a concebirse como disciplinas independientes aunque complementarias en el

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contexto de un plan, al extremo de establecer una cierta secuencia: primero el plan y luego lo que en la poca se dio en llamar su implementacin como algo posterior a l. Tal implementacin se vinculaba con el plan mediante consideraciones muy generales. Parece indispensable concebir ambas disciplinas no slo como complementarias, sino como recprocamente consustanciadas, formando un todo indisoluble en torno a un plan de desarrollo. Haber hecho nada ms que vagas referencias a la poltica econmica, ha determinado que los primeros planes merecieran una unnime aprobacin. En torno a los grandes objetivos y a las trayectorias de las variables, haba acuerdo por lo comn: crecer aceleradamente, disminuir la vulnerabilidad del comercio exterior, redistribuir ms justamente el ingreso, etc., eran metas de aceptacin generalizada. Cuando la discusin se centr en las medidas especficas de poltica econmica que concretaran los mencionados planes, surgieron las diferencias y se hicieron patentes los antagonismos. Es all, en la discusin de medidas, donde realmente se sanciona un plan. Si stas hubieran sido incorporadas con ms detalle en los planes, es muy posible que stos no hubieran sido tan fcilmente aceptados. Entre su rpida aceptacin y su dificultosa puesta en marcha que generalmente condujo al virtual abandono del plan, se present una brecha que ha movido a desazn y escepticismo respecto de la planificacin. ii) La consideracin del corto plazo

Vinculado estrechamente al punto anterior, parece conveniente plantear como otra deficiencia de la implantacin de la planificacin la casi nula consideracin del corto plazo. En efecto, los planes estaban referidos esencialmente al mediano y largo plazo y se pensaba que estos esfuerzos conformaran un marco de referencia claro para la adopcin de decisiones en el corto plazo. La gestin gubernamental est condicionada esencialmente por las presiones de la poltica contingente. El principal objetivo de un gobierno es sustentarse como poder, y en el mediano y largo plazo no es fcil encontrar argumentos convincentes para la movilizacin de las clases sociales y los grupos de poder. Es en el corto plazo en el que se concreta la conduccin de la poltica econmica y social. Muchas veces los gobiernos sacrifican los objetivos de ms largo alcance a la solucin de los problemas de la coyuntura. Es pues de fundamental importancia que los planes a plazos medios y largos tengan un slido sustento en ciertos aspectos de los diagnsticos econmicos y sociopolticos que condicionan con ms fuerza el corto plazo. Hubo pues una atencin menor a los aspectos no econmicos del desarrollo y preocup ms la factibilidad tcnica a mediano y largo plazo que los anlisis de viabilidad poltica en lo inmediato. iii) La inamovilidad de los planes

Desde un comienzo los planes no se consideraron como planteos rgidos, sino sujetos a modificaciones toda vez que sucedieran cambios significativos no contemplados en su diseo y que el plan deba incorporar.

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Se conceba, pues, un proceso continuo de reformulaciones. Lo cierto es que estas consideraciones no se tradujeron en una accin en este sentido por parte de las oficinas de planificacin. Se utiliz el expediente de los planes bienales o anuales para realizar algunos ajustes, pero sin llegar a que las discusiones profundas y continuas de los planes a los diversos plazos, constituyera una tarea permanente del organismo de planificacin. iv) La organizacin institucional

Una preocupacin dominante en los primeros aos fue la ubicacin de la oficina central de planificacin en la pirmide organizativa del sector pblico y en algunos casos las relaciones formales con otras instituciones. Pero no se profundiz en el anlisis de cmo deban alterarse las funciones de importantes organismos de la esfera pblica al insertarse en un proceso de planificacin. Para citar slo un ejemplo: qued fuera del anlisis cmo deba alterar su funcionamiento un Banco Central, cuyos procedimientos estaban respondiendo, en la generalidad de los casos, a situaciones bastante diferentes a las que los mismos planes pretendan alcanzar. Ms an, las tcnicas utilizadas no facilitaban resolver este problema institucional, pues no permitan establecer con claridad la relacin entre las trayectorias de las variables fsicas proyectadas en los planes, y las polticas monetaria, cambiara, de precios, salarios, etc. v) El diseo del plan y la participacin de otros organismos

Los documentos de los primeros planes no trasuntan con detalle la participacin efectiva y la colaboracin con la oficina de planificacin de otros organismos del sector pblico ligados directamente a un proceso de planificacin. Es muy posible que los documentos no reflejen la participacin en la discusin que acerca de la concepcin y diseo del plan pudo existir entre los mecanismos de planificacin y organismos como las corporaciones de fomento, bancos centrales, ministerios de economa y finanzas y otras empresas estatales y entidades operativas. Parece legtimo dudar de que tal participacin haya tenido la profundidad que habra sido deseable, a juzgar por la permanencia de procedimientos y normas de funcionamiento en esas instituciones que no han facilitado precisamente si es que no entorpecido la realizacin de los planes. vi) El grado de detalle de los planes

Evidentemente, la carencia crnica de informacin estadstica y la disponibilidad de mtodos de cmputo convencionales, ha determinado en gran parte la utilizacin de instrumentos casi exclusivamente macroeconmicos. No se puede trabajar en el corto plazo sin un elevado grado de detalle; la adopcin de decisiones lo exige para hacer posible la identificacin de los instrumentos de poltica econmica con las variables especficas sobre las que actan. A modo de ejemplo los planes suponan

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precios constantes y no fueron complementados con la introduccin de precios variables; su consideracin habra requerido un mayor detalle en el tratamiento de las principales variables y la utilizacin de tcnicas menos globales y ms flexibles. vii) La vinculacin entre los mecanismos de Planificacin y los centros de decisin poltica

Otro de los aspectos que requiere alguna reflexin es el de la vinculacin entre las oficinas de planificacin y los medios polticos. Como ya se dijo, las primeras experiencias de planificacin muestran disociacin entre ambos medios. Las veces en que esta disociacin ya sido superada, se ha debido esencialmente al peso poltico que detentaba el director de la oficina de planificacin y no ha sido el producto de un sistema de planificacin en el que las relaciones entre los medios mencionados, estn basadas en traspasos de informacin oportuna, planteamientos de condicionantes tcnicas a las opciones polticas y definicin de marcos de referencia polticos que encuadren las alternativas tcnicas. Sera posible seguir enumerando otros vacos en las experiencias iniciales de la planificacin en Amrica Latina, pero en una u otra forma estn contenidos en los puntos anteriores. Por otra parte, no se ha hecho referencia a circunstancias de poltica interna y externa que completan la explicacin de las diferencias entre las expectativas y los logros efectivos de la planificacin. Se ha querido insistir en aquellos aspectos preferentemente relativos al funcionamiento de los sistemas de planificacin que han sido menos discutidos. El tema es en extremo vasto.

4.

Evolucin reciente de los procesos de planificacin

Se acaba de examinar las primeras experiencias de la planificacin en Amrica Latina y su inmediata evolucin. El anlisis realizado apunt una serie de consideraciones sobre los aspectos positivos y los vacos de dicho proceso en su fase inicial. Hacia fines del pasado decenio es posible identificar algunas preocupaciones importantes que reflejan un cambio significativo en la evolucin de esos procesos. A medida que las expectativas de vastos grupos sociales se van haciendo sentir en forma de vehementes demandas por alcanzar mejores condiciones de vida, y conforme los gobiernos deciden encarar estas presiones, se va tornando cada vez ms difcil la conduccin de la actividad socio-econmica. Las restricciones que existan al comenzar la planificacin se vuelven cada vez ms drsticas y se agregan otras que exigen mayor racionalidad en la gestin gubernamental. Se toma conciencia acerca de

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la ventaja de disponer de un marco de referencia a largo plazo, en el que aparezcan explcitos los objetivos y las metas que garantizaran la coherencia necesaria en la adopcin de decisiones. Por otra parte, parece genuina la preocupacin por el corto plazo, como un perodo que necesariamente est condicionando perspectivas ms prolongadas. Un reflejo de estas preocupaciones es el hecho de que no pocos pases han enfrentado la tarea de disear estrategias y planes de accin a largo plazo, y simultneamente hayan considerado con una urgencia cada vez ms grande el diseo de planes operativos anuales. Estas reacciones llevan a concluir que la planificacin est siendo entendida como un proceso unitario, en que el corto, mediano y largo plazo se condicionan mutuamente y merecen, por lo tanto, un tratamiento que los coordine e integren Sin embargo, una deformacin que en algunos casos se insina es la excesiva ponderacin del corto plazo en detrimento del largo plazo, y una consideracin mucho menor de los planes de plazos intermedios. En otras palabras, si al principio del proceso de planificacin se prestaba preferente atencin al mediano plazo, descuidndose el largo y el corto plazo, parece ser que ahora se estara en la posicin inversa. Adems, las tareas de planificacin requieren esfuerzos sistemticos, previsiones meditadas, y una aguda sensibilidad para captar tanto los problemas sustantivos que van apareciendo en los pases, como los diferentes obstculos metodolgicos con que se va tropezando. La planificacin en los diferentes mbitos plazos, sectores, regiones, etc., requiere una integracin que le confiera el carcter de proceso unitario en lo temporal, en lo espacial y en lo sectorial. En muchos pases de Amrica Latina se observan inquietudes sobre estos aspectos que dan margen a ciertas expectativas alentadoras. Esas inquietudes estn mostrando un cambio real en la forma en que los gobiernos interpretan ahora los procesos de planificacin, y ello resulta en un incremento de tareas a cargo de las oficinas de planificacin, algunas de las cuales ya iniciaron un proceso de reestructuracin para enfrentarlas con ms eficiencia. Conviene, pues, puntualizar los rasgos ms destacados de la evolucin reciente de la planificacin latinoamericana.

a)

La poltica econmica y social

A lo largo de la ltima dcada, y sobre todo en los ltimos aos, se registraron serios intentos de incorporar a las tareas habituales de las oficinas de planificacin las funciones de coordinacin con los organismos operativos del sector pblico en torno a la poltica econmica. En las diferentes instancias de la adopcin de decisiones, los mecanismos de planificacin van adquiriendo al menos presencia formal y, en algunos casos, sta se traduce en una participacin efectiva en el diseo de las polticas gubernamentales. Esto implica obviamente una mayor consideracin de los problemas de corto plazo por parte de las oficinas de planificacin.

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Desde otro punto de vista, el poder poltico percibe cada vez ms claramente la necesidad de disponer de un marco de referencia a largo plazo, para la adopcin de decisiones en la coyuntura. Se reconoce que las transformaciones de la estructura econmica y social latinoamericana exigen acciones de maduracin en plazos prolongados, tanto en lo referente a aspectos econmicos, como a importantes proyectos sociales. Todo ello ha significado que lo mismo las oficinas de planificacin que los organismos operativos del sector pblico confluyan en un cauce ms integrado, interviniendo las primeras en los problemas de corto plazo e intentando los segundos asimilar los planteamientos de las estrategias y los planes en el diseo y puesta en prctica de las diferentes polticas. No se quiere decir con ello que esta confluencia haya alcanzado altos grados de complementacin efectiva, sino simplemente sealar que se registran ya las primeras reacciones por supuesto incipientes en el sentido de perfeccionar los procesos de planificacin.

b)

Nuevas tareas de las oficinas de planificacin

Del punto anterior se desprende con claridad un incremento significativo en las tareas de los mecanismos de planificacin. Sin embargo, se han incorporado a sus funciones una serie de preocupaciones no menos importantes. En efecto, los ltimos aos se han caracterizado por una atencin preferente a los problemas de la planificacin regional, tanto en lo que toca a su discusin conceptual, como en lo que atae a la preocupacin misma de los gobiernos. Los grandes desequilibrios regionales que se observan en los pases latinoamericanos han concitado el inters de incorporar la dimensin regional a los diagnsticos y a la discusin sobre las alternativas de polticas de desarrollo. En esas las oficinas cobran cada vez ms importancia las divisiones o departamentos que encaran la planificacin regional, como una forma de responder a las crecientes presiones de las regiones postergadas. Otras tareas adicionales que asumen las oficinas responsables de la planificacin son las referentes a los planes sectoriales. Si bien esta preocupacin no es nueva, parece ser que en el ltimo tiempo ha cobrado mayor importancia, sobre todo si se piensa en los llamados sectores sociales: educacin, salud y vivienda. En los sectores directamente productivos surge la inquietud de disear planes ms detallados. Adems, la discusin sobre los grandes proyectos industriales, agroindustriales y de infraestructura bsica est presente no tan slo en los organismos financieros o tcnicos de la administracin pblica, sino que se extiende a un mbito ms amplio, en el que los centros de decisin poltica consideran tales proyectos con ms elaborados criterios.

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Una nueva tarea no menos importante que han ido asumiendo las oficinas de planificacin a veces en forma de responsabilidad directa y otras como organismo asesor es la que se refiere a la integracin subregional, ya sea que sta responda a acuerdos multilaterales o tan slo alcance a programas de complementacin bilateral. De ello surge una serie de problemas vinculados a la magnitud de los mercados, las escalas de produccin, el tratamiento del capital extranjero, etc., que requieren respuestas de esos mecanismos sobre aspectos de poltica tecnolgica, infraestructura de transportes y otros relacionados con la poltica internacional. En general los mecanismos de planificacin estn en condiciones de ofrecer dichas respuestas, y ello supone nuevas tareas de investigacin, que a veces deben concretarse en plazos perentorios para satisfacer clusulas establecidas en los acuerdos respectivos.

c)

Vinculacin entre los medios polticos y las oficinas de planificacin

La evolucin reciente de los procesos de planificacin muestra una inquietud evidente por lograr una estrecha vinculacin entre los medios polticos y las oficinas de planificacin. Sin embargo, hay que reconocer que an no se vencen ciertos obstculos bsicos del problema. En algunos casos se toman decisiones para formar comits de coordinacin, pero no todava como una funcin preeminente de los sistemas de planificacin. En efecto es este un aspecto complejo, porque implica hacer compatibles los mbitos poltico y tcnico, que tienen racionalidades distintas. Cabe destacar que en general esta acumulacin de nuevas tareas no se ha visto acompaada del consecuente aumento de los recursos asignados a los mecanismos, planificadores, que carecen por lo comn del personal necesario y no cuentan con presupuestos para extender su radio de accin. Las labores de capacitacin en materia de planificacin y en otras disciplinas ligadas a ella, ha sido otra de las tareas que han debido enfrentar estas oficinas, asumiendo muchas veces la responsabilidad directa de los programas y otras veces colaborando con las universidades y los institutos de entrenamiento del sector pblico. No debe tampoco perderse de vista que aunque no siempre reconocida es comn la funcin de dotar de personal altamente calificado al resto del sector pblico, cuya formacin se ha hecho efectiva en las propias oficinas de planificacin. Ello ha ido creando a su vez nuevas necesidades de capacitacin de los funcionarios recin ingresados. Parece conveniente insistir en las complicaciones que significa el perfeccionamiento de los procesos de planificacin. De los puntos

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analizados anteriormente, en los cuales ha predominado la crtica, puede desprenderse una cierta sensacin de desaliento. Muy por el contrario, la importancia de los problemas que encara la planificacin y el mayor conocimiento que sobre ellos se tiene llevan al convencimiento de que se trata de una empresa trascendente, que requiere tiempo, mucho esfuerzo y, sobre todo, un claro compromiso gubernamental de asignarle responsabilidades y dotarla de recursos y mecanismos de influencia que le permitan desarrollar su potencialidad.

5.

Las tcnicas planificacin

Se ha hecho ya referencia a muchos aspectos importantes de los procesos de planificacin, destacndose los logros y los vacos de su evolucin. Ex profeso no se ha tratado antes el problema de las tcnicas de planificacin, porque se prefiri postergar su anlisis y su evaluacin hasta haberse discutido los aspectos sustantivos del proceso de planificacin, dadas las vinculaciones existentes entre unas y otro. Cuando se evalan los procesos de planificacin, se relegan generalmente los anlisis sobre tcnicas a un plano secundario y marginal. Se tiene la conviccin de que tanto el tratamiento de los problemas bsicos, como las soluciones que se plantean, estn estrechamente vinculados al uso de instrumentos y metodologas. Una evaluacin que excluyera un anlisis sobre las tcnicas utilizadas, serla incompleta. En la eleccin de las tcnicas es donde se manifiesta una forma importante de respuesta a los problemas que plantea la planificacin del desarrollo. Los procesos de decisin que se inspiran en la planificacin deben caracterizarse tanto por su capacidad de anlisis de informacin como por la coherencia de las opciones que considera al poder poltico. Ambos requisitos implican la utilizacin de mtodos que sobrepasan el uso exclusivo del sentido comn. Por consiguiente, exigen el empleo de conocimientos tcnicos de gran potencialidad, lo mismo en el campo del manejo de informaciones, que en el de la compatibilidad de instrumentos, objetivos y supuestos. Sin embargo, todo este esfuerzo se desperdiciara si estas tcnicas no fueran capaces de considerar los problemas que preocupan a los encargados de la decisin. Como dichos problemas varan con el tiempo y son distintos en cada pas, las tcnicas no son transplantables. Requieren por lo menos ciertas adaptaciones. Si una tcnica ha de ser til, debe en primer lugar estar diseada para resolver los problemas que ataen a un cierto sistema socio-econmico. La asociacin no es fcil y es comn encontrar intentos de resolver un determinado problema de planificacin con un mtodo diseado para otro tipo de situacin. Cuando los pases latinoamericanos

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iniciaron sus procesos de planificacin despus que los pases socialistas y capitalistas de Europa Occidental, no son pocos los intentos de hacer calzar a la fuerza tcnicas diseadas para aquellos pases en problemas que son tpicos y caractersticos de Amrica Latina. Suele darse el hecho de que, al comenzar un proceso de planificacin, los requisitos que se le plantean a los mecanismos correspondientes superen la capacidad de las tcnicas disponibles. Su adaptacin requiere un perodo de estudio y de investigacin que puede ser prolongado. Por lo tanto, en muchos casos, slo despus de algunos aos es posible conseguir cierto equilibrio entre problemas y tcnicas. En el caso latinoamericano la situacin se ha visto agravada tanto por la velocidad con que el sistema de planificacin absorbi nuevas tareas como por la amplitud de stas. En los comienzos del proceso las tcnicas se concentraron en problemas generales. Entre otras cosas, se trataba de hacer estimaciones de financiamiento del proceso de industrializacin y de sus efectos sobre el sistema fiscal y la balanza de pagos. Abordadas las etapas iniciales de la industrializacin, se complicaron incluso esas primeras estimaciones. Los posibles caminos a seguir por la industria se multiplicaban y ya no haba proyectos ni decisiones fciles de evaluar, como fue el caso de la instalacin de las primeras industrias bsicas. Cuando se pas a los planes globales de mediano y largo plazo fue necesario considerar un mayor nmero de agentes econmicos y variables. La cantidad de informacin a recoger aument y las coherencias se hicieron ms difciles de estudiar. Comenz as un largo proceso da investigacin que est en marcha. Los requisitos aumentan da a da a medida que el Estado toma mayores responsabilidades en todos los campos. A las primeras estimaciones se agregan hoy intentos de evaluar los efectos de un gran nmero de variables tales como el nivel de actividad e inversin de una gran cantidad de sectores, el comportamiento de muchos sujetos en actividades tan dispares como son el ahorro privado y pblico e incluso los intentos de considerar aspectos sociales y polticos. En resumen, se trata de proporcionar a un Estado que asume grandes responsabilidades, aquellos mtodos para el anlisis, ejecucin y control de polticas que cubren mltiples aspectos del sistema socio-econmico. Se destacarn aqu los campos en que el desafo ha sido ms intenso, tratando de evaluar los progresos logrados. Una de las mayores dificultades del proceso de planificacin fue suscitada por la necesidad de detallar problemas, para desglosar no slo los objetivos, sino tambin los instrumentos. Son muchas las ventajas que as se obtienen. En primer lugar, es posible identificar objetivos competitivos que se esconden tras una meta global del tipo de las tasas de crecimiento as como los mltiples efectos de un instrumento de poltica econmica. En segundo lugar, al hacer

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explcitos los objetivos e instrumentos, la reaccin de los agentes de poltica econmica y de los grupos de poder es activa y no indiferente. Estas reacciones son las que deben evaluarse para juzgar la viabilidad de un plan. Finalmente, es ms fcil requerir informacin con variables desagregadas que con agregadas, ya que exige un menor entrenamiento de quien proporciona los datos. Por otro lado, llevar a cabo estas tareas presenta dificultades que provienen de la necesidad de considerar simultneamente una gran cantidad de variables. Las tcnicas de planificacin hacen su mayor aporte en la solucin de este problema. Recurdese a modo de ejemplo una de las tcnicas ms conocidas. El potencial de anlisis de un modelo de insumoproducto supera lo que puede lograr la ment ms gil. Pero existen problemas para los cuales no hay tcnicas disponibles, y as como las clasificaciones e incluso el modelo mismo de insumo-producto requieren adaptaciones en cada pas, hay otros campos por ejemplo, el de la poltica monetaria y el de la poltica fiscal para los cuales cada pas debe crear sus propios mtodos. El progreso logrado en esta compleja materia es muy disparejo. En la estructura industrial o en la proyeccin de la balanza de pagos se ha avanzado bastante, en tanto que la marcha ha sido ms lenta en otros campos relacionados con los distintos instrumentos de poltica econmica. De cualquier manera, hay una gran diferencia entre los modelos de 10 a 20 variables con que se trabajaba en los primeros planes y los modelos de centenares de variables con que se trabaja hoy en algunos casos. Se han obtenido asimismo progresos en la investigacin de los comportamientos de los agentes que intervienen en el sistema socioeconmico. Al disear una tcnica de planificacin, se intenta en primer lugar definir un cuadro contable que contenga las principales variables. Ello tiene por objeto plantear ms rigurosamente el problema, garantizar un mnimo de coherencia y orientar la bsqueda de informacin. Luego se trata de explicar la relacin no contable que existe entre las variables. Esto supone detectar comportamientos de los sujetos econmicos. Aqu puede prestar una gran ayuda el uso combinado de las tcnicas matemticas con investigaciones destinadas a mejorar y ampliar la interpretacin del proceso de desarrollo. En la esfera de los comportamientos el traslado de tcnicas suele ser ineficiente. En efecto, la conducta de los sujetos vara no slo en el tiempo sino tambin de pas a pas. Esto obliga a ser muy cuidadoso en la eleccin de los mtodos apropiados. Otro problema que se genera en este aspecto es el de polticas que tienen entre otras finalidades la de cambiar los comportamientos. Es este el caso ms comn en los pases que afrontan transformaciones profundas. Debido a ello, algunos pases

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latinoamericanos han tenido que incursionar en nuevas tcnicas. Cabe destacar en este sentido el papel que desempea la experimentacin numrica, herramienta que parece ser de la mayor utilidad tanto en problemas de desagregacin como de comportamientos y que ha logrado un progreso sostenido en los ltimos tiempos. En los modelos utilizados en las primeras experiencias de planificacin, los comportamientos considerados eran mnimos y se referan slo a variables globales. Hoy, por el contrario, su tratamiento ha aumentado considerablemente y hace referencia a metas especficas o a instrumentos claramente identificados. Otro aspecto en que se han logrado algunos progresos es el de la consideracin de las variables no econmicas. En tanto la asociacin entre la estructura econmica y la socio-poltica es profunda, las variables de ambos campos se condicionan mutuamente y los mtodos de anlisis deben tener en cuenta esta interdependencia. Es fcil comprender las dificultades que esta situacin crea en los mtodos, pero es tambin fcil entender que el no considerar esta interrelacin empobrece significativamente el anlisis. Fue as necesario referir cada vez ms las metas y los instrumentos a los grupos socio-polticos que condicionan su manejo. La clasificacin de estos grupos, el anlisis de su influencia sobre la presin por objetivos, el dominio que algunos poseen sobre instrumentos claves de la poltica econmica, son aspectos que las tcnicas tratan de incorporar poco a poco. De esta forma han surgido modelos matemticos que intentan abordar el problema de las variables difcilmente cuantificables y que son las ms comunes en el campo de la poltica y de la sociologa. Todos los progresos anotados no se podran materializar si no existiera el computador, instrumento capaz de resolver los modelos matemticos de gran tamao que estn implcitos en los planteos hechos en prrafos anteriores. La difusin de su uso ha transformado la mentalidad de los expertos en tcnicas de planificacin. Con anterioridad stos saban que un modelo de ms de 20 ecuaciones lineales y pocas incgnitas era difcil de resolver, y, por tanto, se autolimitaban en el planteo de variables y ecuaciones. Con la computacin se abri la posibilidad de resolver modelos con cientos de variables y ecuaciones (incluidos los no lineales), y mejor la calidad del anlisis. Por lo tanto, tienden a ser mayores los contactos entre los responsables de la decisin y los encargados de elaborar los mtodos de planificacin. Finalmente, cabe hacer algunas reflexiones sobre ciertas crticas habituales al diseo y uso de tcnicas destinadas al tratamiento de gran cantidad de objetivos e instrumentos, ante una diversidad de hiptesis alternativas. Generalmente, se los califica de sofisticados y excesivamente tericos, y se afirma sobre todo que la preocupacin por este campo desva la atencin de temas sustantivos de la planificacin del desarrollo.

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Esta crtica puede tener validez cuando estas tcnicas no representan ms que desagregaciones de instrumentos diseados en otros centros y con otros propsitos. Tambin podra tener validez si la preocupacin fundamental se orientase hacia el exclusivo mejoramiento e incluso el logro de un cierto preciosismo de los instrumentos matemticos. Muy distinto es el caso de aquellas tcnicas que se amplan y se hacen ms complejas en el intento de enriquecer las interpretaciones, y que lejos de constituir una sofisticacin innecesaria, justamente permiten analizar con ms rigor y realismo los problemas sustantivos que los crticos suponen arbitrariamente descuidados.

6.

Perspectivas de la planificacin en Amrica Latina

Se expondrn aqu algunos aspectos de las perspectivas de los procesos de planificacin en los pases latinoamericanos sobre la base de lo ya planteado acerca de la evolucin de esos procesos. En primer trmino, puede afirmarse que los procesos de planificacin del desarrollo en Amrica Latina han operado en un medio en que se observa una gran carencia de estudios bsicos sobre la realidad econmica y social de los pases y sobre su dinamismo. El problema ha ido superndose y en aquellos casos en que los estudios resultaron imperiosos para poder actuar con un mnimo de racionalidad, fueron los mismos mecanismos de planificacin los que tomaron a su cargo o impulsaron su realizacin. Ejemplos significativos son las investigaciones de tipo estadstico, las cuentas nacionales, las relaciones intersectoriales, la prospeccin de recursos naturales, etc. Sin embargo, faltan estudios bsicos para interpretar mejor la realidad latinoamericana, conocer con precisin el funcionamiento del sistema productivo, los motivos que determinan la conducta de los agentes econmicos, la conformacin de las estructuras de poder y sus modalidades de accin, la distribucin del ingreso y sus consecuencias sobre los medios para impulsar la formacin de capital, y otros muchos aspectos. Al mismo tiempo, es posible afinar que la capacidad de investigacin que hoy en da tienen los pases latinoamericanos es superior a la de hace algunos quinquenios, y existe la firme impresin que esa capacidad seguir creciendo. Se conforma as un objetivo importante de la planificacin: proponer tareas de investigacin sobre la realidad y funcionamiento del sistema socio-econmico a los medios universitarios y a otros centros de estudios. Parece pertinente suponer que el mecanismo de planificacin se constituya en un elemento catalizador y coordinador de esa capacidad de investigacin, aunando esfuerzos y tratando que los temas y las lneas de

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investigacin abarquen aspectos que coadyuven a una mejor interpretacin de la realidad nacional. Vinculado con lo anterior, conviene destacar otro fenmeno que tambin ha caracterizado a los procesos de planificacin de muchos pases latinoamericanos: la falta de alternativas viables para encarar una poltica de desarrollo que se traduzca en proyectos concretos de inversin y en programas de accin factibles. En muchos casos el financiamiento de tales actividades no ha sido el factor principal que ha postergado la puesta en marcha de los planes, sino ms bien la falta de estudios de preinversin, que constituyen una base sobre la cual se toman decisiones de asignacin de recursos. En general, la planificacin no se ha visto acompaada de estudios sistemticos de preinversin que hayan ido aclarando con antelacin, las posibilidades de concretar objetivos fundamentales del desarrollo, estudios tcnicos que lleguen a definir mejor los alcances y requisitos de inversiones en gran escala o proyectos que por su importancia influyen directamente en la concrecin de las estrategias contenidas en los planes. Si la preinversin, considerada como un elemento indispensable para el diseo y ejecucin de los planes, no se alienta y se le otorga prioridad entre las actividades de los mecanismos de planificacin, difcilmente se vencern algunos de los obstculos principales para su puesta en marcha y desarrollo. En este sentido, esos mecanismos deben constituirse cada vez ms en elementos coordinadores de los estudios de preinversin de las diferentes entidades de la administracin pblica y del sector privado, para lo cual no debe ser ajena a ellos una intervencin directa en la correspondiente asignacin de recursos financieros y humanos. En las perspectivas de funcionamiento de los mecanismos de planificacin tiene singular importancia evitar su alejamiento o divorcio de los centros de decisin del poder poltico y de la administracin pblica. Este aspecto tiene muchas facetas que se relacionan con la jerarqua institucional de esos mecanismos, el carcter puramente asesor que se le ha otorgado en la mayora de los pases latinoamericanos, el respaldo poltico de que gozan los directivos de la planificacin, las modalidades propias de trabajo de sus equipos tcnicos, etc. El alejamiento aludido tiene consecuencias indeseables sobre los planes y otras proposiciones que efectan los mecanismos de planificacin, desvinculndose de una realidad que puede modificarse muy rpidamente y dejar sin base objetiva a dichos planes y proposiciones. Para que ello no ocurra, la planificacin no puede permanecer aislada de los problemas y de las soluciones de la coyuntura o del corto plazo, Pero la cuestin fundamental no es simplemente evitar el alejamiento. Tan importante como esto es asegurar que los mecanismos de planificacin participen en los aspectos coyunturales de la poltica econmica y social con una clara perspectiva del proceso de desarrollo, es decir, partiendo de una visin de la evolucin del sistema econmico y social en el largo plazo y de las etapas que deben

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ir concretndose en plazos medios, Es as como la labor del mecanismo de planificacin adquiere pleno sentido. El peligro de la participacin de los mecanismos de planificacin en los problemas coyunturales, ya sea mediante recomendaciones aisladas o armonizadas en un plan de corto plazo, es que no cuente, en el trasfondo de esas recomendaciones, con una poltica de desarrollo que debe sostenerse a travs de los vaivenes de la accin inmediata. El mecanismo de planificacin puede perder la funcin que le es especfica y transformarse dentro de la administracin pblica en un servicio tcnico ms, sin agregar a la adopcin de decisiones los elementos cualitativos que son caractersticos de una conduccin econmica planificada. Si para cumplir este cometido el mecanismo de planificacin debe formular planes, o simplemente presentar ante el poder poltico un conjunto coherente de objetivos y metas, o indicar algunas lneas de polticas fundamentales para orientar la conduccin econmica y social, es asunto que depender de las circunstancias particulares por las que atraviese cada pas. No se pretende con esto plantear que las tareas de las oficinas de planificacin deben adaptarse en forma mecnica a las situaciones imperantes en determinados momentos. Sera imposible perfeccionar y an hacer funcionar un mecanismo de planificacin en tales condiciones. Justamente es una de las ventajas de la planificacin poder ocuparse de ciertos temas fundamentales para el proceso de desarrollo, por encima de contingencias aleatorias o de los vaivenes de la coyuntura. Sin embargo, esas situaciones deben tenerse en cuenta para definir modalidades de trabajo. Si las condiciones de estabilidad econmica e institucional por las que atraviesa un pas son muy precarias tal vez no sea conveniente reiterar experiencias anteriores de formulacin de planes de mediano plazo estrechamente vinculados a estrategias de mayor alcance y con claras indicaciones de las trayectorias que deben seguir las principales variables econmicas. Convendr que algunos equipos de los mecanismos de planificacin se vuelquen al tratamiento de los ms importantes problemas coyunturales, en tanto que un grupo permanezca abocado a aquellos otros de mayor trascendencia y largo alcance. Habr otros casos en que, existiendo mayor estabilidad institucional, al aplicarse la poltica de desarrollo del gobierno se produzcan cambios muy drsticos en la economa y en las relaciones que caracterizan a la sociedad. Si dicho proceso es muy dinmico se dificulta la previsin en muchos campos, pues sus bases sern muy inestables. El mecanismo de planificacin tiene entonces funciones que cumplir que se relacionan ms con los criterios fundamentales de administracin de sectores bsicos de la economa para incrementar o mantener su efectividad, que con la tradicional formulacin de planes.

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Por lo tanto, es importante que los mecanismos de planificacin sepan evaluar las diferentes situaciones de los pases y ubicarse en ellas, para deducir la mejor forma de operar. Pero en cualquiera de los casos lo que distingue a un proceso de planificacin es su sentido de futuro. Es difcil concebir un proceso de planificacin que no opere en torno a una concepcin por rudimentaria que sea del futuro de la sociedad o de algunos de sus aspectos importantes. Es sta una condicin necesaria para definir el proceso. En caso contrario, las proyecciones, las previsiones, los trabajos de compatibilizacin, la coordinacin y muchas otras tareas que pueden llevar a cabo los mecanismos de planificacin, carecern de un contenido que las diferencie de las funciones normales de la administracin pblica. Estas perspectivas, que no pretenden ser completas, deben encuadrarse en un horizonte temporal consecuente con la naturaleza del problema que se ha tratado. Dentro de ese horizonte, los quinquenios transcurridos desde la instalacin de los procesos de planificacin constituyen un perodo extremadamente corto. Juzgar la evolucin del proceso en ese lapso es tal vez cometer el error de enjuiciar una accin sin esperar el perodo de maduracin necesario. Del mismo modo, plantear las perspectivas apuntadas en el futuro inmediato no se condice con las dificultades que ya se han observado para el perfeccionamiento de estos procesos y se corre adems el riesgo de despertar desmedidas expectativas, como las que rodearon a la planificacin en sus comienzos. El mecanismo de planificacin debiera ser una parte cada vez ms importante del sistema tcnico-administrativo del Estado. El perfeccionamiento de ese mecanismo y su armnica conexin con los centros de decisin y con las entidades operativas de la administracin pblica, constituye un aspecto sustantivo para garantizar el papel de promotor del desarrollo que tiene el Estado en las economas mixtas latinoamericanas. Estas enfrentan problemas muy variados y estn sometidas a fuertes tensiones tanto en lo interno como en lo que se refiere a su insercin en un mundo cuyo dinamismo en lo social, poltico, comercial tecnolgico, etc., es muy acelerado. Lograr satisfacer dentro de este marco las aspiraciones de la comunidad, distribuir mejor los frutos del crecimiento y del progreso y mantener la autonoma de decisiones como pas, es una tarea vasta. Requiere la movilizacin de las energas de la sociedad, y requiere tambin el clculo y la previsin para hacer ms efectivas las polticas econmicas y sociales y en general el esfuerzo para superar las condiciones de subdesarrollo. Difcil sera concebir y menos an en las condiciones actuales un vigoroso proceso de desarrollo sin cambios profundos en el aparato tcnico del Estado, cambios que se relacionan no slo con los aspectos administrativos, sino tambin con la capacidad de generar vas factibles de solucin para anticiparse a situaciones futuras, que podran malograr el resultado de las

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polticas, y para ir identificando nuevos puntos de apoyo que cimenten el proceso de desarrollo. La planificacin debe ser vista desde este ngulo. Su vigencia en el futuro depender de que se considere y al mismo tiempo se le imponga su papel en la conduccin econmica y social, acorde con un enfoque de este tipo, El aparato tcnico del Estado y, por lo tanto, el mecanismo de planificacin se irn transformando as cada vez ms en instrumentos ictneos para hacer frente a la vasta tarea que tienen por delante.

Publicaciones de la CEPAL ECLAC publications


Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Economic Commission for Latin America and the Caribbean Casilla 179-D, Santiago de Chile. E-mail: publications@cepal.org

Valas en: www.cepal.org/publicaciones Publications may be accessed at: www.eclac.org

Revista CEPAL / CEPAL Review


La Revista se inici en 1976 como parte del Programa de Publicaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, con el propsito de contribuir al examen de los problemas del desarrollo socioeconmico de la regin. Las opiniones expresadas en los artculos firmados, incluidas las colaboraciones de los funcionarios de la Secretara, son las de los autores y, por lo tanto, no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Organizacin. La Revista CEPAL se publica en espaol e ingls tres veces por ao. Los precios de suscripcin anual vigentes son de US$ 30 para la versin en espaol y US$ 35 para la versin en ingls. El precio por ejemplar suelto es de US$ 15 para ambas versiones. Los precios de suscripcin por dos aos son de US$ 50 para la versin en espaol y US$ 60 para la versin en ingls. CEPAL Review first appeared in 1976 as part of the Publications Programme of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean, its aim being to make a contribution to the study of the economic and social development problems of the region. The views expressed in signed articles, including those by Secretariat staff members, are those of the authors and therefore do not necessarily reflect the point of view of the Organization. CEPAL Review is published in Spanish and English versions three times a year. Annual subscription costs are US$ 30 for the Spanish version and US$ 35 for the English version. The price of single issues is US$ 15 for both versions. The cost of a two-year subscription is US$ 50 for the Spanish version and US$ 60 for the English version.

Informes peridicos institucionales / Annual reports


Todos disponibles para aos anteriores / Issues for previous years also available
Informe Macroeconmico de Amrica Latina y el Caribe, junio de 2012, 86 p. Macroeconomic Report on Latin America and the Caribbean - June 2012, 80 p. Balance Preliminar de las Economas de Amrica Latina y el Caribe 2012, 102 p.

Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean 2012, 98 p. Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe 2012, 162 p. Economic Survey of Latin America and the Caribbean 2012, 154 p. Panorama de la Insercin Internacional de Amrica Latina y el Caribe 2011-2012, 126 p. Latin America and the Caribbean in the World Economy 2011-2012, 116 p. Panorama Social de Amrica Latina, 2012. 252 p. Social Panorama of Latin America, 2012. Briefing paper 60 p. La Inversin Extranjera Directa en Amrica Latina y el Caribe 2011, 198 p. Foreign direct Investment in Latin America and the Caribbean 2011, 184 p. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe / Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean, 2012, 224 p.

Libros de la CEPAL
115 The changing nature of Asian-Latin American economic relations, German King, Jos Carlos Mattos, Nanno Mulder and Osvaldo Rosales (eds.), 2013, 196 p. 114 China y Amrica Latina y el Caribe. Hacia una relacin econmica y comercial estratgica, Osvaldo Rosales y Mikio Kuwayama, 2012, 258 p 114 China and Latin America and the Caribbean Building a strategic economic and trade relationship, Osvaldo Rosales y Mikio Kuwayama, 2012, 244 p. 113 Competitividad, sostenibilidad e inclusin social en la agricultura: Nuevas direcciones en el diseo de polticas en Amrica Latina y el Caribe, Octavio Sotomayor, Adrin Rodrguez y Mnica Rodrigues, 2012, 352 p. 112 El desarrollo inclusivo en Amrica Latina y el Caribe. Ensayos sobre polticas de convergencia productiva para la igualdad, Ricardo Infante (ed.), 2011, 384 p. 111 Proteccin social inclusiva en Amrica Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos, Simone Cecchini y Rodrigo Martnez, 2011, 284 p. 110 Envejecimiento en Amrica Latina. Sistema de pensiones y proteccin social integral, Antonio Prado y Ana Sojo (eds.), 2010, 304 p. 109 Modeling Public Policies in Latin America and the Caribbean, Carlos de Miguel, Jos Durn Lima, Paolo Giordiano, Julio Guzmn, Andrs Schuschny and Masazaku Watanuki (eds.), 2011, 322 p. 108 Alianzas pblico-privadas. Para una nueva visin estratgica del desarrollo, Robert Devlin y Graciela Moguillansky, 2010, 196 p. 107 Polticas de apoyo a las pymes en Amrica Latina. Entre avances innovadores y desafos institucionales, Carlos Ferraro y Giovanni Stumpo, 2010, 392 p. 106 Temas controversiales en negociaciones comerciales Norte-Sur, Osvaldo Rosales V. y Sebastin Sez C. (compiladores), 2011, 322 p. 105 Regulation, Worker Protection and Active Labour-Market Policies in Latin America, Jrgen Weller (ed.), 2009, 236 p. 104 La Repblica Dominicana en 2030: hacia una sociedad cohesionada, Vctor Godnez y Jorge Mttar (coords.), 2009, 582 p. 103 LAmrique latine et les Carabes au seuil du troisime millnaire, 2009, 138 p. 102 Migracin interna y desarrollo en Amrica Latina entre 1980 y 2005, Jorge Rodrguez y Gustavo Busso, 2009, 272 p. 101 Claves de la innovacin social en Amrica Latina y el Caribe, Adolfo Rodrguez Herrera y Hernn Alvarado Ugarte, 2009, 236 p.

Copublicaciones recientes / Recent co-publications


Decentralization and reform in Latin America. Improving Intergovernmental Relations, Giorgio Brosio and Juan Pablo Jimnez (eds.), ECLAC / Edward Elgar Publishing, United Kingdom, 2012. Sentido de pertenencia en sociedades fragmentadas. Amrica Latina desde una perspectiva global, Martn Hopenhayn y Ana Sojo (comps.), CEPAL / Siglo Veintiuno, Argentina, 2011. Las clases medias en Amrica Latina. Retrospectiva y nuevas tendencias, Rolando Franco, Martn Hopenhayn y Arturo Len (eds.), CEPAL / Siglo XXI, Mxico, 2010. Innovation and Economic Development. The Impact of Information and Communication Technologies in Latin America, Mario Cimoli, Andr Hofman and Nanno Mulder, ECLAC / Edward Elgar Publishing, United Kingdom, 2010. Las clases medias en Amrica Latina. Retrospectiva y nuevas tendencias, Rolando Franco, Martn Hopenhayn y Arturo Len (eds.), CEPAL / Siglo Veintiuno, Mxico, 2010. Sesenta aos de la CEPAL. Textos seleccionados del decenio 1998-2008, Ricardo Bielschowsky (comp.), CEPAL / Siglo Veintiuno, Argentina, 2010. El nuevo escenario laboral latinoamericano. Regulacin, proteccin y polticas activas en los mercados de trabajo, Jrgen Weller (ed.), CEPAL / Siglo Veintiuno, Argentina, 2010. Internacionalizacin y expansin de las empresas elctricas espaolas en Amrica Latina, Patricio Rozas Balbontn, CEPAL / Lom, Chile, 2009. Gobernanza corporativa y desarrollo de mercados de capitales en Amrica Latina, Georgina Nez, Andrs Oneto y Germano M. de Paula (coords.), CEPAL / Mayol, Colombia, 2009.

Coediciones recientes / Recent co-editions


Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2013. Polticas de Pymes para el Cambio Estructural, OCDE / CEPAL, Chile, 2012. Latin American Economic Outlook 2013. SME Policies For Structural Change, OECD / ECLAC, Chile, 2012. Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Amricas: una mirada hacia Amrica Latina y el Caribe 2013, CEPAL / FAO / IICA, Chile, Octubre, 2012. Reforma fiscal en Amrica Latina. Qu fiscalidad para qu desarrollo?, Alicia Brcena y Narcs Serra (editores), CEPAL/SEGIB / CIDOB, Chile, 2012. La sostenibilidad del desarrollo a 20 aos de la Cumbre para la Tierra. Avances, brechas y lineamientos estratgicos para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL / Naciones Unidas, 2012. Sustainable development 20 years on from the Earth Summit. Progress, gaps and strategic guidelines for Latin America and the Caribbean, ECLAC / United Nations, 2012. Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2012.Transformacin del Estado para el desarrollo, CEPAL / OCDE, 2011. Latin America Outlook 2012. Transforming the State for Development, ECLAC/OECD, 2011. Perspectives conomiques de lAmrique latine 2012. Transformation de ltat et Dveloppement, CEPALC / OCDE, 2012. Breeding Latin American Tigers. Operational principles for rehabilitating industrial policies, Robert Devlin and Graciela Moguillansky, ECLAC / World Bank, 2011. Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo, CEPAL / SEGIB, 2011. Espaos ibero-americanos: A uma nova arquitetura do Estado para o desenvolvimento. CEPAL / SEGIB, 2011.

Cuadernos de la CEPAL
100 Construyendo autonoma. Compromiso e indicadores de gnero, Karina Batthyni Dighiero, 2012, 338 p. 99 Si no se cuenta, no cuenta, Diane Almras y Coral Caldern Magaa (coordinadoras), 2012, 394 p. 98 Macroeconomic cooperation for uncertain times: The REDIMA experience, Rodrigo Crcamo-Daz, 2012,164 p. 97 El financiamiento de la infraestructura: Propuestas para el desarrollo sostenible de una poltica sectorial, Patricio Rozas Balbontn, Jos Luis Bonifaz y Gustavo Guerra-Garca, 2012, 414 p. 96 Una mirada a la crisis desde los mrgenes, Sonia Montao (coordinadora), 2011, 102 p. 95 Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia reciente en Amrica Latina y el Caribe, Simone Cecchini y Aldo Madariaga, 2011, 226 p. 95 Conditional cash transfer programmes. The recent experience in Latin America and the Caribbean, Simone Cecchini and Aldo Madariaga, 2011, 220 p. 94 El cuidado en accin. Entre el derecho y el trabajo, Sonia Montao Virreira y Coral Caldern Magaa (coords.), 2010, 236 p. 93 Privilegiadas y discriminadas. Las trabajadoras del sector financiero, Flavia Marco Navarro y Mara Nieves Rico Ibez (eds.), 2009, 300 p.

Cuadernos estadsticos de la CEPAL


40 Amrica Latina y el Caribe: ndices de precios al consumidor. Serie enero de 1995 a junio de 2012. Solo disponible en CD, 2012. 39 Amrica Latina y el Caribe: indicadores macroeconmicos del turismo. Solo disponible en CD, 2010. 38 Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009. Solo disponible en CD, 2010. 37 Amrica Latina y el Caribe: Series histricas de estadsticas econmicas 1950-2008. Solo disponible en CD, 2009.

Observatorio demogrfico / Demographic Observatory


Edicin bilinge (espaol e ingls) que proporciona informacin estadstica actualizada, referente a estimaciones y proyecciones de poblacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Incluye tambin indicadores demogrficos de inters, tales como tasas de natalidad, mortalidad, esperanza de vida al nacer, distribucin de la poblacin, etc. Desde 2013 el Observatorio aparece una vez al ao. Valor por ejemplar: US$ 15. Bilingual publication (Spanish and English) proving up-to-date estimates and projections of the populations of the Latin American and Caribbean countries. Also includes various demographic indicators of interest such as fertility and mortality rates, life expectancy, measures of population distribution, etc. Since 2013, the Observatory appears once a year. Per issue: US$ 15.

Notas de poblacin
Revista especializada que publica artculos e informes acerca de las investigaciones ms recientes sobre la dinmica demogrfica en la regin, en espaol, con resmenes en espaol e ingls. Tambin incluye informacin sobre actividades cientficas y profesionales en el campo de poblacin. La revista se publica desde 1973 y aparece dos veces al ao, en junio y diciembre. Suscripcin anual: US$ 20. Valor por cada ejemplar: US$ 12. Specialized journal which publishes articles and reports on recent studies of demographic dynamics in the region, in Spanish with abstracts in Spanish and English. Also includes information on scientific and professional activities in the field of population. Published since 1973, the journal appears twice a year in June and December. Annual subscription: US$ 20. Per issue: US$ 12.

Series de la CEPAL
Comercio Internacional / Desarrollo Productivo / Desarrollo Territorial / Estudios Estadsticos y Prospectivos / Estudios y Perspectivas (Bogot, Brasilia, Buenos Aires, Mxico, Montevideo) / Studies and Perspectives (The Caribbean, Washington) / Financiamiento del Desarrollo / Gestin Pblica / Informes y Estudios Especiales / Macroeconoma del Desarrollo / Manuales / Medio Ambiente y Desarrollo / Asuntos de Gnero (ex Mujer y Desarrollo) / Poblacin y Desarrollo / Polticas Fiscales / Polticas Sociales / Recursos Naturales e Infraestructura / Reformas Econmicas / Seminarios y Conferencias. Vase el listado completo en: www.cepal.org/publicaciones / A complete listing is available at: www.eclac.org/publications

Las publicaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y las del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) se pueden adquirir a los distribuidores locales o directamente a travs de: Publicaciones de las Naciones Unidas 2 United Nations Plaza, Room DC2-853 Nueva York, NY, 10017 Estados Unidos Tel. (1 800)253-9646 Fax (1 212)963-3489 E-mail: publications@un.org Publicaciones de las Naciones Unidas Seccin de Ventas Palais des Nations 1211 Ginebra 10 Suiza Tel. (41 22)917-2613 Fax (41 22)917-0027

Unidad de Distribucin Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Av. Dag Hammarskjld 3477, Vitacura 7630412 Santiago Chile Tel. (56 2)210-2056 Fax (56 2)210-2069 E-mail: publications@cepal.org Publications of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) and those of the Latin American and the Caribbean Institute for Economic and Social Planning (ILPES) can be ordered from your local distributor or directly through: United Nations Publications 2 United Nations Plaza, Room DC2-853 New York, NY, 10017 USA Tel. (1 800)253-9646 Fax (1 212)963-3489 E-mail: publications@un.org United Nations Publications Sales Sections Palais des Nations 1211 Geneva 10 Switzerland Tel. (41 22)917-2613 Fax (41 22)917-0027

Distribution Unit Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) Av. Dag Hammarskjld 3477, Vitacura 7630412 Santiago Chile Tel. (56 2)210-2056 Fax (56 2)210-2069 E-mail: publications@eclac.org

Los fundamentos de la planicacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe


Textos seleccionados del ILPES (1962-1972)
Ricardo Martner Jorge Mttar
Compiladores

El Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planicacin Econmica y Social (ILPES) ha sido un actor clave en la produccin y difusin del pensamiento de la CEPAL. En el marco de la conmemoracin de sus 50 aos de vida, se presenta esta compilacin de textos de la dcada 1962-1972, en que se encuentran contribuciones destacadas a la esencia del pensamiento de la CEPAL, as como debates que le dieron cuerpo y sustancia al Instituto como centro de desarrollo de capacidades de los gobiernos de la regin. En la lectura de los textos se constata la vigencia de los anlisis y propuestas de poltica, a cuatro y cinco dcadas de distancia, as como las similitudes y diferencias en las discusiones sobre planicacin y desarrollo en dos momentos de la historia latinoamericana separados por cinco decenios. En esta antologa nos concentramos en la primera dcada de labores del Instituto, no solo porque fue la que exploramos en primer lugar, sino principalmente porque la produccin de esos aos seal el camino para los siguientes decenios, con piezas de gran vala por la calidad de los autores y sus contenidos, que abordaban con teoras, conceptos, anlisis y evidencias los problemas y desafos de la planicacin cuando se instalaba en las agendas nacionales de la regin. Los documentos recogen la visin institucional de una poca. En la seleccin se tomaron en cuenta la relevancia y utilidad de los textos para aportar insumos a la reexin actual sobre la planicacin y el desarrollo en la regin. Recordemos que en la dcada de 1960 los pases rmaron un pacto continental de cooperacin para el desarrollo, indito en ese momento, que propona metas ambiciosas de crecimiento econmico, redistribucin del ingreso, modernizacin productiva, bienestar social, estabilidad de precios e integracin regional; es decir, los mismos objetivos y aspiraciones de la agenda de hoy.
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC)

www.cepal.org
Primera edicin Impreso en Naciones Unidas Santiago de Chile S1200845 Diciembre de 2012 ISBN 978-92-1-221103-9 N de venta S.12.II.G.19 Copyright Naciones Unidas 2012

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