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BPZ EXPLORACIN Y PRODUCCIN GRAN TIERRA ENERGY GRUPO PETROLERO SURAMERICANO S.A.C.

INTEROIL KEI PTY LTD SUCURSAL DEL PER MAPLE GAS CORPORATION DEL PER MAUREL ET PROM DEL PER OLYMPIC PER INC. PACIFIC RUBIALES ENERGY S.A. PERENCO PER PETROLEUM LIMITED PETROBRAS ENERGA PER PETROMINERALES PER S.A. PETROPER PLUSPETROL REPSOL EXPLORACIN SAVIA PER S. A. TECPETROL DEL PER S.A.C.

Miembros de la Sociedad Peruana de Hidrocarburos

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Agradecimiento
Sin el apoyo invalorable de la empresa Petrleos del Per PETROPER y de su Presidente del Directorio, Ingeniero Hctor Reyes Cruz, no hubiera sido posible la publicacin y presentacin pblica de este libro. Quiero expresarle mi sincero agradecimiento por su colaboracin en la elaboracin de este importante documento para la industria de los hidrocarburos. Deseo hacer extensiva mi felicitacin y agradecimiento a las 17 empresas de la Sociedad Peruana de Hidrocarburos y al equipo de trabajo que me acompaa por su invalorable contribucin a lo largo de estos doce meses de gestin.

Beatriz Merino Presidenta Sociedad Peruana de Hidrocarburos

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INTRODUCCIN

104 105 106 108 113 120

SECCIN 3

CAPTULO I

Un enfoque estratgico en las polticas pblicas


Hidrocarburos: una oportunidad para la competitividad

Los procesos alrededor de la actividad de hidrocarburos en el Per 3.1. Procedimientos para la produccin de hidrocarburos. 3.1.1. Calicacin de Empresas Petroleras (EP). 3.1.2. Proceso Previo a la Contratacin de Empresas Petroleras. 3.1.3. Los contratos de licencia para la exploracin y explotacin.

20 21 30 40 42 43 47

SECCIN 1
Hidrocarburos: Una oportunidad para el Per 1.1. La produccin actual: petrleo y gas. 1.2. Demanda creciente e insatisfecha. 1.3. Cunto se invierte en la exploracin y explotacin de hidrocarburos?.

Anexos

SECCIN 2
Desarrollo de la poltica de hidrocarburos en el Per 2.1. La poltica de hidrocarburos: caracterizacin. 2.2. El contenido de la poltica pblica de hidrocarburos: balance actual. 2.2.1. En qu consiste la poltica de hidrocarburos del Per?. 2.2.2. Articulacin con otras polticas.

CAPTULO III Mejorando el modelo regulatorio


Decisiones para incrementar la competitividad

ndice

47 56 72 76

136 137 137 138 150 165

SECCIN 1
Anlisis del marco regulatorio actual del sector hidrocarburos 1.1. Bienes jurdicos y derechos protegidos por la regulacin. 1.2. Resea de la regulacin ambiental en el Per. 1.3. El acceso al recurso hidrocarburfero. 1.4. El desarrollo de los proyectos de exploracin de hidrocarburos. 1.5. El desarrollo de los proyectos de explotacin de hidrocarburos. 1.6. Los pasivos ambientales. 1.7. Los reportes a las autoridades competentes. 1.8. Vigilancia y control ciudadano. 1.9. El desarrollo de las actividades de scalizacin. 1.10. Balance de la regulacin normativa.

SECCIN 3
Una visin estratgica para el sector hidrocarburos

Anexos

CAPTULO II

Una nueva arquitectura institucional


Estructuras para el logro de resultados

173 17 9 182 1 83 196 199 199 202 210 213 217

88 89 92 96 97 100 101 103

SECCIN 1
Los problemas institucionales que enfrenta el sector 1.1. Dispersin orgnica y falta de visibilidad poltica. 1.2. Limitada capacidad institucional.

SECCIN 2
Aportes para el mejoramiento de la regulacin del sector hidrocarburos 2.1. Sobre el otorgamiento de derechos sobre los hidrocarburos. 2.2. Sobre la certicacin ambiental. 2.3. Sobre las licencias y permisos. 2.4. Sobre el control posterior y la scalizacin ambiental. 2.5. Sobre la transparencia, la vigilancia y el control ciudadano.

SECCIN 2

Rediseando la arquitectura institucional del sector hidrocarburos 2.1. Creacin de un Viceministerio de Hidrocarburos. 2.2. Fortalecimiento de la Gestin de los Recursos Humanos. 2.3. Implementacin de la Ventanilla nica en el sector hidrocarburos. 2.4. Implementacin de las tecnologas de informacin y comunicacin.

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22 23 24 30 31 32 32 33 34 36 38 39 43

Grco Grco Grco Grco Grco Grco Grco

1-I 2-I 3-I 4-I 5-I 6-I 7-I

Grco 8-I Grco 9-I Grco 10-I Grco 11-I Grco 12-I Grco 13-I Grco 14-I Grco 15-I Grco 16-I Grco 17-I Grco 18-I Grco 19-I Grco 20-I Grco Grco Grco Grco 21-I 22-I 23-I 24-I

grcos

44 54 54 57 60 60 65 65 66 67 69 69 71 74

Grco 25-I Grco 26-I Grco 27-I

Produccin scalizada de hidrocarburos lquidos Produccin anual de petrleo crudo en el Per entre perodo 2003 y julio 2013 Produccin diaria de petrleo crudo en el Per entre los aos 2002 y 2012 Evolucin de la Matriz Energtica en el mundo - ltimas cinco dcadas Evolucin de la Matriz Energtica en el Per ltimas cinco dcadas Desarrollo del consumo nal de energa por sectores Estructura del consumo nal de energa por sectores Consumo de energa por tipo Actividad de Hidrocarburos Consumo nacional de petrleo (miles de barriles diarios - MBD) Evolucin de la demanda interna en Barriles Top 20 de pases con mayor dependencia del petrleo Polticas pblicas para resolver problemas pblicos Una poltica implcita Articulacin de los planes del sector Organigrama relacionado al sector hidrocarburos Lineamientos de poltica de modernizacin del Estado Desarrollo de los lineamientos de la poltica de Modernizacin del Estado Principios de la Poltica Ambiental Inversiones en Hidrocarburos (millones de dlares) Intercambio Comercial Regalas en Hidrocarburos al 2012 Regalas por Camisea Evolucin de la asignacin por canon y sobrecanon petrolero Asignacin del canon y sobrecanon segn regin Evolucin de la transferencia por canon y sobrecanon gasfero Estrategia general para una poltica de hidrocarburos Entidades involucradas en la actividad de los hidrocarburos Organigrama actual del Ministerio de Energa y Minas Organigrama actual del Ministerio de Energa y Minas Propuesta de organigrama del Ministerio de Energa y Minas Propuesta de organigrama del Viceministerio de Hidrocarburos

106 107 108 109 111 114 115 116 117 118 121 122

Grco Grco Grco Grco

6-II 7-II 8-II 9-II

Grco 10-II Grco 11-II Grco 12-II Grco 13-II Grco 14-II Grco 15-II Grco 16-II Grco 17-II

Procesos para la produccin Flujograma del Proceso de Calicacin de Empresas Petroleras por Perupetro Flujograma del Proceso de Negociacin Directa de Empresas Petroleras por Perupetro Flujograma del Proceso de Seleccin de Empresas Petroleras por Perupetro Flujograma del proceso de Contratacin de Empresas Petroleras Proceso en la etapa de exploracin Proceso en la etapa de explotacin Categorizacin genrica de las actividades de hidrocarburos y los Estudios de Impacto Ambiental Clasicacin de Estudios de Impacto Ambiental Participacin Ciudadana en la aprobacin del Estudio Ambiental Organizacin del Ministerio de Energa y Minas Organizacin del Viceministerio de Energa y Minas en materia de Hidrocarburos Nmero de eventos presenciales del proceso de negociacin o concurso Nmero de participantes de eventos presenciales por inicio de negociacin o concurso Nmero de eventos presenciales posteriores a la suscripcin del contrato de licencia Nmero de participantes en eventos presenciales posteriores a la suscripcin del contrato de licencia Declaracin de Impacto Ambiental -DIA Estudio de Impacto Ambiental semidetallado Estudio de Impacto Ambiental - EIA Plan de Manejo Ambiental Plazos para la evaluacin y aprobacin de EIA Levantamiento ssmico al 31 de agosto de 2013 Perforacin de pozos al 31 de agosto de 2013 Perforacin exploratoria Informe Estadstico MINEM Produccin scalizada promedio de hidrocarburos lquidos Produccin scalizada promedio de GN Produccin mensual promedio de petrleo Promedio de produccin scalizada de Gas Natural Promedio de produccin scalizada de LGN Obligaciones en el sector hidrocarburos Procedimiento de supervisin directa Esquema explicativo del procedimiento administrativo sancionador

143 143 144 144 152 153 154 155 157 163 164 164 170 171 171 172 172 173 183 186 188

Grco Grco Grco Grco

1-III 2-III 3-III 4-III

Grco 5-III Grco 6-III Grco 7-III Grco 8-III Grco 9-III Grco 10-III Grco Grco Grco Grco 11-III 12-III 13-III 14-III

89 90 91 98 99

Grco Grco Grco Grco Grco

1-II 2-II 3-II 4-II 5-II

Grco 15-III Grco 16-III Grco 17-III Grco Grco Grco Grco 18-III 19-III 20-III 21-III

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22 25 25 26 27 28 29 35 37 68 70 93 94 95 110 112

Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro

1-I 2-I 3-I 4-I 5-I 6-I 7-I 8-I

cuadros

Cuadro 9-I Cuadro 10-I Cuadro 11-I Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro 1-II 2-II 3-II 4-II 5-II

Produccin de Hidrocarburos Lquidos (MBPD) Reservas probadas de Hidrocarburos Lquidos Pozos perforados por Categora Ao 2012 Reservas de Hidrocarburos al 31 de diciembre del 2012 Variacin de las Reservas Probadas Recursos de Hidrocarburos al 31 de diciembre del 2012 Reservas probadas Amrica del Sur y Amrica Central Consumo de gas (billones de metros cbicos BMC) Consumo de petrleo (MBPD) Regalas por Camisea Distribucin del canon petrolero Resumen Cuantitativo del Cuadro de Asignacin de Personal del MINEM rganos de Lnea Resumen Cuantitativo de plazas ocupadas en Direcciones Generales del MINEM - rganos de Lnea Resumen de Pagos a personal nombrado y contratado CAP-CAS Licitacin Internacional para el otorgamiento Decretos Supremos que autorizan Licencias y Modicaciones de Contrato de exploracin o explotacin de hidrocarburos Proyectos de Contrato pendientes de aprobacin Proceso de Seleccin 2010 Proceso de trmite del EIA - Ssmica 2D Lote 108 Autorizaciones y licencias vigentes de Petroper S.A. Proceso de Participacin Ciudadana Instrumentos de Gestin Ambiental para la actividad de exploracin del sector de Hidrocarburos Actividades consideradas como exploracin (D.S. N. 015-2006-EM)

161 165 168 174 177 178 179 181 184 187 189 190 191 192 193 194 195 201

Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro

4-III 5-III 6-III 7-III 8-III 9-III

Cuadro 10-III Cuadro 11-III Cuadro 12-III Cuadro 13-III Cuadro 14-III Cuadro 15-III Cuadro 16-III Cuadro 17-III Cuadro 18-III Cuadro 19-III Cuadro 20-III Cuadro 21-III Cuadro 22-III Cuadro 23-III Cuadro 24-III Cuadro 25-III

113 119 124

Cuadro Cuadro Cuadro

6-II 7-II 8-II

145 158 160

Cuadro Cuadro Cuadro

1-III 2-III 3-III

207 212 216 218

Permisos requeridos para los Proyectos de Exploracin de Hidrocarburos Actividades que requieren Estudio Ambiental segn el RPAAH (D.S. N. 015-2006-GM) Permisos requeridos para los proyectos de explotacin de hidrocarburos Autoridades competentes en materia de pasivos ambientales del subsector hidrocarburos "Etapas del proceso de Identicacin de pasivos ambientales (R.C.D. N. 005-2019-DGFA-CD)" Atribucin de responsabilidades de renudiacin de pasivos ambientales Remediacin de pasivos ambientales Reportes a autoridades competentes Autoridades competentes para la scalizacin en el Subsector hidrocarburos Procedimiento Administrativo Sancionador para el subsector hidrocarburos (DGFA) Cuadro de medidas administrativas y sanciones aplicables, segn las leyes N. 29325 y N. 28611 Competencias de Osinergmin Procedimientos de supervisin de Osinergmin (R.C.D. N. 171-2013-DS-CD) Procedimientos Administrativos especiales aprobados por Osinergmin Procedimiento Administrativo Sancionador de Osinergmin (D.S. N. 272-2012 OS-CD) Medidas Administrativas y Sanciones aplicables por Osinergmin (D.S. N. 272-2012-DS-CD) Cuadro de Autoridades competentes para la Fiscalizacin en materia de Seguridad y Salud en el trabajo Cuadro sobre el otorgamiento de derechos en materia de hidrocarburos Cuadro sobre la Certicacin Ambiental Cuadro sobre licencias y permisos Cuadro sobre el control posterior y la scalizacin ambiental Cuadro sobre la transparencia, la vigilancia y el control ciudadano

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acrnimos

ANA Autoridad Nacional del Agua CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratgico BCF Billones americanos de pies cbicos BLs Barriles DGFFS Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre DGAAE Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos DGH Direccin General de Hidrocarburos DIA Declaracin de Impacto Ambiental DP Defensora del Pueblo EAE Evaluacin Ambiental Estratgica ECA Estndares de Calidad Ambiental EIA Estudio de Impacto Ambiental EIA-d Estudio de Impacto Ambiental detallado EIA- sd Estudio de Impacto Ambiental semidetallado FISE Fondo de Inclusin Social Energtico GLP Gas Licuado de Petrleo GN Gas Natural GNV Gas Natural Veicular Inrena Instituto Nacional de Recursos Naturales LMP Lmites Mximos Permisibles MBPD Milies de Barriles por Da MBls Miles de Barriles MEF Ministerio de Economa y Finanzas Minagri Ministerio de Agricultura MINEM Ministerio de Energa y Minas MINTRA Ministerio de Trabajo MMBls Millones de Barriles MMBOE Millones de Barriles de petrleo equivalente (1 barril de petrleo = 6,000 pies cbicos de gas) MMMBls Miles de Millones de Barriles

MMSTB MSTB MOF MTPE NUMES OASS Oefa ONDS OGCS OIT Osinergmin PAMA PAC PCM PEI PEMA PESEM POA PMA ROF Senace SERNANP Sinampe Sinefa SNMPE SPH STB TCF

Millones de Barriles de petrleo fiscalizado a condiciones estndar Miles de Barriles de petrleo fiscalizado a condiciones estndar Manual de Organizacin y Funciones Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo Nueva Matriz Energtica Sostenible Oficina de Asesoramiento en Asuntos Socioambientales Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad Oficina de Gestin de Conflictos Sociales Organizacin Internacional del Trabajo Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minas Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental Plan Ambiental Complementario Presidencia del Consejo de Ministros Plan Estratgico Institucional Programa Especial de Manejo Ambiental Plan Estratgico Sectorial Multianual Plan Operativo Anual Plan de Manejo Ambiental Reglamento de Organizacin y Funciones Sistema Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones Ambientales Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Sociedad Nacional de Minera Petrleo y Energa Sociedad Peruana de Hidrocarburos Barriles de petrleo fiscalizado a condiciones estndar Trillones americanos de pies cbicos

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El Per es un pas en crecimiento y desarrollo. En los ltimos diez aos ha tenido una de las economas ms destacadas a nivel mundial. Esto se ha dado debido al compromiso asumido en pos de la estabilidad macroeconmica y gracias a una buena gestin scal, lo que ha resultado en una fuerte inversin privada, disminucin de su deuda y acciones para reducir la pobreza. Sin embargo, el pas an tiene varios desafos que superar. Si bien hay buenas condiciones macroeconmicas, es necesario seguir trabajando para superar ciertas brechas. Por ejemplo, para sostener este crecimiento debe asegurarse el suministro de energa, en especial a la poblacin y a la industria. Esto debe hacerse como parte de la agenda de acciones para incrementar nuestra competitividad nacional. Es nuestra tarea revisar si las condiciones de poltica del sector hidrocarburos estn en lnea con esta agenda. Es sabido que en los ltimos aos el sector de los hidrocarburos en el pas ha tenido una serie de dicultades. Si bien la produccin total de gas natural y condensados asociados ha aumentado luego del inicio de la produccin del Proyecto Camisea, la produccin de petrleo crudo ha disminuido. Esta reduccin se debera no slo a que no se han desarrollado nuevos campos de produccin sino, adicionalmente, al excesivo tiempo que se requiere para gestionar y obtener autorizaciones para explorar, explotar y luego producir. A lo anterior se suman los riesgos naturales de la industria y un contexto de conictividad social en el cual se puede ver inmersa. La construccin de infraestructura para la realizacin de actividades de exploracin y explotacin, en algunos casos sobre territorios de comunidades y pueblos indgenas en Amazona, representan un escenario de negociaciones constantes con poblaciones locales y de una visin de sostenibilidad permanente en aquello que se disea. Precisamente, la industria se ha visto en la necesidad de desarrollar mecanismos de dilogo y negociacin, as como mantener altos estndares de cuidado ambiental en aras de garantizar la realizacin de sus actividades en un panorama de viabilidad. Por lo tanto, se puede armar que la industria ha tenido dicultades para la produccin en un escenario de exigencias socio ambientales, ante las cuales ha desarrollado estrategias y vocacin de dilogo, respeto de los derechos y cumplimiento de la ley. En este contexto, cul ha sido la poltica del Estado peruano para con la industria de los hidrocarburos? La situacin que se vive es resultado de un conjunto de decisiones relacionadas a una manera de entender cmo aprovechar nuestros recursos. Las polticas de promocin de la inversin en su momento se centraron principalmente en un esquema de desarrollo de la industria basada en el libre mercado, la inversin privada y una alta regulacin estatal a travs de la produccin normativa. A la par se ha venido dando una poltica para realizar un cambio en la matriz energtica hacia el aumento de la produccin y masicacin del consumo del gas natural. Sin embargo, en estricto, la poltica de hidrocarburos no ha tenido una posicin preeminente frente a las anteriores, sino que se ha visto subsumida en estas. El resultado es que las decisiones que se han efectuado se han hecho priorizando otros ejes de la economa y no concentrados en lo que esta industria necesita en especco. El sector hidrocarburos requiere ser desarrollado, como muchos otros dominios de la poltica, con una mirada estratgica. Un paso fundamental para ello es considerar que el aprovechamiento de los hidrocarburos constituye, hoy en da, una oportunidad para lograr superar los problemas y cumplir con los objetivos de la poltica econmica y de desarrollo que tiene el pas. Podramos decir que el sector constituye una oportunidad que viene siendo desaprovechada y que, de revertir dicha situacin, esta industria podra aportar signicativamente al desarrollo sostenible del Per. El presente Libro Blanco se enmarca en este objetivo.

introduccin

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El Libro Blanco de los Hidrocarburos expresa el esfuerzo de las empresas que son parte de la Sociedad Peruana de Hidrocarburos para presentar al Estado una agenda nacional que permita disear una estrategia planicada, tcnica y operativa para lograr los resultados esperados en nuestra industria. Planicada, toda vez que se necesitan una serie de pasos debidamente organizados y coherentes para el logro de los resultados; tcnica, pues sus caractersticas hacen que su desarrollo y mayor productividad requieran decisiones particulares, distintas, aunque no necesariamente divergentes, a la electricidad y la minera; y operativa, ya que no debe constituir una mera poltica simblica, que marque la buena voluntad del Estado, sino, ms bien, una serie de decisiones concretas y denidas para el logro de los resultados. De manera adicional, este libro representa nuestros aportes en la construccin de un nuevo contrato social que involucre al Estado, la empresa privada y la sociedad civil. Este implica la reestructuracin de las relaciones existentes entre los tres actores: Estado que cree las condiciones y brinde las garantas para la inversin, que respete los derechos y se haga responsable de dirigir una poltica clara, coherente y organizada; un sector empresarial que invierta responsablemente y genere una extraccin sostenible del recurso, aportando a la competitividad y desarrollo del pas; y una sociedad civil que confe en el Estado y sienta que sus derechos son garantizados. El nuevo contrato se presenta como una necesidad debido a que la relacin del Estado y la empresa ha sido pendular e inestable. En efecto, desde inicios del siglo XX, con el descubrimiento de pozos de petrleo, principalmente en La Brea y Parias, los hidrocarburos han sido uno de los recursos ms importantes para el pas junto a la minera, puesto que su uso es de vital importancia tanto en materia energtica como industrial. Pero, al mismo tiempo, ha generado controversias signicativas a lo largo de la historia. A pesar de su importancia, la recurrente inestabilidad poltica que enfrenta el pas ha incidido en el devenir de la historia de la actividad en hidrocarburos, y no ha permitido construir las condiciones para generar un desarrollo del sector ms competitivo y que ayude a lograr las metas que el Estado se plantea con respecto al recurso. Queda claro, que la formulacin de las mejoras para el desarrollo de los hidrocarburos debe estar enmarcada en una lgica de planicacin en el corto, mediano y largo plazo. Las respuestas posibles a esta problemtica tienen diferentes matices que buscaremos incluir en la propuesta a exponer a continuacin. La estrategia de poltica pblica para el sector buscar aportar en la construccin de este nuevo contrato social, mientras hace viable que la exploracin y explotacin de hidrocarburos se realice de forma responsable ambiental y socialmente. Esto se enmarca en la reestructuracin de la arquitectura institucional y la implementacin de una reforma regulatoria sobre las actividades del sector que facilite el proceso de produccin del recurso. Para realizar esta tarea, el Libro Blanco ha sido dividido en tres partes, cada una con un objetivo concreto que apunte a construir este tipo de estrategia. La primera parte titulada Un enfoque estratgico en las polticas pblicas Hidrocarburos: una oportunidad para la competitividad, tiene como objetivo analizar la situacin del sector hidrocarburos, as como la poltica pblica del Estado Peruano en esta materia, identicando las dicultades, potencialidades y retos que enfrenta para promover su desarrollo eciente, ambientalmente sostenible y respetuoso de los derechos ciudadanos, como forma de aportar a la competitividad y desarrollo del pas. La segunda parte o captulo 2 Una nueva arquitectura institucional tiene como objetivo revisar el diseo de las instituciones involucradas en la produccin del petrleo, con nfasis en el Ministerio de Energa y Minas en pos de evidenciar los problemas burocrticos que afectan a la actividad para, nalmente, redisear la arquitectura institucional del sector. Esto, con la nalidad de que las estructuras organizativas apunten a ser ms especializadas y planicadas y, a su vez, generen mejores resultados para el crecimiento de la industria en armona ambiental y social. La tercera parte que se ha titulado Mejorando el modelo regulatorio Decisiones para incrementar la

competitividad analiza el marco regulatorio del sector hidrocarburos, en particular el de la fase upstream (exploracin y explotacin), y propone mejoras que desarrollen el sector energtico en concordancia con otras polticas nacionales como la poltica energtica, la poltica nacional de competitividad, la consulta previa, entre otras. As, como conjunto, este Libro representa la base para un gestin eciente del sector hidrocarburos con el n de lograr el incremento de la competitividad, con responsabilidad ambiental y social. Se sostiene sobre la base de cuatro objetivos de poltica que forman todo el sistema de esta estrategia: 1. Aumentar la produccin para cubrir la demanda interna y superar la balanza comercial decitaria. 2. Aportar a la competitividad y desarrollo del pas. En este sentido, la actividad hidrocarburfera tiene una relevancia particular para la mejora de la competitividad y el logro de los objetivos de desarrollo del pas, centrados en la inclusin social y el crecimiento econmico. 3. Garantizar el respeto y el compromiso con el ambiente. Tanto Estado, empresas y ciudadanos se comprometen a lograr los mayores estndares ambientales, de modo que no slo se proteja y scalice ambientalmente las actividades actuales, sino que tambin se comprometan, los tres actores, en la remediacin de los pasivos existentes, como evidencia de un mayor compromiso ambiental y social. 4. Promover mejores relaciones comunitarias. Una mejor gobernanza es indispensable para el logro de objetivos nacionales; esto implica un compromiso expreso de las empresas por mejorar sus relaciones comunitarias y de los ciudadanos por una mayor voluntad de dilogo en el que el Estado se convierte en un facilitador del dilogo, sin despojarse de su funcin de garante de derechos. Esperamos que este documento sea de utilidad para todos quienes estamos involucrados en la mejora del sector. Sobre todo, al momento de evaluar las decisiones que apunten a consolidar un sector ms competitivo. Pero, adems, representa una nueva manera de entender a la industria: somos parte del desarrollo del pas y ello nos compromete a mejorar junto con el pas.

Beatriz Merino Presidenta Sociedad Peruana de Hidrocarburos

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captulo I

Un enfoque estratgico en las polticas pblicas


Hidrocarburos: una oportunidad para la competitividad

La presente seccin tiene como objetivo analizar la situacin del sector hidrocarburos a partir de la poltica pblica del Estado en esta materia, identicando las dicultades, potencialidades y retos que enfrenta para promover su desarrollo eciente, ambientalmente sostenible y respetuoso de los derechos ciudadanos, como forma de aportar a la competitividad y desarrollo del pas. En efecto, la produccin de petrleo se ha reducido notablemente en los ltimos veinte aos, con un estancamiento en los ltimos tres, y la industria enfrenta numerosas barreras administrativas para realizar los proyectos de exploracin y explotacin que permitiran identicar nuevas reservas as como superar la brecha de la balanza comercial de hidrocarburos lquidos. Si bien la produccin total de gas natural y condensados asociados ha aumentado en los ltimos aos luego del inicio de la produccin del Proyecto Camisea, la produccin de petrleo crudo, por el contrario, no slo ha disminuido, sino que, adems, en aos recientes se ha estancado. Al mismo tiempo, la demanda interna de derivados del petrleo ha aumentado, como tambin viene ocurriendo a nivel mundial, consumo que no logramos satisfacer con nuestra produccin actual. Ante ello, el Per ha optado por la importacin de derivados de petrleo, que se estima genera gastos de hasta cinco mil millones de dlares para adquirir combustible en cantidad suciente, generando, tambin, una balanza comercial decitaria en la que se importa mucho ms de lo que se exporta. Para satisfacer la demanda interna de combustible se requiere no slo aumentar nuestras reservas sino, adems, extraer el recurso y producir. Con ms reservas y ms produccin se lograra satisfacer la demanda interna. De este modo, se podra destinar lo que se invierte en importar derivados del petrleo en, por ejemplo, dar viabilidad al establecimiento de la nueva matriz energtica, poltica de Estado prioritaria para el Per.

SECCIN 1

HIDROCARBUROS: UNA OPORTUNIDAD PARA EL PER

1.1. La produccin actual: petrleo y gas


La produccin nacional de hidrocarburos lquidos se concentra en aquella cantidad de gas natural y petrleo crudo extrados por las empresas operadoras para su comercializacin. En los ltimos aos en el Per, la produccin total de hidrocarburos se ha incrementado producto de la entrada en operacin del proyecto del gas de Camisea. Sin embargo, una mirada ms detallada nos permite observar que, si consideramos solo la produccin de petrleo crudo, esta no ha aumentado sino que, ms bien, ha disminuido en los ltimos diez aos, habindose estancado en los ltimos tres. Esta reduccin se debera no slo a que no se han desarrollado nuevos campos de produccin sino, adicionalmente, al excesivo tiempo que se requiere para gestionar y obtener autorizaciones para explorar, explotar y luego producir.

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Cuadro 1 - I:

Produccin de Hidrocarburos Lquidos (MBPD)


Hidrocarburo Lquido Petrleo Crudo Lquidos GN TOTAL
Fuente: MINEM. Elaboracin propia.

Miles de Barriles por da 2002 92.6 4.1 96.7 2003 87.1 4.1 91.2 2004 80.0 14.2 94.2 2005 75.3 35.9 111.2 2006 77.5 38.1 115.6 2007 77.3 36.7 114.0 2008 76.7 45.8 122.5 2009 68.8 74.2 145.2 2010 72.6 84.4 157.0 2011 68.8 83.0 151.8 2012 66.7 86.2 152.9

ao 2003, la mayor produccin de petrleo crudo corresponda a la Amazona, esta empez a disminuir de forma constante desde ese ao. En el 2012, slo en selva, la produccin signic 9,323 millones de barriles al ao cuando en el 2003 era de 21,1442. Esto se puede apreciar tambin en la produccin diaria, que de acuerdo con cifras de Perupetro, en el 2003, fue de 87.5 mil barriles diarios, de los cuales, en ese momento, 57.9 correspondan slo a la selva; en cambio para el 2012, la produccin diaria total fue de 66,7 MBPD, siendo los correspondiente a la selva slo de 25.5 MBPD, cifra menor a los 26.1 MBPD que se extraen en la zona continental del noroeste del pas (en el zcalo martimo la cantidad fue de 15.1 MBPD). De acuerdo con Ros Villacorta3, esta disminucin no sera reciente, sino que se estara dando desde inicios de la dcada de los noventa. Estamos, por tanto, frente a un escenario en el que, a diferencia de veinte aos atrs, la produccin total se ha reducido de manera crtica porque se ha reducido la exploracin y explotacin principalmente en selva. Esto tambin ha trado como consecuencia que la produccin de petrleo se haya, prcticamente, estancado en los ltimos tres aos. Al mismo tiempo se ha iniciado una migracin del petrleo al gas, y el consumo de los derivados del petrleo se ha incrementado.
Grco 3 -21:-Produccin diaria de petrleo crudo en el Per entre los aos 2002 y 2012 Grco I: Produccin Fiscalizada de Petrleo
Perodo: 2003 - Septiembre 2013

Grco 1 - I:
(Miles de barriles/da)

Produccin scalizada de hidrocarburos lquidos


Miles de barriles/da

Grco 1 - 1: Produccin fiscalizada de hidrocarburos lquidos Produccin fiscalizada de hidrocarburos lquidos

Produccin anual de petrleo crudo en el Per entre perodo 2003 y julio 2013
70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0

Petrleo Lquidos de gas natural

157 145 120

153

153

99

111

Miles de Barriles Diarios (MBPD)

2000

2005

2008

2009

2010

2011

2012

0.0
2003 2004 17.8 10.7 51.3 79.9 2005 19.4 10.7 45.3 75.5 2006 20.0 12.0 45.5 77.5 2007 21.0 12.0 44.2 77.1 2008 25.0 13.0 38.4 76.4 2009 26.7 13.9 30.5 71.0 2010 26.1 15.7 30.9 72.7 2011 26.9 14.6 28.1 69.5 2012 26.1 15.1 25.5 66.7 2013 25.1 12.8 25.0 62.9

Noroeste Fuente: Fuente: MINEM. MINEM Elaboracin: SNMPE Elaboracin: SNMPE. Zcalo Selva TOTAL

18.0 11.6 57.9 87.5

En el ao 2012, la produccin nacional total de hidrocarburos lquidos fue de 153 mil barriles por da (MBPD). De acuerdo con el MINEM, de ese total, la produccin de lquidos de gas natural correspondi a 86.2 MBDP, mientras que la de petrleo crudo fue de tan slo 66.7 MBDP. Lo que viene sucediendo es que se est promoviendo un mayor consumo diario y domstico de gas como, por ejemplo, en el transporte, lo que produce que gradualmente se produzca ms el gas para consumo interno. La produccin de petrleo crudo tuvo una disminucin clara entre el 2002 y el 2012: se redujo en 10 millones de barriles anuales. De acuerdo con cifras de Perupetro, mientras en el ao 2002, la produccin de petrleo crudo era de 33,862 millones de barriles al ao, en el ao 2012 fue de 23,984 millones de barriles1, es decir, diez mil millones de barriles menos en un lapso de diez aos. Cabe resaltar que en este panorama, la mayor reduccin en la produccin ha ocurrido en la zona de selva. Mientras que en el
2 1

Fuente: Perupetro Fuente: Perupetro.

Elaboracin: Perupetro

RIOS VILLACORTA, Alberto (2013) La cruda realidad del petrleo en el Per. En: http://www.esan.edu.pe/conexion/actualidad/2013/03/28/realidadpetroleo-peru/

Cabe sealar que incluso durante el ao 2002, la produccin en la selva era mayor: 22,893 millones de barriles. RIOS VILLACORTA, Alberto (2013) La cruda realidad del petrleo en el Per. En: http://www.esan.edu.pe/conexion/actualidad/2013/03/28/realidadpetroleo-peru/.

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Grco 3 - 1: Produccin diaria de petrleo crudo en el Per entre los aos 2002 y 2012 Grco 3 Fiscalizada - I: Produccin de Petrleo
Perodo: 2003 - Septiembre 2013

Produccin diaria de petrleo crudo en el Per entre los aos 2002 y 2012
70.0 60.0 50.0 40.0 30.0

En los ltimos 10 aos en el Per se ha observado un incremento de reservas totales, con un ligero descenso de reservas probables y posibles entre el 2011 y el 2012. De acuerdo con la Direccin General de Hidrocarburos del Ministerio de Energa y Minas (en adelante DGH)7, este descenso se habra debido a la revaluacin y ajustes tcnicos de las ubicaciones a perforar en los campos de cada lote. Sin embargo, la constante ha sido de aumento en el caso de las reservas probadas, tal como se aprecia en el siguiente cuadro.

Miles de Barriles Diarios (MBPD)

Cuadro 2 - I:

Reservas probadas de Hidrocarburos Lquidos


Reservas Probadas de Hidrocarburos al 31/12/11

20.0

AO
10.0 0.0
2003 2004 17.8 10.7 51.3 79.9 2005 19.4 10.7 45.3 75.5 2006 20.0 12.0 45.5 77.5 2007 21.0 12.0 44.2 77.1 2008 25.0 13.0 38.4 76.4 2009 26.7 13.9 30.5 71.0 2010 26.1 15.7 30.9 72.7 2011 26.9 14.6 28.1 69.5 2012 26.1 15.1 25.5 66.7 2013 25.1 12.8 25.0 62.9

2000
323.393

2001
399.56

2002
374.052

2003
352.532

2004
379.316

2005
382.866

2006
415.769

2007
447.482

2008
532.662

2009
530.905

2010
582.030

2011
579.164

Petrleo MBLs
18.0 11.6 57.9 87.5

Noroeste Zcalo Selva TOTAL

Lquido de GN MBLs GN TCF

582.227 8.655

579.816 8.725

578.839 8.715

577.021 8.723

717.986 11.489

695.392 11.928

681.519 11.842

674.103 11.821

658.201 12.201

631.72 12.002

657.968 12.462

626.995 12.7

Fuente: Osinergmin.

Fuente: Perupetro Fuente: Perupetro.

Elaboracin: Perupetro

Para producir se necesita saber al menos cuntas reservas se tienen. Las reservas de hidrocarburos son las cantidades de petrleo crudo o gas natural comercialmente recuperables. Existen reservas probadas4, probables5 y posibles6, es decir, recursos petrolferos o gasferos descubiertos y comercializables, dado que hay facilidad para extraer el recurso. Cuando los recursos petrolferos o gasferos han sido descubiertos pero no son comercializables an, hablamos de reservas contingentes. La cantidad de reservas de hidrocarburos se determina una vez que se han terminado las operaciones de exploracin y se sabe si son comerciables o no. En otras palabras, la actividad de exploracin es la que permite conrmar la existencia de reservas y si estas pueden ser comercializables. Es por ello que, si queremos tener certeza respecto de la existencia de ms reservas de las actualmente registradas, se deben realizar ms exploraciones y se deben hacer de una manera sostenida en el tiempo. Esta es la nica manera de establecer ms reservas y saber si pueden ser posibles de comercializar o no.

Este nmero de reservas signica exploraciones realizadas. Aumentar exploraciones para buscar ms reservas a su vez signica realizar perforaciones. En el ao 2012, en el Per se perforaron 207 pozos (Cuadro 3): 9 pozos fueron exploratorios, 2 pozos conrmatorios y 196 pozos de desarrollo8. De ese total, 198 pozos se han perforado en la Costa-Noroeste, mientras que el resto fueron perforados en la selva. La cantidad de pozos perforados durante el 2012 fue menor a la del ao 2011, que lleg a los 242 pozos.

Cuadro 3 - I:
ZONA Noroeste Zcalo Selva TOTAL
Fuente: DGH.

Pozos perforados por Categora Ao 2012


EXPLORATORIOS 0 2 7 9 CONFIRMATORIOS 0 0 2 2 DESARROLLO 178 18 0 196 TOTAL 178 20 9 207

Reservas probadas son las cantidades de petrleo o gas que, mediante un anlisis de datos geolgicos y de ingeniera de yacimientos explorados, se puede estimar con un alto grado de conanza pueden ser recuperables comercialmente en las actuales condiciones econmicas. Es la reserva que tiene mayor certeza para su extraccin. En las reas donde hay reservas probadas se perforan pozos de desarrollo, con el objeto de avanzar en la explotacin racional del yacimiento dentro del rea que ha sido aprobada. (Direccin General de Hidrocarburos 2012 Libro Anual de Reservas de Hidrocarburos - Resumen Ejecutivo, Lima: MINEM). 5 Reservas probables son aquellas cantidades de recurso a una fecha dada, en reas cercanas a yacimientos probados, y determinadas por medio de estudios geolgicos y de ingeniera de yacimientos. En las reas de reservas probables se perforan pozos conrmatorios. (Direccin General de Hidrocarburos 2012 Libro Anual de Reservas de Hidrocarburos- Resumen Ejecutivo, Lima: MINEM). 6 Reservas posibles hacen referencia a la cantidad estimada de hidrocarburos a una fecha dada, que podra existir en formaciones identicadas por medio de estudios geolgicos y de ingeniera, pero que an no han sido vericadas. En las reas de reservas posibles, se perforan pozos de exploracin, con el objeto de vericar las posibles acumulaciones de hidrocarburos entrampadas en una estructura geolgica. (Direccin General de Hidrocarburos 2012 Libro Anual de Reservas de Hidrocarburos- Resumen Ejecutivo, Lima: MINEM).
4

La DGH ha estimado lo siguiente sobre las reservas probables al 31 de diciembre del 2012: Petrleo, 668.2 MMBIs, lo cual representa un descenso en 132.7 MMBIs en comparacin con el ao 2011 (800.9 millones de barriles); Gas Natural, 7,709.2 BCF, lo cual representa un descenso en 1,125.8 BFC en comparacin con el ao 2011 (8,835 BCF); Lquidos de Gas Natural, 430.9 MMBIs, lo cual representa un descenso de 78.4 MMBIs en comparacin con el ao 2011 (509.3 MMBIs). Sobre las reservas posibles, al 31 de diciembre del 2012, la DGH ha estimado lo siguiente: Petrleo, 770.0 MMSTB, lo cual representa un descenso de 905.0 MMSTB en comparacin con el ao 2011 (1,675.0 MMSTB); Gas Natural, 5,142.3 BCF, lo cual representa un descenso en 2,401.7 BCF, en comparacin con el ao 2011 (7,544 BCF); Lquidos de Gas Natural, 263.6 MMBIs, lo cual representa un descenso en 36.32 MMBIs en comparacin con el ao 2011 (151 MMBIs). Estas variaciones entre el 2011 y el 2012 se deberan a reevaluaciones y ajustes tcnicos de las ubicaciones a perforar en los campos. Fuente: Resumen ejecutivo del Libro Anual de Reservas de Hidrocarburos al 31 de diciembre del 2012. 8 Direccin General de Hidrocarburos (2012) Libro anual de Reservas de hidrocarburos Resumen Ejecutivo.
7

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25

De acuerdo con Perupetro, hasta agosto del 2013, slo se han perforado 57 pozos, de los cuales 51 fueron de desarrollo y 6 exploratorios (no se han realizado perforaciones de pozos conrmatorios)9. De ese total, 9 fueron pozos perforados en selva (5 de desarrollo y 4 exploratorios), 33 en el Noroeste (todos de desarrollo) y 15 en el zcalo continental (13 de desarrollo y 2 exploratorios). Con lo anterior se puede armar que, si bien nuestras reservas han tenido un ligero aumento, para que se produzca un mayor incremento de estas es necesario seguir explorando y ello signica a su vez perforar ms. A mayor perforacin, mayor exploracin, mayor nivel de conocimiento geolgico de las reas exploradas y, a su vez, aumento de probabilidades de tener certeza respecto a posibles reservas tanto de gas como de petrleo. Para efectos de realizar exploraciones, hay que sealar la correlacin existente entre la realizacin de ssmica y la perforacin de pozos exploratorios: la ssmica permite identicar indicios de la probable existencia de un recurso (sedimentos fsiles) en el subsuelo, luego de lo cual se evala los resultados (calidad) para saber si es pertinente iniciar una perforacin de un pozo exploratorio. De esta manera, el nmero de ssmicas a realizar (o realizadas) permite establecer cuntas probabilidades hay de realizar perforaciones y con ello concretar exploraciones (es decir, tener pozos) y, nalmente, certicar reservas. Estos procesos de exploracin son costosos y tienen un alto riesgo de inversin toda vez que no se sabe si, nalmente, el recurso ser comercializable. Hasta agosto del 2013 slo se ha realizado una operacin de ssmica 2D correspondiente a 788.4 km en la Selva norte por la empresa Pacic Stratus Energy. De igual manera, slo se han realizado dos operaciones ssmicas 3D, ambas en el zcalo continental (Costa norte) por los operadores Moche Energy y BPZ Energy correspondientes a 2,040 km. A diferencia de lo ocurrido en el ao 2010 en que se realizaron 7,405 km de ssmicas 2D y 4,271 km de ssmicas 3D, y del 2011 en que se realizaron 5,070 km de ssmicas 2D y 3,018 km de ssmica 3D, hasta agosto del 2013, las cifras muestran un descenso constante en las operaciones de ssmica. Al 31 de diciembre del 2012, el total de nuestras reservas (entre probadas, probables y posibles) es de 8,259.4 MMBOE.

Las reservas probadas de petrleo para el Per10, al 31 de diciembre del 2012, equivalen a 632,906 MSTB. La proyeccin del sector de acuerdo con la DGH es recuperar estas reservas a travs de los 24 contratos que actualmente estn llevando a cabo operaciones de explotacin. Cabe resaltar que las cifras de las reservas probadas del ao 2012 representan un ligero incremento de 53.7 millones de barriles de petrleo en comparacin con el ao 2011 (579.2 millones de barriles) tal como se aprecia en el Cuadro 5. Por otro lado, las reservas probadas de gas natural equivalen a de 15,376.3 BCF, cifra que en comparacin con el ao 2011 presenta una variacin de 21.09% que corresponden a 2,676.6 BCF ms. De igual manera, las reservas probadas de lquidos de gas natural se han estimado en 789.8 MMBIs, lo cual representa tambin un incremento con respecto al ao 2011 (Cuadro 5).

Cuadro 5 - I:

Variacin de las Reservas Probadas


Reservas probadas Al 31 de diciembre del 2011 Produccin del ao 2012 Revisiones Al 31 de diciembre del 2012
Fuente: DGH.

Petrleo (MBIs) 579,164 -24,396 78,138 632,906

Gas Natural Seco (BCF) 12,700 -418.79 3,095.37 15,376

Lquidos de Gas Naturales (MBIs) 626,995 -31,596 194,372 789,772

Cuadro 4 - I:

Reservas de Hidrocarburos al 31 de diciembre del 2012


RESERVAS Probadas Petrleo, MMBIs Lquidos del Gas Natural, MMBIs Total Hidrocarburos Lquidos, MMBIs Gas Natural, TCF Total Petrleo Equivalentes, MMBOE
Fuente: DGH.

Las reservas no probadas (probables + posibles) han sido estimadas en 1,436.3 millones de barriles y estn asociadas a los 75 contratos que actualmente estn llevando a cabo operaciones de exploracin y explotacin. Los recursos11 de petrleo al 31 de diciembre del 2012 se estimaron en 3,982.3 millones de barriles que, comparados con las cifras del 2011, son mayores en 1,208 millones de barriles (2,773.5 millones de barriles).

Tipos de Hidrocarburos 632.9 789.8 1,422.7 15.4 3,985.4

Probables 668.2 430.9 1,099.1 7.7 2,384.0

Posibles 770.0 263.6 1,033.6 5.1 1,890.7

Perupetro (2013) Estadstica Petrolera mensual Setiembre 2013.

De acuerdo con DGH, al 2012, el 39.7% de las reservas probadas de petrleo se encuentran en la Selva Norte y corresponde en su gran mayora a yacimientos de crudos pesados. El 37.2% dese encuentran en la Costa Norte y corresponden a reservas remanentes de yacimientos maduros de crudos livianos, con poco azufre. Mientras que el 22.7% restantes son reservas probadas de crudo liviano que se encuentran en el zcalo continental ubicados mayoritariamente frente a la Costa Norte del pas. 11 Los recursos son hidrocarburos descubiertos pero que no constituyen reservas probadas porque no se dan las condiciones para su explotacin comercial (no es econmica o tcnicamente viable su extraccin). Sirven para determinar la estrategia exploratoria de un campo, y con ello proyectar las actividades fsicas e inversiones dirigidas al descubrimiento de nuevas reservas de hidrocarburos que permitan restituir las reservas de los campos actualmente en explotacin y dar sustentabilidad a proyectos de desarrollo de los campos a mediano y largo plazo. (Direccin General de Hidrocarburos 2012 Libro Anual de Reservas de Hidrocarburos - Resumen Ejecutivo, Lima: MINEM).
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Cuadro 6 - I:

Recursos de Hidrocarburos al 31 de diciembre del 2012


Tipo de Hidrocarburo Petrleo, MMBIs Lquidos del Gas Natural, MMBIs Total Hidrocarburos lquidos, MMBIs Gas Natural, TCF Total Petrleo Equivalente, MMBOE
Fuente: DGH.

Cuadro 7 - I:

Reservas probadas Amrica del Sur y Amrica Central


1991 Argentina Brazil Colombia Ecuador Per Trinidad y Tobago Venezuela 1.7 4.8 1.9 1.5 0.8 0.6 62.6 0.6 74.6 2001 2.9 8.5 1.8 4.6 1.0 1.0 77.7 1.4 98.8 2010 2.5 14.2 1.9 6.2 1.2 0.8 296.5 1.3 324.7 2011 2.5 15.1 2.0 6.2 1.2 0.8 295.5 1.1 325.4

Recursos 3,982 4,213 8,195.5 79.8 21,493

Hasta aqu, podemos armar que:

Otros pases y Amrica Central TOTAL

Nuestras reservas han aumentado en los ltimos aos. Eso se debera a exploraciones exitosas que

han permitido certicar estas cantidades. Sin embargo, la produccin ha disminuido en los ltimos diez aos y se ha estancado en los ltimos tres, con tendencia a la baja. Si nuestras reservas van en aumento, existe una brecha entre lo que se tiene y la capacidad para aprovecharlo. Es decir, no se estn aprovechando (explotando) las reservas que muy probablemente tenemos.

Fuente: BP Statiscal Review of World Energy. Junio, 2012. Elaboracin propia.

Teniendo este panorama de nuestras reservas actuales es conveniente preguntarnos si la cantidad de reservas actuales nos garantizara no slo el autoabastecimiento sino, adems, el ser atractivos y competitivos frente a otros pases de la regin latinoamericana. De acuerdo con el BP Statistical Review of World Energy de junio del 2012, Amrica del Norte (Canad, Estados Unidos y Mxico) representa el 13.2% de las reservas probadas de petrleo en el mundo. Medio Oriente, representa el 48.1%, lo cual corresponde a 795 miles de millones de barriles a nales del 2011. Amrica del Sur y Amrica Central como una sola regin representan el 19.7% de las reservas probadas del mundo (325.4 MMMBls), de las cuales slo Venezuela representa el 17.9% (295.5 MMMBls). Per en este contexto representaba a nales del 2011 el 0.1% de reservas probadas en el mundo.

En comparacin con otros pases de la regin, nuestra cantidad de reservas probadas an es nma (Cuadro 7), incluso respecto a la cantidad de reservas que existen en el mundo. Sin embargo, cabe resaltar una vez ms que, si queremos tener certeza respecto a la existencia de ms reservas que las actualmente registradas, es necesario realizar ms exploraciones. Si partimos de la premisa de que nuestras reservas en el 2011 fueron de 579 millones de barriles, de acuerdo con Villacorta12, y si se mantiene la produccin actual, el Per tendra reservas probadas de petrleo para 25 aos, por debajo de la media mundial (que es de 40 aos). Por ello, el problema estriba no slo en establecer la necesidad de aumentar las reservas, sino denir qu porcentaje de estas la industria ser capaz de extraer para cubrir la demanda a travs de un aumento en la produccin de derivados del petrleo. Con todo lo anterior podemos concluir que, a pesar de que nuestras reservas han aumentado, nuestra produccin no ha ido a la par. Y la disminucin de nuestra produccin no se debe necesariamente a la falta de reservas. Como veremos en el Captulo 3, lo que est sucediendo es que no estamos aprovechando (explotando) nuestras reservas, debido al excesivo tiempo que se requiere para gestionar y obtener autorizaciones para explorar y luego producir. Por otro lado, la demora en el inicio de la exploracin no permite identicar nuevas reservas, lo que nos coloca en desventaja comparativa con otros pases de la regin latinoamericana. Si se busca aumentar las reservas, se debe apuntar a tener la capacidad real para explorar y luego producir. Es decir, no seremos atractivos frente a otros pases de la regin para explorar si es que no garantizamos que, luego de exploraciones exitosas, se pueden realizar actividades de explotacin y produccin de derivados de hidrocarburos, a lo que debe sumarse una mayor y mejor infraestructura, promocin de la comercializacin del petrleo crudo e incluso de sus derivados.

12

RIOS VILLACORTA, Alberto (2013) La cruda realidad del petrleo en el Per. En: http://www.esan.edu.pe/conexion/actualidad/2013/03/28/ realidad-petroleo-peru/.

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1.2. Demanda creciente e insatisfecha


El bienestar y desarrollo de la sociedad se encuentran vinculados a la disponibilidad y uso de la energa. De hecho, el desarrollo que durante el siglo XX se observ en gran parte del mundo estuvo acompaado de un consumo creciente de energas fsiles, especialmente del petrleo13. En la actualidad, la produccin mundial de petrleo crudo es de alrededor de 82 millones de barriles por da. El principal productor del mundo es Rusia, seguida por Arabia Saudita y Estados Unidos, los cuales producen, conjuntamente, alrededor de un tercio del total mundial14. Los principales consumidores de derivados del petrleo en el mundo son Estados Unidos, Europa y Japn, conjuntamente con pases emergentes como China e India que con su crecimiento econmico han incrementado su demanda de hidrocarburos para abastecer sus industrias. Estos pases representan ms de la mitad de la demanda mundial de petrleo. En cuanto a la demanda por gas natural, esta ha crecido en similar magnitud para el mismo periodo, liderada por Estados Unidos, principal consumidor de GN en el mundo, seguido por Rusia, Irn y Gran Bretaa15. En ese sentido, el petrleo y el gas natural han representado una participacin global que supera el 50% dentro de la Matriz Energtica Mundial en las ltimas cinco dcadas. El tercer proveedor de energa primaria lo constituye el carbn, que se ha mantenido con una participacin de alrededor del 28%, conforme se aprecia del siguiente grco:

El comportamiento del petrleo y el gas natural en la Matriz Energtica Peruana resulta similar con relacin al incremento signicativo del gas natural, por el desarrollo de los proyectos de Aguayta y Camisea:

Grco Grco 5 -5 1:- I:


MBEPD 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Evolucin de Matriz Energtica el Per ltimas cinco dcadas Evolucin de lala Matriz Energtica en elen Per - ltimas cinco dcadas
Hidroenerga 11.2% 1.3% 11.0% 1.3% Gas Natural 16.6% 1.4% Petrleo 15.7% 3.2% 29.8% Carbn 10.3%

83.2%

85.2%

78.6%

76.8% 58.2%

4.3%

2.5%

3.4%

4.3%

1.7%

1971

1981

1991

2001

2011

Grco 4 - I:
MBEPD 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Grco 5 - 1: Evolucin de la Matriz Energtica en el Mundo ltimas cinco dcadas Evolucin de la Matriz Energtica en el Per - ltimas cinco dcadas
Hidroenerga 11.2% 1.3% 11.0% 1.3% Gas Natural 16.6% 1.4% Petrleo 15.7% 3.2% 29.8% Carbn 10.3%

Fuente: Osinergmin,GERENCIA Gerencia de FiscalizacinDE de GN.. Fuente: OSINERGMIN, DE FISCALIZACIN GN.


Elaboracin: OSINERGMIN

Parte del desarrollo econmico de un pas implica la generacin de energa que las industrias productivas requieren para poder operar. La energa est presente en toda actividad humana. Est presente en el hogar en las actividades ms bsicas como cocinar, baarse o mirar televisin y se encuentran en las actividades ms complejas, como la minera o los textiles. Por ello, la generacin de energa es clave para hacer viable el desarrollo de nuevas actividades econmicas, as como aanzar el crecimiento de las existentes.

83.2%

85.2%

78.6%

76.8% 58.2%

4.3%

2.5%

3.4%

4.3%

1.7%

1971

1981

1991

2001

2011

Fuente: Gerencia DE de FISCALIZACIN Fiscalizacin de Fuente: Osinergmin, OSINERGMIN, GERENCIA DE GN. GN.
Elaboracin: OSINERGMIN

HORN MUTSCHLER, Manfred. (2009)Matriz Energtica en el Per y Contribucin de las Energas Renovables, Lima. SOCIEDAD NACIONAL DE MINERA, PETRLEO Y ENERGA. Informe Quincenal de la SNMPE (44): Los Hidrocarburos. 2009, pg. 2. 15 bid. pgs. 2-3.
13 14

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31

En los siguientes grcos se muestra el desarrollo y la estructura del consumo nal de energa por sectores:

agroindustria y pesca; y 2.4% corresponde a un consumo no energtico. Dicho consumo de energa estuvo conformado de la siguiente manera: 60.1% hidrocarburos; 16.4% lea, bosta & yareta; 17.6% electricidad; 4.3% carbn mineral y sus derivados; 2.0% bagazo y carbn vegetal y 0.04% energa solar16.

Grco 6 - I: Grco 6 - 1:
500 000 400 000

Desarrollo consumo nal de-energa por sectores Evolucin de la del Matriz Energtica en el Per ltimas cinco dcadas

Grco 8 - I:

Consumo de energa por tipo


2% 0% 4%

300 000

TJ
200 000 100 000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1988 1991 1992 1993 1994 1986 1990 1996 1998 1985 1987 1989 1995 1997 1999

18%

Hidrocarburos Lea, bosta y vareta Electricidad


60%

Carbn mineral Bagazo y carbn vegetal Energa solar

Uso no energtico Pblico servicios agricultura


Fuente: CENTRO NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATGICO. Fuente: Centro Nacional de Planeamiento Estratgico. Elaboracin: CEPLAN

Industria Transporte Residencial comercial

16%

Grco 7 - I: Grco 7 - 1:
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0

Estructura del consumo nal por de sectores energa por sectores Estructura del consumo final de energa

Fuente: MEM, 2010. Elaboracin propia.

La energa derivada de los hidrocarburos es utilizada en las reas residenciales, comerciales, industriales, transporte pblico y generacin de energa elctrica. a. En la generacin elctrica: Este es uno de los aportes ms importante de los hidrocarburos, teniendo en cuenta que las principales termoelctricas funcionan con GN y que la electricidad es un elemento esencial en la vida contempornea. b. El sector industria: Los hidrocarburos tienen como principal uso la provisin de energa para los procesos industriales, en los hornos, quemadores, iluminacin y otros. El GN tambin es usado como materia prima en la industria petroqumica y para la produccin de amonaco y urea. c. Usos comerciales y residenciales: En los comercios y las casas, el aporte de los hidrocarburos es muy amplio, por ejemplo, en la provisin de aire acondicionado, como combustible para la preparacin de alimentos, en la generacin de agua caliente, entre otros. A ellos se agregan productos manufacturados como los plsticos, detergentes, lapiceros, telas sintticas, pinturas, insecticidas, entre otros. d. En el transporte: El transporte privado y pblico, taxis, buses y otros vehculos utilizan la gasolina, el diesel, GLP y Gas Natural Vehicular (GNV), permitiendo el desarrollo de diversas actividades socioeconmicas.

1985

1986

1987

1988

1989

1991

1992

1993

1995

1996

1997

1998

1999

2002

2003

2005

2006

2007

2008

2000

Uso no energtico Pblico servicios agricultura


Fuente: CENTRO NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATGICO. Fuente: Centro Nacional de Planeamiento Estratgico. Elaboracin: CEPLAN

Industria Transporte Residencial comercial

En el ao 2010, el consumo nal total de energa en el Per fue de 654,115 TJ, superior en 5.8% con respecto al ao anterior, de los cuales el 38.7% correspondi al sector transporte; el 30.9% a los sectores comercial, residencial y pblico; 25.5% a los sectores industria y minera; 2.5% a los sectores agropecuario,

2004

2009

1990

1994

2001

16

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33

Grco 9 - I:

Consumo de gas
En cuanto al consumo de gas, este ha tenido un incremento importante desde el ao 2001 (de 0.4 a 6.2 billones de metros cbicos). Sin embargo, en comparacin con otros pases de la regin, como Argentina (46.5 BMC en 2011), Brasil (26.7 BMC en 2011) o Venezuela (33.1 BMC en 2011), el consumo en el Per sigue mostrando an bajos niveles.
Refinacin: Produccin de derivados Almacenamiento y despacho Mayoristas

Grco 9 - 1: Actividad de Hidrocarburos Actividad de Hidrocarburos


Crudo

Transporte martimo o fluvial

Transporte al Downstream

Prospeccin

Cuadro 8 - I:

Consumo de gas (billones de metros cbicos BMC)


2001 Argentina Brazil 31.1 11.9 7.3 6.1 0.3 0.4 11.6 29.6 2.3 100.7 2002 30.3 14.1 7.4 6.1 0.2 0.4 12.7 28.4 2.4 102.1 2003 34.6 15.8 8.0 6.0 0.3 0.5 14.4 25.2 3.1 107.9 2004 37.9 18.8 8.7 6.3 0.3 0.9 13.4 28.4 2.9 117.5 2005 40.4 19.7 8.4 6.7 0.4 1.5 15.1 27.4 3.3 122.9 2006 41.8 20.8 7.8 7.0 0.7 1.8 20.2 31.5 3.9 135.5 2007 43.9 21.1 4.6 7.4 0.5 2.7 20.3 29.6 4.5 134.6 2008 44.4 24.6 2.7 7.6 0.5 3.4 21.9 31.5 4.7 141.4 2009 43.2 19.8 3.1 8.7 0.5 3.5 20.9 30.5 5.1 135.1 2010 43.3 26.8 4.7 9.8 0.5 5.4 22.6 32.4 5.4 150.2 2011 46.5 26.7 5.3 9.0 0.5 6.2 22.0 33.1 5.2 154.5

Exploracin

Extraccin y Recoleccin de crudo

Transporte y distribucin Sector Consumo


(Industria, Fuerzas Armadas)

Chile Colombia Ecuador Per Trinidad y Tobago

(Establecimientos de venta)

Sector Comercio

Upstream Midstream

Downstream

Venezuela Otros pases y Centro Amrica

17 Fuente: Cersso, 2008 . Elaboracin: Cersso, 2008.

Fuente: Cersso, 2008.

Elaboracin: Cersso, 2008 .


18

TOTAL

Fuente: BP Statiscal Review of World Energy June 2012. Elaboracin propia.

El punto anterior conrma que todava es fuerte el consumo de fuentes fsiles. Sin embargo, se ha venido registrando una creciente participacin del gas natural como fuente de energa desde el 2004, sobre todo en los sectores de electricidad, transporte e industria. Para dar un ejemplo, mientras que en el ao 2003, en la generacin de electricidad, la participacin del gas era de 5.9%, en el 2010 esta participacin aument al 35%19.

17

CERSSO CASO, Dante (2008) Principios Econmicos en Hidrocarburos. Presentacin. Enero.


19

MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS (2012) Balance Nacional de Energa 2010. Lima: MINEM.

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35

Consumo de Petrleo
En el Per se comercializan alrededor de 18 productos derivados del petrleo, entre ellos, el diesel, la gasolina, los petrleos industriales, el turbo y el GLP. Cada uno de estos representa un tipo de consumo de energa. Es decir, en el Per existe an una demanda fuerte de combustibles fsiles, lo cual determina el tipo de consumo de energa que prevalece sobre otras. De acuerdo con el reporte de British Petroleum (BP), en el ao 2012 el consumo de energa primaria en el Per fue de 22.3 millones de toneladas equivalentes de petrleo (Mtep). Dicho valor constituye el 0.18% del consumo mundial de energa primaria. Este consumo est distribuido entre energas renovables, carbn, hidroelectricidad, gas natural y petrleo como a continuacin se puede apreciar:

Cuadro 9 - I:

Consumo de petrleo (MBPD)


2001 Argentina Brazil Chile Colombia Ecuador Per 425 2030 227 227 137 146 26 622 1104 4945 2002 394 2005 225 221 146 146 25 660 1109 4930 2003 405 1953 228 222 151 139 24 535 1122 4778 2004 425 2024 242 225 155 152 25 582 1135 4966 2005 449 2070 254 230 169 152 26 623 1137 5111 2006 471 2090 265 235 180 147 29 658 1159 5233 2007 523 2235 343 234 183 153 34 689 1189 5582 2008 534 2395 353 232 188 172 37 720 1155 5786 2009 518 2415 335 231 191 176 35 749 1114 5763 2010 550 2629 318 247 220 186 36 794 1098 6079 2011 609 2653 327 263 226 203 34 832 1104 6241

Grco Grco 10 10 - 1: - I:

Consumo de gasde (billones metros cbicos BMC) Consumo nacional petrleo de (miles de barriles diarios MBD)
120%

14.4
0.0% 3.5% 31%

15.8
0.0% 3.2% 27%

16.3
0.6% 3.1% 28%

18.8
0.6% 4.1% 24%

20.6

22.3

Trinidad y Tobago Venezuela

100% 80%

0.9% 3.6% 24%

0.8% 3.6% 22%

Otros pases y Centro Amrica TOTAL

60%

17%

20%

19%

26%

27%

30%

Fuente: BP Statiscal Review of World Energy June 2012. Elaboracin PAR (Instituto de Polticas Pblicas, Regulacin y Desarrollo Sostenible).

40% 20%

49%

50%

50%

45%

45%

43%

0%

El Balance Nacional de Energa 2010 del MINEM20 indica que, entre el periodo 1970 - 1990, el petrleo crudo y la lea concentraban el 80% de la Oferta Interna Bruta de Energa Primaria (OIBEP), situacin que, como hemos sealado, ha variado, principalmente, por el ingreso del gas. En la actualidad, el petrleo representa el 39% de la OIBEP, seguido por el gas y los lquidos del gas en un 33%, la hidroenerga en un 11% y el 17% restante es biomasa, carbn y energa solar21. De acuerdo con Macroconsult22, la demanda de combustibles lquidos en el Per est determinada por la actividad econmica por una parte y, por otra, por los precios de los combustibles, de sus impuestos y de sus posibles sustitutos. En un pas con una economa dinmica y en crecimiento como la del Per, esta demanda viene aumentando.

2007 Renovables

2008 Carbn

2009 Hidroelectricidad

2010 Gas Natural

2011 Petrleo

2012 Total (Mtep)

Fuente: BPstatistical Statiscal Review of World Energy June 2012. Fuente: BP Review of world energy Elaboracin: OSINERGMIN Elaboracin propia.

En el caso del petrleo y sus derivados, si bien el consumo muestra un aumento de 146 MBPD en el ao 2001 a 203 MBPD en el 2011, an sigue siendo menor en comparacin con pases que tambin han aumentado su consumo (Cuadro 9), como Argentina (de 425 MBD en 2001 a 609 MBPD en 2011) o Ecuador (137 MBPD en 2001 a 226 MBPD en 2011) e incluso pases como Colombia (263 MBPD) o Chile (327 MBPD).

MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS (2012) Balance Nacional de Energa 2010. Lima: MINEM. Ibd. p. Cit. 22 GRUPO MACROCONSULT (2008) Fundamentos econmicos de determinacin de precios internos de los combustibles. Lima: Grupo Macroconsult.
20 21

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Grco 1111 - 1:- I: Grco

Evolucin de lala demanda interna en Barriles Evolucin de demanda interna en Barriles

Grco Grco 12 12 - 1: - I:

Top 20de de pases con mayor dependencia del petrleo Top 20 pases con mayor dependen del petrleo
Top 20 countries most reliant on oil Other selected countries 85.7% 79.6% 63.6% 61.9% 61.4% 58.8% 57.9% 57.7% 55.4% 55.0% 54.8% 52.9% 52.5% 51.3% 50.6% 50.3% 48.4% 46.5% 46.2% 46.0% 42.6% 39.3% 38.6% 37.4% 36.2% 30.4% 19.7% 18.6% World average 34.8%

200 147 150

9.5%

7.5%

5.2%

3.9%

161

173

182

189

100

17.7%

6.9%

10.3%

2.3%

50 62 0 2007

73

78

86

88

2008
PETROPERU

2009

2010
MERCADO

jun-11

Fuente: ESAN. Elaboracin: Equilibrium Elaboracin: Equilibrium.

Fuente: ESAN

Como ya mencionamos, en la ltima dcada, el Per viene sufriendo un cambio en la composicin de la demanda de combustibles lquidos, atribuido, por un lado, a la sustitucin del kerosene por el GLP, del diesel y residual por GN y GLP (principalmente en el sector industrial), y de las gasolinas por GLP (y en menor medida por GNV) en el sector transporte, gracias a su menor precio relativo y a las mayores facilidades tcnicas y nancieras para la conservacin de los motores de los vehculos23. Con ello, se ha venido congurando una migracin hacia los hidrocarburos lquidos (mayor consumo) lo que a su vez signica un aumento en su demanda. Cifras de Osinergmin arman que, entre enero y junio del ao 2012, la demanda promedio de productos derivados del petrleo super los 203 mil barriles diarios24. La demanda conjunta de diesel y GLP superaba en el 2010 el 65% del consumo total de derivados del petrleo. Este aumento en la evolucin de la demanda gira, principalmente, alrededor del sector transportes. Para dar un ejemplo, de acuerdo con Ipsos, slo el 16% de las familias peruanas tiene algn tipo de automvil. De seguir creciendo nuestro parque automotor, y sin el cambio de la matriz energtica, el consumo de combustibles derivados del petrleo tambin aumentara. En el 2010, el Per ocupaba el puesto 14 en el mundo por porcentaje de dependencia del petrleo (Grco 12). Es muy probable que, actualmente, el Per se encuentre entre los 10 pases donde se depende ms del uso del petrleo. As, debido a nuestro acelerado crecimiento que se reeja, entre otras cosas, en un aumento del parque automotor y el crecimiento en ciertas industrias, es ms que probable que el consumo del petrleo y sus derivados as como del gas natural tambin aumente.

Singapore Ecuador Saudi Arabia Greece Kuwait Hong Kong Republic of Ireland Portugal Belgium & Luxembourg Spain Chile Netherlands Mexico Peru Denmark Philippines Indonesia Thailand Brazil Italy Japan Germany US United Kingdom France Canada Russian Federation China

Fuente: BP Statiscal Review 2010 Fuente: BP Statiscal Review 2010. Elaboracin: BP Statiscal Review 2010

23 24

El sector transporte es el mayor consumidor de combustibles lquidos en el Per. RIOS VILLACORTA, Alberto (2013) La cruda realidad del petrleo en el Per. En: http://www.esan.edu.pe/conexion/actualidad/2013/03/28/ realidad-petroleo-peru/.

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39

Si bien nuestro consumo de petrleo ha ido en aumento, como hemos visto en el acpite anterior, nuestra produccin de crudo ha venido en descenso, a contramarcha de nuestras necesidades internas. As, el sector de hidrocarburos en el Per se enfrenta a una produccin en descenso frente a un aumento del consumo de combustibles que no se logra satisfacer con la produccin nacional, por lo cual se ha optado por la importacin de petrleo. Esta situacin ha intensicado la dependencia del pas a un recurso que nuestra produccin no logra autoabastecer. Nuestra demanda es de 200 mil barriles diarios, pero la produccin interna slo alcanza 65 mil, por lo que el Per importa 135 mil barriles diarios de petrleo. Vale decir, dos de cada tres barriles de diesel desde hace cinco aos son de origen importado25. De acuerdo con el Balance Nacional de Energa 201026, la importacin de energa primaria durante el ao 2010 fue de 228,853 TJ, de lo cual el petrleo represent el 87,9% y el carbn mineral el resto. Esta cantidad de petrleo y sus derivados importados son utilizados para satisfacer los requerimientos de las reneras que no pueden ser abastecidas por la produccin nacional27 28. Entre los aos 2008 y 2012, el Per ha importado aproximadamente US$ 20 mil millones en crudo (ms de S/. 52 mil millones), disel 2, gasolinas y Gas Licuado de Petrleo (GLP). Slo en el 2012 pagar la cotizacin internacional de US$ 100 el barril de crudo o productos nos cost cerca de US$ 5 mil millones. As, en la actualidad en el Per tenemos una balanza comercial de hidrocarburos decitaria. Es decir, estamos en un escenario en el que nuestra produccin no slo ha disminuido, sino que lo que se produce actualmente no satisface la demanda interna. Ello da como resultado una gran inversin en comprar en el extranjero derivados del petrleo para satisfacer esa demanda, la cual, incluso, va en aumento. De seguir esta tendencia, y todo parece indicar que as ser, cada vez se destinar ms en adquirir combustibles en tanto no aumente la produccin interna.

De acuerdo con el MINEM, la inversin en proyectos del sector hidrocarburos para los prximos diez aos ascender aproximadamente a 23.000 millones de dlares. De este total, se espera que cerca del 70% de dicha inversin corresponda a proyectos de gas natural, 20% a proyectos de petrleo y 10% a inversiones con prospectos de gas y petrleo. Por tipo de inversin, el 30% del gasto en hidrocarburos est concentrado en proyectos de petroqumica y el 28% en proyectos de construccin y ampliacin de los ductos de gas y petrleo. La inversin ms signicativa de ese sector corresponde a la del Gasoducto Andino del Sur (5.000 millones de dlares). Por otro lado, el 25% de la inversin estara dirigida a las actividades de exploracin y explotacin, as como un 13% se vinculara a ampliaciones de plantas y 4% a la construccin de redes de distribucin para masicar el gas. Otra de las ms importantes inversiones en exploracin y explotacin es la del Lote 67 de Petrovietnam (50%) y Perenco (50%) por 1.600 millones de dlares, cuyo Estudio de Impacto Ambiental (EIA) fue aprobado en agosto del 2012. Se espera una produccin de 6 mil barriles diarios de petrleo. A la par, las exportaciones de petrleo y gas han crecido sustancialmente desde el ao 2000 en 78%, mientras que las importaciones, respecto del ao 2000, crecieron en 30%. De acuerdo con el INEI, la exportacin de petrleo crudo y gas natural ascendi a US$ 124,6 millones en febrero del 2013, signicando un aumento de 29,8% ms de lo registrado a 2012. Sin embargo se sigue importando ms de lo que se exporta.

1.3. Cunto se invierte en la exploracin y explotacin de hidrocarburos?


Perupetro ha realizado en los ltimos aos rondas de licitaciones con el propsito de obtener mayores inversiones para exploracin y explotacin de hidrocarburos. A nales del 2010 se suscribieron 86 contratos de operaciones hidrocarburferas. De ese total, 75 estn vigentes y son contratos de exploracin y explotacin, de los cuales son 51 en fase de exploracin y 24 en fase de explotacin29. Este nmero de contratos nos indica la existencia de empresas realizando actividades en el marco de la exploracin o la explotacin, lo cual se interpreta como inversin. Es decir, empresas realizando actividades y con ello invirtiendo en el pas. A manera de repaso histrico, entre los aos 1996 y 2000, se invirti en actividades de exploracin y explotacin un monto acumulado de 1600 millones de dlares, cifra que se mantuvo entre los aos 2001 y 2005. Entre los aos 2006 y 2010 hubo un aumento de la inversin, en tanto se invirtieron 5,400 millones de dlares. Slo en los ltimos 3 aos las inversiones se han ubicado por encima de los 1,300 millones de dlares por ao. Antes del 2007 dicha cifra no alcanzaba ni el 5% de la inversin actual.

http://www.larepublica.pe/01-05-2013/peru-gasto-mas-de-s-50-mil-mlls-en-importar-petroleo; http://elcomercio.pe/movil/noticia/1547463. MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS (2012) Balance Nacional de Energa 2010. Lima: MINEM. 27 En el Per, existen seis reneras de petrleo cuya capacidad no es suciente para abastecer el mercado nacional. Tres reneras son operadas por empresas privadas: Renera La Pampilla S.A. - Relapsa, por Repsol; y renera Pucallpa, por Maple. La Pampilla ubicada en Lima tiene una capacidad de procesamiento de 102 miles de barriles diarios. Las cuatro reneras restantes son operadas por Petroper: Renera Talara (Piura) es la principal renera de la empresa nacional y la segunda ms importante del pas (62 miles de barriles diarios) de capacidad de procesamiento). Las otras tres reneras de Petroper estn ubicadas en Lima (Renera Conchn), Loreto (Renera Iquitos), y Amazonas (Renera El Milagro), que son de menor escala. Hay una sptima renera, la de Shiviyacu, operada por Pluspetrol, pero no tiene carcter comercial. 28 En el ao 2012, el precio promedio anual del petrleo experiment una ligera disminucin de 0.86%. En el ao 2011, el promedio fue de US$ 94.84 por barril, mientras que para el ao 2012, el promedio fue de US$ 94.05 por barril, para el caso del crudo marcador WTI-Cushing. En cuanto al precio promedio anual del petrleo crudo Brent del Mar del Norte, para el ao 2012, el precio fue de US$ 11.63 por barril. 29 Perupetro 2013 Informe de actividades Setiembre 2013. Lima: Perupetro.
25 26

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41

SECCIN 2 DESARROLLO DE LA POLTICA DE HIDROCARBUROS EN EL PER

La presente seccin busca explicar las principales acciones realizadas por el Estado respecto a esta industria, en lo que hemos venido a llamar la Poltica de Hidrocarburos en el Per. Esta seccin tiene por objetivo evidenciar los enfoques de esta poltica, as como las fortalezas, debilidades y retos que el Estado enfrenta ante este sector al momento de implementarla. De esta manera, queremos tener evidencias que permitan reconocer nuestras ventajas comparativas frente a otros pases de la regin y, a su vez, identicar de qu manera la poltica actual est facilitando o no el incremento de tales ventajas y con ello lograr ser ms competitivos. Adems, el anlisis se desarrollar a partir de una revisin histrica que nos permita reconocer cmo la actividad de los hidrocarburos ha sido abordada por los diferentes gobiernos y, en segundo lugar, identicar las caractersticas de este tipo de poltica difusa que estara dirigiendo una forma de entender y abordar la actividad, generando las consecuencias ya presentadas en la seccin anterior.

2.1. La poltica de hidrocarburos: caracterizacin


La existencia de problemas o la urgencia de atender las necesidades e intereses de los ciudadanos y ciudadanas conlleva a que el Estado, bajo el manto de su legtima autoridad, inicie una serie de procesos de decisin que permitan su resolucin; seleccionando las mejores alternativas para ello, diseando estrategias y concertando, democrtica y transparentemente, con los diversos actores involucrados. Estos procesos de decisin, altamente complejos, tcnicos y polticos, son precisamente las denominadas polticas pblicas30.
Grco 13 - 1: Grco 13 - I:

Polticas Pblicas para resolver problemas pblicos Polticas pblicas para resolver problemas pblicos
Acuerdo sobre lo que queremos resolver Problema pblico Mltiples Actores (sociedad civil, Empresas, Comunidades)

Disear estrategias Poltica Pblica Decisiones estatales Crecimiento econmico sostenible Recursos y capacidades Mayor competitividad Garantia de servicios Desarrollo social

rganos Planes Normas Presupuesto Instrumentos Procedimientos

Impactos

Fuente: Fuente:Alza, Alza, 2013. 2013

30

ALZA BARCO, Carlos (2012) Gestin Pblica: un tema pendiente en la investigacin acadmica. En: Gestin Pblica: Balance y Perspectivas. PUCP: Fondo Editorial.

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43

En el Per, la poltica pblica de hidrocarburos tiene caractersticas particulares que no le permiten lograr los objetivos y resultados orientados a constituir una industria competitiva y capaz de satisfacer las demandas de consumo de petrleo y gas en el pas, promoviendo el desarrollo econmico y social del Per. La poltica de hidrocarburos es una poltica implcita, subsumida en la poltica energtica general; est aislada de la poltica nacional de competitividad y tiene una limitada visin estratgica para la gestin del sector y el aprovechamiento de las oportunidades perdidas.

Es as, que el Estado peruano ha dictado una Poltica Energtica Nacional 2010 2040 que contiene cuatro lineamientos de poltica, de un total de cincuenta y cuatro, que hacen referencia a los hidrocarburos, aunque de forma tangencial. Objetivo 1: Contar con una matriz energtica diversicada, con nfasis en las fuentes renovables y la eciencia energtica. Lineamiento de poltica: Promover proyectos e inversiones para lograr una matriz energtica diversicada y en base a energas renovables convencionales y no convencionales, hidrocarburos, geotermal y nuclear, que garanticen la seguridad energtica del Pas. Objetivo 2: Contar con un abastecimiento energtico competitivo. Lineamientos de poltica: Alcanzar suciencia de la infraestructura en toda la cadena de suministro de electricidad e hidrocarburos, que asegure el abastecimiento energtico. Objetivo 3: Acceso universal al suministro energtico. Lineamientos de poltica: Alcanzar la cobertura total del suministro de electricidad e hidrocarburos. Objetivo 7: Desarrollar la industria del gas natural y su uso en actividades domiciliarias, transporte, comercio e industria, as como la generacin elctrica eciente. Lineamiento de poltica: Promover el desarrollo de una red de poliductos y el fortalecimiento de los sistemas de transporte y almacenamiento de hidrocarburos acorde con el desarrollo del pas. En la Poltica Energtica se puede observar que el Estado Peruano se orienta al cambio de la matriz energtica, la suciencia, competitividad e independencia en el suministro energtico en el pas; as como al desarrollo de la industria del gas natural como prioridad. Esto coloca a la produccin de petrleo, ciertamente, en un lugar subalterno entre las prioridades del Estado. Se centran en la infraestructura, pero no hacen explcita la necesidad de garantizar el autoabastecimiento por la explotacin de un recurso existente en el pas con el n de promover la seguridad energtica. En pocas palabras, la forma implcita que posee la poltica de hidrocarburos en el Per, en este caso, la vuelve dependiente de la poltica energtica, quitndole visibilidad y espacio para generar cambios hacia su empoderamiento. El problema que plantea el objetivo principal de la poltica energtica 2010 - 2040 radica en que no se puede hacer un cambio rpido de la matriz energtica puesto que el cambio de combustibles fsiles a energas naturales o sostenibles como el gas natural contrasta con la realidad del mercado peruano: la demanda del petrleo se incrementa consistentemente frente a la oferta. Es decir, antes de diversicar la produccin energtica es preciso solucionar el problema de la brecha entre consumo y produccin, y de una balanza comercial decitaria respecto del petrleo. Asimismo, el cambio de la matriz energtica debe considerar, adems de criterios ambientales, tambin criterios econmicos, estratgicos y logsticos, entre las diversas energas explotables de forma sostenible en el pas.

2.1.1. Poltica implcita: subsumida en la poltica energtica


La poltica de hidrocarburos en el Per es una poltica implcita, vale decir, est subsumida en polticas consideradas macro o superiores como las polticas econmicas o de planicacin, con la idea de que stas le brindan impulso. Esta caracterstica puede ser favorable para los logros de los objetivos de la poltica pero tambin podra obstaculizar su desarrollo por la falta de independencia y de especicidad del tema31.

Grco Grco 1414 - 1:- I:

Una poltica implcita Una poltica implcita

Poltica Nacional de Competitividad


Agenda de Competitividad 2012-2013

Poltica Energtica 2010-2040


(Cambio de Matriz Energtica)

Poltica de Hidrocarburos Obj. 5: autosuficiencia en la produccin de energticos Obj. 7: (Ms gas menos petrleo y derivados)

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: Elaboracin propia

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CHARPENTIER, Silvia e HIDALGO, Jessica (1999) Las Polticas ambientales en el Per. Lima: Agenda Per.

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Entonces, el problema consiste en cmo cambiar las fuentes de energa menos sostenibles hacia ms sostenibles sin desatender la demanda de petrleo que, en nuestro pas, tiene una tendencia positiva al incremento. Es clave entender que la poblacin seguir aumentando su consumo de combustibles fsiles, y si el Per no comienza a producir petrleo para cubrir su demanda interna, esta seguir siendo un alto costo para el Estado. En pocas palabras: las oportunidades perdidas por el sector hidrocarburos son oportunidades perdidas para el Estado Peruano. En particular, respecto de la forma y caractersticas de la poltica de hidrocarburos en el Per, encontramos que, si la misma no posee claridad respecto de su lugar, espacio de accin, objetivos y metas, no ser posible ejercer liderazgo respecto a su propio desarrollo y lo que ello signicara para el pas. Hara falta, como desarrollaremos en los apartados siguientes, una reestructuracin normativa y orgnica que permita que el sector tenga instrumentos y dispositivos claros y concordados que permitan su desarrollo con una visin de generar condiciones para que cumpla con los objetivos del Estado peruano de forma responsable.

embargo, es indispensable establecer los puntos de la agenda pblica que conciernen al sector de forma clara y estratgica, articulndolos coherentemente con polticas actualmente existentes en el Estado peruano, tales como la poltica energtica, la poltica de competitividad, la poltica nacional del ambiente, la de modernizacin de la Gestin Pblica, la transformacin de los conictos sociales, entre otras. La articulacin y la realizacin de los objetivos y lneas de accin de una poltica de hidrocarburos con una visin concreta, estratgica y planicada para el aprovechamiento de las oportunidades y la superacin de las debilidades del sector, se vuelve posible slo con la generacin de instrumentos especcos para esa poltica. Estos instrumentos estn orientados a la generacin de estrategias que permitan reformar la situacin actual que atraviesa el sector.

2.2. El contenido de la poltica pblica de hidrocarburos: balance actual


En esta seccin se analizarn (i) las principales medidas planteadas desde el Estado en materia de hidrocarburos, identicables a travs de los lineamientos de poltica energtica; (ii) los recursos del sector en distintos niveles (humanos, nancieros, polticos, etc.); y (iii) los instrumentos y dispositivos de poltica tanto de regulacin como econmicos que permiten la organizacin y aplicacin de las normas del sector. Todo esto permitir la comprensin de la poltica pblica de hidrocarburos y, en especial, la referida al petrleo. Finalmente se analizar la articulacin con las principales polticas del gobierno respecto a temas ambientales, econmicos o de gestin de conictos sociales, entre otros.

2.1.2. Aislada de la Poltica Nacional de Competitividad


La poltica pblica de hidrocarburos no est articulada con la poltica nacional de competitividad, toda vez que no se han generado instrumentos de interaccin. Las oportunidades que ofrece la demanda creciente de petrleo en nuestro pas solo pueden ser aprovechadas aplicando un enfoque de competitividad que ahonde en el fortalecimiento, posicionamiento y empoderamiento de la ventaja comparativa con respecto a la regin latinoamericana. Sin embargo, en el Per, el sector hidrocarburos no est incluido en el Plan Nacional de Competitividad. La Agenda de Competitividad 2012-2013, posee siete lneas estratgicas que son las siguientes: a. Ciencia, tecnologa e innovacin b. Desarrollo empresarial, calidad y educacin productiva c. Internacionalizacin d. Infraestructura e. Tecnologa de informacin y comunicaciones f. Facilitacin de negocios g. Ambiente Ninguno de ellos incluye expresamente dentro de sus lineamientos al sector energa. De alguna forma, esto representa un inters poco profundo del Estado en generar contextos favorables para el sector. Esto, a pesar de la evidencia de que los hidrocarburos en el Per constituyen un mercado potencialmente ventajoso y competitivo en la regin teniendo en cuenta las reservas probadas y probables encontradas y la insatisfaccin que existe respecto de la demanda interna que, de ser satisfecha, signicara dejar de importar petrleo. De aprovecharse las oportunidades disponibles, el sector podra generar ingresos importantes para el pas que ahondaran en la inversin social y de infraestructura; mientras se reduciran los costos de importacin del recurso para el consumo interno.

2.2.1. En qu consiste la poltica de hidrocarburos del Per?


La poltica de hidrocarburos del Per la debera promover y desarrollar el MINEM. La Visin propuesta en el Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) 2012- 2016 nos brinda un acercamiento a los objetivos que busca alcanzar el sector. Sector minero-energtico reconocido por ser altamente competitivo a nivel internacional que promueve el desarrollo eciente y competitivo de la explotacin de los recursos minero energticos para satisfacer las necesidades de la nacin preservando el medio ambiente, respetando la cultura de los pueblos, contribuyendo a la reduccin de la pobreza mediante la participacin conjunta del Estado, la comunidad y el inversionista en todas las etapas de los proyectos minero energticos y promoviendo la generacin de valor agregado as como el desarrollo integral e inclusivo del pas. La poltica de hidrocarburos se encuentra subsumida en la Poltica Energtica Nacional del Per 2010 -2040, presentada por el MINEM en el ao 2010. En dicho documento se propone la necesidad de plantear una poltica de estado en el campo energtico que sirva de gua para garantizar abastecimiento del consumo en un marco de Desarrollo Sostenible y tiene como visin lograr: Un sistema energtico que satisface la demanda nacional de energa de manera segura, oportuna, sostenible y eciente, que se soporta en la planicacin y en la investigacin e innovacin continua (MINEM 2010). Analizando ambas visiones queda claro que la principal direccin, los lineamientos y polticas que deberan tomar las instituciones estn orientados a buscar la satisfaccin de la demanda nacional de energa. Pero este claro objetivo no debe inuir de manera negativa en la inversin o afectar al medio ambiente, por lo cual tambin se promueve el uso de energas renovables y ms limpias, como lo veremos a continuacin.

2.1.3. Limitada visin estratgica para la gestin del sector y el aprovechamiento de las oportunidades perdidas
El problema principal que enfrenta el sector hidrocarburos en su poltica pblica es la falta de una visin estratgica y de planicacin para el sector, que le permita recuperar y aprovechar las oportunidades perdidas que ya mencionamos en los puntos anteriores. La poltica de hidrocarburos no requiere una independencia de otras polticas para cumplir mejor con sus objetivos. De hecho, las polticas pblicas estn interrelacionadas y son tambin interdependientes. Sin

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a) Objetivos y lineamientos de poltica


La Poltica Energtica Nacional del Per 2010 - 2040 ha planteado 9 objetivos: 1. Contar con una matriz energtica diversicada, competitiva y con nfasis en las fuentes renovables y la eciencia energtica. 2. Contar con un abastecimiento energtico en un marco de Desarrollo Sostenible. 3. Gozar de acceso universal al suministro energtico. 4. Contar con la mayor eciencia en la cadena productiva y de uso de la energa, que incluya la aplicacin productiva intensiva. 5. Ser autosucientes en la produccin de energticos. 6. Contar con un sector energtico con mnimo impacto ambiental y bajas emisiones de carbono. 7. Tener una industria del gas natural desarrollada y empleada en actividades de transporte, comercio e industria, as como la generacin elctrica eciente. 8. Lograr el Fortalecimiento de la institucionalidad del sector energtico. 9. Estar integrado con los mercados energticos de pases de la regin, en los casos que sean favorables para el logro de la visin de largo plazo. Ningn objetivo involucra directamente al petrleo en crudo. El objetivo siete se reere expresamente al gas, planteando claramente la importancia de desarrollar dicho recurso. Esta situacin evidencia que, a pesar de que el sector energa est encargado de hidrocarburos (gas y petrleo principalmente), existe desigualdad en la promocin de las polticas, puesto que el foco se encuentra en el desarrollo de la industria del gas, relegando la importancia de desarrollar la potencialidad del petrleo. Cada objetivo plantea entre 5 y 6 lineamientos de poltica, que son las principales directrices del sector; es decir, aquello que debera dirigir y orientar las decisiones del Estado sobre hidrocarburos. De los 57 lineamientos planteados, tan slo cinco guardan relacin con los hidrocarburos y lo hacen de manera muy general. El primero de ellos llama a Denir proyectos e inversiones para lograr una matriz energtica diversicada en base a energas renovables convencionales y no convencionales, hidrocarburos, geotermal y nuclear que garanticen la seguridad energtica del pas32. El segundo plantea la necesidad de Alcanzar suciencia en la infraestructura en toda la cadena de suministro de electricidad e hidrocarburos, que asegure el abastecimiento energtico33. El tercero propone Incentivar las actividades de exploracin de hidrocarburos bajo un marco econmico adecuado que permita incrementar la produccin de petrleo, gas natural y sus lquidos34. El cuarto propone Alcanzar una balanza positiva de hidrocarburos35, esto como parte del objetivo de ser autosucientes en la produccin de energa. Finalmente, el quinto lineamiento referido al sector sostiene la importancia de Promover la sustitucin de combustibles lquidos derivados del petrleo por gas natural y gas licuado de petrleo (GLP) en la industria y el transporte urbano, interprovincial y de carga36. El tercero y el quinto lineamiento no guardaran coherencia puesto que el ltimo buscara la sustitucin del petrleo por el gas, mientras que el tercero promueve la produccin de petrleo. La sustitucin del petrleo por el gas puede coexistir con una poltica que permita la maduracin

de la industria petrolera, si esta no se consume en el mercado interno, pero se exporta a un alto valor comercial. Por otro lado, la Nueva Matriz Energtica Sostenible (NUMES)37 constituye uno de los esfuerzos ms resaltantes que se vienen realizando para tener una poltica ms consistente en la materia. Esta sera un instrumento de planicacin para mejorar la organizacin en el sector. Su nalidad es apoyar la formulacin de polticas sectoriales as como la adecuacin del marco regulatorio y servir como referencia a todos los interesados del sector energtico38. Asimismo, formula un Plan de Hidrocarburos Lquidos que busca, principalmente, revertir la tendencia a la disminucin de la produccin de petrleo en nuestro pas39. Para lograr esto, propone como prioridad dos acciones: (i) a corto plazo promover incentivos para la puesta en produccin de las reservas probadas 40y probables existentes41, buscando lograr la integracin vertical de Petroper en todas las zonas del pas; y (ii) en relacin al largo plazo, incentivar la exploracin y desarrollo de campos de gas y de petrleo, su procesamiento y su puesta a disposicin prioritaria para el mercado interno. NUMES propone un cambio en la poltica de hidrocarburos. Desarrolla qu se debe proponer, plantear o reformular en la normatividad para hacer efectivos los incentivos que permitan incrementar la produccin de reservas. Lo anterior permitira mejorar la cadena productiva desde la exploracin, para aprovechar la potencialidad del pas (presentada en la primera seccin de este captulo). Otros documentos de poltica importantes son el Plan Estratgico Sectorial Multianual 2012 - 2016 (PESEM) y el Plan Estratgico Institucional 2012 - 2016 (PEI), ambos del MINEM. Dichos documentos tambin plantean lineamientos de poltica y objetivos generales para el sector a ms a corto plazo. Estos han sido elaborados en concordancia con lo sealado en la Poltica Energtica Nacional del Per 2010 2040 con ligeros cambios, tales como los referidos al acceso universal con inclusin al suministro energtico (lineamiento tres)42; y el aadido del lineamiento ocho que plantea la importancia de Promover la masicacin del uso del gas en actividades domsticas y su acceso a zonas menos favorecidas43. De los cuatro objetivos que plantean los documentos (dos de los cuales hacen referencia al sector energa), slo en el primero44 se presenta como tercera y cuarta lnea de accin la tarea de Fortalecer el marco normativo del subsector hidrocarburos y Actualizar la informacin relacionada a la actividad de Hidrocarburos y optimizacin de la gestin del subsector hidrocarburos, respectivamente. Por lo tanto, si bien hay una intencin de ordenar y mejorar los hidrocarburos, se vuelve a ver de manera clara la prevalencia del gas (sobre el cual se aadi exclusivamente el lineamiento 8), incluso por sobre otras actividades del sector.

Lineamiento de poltica 1 del objetivo 1. En el ao 2010, de acuerdo con el Ministerio de Energa y Minas, la distribucin de consumo de energa por sectores fue 38.7% para transporte; 30.9% uso comercial, residencial y pblico; 25.5% industria y minera; 2.5% uso agropecuario, agroindustrial y pesca; 2.4% consumo no energtico. La distribucin por el tipo de combustible ha sido 60.1% son hidrocarburos; 16.4% son lea, bosta, y yareta; 17.6 es electricidad; 4.3% es carbn mineral y derivados; 2% es bagazo y carbn vegetal; 0.04% es energa solar. 33 Lineamiento de poltica del objetivo 2. 34 Lineamiento de poltica del objetivo 5. 35 Lineamiento de poltica del objetivo 5. 36 Lineamiento de poltica del objetivo 7.
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NUMES es un estudio realizado gracias a la cooperacin tcnica del BID, MINEM y MEF, sobre la base del anlisis de la estrategia del sector energtico peruano para los prximos treinta aos. No es un documento ocialmente aprobado. 38 MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS Y MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS (2012) Informe No Ocial Nueva Matriz Energtica Sostenible y Evaluacin Ambiental Estratgica, como Instrumentos de Planicacin. Lima: MINEM - MEF - BID. 39 Segn Perupetro en los ltimos aos La produccin de petrleo crudo en la ltima dcada ha disminuido de 96.3 MBPD en el ao 2001 a 66 MBPD para nales del 2012 y a Junio de este ao es 64 MBDP. 40 Al 2012 fue de 632.9 millones de barriles. 41 Al 2012 fue de 770.0 millones de barriles. 42 Este lineamiento se ve materializado con la emisin de la Ley N. 29852, Ley que crea el Sistema de Seguridad Energtica en Hidrocarburos y El Fondo de Inclusin Social Energtico. Segn el Artculo 3 de dicha Ley el Fondo de Inclusin Social Energtico (FISE) es un sistema de compensacin energtica, que permite brindar seguridad al sistema, as como brindar un esquema de compensacin social y de servicio universal para los sectores ms vulnerables de la poblacin. 43 Este lineamiento se aplic a travs de la Ley N. 29969, Ley que dicta disposiciones a n de promover la masicacin del gas natural. 44 Promover el desarrollo sostenible y competitivo del sector energtico, priorizando la inversin privada y la diversicacin en la matriz energtica; a n de asegurar el abastecimiento de los requerimientos de energa en forma eciente y ecaz para posibilitar el desarrollo de las actividades productivas y la mejora de las condiciones de vida de la poblacin con inclusin social.
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Es importante mencionar que las especicaciones y delimitaciones sobre la actividad (en general, mas no sobre los lineamientos o metas de poltica) se encuentran plasmadas en la Ley N. 26221, Ley Orgnica que Norma las Actividades de Hidrocarburos en el Territorio Nacional. El artculo 2 de esta Ley sostiene que: El Estado promueve el desarrollo de las actividades de Hidrocarburos sobre la base de la libre competencia y el libre acceso a la actividad econmica con la nalidad de lograr el bienestar de la persona humana y el desarrollo nacional. Sin embargo, como se presenta en este libro y puesto que no existen lineamientos claros o metas a largo plazo para el sector45, se torna difcil la tarea de la promocin efectiva para un libre acceso a esta actividad econmica. Esto genera que nuestra ventaja comparativa no sea positiva tal como se desprende de la seccin 1, lo que estara evidenciando una inadecuada realizacin de dicha actividad. Finalmente, otro documento que contiene contenidos de poltica en relacin al sector hidrocarburos es el Reglamento para la Proteccin Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos (Decreto Supremo N. 015-2006-EM). Esta norma fue emitida en concordancia con la Ley N. 28611, Ley General del Ambiente para cumplir con los principios bsicos de proteccin ambiental en actividades de aprovechamiento de recursos naturales, como es la sostenibilidad, principio que tambin es considerado en el lineamiento de poltica nmero seis46 propuesto por el PEI y el PESEM del MINEM. Como se expresa en el Ttulo preliminar de esta norma: La necesidad de lograr compatibilizar el equilibrio ecolgico y el desarrollo, incorporando el concepto de desarrollo sostenible en las Actividades de Hidrocarburos, a n de permitir a las actuales generaciones satisfacer sus necesidades sociales, econmicas y ambientales, sin perjudicar la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer las propias. Este reglamento establece disposiciones que regulan la gestin ambiental de las actividades de exploracin, explotacin, renacin, procesamiento, transporte, comercializacin, almacenamiento y distribucin de hidrocarburos, con la nalidad principal de prevenir, controlar, mitigar, rehabilitar y remediar los impactos ambientales negativos derivados de tales actividades, comprometindose as con uno de los principales lineamientos de poltica relacionados a la sostenibilidad en el sector. Las polticas presentadas muestran claramente que el nfasis de la poltica actual est en la bsqueda de la diversicacin de nuestra matriz energtica (a travs de los objetivos del Plan Energtico y de los lineamientos propuestos en la NUMES) pero con una amplia tendencia a sustituir el petrleo por gas y fuentes renovables que generen el mnimo de impacto ambiental pero que, sobre todo, aseguren el abastecimiento de energa del pas. Entonces, el Estado apunta a alcanzar tal n, ya sea a travs de la promocin de las actividades relacionadas al aprovechamiento de recursos y la generacin de energa, como al establecimiento de condiciones para posibilitar dichas labores. La generalidad y poca articulacin de estos instrumentos denota que no hay claridad respecto a las mejoras necesarias en el sector para volverlo ms competitivo. Este escenario termina representando as una traba para que se identique claramente una visin a largo, mediano y corto plazo, que permita un crecimiento sostenible del sector, incrementando su ventaja comparativa a nivel internacional. Resulta un reto y una necesidad, por tanto, articular las polticas y sus instrumentos con las dems polticas nacionales de modo que se logre sostenibilidad y desarrollo del sector al mismo tiempo.

b) Recursos, instrumentos y dispositivos


Los recursos son elementos bsicos para el anlisis y comprensin de una poltica pblica, ya que la aplicacin de esta depender en gran medida de los recursos que se dispongan para que sea efectiva47. Los instrumentos y dispositivos de poltica nos permiten comprender de qu manera se ordena una poltica. En el caso de los instrumentos, estos son un conjunto de tcnicas a travs de las cuales las autoridades pblicas intervienen de manera concreta y especca, es decir a travs de estos se comprender cmo es que una poltica se est implementando48, luego es a travs de los distintos dispositivos de poltica que se pueden expresar dichos instrumentos49.

Dispositivos aspiracionales o de propsito


Los dispositivos que contienen los propsitos que deseamos y que en el lenguaje tcnico son llamados aspiracionales, son aquellos que marcan una gua general y desde diversas perspectivas a nivel nacional para la elaboracin posterior de las polticas concretas, permitiendo las decisiones pblicas. Respecto a este tipo de dispositivos, se puede mencionar por ejemplo el Acuerdo Nacional. Este propone un marco general para la posterior elaboracin de polticas concretas y brinda orientacin a las decisiones pblicas. En su dcimo novena Poltica de Estado, Desarrollo Sostenible y Gestin Ambiental, sostiene lo siguiente: Nos comprometemos a integrar la poltica nacional ambiental con las polticas econmicas, sociales, culturales y de ordenamiento territorial, para contribuir a superar la pobreza y lograr el desarrollo sostenible del Per. Nos comprometemos tambin a institucionalizar la gestin ambiental, pblica y privada, para proteger la diversidad biolgica, facilitar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, asegurar la proteccin ambiental y promover centros poblados y ciudades sostenibles; lo cual ayudar a mejorar la calidad de vida, especialmente de la poblacin ms vulnerable del pas. (Acuerdo Nacional 2002) Con este objetivo, el Estado, entre otras cosas, estimular la inversin ambiental y la transferencia de tecnologa para la generacin de actividades industriales, mineras, de transporte, de saneamiento y de energa ms limpias y competitivas, as como del aprovechamiento sostenible de los recursos forestales, la biotecnologa, el biocomercio y el turismo, como se sostiene en el punto (f) de la poltica 19 de dicho documento. Este objetivo lleva nuevamente a conrmar que la orientacin de las polticas actuales est dirigida a la generacin de nuevas energas que sean ms limpias pero, al mismo tiempo, a aumentar la competitividad como pas para el aprovechamiento de dichos recursos. Otro documento que es un dispositivo aspiracional es la Poltica Energtica de Estado Per 2010 - 2040, analizada ya en la parte inicial de esta seccin que muestra las principales directrices y expectativas del sector. En tercer lugar, se puede mencionar al Plan Bicentenario desarrollado por CEPLAN50. En el Eje Estratgico nmero 6: Recursos Naturales y Ambiente aborda el tema de la energa. Considera que el sector energtico es clave para el desarrollo nacional, por lo que se requerira asegurar el abastecimiento de energa para viabilizar el desarrollo de nuevas actividades econmicas, as como aanzar el crecimiento de las ya existentes51. El Plan arma que si bien el Proyecto Camisea ha ayudado a incorporar el gas natural como
SUBIRATS, Joan (2008) Anlisis y Gestin de polticas pblicas. Barcelona: Ariel. BEMELMANS, Marie-Louise, RIST, Ray C., VEDUNG Evert (Edit.) (1998) Carrots, sticks & sermons: policy instruments and their evaluation. New Jersey: Transaction Publishers. Pp. 3-4. 49 ALZA BARCO, Carlos. Diseo de polticas pblicas en derechos humanos [diapositivas]. Maestra en Derechos Humanos PUCP, Lima, 2009. 50 Establecido mediante Decreto Supremo 054 -2011-PCM. 51 CENTRO NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO CEPLAN (2010) Plan Bicentenario. El Per hacia el 2021. Presentado al Acuerdo Nacional. Lima: PCM. Pp. 214.
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En el artculo 3 de la misma ley se sostiene que El Ministerio de Energa y Minas es el encargado de elaborar, aprobar, proponer y aplicar la poltica del Sector, as como de dictar las dems normas pertinentes. El Ministerio de Energa y Minas y el Osinerg son los encargados de velar por el cumplimiento de la presente Ley. Esto no se evidencia a travs de los planes analizados. 46 Desarrollar un sector energtico con un mnimo de impacto ambiental y bajas emisiones de carbono en un marco de Desarrollo Sostenible.
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fuente importante de energa, la oferta de energa sigue siendo insuciente para atender la creciente demanda proveniente de la expansin de la economa. Cabe resaltar que el Objetivo Nacional del Plan es la Conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad con un enfoque integrado y ecosistmico y un ambiente que permita una buena calidad de vida para las personas y la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo52. Este objetivo presenta 17 lineamientos en materia de recursos naturales, de los cuales slo el nmero 15 seala el tema de los hidrocarburos, pero apuntando a que estos puedan satisfacer la demanda interna: Privilegiar la satisfaccin de la demanda interna antes que la exportacin de los recursos naturales estratgicos para el desarrollo socioeconmico del pas, como los hidrocarburos, el uranio y agua. Ms all de los documentos presentados en esta sub seccin, no existen ms documentos de carcter nacional que puedan brindar propuestas o delimitar de manera ms especca el rumbo que deber seguir este sector. Esto es preocupante por dos razones. La primera: no est claro ni denido cul es el papel que jugar la actividad de hidrocarburos, en particular la produccin del petrleo, en la economa y la competitividad. La segunda: no es posible aspirar a lograr una nueva matriz con energas renovables que pueda satisfacer la demanda interna como se plantea en los planes citados, si antes no se tiene una poltica (normas y planes) con medidas claras a largo y corto plazo sobre cmo se manejar el sector en los prximos aos, considerando que existe potencialidad pero ni siquiera podemos lograr satisfacer nuestra demanda interna.

Por otro lado, otros instrumentos de regulacin en el sector son aplicados principalmente por el Osinergmin, entidad a la que le corresponde la funcin de supervisin, regulacin, scalizacin y sancin, sobre la base de criterios tcnicos. Dentro de esta entidad ser responsabilidad de la Gerencia de Fiscalizacin de Hidrocarburos Lquidos, dirigir, coordinar y controlar el proceso de supervisin y scalizacin de las actividades de exploracin, produccin, transporte, almacenamiento, procesamiento, distribucin y comercializacin de hidrocarburos lquidos y GLP. Del mismo modo, en materia ambiental es importante sealar la participacin del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (Oefa) como entidad encargada del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (SINEFA)53. El Oefa se encarga de la scalizacin, supervisin, evaluacin, control y sancin en materia ambiental, as como tambin de dictar medidas cautelares54. Dentro de la Ley Orgnica de Hidrocarburos, Ley N. 26221, el artculo 33 plantea la formulacin del Reglamento de las Actividades de Exploracin y Explotacin de Hidrocarburos55 el cual no brinda un panorama ms especco de cmo es que dichas instituciones pueden hacer efectivas sus labores.

Dispositivos Operacionales
Los dispositivos operacionales conforman los planes concretos mediante actividades, responsables, plazos, presupuesto, etc; desarrollando as lo que se plantea en los dispositivos aspiracionales. Para el sector de Energa y Minas existen diversos planes a travs de los cuales cumplen con esta funcin; como es el caso del Plan Estratgico Institucional (PEI), Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) y el Plan Operativo Institucional 2013 (POI). Cada uno de ellos cumple diversas funciones para que el sector pueda operar de la manera ms adecuada y eciente. Respecto a los hidrocarburos, los principales lineamientos ya han sido analizados en la primera parte de esta seccin. Como un resumen del enfoque de dichos planes es relevante mencionar el primer objetivo del POI del MINEM: Promover el desarrollo sostenible y competitivo del sector energtico, priorizando la inversin privada y la diversicacin de la matriz energtica; a n de asegurar el abastecimiento de los requerimientos de energa en forma eciente y ecaz para posibilitar el desarrollo de las actividades productivas y la mejora de las condiciones de vida de la poblacin con inclusin social. Dicho objetivo est articulado con los dems planes puesto que propone la diversicacin del sector, conrmando la tendencia a la sustitucin del petrleo por el gas. Al mismo tiempo, el objetivo especco nmero uno plantea Fortalecer el marco normativo del Subsector Hidrocarburos y el objetivo nmero cuatro seala la Actualizacin de la informacin relacionada a la actividad de Hidrocarburos y optimizacin de la gestin del Subsector Hidrocarburos. Ambos objetivos muestran la necesidad de ordenar la normatividad del sector para hacerlo ms eciente puesto que, actualmente, no existe informacin lo sucientemente clara del sector, tal como se ha sealado a lo largo de esta seccin.

Instrumentos de Regulacin
Los instrumentos de regulacin comprenden, principalmente, los elementos que permiten, a travs de reglas y directivas, inuenciar el comportamiento de un actor. El principal instrumento de regulacin es la Constitucin Poltica del Per, la cual brinda los principios y mecanismos de organizacin del Estado, as como tambin establece los derechos y deberes de los ciudadanos. Adems, es una recopilacin de normas jurdico tcnicas que nos brindan los principios en los que se reejar las ideas y aspiraciones del Estado. En este sentido, respecto al sector Hidrocarburos, que son recursos naturales, se debe de prestar atencin al Ttulo III: Del rgimen econmico, que en su Captulo II: Del ambiente y los recursos naturales, presenta cuatro artculos para la gestin de los recursos, que a continuacin pasamos a recordar: Artculo 66: Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nacin. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgnica se jan las condiciones de su utilizacin y de su otorgamiento a particulares. La concesin otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal. Artculo 67: El Estado determina la poltica nacional del ambiente. Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales. Artculo 68: El Estado est obligado a promover la conservacin de la diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas. Artculo 69: El Estado promueve el desarrollo sostenible de la Amazona con una legislacin adecuada.

52

Ibd., p. Cit. Pp. 247.

Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental Ley N. 29325. Artculo 6 y 21 de la Ley N. 29325. 55 Aprobado bajo Decreto Supremo N. 032-2004-EM.
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Grco 15 - I: Grco 15 - 1:

Articulacin de los planes sector Articulacin de los planes deldel sector.


Plan Nacional Energtico 2010 2014 Nueva Matriz energtica sostenible 2012 Plan Estratgico Sectorial Multianual - PESEM Plan Estratgico Institucional - PEI Plan Operativo Anual - POA

En lneas generales, los principales organismos involucrados de manera directa han sido coloreados de verde. Estos se encargan de manera concreta de hacer efectiva la poltica de hidrocarburos de acuerdo a lo establecido en la Ley N. 26221. Revisemos rpidamente cada uno de ellos. En el Ministerio de Energa y Minas se encuentra el Viceministerio de Energa, ente rector de la poltica de hidrocarburos. Como parte de este viceministerio est la Direccin General de Hidrocarburos (DGH), rgano tcnico normativo encargado de participar en la formulacin de la poltica energtica en el mbito del Subsector Hidrocarburos; asimismo, es quien propone y/o expide la normatividad necesaria del Subsector Hidrocarburos; promueve las actividades de exploracin, explotacin, transporte, almacenamiento, renacin, procesamiento, distribucin y comercializacin de hidrocarburos. Ejerce, adems, el rol concedente en nombre del Estado para las actividades de hidrocarburos, segn corresponda. La otra entidad cuyas funciones son importantes considerar es el Osinergmin, organismo regulador, supervisor y scalizador de las actividades que desarrollan las personas jurdicas de derecho pblico interno o privado y las personas naturales, en los subsectores de electricidad, hidrocarburos y minera, siendo integrante del Sistema Supervisor de la Inversin en el Per56. Perupetro S.A. es la Empresa Estatal del Derecho Privado del Sector Energa y Minas que tiene como principales funciones las siguientes: a. Promover la inversin en las actividades de exploracin y explotacin de Hidrocarburos. b. Negociar, celebrar y supervisar, en su calidad de Contratante, por la facultad que le conere el Estado a virtud de la presente Ley, los Contratos que sta establece, as como, los convenios de evaluacin tcnica. c. Formar y administrar () el Banco de Datos con la informacin relacionada a las actividades de exploracin y explotacin de Hidrocarburos. d. Asumir los derechos y obligaciones del contratante, en los contratos existentes. e. Asumir el pago que corresponda por concepto de canon, sobrecanon y participacin en la renta. f. Comercializar () los Hidrocarburos provenientes de las reas bajo Contrato, cuya propiedad le corresponda. g. Entregar al Tesoro Pblico en el da til siguiente a aqul en que se perciban, los ingresos como consecuencia de los Contratos. h. Proponer al Ministerio de Energa y Minas otras opciones de polticas relacionadas con la exploracin y explotacin de Hidrocarburos. i. Participar en la elaboracin de los planes sectoriales. j. Coordinar con las entidades correspondientes el cumplimiento de las disposiciones relacionadas con la preservacin del medio ambiente. Respecto a Petroper, esta es una empresa de propiedad del estado y de derecho privado dedicada a la exploracin, explotacin, transporte, renacin, distribucin y comercializacin de combustibles y otros productos derivados del petrleo. Existen otras instituciones que tambin guardan relacin con este sector como es el caso de la Ocina General de Gestin Social en el MINEM, y el Oefa en el MINAM. La primera de ellas est encargada de promover las relaciones armoniosas entre las empresas minero energticas, las autoridades gubernamentales y la sociedad civil, que incluye a las comunidades aledaas a las zonas donde se desarrollan los proyectos extractivos y sus organizaciones, encargada adems en primera instancia de
56

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: Elaboracin propia

Dispositivos Organizacionales
Los principales dispositivos organizacionales estn representados por los organismos encargados de ejecutar y hacer posible que la poltica pueda implementarse y ser efectiva en todos los niveles que se han descrito. En esta parte slo se mencionarn los principales organismos relacionados con el sector en tanto el anlisis de los mismos corresponde al contenido del captulo 2. Para esta parte se presenta la Grca 15, la cual muestra el organigrama del sector hidrocarburos. En ella se aprecian todas las entidades estatales vinculadas de alguna manera al sector.

Grco 16 - I:

Organigrama relacionado al sector hidrocarburos


PCM Petroper S.A. Osinergmin
Ministerio de Energa y Minas Ministerio del Ambiente

Perupetro S.A.

Oficina General de Gestin Social (OGGS) Viceministerio OEFA

Direccin General de Hidrocarburos


Direccin de Procesamiento, Trasnporte y Comercializacin de Hidrocarburos y Biocombustibles

Direccin General de Asuntos Ambientales

Direccin Normativa de Hidrocarburos

Direccin de Exploracin y Explotacin de Hidrocarburos

Fuente: elaboracin propia.

Artculo 5 de la Ley N. 26221 fue modicado por la undcimo Disposicin Complementaria de la Ley N. 26734, publicada el 31-12-96. El anterior artculo sealaba: Artculo 5.- La Direccin General de Hidrocarburos es el rgano del Ministerio de Energa y Minas, encargado de scalizar los aspectos tcnicos de las actividades de Hidrocarburos en el territorio nacional. Luego en el 2007 con la Ley N. 28964 se transeren competencias y OSINERG se convierte en Osinergmin.

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55

solucionar los conictos sociales que pueden surgir como consecuencia de las actividades extractivas. El Oefa pertenece al Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (Sinefa)57, y est encargado principalmente, de la scalizacin, supervisin, evaluacin, control y sancin en material ambiental58.

2.2.2. Articulacin con otras polticas


Como se ha visto en el apartado anterior existen diversos organismos involucrados en el sector de hidrocarburos que cumplen distintas funciones, por lo que el artculo 4 de la Ley Orgnica de Hidrocarburos, Ley N. 26221, conrma la necesidad de una adecuada articulacin con el sector al sostener que: Las normas o dispositivos reglamentarios que dicten otros Sectores que tengan relacin con las actividades de Hidrocarburos debern contar con la opinin favorable del Ministerio de Energa y Minas, salvo lo dispuesto en la Norma XIV del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario. De esta manera, se forma una red que involucra normas y lineamientos que se deben respetar entre s. Es por eso que en esta seccin se presentar la articulacin de la poltica de hidrocarburos con las principales macro polticas del Estado.

5. Inadecuada poltica y gestin de recursos humanos. 6. Limitada evaluacin de resultados e impactos, as como seguimiento y monitoreo de los insumos, procesos, productos y resultados de proyectos y actividades. 7. Carencia de sistemas y mtodos de gestin de la informacin y el conocimiento. 8. Dbil articulacin intergubernamental e intersectorial59. En la gestin del sector de hidrocarburos pareciera que existe una pugna constante entre el funcionario pblico del sector energa y los plazos, regulacin y aprobacin de los proyectos de inversin y extraccin de los recursos del subsuelo (para ms detalle, revisar el captulo 3). Por ello, la institucionalizacin del tema en el Estado peruano debera buscar el reforzamiento de la gestin del sector con personal especializado, dentro de una organizacin institucional acorde y coherente, con una capacidad presupuestal y poltica que les permita tomar decisiones siempre en favor del ciudadano y el modelo de pas que buscamos construir, lo cual est, a su vez, en concordancia con el Acuerdo Nacional en sus objetivos referidos a la promocin de la competitividad del pas60 y la armacin en un Estado eciente, transparente y descentralizado61. En el mismo sentido, el funcionamiento de la poltica de hidrocarburos est articulado con los ejes temticos que contienen acciones especcas como veremos en el siguiente apartado.

Lineamientos de la poltica
La poltica de modernizacin del Estado identica las debilidades en la gestin pblica actual y sus retos para formular una poltica organizada en cinco ejes como veremos a continuacin.

a) La Poltica de Modernizacin de la Gestin Pblica


El Decreto Supremo N. 004-2013-PCM aprob la llamada Poltica de Modernizacin de la Gestin Pblica. Esta busca promover el fortalecimiento de la gestin y administracin pblica con el objetivo de buscar la eciencia y ecacia en el uso de los recursos pblicos, y generar una gestin del Estado enfocada en los resultados y al servicio del ciudadano. Est respaldada por la Ley Marco para la Modernizacin de la Gestin del Estado, Ley N. 27658. Segn el artculo 2 del referido decreto supremo, las entidades pblicas afectas a la presente poltica son: el Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos; los gobiernos regionales; los gobiernos locales; los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes otorgan autonoma y las mancomunidades municipales. Para mejorar el funcionamiento del proceso se cre la Secretara de Gestin Pblica dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Esta institucin liderara el proceso de modernizacin. En ese sentido, el MINEM, al ser el encargado de la gestin del sector petrleo e hidrocarburos, tendra que estar en concordancia con los principios y objetivos de la poltica de modernizacin de la gestin.

Grco Grco 1717 - 1:- I:

Lineamientos poltica de modernizacin del Estado Lineamientos dede poltica de modernizacin del Estado

Orientado al ciudadano

Eficiente

Unitario y descentralizado

Inclusivo

Abierto

Fuente: PCM (s/f). Elaboracin: Propia Elaboracin propia.

Fuente: PCM (s/F)

Los retos de la poltica de modernizacin de la gestin pblica


La modernizacin de la gestin pblica aparece como una respuesta a los problemas de ineciencia administrativa que enfrenta el Estado. Esto tiene directa relacin con los problemas que enfrenta el sector hidrocarburos. Precisamente, parte de los problemas de la poltica y la gestin pblica de los hidrocarburos tiene que ver con aspectos vinculados a la necesidad de modernizacin de la gestin: 1. Ausencia de un sistema eciente de planeamiento y problemas de articulacin con el sistema de presupuesto pblico. 2. Deciente diseo de la estructura de organizacin y funciones. 3. Inadecuados procesos de produccin de bienes y servicios pblicos. 4. Infraestructura, equipamiento y gestin logstica insuciente
57

58

Ley N. 29325 Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental. Artculo 6 de la Ley N. 29325.

PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS PCM (2012) Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica al 2012. Lima: PCM. (III) Nos comprometemos a sostener la poltica econmica del pas sobre los principios de la economa social de mercado, que es de libre mercado pero conlleva el papel insustituible de un Estado responsable, promotor, regulador, transparente y subsidiario, que busca lograr el desarrollo humano y solidario del pas mediante un crecimiento econmico sostenido con equidad social y empleo. Con este objetivo, el Estado: (a) garantizar la estabilidad de las instituciones y las reglas de juego; (b) promover la competitividad del pas, el planeamiento estratgico concertado y las polticas de desarrollo sectorial en los niveles nacional, regional y local; (c) estimular la inversin privada; (d) fomentar el desarrollo de la infraestructura; (e) evitar el abuso de posiciones dominantes y prcticas restrictivas de la libre competencia y propiciar la participacin de organizaciones de consumidores en todo el territorio; (f) fomentar la igualdad de oportunidades que tiendan a la adecuada distribucin del ingreso; y (g) propiciar el fortalecimiento del aparato productivo nacional a travs de la inversin en las capacidades humanas y el capital jo. (Acuerdo Nacional: 2013). 61 (IV) Nos comprometemos a construir y mantener un Estado eciente, ecaz, moderno y transparente al servicio de las personas y de sus derechos, y que promueva el desarrollo y buen funcionamiento del mercado y de los servicios pblicos. Nos comprometemos tambin a que el Estado atienda las demandas de la poblacin y asegure su participacin en la gestin de polticas pblicas y sociales, as como en la regulacin de los servicios pblicos en los tres niveles de gobierno. Garantizaremos una adecuada representacin y defensa de los usuarios de estos servicios, la proteccin a los consumidores y la autonoma de los organismos reguladores.
59 60

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Estos cinco componentes debern estar presentes en la forma en la que se toman decisiones desde los diferentes espacios dentro de la administracin pblica. A continuacin los vamos a desarrollar con ms detalle. 1. Orientado al ciudadano: resolver los problemas del ciudadano es la principal responsabilidad del Estado; por ello los funcionarios y servidores pblicos, que son los que manejan los recursos pblicos, deben orientar sus decisiones priorizando la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. De esta forma, el aprovechamiento de los hidrocarburos deber enfocarse en preservar la calidad de vida de los peruanos y peruanas en toda la cadena de produccin del negocio. 2. Eciente: relacionado al uso racional y planicado de los recursos del Estado de modo que se logren los resultados previstos con un costo bajo. La implementacin de tecnologa en el manejo de recursos del subsuelo debe marcar el proceso evitando y reduciendo la prdida del recurso o de su sostenibilidad. En ese sentido, el aprovechamiento total del recurso deber Contar con la mayor eciencia en la cadena productiva y de uso de la energa, que incluya la aplicacin productiva intensiva62, tal como lo establece el objetivo cuatro de la poltica del sector. 3. Unitario y Descentralizado: en el marco de la descentralizacin, el Estado debe priorizar las decisiones que benecien a los ciudadanos de forma igualitaria. En este aspecto, la poltica de hidrocarburos debe regirse de forma descentralizada tanto en inversin como en regulacin mediante la formacin de comits de vigilancia designados por el ministerio en las regiones con actividad extractiva. 4. Inclusivo: generar la igualdad en las oportunidades para acceder a servicios, eleccin de sus opciones de vida, buscando cerrar las brechas existentes mediante la provisin de servicios de calidad para todos. En este aspecto, la negociacin con las comunidades que podran verse afectadas por la actividad, debe de darse en un marco de dilogo intercultural donde prime el enfoque de derechos y el respeto mutuo. 5. Abierto: consiste en la transparencia en la gestin del Estado de modo que los ciudadanos puedan conocer el estado de las polticas y del gasto pblico. Asimismo, este componente est relacionado con la rendicin de cuentas de la accin pblica. Este aspecto, en el caso de la poltica de hidrocarburos, estara dirigido a la gestin transparente de las concesiones del sector cumpliendo con las leyes, scalizacin y la rendicin de cuentas horizontal (al Estado) y vertical (a los ciudadanos) tal como se dispone en el rgimen de tica del sector pblico. De ese modo, los lineamientos de la poltica de hidrocarburos no podran estar en contraposicin a estos componentes. Por el contrario, deben dirigirse a fortalecer su cumplimiento, implementando una gestin moderna, inclusiva y tica del sector con un enfoque de mejora a la calidad del servicio al ciudadano. Teniendo en cuenta estos cinco componentes, se han formulado objetivos especcos que facilitaran la gestin adecuada hacia su adopcin total por parte del Estado peruano. Estos objetivos son: 1. Promover que las entidades pblicas en los tres niveles de gobierno cuenten con objetivos claros, medibles, alcanzables y acordes con las Polticas Nacionales y Sectoriales.
62

2. Conseguir que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos presupuestales para nanciar los resultados que los ciudadanos esperan y valoran. 3. Redenir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones de las entidades en concordancia con el proceso de descentralizacin. 4. Implementar la gestin por procesos y promover la simplicacin administrativa en todas las entidades pblicas a n de generar resultados positivos en la mejora de los procedimientos y servicios orientados a los ciudadanos y empresas. 5. Promover que el sistema de recursos humanos asegure la profesionalizacin de la funcin pblica a n de contar con funcionarios y servidores idneos para el puesto y las funciones que desempean. 6. Monitorear y evaluar la eciencia y ecacia en la transformacin de los insumos, en los productos y resultados que los ciudadanos demandan. 7. Desarrollar un sistema de gestin del conocimiento integrado al sistema de seguimiento, monitoreo y evaluacin de la gestin pblica, que permita obtener lecciones aprendidas de los xitos y fracasos y establezcan mejores prcticas para un nuevo ciclo de gestin. 8. Promover el gobierno electrnico a travs del uso intensivo de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) como soporte a los procesos de planicacin, produccin y gestin de las entidades pblicas permitiendo a su vez consolidar propuestas de gobierno abierto. 9. Asegurar la transparencia, la participacin, la vigilancia y la colaboracin ciudadana en el debate de las polticas pblicas y en la expresin de opinin sobre la calidad de los servicios pblicos y el desempeo de las entidades. 10. Promover, apoyar y participar en espacios de coordinacin interinstitucional con entidades del mismo nivel como de otros niveles de gobierno, para multiplicar la capacidad de servicio del Estado en benecio de los ciudadanos mediante la articulacin de polticas, recursos y capacidades institucionales. 11. Articular las Polticas Pblicas Nacionales y Sectoriales, las cuales se analizan, disean, aprueban, implementan, evalan y mejoran promoviendo el debate y la participacin ciudadana. 12. Fomentar la creacin de mecanismos de articulacin necesarios para lograr una coordinacin eciente entre las entidades pblicas de los tres niveles de gobierno. 13. Promover la descentralizacin de las funciones, responsabilidades, capacidades y recursos de las entidades pblicas en los tres niveles de gobierno a n de prestar de manera ecaz, eciente y transparente los bienes y servicios pblicos que los ciudadanos demandan. 14. Articular, simplicar y actualizar los sistemas y promover un funcionamiento que considere la heterogeneidad de las entidades pblicas en lo referente a sus funciones, tamao y capacidades. Entonces, la poltica de modernizacin de la gestin pblica prioriza la eciencia, transparencia, inclusin, y apertura para lograr resultados que benecien y satisfagan las necesidades de los ciudadanos en el marco de un Estado descentralizado y unitario.

Viceministerio de Energa Poltica Energtica Nacional del Per 2010 - 2040: 2010. Pp. 7.

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59

La poltica de hidrocarburos y la institucionalizacin de la misma deberan apropiarse de lo propuesto por la modernizacin de la gestin pblica siguiendo el contenido de sus componentes:

Grco Grco 1818 - 1:- I:

Cada uno de estos principios guarda estrecha relacin con la poltica de hidrocarburos, siendo que las actividades que realiza el sector afectan directamente el sostenimiento de las zonas en las que funciona si no se le regula de forma consistente. Esto se ve expresado cuando el objetivo general de la poltica nacional del ambiente es recogido por el MINEM como parte de la Poltica Energtica Nacional: () mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el desarrollo sostenible del pas, mediante la prevencin, proteccin y recuperacin del ambiente y sus componentes, la conservacin y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona63. Asimismo, la Ley Orgnica de Hidrocarburos, Ley N. 26221, en su captulo sobre proteccin del medio ambiente, arma que existen rganos de control ya establecidos: Artculo 87.- Las personas naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras, que desarrollen actividades de hidrocarburos debern cumplir con las disposiciones sobre el Medio Ambiente. En caso de incumplimiento de las citadas disposiciones el OSINERG impondr las sanciones pertinentes, pudiendo el Ministerio de Energa y Minas llegar hasta la terminacin del Contrato respectivo, previo informe al Osinerg (ahora Osinergmin). Dichos rganos tienen la responsabilidad de scalizar que las actividades extractivas no daen el medio ambiente. Es por eso que se emiti, mediante Decreto Supremo N. 015-2006-EM, el Reglamento para la Proteccin Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos en el que se establecen las normas y disposiciones para regular en el territorio nacional la gestin ambiental de las actividades de exploracin, explotacin, renacin, procesamiento, transporte, comercializacin, almacenamiento, y distribucin de hidrocarburos, durante su ciclo de vida. Todo esto, con el n primordial de prevenir, controlar, mitigar, rehabilitar y remediar los impactos ambientales negativos derivados de tales actividades; y para propender al desarrollo sostenible en conformidad con el ordenamiento normativo ambiental establecido en la Constitucin Poltica64. En dicho reglamento se establecen las principales responsabilidades en materia ambiental. Le corresponde a la Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos (en adelante DGAAE) del MINEM elaborar los proyectos de Lmites Mximos Permisibles (LMP) para las Actividades de Hidrocarburos, siguiendo el procedimiento establecido en el Reglamento para la Aprobacin de Estndares de Calidad Ambiental (ECA) y LMP, aprobado por Decreto Supremo N. 033-2007-PCM. Asimismo, le corresponde al Osinergmin, supervisar y scalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y tcnicas relacionadas con las Actividades de Hidrocarburos, as como de las referidas a la conservacin y proteccin del ambiente en el desarrollo de dichas actividades. El artculo 11 establece los estudios necesarios para cada tipo de actividad de hidrocarburos, clasicados de la siguiente manera: a. Declaracin de Impacto Ambiental (DIA). b. Estudio de Impacto Ambiental (EIA). c. Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd)65. Es as, que la poltica de hidrocarburos debera formularse de acuerdo a las condiciones y requisitos ambientales vigentes segn los instrumentos que ya hemos mencionado, de modo que se articule claramente con el fortalecimiento de la competitividad del sector y la mejora de los ecosistemas en las regiones del pas donde se efecta la actividad.
MINEM (2010) Poltica Energtica Nacional del Per 2010 - 2040: 2010. Ley N. 28611- Ley General del Ambiente, la Ley N. 28245 - Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, la Ley N. 27446 - Ley del Sistema Nacional de evaluacin del Impacto Ambiental, Texto nico Ordenado de la Ley Orgnica de Hidrocarburos DS 042-2005-EM. 65 Estos no excluyen a los dems documentos de gestin de adecuacin ambiental, tales como Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental - PAMA, Plan Ambiental Complementario PAC y el Programa Especial de Manejo Ambiental PEMA.
63 64

Desarrollo de los lineamientos la poltica de Modernizacin Desarrollo de los lineamientos de la de poltica de Modernizacin del Estado del Estado
Orientado al ciudadano Unitario y descentralizado

Eficiente

Inclusivo

Abierto

Generacin de empleo

Competitividad

Poltica Nacional de Hidrocarburos

Negociacin intercultural

Evaluaciones peridicas y transparentes del impacto ambiental Compromisos civiles de las organizaciones relacionadas

Oportunidades econmicas

Ecoeficiencia

Mejor calidad de productos

Fuente: PCM (s/f). Fuente: PCM (s/F) Elaboracin: Propia Elaboracin propia.

b) La Poltica Ambiental
El manejo ambiental en el Per se enmarca en el mbito de la Ley General del Ambiente, N. 28611, y se basa en el derecho humano a vivir en un ambiente saludable. En ese sentido, el Estado tiene el deber de regular las actividades que puedan poner en peligro el ecosistema donde los peruanos se desarrollan. Esto se ejecuta a travs de los principios de la poltica nacional ambiental, que son los siguientes:

Grco 19 - I: Grco 19 - 1:

Principios dela la Poltica Ambiental Principios de Poltica Ambiental

Transectorialidad

Anlisis costobeneficio

Competitividad

Gestin por resultados

Seguridad jurdica

Mejora continua

Cooperacin pblico - privada

Fuente: propia. Fuente:elaboracin Elaboracin Propia

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c) Poltica de proteccin de pueblos indgenas


El Ministerio de Cultura ha identicado 51 pueblos indgenas en el territorio nacional66, muchos de los cuales se encuentran en un particular e histrico proceso de vulnerabilidad. Por tanto, una poltica de proteccin de los mismos es necesaria en nuestro pas. El Per ha rmado y raticado67 el convenio 169 de la OIT, norma de derecho internacional que establece que los gobiernos debern asumir la responsabilidad de desarrollar una accin coordinada y sistemtica con participacin de los pueblos indgenas, con miras a proteger los derechos de estos pueblos (artculo 3) y asegurar que existen instituciones y mecanismos apropiados (artculo 33). Con la mira en la consulta y la participacin, este es un instrumento que estimula el dilogo entre los gobiernos y los pueblos indgenas y tribales y ha sido utilizado como herramienta para los procesos de desarrollo y prevencin y resolucin de conictos. La aplicacin de este tipo de polticas en construccin est en manos del Ministerio de Cultura68 como ente rector, a travs del despacho del Viceministerio de Interculturalidad. Sin embargo, ms all de que no se tengan an todos los instrumentos respecto a esta poltica, s existen normas y lneas claras de trabajo que se vinculan con la actividad de los hidrocarburos. Al menos se puede hacer mencin a dos: la consulta previa y los pueblos indgenas en situacin de aislamiento. Con respecto a este ltimo punto, es mediante la Ley N. 28736, Ley para la proteccin de pueblos indgenas u originarios en situacin de aislamiento y en situacin de contacto inicial, y su Reglamento, el Decreto Supremo N. 008-2007-MIMDES, que se establecen las medidas y acciones que se deben adoptar para la proteccin de los mismos. En ese sentido, existe un mandato expreso de establecer garantas para mantener las condiciones de vida de estos pueblos. Entre ellas se puede mencionar: a. Formular los planes, programas y proyectos de alcance nacional para garantizar los derechos de los pueblos en aislamiento y contacto inicial, salvaguardando su existencia e integridad. b. Difundir y promover el respeto a los derechos de los pueblos en aislamiento y contacto inicial. [] d. Coordinar con los sectores competentes las acciones de prevencin de contactos no deseados, as como establecer los protocolos de actuacin correspondientes. e. Emitir opinin tcnica relacionada al componente social, dentro de los plazos de aprobacin de los estudios ambientales, de acuerdo a las normas de cada Sector; vinculada a las actividades de exploracin y explotacin no tradicional de recursos naturales en las reservas indgenas. Por lo anterior, y tomando en cuenta que varios lotes de hidrocarburos se encuentran ubicados en la Amazona, existe una correlacin entre la actividad y la poltica de proteccin de estos pueblos. As, se tiene un escenario en el que la promocin de la exploracin y explotacin en la Amazona no puede desvincularse de las lneas de accin respecto a la proteccin de los derechos de estos pueblos, cosa que ha venido realizando y promoviendo la industria privada desde hace varios aos a travs, por ejemplo, del establecimiento de directivas de actuacin claras para saber cmo responder en un escenario en el que la actividad debe convivir con los territorios de estas poblaciones.

La segunda lnea de poltica importante en relacin a este tema es la consulta previa, derecho y procedimiento recogidos en la Ley N. 29785. Esta norma se desarrolla en conformidad con las obligaciones establecidas en el Convenio 169 de la OIT, que seala que el Estado debe llevar a cabo procesos de dilogo con los pueblos indgenas cuando busque implementar alguna medida (administrativa o legislativa) que pueda afectar directamente a estos pueblos. En ese sentido, en tanto la actividad puede generar este tipo de afectaciones, algunas de sus medidas tendran que pasar por procesos de consulta previa, los que, incluso, complementaran los procedimientos de participacin ciudadana del sector. As, es de vital importancia que la normatividad en materia de hidrocarburos se articule de manera adecuada para asegurar que se respeten los derechos de los pueblos indgenas. La normatividad tambin debe tener claridad respecto a otros temas vinculados a estos pueblos, e incluso relacionados con sus acciones de relacionamiento comunitario. Entre uno de los temas a sealar est la culminacin de los procesos de titulacin de tierras de comunidades, sobre todo nativas, ubicadas en la Amazona. Esta falta de ttulos de propiedad signica una limitacin respecto a la claridad que debe existir sobre el dominio del suelo. A su vez, este tema est vinculado al ordenamiento territorial, en tanto permite tener informacin de ubicaciones de predios como de zonas dedicadas a otras actividades. En esa lnea se puede mencionar la actividad forestal, la que, al ser tambin promovida por el Estado, exige contar con informacin respecto a la ubicacin de las concesiones forestales y que estas no se puedan ver afectadas por posibles superposiciones (tomando en cuenta que los pueblos indgenas pueden realizar esta actividad). De la misma manera, se puede hacer mencin a que, dentro de las lgicas de responsabilidad social empresarial en pos de obtener la licencia social, cada vez se hace ms necesario incorporar en el discurso del sector la temtica de los pueblos indgenas desde un enfoque de interculturalidad. La industria entiende que las buenas relaciones con ciudadanos y ciudadanas, en particular de pueblos indgenas, es una de las ms importantes garantas para la sostenibilidad de sus inversiones.

d) Poltica de prevencin de conictos sociales


La poltica de prevencin de conictos sociales no se encuentra an consolidada en el Per. Actualmente est a cargo de dos entidades: la Presidencia del Consejo de Ministros (en adelante PCM) a travs de la Ocina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad69; y el MINAM a travs de la ocina de Asesoramiento en Asuntos Socioambientales (en adelante OAAS)70. Es cierto que adems hay diversas ocinas de asuntos sociales y de conictos en los ministerios pero no se visibiliza todava una articulacin suciente que permita armar que existe una poltica pblica en estricto. La Ocina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad es el rgano especializado que depende jerrquicamente de la PCM. No slo es el ente encargado de dirigir el proceso de gestin de conictos sociales en todos los niveles de gobierno y en el mbito del territorio nacional, as como de evaluar los resultados de dicha gestin de conictos sociales, sino que, adems, contribuye al fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica y al desarrollo del pas, rescatando la relacin entre el ciudadano y el Estado a travs de la institucionalizacin del dilogo como mecanismo para transformar el conicto en oportunidad de desarrollo. La OASS tiene por nalidad asesorar en temas de manejo de conictos sociales de origen ambiental al MINAM71. En los ltimos aos ha empezado a tener mayor injerencia en los conictos a travs de la intervencin en Mesas de Dilogo o Grupos de Trabajo promoviendo, con otros sectores del Estado,
Creada a travs del Decreto Supremo N. 10-2010-PCM. Resolucin Ministerial N. 068 -2012 MINAM. 71 Artculo 31 del captulo IV: rganos de asesoramiento del ROF del MINAM.
69 70

Ministerio de Cultura (2013) Consulta a los Pueblos Indgenas. Gua Metodolgica. Lima: Ministerio de Cultura. Pp. 60 - 61. Mediante la Resolucin Legislativa N. 26253. 68 Mediante la Resolucin Legislativa N. 26253.
66 67

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la solucin efectiva a los conictos sociales. Para agosto del 2013 monitoreaba 48 casos de conictos socioambientales en el pas, con el n de contribuir a la transformacin de los conictos en espacios de consenso y desarrollo72. La Defensora del Pueblo, en tanto rgano constitucional autnomo, aporta en este proceso a travs del registro, reporte y supervisin del Estado en los conictos sociales. Su trabajo se realiza a travs de las Adjuntas, como la de los Servicios Pblicos, Medio Ambiente y Pueblos Indgenas, la Adjunta para la Prevencin de los Conictos Sociales, la Adjunta de Asuntos Constitucionales y el rol de las Ocinas y Mdulos Defensoriales en todo el pas. La Adjunta para la Prevencin de los Conictos Sociales y la Gobernabilidad est orientada a buscar soluciones paccas de los conictos sociales. Su actuacin busca proteger los derechos ciudadanos, contribuir a resolver los conictos, desalentar las opciones violentas y armar la institucionalidad democrtica y los mecanismos de dilogo73. La Adjunta emite, desde el ao 2004, el Reporte Mensual de Conictos Sociales, consistente en un monitoreo de la conictividad en el pas, destinado a los representantes del Estado, la sociedad civil, el empresariado y la opinin pblica en general. Por otro lado, desde el sector energa y minas y con relacin a la prevencin de los conictos sociales, existen dos normas vinculadas a este tema. La primera es la Ley que crea el Sistema de Seguridad Energtica en Hidrocarburos y el Fondo de Inclusin Social Energtico, Ley N. 29852; la segunda es el Reglamento de Participacin Ciudadana para la realizacin de Actividades de Hidrocarburos74. La primera se centra, principalmente, en la creacin de un Fondo de Inclusin Social Energtica (FISE) que permite brindar seguridad al sistema, as como un esquema de compensacin social y de servicio universal para los sectores ms vulnerables de la poblacin (artculo 3); la segunda promueve la participacin ciudadana.

Grco 20 - I:

Grco 20 - 1:en Inversiones en Hidrocarburos (millones de dlares) Inversiones Hidrocarburos


(millones de dlares) (Millones de US$)

Inversiones en hidrocarburos

Exploracin Explotacin

1,324

1,361

1,516

351 120
* A setiembre del 2012

2000

2005

2010

2011

2012 *

Fuente: Fuente: MINEM. MINEM Elaboracin: SNMPE Elaboracin: SNMPE.

Respecto al intercambio comercial que el sector genera, an hay una tendencia a importar ms que exportar. Lo exportado en el sector hidrocarburos representa el 12% del total exportado en el pas.

e) Polticas econmicas: tributarias y de recaudacin


Respecto a las polticas econmicas relacionadas con el sector consideraremos las polticas tributarias y de recaudacin respecto a la inversin que realizan las empresas privadas y estatales.

Grco 21 - I: Grco 21 - 1: Intercambio Comercial


(Millones de US$) (millones de dlares)

Intercambio Comercial Hidrocarburos Intercambio comercial dede hidrocarburos


5,539 4,962

Inversiones
En lneas generales, las inversiones en el sector hidrocarburos se han incrementado como se puede observar en la siguiente grca. En aproximadamente cinco aos las inversiones realizadas en el sector aumentaron de 351 millones a 1361 millones para el 2011. Sin embargo, como se explic al inicio de este libro, encuestas como la realizada por el Instituto Fraser, indican que las inversiones podran bajar o no estn creciendo como podran hacerlo debido a la percepcin de inestabilidad que existe sobre el pas.
Exportaciones Importaciones

1,094 380
* A noviembre del 2012 Fuente: MINEM

2000

2005

2010

2011

2012 *

Fuente: Fuente:MINEM. MINEM Elaboracin: SNMPE. SNMPE Elaboracin:

Boletn MINAM OAAS N. 1 http://issuu.com/minam_peru/docs/oass_n__1_-06082013. Artculo 73 del Reglamento de Organizacin y Funciones, aprobado por Resolucin Administrativa N. 0012-2011/DP-PAD, del 08 de junio del 2011. 74 Decreto Supremo N. 012-2008-EM.
72 73

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65

Impuestos y regalas
Los impuestos y regalas estaban determinados por el Reglamento para la aplicacin de la regala y retribucin en los contratos petroleros75 dictado en el ao 1993. Sin embargo, en el 2002 se autoriz a Perupetro S.A. a acordar con los contratistas la reduccin de los porcentajes de regala establecidos en contratos de exploracin y explotacin de hidrocarburos76, argumentando que era urgente emprender programas de exploracin para incrementar las reservas de hidrocarburos del pas y explicando que este tipo de proyectos, al constituir actividades de alto riesgo, requieren de una costosa inversin por parte de las empresas. Pero, la razn principal, como lo menciona el decreto supremo, era la necesidad inmediata de establecer incentivos a la exploracin de hidrocarburos que lograran descubrimientos comerciales de petrleo para lograr revertir la balanza comercial negativa del pas. As, entre el ao 2008 - 2012 las compaas cancelaron aproximadamente US$7,200 millones por regalas provenientes de los hidrocarburos. Slo en el 2012, la suma ascendi a US$1,894 millones. En el primer semestre de 2013, las empresas del sector hidrocarburos desembolsaron US$933 millones por concepto de regalas al Estado, lo cual implica un crecimiento de 2.6% con relacin a los seis primeros meses del ao anterior77.

Respecto al sector gasfero, la regala mnima aplicable al proyecto Camisea se estableci por Decreto Supremo N. 069-99-EM. Debido a la necesidad de obras de gran envergadura para la realizacin del proyecto y de las condiciones especiales de su desarrollo en relacin a la dimensin de los mercados que va a suministrar, el proyecto Camisea requiere la aplicacin de un rgimen especial de Regala distinto al previsto en el Artculo 6 del Decreto Supremo N. 049-93-EM (mediante el cual se establecieron las primeras regalas para los contratos petroleros).

Grco 23 - I:

Regalas pagadas por Camisea (Lote 88) 2008-2012


(millones de dlares)
700

600

Grco 22 - I: Grco 22 - 1: Regalas en Hidrocarburos al 2012


Regalas en Hidrocarburos al 2012 REGALAS 2003 - 2012 (MILLONES DE DLARES)
(millones de dlares)
3,200 2,800 2,400 2,000 1,600 1,200 800 400 0 200 300 400

ROYALTIES 2003 - 2012 (MILLIONS OF US$)

500

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012
100

Gas Natural / Natual Gas

Petroleo / Oil

Fuente: Fuente: MINEM. MINEM Elaboracin: SNMPE Elaboracin: SNMPE.


0

2008

2009
Lote 88

2010

2011
Lote 56

2012

Fuente: MINEM. Elaboracin: SNMPE. Decreto Supremo N. 049-93-EM. Decreto Supremo N. 033-2002-EM. 77 Datos de la Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y Energa.
75 76

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67

Canon Petrolero
El canon petrolero es el monto que reciben los gobiernos regionales y locales de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotacin econmica de los recursos petroleros78 en dichas zonas, las cuales tienen una norma de canon cada una. Asimismo, existe una tasa adicional que es denominada sobrecanon, la cual no la reciben todos los distritos. El canon se calcula y distribuye de manera mensual cuando se conoce los volmenes de produccin de las empresas petroleras. As, los recursos son transferidos por el Ministerio de Economa y Finanzas y son acumulables. La distribucin que se ha realizado es la siguiente79:

Grco 24 - I:
(Millones de nuevos soles)

Grco 24 -de 1: Evolucin de la por asignacin canon y sobre canon petrolero Evolucin la asignacin canon por y sobrecanon petrolero Canon y de Sobrecanon Petrolero distribuido por ao (millones nuevos soles)
1,368

970 755 640 761

906

714

Cuadro 10 - I:

596 407 399 439

Regalas por Camisea


Loreto Ucayali Piura Tumbes Puerto Inca (Hunuco)
57 56 1992 17 333 365 239 231 152 256

577

160 174

Sobrecanon

Sobrecanon

Sobrecanon

Sobrecanon

Canon

Canon

Canon

Canon

Canon

Gobierno Regional Gobierno Local Distrito Productor Provincia Productora Regin Productora Universidades Nacionales Instituto de Investigacin de la Amazona Institutos superiores tcnicos y pedaggicos
Elaboracin propia en base a SNPME.

52% 40%

20% 40% 10% 20% 40% 5%

52%

20% 70% 20% 50%

20% 50%

40% 70%

20%

Fuente: Fuente: MINEM. MINEM Elaboracin: SNMPE Elaboracin: SNMPE.

100% 5% 5% 5%

Grco 25 Grco 25 -- 1: I: Asignacin del canon y sobrecanon segn regin Asignacin del canon y sobrecanon segn regin
Ucayali 10.8% Hunuco 0.1%

5% 3%

5%

3%

2% 3%

5%

5%

5%

5%

Tumbes 16.2%

Para el 2012, el canon y sobrecanon distribuido alcanz los 1,368 millones de soles, cifra superior en casi 50% con respecto a la del ao anterior. Asimismo, Piura se posicion como la regin que mayores recursos recibe con una participacin del 50.4%, seguida por Loreto con el 22.4%, Tumbes con el 16.2% y Ucayali con el 10.8%.
Loreto 22.4%
Fuente: MINEM. Elaboracin: SNMPE.

Piura 50.4%

78

79

Ley del Canon, Ley N. 27506. Ley del Canon, Ley N. 27506.

1er Sem 2013

2000

2004

2006

2009

2008

1994

2002

2003

1996

1999

2007

2005

1998

1993

1997

1995

2001

2010

1991

2011

2012

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69

Canon Gasfero
Actualmente, la nica regin que recibe Canon Gasfero es la regin del Cusco, debido a las operaciones del yacimiento Camisea. Si bien existen otros lotes donde se produce gas natural (como el lote 31-C, I, X, entre otros) desde antes de la entrada en operacin de Camisea, la ley ha dispuesto que la produccin de dichos lotes sea tratado como en el caso petrolero; por lo que la gura del canon gasfero, su conformacin y distribucin se aplican para los lotes que han entrado en operacin desde el 200480, es decir, para el lote de Camisea y los que se pongan en operacin posteriormente. Para calcular el Canon Gasfero se tienen en cuenta tanto las Regalas Gasferas como el Impuesto a la Renta de las empresas productoras de gas natural. En estricto se compone de: 50% de lo que recauda el Estado por Impuesto a la Renta producto de la explotacin econmica del gas natural. 50% de lo recaudado por la Regala Gasfera producto de la explotacin de dicho recurso (el porcentaje de los ingresos obtenidos por el Estado como regala se establece en cada contrato, para cada Lote).

Grco 26 - I:

Evolucin de la transferencia por y sobrecanon gasfero Grco 26 canon - 1:


2,551

1,781

1,222 732 773

1,220

604 302 394

El canon Gasfero es distribuido a los gobiernos locales y regionales de las regiones productoras, de acuerdo a los siguientes criterios:

73 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 1er. sem. 2013

Cuadro 11 - I:

Distribucin del canon petrolero


Canon gasfero Gobiernos regionales Gobiernos Locales de Departamentos Gobiernos Locales de Distritos y provincias Gobiernos Locales donde se explota el recurso
Fuente: MEF / Base Legal. Elaboracin propia en base a SNMPE. Fuente: PCM, MEF. Elaboracin: SNMPE.

25% (20% de este monto se transere a las universidades) 40% 25% 10%

El MEF elabora un ndice de distribucin, mensualmente, sobre la base de criterios de poblacin y necesidades bsicas insatisfechas. Los recursos del canon son acumulables. Y, como se indic, es a partir del ao 2004, cuando comenz la produccin del gas de Camisea, que se distribuyen estos recursos. En el ao 2012, la cifra distribuida alcanz los S/. 2,551 millones, los que se destinaron a la Regin Cuzco, al ser la zona del campo de produccin del gas natural que da origen a estos recursos.

80

Ley del Canon, Ley N. 27506.

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71

SECCIN 3 UNA VISIN ESTRATGICA PARA EL SECTOR HIDROCARBUROS

El sector hidrocarburos requiere ser desarrollado, como muchos otros dominios de la poltica, con una mirada estratgica. Los problemas reseados anteriormente: I) brecha entre demanda y produccin, II) balanza comercial decitaria y III) prdida de una oportunidad para mejorar la competitividad, exigen del Estado una forma particular de actuacin que genere valor pblico para ciudadanos y ciudadanas, valor econmico para ciudadanos y empresas, y condiciones favorables para el desarrollo econmico y social del pas. Una estrategia es precisamente esa forma particular de solucin del problema o del logro de objetivos. Desde hace varios aos, el Estado peruano ha optado por una economa que promueva la inversin privada, en la bsqueda por incrementar el crecimiento, cerrar brechas de pobreza y lograr mayor competitividad que redunde en el desarrollo nacional. En ese sentido, es menester que el Estado peruano contribuya con la generacin de las condiciones que permitan y faciliten dicha inversin, y que esta sea, a su vez, gracias a una regulacin adecuada, respetuosa ambiental y socialmente. Regulacin y mercado, es sabido, no son incompatibles. La regulacin para la competencia se orienta, precisamente, a que el Estado cumpla una funcin de promotor de la correcta operacin del mercado, controlando sus fallas, los oportunismos polticos y marcando determinados lmites o incentivos que le den sostenibilidad ambiental y social a la inversin; sin que ello implique detener o demorar a esta ltima, o poner en riesgo la vigencia de los derechos de los ciudadanos y comunidades. Buscar ese correcto equilibrio es precisamente el mayor compromiso y esfuerzo al que se debe comprometer el Estado y al que deben colaborar empresas, sociedad civil y ciudadanos. En el sector hidrocarburos, esta funcin reguladora implica que el Estado promueva la inversin privada en la exploracin y explotacin, como una forma de lograr el aprovechamiento de los recursos naturales que tiene el pas. En contraprestacin, el Estado obtiene ingresos que le permiten el logro de otras funciones como son la seguridad, la prestacin de servicios bsicos y el desarrollo de infraestructura; adems de los propios servicios que la industria de los hidrocarburos brinda a la sociedad como insumo para otras industrias y actividades econmicas. En ese sentido, la regulacin y la intervencin estatal tienen un carcter tuitivo del ambiente y los aspectos sociales, pero a la vez promotor de la inversin. Un paso fundamental para construir una mirada estratgica del sector es considerar que el aprovechamiento de los hidrocarburos constituye hoy en da una oportunidad para lograr superar los problemas reseados y cumplir los objetivos de la poltica econmica y de desarrollo del pas. Podramos decir que el sector hidrocarburos constituye una oportunidad para el pas que, como hemos visto, viene siendo desaprovechada y que, de revertirse dicha situacin, esta industria podra aportar signicativamente al desarrollo. Esto implica que hay que disear una estrategia planicada, tcnica y operativa para lograr los resultados esperados. Planicada, toda vez que se necesitan una serie de pasos debidamente organizados y coherentes para el logro de los resultados. Actualmente, la poltica de hidrocarburos necesita contar con una organizacin de decisiones especializada, pero en coherencia con los objetivos de poltica energtica y econmica. Tcnica, pues sus caractersticas hacen que su desarrollo y mayor productividad requieran decisiones particulares, distintas, aunque no necesariamente divergentes, a la electricidad. Y, nalmente, operativa, toda vez que no debe constituir una mera poltica simblica que marque la buena voluntad del Estado, sino ms bien una serie de decisiones concretas y denidas para el logro de los resultados. Se trata, en sntesis, de disear una estrategia de gestin eciente del sector hidrocarburos para lograr el incremento de la competitividad, con responsabilidad ambiental y social, sobre la base de cuatro objetivos de poltica que forman todo el sistema:

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73

Aumentar la produccin para cubrir la demanda interna y superar la balanza comercial decitaria. Aportar a la competitividad y desarrollo del pas. En este sentido, la actividad hidrocarburfera tiene una relevancia particular para la mejora de la competitividad y el logro de los objetivos de desarrollo del pas, centrados en la inclusin social y el crecimiento econmico. Garantizar el respeto y el compromiso con el ambiente: tanto Estado, empresas y ciudadanos se comprometen a lograr los mayores estndares ambientales, de modo que no slo se scalice ambientalmente las actividades actuales, sino tambin se comprometan los tres actores en la remediacin de los pasivos existentes, como evidencia de un mayor compromiso ambiental y social. Promover mejores relaciones comunitarias. Una mejor gobernanza es indispensable para el logro de objetivos nacionales, esto implica un compromiso expreso de las empresas por mejorar sus relaciones comunitarias y de los ciudadanos por una mayor voluntad de dilogo en la que el Estado se convierte en un facilitador del dilogo, sin despojarse de su funcin de garante de derechos.

Asimismo, la estrategia se basa en tres ejes claves, cuya concurrencia es imprescindible para ese nuevo contrato social del que hablamos en la presentacin del presente documento: Eje 1: PROMOCIN DE LA INVERSIN Impulso de la actividad de exploracin y explotacin de hidrocarburos garantizando la sostenibilidad ambiental y social. Implementar una reforma regulatoria que facilite la exploracin y explotacin de hidrocarburos, que permita la viabilidad de los proyectos pero que, a su vez, incorpore criterios tcnicos para la proteccin y responsabilidad ambiental y social, de modo que sus resultados aporten a la competitividad y el desarrollo del pas. Eje 2: PROTECCIN AMBIENTAL Y SOCIAL Implementacin de una estrategia que permita la remediacin de los pasivos ambientales y la prevencin de daos durante la actividad. Mejoramiento tcnico de la regulacin para la proteccin y scalizacin ambiental, implementando garantas que potencien la idea de calidad de la industria, permitan el respeto del entorno ambiental y social, y, al mismo tiempo, favorezcan el desarrollo de la industria. Facilitacin, promocin y garanta del dilogo y del respeto de derechos de ciudadanos y comunidades.

Grco 27 - I:

Estrategia general para una poltica de hidrocarburos

Inclusin social

Eje 3: REDISEO INSTITUCIONAL Rediseo de la arquitectura institucional del sector Energa y Minas, de modo que las estructuras organizativas visibilicen el sector de manera especializada y planicada, y, a su vez, generen mejores resultados para el crecimiento de la industria en armona ambiental y social. Fortalecimiento de las capacidades estatales para el desarrollo tcnico del sector hidrocarburos, para la proteccin y scalizacin ambiental, y para el relacionamiento comunitario y social. Esta estrategia se articula directamente con la Poltica Energtica Nacional del Per 2010 - 2040, en particular en la diversicacin de la matriz energtica (Obj. 1). Pero tambin es y debe ser concordante con la Poltica Nacional de Competitividad expresada en la Agenda para la Competitividad Nacional 2013 - 2014. La industria petrolera, correcta y ecientemente regulada, constituye un espacio de alto potencial para generar riqueza, progreso y bienestar para todo el pas. Esto permitir, a su vez, lograr los objetivos de inclusin social y desarrollo econmico del pas contenido en el Plan Estratgico Nacional tambin conocido como Plan Bicentenario elaborado concertadamente por el CEPLAN.

Poltica Energtica Nacional del Per 2010 - 2040 Poltica de Hidrocarburos


Eje 1: Promocin de Hidrocarburos Eje 2: Proteccin Ambiental y Social
Implementacin de estrategia de remediacin de pasivos ambientales Mejoramiento tcnico de la regulacin para proteccin y fiscalizacinambiental

302
Aumentar la produccin para cubrir la demanda interna

OBJETIVOS DE POLTICA

Eje 3: Rediseo institucional


Rediseo de la arquitectura institucional del MINEN

Impulso de la exploracin y explotacin

Aportar a la competitividad

Implementacin de reforma regulatoria

Facilitacin, promocin y garanta de dilogo y del respeto de derechos de ciudadanos y comunidades

Fortalecimiento de capacidades estatales

Garantizar el respeto y el compromiso con el ambiente

Promover mejoras Relaciones comunitarias

Poltica de Competitividad (Agenda 2013 - 2014)

Desarrollo econmico

Fuente: elaboracin propia

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75

ANEXO 1
Mapa de Lotes de contratos, cuencas sedimentarias y reas naturales protegidas

ANEXO 2
Mapa de Lotes de contratos, cuencas sedimentarias y reas naturales protegidas

EC U A D O R

COLOMBIA

PER

BRASIL

EL PER EN AMRICA DEL SUR

LEYENDA
Lotes de Contratos Lotes en Proceso de Aprobacin / Suscripcin SIGNOS CONVENCIONALES reas disponibles en Cuencas Sedimentarias A.N.P. Intangibles Reservas Territorial del Estado A.N.P. No Intangibles rea de Conservacin Regional (ACR) Lmite Internacional Lmite Regional Oleoductos Gaseoductos/Foliductos Refinera Batinera (Fuente: GN )

BOLIVIA

Fuente: Perupetro. Elaboracin: Perupetro.

CHILE
Fuente: Perupetro. Elaboracin: Perupetro.

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77

ANEXO 3

Ciertamente, la historia del Per, llena de procesos complejos y conictivos, con vaivenes entre el autoritarismo, el militarismo y la democracia y los gobiernos civiles, ha sido el escenario en el que se ha desarrollado esta industria, no exenta de dicultades marcadas por el contexto. Tambin ha inuido mucho en la industria la tensin entre el aprovechamiento del recurso por el sector privado y la decisin del Estado de intervenir en la actividad empresarial de hidrocarburos. El petrleo, adems, muestra ganancias menores que sectores como el gas o la minera, adems de ser percibida, aun hoy a pesar de la alta tecnologa que le permite ser una industria ambientalmente sostenible una de las actividades productivas altamente contaminantes. En el centro, se ubica un Estado con limitadas estrategias regulatorias y de control, pocas capacidades para manejar la gobernanza y el conicto, y formular de manera ecaz las polticas pblicas.

Entre el intervencionismo y la inversin privada: La gestin del sector hidrocarburos en la Historia del Per
Los registros sobre el crudo en la historia del Per se remontan a la poca incaica, en la que la brea, a la cual llamaban cop, era utilizada para preservar momias, calentar y curtir cueros, tratar sosas y aparejos, alumbrar las ceremonias y hasta para pintarse el rostro para ritos religiosos. Tambin se dice que Manco Inca habra luchado contra los espaoles, lanzndoles bolas de algodn impregnados con petrleo, extrado de sumideros que existan al norte del Ro Chira en Piura1. Posteriormente, ya consolidado el Virreinato, el Rey de Espaa, Carlos I, dict en Granada la Real Cdula del 9 de diciembre de 1526 para regular en las colonias el uso, posesin y explotacin de minas (que incluan los hidrocarburos). Esta constituira la primera regulacin respecto a este recurso natural en el ordenamiento peruano. Otros antecedentes normativos se encuentran en la Ley N. 4552 del ao 1922. Esta constituy la primera ley especca para las actividades de hidrocarburos en el Per, establecindose el rgimen de concesiones durante el mandato del Presidente Benavides, el cual cre la Empresa Petrolera Fiscal. Posteriormente, en el ao 1969 con el Decreto Ley N. 17440, se suprimi el sistema de concesiones petroleras y se instaur el Contrato Modelo Peruano y mediante el Decreto Ley N. 17753, la Empresa Petrolera Fiscal pas a denominarse Petroper. En este rgimen, el petrleo extrado era propiedad de Petroper y slo se pueden celebrar contratos de servicios. Recin con la Constitucin de 1993 se opt por un Estado Subsidiario, consagrndose el Principio de Libre Iniciativa Privada y el modelo de Economa Social de Mercado, en el cual el Estado tiene un rol facilitador, supervisor y correctivo. La industria de los hidrocarburos en el Per ha generado diversos hitos, como la perforacin del primer pozo del Per y de Amrica del Sur en la provincia de Zorritos, departamento de Tumbes en 1863; en el ao 1971, se perfor y descubri petrleo en la Selva Norte, de Loreto. Posteriormente, entre los aos 1974 y 1976 se construy el Oleoducto Norperuano (el petrleo llega a la costa en mayo del ao 1977). En el ao 2000 se suscribieron los contratos de licencia y concesin para la explotacin de Camisea y del transporte de gas natural y lquidos de gas natural, los que recaen sobre los Lotes 88 y 56, que constituyen las reservas de gas ms importantes en la historia del Per. A continuacin un breve recuento de una historia pendular entre el estatismo y la privatizacin que ha afectado la estabilidad y la certidumbre de una industria que podra ser una gran oportunidad para el pas. La explotacin del petrleo es una actividad econmica que se desarrolla en el Per desde el siglo XX cuando se descubre por primera vez, en el norte del Per, un pozo petrolfero.

a) Inicios de la actividad petrolera en el Per: primaca de la empresa privada


En 1922, la International Petroleum Company (IPC), consolid su poder sobre la propiedad de la hacienda La Brea y Parias (Negritos) de 40,000 metros cuadrados 2, al adquirir su administracin antes regida por la London & Pacic Petroleum Company. Durante los siguientes 50 aos, la IPC fue objeto de un debate nacional respecto al denominado Laudo de la Brea y Parias que obligaba al Estado peruano a renunciar a su soberana sobre esa parte del pas, entre otros acuerdos 3. Frente a ello, los sucesivos gobiernos mantuvieron una constante negociacin con la empresa trasnacional para exigirle, entre otras cosas, el pago de tributos. Dicha negociacin, adems, buscaba cambiar la situacin legal de la IPC respecto al rgimen excepcional de propiedad del subsuelo que posea, situacin que, a mediados del siglo XX, enervaba los debates nacionalistas, ya que segua explotando terrenos que no eran de su propiedad. Como se puede observar, el Estado peruano mostraba en aquella poca una apertura hacia la inversin extranjera que, sin embargo, se vio mediatizada por una la falta de liderazgo de los funcionarios de los gobiernos de esos aos respecto de la necesidad de la explotacin del recurso a favor del pas, enervando as los debates nacionalistas y de oposicin. Finalmente, lo que aparentaba ser un problema de negociacin entre el Estado y el sector privado, se convirti en una batalla social e ideolgica que conllevara a la estatizacin de la citada propiedad en La Brea y Parias.

b) El petrleo como actividad del Estado: intervencionismo estatal


El 28 de julio de 1968, durante el gobierno de Fernando Belande Terry, se anuncia el regreso de la hacienda de La Brea y Parias al Estado peruano luego de la rma del Acta de Talara con la IPC. Sin embargo, un evento cambi la percepcin de esta accin que buscaba ser una victoria para el pas: la prdida de la denominada pgina 11 del Acta rmada entre IPC y el Estado Peruano, en la que se estableca el precio de venta del crudo. Este evento desencaden un escndalo nacional que entre otros asuntos dio lugar al golpe de Estado contra el presidente Belande el mismo ao, por parte del Ejrcito Peruano. En ese contexto, el 9 de octubre de 1968, tropas del Ejrcito Peruano procedieron a ocupar las instalaciones de la IPC en Talara. De manera paralela, el gobierno militar del General Juan Velasco Alvarado promulg una ley que expropiaba el Complejo Industrial de la Brea y Parias. Esta situacin pona n a ms de

PRESCOTT, Guillermo H. Historia de la conquista del Per: con observaciones preliminares sobre la civilizacin de los incas. 1 edicin, Madrid: Gaspar y Roig, 1851.

De acuerdo con Juan Luis Orrego Penagos (2008) la produccin de estos yacimientos representaban el 80% de la produccin total de esos aos. Cabe resaltar que uno de los problemas era que, si bien se declaraba que se explotaban 40 hectreas, en la realidad la IPC aprovechaba 166,000 hectreas. Debido a los problemas que tena la IPC con el Estado Peruano respecto al uso que daba a la propiedad de la hacienda la Brea y Parias, y el aprovechamiento de tierras que excedan sus propiedades, a inicios de 1922 deciden las partes ir a un Tribunal Arbitral. Sin embargo, el 2 de marzo de 1922 se rma un acuerdo entre el embajador de Gran Bretaa (si bien la IPC era canadiense solicitaron el apoyo de la corona britnica) y dos representantes de gobierno de A.B. Legua. Este acuerdo estipulaba que la propiedad de la Brea y Parias era de la IPC y abarcara tanto el suelo como el subsuelo o zona mineralizada; liberaba a la empresa por cincuenta aos (hasta 1972) de pagar todos los impuestos del canon de produccin, regalas, y otros impuestos; liberaba adems por veinte aos de impuestos a la exportacin de los derivados del petrleo y, nalmente, estableca que el Per renunciaba a sus derechos de soberana sobre estos territorios. Posteriormente, un tribunal de arbitraje mal constituido emite un laudo en Pars (cuando debi ser en Suiza) que sentenci dando carcter de obligatorio para ambas partes a lo establecido en el acuerdo.

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cincuenta aos de primaca de la IPC en el control de la industria del petrleo en el Per. A su vez, se daba inicio a una nueva poca de la industria de los hidrocarburos en nuestro pas. El ao siguiente, en 1969 se cre Petrleos del Per - Petroper, empresa estatal que asuma la tarea de explorar, explotar, renar, comercializar y desarrollar la industria del petrleo en el Per. La empresa funcion sobre la base de los bienes de la IPC a nivel nacional. Sus labores tambin signicaron buscar nuevas fuentes de suministro. En 1971 se encontr por primera vez petrleo en la selva norte del pas; se trataba de una de las ms importantes reas de recursos petrolferos (7 millones de hectreas). Sin embargo, el gobierno de Velasco Alvarado consider necesario contar con inversin y tecnologa extranjera para asumir los riesgos de la exploracin y explotacin petrolera. Tomaron como base el modelo del contrato Indonesio, y crearon el Modelo Peruano de contratacin con el cual esperaban atraer inversiones. Este contrato contena obligaciones mnimas para el contratista, como realizar trabajos exploratorios especcos hasta la construccin de un oleoducto para sacar la produccin a un puerto o instalacin de recibo 4. En esta etapa encontramos al sector petrolero manejado por el Estado a travs de Petroper quien se encargaba, adems, de todas las actividades relacionadas a este recurso. Esta institucionalizacin se lleva a cabo a travs de la construccin de infraestructura y alianzas estratgicas con mercados potenciales.

En este contexto de somera bonanza, el 7 de diciembre de 1979 se publicaron los Decretos Leyes N. 22774 y N. 22775 que aprobaron las bases generales para contratos petroleros en operaciones de exploracin y/o explotacin de hidrocarburos, con las que Petroper quedaba autorizado a renegociar los contratos existentes, as como nuevas normas tributarias aplicables a la actividad petrolera, respectivamente. Por ello, los contratos de la OXY fueron renegociados a la fuerza. Y dado que la empresa ya tena ms de mil millones de dlares en inversin, tuvieron que aceptar una serie de imposiciones que, en otras condiciones, no hubieran sido consentidas. La misma situacin pas con la otra empresa extranjera en el pas, Belco Petroleum. Las nuevas tasas tributarias y la arbitrariedad en la administracin pblica de la actividad petrolfera afectaron los acuerdos con las dos empresas extranjeras que operaban en el pas, generando la percepcin nacional de ser males necesarios. Como consecuencia de esta situacin, no lleg ninguna inversin nueva en esos aos. A una situacin de mala imagen hacia la empresa extranjera, los trminos contractuales impuestos unilateralmente por el gobierno militar resultaron excesivamente onerosos. Esto motiv que tanto la OXY como Belco no pudieran seguir invirtiendo en el pas a pesar de los aumentos en los niveles de produccin. As, en 1980, la produccin nacional aument a 195 mil barriles por da. En 1981, slo la capacidad de la OXY lleg a 124 mil barriles por da en sus plantas de la selva norte y la costa piurana. Como se puede apreciar, en esos aos no se logr aprovechar las potencialidades que ofreca el producto a pesar de sus ya constantes resultados positivos (aumento de la produccin). El Estado manifest de diversas maneras inestabilidad en la normatividad, control proteccionista del recurso poca disposicin a generar condiciones en pos de sostener una industria en crecimiento.

c) Proteccionismo e inversin privada


El Modelo Peruano atrajo a varias empresas. Sin embargo, de 18 contratos negociados, slo en un lote se encontr petrleo. En 1969 se lleg a un acuerdo con la empresa Occidental Petroleum Corporation Inc. (OXY) para operar el Lote 1A en la selva norte. Este fue el primer contrato con una empresa extranjera luego de la estatizacin. La OXY hall nueve reservorios de petrleo en ese lote. Se estimaba que entre Petroper y la OXY, ambas podan explotar unos 130 mil barriles al da de petrleo de la selva norte, convirtiendo al Per en exportador neto del recurso. Sin embargo, el Per mostraba enormes problemas de transporte del petrleo y poca exibilidad con las empresas extranjeras, las que se iban retirando del pas - a excepcin de la OXY. A mediados de la dcada de los setenta, se empezaron a observar avances en la inversin petrolera en materia de equipamiento e infraestructura para la industria. En 1973 se lleg a un acuerdo para la construccin del Oleoducto Nor Peruano con la OXY. A partir de esos aos, la capacidad de promover la industria signic no slo construir los 42 kilmetros de tendido para sacar el crudo hasta el puerto de Marsella y el punto de distribucin del Terminal de Santa Clara en el ro Amazonas en pos de embarcarlo hacia el Brasil, sino tambin la construccin de plantas de tratamiento del crudo, tanques de almacenamiento, laboratorios, entre otras instalaciones. Esto no se restringa solo a la selva sino que, desde 1975, la industria creci en la zona de la costa norte del pas, construyndose, entre otras instalaciones, la central trmica de Malacas, la Planta de Negro en Humo, as como la mejora de las instalaciones del Complejo de Fertilizantes, fbrica que trabajaba con el gas natural de la zona de Talara. En 1977, el petrleo de la Amazona lleg al puerto de Bayovar en Piura. El Oleoducto Norperuano se iniciaba en la Estacin N. 5 en la selva y, luego de 550 kilmetros, llegaba a la costa peruana a travs de un tubo de 36 pulgadas de dimetro. Se le considera uno de los grandes logros de la ingeniera petrolera en el Per, ya que no slo atraviesa las tres regiones naturales del pas, sino que adems permite sacar las reservas hacia el comercio mundial.
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d) Promocin de la inversin privada


En 1981, la Poltica Petrolera Peruana recaa en los Decretos Leyes mencionados. Sin embargo, la falta de competitividad y el proteccionismo llev al Per a un dcit severo en la provisin del petrleo. Con el nombramiento de Pedro Pablo Kucynzsky como Ministro de Economa se impuls la apertura comercial del sector petrolero a empresas extranjeras. As, entre 1983 y 1984, se inici una poltica agresiva de importacin de petrleo y de explotacin y exploracin que buscaba resarcir el retraso sucedido a partir de los decretos ley. La solucin a corto plazo era promover el ingreso de las empresas privadas. De manera complementaria, Kucynzsky consideraba que el modelo de tributacin y renegociacin del contrato era muy oneroso, por lo que urga ablandar las condiciones para promover las inversiones en materia petrolera. De manera paralela, con los ndices de produccin en aumento, el Estado empez a encarar un problema cada vez mayor: una creciente demanda en las regiones productoras sobre una parte de las riquezas que se extraan. Lo que se exiga eran inversiones en infraestructura y servicios sociales. Es as que se crea el canon petrolero, fuente de recursos para Tumbes y Piura. Con tales puntos en la agenda, hacia nales del mandato del segundo gobierno de Fernando Belaunde se emite la Ley N. 23231 que permite que las empresas que realicen actividades de explotacin o exploracin de hidrocarburos puedan reinvertir en la propia empresa o en otras empresas nacionales o extranjeras con benecio tributario para la reinversin5. Las primeras actividades de inversin con crdito tributario aprobadas bajo esta norma por la Direccin General de Hidrocarburos del Ministerio de Energa y Minas, mostraron que slo un 12% del monto total de las inversiones aprobadas con el benecio tributario fueron destinadas a exploracin. Esta norma anim, sin embargo, a otras empresas a volver a invertir en el pas, generando la conanza suciente para entrar a explorar, por ejemplo, el lote de Camisea. En 1984 en un contexto de promocin
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De acuerdo con Jorge Prez Taiman (2009) este Contrato Modelo Peruano estipulaba que el contratista reciba una retribucin en especie (petrleo crudo) equivalente al 50% de la produccin, quedando la otra mitad a disposicin de la recin creada Petroper. El 50% correspondiente a sta ltima inclua el 68.5% de impuesto a la renta correspondiente al contratista. Por su parte, ste corra con todos los gastos e inversiones que demandaba la exploracin y eventual explotacin de los lotes a su cargo, y asuma el riesgo exploratorio. PREZ TAIMAN, Jorge (2009) Breve resea de a exploracin y explotacin de petrleo en el Per desde el punto de vista legal. En: Revista de Derecho Administrativo N. 8, Ao 4, Lima: Crculo de Derecho Administrativo. Pp. 209-220.

Ley N. 23231. Modican normas sobre la explotacin y exploracin de hidrocarburos.

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de las exploraciones, la empresa Shell encontr gas en la zona del Bajo Urubamba en Camisea, con reservas calculadas inicialmente en 12 millones de pies cbicos de gas natural y unos 600 millones de barriles lquidos. De esta manera, se estaba ante uno de los descubrimientos de gas en suelo peruano ms importantes del siglo XX. Sin duda, la coyuntura favoreca al sector pero tambin lo diversicaba. El comienzo de las actividades con gas natural abra una nueva gama de actores, intereses y tecnologa a ser tomados en cuenta para la gestin del recurso. Ahora, tanto los procesos de privatizacin como de exibilizacin de los marcos normativos, eran la regla de modo que favorecieran la promocin de la inversin privada en el pas. Este proceso, a diferencia de los anteriores, no culmina cuando aparece el siguiente, sino que se mantiene a la par como un continuo hasta nuestros das.

El gobierno de Alberto Fujimori congura un contexto de cambios bruscos en el mbito poltico, entre ellos, la aprobacin de una nueva Constitucin en 1993, apuntando a generar un rgimen que se sostenga en la promocin de la inversin sobre la base del libre mercado con limitadas regulaciones. As, por ejemplo, en ella se establecen dos artculos que son de suma importancia para entender el nuevo panorama en esta dcada: Artculo 62: La libertad de contratar garantiza que las partes puedan pactar vlidamente segn las normas vigentes al tiempo del contrato. Los trminos contractuales no pueden ser modicados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Los contratos derivados de la relacin contractual slo se solucionan en la va arbitral o en la judicial, segn los mecanismos de proteccin, previstos en el contrato o contemplados en la ley. Mediante contratos ley el Estado puede establecer garantas y otorgar seguridades. No pueden ser modicados legislativamente, sin perjuicio de la proteccin a que se reere el prrafo precedente. Artculo 66: Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nacin. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por Ley Orgnica se jan las condiciones de su utilizacin y su otorgamiento a particulares. La concesin otorga un derecho real, sujeto a dicha norma legal. Durante el Gobierno de Alberto Fujimori, la privatizacin de sectores de la economa alcanza a los hidrocarburos, incluido el petrleo y sus derivados6. Petroper se mantiene pero con labores de renacin, almacenamiento y comercializacin; no explora, ni produce petrleo. El 7 de setiembre de 1990 se aprob el primer Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Per, mediante Decreto Legislativo 613. Las dicultades con el cdigo se dieron siempre y signaron su suerte desde su promulgacin. El principal factor adverso se debi a la no participacin del sector empresarial en la elaboracin del mismo, sector que preri enfrentarse al proyecto abiertamente. Sin embargo, el Cdigo oper como elemento precursor del proceso de desarrollo de la posterior legislacin ambiental. As, a partir de la vigencia del Cdigo se dict un conjunto variado de normas ambientales en diferentes sectores y se puso en marcha un proceso de formulacin de una poltica ambiental nacional7. Sin embargo, otro escenario se vena forjando de manera paralela. A principios de los noventa, los conictos socioambientales empezaron a incrementarse progresivamente. La visin predominante era que el desarrollo energtico tendra que ser discutido, negociado y resuelto entre el Estado y las compaas privadas involucradas. Bajo esta premisa, las poblaciones locales no fueron consideradas como parte de las negociaciones iniciales, sino como un problema a ser tratado una vez que las operaciones se iniciaran; es decir, no haba ningn reconocimiento del derecho de estas poblaciones para participar en el proyecto energtico que, sin embargo, iba a transformar su hbitat y forma de vida8. El contexto, empero, era de promocin de la inversin y establecimiento de las condiciones para que esta se d. En 1991 se promulg el Decreto Legislativo N. 757 - Ley Marco para el Crecimiento de la
El primer activo que se intent privatizar fue la renera de Conchn; en 1992 la subasta de esta renera qued desierta debido a que no se alcanz el precio base. Ese mismo ao se vendieron la casi totalidad de todas las estaciones de servicio que tena la empresa del Estado, siendo nalmente ese n de ao privatizada la Compaa Peruana de Gas, SolGas. 7 http://ibcperu.org/doc/isis/621.pdf. 8 http://nomadas.ourproject.org/wp-content/uploads/2010/08/Soria-2009-Art%C3%ADculo-EXPLOTACI%C3%93N-DE-HIDROCARBUROS-YMINER%C3%8DA.pdf.
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e) Proteccionismo e inseguridad jurdica para la inversin


El cambio del gobierno signic un cambio en la lnea poltica del Estado sobre el aprovechamiento de los recursos naturales. En agosto de 1985, Alan Garca Prez declara la nulidad de los contratos petroleros existentes y dispone la renegociacin de los contratos con la Belco y la OXY. Un paradigma de presencia estatal que solo tena precedentes en los gobiernos de Belaunde (el primer mandato) y Juan Velasco Alvarado. A partir de ese ao, se renegociaron ambos contratos. Asimismo, OXY tuvo que asumir una deuda tributaria, un compromiso exploratorio por US$ 267.5 millones de dlares y reconvertir su contrato de operaciones en un contrato de servicios, por el que entregara todo el petrleo al Estado a cambio del pago de una tarifa de dinero por sus servicios. La empresa Belco tuvo una posicin menos exible en defensa de sus intereses, por lo que, al nal, fue conscada por el Estado. El clima se volva ms hostil hacia la inversin extranjera. Esta situacin se apreci entre otros ejemplos con la creacin del dlar MUC y la imposicin de severos controles en el manejo de la moneda extranjera, pese a las garantas que expresamente se haban establecido en los contratos. En 1989 Petroper busc explotar nuevos pozos en la selva pero, por falta de recursos, no lo pudo hacer. Se viva un momento de diverso xito y contraste, ya que, por un lado, se segua teniendo una industria que produca (fue una dcada de altos ndices de extraccin y produccin), pero no se haba tenido un aumento en la inversin que incrementase, a su vez, la produccin. De manera adicional, para complicar ms el panorama, a nes de la dcada Shell decide no explotar el gas de Camisea entre otras razones debido a la ausencia de una clusula especca para regular los descubrimientos de gas natural en el contrato de la compaa. Esta etapa expresa los resultados de todo un ciclo de intervenciones estatales que mermaban la estabilidad de los compromisos adquiridos con las empresas que invertan en el sector petrleo y gas. Ahora, las empresas haban decidido tener posiciones ms fuertes respecto de sus derechos adquiridos para que sus prdidas no fuesen tan drsticas como aparentaban; sin embargo, esto no fue suciente. El caso particular de Camisea representa un obstculo consistente en la gestin de los hidrocarburos en el Per puesto que era un recurso del que se podra extraer benecios econmicos para el pas y que, sin embargo, qued sin uso por la mala negociacin de las partes. Esto, sin duda, dej lecciones que el Estado peruano debi aprender, como veremos en el siguiente ciclo o proceso.

f) Estabilidad jurdica y promocin de la inversin en hidrocarburos


A inicio de la dcada de 1990, la poltica de produccin e internacionalizacin de las empresas nacionales empieza a ser revisada, fortalecida e impulsada mediante una agresiva poltica de promocin de las actividades comerciales en los diferentes sectores que el pas ofreca. Esto, como respuesta a la desconanza generada por el Estado peruano hacia los inversionistas extranjeros dada la inestabilidad de los contratos y el ambiente hostil para con las empresas forneas.

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Inversin Privada9 y se otorg un Rgimen de Estabilidad Jurdica a las Inversiones Extranjeras mediante el reconocimiento de ciertas garantas10. En 1993 se promulg la Ley Orgnica de Hidrocarburos, que permite organizar la explotacin de este recurso en el pas. En dicha Ley se otorga al entonces Osinerg la capacidad de regular las actividades tcnicas y legales de la explotacin de los hidrocarburos en el pas11. Esta Ley plantea tambin la promocin del desarrollo de las industrias del sector sobre la base de la libre competencia y el libre acceso a las actividades a cargo del Ministerio de Energa y Minas. De manera simultnea se crea Perupetro S.A., empresa que promueve la inversin en las actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos. Se le otorga tambin las funciones de negociar, celebrar y supervisar los diversos contratos que se establecen entre el Estado y las compaas privadas. A partir de 1993 se celebran contratos que signicaran el paso de bienes y lotes por explorar del Estado a empresas privadas, tales como: (1993) se rmaron contratos con Mercantile Per Oil & Gas sobre el Lote III; con Ro Bravo sobre el Lote IV; con GMP sobre el Lote V; con Sapet sobre el Lote VII; con Petro Tech sobre el Lote Z2B; con The Maple Gas para la explotacin de los yacimientos de gas de Aguayta en los Lotes 31B, 31C y 31D. En 1994 con Murphy sobre el Lote 71. (1995) se rmaron contratos con Repsol, IPF, Brasoil, Ranger Oil, para explorar y luego explotar el Lote Z29; con Sapet sobre el Lote VI; con ARCO sobre el Lote 64; con el Consorcio Barret, Advantage, Pedco, Hanwha, Hyunday, para explorar y explotar el Lote 67; con Petolera Monterrico sobre el Lote II. (1996) se rmaron contratos con el Consorcio Mobil, Elf, Esso, pra explorar y explotar el Lote 77 y 78; con Olympic sobre el Lote XIII. (1997) se rmaron contratos con Prez Companc sobre el Lote X; con el Consorcio Shell Mobil sobre el Lote 75; con el Consorcio PanEnerggy, Buenaventura, Mosbacher, para explorar y explotar el Lote 85. En 1998 se rmaron contratos con Enterprise sobre el Lote 32; con Prez Companc sobre los Lotes ZI y XVI; con Occidental sobre el Lote Z3; con San Jorge sobre el Lote 68; con Coastal-Hunt sobre los Lotes 73A, 73B y 73C; con ARCO sobre el Lote 86; con Pluspetrol sobre el Lote XII; con Petrolera Monterrico sobre el Lote XV; con Repsol sobre el Lote 33. En 1999 se rmaron contratos con Pan Energy: Lotes 40 y 41; con Repsol sobre el Lote 35. Hacia 1994 ya se haban reiniciado las conversaciones con Shell para explotar el Gas de Camisea, interrumpidas desde 1988. Luego de algunos acuerdos preliminares, se rm en 1996 un contrato de licencia con el Consorcio Shell Mobil para explotar el gas. Sin embargo, en 1998, el consorcio comunic su decisin de no continuar, lo que gener que el gobierno busque un nuevo operador para Camisea. En 1999 se cre el Comit Especial del Proyecto Camisea que aprob un esquema de desarrollo del proyecto y dio publicidad a la nueva licitacin para designar un nuevo operador, considerando dos mdulos, uno de produccin y uno de transporte. Respecto al mdulo de produccin, result ganador en el ao 2000 el Consorcio Camisea, formado por Pluspetrol Per Corporation, Hunt Oil Company of Peru, SK Corporation y Tecpetrol del Per ms adelante se integrara Sonatrach. Respecto al mdulo de transporte, ese mismo ao qued a cargo la construccin de un gasoducto y transporte del gas a manos del Consorcio Transportadora de Gas del Per - TGP, conformado por Pluspetrol Per Corporation, Hunt Oil Company of Peru, SK Corporation, sonatrach Petroleum Corporation y Graa y Montero S.A. El 2004, durante el gobierno de Alejandro Toledo, se da inicio a la explotacin del gas de Camisea.

g) Los ltimos 15 aos


La poltica para el sector se ha centrado en la promocin de los hidrocarburos, ms especcamente en el gas. El sector hidrocarburos y su actividad han sido incluidos dentro de la matriz energtica del Per como un componente ms, cuando sus usos varan, claramente, de la produccin de energa. Este problema se vio acentuado por problemas de supuesta corrupcin y conictos sociales. Entre ellos encontramos el caso de los llamados Petroaudios12, en los que se mostraba presuntas negociaciones para contratos de exploracin y extraccin realizadas mediante fuentes informales de coordinacin que caan en el trco ilcito de inuencias. Del mismo modo, los conictos sociales se incrementaron, aunque ms en asuntos mineros que de hidrocarburos, generando desconanza en las relaciones entre sociedad, Estado y empresas. As, lo que podemos establecer con esta parte de antecedentes es que la relacin histrica entre los hidrocarburos y el Estado siempre ha sido tirante, difcil y pendular. Adems, reeja la falta de claridad en la poltica hacia la industria. Los cambios constantes (dependiendo casi del gobernante de turno) e imprecisiones con relacin a la estrategia a seguir, no slo impiden saber qu se quiere del sector sino, adems, de qu manera emprender mejoras para hacerlo ms atractivo a la inversin. Tener un sector competitivo no slo requiere de tener la intencin de hacerlo, sino de establecer claridad sobre a dnde queremos llegar en el corto, mediano y largo plazo. En la siguiente sub seccin revisaremos de qu manera es que se tiene presente al sector de los hidrocarburos, tanto gas como petrleo, en aquellos instrumentos de poltica nacional ms recientes, los que efectivamente deberan de reejar cul es ese norte respecto al sector.

http://www.proinversion.gob.pe/RepositorioAPS/0/0/JER/MARCOLEGALTRIBUTARIO/11-D_L_757.pdf. http://intranet2.minem.gob.pe/web/archivos/dgh/legislacion/dl662.pdf. 11 Ley N. 26221, Ley Orgnica que norma las actividades de hidrocarburos en el territorio nacional.
9 10

12

EL COMERCIO (2008) Petroaudios., http://elcomercio.pe/politica/233313/noticia-informe-petroaudios-concluye-que-hubo-responsabilidad-politicaex-ministros-24-irregularidades. Consultado por ltima vez el 08/08/2013.

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captulo II

Una nueva arquitectura institucional


Estructuras para el logro de resultados
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1.1. Dispersin orgnica y falta de visibilidad poltica


La actividad de los hidrocarburos y sus diversos procesos involucran a una serie de instituciones, tal como se muestra en el siguiente grco:

SECCIN 1 LOS PROBLEMAS INSTITUCIONALES DEL SECTOR HIDROCARBUROS EN EL PER

Grco - II: Grco 1 1 - 2:

Entidades involucradas la actividad hidrocarburos Entidades involucradas enen la activividad dede loslos hidrocarburos
Rectora del sector Ministerio de Energa y Minas

Osinergmin

MINAM Regulacin MINAGRI Arquitectura del sector hidrocarburos actual DGFFS

MINTRA

OEFA Fiscalizacin Osinergmin

DP

Otros

PCM

MEF

Elaboracin: PAR (Instituto de Polticas Pblicas, Regulacin y Desarrollo Sostenible).


Elaboracin: PAR - Instituto de Polticas Pblicas, Regulacin y Desarrollo Sostenible

La abundancia de entidades estatales no slo burocratiza y lentica los procedimientos, sino que hace ms compleja la coordinacin entre stas. A esto se suma la falta de un liderazgo poltico capaz de articular y cumplir el papel de rector de la poltica de promocin de los hidrocarburos en el Per. Justamente, el reto que tenemos para desarrollar el sector es lograr que la complejidad de la industria opere de manera eciente. En efecto, el Ministerio de Energa y Minas (MINEM) cuenta con una estructura que privilegia dos Viceministerios, uno para el sector minas y otro para el de energa. La Direccin General de Hidrocarburos (DGH), entidad adscrita al Viceministerio de Energa, es la instancia respectiva para formular la poltica relativa al sector hidrocarburos a nivel nacional. Esta tiene a su cargo otras direcciones que, de manera especca, regulan el sector. Cuenta, adems, con una Direccin Normativa de Hidrocarburos, una

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Direccin de Exploracin y Explotacin de Hidrocarburos y una Direccin de Procesamiento, Transporte y Comercializacin de Hidrocarburos y Biocombustibles. Estas se encargan de proponer las normas correspondientes a la Ley Orgnica de Hidrocarburos y sus reglamentos y de evaluar y analizar los aspectos tcnicos y legales de los procesos vinculados al upstream y downstream del negocio.

promocin del consumo del gas natural y el desarrollo de esta industria, vinculada fundamentalmente con la modicacin de la matriz energtica3.

Grco 3 - II:

Grco 22: - II: Grco 2 -

Grco 3 - 2: actual del Ministerio de Energa y Minas Organigrama Organigrama actual del Ministerio de Energa y Minas
Ministerio de Energa y Minas

Organigrama actual del Ministerio de Energa y Minas Organigrama actual del Ministerio de Energa y Minas
Ministerio de Energa y Minas

Viceministerio de Energa

Viceministerio de Energa

Viceministerio de Minas

Direccin General de Hidrocarburos

Direccin General de Asunto Ambientales Energticos

Direccin General de Eficiencia Energtica

Direccin General de Electricidad

Direccin General de Electrificacin Rural

Direccin General de Hidrocarburos

Direccin General de Eficiencia Energtica

Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos

Direccin General de Minera

Direccin General de Asuntos Ambierntales Mineros

Direccin Normativa de Hidrocarburos

Direccin de Exploracin y Explotacin

Direccin de Procesamiento, Transporte y Comercializacin de Hidrocarburos y Biocombustibles

Direccin de gestin del Gas Natural

Direccin Normativa de Asuntos Ambientales Energticos

Direccin de Gestin Ambiental Energtica

Fuente: Fuente: MINEM. MINEM

Elabora, propone y actualiza las normas de la Ley Orgnica de hidrocarburos y su reglamento.

Evala y analizar los aspectos tcnicos referidos a los procesos de exploracin y explotacin de hidrocarburos lquidos, autorizaciones y servidumbres

Anlisis y opinin en procesos de concesiones, autorizaciones y servidumbres

Promocin de inversiones y uso del gas natural a nivel nacional. Anlisis e informacin sobre los procesos de concesiones, autorizaciones y servidumbres.

Evala, propone y analiza proyectos de normas de conservacin y proteccin del medio ambiente

Propone y evala las polticas y planes de consernacin ambiental y evala los estudios ambientales y sociales en materia energtica

Por el contrario, el sector minero cuenta con un vocero poltico dentro de la estructura estatal que es el Viceministro de Minera. Este representa un capital importante para su sector, pues los benecios, oportunidades, problemticas y necesidades de la minera pueden ser centralizados en una persona que goza de capacidad de intervencin poltica y puede adoptar decisiones del ms alto nivel junto al titular de la Cartera, la PCM y el propio presidente de la Repblica. Actualmente, el manejo de la poltica en el sector de hidrocarburos se encuentra en un tercer nivel en el aparato del Estado. Esta ubicacin resta visibilidad y peso poltico a la industria, pues no existe una vocera del sector a nivel del Estado. El Viceministro de Energa se ocupa de diversos sectores, entre los que se encuentra el petrleo, el gas, la electricidad y otras formas de energa. Esta diversicacin de sectores energticos, que recaen en un solo Viceministerio, requiere de una reforma que permita diferenciar las energas renovables de las no renovables y desarrollar una poltica que visibilice el potencial de la industria de hidrocarburos en el pas. No puede dejarse de lado la preocupacin que ha existido en el Poder Ejecutivo por ir desarrollando unidades orgnicas que sintonicen con la promocin de la inversin en el sector energtico. Una muestra de ello es la creacin de la Direccin General de Eciencia Energtica1, creada en el ao 2010, encargada de desarrollar los procesos vinculados a la eciencia y el planeamiento energtico. Dos aos ms tarde se crea, en el seno de la Direccin de Hidrocarburos, la Direccin de Gestin del Gas Natural2, destinada a la
1

Fuente: Manual de Organizacin y Funciones del MINEM. Elaboracin: propia Elaboracin propia.

Fuente: Manual de Organizacin y Funciones del MINEM

Otro aspecto importante a considerar es el relacionado con las evaluaciones de los estudios ambientales y sociales en materia energtica, que se ubican en un cuarto lugar en el nivel institucional. Esto redunda en una elevada carga de trabajo y en procedimientos que no alcanzan un nivel ptimo de regulacin, lo que genera excesivas dilaciones en la aprobacin de los estudios. A esta situacin, se suma el hecho de que la actividad productiva que corresponde al sector hidrocarburos no ocupa un lugar prioritario en la agenda pblica peruana. Poner en el debate pblico el tema de los hidrocarburos ha sido justamente una de las metas que se propuso la Sociedad Peruana de Hidrocarburos (SPH) en el ao 2013, habindose producido avances importantes, tanto en medios de comunicacin como en lderes polticos y empresariales. Visibilizar a la industria de los hidrocarburos es importante porque sus benecios no se limitan al mbito econmico, sino que se proyectan en el desarrollo de toda la
3

Creada mediante Decreto Supremo N. 026-2010-EM. Creada mediante Decreto Supremo N. 030-2012-EM.

Le corresponden funciones especcas como la promocin, anlisis, opinin y evaluacin de la inversin privada de capitales extranjeros y nacionales en el procesamiento, transporte, distribucin, comercializacin y uso del gas natural, as como las autorizaciones para la instalacin y operacin de ductos para transporte y distribucin del Gas Natural; la emisin de opiniones respecto de servidumbres, las actividades de capacitacin y educacin de consumidores, entre otras.

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sociedad, a travs de la reinversin en otros objetivos sociales que hace el Estado, en todos sus niveles, con los impuestos, regalas, canon y sobrecanon. Asimismo, el Per no conseguir su autonoma energtica si este sector no logra su desarrollo pleno.

Cuadro 1 - II:
Resumen Cuantitativo del Cuadro de Asignacin de Personal del MINEM - rganos de Lnea
Contratos CAS
4 7 1 9

1.2. Limitada capacidad institucional


El sector cuenta con una burocracia que muestra poca identicacin con los principios y normas establecidas en la poltica de modernizacin del Estado y la simplicacin administrativa, generando la denominada tramitologa con exigencias excesivas y un incremento innecesario en la complejidad de los procedimientos. Asimismo, la burocracia del sector muestra resistencia al cambio, a la iniciativa, a la simplicacin de los procedimientos; primando el criterio de una mayor exigencia que redunda en una excesiva garanta de los procedimientos con la nalidad que se genere una proteccin a la actuacin del funcionario o servidor, el cual teme las denuncias que pueden recaer en su contra, respecto de las cuales no goza de ningn tipo de proteccin. Los funcionarios y servidores pblicos afrontan una serie de demandas judiciales y denuncias penales como consecuencia de su ejercicio funcional; lo cual incide negativamente en el correcto desempeo de sus funciones y, en consecuencia, afecta la eciencia y ecacia en el cumplimiento del deber que se le tiene encomendado, el cual, como se ha dicho, tiene impacto en los trmites que se llevan a cabo para lograr permisos, autorizaciones y declaraciones, en el marco del inicio de los procedimientos administrativos. Este tema tiene relevancia porque los procesos judiciales instaurados en su contra deben ser afrontados de manera individual por cada funcionario. Es decir, asumiendo su defensa con afectacin a su bienes personales; sin contar con el respaldo del Estado, por la inexistencia de un marco regulatorio que le brinde proteccin por los actos desplegados en cumplimiento de su deber segn las normas internas. El insuciente personal para las tareas encomendadas se suma a lo anterior. Esto genera una sobrecarga de trabajo, la cual retarda el cumplimiento de los plazos, impide un desarrollo creciente de la poltica pblica y resta eciencia al desempeo del funcionario. Todo parece indicar que hay una ausencia de informacin sobre las necesidades reales del sector hidrocarburos, que facilite una gestin de personal por competencias. La sobrecarga de trabajo unida al temor de procesos judiciales traba el ujo de los procedimientos administrativos, que devienen en irregulares, morosos, inciertos e indenidos. Adicionalmente, los niveles salariales no son los ms ptimos para enfrentar los retos que por especialidad y responsabilidad le competen a cada funcionario. El siguiente cuadro resume el personal asignado a los diferentes rganos de lnea del Ministerio de Energa y Minas. Como se observa, se trata de un reducido nmero de personal para desplegar una labor administrativa y tcnica que responda con efectividad y oportunidad a los requerimientos de las actividades extractivas en el pas en materia de energa y minas. El cuadro siguiente presenta el Cuadro de Asignacin de Personal (CAP) y Contratos Administrativos de Servicios (CAS) en las Direcciones de Lnea del MINEM. Ntese que las plazas ocupadas con personal corresponden a la 3 y 6 columna.
Unidad Orgnica
Direccin General de Electricidad Direccin Normativa de Electricidad Direccin de Concesiones Elctricas Direccin de Estudios y Promocin Elctrica Direccin General de Electricacin Rural Direccin de Proyectos Direccin de Fondos Concursables Direccin General de Hidrocarburos Direccin Normativa de Hidrocarburos Direccin de Exploracin y Explotacin en Hidrocarburos Direccin de procesamiento, transporte y comercializacin de hidrocarburos Direccin General de Eciencia Energtica Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos Direccin Normativa de Asuntos Ambientales Energticos Direccin de Gestin Ambiental Energtica Direccin General de Minera Direccin Normativa de Minera Direccin Tcnica Minera Direccin de Promocin Minera Direccin General de Asuntos Ambientales Mineros Direccin Normativa de Asuntos Ambientales Mineros Direccin de Gestin Ambiental Minera Total rganos de Lnea Total del Ministerio de Energa y Minas
Fuente: Resolucin Suprema N. 061-2010-EM, del 24 de setiembre de 2010. Elaboracin propia.

Total
3 6 8 6 22 31 1 4 6 6 7 12 4 5 12 3 6 12 10 4 5 13 186 325

Ocupado
2 3 7 4 22 31 0 3 2 1 5 3 2 1 4 2 4 10 09 3 2 4 124 217

Previsto
1 3 1 2 0 0 1 1 4 5 2 9 2 4 8 1 2 2 1 1 3 9 62 108

Conanza
0 0 0 0 0 0

27

0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 11

3 4 4 6

3 2 14 8 4 4 11 1 3 15

217

En el cuadro siguiente, se puede advertir que entre las Direcciones de Electricidad y Electricacin Rural existen 69 trabajadores de planta en plazas ocupadas (por distintos niveles y categoras) y 48 por servicios especcos. La Direccin de Hidrocarburos cuenta con 11 plazas ocupadas y 17 servicios especcos. La Direccin de Minera cuenta con 25 plazas ocupadas y 27 servicios especcos.

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Cuadro 2 - II:

Resumen Cuantitativo de plazas ocupadas en Direcciones Generales del MINEM rganos de Lnea
Contratos administrativos de servicios 21 27 17 1 0 16 27 19

Cuadro 3 - II:

Resumen de pagos a personal nombrado y contratado CAP-CAS


Fuente de nanciamiento CAS CAS CAS CAS CAS CAS CAS Rango de pagos en nuevos soles De 2,000 a 2600 De 2,601 a 3,600 De 3,601 a 5,000 De 5,001 a 6,000 De 6,001 a 7,500 De 7,501 a 9,000 De 9,001 a 9,500 15,000 Total CAS CAP Entre 6,000 y 6,500 Entre 3,500 a 4,000 2 Direccin General de Hidrocarburos 8 3 7 0 3 2 2 1 26 2 Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos 4 1 4 14 0 0 0 0 23 2 1 3

Unidad Orgnica Direccin General de Electricidad Direccin General de Electricacin Rural Direccin General de Hidrocarburos Direccin General de Eciencia Energtica Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos Direccin General de Minera Direccin General de Asuntos Ambientales Mineros
Fuente: Resolucin Suprema N. 061-2010-EM, del 24 de setiembre de 2010. Elaboracin propia.

Ocupado 16 53 11 3 7 25 9

Conanza

Otro aspecto relevante es el referido a la gestin ambiental. La Direccin de Gestin Ambiental Minera cuenta con nueve plazas ocupadas y 19 servicios especcos; en tanto que la Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos (DGGAE) tiene ocupadas siete plazas y 19 servicios especcos. Ambas direcciones muestran las asimetras para responder a dos sectores importantes, considerando que, en materia energtica, existen unidades dedicadas a dos sectores: la electricidad y los hidrocarburos. La informacin que aqu se presenta ha sido extrada del portal de transparencia estndar del MINEM, siendo an notoria la falta de disposicin de los funcionarios del MINEM a brindar informacin respecto del personal nombrado y contratado. La informacin remitida ante una reunin formal result ser parcial, por lo que decidimos presentar una queja ante la Defensora del Pueblo4. La informacin parcial entregada por el MINEM a la Defensora del Pueblo5 permite advertir que los niveles salariales en el Sector y especcamente en las Direcciones de Hidrocarburos y de Asuntos Ambientales Energticos, son exiguos para el nivel de responsabilidad y carga laboral que ostentan.

CAP Total CAP


Fuente: Ocio N. 2064-2013-MEM-SEG. Elaboracin propia.

El cuadro anterior nos muestra el nivel salarial en las Direcciones de Hidrocarburos y Gestin Ambiental Energtica. En dicho marco, los Contratos Administrativos de Servicios (CAS) alcanzan a cerca del 90% del personal. Asimismo, en la DGAAE, el sueldo mximo alcanza a los S/. 6,000 nuevos soles, situacin que nos permite inferir la existencia de otros pagos no informados a los niveles directivos.

Expediente N. 21468, presentado por Graciela Hijar, por la informacin parcial otorgada en relacin al pedido de informacin formulado con ingreso 2320870, del 16 de agosto del 2013. 5 Ocio N. 2064-2013-MEM-SEG, dirigido por la Secretaria General del Ministerio de Energa y Minas a la jefatura de la Defensora del Pueblo en Lima, a consecuencia de la queja formulada por la falta de informacin, se hizo entrega del Anexo 4 que incluye los pagos mensuales del personal nombrado y contratado CAS por fuente de nanciamiento.
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La urgencia de reformar la actual estructura institucional en materia de hidrocarburos en el Ministerio de Energa y Minas se inscribe en la necesidad imperiosa de mejorar la calidad de su desempeo para convertirlo en promotor e impulsor eciente de la industria, de modo que se relacione positivamente con el desarrollo en el pas.

SECCIN 2 REDISEANDO LA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL DEL SECTOR HIDROCARBUROS

Un buen funcionamiento del aparato estatal llevar consigo el fortalecimiento de sus estructuras internas para asumir sus responsabilidades con eciencia y ecacia, reduciendo, de ese modo, los costos que un funcionamiento deciente, irregular y no denido, puede generar. Dicho funcionamiento lento y burocrtico, no deseado por los agentes estatales ni econmicos, eleva de modo ostensible el costo de las polticas econmicas, perdiendo las reales posibilidades de inversin extranjera en el pas y mermando ingentes cantidades de recursos que bien pueden servir para acrecentar la redistribucin econmica y el progreso de la Nacin.

2.1. Creacin de un Viceministerio de Hidrocarburos


Responder a los nuevos retos requiere un amplio compromiso poltico del Despacho Ministerial para liderar las necesarias modicaciones internas; de modo que la instauracin de tres Viceministerios fortalezca la institucionalidad del sector en su conjunto y se establezcan consensos alrededor de una reforma que, sin lugar a dudas, beneciar a todo el Sector y en especial al desarrollo energtico e hidrocarburfero del pas. El esfuerzo destinado al fortalecimiento institucional cobra relevancia en materia de hidrocarburos cuando se pretende garantizar que la gestin del sector pblico se ponga efectivamente al servicio del desarrollo petrolero del pas, sin descuidar las otras formas de energa. Resulta importante el compromiso de las autoridades del sector, de las entidades y empresas pblicas y de los organismos autnomos vinculados con la temtica. La propuesta que se esboza en las lneas siguientes parte de un enfoque sectorial, pero implica, en esencia, denir y respetar las competencias, tanto como concebir mecanismos de dialogo, cooperacin y coordinacin para la efectividad de las polticas. Se requiere un liderazgo fuerte en los rganos decisorios y resolver con determinacin los problemas que hoy encara el sector. La creacin del Viceministerio de Hidrocarburos permitir la construccin y consolidacin de una institucionalidad que ponga en valor el potencial de incentivar la inversin; con previsibilidad, seguridad y conanza, con una arquitectura institucional slida y que propicie el desarrollo de la actividad privada con una eciente asignacin de recursos. La propuesta nace de una identicacin de los cuellos de botella que las empresas dedicadas al sector petrolero sealan en su relacin con el Estado. Esta propuesta puede ser adoptada como una reexin estratgica por el propio ministerio, para traducirse despus en un plan de accin que, en el corto plazo, implemente los cambios necesarios para obtener mayores niveles de eciencia. Esto sera lo ideal, dada la relevancia del sector de hidrocarburos, que continuar manteniendo un rol importante en el largo plazo. El sector requiere fortalecer su institucionalidad dotndolo de un viceministerio que cuente con un adecuado presupuesto y los mejores profesionales para lograr su cometido. Llevar adelante una reforma que genere dos Viceministerios en reemplazo del actual Viceministerio de Energa, implica construir una nueva arquitectura institucional que identique al Viceministerio de Hidrocarburos y al Viceministerio de Electricidad y Energas Renovables en sus funciones diferenciadas. Este ltimo viceministerio debe incluir, entre sus responsabilidades, las nuevas formas de energa renovable, tanto las convencionales como la

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hdrica y solar; as como las energas no convencionales, como la elica, la biomasa y otras formas, todas destinadas a la satisfaccin de la demanda de energa de la poblacin y a una mayor cobertura en todo el pas. La propuesta que se esboza se presenta en el siguiente cuadro:
Grco 4 4 - 2: Grco - II:

Propuesta de organigrama del del Ministerio de Energa y Minas Propuesta de organigrama Ministerio de Energa y Minas

La propuesta crea la Direccin General de Asuntos Ambientales en Hidrocarburos, la cual reemplaza a la Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos (DGAAE), para favorecer la presencia de una unidad orgnica destinada exclusivamente al sector de hidrocarburos. Las otras formas de energa tendrn en el Viceministerio de Electricidad y Energas Renovables, una Direccin con similares caractersticas, para sus formas de energa. Este cambio es fundamental, porque pretende destrabar los cuellos de botella que existen en dicha unidad para llevar adelante, en forma oportuna y ecaz, la evaluacin de los estudios de impacto ambiental. Necesariamente, la propuesta implicar que, a futuro, se promuevan nuevos procedimientos especializados para atender a las dinmicas que cada sector requiere. La Ocina de Coordinacin Interinstitucional y Gestin de la Calidad sera una nueva unidad orgnica, cuyas funciones estaran orientadas a otorgarle centralidad a las coordinaciones internas del Viceministerio de Hidrocarburos, en su relacin con los otros Viceministerios y, fundamentalmente, en las relaciones con otras reparticiones pblicas, cuando existan opiniones tcnicas y/o vinculantes necesarias para los estudios ambientales. Esta Ocina debe encargase de gestionar un banco de datos, que recoja los principales procesos, las normas y procedimientos, destinados a una gestin efectiva y oportuna, que se materialice en un Manual de Procesos y Procedimientos del MINEM en la Exploracin y Explotacin de Hidrocarburos, en una primera fase, para luego avanzar en los otros procesos y etapas. El rol en la gestin de calidad debe ir acompaado con los requerimientos del control de calidad, los datos fsicos, la informacin ssmica, de pozos y documentos tcnicos en cada etapa: exploracin, explotacin y produccin. La denicin de los principales procesos debe orientarse indispensablemente hacia una ventanilla nica, que se describe ms adelante. Este mecanismo permitir recibir todas las solicitudes y estudios y otorgar las opiniones tcnicas y vinculantes, que actualmente corresponden a otras reparticiones pblicas. As, se podr construir una visin unitaria y de carcter dinmico; gil y eciente, capaz de manejarse en plazos preestablecidos, con normas y procedimientos que permitan la estandarizacin, integracin e interaccin de los procesos. En el siguiente cuadro se muestra la propuesta de organigrama del Viceministerio de Hidrocarburos.

Ministerio de Energa y Minas

Vice Ministerio de Electricidad y Energas Renovables

Vice Ministerio de Minera

Direccin General de Energas Alternativas

Direccin General de Eficiencia y Desarrollo Energtico

Direccin General de Minera

Direccin General de Asuntos Ambientales Mineros

Direccin General de Electricidad

Vice Ministerio de Hidrocarburos

Direccin de Hidrocarburos

Direccin General de Asuntos Ambientales en Hidrocarburos

Grco Grco 5 -5 2:- II:


Elaboracin propia.
Elaboracin: propia

Propuesta de organigrama del Viceministerio de Hidrocarburos Propuesta de organigrama del Vice Ministerio de Hidrocarburos
Vice Ministerio de Hidrocarburos
Oficina de Coordinacin Interinstitucional y Gestin de la Calidad

La redistribucin de las responsabilidades en tres viceministerios le da un lugar central a la necesaria visibilidad poltica que debe tener el sector hidrocarburos; mientras que el sector energtico, que requiere una denicin propia, se fortalece en cuanto a las energas renovables que han tenido escaso impacto en el accionar del Estado. En la propuesta, el Viceministerio de Electricidad y Energas Renovables visibiliza, de manera ostensible, las nuevas formas de energa que se requiere promover en el mediano y largo plazo. Dentro de este Viceministerio se ubica una Direccin General de Eciencia y Desarrollo Energtico, la cual tiene una similitud en cuanto a la Direccin de Gestin del Gas Natural, dedicada a las labores de transporte, distribucin y comercializacin del gas natural y la promocin de inversiones y su uso en el mbito nacional. A nivel de direcciones, la propuesta conlleva una dedicacin a exclusividad en materia hidorcarburfera. As, la Direccin General de Hidrocarburos, mantiene la misma estructura. De ella dependen las Direcciones, tal como se encuentran en la actualidad, agregndose las Sub Direcciones o unidades de dependencia, que le permitan otorgar mayor uidez a los trmites.

Direccin General de Hidrocarburos

Direccin General de Asuntos Ambientales en Hidrocarburos

Direccin de Exploracin y Explotacin Hidrocarburfera

Direccin de Procesamiento, Transporte y Comercializacin

Direccin Normativa de Asuntos Ambientales en Hidrocarburos

Direccin de Gestin Ambiental en Hidrocarburos

Direccin Normativa en Hidrocarburos

Direccin de Gestin del Gas Natural

Elaboracin propia.

Elaboracin: propia

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La propuesta permite una necesaria separacin de las energas renovables frente a las fuentes hidrocarburferas, para resolver los siguientes aspectos: Avanzar en forma sostenida hacia la construccin de la nueva matriz energtica en el pas. Agilizar los procedimientos administrativos, dotndole de especialidad al manejo de las energas renovables frente al sector hidrocarburfero, que tiene un horizonte de largo plazo en nuestro pas. Profesionalizar y especializar al personal tcnico de ambos viceministerios para lograr un trabajo eciente, que se inscriba en las polticas de desarrollo del pas.

Impulsar campaas destinadas a resaltar el valor del servicio. Se orientan a reforzar el rol del servicio pblico, el compromiso con el crecimiento sostenido del sector y el comportamiento tico. Fortalecer las capacidades de los funcionarios y servidores pblicos en el sector hidrocarburos. Un paso importante para el desarrollo del sector de los hidrocarburos en el Per est fuertemente vinculado con la capacidad del Estado para scalizar y controlar las actividades que realizan las empresas petroleras. Promover la aprobacin de una norma que provea de defensa y asesora legal especializada a los funcionarios pblicos. Como se ha sealado, los funcionarios y servidores pblicos son pasibles de denuncias y demandas con imputaciones que guardan correspondencia con el ejercicio regular de sus funciones. Al respecto, urge brindarles proteccin legal, destinada a proveer asesora y defensa legal especializada, frente a responsabilidades de orden civil, administrativo y penal. En ese sentido, la Defensora del Pueblo ha emitido un Proyecto de Ley6 que desarrolla en extenso las reglas destinadas a proveer a todos los trabajadores pblicos la proteccin legal necesaria, cuando los procesos se relacionen al ejercicio regular de sus funciones, e impliquen actos administrativos y toma de decisiones que afecten intereses o derechos ciudadanos. La propuesta, fundamenta la obligacin del Estado de atender la necesidad de defensa y asesora jurdica a sus agentes que actuaron en servicio, tanto para personal activo como para cesante. La propuesta habilita al funcionario o servidor pblico a solicitar la defensa o asesora pblica y en su caso el reembolso de los gastos irrogados por los servicios legales o tcnicos. Asimismo, la propuesta salvaguarda los intereses del Estado cuando la denuncia resulte fundada, caso en el cual el monto por dichos servicios debe ser repuesto por los funcionarios sancionados o sentenciados. Este ltimo aspecto es importante, porque preserva la intangibilidad de un servicio pblico probo y honrado, que slo se activa cuando el ejercicio pblico estuvo dentro del mbito de la regularidad.

2.2. Fortalecimiento de la Gestin de los Recursos Humanos

Si bien es necesario recalcar que el 100% de la industria de los hidrocarburos en el pas es formal, principalmente debido a los altos costos jos para operar, la industria no est exenta de posibles contingencias. Por tal motivo, el Estado debe estar debidamente preparado para scalizar las actividades de la industria de forma permanente y poder prevenir accidentes imprevistos. El equipo humano que integre las direcciones encargadas de las labores de control y scalizacin requiere contar con la formacin, capacidades y conocimientos tcnicos. As, resulta fundamental que estas instituciones se encuentren conformadas por profesionales provenientes de distintas esferas, como abogados, ingenieros, gelogos, economistas, etc., pues la reforma del sector de los hidrocarburos debe provenir desde distintos enfoques. Asimismo, es importante que los funcionarios cuenten con el apoyo institucional para la toma de decisiones, que se expresa en la aprobacin y rechazo de estudios, licencias, permisos y otros procedimientos que permiten la exploracin y explotacin de los hidrocarburos. En ese sentido, resulta de especial importancia contar con mecanismos que protejan a los funcionarios ante denuncias que carezcan de sustento y otras frmulas que buscan limitar su actuacin. La Contralora General de la Repblica y la Fiscala de la Nacin no pueden erguirse como instituciones que persiguen a buenos funcionarios. Es necesario desarrollar mecanismos que eleven los requisitos para denunciar a los funcionarios que intervienen en estos procedimientos, no para disminuir su responsabilidad sino, por el contrario, para desincentivar denuncias motivadas por factores polticos o ideolgicos. A continuacin se presentan una serie de propuestas para el fortalecimiento de las capacidades institucionales del sector: Consolidar la gestin por competencias y por resultados, priorizando las reas claves de la exploracin y explotacin de hidrocarburos. Esta medida pretende utilizar los perles de competencias que se requieren en los puestos gerenciales, profesionales y administrativos; como la denicin de su formacin y capacitacin orientada a los objetivos institucionales, las lneas de carrera y las polticas de incentivos para promocionar a los mejores profesionales. Denir estndares de productividad del personal, mediante un plan de crecimiento eciente de la organizacin. Esta medida se orienta a estandarizar los procedimientos para la contratacin de servicios vinculados a los procesos operativos, as como evaluar la carga de personal requerida para una ptima gestin de las reas. Generar un cambio en la cultura organizacional, orientada a una actitud favorable a la eciencia y la ecacia. Es fundamental desarrollar la cultura de eciencia, incluyendo un programa de capacitacin en temas de especialidad y un plan de formacin continua que redunde en la generacin de cambios constantes con ideas innovadoras.

2.3. Implementacin de la Ventanilla nica en el sector hidrocarburos


Las dicultades del sector no se limitan a la falta de posicionamiento dentro del Estado. Por el contrario, un obstculo persistente para el desarrollo de este sector ha sido la ausencia de una ventanilla nica para los procedimientos vinculados al sector de los hidrocarburos debido principalmente al exceso de trabas burocrticas, lo que actualmente se traduce en una demora de aproximadamente 14 15 aos. Un mecanismo como la Ventanilla nica permitir agilizar los trmites y procedimientos en la etapa exploratoria. De esta manera, las solicitudes y estudios ya no se presentarn ante diversas entidades (entre las que se encuentran el Ministerio de Energa y Minas, el Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Cultura y otras), sino solo ante una nica entidad que, posteriormente, transmita esta documentacin. Esto permitir ahorrar tiempo a las empresas y reducir los plazos para la emisin de permisos y licencias. Es importante destacar que en las ltimas semanas, se emiti el D.S. N. 060-2013-PCM, que tiene por objetivo, segn seala su artculo 1, aprobar disposiciones especiales para agilizar la ejecucin de proyectos de inversin pblica y privada. Esta norma propuso una ventanilla nica para los Estudios de Impacto Ambiental y estableci plazos para el pronunciamiento por parte del Ministerio de Energa y Minas.

Proyecto de ley N. 290-2006-DP, remitido a la Doctora Mercedes Cabanillas, Presidenta del Congreso de la Repblica mediante Ocio N. 152-2006-Dp del 21 de setiembre del 2006.

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Asimismo, el Ministerio de Energa y Minas7, ha aprobado el Sistema Informtico para el Ingreso de Planes de Participacin Ciudadana (PPC) y Trminos de Referencia (TdR) para las Actividades de Hidrocarburos y Electricidad ante la Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos (DGAAE) del Ministerio de Energa y Minas. La medida pretende uniformizar, acelerar y simplicar los procedimientos de evaluacin y, de ser el caso, la aprobacin de los PPC y TdR, a travs de la presentacin de dichos documentos empleando el Portal Web del Ministerio de Energa y Minas. Es una medida importante8, en tanto establece que para las actividades de hidrocarburos, que ya cuentan con TdR aprobados de Estudios de Impacto Ambiental se proceder a la revisin y conformidad inmediata. Para ello los proyectos debern tener caractersticas comunes o similares y ser presentados a travs del Sistema Informtico por parte del titular. Estas medidas son avances, sin embargo, para su mayor efectividad deben integrarse a una poltica integral que reduzca los plazos drsticamente. La implementacin de la Ventanilla nica es una propuesta planteada con ocasin de la creacin del Senace, organismo pblico adscrito al Ministerio del Ambiente, que estar a cargo de la revisin y aprobacin de los Estudios de Impacto Ambiental Detallados (EIA-d) de los proyectos de inversin pblica, privada o de capital mixto, a nivel nacional, que contemplen actividades, construcciones, obras y otras actividades comerciales y de servicios que puedan causar impactos ambientales signicativos. La propuesta tiene como nalidad dar dinamismo y celeridad a los procesos de evaluacin de los EIAdetallados, de alcance nacional y multiregional, que permita contar con un modelo de Certicacin Ambiental conable, que brinde certeza sobre la calidad de los Estudios de Impacto Ambiental detallados, superando los procedimientos administrativos lentos y engorrosos, contando con profesionales calicados y capacitados, encargados de la evaluacin de los Estudios de Impacto Ambiental detallados. Por lo sealado, el proceso de implementacin del Senace y la transferencia de funciones a su mbito, debe seguir el cronograma y plazos establecidos9, en aplicacin del principio de cumplimiento de condiciones, por el cual se garantice y priorice el acatamiento de las condiciones para el funcionamiento de este organismo. Lo anterior, nos permite colegir que las autoridades ambientales sectoriales entre las cuales se encuentra la DGAAE en aplicacin del Decreto Legislativo N. 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, se encargan de la revisin y aprobacin de los Estudios de Impacto Ambiental detallados (EIA-d). Sin embargo, con la creacin del Senace, estas funciones se irn transriendo de manera ordenada y gradual, de acuerdo al precitado principio de cumplimiento de funciones. Lo sealado, permite concluir que el Senace, vlidamente, debe implementar una Ventanilla nica para los EIA-d. Sin embargo, el rol de las autoridades sectoriales ambientales, debe aspirar a establecer una Ventanilla nica para los otros tipos de licencias ambientales y sociales. Ello debe orientarse a contar con un Banco de Datos, un Sistema de Gestin que respete plazos y condiciones frente a la denicin de procesos agiles y oportunos, y que resuelvan el problema de relacin con otras instancias gubernamentales.

2.4. Implementacin de las tecnologas de informacin y comunicacin


Es evidente que el diseo e implementacin de una nueva arquitectura institucional requiere un compromiso por ubicar al Ministerio de Energa y Minas a la vanguardia de las tecnologas de informacin y comunicacin. Por ello, a continuacin se proponen algunas medidas que coadyuven a implementar los cambios propuestos: Desarrollar un sistema de informacin basado en la Ventanilla nica. El Sistema de la Ventanilla nica se orienta a dotar de una mayor ecacia procedimental al sector. Este instrumento nos permitir ahorrar tiempo, favorecer la celeridad en los procesos, contar con informacin clara y suciente, y permitir codicar el proceso a seguir en determinados tiempos. Todo esto orientado a la necesaria simplicacin administrativa. La Ventanilla nica requiere, pues, del concurso de todas las instituciones involucradas en los trmites. Implementar un sistema de gestin eciente en los sistemas de informacin, aprovechando las oportunidades de tercerizacin. Esto supone desarrollar el sistema de gestin de tecnologa de informacin y comunicacin, a travs de un Plan Maestro, que permita integrar todos los aplicativos en operacin, identicando en el mercado las mejores prcticas de tercerizacin aplicadas a instituciones pblicas. La infraestructura de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TIC), requiere contar con diagnsticos de conabilidad y planes de contingencia para los servicios crticos. Asimismo, debe contar con una alta capacidad de infraestructura que sostenga la disponibilidad de los sistemas para los usuarios externos. La tercerizacin no debe considerarse como la primera solucin; su adopcin requiere, previamente, una identicacin y priorizacin de los recursos humanos de la entidad, en funcin de la situacin actual en el servicio y las expectativas en los niveles de desempeo esperados. Adems, este personal ser pasible de la aplicacin de sistemas de control y evaluacin con altos estndares que permitan contar con servicios conables, efectivos y ecientes. La modernizacin del sistema de gestin documentario con la nalidad de agilizar los trmites. Esta modernizacin debe que incluir servicios a la ciudadana, trmites de empresas vinculadas al rubro de hidrocarburos, y usuarios en general. Se requiere, por la naturaleza del servicio, la digitalizacin de expedientes, sistemas de comunicacin a usuarios va internet o correo electrnico.

Resolucin Ministerial N. 429-2013-MEM/DM. Recoge los principios de celeridad y simplicidad consagrados en el numeral 1.9 y 1.13 del Artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. 9 Establecido en el Decreto Supremo N. 003-2013-MINAM.
7 8

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SECCIN 3 LOS PROCESOS ALREDEDOR DE LA ACTIVIDAD DE HIDROCARBUROS EN EL PER

La actividad de hidrocarburos en el Per tiene cuatro macro procesos: (I) pasos previos a la contratacin de empresas petroleras, (II) rma y ejecucin del contrato de licencia para la exploracin y explotacin, (III) exploracin, explotacin y produccin (correspondientes al upstream), y (IV) nalmente transporte y venta (downstream). Estos procesos contienen acciones y decisiones que toman cada una de las entidades estatales involucradas en ellos para conrmar la realizacin del proceso y la consecucin de las metas. As, lo que se tiene al nal es un conjunto de instituciones y organismos alrededor de una misma actividad. Entidades con roles establecidos y actuaciones relacionadas que toman decisiones y afectan de alguna manera la realizacin de la cadena de procedimientos presentada. Si bien, se tiene claridad respecto a las funciones de cada entidad orgnica, la actual estructura viene generando limitaciones para cumplir con una adecuada promocin y desarrollo del sector. Nuestra produccin, por ejemplo, viene disminuyendo por una falta de cumplimiento de los plazos determinados para cada macro proceso, en particular, durante la fase de exploracin y explotacin. Para analizar el problema, el presente documento busca primero efectuar un anlisis de la arquitectura institucional del sector de los hidrocarburos, centrndose para ello en las actividades de exploracin y explotacin. Ello, dado que en esta etapa se reconocen las mayores barreras institucionales que afectan el desarrollo del upstream del negocio. El objetivo de este anlisis es generar aportes para un rediseo de la arquitectura institucional que permita un sector acorde con las lneas polticas nacionales, capaz de generar el escenario de promocin de la actividad y que cuente con estndares sociales y ambientales de calidad.

3.1. Procedimientos para la produccin de hidrocarburos


Perupetro lidera las acciones referidas al proceso de calicacin de las empresas y lleva a cabo las contrataciones. El MINEM realiza, como ente rector de la poltica de hidrocarburos, la promocin de la actividad; estableciendo las bases sobre las cuales se realizarn las actividades como la exploracin y la explotacin. En un momento nal de la cadena, Petroper y otras empresas privadas liderarn las actividades alrededor de la renacin y venta. Existen diversos procesos y ujos que dan cuenta del rol que le compete a cada entidad y que se explican en las lneas siguientes.

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Grco 62:- II: Grco 6Procesos para produccin Procesos para lala Produccin
Perpetro PROCESO PREVIO A LA FIRMA DEL CONTRATO MINEM FIRMA Y EJECUCIN DE CONTRATO PetroPer
POST - EXPLOTACIN

Se inicia con una solicitud de la EP a Perupetro, expresando su voluntad de participar en un proceso de contratacin, o de asociarse con una EP que tenga un Contrato Vigente, hasta la emisin de una Constancia de Calicacin que le permita su inscripcin en el Registro Pblico de Hidrocarburos. Perupetro cuenta con un procedimiento interno, el cual detalla12 la secuencia de actividades requeridas para calicar a las EP, con la nalidad de determinar su capacidad legal, tcnica, econmica y nanciera para actividades de Exploracin y/o Explotacin de Hidrocarburos, as como otras modalidades de contratacin autorizadas por el Ministerio de Energa y Minas.

Calificacin de empresas petroleras por PerPetro

Aprobacin del documento por parte del Ministerio de Energa y Minas del Ministerio de Economa y Finanzas

Expedicin del decreto supremo autorizando la suscripcin del contrato por Hidrocarburos

Transporte

Grco - II: Grco 7 -7 2: Flujograma del Proceso Calicacin de Empresas Petroleras por Perupetro Flujograma del Proceso de de Calificacin de Empresas Petroleras por PETROPETRO
Refinacin

Negociacin Directa

Solicitud del EIA

Firma del contrato

Solicitud EP
Carta de manifestacin de inters y solicitud de calificacin de la empresa interesada Evaluacin y calificacin de la empresa Aprobacin del estudio de impacto ambiental

Observaciones Subsanar errores, omisiones EP 30 das calendario

Evaluacin Perupetro
Ssmica Venta

Evaluacin Definitiva Perupetro 5 das hbiles

10 das hbiles

Acuerdo en el texto final de contrato de hidrocarburos

Negociacin de las condiciones contractuales

DIA o EIA o EIA - sd (segn sea el caso)

Plazo vencido sin subsanacin ABANDONO

Calificacin GG - Perupetro emite constancia 10 das habiles

Aprobacin del documento por parte del Directorio de PERUPETRO S.A.

Exploracin

Recurso Impugnativo
DIA o EIA o EIA - sd (segn sea el caso)

Constancia de Calificacin Comunica a EP , Direccin General de Hidrocarburos y GG de Perupetro

5 das hbiles

Explotacin

Resuelve Directorio de Perupetro 20 das hbiles Inimpugnable

Inscripcin Registro Pblico de Hidrocarburos

Elaboracin propia.
Elaboracin: propia

3.1.1. Calicacin de Empresas Petroleras (EP)


La ruta que le corresponde emprender a una Empresa Petrolera (EP) para intervenir en las actividades hidrocarburferas se inicia con el procedimiento de calicacin, el cual determina si la EP es apta para las actividades de exploracin y explotacin en las siguientes modalidades10: Contratos de Licencia para la Exploracin y Explotacin o Explotacin de Hidrocarburos. Contratos de Servicios para la Exploracin y Explotacin o Explotacin de Hidrocarburos. Otras modalidades de contratacin autorizadas por el MINEM11. Convenios de Evaluacin Tcnica.
10 11

Fuente: MINEM. Fuente: MINEM Elaboracin propia. Elaboracin: propia

Detalladas en el artculo 1 del Reglamento de calicaciones (Decreto Supremo N. 030-2004-EM, modicado por Decreto Supremo N. 001-2012-EM). Aprobados en aplicacin del artculo 10 del TUO de la Ley Orgnica de Hidrocarburos, Ley N. 26221, aprobado por Decreto Supremo N. 042-2005EM.

12

Procedimiento e Indicadores para la Calicacin de Empresas Petroleras, aprobado el 15 de abril del 2010, por Acuerdo de Directorio N. 048-2010.

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107

3.1.2. Proceso Previo a la Contratacin de Empresas Petroleras


El otorgamiento de derechos de exploracin y explotacin se lleva a cabo mediante dos procedimientos a cargo de Perupetro: a) El proceso de negociacin directa y b) el de seleccin por convocatoria13. El Proceso de Negociacin Directa se inicia con la Carta de Intencin presentada por una Empresa Petrolera. Se conforma una Comisin de Trabajo y se realiza el procedimiento de calicacin y luego la publicidad por 30 das, con la nalidad de garantizar la transparencia. La Comisin, con la Lnea de Base aprobada por el Directorio, realiza las reuniones de negociacin en un promedio de 60 das, al trmino del cual, emite su Informe Final, el cual es aprobado por el Directorio, para proponer el proyecto de Contrato al MINEM y al BCR. Es importante sealar que este procedimiento garantiza la posible participacin de otras EP durante la publicacin de la Empresa Petrolera interesada y las Lneas de Base de modo que pase de ser una negociacin directa a un proceso de seleccin.
Grco 8 8 - 2: Grco - II:

El Proceso de Seleccin permite una amplia participacin de EP nacionales e internacionales. Se inicia con la convocatoria, la presentacin de las cartas de inters de las EP interesadas y el otorgamiento de la buena Pro en Acto Pblico. Todo el proceso es conducido por Perupetro.
Grco 9 -9 2:- II: Grco Flujograma del Proceso de Seleccin de Empresas Petroleras por PERUPETRO Flujograma del Proceso de Seleccin de Empresas Petroleras por Perupetro
Presentacin de Sobres N 1 "Documentos de Admisibilidad" y N 02 "Propuesta Econmica" EP a Perupetro

Convocatoria: Bases, Cronograma y Modelo de Contrato Perupetro

Cartas de Inters con Indicadores Mnimos

Consultas y Aclaraciones a las Bases


EP

Apertura Sobre N 01 "Propuesta Tcnica" Perupetro Acto Pblico

Flujograma del Proceso dede Negociacin Directa de Empresas Petroleras por PERUPETRO Flujograma del Proceso Negociacin Directa de Empresas Petroleras por Perupetro

Carta de Intencin EP

Define el Proceso: Seleccin o Negociacin Directa Perupetro

Conforma Comisin de Trabajo Negociacin Directa Califica y Pblica por 30 das Perupetro

Respuesta a Consultas y Aclaraciones a las Bases Perupetro

Apertura de Sobre N 02 "Propuesta Econmica" Evaluacin y Buena Pro Perupetro Acto Pblico

6 meses de plazo estimado del proceso


Reuniones de Negociacin Comisin y EP Preparacin, Aprobacin y Entrega de la Lnea de Base Comisin y Directorio de Perupetro y EP Proceso de participacin Ciudadana Acto Pblico

Fuente: Reglamento de Calicacin de Empresas Petroleras D.S. N. 030-2004-EM. Fuente: Reglamento de Calificacin de Empresas Petroleras D.S. 030-2004-EM Elaboracin propia. Elaboracin: Propia

Informe Final Comisin Perupetro

Proyecto de Contrato (Tcnico, legal y Econmico) Aprueba Directorio Perupetro

Contrato se deriva a MINEM y BCRP Resolucin Suprema

A agosto del 2013, Perupetro ha convocado a las EP a participar en la Licitacin Pblica Internacional para otorgar Contratos de Licencia Offshore 2013 para la exploracin y explotacin de hidrocarburos.

Fuente: GFNE-008 Contratacin-Perupetro Negociacin Directa. Fuente:Procedimiento Procedimiento GFNE - 008 Contratacin PERUPETRO por por Negociacin Directa
Elaboracin:propia. propia Elaboracin

13

Artculo 11 del TUO de la Ley Orgnica de Hidrocarburos, Ley N. 26221, aprobado por Decreto Supremo N. 042-2005-EM.

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109

Cuadro 4 - II:

Licitacin Internacional para el otorgamiento

Informacin sobre los posibles impactos de las Actividades de Hidrocarburos (artculo 5 R.M. N. 5712008-EM/DM). La precitada Resolucin Ministerial N. 0571-2008-EM/DM establece en su artculo 28 que una vez aprobado el Proyecto de Contrato por Perupetro, sta entidad debe informar, por espacio de 10 das, el mapa de lotes adjudicados, el nombre de la empresa adjudicada y la modalidad de contratacin utilizada antes de ser enviado al MINEM. Suscrito el Contrato, se tienen 30 das calendarios para la realizacin del evento presencial por Perupetro, en acuerdo con el operador. Una vez recibida la solicitud se tienen 180 das para la realizacin del evento presencial. El proceso de contratacin se inicia cuando Perupetro S.A. remite el proyecto de Contrato al MINEM hasta la aprobacin del mismo va Decreto Supremo refrendado por dicha cartera ministerial y el MEF, en un plazo que no exceda de 60 das.
Grco 1010 - 2:- II: Grco Flujograma del Proceso de Contratacin de Empresas Petroleras Flujograma del proceso de Contratacin de Empresas Petroleras
Inicia el trmite de suscripcin del Contrato Remisin del Proyecto de Contrato Perupetro al MINEN Perupetro S.A.

Actividad Convocatoria: Publicacin de Bases, Cronograma y Modelo de Contratos. Presentacin de Cartas de Inters. Consultas y solicitudes de aclaracin a las Bases. Primera y segunda absolucin de consultas y aclaracin de las Bases. Acto Pblico: Presentacin de Propuestas y Apertura de Sobre N. 1. Acto Pblico: Apertura de Sobre N. 2, Evaluacin de Propuestas y Otorgamiento de Buena Pro. Total de das

Cronograma 31/05/2013 18/06 a 25/10/2013 18/06 a 04/10/2013 01/08 a 18/10/2013 18/11/2013 21/11/2013

Cmputo de Plazos 18 das 129 das calendarios Plazo paralelo a la etapa anterior A 23 das de la etapa anterior A 3 das de la etapa anterior 173 das calendarios

Fuente: Portal Institucional de Perupetro. Proceso de Seleccin 2013 Bases de la Licitacin Internacional. Elaboracin propia.

La Participacin Ciudadana en la etapa de negociacin o concurso obliga a Perupetro a realizar, durante el proceso de negociacin o seleccin, los Eventos Presenciales, conforme lo estipula el Reglamento de Participacin Ciudadana para la realizacin de Actividades de Hidrocarburos14. El artculo 6 del Reglamento15 y el artculo 26 de los Lineamientos para la Participacin Ciudadana en las Actividades de Hidrocarburos16 precisan que, como condicin previa, debe informar a la poblacin sobre el futuro proyecto y recoger las percepciones de la poblacin. Dicha informacin debe enviarse, previamente, a las autoridades regionales, locales u organizaciones representativas y publicarse en el portal de Perupetro. El contenido esencial debe referirse a los siguientes aspectos: Lista de contratos en negociacin o concurso, con indicacin de la fecha de inicio de la negociacin o concurso. Mapa de Lote. Empresa petrolera interesada (en caso de negociacin). Criterios para la seleccin de la empresa. Informacin sobre el Proyecto, la legislacin vigente de participacin y consulta y las obligaciones que de ellas se derivan, los derechos y obligaciones de la poblacin y el rol del Estado (artculo 18 R.M. N. 571-2008-EM/DM).

Remisin del Proyecto de Contrato MINEN al MEF

Observaciones MEF devuelve el Proyecto al MINEM

Revisin del Proyecto de Contrato MEF

Emite D.S. que aprueba la suscripcin del contrato para firma presidencial MINEM

Plazo total del proceso : 60 das calendarios


Fuente: Reglamento de Calicacin de Empresas petroleras D.S. N. 030-2004-EM. Fuente: Reglamento de Calificacin de Empresas Petroleras D.S. 030-2004-EM Elaboracin: propia Elaboracin propia.

Aprobado por Decreto Supremo N. 012-2008-EM. La Sala de Derecho Constitucional y Social permanente de la Corte Suprema de la repblica, ha declarado fundada en parte una demanda de accin popular, sin efecto retroactivo, planteada por el IDL contra los artculos 2.1 del Ttulo Preliminar del DS N. 012-2008-MEM, Reglamento de Participacin Ciudadana para la realizacin de Actividades de Hidrocarburos y el artculo 4 del DS N. 028-2008-MEM Reglamento de participacin Ciudadana en el Sector Minero, por contravenir el artculo 6 del Convenio 169 OIT, en la nalidad, sentido, oportunidad de la Consulta a los pueblos Indgenas y Tribales, debido a que no admiten una interpretacin compatible con este Convenio, en el sentido que el derecho a la consulta es una forma de participacin ciudadana. Bajo dichos argumentos el tribunal Constitucional declara nulas las disposiciones citadas, dejando de producir efectos a partir del da siguiente de su publicacin. Sentencia N. 2232-2012-23 de mayo de 2013. 16 Aprobados por Resolucin Ministerial N. 571-2008-MEM/DM.
14 15

La revisin de los distintos procesos llevados adelante por Perupetro, nos muestra una dilacin en la aprobacin del contrato por el MINEM y el MEF, como condicin previa a la emisin de la Resolucin Suprema autoritativa , que afecta a las EP que participaron en los procesos.

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111

La suscripcin del Contrato, como se ha sealado, es aprobada por Decreto Supremo, refrendado por los Ministros de Economa y Finanzas y de Energa y Minas, en un plazo no mayor de 60 das17. Dicha obligacin legal otorga las garantas tributarias y cambiarias, vigentes a la fecha de celebracin del Contrato a la EP. La garanta de estabilidad tributaria le corresponde al MEF y la cambiaria requiere de la opinin del BCR para garantizar las divisas18: Libre garanta del 100% de divisas generadas por exportaciones. Libre disposicin y derecho a convertir a divisas el 100% de la moneda nacional que resulte de la venta de hidrocarburos al mercado nacional. Libre conversin a divisas de su retribucin pagada en efectivo, su libre disposicin y el derecho de depositar directamente en sus cuentas nacionales o en el exterior. El derecho a mantener, operar y controlar cuentas bancarias en moneda nacional o extranjera, en el pas o el exterior, y a disponer de ellas en el exterior, sin restriccin. El derecho a disponer libremente de sus utilidades netas anuales, despus de los impuestos. La garanta otorgada por el BCR, aplica siempre y cuando las divisas requeridas por el Contratista no puedan ser atendidas por el sistema nanciero del pas. Existe una dilacin importante en la emisin del Decreto Supremo que aprueba los contratos en evaluacin. Entre la remisin del proyecto de contrato y la publicacin del Decreto Supremo transcurren mucho ms de los 60 das legalmente establecidos.

En el ao 2010 se aprobaron las Bases del Proceso de Seleccin 201019, convocando a Empresas Petroleras interesadas en participar en actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos. Como resultado de dicho proceso, en octubre del indicado ao se otorg la buena pro por 14 lotes petroleros a diversas EP20 y se declar desierta la adjudicacin de 11 lotes. Del total de lotes adjudicados, a setiembre del 2013, continan pendientes de aprobacin 5 Contratos de Licencia en el MINEM.

Cuadro 6 - II:

Proyectos de Contrato pendientes de aprobacin. Proceso de Seleccin 2010


Fecha Remisin MINEN

Lote 178 180 182 184 185

Contratista(s) EMERALD ENERGY PERU S.A.C. REPSOL EXPLORACION PERU SUCURSAL DEL PERU/ECOPETROL DEL PER/ YPF S.A. REPSOL EXPLORACION PERU SUCURSAL DEL PERU/ECOPETROL DEL PER/ YPF S.A. REPSOL EXPLORACION PERU SUCURSAL DEL PERU/ECOPETROL DEL PER/ YPF S.A. EMERALD ENERGY PERU S.A.C.

Estado

28.01.11

En evaluacin

Cuadro 5 - II:

Fuente: Perupetro.

Decretos Supremos que autorizan Licencias y Modicaciones de Contrato de exploracin o explotacin de hidrocarburos
Aprobacin del proyecto de Contrato Directorio Perupetro 22-08-2008 21-12-2010 N. de Decreto Supremo MEF / MINEM Presidente de la Repblica D.S. N. 023-2009-EM D.S. N. 046-2011-EM

3.1.3. Los contratos de licencia para la exploracin y explotacin


Los contratos de licencia tienen dos etapas: la de exploracin y la de explotacin de hidrocarburos. La ley establece plazos mximos para cada una de ellas21. As, se determina que sern siete aos para la fase de exploracin, los cuales rigen a partir de la fecha establecida en el contrato. Este plazo puede dividirse en varios periodos, siempre que no excedan el lmite mximo. En casos excepcionales puede extenderse el plazo a tres aos adicionales. La etapa de exploracin se inicia como se ha sealado con la aprobacin del Contrato por Decreto Supremo. El acuerdo del Programa Mnimo de Trabajo y el pago de la anza, denen esta etapa, en funcin de labores de prospeccin de gabinete y otra de campo.

ACCIN

Fecha de publicacin del D.S.

Tiempo Estimado

PROCESO Proceso de Negociacin Directa con Faulker Suits Exploration-Lote XXVII Proceso de Seleccin N. PERUPETRO-01-2010-Lote 183 Modicacin del Contrato de Licencia del lote 58 a favor de Petrobras

16-04-2009 27-07-2011

7 meses 24 das 7 meses 6 das

05-11-2012

D.S. N. 09-2013-EM

18-03-2013

413 das

Fuente: Decretos Supremos N. 023-2009-EM, D.S. N. 046-2011-EM, D.S. N. 09-2013-EM. Elaboracin propia. Aprobado por Acuerdo de Directorio de Perupetro N. 065-2010 del 13 de mayo del 2010. Lotes 165, 173, 175, 178 y 185 a la Empresa Emerald Energy Per SAC; Lote 174 a la Empresa Tecpetrol, Lotes 176, 180, 182 y 184 a la Empresa REPSOL Exploracin Per-Sucursal del Per, Ecopetrol del Per e YPF S.A. Internacional S.L.; lote 179 a Ecopetrol del Per S.A.; Lote 183 a Hidrocarborn Exploration PLC; y, el lote XXVIII a la Empresa Pitkin Petroleum PLC. 21 Artculo 22 de la Ley N. 26221.
19 20 17

18

Artculo 11 del D.S. N. 042-2005-EM, TUO de la Ley Orgnica de Hidrocarburos. Artculo 66 del D.S. N. 042-2005-EM, concordante con el artculo 5 Decreto Legislativo N. 668.-Medidas destinadas a garantizar la libertad de comercio exterior e interior, como condicin fundamental para el desarrollo del pas.

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113

Grco Grco 11 11 - 2:- II: Procesoen en Etapa Exploracin Proceso lala Etapa dede Exploracin

Grco - II: Grco 1212 - 2: Procesoen en la Etapa Explotacin Proceso la Etapa dede Exploracin

APROBACIN DEL CONTRATO DECRETO SUPREMO

TRABAJO DE GABINETE EMPRESA

PROGRAMA MINIMO DE TRABAJO INICIO DE FECHA 2D Ssmica

APROBACIN DEL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL

ACTIVIDADES DE EXPLORACION Extensin 3 aos

TERMINO INICIAL DECRETO SUPREMO

APROBACIN DEL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL

ACTIVIDADES DE EXPLOTACIN

PERIODO DE RETENCIN (Opcional a pedido de Empresa)

Talleres

Estudios Geofsicos Estudios de Sensores Estudios Geolgicos Prueba de Produccin

Talleres

DESARROLLO

Solicitud del EIA Audiencia Pblica EIA

Solicitud del EIA Audiencia Pblica

PRODUCCIN

Elaboracin propia. Elaboracin Elaboracin: propia. propia


Elaboracin: propia

Para la etapa de explotacin, existe una distincin si se trata de petrleo o gas natural. En el primer caso, el lmite son 30 aos, mientras que en el segundo son 40 aos. El periodo de retencin no puede ser mayor a los 10 aos en ningn caso22. La empresa contratista est obligada a proporcionar todos los recursos tcnicos y econmicos que se requieran para la ejecucin de los contratos, siendo de su exclusiva responsabilidad y cargo todas las inversiones, costos y gastos en que incurra por dichos a conceptos23.

A la suscripcin del contrato, el derecho de propiedad de Perupetro sobre los hidrocarburos es transferido al contratista, quien en aplicacin del artculo 8 de la Ley N. 26221 se obliga a pagar al Estado, a travs de Perupetro, la regala en efectivo en las condiciones y oportunidad establecidas en el Contrato. El Reglamento para la Proteccin Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos establece que el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) es el documento de evaluacin ambiental de aquellos proyectos de inversin cuya ejecucin pueda generar impactos ambientales negativos signicativos en trminos cuantitativos o cualitativos. Como se puede advertir, en el desarrollo de las actividades de hidrocarburos, estos estudios son indispensables24. La actividad, por su naturaleza, puede generar impactos ambientales negativos, sea en las perforaciones de pozos exploratorios, su fase de explotacin, el manejo de residuos y euentes. La elaboracin de los EIA, est a cargo de la EP, para determinar la prevencin, minimizacin, mitigacin y remediacin de los impactos ambientales negativos que pudieran suscitarse. Adicionalmente, existen otros instrumentos de gestin y adecuacin ambiental como el Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental - PAMA, Plan Ambiental Complementario - PAC y el Programa Especial de Manejo Ambiental - PEMA. Al respecto, existe una categorizacin genrica25, la misma que puede sufrir modicaciones de acuerdo a cada particularidad.

22

23

Artculos 23 y 24 de Ley N. 26221. Artculo 27 de Ley N. 26221.

Estudio de Impacto Ambiental (EIA).- Documento de evaluacin ambiental de aquellos proyectos de inversin cuya ejecucin puede generar Impactos Ambientales negativos signicativos en trminos cuantitativos o cualitativos. Dicho estudio, como mnimo debe ser a nivel de Factibilidad del Proyecto. Artculo 4 del D.S. N. 015-2006-EM. 25 Anexo VI del D.S. N. 015-2006-EM.
24

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Grco 13 - 2: Grco 13 - II: Categorizacin genrica de las actividades de hidrocarburos y los Estudios

Categorizacin genrica de las actividades de hidrocarburos y los Estudios de Impacto Ambiental de Impacto Ambiental

una Resolucin Directoral de la DGAAE. Aplica el mismo procedimiento a las Direcciones Regionales de Energa Minas, por la magnitud del proyecto de mbito regional. El plazo otorgado para la observacin no ser computado para que opere el silencio administrativo28.

DECLARACIN DE IMPACTO AMBIENTAL (DIA)

ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL SEMIDETALLADO (EIA sd)

ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA)

Grco 25 Grco 14 -- 1: II: Asignacin canon y de sobrecanon segn regin Clasicacindel de Estudios Impacto Ambiental
Ucayali 10.8% Hunuco 0.1%

EXPLORACIN Ssmica : Ampliacin de las lnea ssmicas en diferentes reas del mismo Lote. Perforacin

EXPLORACIN Ssmica: Inicio de Actividad

Tumbes 16.2%

Perforacin

EXPLOTACIN Facilidades de Produccin Instalacin de bateras, tuberas, separadores Recuperacin Secundaria

EXPLOTACIN Perforacin de Desarrollo Ampliacin del Programa de Perforacin en el mismo rea y lote Facilidades de Produccin Instalacin de bateras, tuberas, separadores

EXPLOTACIN Perforacin de Desarrollo : Inicio de actividad o ampliacin nuevas reas, del mismo Lote Facilidades de Produccin (Instalacin de bateras, tuberas, separadores Inicio de Actividad

Loreto 22.4%
Fuente: Artculo 26 al 33 del D.S. 015-2006-EM. Elaboracin propia.

Piura 50.4%

Fuente: Anexo IV del D.S.015-2006-EM Elaboracin: propia Fuente: Anexo IV del D.S. N. 015-2006-EM. Elaboracin propia.

La participacin ciudadana en la aprobacin de estudios ambientales se rige por lineamientos29 que establecen que los Talleres Informativos, antes y despus de la presentacin de los estudios ambientales, estn a cargo de la DGAAE. En cambio, los talleres que se desarrollen durante la elaboracin del EIA, estn a cargo de la EP. Los plazos pueden variar de acuerdo a cada particularidad.

La evaluacin y aprobacin, le corresponde a la Direccin General de Asuntos Ambientales y Energticos (DGAAE) del MINEM, encargada de requerir la opinin tcnica favorable de otros ministerios e instituciones pblicas, de acuerdo a la naturaleza y particularidades de cada proyecto26. La evaluacin y aprobacin de los estudios ambientales y sociales referidos al sector Energa le corresponden a dicha Direccin, la cual emite la correspondiente Resolucin Directoral27. El marco legal establece los plazos para su concrecin. El trmite para la aprobacin del EIA tiene sus particularidades. La Declaracin de Impacto Ambiental (DIA) tiene un plazo mximo de 50 das hbiles. El Estudio de Impacto Ambiental semidetallado (EIA-sd) tiene un plazo de 45 das hbiles y el Estudio de Impacto Ambiental detallado, un plazo mximo de 150 das (aunque, en la prctica, estos plazos difcilmente se cumplen). En dicho periodo deben ejecutarse labores de gabinete, requerir las opiniones tcnicas de otras instituciones pblicas y, nalmente, se emite
26 27

Artculo 29 del D.S. N. 015-2006-EM. Artculo 91 del D.S. N. 031-2007-EM. Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de Energa y Minas.

28

29

Artculos 24, 28 y 33 del D.S. 015-2006-EM. Lineamientos para la Participacin Ciudadana en las Actividades de Hidrocarburos, aprobado mediante R.M. N. 571-2008-EM.

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Grco Grco 15 15 - 2:- II: Participacin Ciudadana en la Aprobacin de Estudio Ambiental Participacin Ciudadana en la Aprobacin de Estudio Ambiental
Suscrito el Contrato Fecha para Evento presencial
PARTICIPCIN CIUDADANA

Cuadro 7 - II:

Proceso de trmite del EIA - Ssmica 2D Lote 108

Fecha

Accin

Responsable Despacho ministerial del MEF Despacho ministerial del MINEM Presidencia de la Repblica SERNANP A DGAAE ANA A DGAAE SERNARP A DGGAE Pluspetrol a DGAAE Pluspetrol a DGAAE SERNARP a DGAAE

Evento presencial para presentacin del Operador 180 das DGAAE

25-11-2010

D.S. 065-2008-EM Se aprueba la cesin de en el Lote 108 posicin contractual Certicado de compatibilidad parcial del ProyectoBosque San Carlos San Matas Opinin Favorable a TdR No corresponde nueva compatibilidad Plan de Participacin Ciudadana y Trminos de Referencia Plan de Participacin Ciudadana y Trminos de Referencia (corregido) Opinin favorable Talleres informativos Buzones de sugerencias y observaciones Opinin Tcnica con Observaciones Audiencias Pblicas Opinin Tcnica al EIA Observaciones legales y tcnicas Opinin Tcnica al EIA Opinin Tcnica favorable al EIA Opinin Tcnica favorable al EIA Informe Tcnico Favorable Resolucin Directoral N. 215-2013-MEM/AAE

22-02-2011
Solicitud de autorizacin para el Primer Taller Informativo 210 das para aprobacin del EIA

21-09-2011 02-03-2012 23-3-2012 04-05-2012

AUTORIZACIN AMBIENTAL

Aprobacin de Estudio Ambiental 210 das DGAAE

Inicio de trmites para permisos ambientales 30 das OPERADOR

10-04-2012 26-06-2012 a 20-12-2012 12-09-2012

Pluspetrol Minagri a DGAAE Pluspetrol SERNARP a DGAAE DGAAE a Pluspetrol Minagri a DGAAE SERNARP a DGAAE Minagri a DGAAE DGAAE DGAAE

Inicio de Actividades

27-11-2012 30 y 31-01-2013 y 07-02-2013

Elaboracin propia. Elaboracin: propia

25-03-2013 15-05-2013 03-04-2013 08-07-2013 18-07-2013 31-07-2013 02-08-2013

La ruta que sigue el trmite de autorizacin de un EIA muestra una serie de complicaciones, especialmente en los plazos. Para gracar esta situacin se ha analizado un caso en concreto. En octubre del 2005 se aprob el Contrato de Licencia para la Exploracin y Explotacin de Hidrocarburos en el Lote 108, ubicado en la Regin Pasco, Provincia de Oxapampa; Chanchamayo y Satipo en Junn; Huanta y La Mar en el departamento de Ayacucho, Atalaya en Ucayali y la Convencin en el Cusco, suscrito entre Perupetro y Pluspetrol. Mediante D.S. N. 065-2010 se aprob la cesin de posicin contractual en el ao 2010 y se inici el trmite del EIA Ssmica 2D en marzo del 2013, concluyendo con la Resolucin Directoral N. 215-2013-MEM/AAE del 02 de agosto del 2013.

La Solicitud con los TdR y PPC inici el 23 de marzo del 2012 y concluy el 02 de agosto del 2013: 1 ao y 4 meses aproximadamente
Fuente: Resolucin Directoral N. 215-2013-MEM/AAE. Elaboracin propia.

Como se puede advertir, los procedimientos son engorrosos. Se genera una excesiva dilacin que afecta a las empresas que han obtenido licencias para la exploracin y explotacin. Hasta enero del 2013, Perupetro cuenta con 60 contratos de exploracin y 20 de explotacin.

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ANEXO

Grco 16 - II: Grco 16 - 2:

Organizacin del Ministerio Energa y Minas Organizacin del Ministerio de de Energa y Minas
Ministerio de Energa y Minas

Viceministerio de Energa

Viceministerio de Minas

Direccin General de Electricidad

Direccin General de Electrificacin Rural

Direccin General de Minera

Direccin General de Asuntos Ambientales Mineros

Entidades vinculadas directamente con la exploracin y explotacin de hidrocarburos


MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS
El Ministerio de Energa y Minas (MINEM) fue creado mediante Decreto Ley N. 17271 en 1968. En dicha norma se estableci que al MINEM le corresponda dirigir, regular y fomentar las actividades mineras y energticas del pas30. Posteriormente, en el ao 1992, se aprob el Decreto Ley N. 25962 Ley Orgnica del Sector Energa y Minas, norma que le concede al MINEM la rectora en el Sector Energa y Minas31. Asimismo, se complement sus funciones precisando que le corresponde la formulacin, supervisin y evaluacin de las polticas de alcance nacional en materia de electricidad, hidrocarburos y minera32. El MINEM es el organismo con personera de derecho pblico del Poder Ejecutivo, rector en el Sector Energa y Minas33. Al ser la entidad encargada de promover la inversin en las industrias extractivas, le corresponde normar, dirigir y supervisar las actividades de los rganos y proyectos del Ministerio; as como orientar y supervisar las actividades de los Organismos Pblicos Descentralizados del Sector. Para el adecuado cumplimiento de sus objetivos, el MINEM coordina con otras entidades u organizaciones del mbito pblico y privado aquellas actividades vinculadas a sus competencias. Asimismo, supervisa la aplicacin de la poltica sectorial por parte de los Gobiernos Regionales y Locales. En materia de hidrocarburos, le corresponde proponer los proyectos de legislacin y sancionar normas internas que ordenen los procedimientos, la estructura y el funcionamiento de sus diversas reparticiones internas. La estructura orgnica del Ministerio, aprobada por el Reglamento de Organizaciones y Funciones (ROF)34, le asigna dos Viceministerios: uno vinculado al sector energtico y el otro al sector minero. El Viceministerio de Energa, es la autoridad inmediata al Ministro en el sector. Cuenta con cinco Direcciones: 1. 2. 3. 4. 5.
32 33 34
30 31

Direccin General de Hidrocarburos

Direccin General de Eficiencia Energtica

Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos

Fuente: Institucional del MINEM. Fuente:Portal Portal Institucional del MINEN Elaboracin:propia. propia Elaboracin

De las cinco direcciones, a continuacin se describen las funciones que corresponden a la Direccin General de Hidrocarburos y a la Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos, por vincularse directamente con el tema que nos concierne. La Direccin General de Hidrocarburos (DGH) es el rgano tcnico normativo encargado de la formulacin de la poltica energtica en el mbito del Subsector Hidrocarburos. Para ello, cuenta con funciones importantes. En primer lugar, la promocin de las actividades de exploracin, explotacin, transporte, almacenamiento, renacin, procesamiento, distribucin y comercializacin de hidrocarburos; as como el rol concedente a nombre del Estado para las actividades de hidrocarburos, segn le corresponda. La DGH participa en la promocin de las inversiones y la transferencia de tecnologa. Asimismo, le corresponde coordinar con los gobiernos Regionales, Gobiernos locales y otras entidades pblicas y privadas los asuntos relacionados con el desarrollo sostenible de las actividades del Subsector Hidrocarburos. Bajo su direccin, se evalan y supervisan las solicitudes de concesiones y autorizaciones para desarrollar actividades de transporte, almacenamiento, renacin, procesamiento, petroqumica, distribucin y comercializacin de hidrocarburos, as como las solicitudes de servidumbre y la elaboracin el Libro de Reservas de Hidrocarburos. A su vez, la Direccin General de Hidrocarburos cuenta con los siguientes rganos de lnea: Direccin Normativa de Hidrocarburos, Direccin de Exploracin y Explotacin de Hidrocarburos y, Direccin de Procesamiento, Transporte y Comercializacin de Hidrocarburos y Biocombustibles. La Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos (DGAAE) es el rgano tcnico normativo encargado de proponer la poltica ambiental en el desarrollo de actividades energticas y la normativa necesaria destinada a garantizar la conservacin del medio ambiente en el sector energa. Tambin

La Direccin General de Electricidad La Direccin General de Electricacin Rural La Direccin General de Hidrocarburos La Direccin General de Eciencia Energtica; y, La Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos.

Artculo15 del Decreto Ley N. 17271. Artculo 3 del Decreto Ley N. 25962. Artculo 4 del Decreto Ley N. 25962. Artculo 1 del ROF. Aprobado por el D.S. N. 037-2007-EM y posteriormente modicado por el D.S. N. 026-2010-EM y la R.M. N. 030-2012-EM.

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aprueba los estudios ambientales y sociales de las actividades del sector (como los EIA) y elabora los Programas de Proteccin Ambiental y Desarrollo Sostenible en el sector energa. La DGAAE depende jerrquicamente del Viceministerio de Energa y est conformada por dos sub direcciones: la Direccin Normativa de Asuntos Ambientales Energticos y la Direccin de Gestin Ambiental Energtica. A la primera de ellas, se le encarga desarrollar el marco normativo de conservacin y proteccin al medio ambiente para la sostenibilidad de las actividades energticas. En ese sentido, esta direccin propone las normas para la evaluacin de los impactos ambientales, emite opinin sobre las denuncias por la vulneracin de la normatividad ambiental y evala legalmente a las entidades competentes para la realizacin de los estudios de impacto ambiental (EIA). Por su parte, a la Direccin de Gestin Ambiental Energtica le corresponde la propuesta y evaluacin de las polticas y planes nacionales de conservacin y proteccin ambiental en las actividades energticas, as como la evaluacin de los estudios de impacto ambiental y social que las empresas presentan al Ministerio de Energa y Minas para el desarrollo de sus actividades. La Ocina General de Gestin Social es la encargada de promover las relaciones armoniosas entre las empresas minero energticas, las autoridades gubernamentales y la sociedad civil, que incluye a las comunidades aledaas a las zonas donde se desarrollan los proyectos extractivos y sus organizaciones. Esta ocina representa la primera instancia llamada a solucionar los conictos sociales que surjan como consecuencia de las actividades extractivas. Para lograr su nalidad este rgano propicia el dilogo entre las partes involucradas (empresas, comunidades y autoridades) para prevenir y gestionar paccamente los posibles conictos y colaborar en el diseo de programas de desarrollo sostenible.

PERUPETRO S.A.
La Empresa Estatal del Derecho Privado del Sector Energa y Minas S.A. (Perupetro) se encarga de promocionar, negociar, suscribir y supervisar los contratos para la exploracin y explotacin de hidrocarburos en el Per en representacin del Estado. Esta empresa se crea mediante la Ley N. 26221 Ley Orgnica de Hidrocarburos y se regula por la Ley N. 26225 Ley de Organizacin y Funciones de Perupetro. De acuerdo a la legislacin, el Estado otorga a Perupetro el derecho de propiedad sobre los hidrocarburos extrados para el efecto de que pueda celebrar Contratos de exploracin y explotacin o explotacin de stos35. Por ello, Perupetro tiene como objetivo promover la inversin en las actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos, celebrar contratos y administrar el Banco de Datos de las actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos36. Al suscribirse los contratos de licencia, el derecho de propiedad de Perupetro sobre los hidrocarburos se transere a las empresas. A Perupetro le corresponde iniciar el procedimiento de calicacin de las Empresas Petroleras (EP), para determinar si son aptas o no para desarrollar las actividades de Exploracin o Explotacin, bajo las modalidades establecidas en el artculo 1 del Reglamento de Calicacin de Empresas Petroleras37. Este proceso ha sido desarrollado en el documento denominado Procedimiento e Indicadores para la calicacin de Empresas Petroleras38.

PETROPER
La Empresa Petrleos del Per S.A. (Petroper) fue creada en 1969 mediante el Decreto Ley N. 17753. Su Ley Orgnica se aprob en 1981 a travs del Decreto Legislativo N. 4339. La composicin de Petroper, hasta 1992 era estatal. Sin embargo, a partir de dicha fecha, se privatizaron varias lneas de su negocio: cadena de grifos, envasado y venta de gas, Renera la Pampilla, lotes en produccin en la selva y la costa norte, entre otros. Petroper es hoy una empresa de propiedad del Estado dedicada al transporte, renacin, distribucin y comercializacin de combustibles y otros productos derivados del petrleo. Sin embargo, el aos 2013, regres al negocio del upstream con la concesin, por parte de Perupetro, del Lote 64, devuelto por la empresa Talisman Hesse al Estado peruano. En mayo del 2013 este lote entr en la fase de explotacin. A Petroper le corresponde materializar y celebrar toda clase de actos y contratos, exportar e importar petrleo y sus derivados, petroqumica bsica y otras formas de energa40. En el ejercicio de su labor, acta con plena autonoma econmica, nanciera y administrativa y de acuerdo con los objetivos, polticas y estrategias aprobadas por el Ministerio de Energa y Minas. Petroper, a partir de junio del 200441, estuvo autorizado a negociar contratos en exploracin y/o explotacin y de operaciones o servicios petroleros con Perupetro S.A. Asimismo, la Ley N. 28840, le otorga una mayor autonoma y le excluye del mbito del Fondo Nacional de Financiamiento del Estado Fonafe y de las normas del Sistema de Inversin Pblica SNIP, medida que ha agilizado los procesos

Grco 17 - II: Grco 17 - 2:

Organizacin del Viceministerio Energa y Minas en materia de Hidrocarburos Organizacin del Vice Ministerio de de Energa y Minas en materia de Hidrocarburos
Ministerio de Energa y Minas Vice Ministerio de Energa

Direccin General de Hidrocarburos

Direccin General de Asuntos Ambientales y Energeticos

Direccin Normativa de Hidrocarburos

Direccin de Exploracin y Explotacin

Direccin de Procesamiento, Transporte y Comercializacin de Hidrocarburos y Biocombustibles

Direccin de Gestin del Gas Natural

Direccin Normativa en Asuntos Ambientales Energticos

Direccin de Gestin Ambiental Energtica

Fuente: Institucional del MINEM. Fuente:Portal Portal Institucional del MINEN Elaboracin: propia Elaboracin propia.

37 38 39 40
35 36

Artculo 8 de la Ley N. 26221. Artculo 6 de la Ley N. 26221. Aprobado por Decreto Supremo N. 030-2004-EM y modicado por D.S. N. 001-2012-EM. Aprobado por Acuerdo de Directorio N. 048. Posteriormente modicada por la Ley N. 28840 y la Ley N. 29163. Artculo 3 del Estatuto Social de Petroper S.A., modicado por la Ley N. 28840 Ley de Fortalecimiento y Modernizacin de la Empresa Petrleos del Per - Petroper S.A. del 23 de julio del 2006. 41 Artculo 2 de la Ley N. 28244, de fecha 02 de junio del 2004.

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de adquisiciones y contrataciones. La misma norma le ampla el mbito de sus actividades a todas las fases de la industria y comercio del petrleo, lo cual implica su participacin en las actividades de exploracin y explotacin. Desde el ao 2010, Petroper, que es conducida por un Directorio, est regida por su nuevo Estatuto Social42. En el ao en 2011, se promueve la eciencia de la actividad empresarial del Estado, que permita la inscripcin de un mnimo de 20% de su capital social en el Registro Pblico del Mercado de Valores43, medida que la sujeta a las disposiciones emitidas por la Superintendencia del Mercado de Valores. En diciembre del 2013 se aprueba la Ley N. 30130 Ley de Fortalecimiento de Petroper que declara de necesidad pblica e inters nacional la prioritaria ejecucin de la modernizacin de la renera de Talara para asegurar la preservacin de la calidad del aire y la salud pblica y adopta medidas para fortalecer el gobierno corporativo de Petrleos del Per Petroper S.A. - Autoriza, en primer lugar, a que las acciones de esta empresa sean colocadas en el mercado de valores y puedan ser compradas por personas naturales o jurdicas hasta en un 49% (29% ms que la Ley de diciembre 2011). En segundo lugar, permite que Petroper realice actividades de upstream (exploracin y explotacin), siempre y cuando no generen a la empresa pasivos rmes o contingentes, presentes o futuros, y no afecten las garantas del Proyecto de Modernizacin de la Renera de Talara ni demanden recursos al Tesoro Pblico.

MINISTERIO DEL AMBIENTE


El Ministerio del Ambiente (MINAM), creado en el 2008 por el Decreto Legislativo N. 1013, es el ente rector en materia ambiental. Este rgano est encargado de disear, establecer, ejecutar y supervisar la aplicacin de polticas ambientales nacionales as como promover la conservacin y uso sostenible de los recursos naturales, la diversidad biolgica y las reas naturales protegidas, coordinando para ello con el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. El MINAM cuenta con dos Viceministerios: Gestin Ambiental y Desarrollo Estratgico. El primero de ellos, el Viceministerio de Gestin Ambiental, tiene por funciones disear la poltica de gestin ambiental y supervisar su implementacin. Para ello, le corresponde aprobar los Planes de Estndares de Calidad (ECA), los Lmites Mximos Permisibles (LMP) respectivos, as como otros instrumentos de prevencin, de control y de rehabilitacin ambiental, los cuales deben ser respetados por las empresas extractivas en la realizacin de sus operaciones. Al MINAM le corresponde dirigir y supervisar la actividad de los organismos pblicos de su competencia, como el Sistema Nacional de Certicacin Ambiental para las Inversiones Ambientales (Senace), el Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas (Sernanp), la Ocina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (Oefa), la Autoridad Nacional del Agua (ANA), entre otras. El Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp) fue creado mediante el Decreto Legislativo 1013 donde se especica que es la autoridad competente para administrar el patrimonio forestal, ora y fauna silvestre de las reas naturales protegidas y sus servicios ambientales44. Su objetivo es establecer los criterios tcnicos y administrativos para la conservacin de las reas naturales protegidas as como cautelar el mantenimiento de la diversidad biolgica. En ese sentido, el Sernanp dirige el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado (Sinanpe). En materia de hidrocarburos, emite opinin tcnica previa vinculante, destinada a evaluar la compatibilidad de una actividad con la conservacin del rea Natural Protegida45. El Servicio Nacional de Certicaciones Ambientales para las Inversiones Sostenibles (Senace) fue creado por la Ley N. 29968. En esta ley se estableci que el Senace es un organismo pblico especializado, con autonoma tcnica y personera jurdica de derecho interno pblico, adscrito al Ministerio del Ambiente. Estar operativo en un plazo mximo de 18 meses (julio 2014). Las funciones del Senace son diversas y consisten principalmente en revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental detallados (EIA-d) de todos los sectores productivos (industria manufacturera, explotacin minera, hidrocarburos y forestal). Asimismo, administra el Registro Nacional de Consultores Ambientales y el Registro Administrativo de las certicaciones ambientales aprobadas o denegadas por los organismos correspondientes. Tambin debe implementar la Ventanilla nica de Certicacin Ambiental en los procedimientos de aprobacin de EIA-d.

Cuadro 8 - II:

Autorizaciones y licencias vigentes de Petroper S.A.


Distribuidor mayorista de combustibles lquido. Autorizacin para las actividades de renacin. Contrato de concesin denitiva para el transporte de lquidos por el Oleoducto Norperuano y Ramal Norte Ficha de Registro como comercializador de combustible de aviacin y para embarcaciones Autorizacin Sanitaria para vertimiento de euentes Autorizaciones para uso del rea acutica Licencias Portuarias Autorizacin de Vertimientos de Aguas Residuales Tratadas Certicado de Usuario de Insumos Qumicos y Productos Fiscalizados Certicado Insumos Qumicos y Productos Fiscalizados (IQPF) Constancia de inscripcin en el Registro Nacional de Control y Fiscalizacin del Alcohol Metlico Licencias de funcionamiento

Direccin General de Hidrocarburos del MINEM

Osinergmin Ministerio de Salud Direccin de Capitana de Puertos Autoridad Portuaria Nacional Autoridad Nacional del Agua Direccin Antidrogas de la Polica Nacional del Per Ministerio del Interior - Divandro Ministerio de Produccin Municipalidades provinciales y distritales
Fuente: Memoria Anual 2012, Petroper S.A.

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y RIEGO


El Ministerio de Agricultura y Riego es el organismo del Poder Ejecutivo facultado a coordinar y ejecutar la poltica nacional agraria. El Viceministerio de Agricultura cuenta con cuatro direcciones, entre ellas, la Direccin General de Asuntos Ambientales Agrarios. Esta direccin propone las polticas para el uso y aprovechamiento del suelo con nes agrarios.

42 43

Aprobado el 18 de octubre del 2010, por la Junta General de Accionistas. Mediante el Decreto Legislativo N. 1031.

44 45

Artculo 2 del Decreto Legislativo N. 1079. El Decreto Supremo N. 003-2011-MINAM.

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Este rgano de apoyo est encargado de ejecutar las disposiciones del Sistema Nacional de Gestin Ambiental que se vinculan con su sector. Por ello, es competente para emitir opiniones vinculantes sobre la aprobacin de Estudios de Impacto Ambiental y otros instrumentos en lo relativo al sector agrario. Asimismo, el Minagri posee la Direccin General Forestal y Fauna Silvestre que es el rgano encargado de proponer polticas, estrategias, normas, planes, programas y proyectos nacionales relacionados al aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre. Tambin regula los recursos genticos asociados al mbito de su competencia, en concordancia con la poltica nacional del ambiente y la normativa sobre la materia. Bajo la competencia del Minagri se encuentra, tambin, la Autoridad Nacional del Agua, mxima autoridad tcnico-normativa del Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos. Le corresponde a la Direccin General de Asuntos Ambientales del Ministerio de Agricultura, emitir opinin tcnica, cuando las actividades o acciones modican el estado natural de los recursos renovables, agua, suelo, fauna, ora; como condicin previa a la aprobacin de la Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos46.

Mediante la Novena Disposicin Complementaria, Transitoria y Final del D.S. N. 001-2012-MC, se ha indicado que la opinin tcnica previa del Viceministerio de Interculturalidad sobre los EIA requeridos conforme a Ley cuando en la reserva indgena se ubique un recurso natural cuya exploracin o explotacin se declare de necesidad pblica es vinculante.

MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIN DEL EMPLEO


La Ley de Organizaciones y Funciones del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE)51 establece que el MTPE es el rgano rector en materia de trabajo y promocin del empleo52. Entre sus competencias, dirige las polticas nacionales relativas a derechos fundamentales en el mbito laboral, seguridad y salud en el trabajo, promocin del empleo, seguridad social, entre otros53. Para ello, cuenta con una potestad sancionadora. El MTPE tiene dos Viceministerios: el Viceministerio de Trabajo y el Viceministerio de Promocin del Empleo y Capacitacin Laboral. El Viceministerio de Trabajo es la autoridad inmediata al Ministro de Trabajo y Promocin del Empleo en asuntos de trabajo, materias socio-laborales, derechos fundamentales en el trabajo, seguridad y salid en el trabajo e inspeccin del trabajo54. La Direccin de Prevencin y Solucin de Conictos Laborales y Responsabilidad Social Empresarial Laboral es el rgano de lnea adscrito al Viceministerio de Trabajo. Sus funciones son: proponer y ejecutar la poltica nacional y sectorial en materia de prevencin y solucin de conictos laborales, asesorar y defender legalmente al trabajador y aplicar la responsabilidad social empresarial55. La Direccin General de Derechos Fundamentales y Seguridad y Salud en el Trabajo, tambin adscrita al Viceministerio de Trabajo, se encarga de supervisar el cumplimiento de las normas del sector salud y seguridad en el trabajo y de la prevencin y proteccin de riesgos ocupacionales56. Esta ltima funcin involucra a las operaciones de exploracin y explotacin de hidrocarburos. Estas actividades, debido a los riesgos que suponen, demandan que las empresas adopten determinadas medidas para proteger a sus trabajadores, las cuales sern scalizadas por esta direccin.

MINISTERIO DE CULTURA
El Ministerio de Cultura es el rgano rector en materia de cultura a nivel nacional. Le corresponde velar por el patrimonio cultural de la nacin, gestionar las industrias culturales, incluyendo la creacin cultural contempornea y artes vivas, as como velar por la pluralidad tnica y cultural de la Nacin47. En ese aspecto, es responsable de la conduccin de las polticas nacionales y sectoriales de cultura. El Viceministro de Interculturalidad es la autoridad inmediata al Ministro de Cultura en asuntos de interculturalidad e inclusin de las poblaciones originarias, que comprende, adems, las reas de pluralidad tnica y cultural de la Nacin48. A este despacho le corresponde promover el respeto a los derechos de los pueblos indgenas, formular polticas de inclusin de las diversas expresiones culturales de nuestros pueblos, proponer mecanismos para evitar cualquier tipo de exclusin o discriminacin de los diferentes pueblos del pas49. Le corresponde pronunciarse ante posibles afectaciones a los pueblos indgenas de cualquier actividad humana, lo que incluye a las actividades extractivas. La Ley N. 29785 Ley del Derecho Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios seala que el Viceministerio de Interculturalidad debe crear la base de datos ocial de los pueblos indgenas u originarios y sus organizaciones representativas. El Reglamento de la Ley N. 29785 establece que el Viceministerio de Interculturalidad es la instancia encargada de concertar, articular y coordinar la poltica estatal de implementacin del derecho a la consulta. La Direccin General de Derechos de los Pueblos Indgenas, depende funcionalmente del Despacho Viceministerial de Interculturalidad. A esta Direccin50 se le encarga la poltica nacional y las normas de alcance nacional, para la implementacin del derecho a la consulta previa, con la proteccin de las lenguas originarias y la poblacin indgenas en situacin de aislamiento o contacto inicial. Esta cuenta con tres direcciones: La Direccin de Consulta previa, la Direccin de Lenguas Originarias y la Direccin de los Pueblos en Situacin de Aislamiento y Contacto Inicial (PIACI).

Organismos Fiscalizadores en materia de Hidrocarburos


OSINERGMIN
El Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minas (Osinergmin), es una institucin con personera jurdica de derecho pblico interno, que goza de autonoma funcional, tcnica, administrativa y nanciera. Fue creada mediante la Ley N. 26734, del 31 de diciembre de 1996, con el encargo de la regulacin y supervisin de las disposiciones legales que enmarcan la seguridad y calidad que deben cumplir las empresas del sector elctrico y de hidrocarburos. El Osinergmin basa su funcin de supervisin, regulacin, scalizacin y sancin, en criterios tcnicos, para el desarrollo energtico. Asimismo, le corresponde desarrollar la normativa y de solucin de controversias provenientes de su rol de supervisin y scalizacin.
54 55 56
51 52 53

Artculo 1 del Decreto Supremo N. 056-97-PCM. 47 Artculo 2 del Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de Cultura, aprobado por D.S. N. 001-2011-MC. 48 Artculo 12 del ROF del Ministerio de Cultura. 49 Ibdem. 50 Artculo 90 del ROF del Ministerio de Cultura, aprobado por D.S. N. 005-2013-MC.
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Aprobada por Ley N. 29381, de 15 de junio de 2009. Artculo 5 de la Ley de Organizaciones y Funciones del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. Artculo 3 del ROF del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. Artculo 9 del ROF del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. Artculo 51 del ROF del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. Artculo 52 del ROF del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo.

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En materia de hidrocarburos, de acuerdo a su vigente Manual de Organizacin y Funciones (MOF)57, se modica la organizacin y funciones entre otros de la Gerencia de Fiscalizacin de Hidrocarburos Lquidos, instancia encargada de dirigir, coordinar y controlar el proceso de supervisin y scalizacin de las actividades de exploracin, produccin, transporte, almacenamiento, procesamiento, distribucin y comercializacin de hidrocarburos lquidos y GLP. Respecto al mbito de su competencia, el Osinergmin supervisa las actividades de hidrocarburos a n de garantizar que cumplan con las normas tcnicas y de seguridad. En ese sentido, le corresponde scalizar situaciones como accidentes industriales, incendios, derrames, explosiones, situaciones de informalidad, entre otros casos. De acuerdo a lo establecido por el artculo 87 de la Ley N. 26221, en caso de incumplimiento de las disposiciones en materia de medio Ambiente por el Contratista, Osinerg impone sanciones, las cuales en casos extremos pueden signicar la terminacin del Contrato, por parte del Ministerio de Energa y Minas, previo informe al Osinergmin58.

Ministros es el titular de la Presidencia del Consejo de Ministros. Le corresponde proponer objetivos del gobierno en el marco de la poltica general de gobierno, coordinar las polticas nacionales. En materia de hidrocarburos la PCM debe promover las actividades de exploracin y explotacin, por ser parte importante del desarrollo econmico del pas. La precitada Ley Orgnica, en su artculo 10, establece que la PCM es el Ministerio responsable de la coordinacin de las polticas nacionales y sectoriales del poder Ejecutivo, as como de aquellas que correspondan a los otros Poderes del Estado, los organismos constitucionales, los gobiernos regionales, los gobiernos locales y la sociedad civil. Esta norma62 establece que la prevencin es un principio de servicio al ciudadano, que permite enfrentar los riesgos que afectan la vida de las personas y asegura la prestacin de los servicios fundamentales. El Reglamento de Organizacin y Funciones de la PCM, aprobado por Decreto Supremo N. 063-2007-PCM, establece que es funcin de la Presidencia del Consejo de Ministros promover y participar activamente en el dilogo y concertacin de la sociedad. En virtud de dicho dispositivo, la Ocina de Gestin de Conictos Sociales63, fue sustituida por la Ocina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad64, como rgano Tcnico Especializado, de promocin del dilogo para contribuir a la sostenibilidad de la inversin y a la paz social, as como al fortalecimiento de la democracia y el Estado de Derecho. La Ocina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS)65 depende jerrquicamente del Presidente del Consejo de Ministros, quien es el encargado de dirigir el proceso de dilogo con diversos actores sociales, representantes de instituciones privadas y funcionarios pblicos de diferentes sectores y niveles de gobierno; con el objeto de prevenir controversias, diferencias y conictos sociales y contribuir a su solucin. Asimismo, se le encarga la funcin de facilitar la mediacin y/o negociacin para la solucin de las controversias, diferencias y conictos. En virtud de dicho mandato, tiene una activa participacin con la Ocina de Gestin de Conictos Sociales del Ministerio de Energa y Minas, para disear la poltica de prevencin y gestin de conictos por las labores de exploracin o explotacin de hidrocarburos en el pas. Asimismo, se encuentra adscrita a la PCM la Comisin Multisectorial de Prevencin de Conictos Sociales, a travs de la ONDS66.La Comisin tiene el encargo de contribuir con la Ocina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad para el cumplimiento y seguimiento de las acciones de prevencin y gestin de conictos sociales que acontezcan en el pas.

ORGANISMO DE EVALUACIN Y FISCALIZACIN AMBIENTAL (OEFA)


El Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental - Oefa es el ente rector a cargo del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (Sinefa)59. Segn la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, el Oefa se encarga de la scalizacin, supervisin, evaluacin, control y sancin en materia ambiental60. La Ley N. 30011 modic las funciones del Oefa, otorgndole la facultad de dictar medidas cautelares. El DS N. 01-2010-MINAM traslad las funciones de supervisin, scalizacin y sancin en materia ambiental, que ostentaba Osinergmin, al Oefa. De esta manera, el Oefa est facultado para realizar visitas de scalizacin, practicar diligencias de investigacin, solicitar informacin a los administrados y a la Administracin Pblica, tomar y analizar muestras de sustancias y materiales utilizados, realizar mediciones, scalizar y sancionar a los administrados, entre otras acciones. Las conductas consideradas como infracciones sern establecidas mediante resolucin del Consejo Directivo del Oefa. En dicho documento se consignar asimismo la sancin correspondiente.

OTROS ORGANISMOS
PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS
La Presidencia del Consejo de Ministros61, de acuerdo a lo establecido por la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N. 29158, es el Ministerio responsable de la coordinacin de las polticas nacionales y sectoriales del Poder Ejecutivo. Coordina las relaciones con los dems Poderes del Estado, los organismos constitucionales, gobiernos regionales, gobiernos locales y la sociedad civil. El presidente del Consejo de
Aprobado por Resolucin de Gerencia General N. 080-2013-OS/GG, del 07 de febrero del 2013. Entre enero y marzo del 2010, Osinergmin ha impuesto diferentes sanciones de multa a empresas vinculadas a hidrocarburos, mayoritariamente por accidentes. PETRO-TECH PERUANA S.A. (Resolucin 5373 0.15 UIT), Talismn Petrolera del Per LLC, (Resolucin 5378 0.6 UIT), Petrolera Monterrico S.A. (Resolucin 5324 0.61 UIT), Sapet Development S.A. (Resolucin 5322 3 UIT) REPSOL YPF del Per S.A. (Resolucin 5359 2.77 UIT), Pluspetrol Norte S.A. (Resolucin 5920 y 5903, c/u por 2.5 UIT), Petro-tech Peruana (Resolucin 6809 0.3 UIT). 59 Ley N. 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental. 60 Artculo 6 de la Ley N. 29325. 61 Artculo 17 de la Ley N. 29158.
57 58

MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS


Es un organismo del Poder Ejecutivo que se rige por su Ley Orgnica67. Le corresponde planear, dirigir y controlar los asuntos relativos a la poltica scal, nanciacin, endeudamiento, presupuesto, tesorera y contabilidad; dirigir la actividad empresarial nanciera del Estado, la poltica aracelaria y la eciente administracin de los recursos pblicos del Estado. Cuenta con dos Viceministerios: de Economa y de Hacienda. El primero de ellos se encuentra vinculado
Numeral 8 del artculo II del Ttulo Preliminar de la Ley N. 29158. Creada en virtud del artculo 3 del Decreto Supremo N. 010-2010-PCM. 64 Creada con el Decreto Supremo N. 106-2012-PCM, publicado el 24 de octubre de 2012, se modica el Reglamento de Organizacin y Funciones de la PCM. 65 Artculo 50.A del Decreto Supremo N. 106-2012-PCM. 66 Aprobada con Decreto Supremo N. 106-2012-PCM, modica la Segunda Disposicin Complementaria Final del D.S. N.010-2010-PCM. 67 Aprobada por Decreto Legislativo N. 183, del 12 de junio de 1981.
62 63

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con la industria de los hidrocarburos en tanto que es el organismo encargado de coordinar y ejecutar la poltica de inversiones, sean pblicas o privadas. En tal sentido, tiene a su cargo la Direccin General de Poltica de Inversiones, cuyo objetivo consiste en proponer la poltica nacional para la promocin y tratamiento de la inversin privada en concordancia con la poltica econmica nacional en aras de concretar una participacin eciente de los agentes privados en la economa. Un ejemplo de esta relacin es la recaudacin del canon petrolero y otras regalas, las cuales contribuyen a incrementar el presupuesto pblico. En materia de hidrocarburos, le corresponde refrendar los Decretos Supremos que aprueban los contratos de licencia o servicios, para la exploracin o explotacin de hidrocarburos68.

La Adjunta del Medio Ambiente, Servicios Pblicos y Pueblos Indgenas, de acuerdo al Reglamento de Organizacin y Funciones de la Defensora del Pueblo70, es la encargada de proteger los derechos de los ciudadanos a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida, desplegando actividades de supervisin a la administracin pblica, investigaciones, opiniones especializadas, pronunciamientos, entre otros. Adscrito a la Adjunta, se encuentra el Programa de Pueblos Indgenas que promueve el respeto y proteccin de los derechos de los pueblos indgenas y comunidades nativas, privilegiando su capacidad de interlocucin ante el Estado. Sin lugar a dudas, las labores de la Adjunta y el Programa son cruciales en momentos de auge de las actividades extractivas. Si bien estas son de vital importancia para la economa nacional por su aporte al PBI, a los ingresos scales y por la generacin de divisas; constituyen tambin un riesgo en la generacin de posibles conictos sociales entre las comunidades vecinas, las empresas extractivas y el Estado. Esta Adjunta ha tenido una destacada participacin en la defensa de los derechos ambientales, las comunidades nativas y los avances en la expedicin de la ley de la Consulta Previa. La Adjunta para la Prevencin de los Conictos Sociales y la Gobernabilidad est orientada a buscar soluciones paccas a los conictos sociales. Su actuacin busca proteger los derechos ciudadanos, contribuir a resolver los conictos, desalentar las opciones violentas y armar la institucionalidad democrtica y los mecanismos de dilogo71. La Adjunta emite, desde el ao 2004, el Reporte Mensual de Conictos Sociales, consistente en un riguroso monitoreo de la conictividad en el pas, destinado a los representantes del Estado, la sociedad civil, el empresariado y la opinin pblica en general. Las Adjuntas han emitido diversos informes Defensoriale en asuntos de relevancia nacional y colectiva, especialmente en materia de proteccin del medio ambiente,de la consulta previa y los conictos sociales. La labor descentralizada de la Defensora del Pueblo, est garantizada por 38 Ocinas Defensoriales72 y Mdulos de Atencin Defensorial, que dirigen la actuacin de la institucin en el mbito geogrco de su competencia. La Defensora del Pueblo recomend a Perupetro S.A. y al MINEM, incluir en los nuevos contratos de licencia o servicios con empresas de hidrocarburos, las responsabilidades por los pasivos ambientales sealados en el artculo 4 de la Ley N. 29134, incumplida desde el ao 2007, por representar un grave peligro para el medio ambiente y la salud pblica. Perupetro, habra informado a la Defensora del Pueblo que no cumpli con dicha obligacin, debido a que no se cuenta con el inventario de pasivos ambientales de hidrocarburos y la determinacin de responsables en la materia. La recomendacin an est pendiente de respuesta por ambas entidades.

BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PER


El Banco Central de Reserva del Per (BCRP) es, legalmente, persona jurdica de derecho pblico, con autonoma en el marco de su Ley Orgnica69. Tiene patrimonio propio, duracin indenida y es gobernado por su Directorio. Est orientado a preservar la estabilidad monetaria; por ello, entre sus principales funciones, regula la moneda y el crdito, administra las reservas internacionales, emite billetes y monedas e informa sobre las nanzas nacionales. En materia de hidrocarburos le corresponde denir el rgimen Cambiario, en representacin del Estado, a la fecha de la suscripcin de los contratos de exploracin o explotacin. Garantiza que el Contratista gozar del rgimen cambiario en vigor y, en consecuencia, que el Contratista tendr el derecho a la disponibilidad, libre tenencia, uso y disposicin interna y externa de moneda extranjera, as como la libre convertibilidad de moneda nacional a moneda extranjera en el mercado cambiario de oferta y demanda.

DEFENSORA DEL PUEBLO


La Defensora del Pueblo, rgano constitucional autnomo, tiene como mandato defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona, supervisar el cumplimiento de los deberes de la administracin estatal, as como la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana. As lo establecen el Artculo 162 de la Constitucin Poltica del Per y el Artculo 1 de la Ley N. 26520, Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo. Asimismo, conforme al inciso primero del Artculo 9 de dicha Ley Orgnica, la Defensora del Pueblo est facultada, en el ejercicio de sus funciones, para iniciar y proseguir cualquier investigacin sobre los actos de la Administracin Pblica y sus agentes que afecte la vigencia plena de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad. Desde su creacin, la Defensora del Pueblo ha venido interviniendo en acontecimientos que ocurren en el pas, con especial nfasis en aquellas situaciones donde se amenacen y/o quebranten los derechos de las personas, en particular de las que se encuentran en situacin de mayor vulnerabilidad. Si bien sus actuaciones se basan en la magistratura de la persuasin y no cuenta con facultades vinculantes frente a las instituciones supervisadas, la fuerza de sus recomendaciones se basa en la solvencia de su labor, la legitimidad ganada y la conanza ciudadana. En materia de las actividades extractivas en especial los hidrocarburos, ha tenido y tiene un destacado rol, desplegado, fundamentalmente, por la labor de sus Adjuntas para los Servicios Pblicos, Medio Ambiente y Pueblos Indgenas, la Adjunta para la Prevencin de los Conictos Sociales, la Adjunta de Asuntos Constitucionales y el rol de las Ocinas y Mdulos Defensoriales en todo el pas.
68 69

LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y DE ADMINISTRACIN TRIBUTARIA (SUNAT)


La Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administracin Tributaria (SUNAT), de acuerdo a la Ley N. 24829, aprobada por Decreto Legislativo N. 501 y la Ley de Fortalecimiento N. 29816, es un organismo tcnico especializado, adscrito al Ministerio de Economa y Finanzas, con personera jurdica de derecho pblico, con patrimonio propio y goza de autonoma funcional, tcnica, econmica, nanciera, presupuestal y administrativa. De acuerdo al artculo 15 de su Reglamento de Organizacin y Funciones73, le corresponde la administracin, recaudacin y scalizacin de los tributos internos del Gobierno Nacional, con excepcin de los municipales.

Artculo 66 del D.S. N. 042-2005-EM, TUO de la Ley Orgnica de Hidrocarburos. Ley N. 26123, Ley Orgnica del Banco Central de Reserva del Per.

72 73
70 71

Artculo 65 del Reglamento de Organizacin y Funciones, aprobado por Resolucin Administrativa N. 0012-2011/DP-PAD, del 08 de junio del 2011. Artculo 73 del Reglamento de Organizacin y Funciones, aprobado por Resolucin Administrativa N. 0012-2011/DP-PAD, del 08 de junio del 2011. Artculo 78 y del ROF (Resolucin Administrativa N. 0012-2011/DP-PAD). Aprobado mediante D.S. N. 115-2002-PCM, del 28 de octubre del 2002.

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En materia de hidrocarburos, los contratos de exploracin o explotacin, se encuentran sujetos al rgimen tributario comn del Impuesto a la Renta en el pas. A travs del MEF, se otorga garanta a los contratistas del benecio de estabilidad tributaria durante la vigencia del contrato, por lo cual quedar sujeto, nicamente, al rgimen tributario vigente a la Fecha de Suscripcin. Esto, de acuerdo a lo establecido en el Reglamento de la Garanta de la Estabilidad Tributaria74, aprobado por Decreto Supremo N. 32-95-EF, en la Ley que regula los Contratos de Estabilidad con el Estado al amparo de las Leyes Sectoriales Ley N. 27343 en lo que corresponda y en la Ley de Actualizacin en Hidrocarburos Ley N. 27377. En virtud del artculo 87 del Cdigo Tributario, las EP contratistas pueden llevar su contabilidad en dlares, as como aplicar el mtodo de amortizacin lineal en un perodo de cinco (5) ejercicios anuales, contados a partir del ejercicio al que corresponda la Fecha de Inicio de la Extraccin Comercial, la cual se aplica a todos los gastos de Exploracin y Explotacin y a todas las inversiones que realice desde la rma del contrato y hasta el inicio de la extraccin comercial del crudo. Dicho plazo, puede ser ampliado con conocimiento de la SUNAT. Asimismo, le corresponde a la SUNAT, autorizar la prrroga del rgimen de importacin temporal, cuando se trate de bienes necesarios para la gestin econmica de sus operaciones.

La Gerencia de Control de Produccin, se encarga de las acciones de control en los sectores de Agricultura, Energa y Minas, Infraestructura, Desarrollo Econmico y Productivo77. De esta depende el departamento del Sector Energa y Minas78. Dicha gerencia, propone las polticas de control y evaluacin de la gestin gubernamental, incluidas las denuncias y los hallazgos que se identiquen en las auditoras nancieras y exmenes a la informacin presupuestal, derivadas de la Gerencia de Control y Produccin. El anlisis de este apartado, nos permite advertir la existencia de una multiplicidad de ministerios, entidades autnomas, instituciones descentralizadas y desconcentradas, as como empresas pblicas, que desarrollan funciones especicas y determinadas, respecto del sector de hidrocarburos. Algunas funciones se duplican y otras se superponen, generando dicultades en la actuacin estatal frente al desarrollo de la industria del petrleo. Dichas dicultades, se agudizan en la concesin de los permisos de exploracin y explotacin, como se ver ms adelante.

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA


La Contralora General de la Repblica es una institucin pblica descentralizada que goza de autonoma administrativa, funcional, econmica y nanciera, cuya misin est destinada a dirigir y supervisar el control gubernamental para fortalecer la transparencia en la gestin pblica, la promocin de valores y la responsabilidad de funcionarios y servidores pblicos. Asimismo, le corresponde contribuir con los dems Poderes del Estado, para la toma de decisiones y la promocin del control social a travs de la participacin ciudadana. Su marco normativo est regulado por la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, Ley N. 27785. La Contralora General de la Repblica goza de la facultad sancionadora por la cual los funcionarios y servidores pblicos que cometan faltas graves o muy graves, con independencia de su rgimen laboral o contractual, se someten a un procedimiento sancionador, en virtud de la Ley N. 29622 y su reglamento. El procedimiento sancionador est a cargo de la Contralora General de la Repblica, cuyo rgano instructor realiza las investigaciones y propone las infracciones y sanciones. Le corresponde a un rgano sancionador imponer o desestimar las sanciones propuestas. La Gerencia de Productos y Control Especializado75, dependiente del Vice Contralor General de la Repblica, norma, conduce, supervisa y apoya el control gubernamental en gestin del medio ambiente y el patrimonio cultural, a travs de diversos departamentos especializados. El Departamento de Medio Ambiente y Cultura76, rgano dependiente de la Gerencia de Productos y Control Especializado, se encarga del control en la gestin ambiental, los recursos naturales y el patrimonio cultural, de modo que presta asesora especializada a los rganos del Sistema Nacional de Control, en la perspectiva del control que coadyuve al desarrollo sostenible y la minimizacin de impactos y riesgos ambientales.

Concordada con las normas tributarias de la Ley N. 26221, Ley Orgnica de Hidrocarburos. Artculo 84 del ROF, aprobado por Resolucin de Contralora N. 214-2013-CG. 76 Artculo 93 y 94 del ROF, aprobado por Resolucin de Contralora N. 214-2013-CG.
74 75

77

78

Artculo 102 del ROF, aprobado por Resolucin de Contralora N. 214-2013-CG. Artculo 107 y 108 del ROF, aprobado por Resolucin de Contralora N. 214-2013-CG.

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captulo III

Mejorando el modelo regulatorio


Decisiones para incrementar la competitividad

1.1. Bienes Jurdicos y Derechos Protegidos por la regulacin


Antes de analizar el marco normativo en materia de hidrocarburos, es preciso aunque rpidamente ahondar en los bienes jurdicos que esta regulacin busca proteger. En ese sentido, la necesidad de salvaguardar los derechos fundamentales de las personas y la integridad de los bienes jurdicos conexos conlleva el establecimiento de ciertas restricciones que son impuestas a travs de las normas jurdicas, mediante la determinacin de obligaciones, derechos y responsabilidades. No obstante, estas restricciones deben ser razonables y proporcionales, en relacin al bien que se busca proteger, no debiendo implicar la imposicin de cargas injusticadas que desincentiven las actividades que, precisamente, el Estado debe promover para propiciar una mejor calidad de vida y el desarrollo del pas. Cabe mencionar, que el debilitamiento de la actividad econmica, provocada por excesos en la regulacin, tambin se encuentra asociado a la afectacin de otros derechos igualmente importantes que estn protegidos por la Constitucin y las normas legales, como es la iniciativa privada y la libertad de empresa, entre otros. La defensa de la vida, salud, integridad personal, el medio ambiente y, dentro de este, el agua, representan derechos y bienes jurdicos de la mayor trascendencia, cuya proteccin debe convocar la preocupacin y accin de todos. Asimismo, la calidad ambiental, la biodiversidad y el aprovechamiento sostenible de los recursos, el patrimonio cultural y la integridad cultural de los pueblos indgenas, son tambin bienes jurdicos trascendentales. Del mismo modo, la seguridad energtica del Per, la balanza comercial, la libre iniciativa privada y la competitividad para atraer inversiones, son cuestiones medulares en la estrategia de desarrollo sostenible del pas, las cuales se encuentran vinculadas con las legtimas aspiraciones de trabajo, bienestar y prosperidad de los peruanos. Cabe resaltar, que el sistema normativo vigente en materia de hidrocarburos protege los bienes jurdicos tutelados, con un fuerte nfasis ex ante o de control previo. Esto explica la gran cantidad de autorizaciones, licencias y permisos que se requiere obtener para el desarrollo de un proyecto de inversin, aun cuando en muchos casos, ello no es necesario ni eciente; ya que extiende y complejiza la ejecucin de actividades, sin asegurar, necesariamente, que este control previo redundar en una adecuada proteccin de los bienes jurdicos tutelados. Esta opcin normativa se traduce en que la mayor parte de los procedimientos administrativos son de evaluacin previa y no de aprobacin automtica; materializndose en silencios administrativos negativos. Un adecuado balance entre las acciones de control previo y de control posterior basado en procesos de scalizacin ms consistentes, puede redundar en un mayor nivel de real proteccin ambiental y en plazos y condiciones ms competitivos para atraer la inversin necesaria para que el pas pueda explorar y aprovechar sus recursos hidrocarburferos. De esta manera, la legislacin ser realmente funcional a los objetivos de la Poltica Energtica Nacional del Per 2010 - 2040 y se podrn asegurar mayores fuentes de energa para bienestar de la poblacin y de las dems actividades econmicas que encuentran en la provisin de combustibles derivados de los hidrocarburos un factor para su propia competitividad.

SECCIN 1 ANLISIS DEL MARCO REGULATORIO DEL SECTOR HIDROCARBUROS

1.2. Resea de la regulacin ambiental en el Per


La regulacin ambiental en el Per ha tenido un importante desarrollo durante las ltimas dos dcadas, a partir de la publicacin de la primera norma propiamente ambiental del Per en el ao 1990, mediante el Decreto Legislativo N. 613, Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMARN), el cual orient el desarrollo de la legislacin ambiental del pas durante 15 aos, hasta que fue derogado por la actual Ley N. 28611, Ley General del Ambiente.

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Luego, en 1991, se public el Decreto Legislativo N. 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, ley que ocializ el criterio de la sectorializacin administrativa en la gestin ambiental. A partir de entonces, cada sector ha venido elaborando sus normas y ha conducido la gestin ambiental de las actividades a su cargo, en muchos casos con criterios divergentes. En 1994, mediante la Ley N. 26410, se cre el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), con la nalidad de articular la gestin ambiental. Este fue absorbido, despus, por el Ministerio del Ambiente (MINAM) creado en mayo de 2008, mediante el Decreto Legislativo N. 1013. Le corresponde a esta autoridad ambiental nacional, ejercer la rectora sobre el Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SNGA), teniendo en cuenta que para el desarrollo de proyectos de inversin, como los de hidrocarburos, deben intervenir alrededor de 14 autoridades que otorgan permisos y licencias y que, luego, scalizan el cumplimiento de las obligaciones y compromisos. De hecho, con la nalidad de articular la gestin ambiental, se han establecido diversos sistemas funcionales como el Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA), el Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (SINEFA), el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas (SINANPE), el Sistema Nacional de Informacin Ambiental (SINIA), el Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos, entre otros. Como se ha indicado en el captulo anterior, son tres las principales fases para la produccin de hidrocarburos: la negociacin y rma del contrato; la exploracin y, de ser el caso, la explotacin. A su vez, cada una de estas fases, comprende diversas acciones, entre las que se encuentran la calicacin de Empresas Petroleras (EP), la negociacin directa entre Perupetro y las EP, la publicacin del Decreto Supremo que autorice la suscripcin del contrato, la rma del contrato, la aprobacin de los Estudios Ambientales, la exploracin y la produccin.

no tomar medidas contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos indgenas (artculo 4); obligacin de buscar el consentimiento dado libremente y con pleno conocimiento de causa de los pueblos indgenas (artculo 16); y el derecho a ser consultados a travs de sus instituciones representativas (artculo 6)2. En tal sentido, en el marco de los objetivos del Convenio 169 y en lo que respecta a la obligacin especca de los gobiernos responsables de su implementacin, la participacin implica establecer todos los medios necesarios para que los pueblos indgenas tengan, cuando menos, las mismas posibilidades que otros sectores de la poblacin para participar en todos los niveles de la formulacin y adopcin de decisiones respecto de la institucionalidad, polticas, planes, programas, y otros aspectos que les conciernan o afecten como pueblo indgena. Por otro lado, la Consulta Previa es referida en el Convenio 169 como una obligacin de los gobiernos, de manera especca, para los siguientes casos: Al prever medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos indgenas (artculo 6.1.a); Antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos del subsuelo (artculo 15.2); Al considerar la enajenacin de las tierras de pueblos indgenas o la transmisin de sus derechos sobre estas tierras a personas extraas a su comunidad (artculo 17); Con anterioridad a la reubicacin de los pueblos indgenas, (artculo 16); Otros. De acuerdo a la Observacin General 2011 de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT respecto del objeto de la consulta, esta debe tener lugar concretamente en relacin con lo siguiente: cuestiones legislativas o administrativas que pueden afectarles directamente; autorizacin o ejecucin de todos los programas de exploracin o explotacin de recursos minerales o del subsuelo existentes en sus tierras; capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad; y cuestiones especcas relacionadas con la educacin3.

1.3. El acceso al Recurso Hidrocarburfero 1.3.1 La Consulta Previa a los Pueblos Indgenas en Hidrocarburos a) La Consulta y la Participacin en el Convenio 169
A travs de los derechos a la consulta previa y la participacin ciudadana reconocidos en el Convenio 169 de la OIT y otros documentos internacionales, se busca garantizar el respeto de los derechos reconocidos a los pueblos indgenas. A lo largo del texto del Convenio 169, hay diversas referencias a la participacin de los pueblos originarios o indgenas, disponindose, de manera especca, que es requerida para: el desarrollo de una accin coordinada y sistemtica con miras a proteger los derechos de sus pueblos y a garantizar el respeto de su integridad (artculo 2, 1); la adopcin de medidas encaminadas a allanar las dicultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y trabajo (artculo 5, c); la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernen (artculo 6, 1, b); la formulacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente (artculo 7, 1) el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y de nivel de salud y educacin (artculo 7, 2) la utilizacin, administracin y conservacin de los recursos naturales existentes en sus tierras (artculo 15, 1); y el fortalecimiento y la promocin de las actividades tradicionales (artculo 23, 1)1.

b) El Proceso de Consulta conforme a la Ley N. 29785


Mediante Ley N. 29785 se aprob la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (en adelante, la Ley de Consulta). La Ley de Consulta, en su artculo 8, ha establecido las etapas que comprende el proceso de consulta: Artculo 8. Etapas del proceso de consulta Las entidades estatales promotoras de la medida legislativa o administrativa deben cumplir las siguientes etapas mnimas del proceso de consulta: a. b. c. d.
2

Asimismo, la participacin es referida, de manera indirecta, en relacin a la obligacin de los Estados de cooperar con los pueblos indgenas (artculos 7, 20, 22, 25, 27 y 33); obligacin de

Identicacin de la medida legislativa o administrativa que debe ser objeto de consulta. Identicacin de los pueblos indgenas u originarios a ser consultados. Publicidad de la medida legislativa o administrativa. Informacin sobre la medida legislativa o administrativa.

OIT- CEACR. Observacin General 2011 sobre la obligacin de consulta. Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169).

Los Derechos de los Pueblos Indgenas y Tribales en la Prctica - Una Gua sobre el Convenio 169 de la OIT. Pg. 61. OIT- CEACR. Observacin General 2011 sobre la obligacin de consulta. Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169).

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e. Evaluacin interna en las instituciones y organizaciones de los pueblos indgenas u originarios sobre la medida legislativa o administrativa que les afecten directamente. f. Proceso de dilogo entre representantes del Estado y representantes de los pueblos indgenas u originarios. g. Decisin.

Proceso de dilogo entre representantes del Estado y representantes de los pueblos indgenas
u originarios: es planteado en la Ley de Consulta como un dilogo intercultural, tanto sobre los fundamentos de la medida consultada como sobre las sugerencias y recomendaciones que los pueblos indgenas formulen.

La Decisin que se adopte nalmente debe estar debidamente motivada y reejar que se recogieron

Respecto de la identicacin de la medida legislativa o administrativa, le corresponde al Sector


Energa y Minas determinar cul o cules seran las medidas administrativas a ser consultadas. El MINEM, mediante Resolucin Ministerial N. 350-2012-MEM/DM4, ha aprobado los procedimientos administrativos en los que corresponde realizar el proceso de Consulta Previa.

y evaluaron los puntos de vista, sugerencias y recomendaciones planteadas por los pueblos indgenas durante el proceso de dilogo, as como el anlisis de las consecuencias de la medida administrativa para con los derechos de estos pueblos.

Respecto a la identicacin de los pueblos indgenas u originarios a ser consultados, se podra


sealar la existencia de dos niveles o fases de esta identicacin. Primero es la determinacin de la existencia o no de un pueblo indgena, en el entorno del proyecto o potencialmente afectado por la medida administrativa a adoptarse, aplicando los criterios objetivos y subjetivos de identicacin, recurriendo a la base de datos del Ministerio de Cultura, entre otros. El segundo nivel de identicacin, es la determinacin especca y delimitada del pueblo indgena sobre el que recae, de manera concreta, la obligacin de consultar. Este pueblo indgena espacialmente delimitado, se constituira como el titular del derecho a la consulta, tal cual es referido en el Decreto Supremo N. 001-2012-MC, Reglamento de la Ley de Consulta Previa. Se podra requerir incluso hasta de un tercer nivel de identicacin, correspondiente a las organizaciones o instituciones representativas del pueblo indgena. Esto puede presentar dicultades, sobre todo en los casos en los que en el rea de posible afectacin haya ms de un grupo humano organizado como comunidad (campesina o nativa); entre los cuales pueden existir conictos histricos o simplemente representaciones individuales e independientes que quieran hacer valer.

Por su parte, la Resolucin Ministerial N. 350-2012-MEM/DM ha aprobado los procedimientos administrativos en los que corresponde realizar el proceso de CONSULTA PREVIA. En el artculo 1 se han listado los siguientes procedimientos (subsector hidrocarburos), precisndose la oportunidad en la que debiera efectuarse y la autoridad responsable del proceso:

Procedimiento Administrativo Concesin de transporte de hidrocarburos por ductos Concesin de distribucin de GN por ductos Modicacin de la concesin (slo si se trata de ampliacin) Autorizacin de instalacin y operacin de ducto para uso propio y principal Modicacin o transferencia de autorizacin de instalacin y operacin de ducto para uso propio y principal (slo si se trata de ampliacin de terreno para la operacin del ducto) Decreto Supremo que aprueba la suscripcin de Contratos de Exploracin y Explotacin de lotes petroleros y gasferos Informe Tcnico Favorable para la instalacin de Plantas de Renacin y Procesamiento de Hidrocarburos y Estaciones de Servicio

Oportunidad del Proceso de Consulta

Direccin a cargo

Antes de otorgar la concesin

Antes de otorgar la concesin

Antes de otorgar la modicacin

La etapa de publicidad de la medida legislativa o administrativa: tiene por nalidad asegurar que La etapa de informar sobre la medida legislativa o administrativa a adoptar: implica brindar

Direccin General de Hidrocarburos

la medida que se espera adoptar sea puesta en conocimiento por el pueblo indgena potencialmente afectado. Esta puesta en conocimiento debe hacerse a travs de canales e idioma apropiado, etc. informacin oportuna (desde el inicio del proceso de consulta) y entendible para los pueblos indgenas, respecto de los motivos, implicancias, impactos y consecuencias de la medida que se adoptara. sobre la medida legislativa o administrativa que les afecten directamente: se plantea como una etapa consecutiva a la de proporcionar informacin, lo cual no signica que el ujo de informacin no contine aun en esta etapa.

Antes de otorgar la autorizacin

Antes de otorgar la modicacin de la autorizacin

Evaluacin interna en las instituciones y organizaciones de los pueblos indgenas u originarios

Antes de emitir el decreto supremo

Perupetro

Se establece que esta etapa deba completarse dentro de un plazo de 30 das, al trmino del cual los o las representantes del o de los pueblos indgenas debern entregarle a la entidad promotora, un documento escrito y rmado, o de forma verbal, dejndose constancia en un soporte que lo haga explcito, en el cual podrn indicar su acuerdo con la medida o presentar su propuesta acerca de lo que es materia de consulta, debiendo referirse en particular a las posibles consecuencias directas respecto a las afectaciones a sus derechos colectivos.

Previo a la emisin de autorizacin

Direccin General de Hidrocarburos

Aprobada el 20 de julio de 2012, pero no publicada en el Diario Ocial El Peruano.

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1.3.2. La Participacin Ciudadana en Hidrocarburos


El ejercicio del derecho constitucional a la participacin5, en lo que respecta a la gestin del ambiente, se encuentra reconocido en varias disposiciones normativas: la Ley N. 26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales; la Ley N. 28611, Ley General del Ambiente; la Ley N. 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental (SEIA)6; el Decreto Supremo N. 002-2009-MINAM, Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica Ambiental y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales7, entre otros. No obstante, el desarrollo de la participacin ciudadana en las actividades de hidrocarburos ha estado regulado por el propio Sector Energa y Minas desde el ao 1996, contando en la actualidad con normas que extienden la participacin a todo el ciclo de dicha actividad.

Perupetro ha venido cumpliendo con estas disposiciones, conforme se aprecia de la relacin publicada en su pgina web sobre la cantidad de Eventos Presenciales as como el nmero de participantes en dichos eventos:

Grco 1 - III:

Nmero de eventos presenciales por inicio del proceso de negociacin o concurso (2008 - 2010)

40 35 30 25 20 15 10 5 0
2008

38

a) Principales caractersticas del proceso de Participacin Ciudadana en hidrocarburos


La participacin ciudadana en las actividades hidrocarburferas se encuentra regulada por el Decreto Supremo N. 012-2008-EM, Reglamento de Participacin Ciudadana para la realizacin de Actividades de Hidrocarburos (RPCAH), y la Resolucin Ministerial N. 571-2008-MEM-DM que aprob los Lineamientos para la Participacin Ciudadana en las Actividades de Hidrocarburos (LPCAH). Esta regulacin contempla el desarrollo del proceso de participacin ciudadana en las siguientes etapas:

26

15

Para la negociacin o concurso y posterior suscripcin de los contratos de exploracin y


explotacin de hidrocarburos Para la elaboracin y evaluacin de los estudios ambientales Para la etapa posterior a la aprobacin de los estudios ambientales

2009

2010

b) La Participacin Ciudadana para la negociacin o concurso y posterior suscripcin de los contratos de exploracin y explotacin de hidrocarburos
La denicin de las reas que constituirn los lotes sobre los cuales se iniciar la negociacin o concurso est a cargo de Perupetro, el cual debe delimitar los lotes en atencin a consideraciones tcnicas (estudios geofsicos y geolgicos, informacin disponible, actividades de exploracin previas, ubicacin de lotes pre existentes, entre otros). La actual reglamentacin sectorial determina, desde el ao 2006, que Perupetro debe informar a las poblaciones locales sobre la futura negociacin para la suscripcin y rma de los contratos de exploracin y explotacin de hidrocarburos.

Fuente:Perupetro.

Grco 2 - III:
4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

Nmero de participantes de eventos presenciales por inicio de negociacin o concurso (2008 - 2010)

4135

Para la negociacin o concurso


Al inicio del proceso de negociacin o concurso por un Lote petrolero o cuando hay un nuevo contratista petrolero como consecuencia de una cesin de posicin contractual, Perupetro debe informar, a travs de eventos presenciales a la poblacin local, sobre lo siguiente: la lista de contratos en negociacin o concurso, con indicacin de la fecha de inicio de la negociacin o concurso, el mapa del Lote, las empresas interesadas, los criterios para la seleccin de la empresa, la informacin sobre el proyecto, los posibles impactos de las actividades de hidrocarburos, la legislacin vigente de participacin y consulta y las obligaciones que establecen, as como los derechos y obligaciones de la poblacin.

2410

1242

2008
El artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per lista los derechos fundamentales reconocidos a las personas, entre ellos, el derecho 17. A participar, en forma individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de eleccin, de remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de referndum. 6 Artculo 14 de la Ley N. 27446. 7 Decreto Supremo N. 002-2009-MINAM.
5

2009

2010

Fuente:Perupetro.

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143

Posterior a la suscripcin del contrato


Una vez suscrito el Contrato de Exploracin y/o Explotacin de Hidrocarburos, Perupetro tambin debe realizar eventos presenciales para informar sobre lo siguiente: empresa adjudicataria, nmero del Decreto Supremo que autoriza la suscripcin del Contrato, criterios utilizados para la calicacin de las empresas, modalidad de contratacin utilizada, de ser el caso, mapa del rea del Contrato (Lote) y programa de actividades a desarrollar. Luego, Perupetro proceder a presentar al Contratista ante la poblacin del rea de inuencia.

El MINEM seala que al ao 2012, con posterioridad a la suscripcin del contrato, se haban realizado 74 eventos presenciales sobre Lotes de Hidrocarburos8. Por otro lado, de acuerdo a la regulacin vigente, cada vez que se produzca una modicacin del Contrato que implique un cambio de operador o ampliacin del rea del Lote, Perupetro tiene la obligacin de informar a la poblacin involucrada mediante otro evento presencial. Cualquier otra modicacin del Contrato o suelta de rea, deber ser comunicada en el portal de Perupetro.

La Participacin Ciudadana para la elaboracin y evaluacin de los estudios ambientales


El Reglamento prev la presentacin de un Plan de Participacin Ciudadana para la Elaboracin y Evaluacin de Estudios Ambientales, en el cual las empresas deben incluir los mecanismos obligatorios y complementarios que se compromete a implementar: talleres informativos, audiencia pblica, buzn de observaciones y opiniones, visitas guiadas, equipo de promotores, difusin a travs de medios de comunicacin escrita, televisiva o radial.

Grco 3 - III:
35 30 25 20 15 10 5 0

Nmero de eventos presenciales posteriores a la suscripcin del contrato de licencia

30

18

Cuadro 1 - III:
10

Proceso de Participacin Ciudadana


Inicio del proceso de participacin ciudadana

Proceso de Participacin Ciudadana


Observaciones, comentarios y sugerencias de la poblacin recogidos durante los eventos presenciales o luego de difundida la informacin.

Primera Etapa Autoridad Competente: Perupetro Mecanismos: Difusin de la Informacin Eventos presenciales.

2008

2009

2010

Fuente:Perupetro.

Grco 4 - III:

Nmero de participantes en eventos presenciales posteriores a la suscripcin del contrato de licencia


4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0
2008 2009 2010

Segunda Etapa Autoridad Competente: DGAAE Mecanismos: Plan de Participacin ciudadana a. Obligatorios: Talleres Informativos, Audiencia Pblica y acceso pblico a la informacin b. Complementarios: Buzn de observaciones y opiniones, Oficina de Informacin y Participacin Ciudadana, Visitas Guiadas, Equipo de Promotores, Difusin a travs de medios de comunicacin escrita, televisiva y radial.

Remitidos a la DGAAE para ser considerados en su evaluacin del Estudio Ambiental correspondiente. Plan de Participacin Ciudadana y Trminos de Referencia 15 das: AD Desaprueba Aprueba

3471

2536

Tercera Etapa Autoridad Competente: Osinergmin (ahora, OEFA) con apoyo de la OGGS (para seguimiento). Mecanismos: Los establecidos en el Plan de Relacionamiento Comunitario del Plan de Manejo Ambiental del Estudio: Plan de Monitoreo y /o Vigilancia Ciudadana y Oficina de Informacin y Participacin Ciudadana.

Ejecucin del Plan de Participacin Ciudadana. Observaciones, comentarios o sugerencias de la poblacin son incluidos en los informes de observaciones de la DGAAE

1627

Primera Etapa: Negociacin o concurso para la suscripcin de contratos de exploracin y de explotacin de hidrocarburos. Segunda Etapa: Durante la elaboracin y evaluacin de los Estudios Ambientales. Tercera Etapa: Posterior a la aprobacin de los Estudios Ambientales.

Fuente:Perupetro.

Informacin elaborada por la DGAAE, la cual se encuentra dispuesta en el portal institucional del MINEM. Ver: http://www.minem.gob.pe/ descripcion.php?idSector=2&idTitular=2001

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145

1.3.3. Calicacin de empresas petroleras


La calicacin de las Empresas Petroleras (EP) se regula por el Decreto Supremo N. 030-2004-EM, que aprueba el Reglamento de calicacin de Empresas Petroleras, y consiste en la determinacin, previa evaluacin, de la capacidad legal, tcnica, econmica y nanciera de una EP para dar cumplimiento a todas sus obligaciones contractuales, en funcin de las caractersticas del rea solicitada, de las inversiones previsiblemente requeridas y el estricto cumplimiento de las normas de proteccin ambiental, adems de consulta previa y PC. El artculo 2 del mencionado Reglamento dispone que toda EP deba estar debidamente calicada por Perupetro para iniciar la negociacin de un contrato; sin embargo, el otorgamiento de calicacin no genera derecho alguno sobre el rea del contrato. El procedimiento se inicia con una solicitud de la EP interesada, la cual debe cumplir con los requerimientos que la norma exige. Por tal motivo, Perupetro verica que se hayan presentado los documentos exigidos en los artculos 5 y 6 del Reglamento aprobado por Decreto Supremo N. 030-2004-EM. Cabe precisar que, con la modicatoria introducida por el Decreto Supremo N. 001-2012-EM, se estableci como requisito la presentacin de una Declaracin Jurada, expedida por un funcionario debidamente autorizado para ello, la misma que no deber tener una antigedad mayor de 90 das calendario, en la que la EP se compromete a cumplir estrictamente con las disposiciones de proteccin ambiental aplicables a las actividades de hidrocarburos. De otro lado, tratndose de una EP que no haya realizado actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos en los ltimos tres aos, se aceptar el cumplimiento de los siguientes requisitos, de manera concurrente:

Contrato de Licencia
Como se ha visto anteriormente, la celebracin del Contrato de Licencia puede ser consecuencia de una convocatoria pblica o por negociacin directa. Este contrato es aprobado mediante un Decreto Supremo, el cual es refrendado por el Ministro de Energa y Minas y el Ministro de Economa y Finanzas. Una vez aprobado y suscrito el Contrato, slo podr ser modicado por acuerdo escrito entre las partes, es decir entre el Contratista y Perupetro, y las modicaciones debern estar aprobadas por Decreto Supremo refrendado por los ministros antes indicados. La legislacin peruana establece que, tanto los Contratos de Licencia como los Contratos de Servicios que se mencionan ms adelante, se rigen por el derecho privado, otorgndoles garantas y seguridades conforme se dispone en el artculo 1357 del Cdigo Civil. Mediante el Contrato de Licencia el Estado transere el derecho de propiedad del hidrocarburo a favor del Contratista cuando el recurso ya ha sido extrado, y para el punto de scalizacin acordado entre las partes. En contraprestacin, el Estado recibe del Contratista el pago de una regala, la cual se realiza a travs de la empresa Perupetro, quien a su vez la transere al Tesoro Pblico. La regala (royalty) constituye la retribucin econmica a manera de contraprestacin por el uso del recurso extrado que percibe el Estado, siendo considerado este pago por el Contratista, como costos de produccin. La regala se paga en efectivo a precios internacionales de acuerdo a la valorizacin del Hidrocarburo, establecida en cada contrato.

Contrato de Servicio
Es el contrato celebrado entre Perupetro y el Contratista, para que se ejecuten las actividades de Exploracin y /o Explotacin de Hidrocarburos en un rea determinada contractualmente, recibiendo el Contratista una retribucin o pago por ello, la cual debe ser cuanticada a travs de mecanismos previamente acordados en el contrato. Este Contrato de Servicio es, asimismo, la modalidad contractual por la que el Estado, representado por la empresa estatal, paga a otra empresa para que esta brinde un servicio especco en las actividades de Exploracin y/o Explotacin; cuyo pago puede ser efectuado en dinero o en producto. Este tipo de contratos no tiene mucha aceptacin, dado que es muy riesgoso para el Estado, toda vez que las inversiones las realizara a su cuenta y riesgo, lo cual depender de buenos estudios de ssmica y/o la buena evaluacin de reservorios; presentndose una gran incertidumbre respecto del retorno de las inversiones.

Haber celebrado con el Estado Peruano, al amparo de la LOH, por lo menos un Contrato,

individualmente o como parte de un consorcio; y Desarrollar alguna de las Actividades de Hidrocarburos, en forma ininterrumpida durante los ltimos 10 aos, a la fecha de presentacin de la solicitud de calicacin.

Perupetro evala la capacidad legal, tcnica, econmica y nanciera de la EP, correspondiendo a la Gerencia General denegar la calicacin u otorgar la constancia de calicacin; en este ltimo caso, previa inscripcin en los Registros Pblicos de Hidrocarburos. Luego de ello, la empresa queda expedita para poder negociar contratos de exploracin y explotacin.

1.3.4. Modelo contractual peruano

Con la Constitucin Poltica de 1993 se consagra explcitamente que los recursos naturales son patrimonio de la nacin (artculo 66) y que por Ley Orgnica se jan las condiciones para su utilizacin y otorgamiento a particulares; asimismo, que la concesin de los recursos otorga un derecho real. En ese contexto, con la promulgacin de la Ley N. 26221, Ley Orgnica que norma las actividades de hidrocarburos en el territorio nacional (hoy Texto nico Ordenado de la LOH, aprobado por Decreto Supremo N. 042-2005-EM), se estableci que los hidrocarburos in situ son de propiedad del Estado y, cuando el hidrocarburo es extrado, se transere este derecho de propiedad a Perupetro S.A., para efectos de que pueda celebrar contratos de exploracin y explotacin o de explotacin de stos. La legislacin permite que las actividades de upstream sean desarrolladas previa autorizacin, para lo cual cuenta con tres herramientas o ttulos habilitantes, los cuales son:

Otros tipos de contratos


Para las actividades de exploracin y/o explotacin de hidrocarburos, tambin se pueden suscribir Convenios de Evaluacin Tcnica, Contratos de Participacin, Contrato de Divisin de Produccin u otros.

bd. Pg. 213 - 214.

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147

1.3.5. Contratos de exploracin y explotacin de hidrocarburos


Los contratos de hidrocarburos abordan distintos aspectos de las actividades de hidrocarburos, como los siguientes10:

del petrleo, est facultada para ingresar a operar en las actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos11.

f) Retribucin en especie o en dinero


Una cuestin bsica en cualquier modelo contractual es determinar si el inversionista ser remunerado en dinero o en especie en funcin de su produccin. En el Per coexisten ambos sistemas mediante los contratos de servicio (que permiten la retribucin en dinero) y los contratos de licencia (mediante los que el inversionista accede directamente a la propiedad del hidrocarburo que produce a cambio del pago de una regala al Estado). Existen, en la actualidad, ms contratos de licencia celebrados que contratos de servicios.

a) Asuncin de riesgos
En casi todos los modelos contractuales, el inversionista asume todos los riesgos econmicos de las operaciones de exploracin y explotacin. En la exploracin los riesgos son ms altos, en tanto no existe an certeza sobre el recurso y el descubrimiento comercial viable que genere la expectativa real de retorno de la inversin; no obstante, en algunos pases, el Estado comparte el riesgo econmico relacionado con el desarrollo y la produccin de los hidrocarburos.

b) Divisin de fases
Salvo que se trate solamente de contratos de explotacin (a travs de los cuales el Estado entrega reservas para ser desarrolladas y/o producidas), en el Per los contratos normalmente estn divididos en la fase de exploracin y la de explotacin. La fase de exploracin suele estar dividida en perodos sucesivos, que otorgan al inversionista la posibilidad de comprometerse gradualmente a nuevos trabajos exploratorios conforme va obteniendo mayor informacin sobre el recurso o, si las perspectivas no son alentadoras, eventualmente a abandonar el lote. La fase de explotacin normalmente incluye el perodo de desarrollo, es decir, la etapa de construccin de facilidades e instalacin de todo lo necesario para iniciar la produccin de hidrocarburos luego de efectuado el descubrimiento comercial.

g) Governmenttake
Esta expresin inglesa est asociada a los ingresos que percibe el Estado como resultado de la actividad que desarrollar el inversionista. Incluye lo que el Estado percibir por tributos, regalas y conceptos similares.

h) Otros temas
Los contratos de hidrocarburos tambin abordan temas como las sueltas de rea que deber efectuar el inversionista en porcentajes y tiempos que son establecidos en los contratos, la obligacin de transferir tecnologa al pas, la obligacin de cuidar el medio ambiente, realizar sus operaciones cumpliendo las normas de seguridad e, incluso, los aspectos tcnicos de cada operacin en particular. Adicionalmente, se debe tener en cuenta aspectos como el de la ubicacin del lote, ya que este puede ser off shore (plataformas marinas), on shore (en tierra) o estar ubicado en la selva. Cada locacin tiene matices y particularidades que pueden resultar relevantes para los inversionistas, ya que, dependiendo de la ubicacin del lote, pueden variar los costos, la logstica y el entorno social, entre otros aspectos.

c) Declaracin de descubrimiento comercial


Al obtener resultados exitosos de la exploracin, el inversionista tiene la prerrogativa de declarar la existencia de un descubrimiento comercial, es decir de un hallazgo de reservas sucientes para ser explotadas comercialmente en las condiciones de precios y mercado existentes.

d) Programas mnimos de trabajo


Los distintos modelos contractuales consideran normalmente un programa mnimo de trabajo exploratorio, que, casi siempre, estar garantizado por el inversionista mediante el otorgamiento de garantas nancieras. En los contratos referidos solamente a explotacin, es normal encontrar programas mnimos de explotacin, aunque la relevancia de stos es menor, en la medida en que los inversionistas sern los primeros interesados en obtener una ptima produccin de las reservas existentes.

1.3.6. Plazos de los contratos


Los contratos estn divididos en dos fases: exploracin y explotacin. La primera de ellas normalmente comprende hasta siete aos, prorrogables por tres aos ms si se comprometen trabajos adicionales. La exploracin, a su vez, se encuentra dividida en varios periodos sucesivos cada uno con obligaciones especcas de acuerdo a cada contrato. El contratista puede evaluar los resultados de cada periodo exploratorio y decidir si contina con el siguiente periodo o si hace suelta total del rea del contrato. En caso de existir un descubrimiento comercial, el contratista da inicio a la fase de explotacin, que incluye el desarrollo previo de toda la infraestructura necesaria para la produccin de los hidrocarburos y tiene un plazo de 30 aos para petrleo crudo y de 40 aos para GN y condensados. En aquellos casos en que, efectuado un descubrimiento no hubieran instalaciones de transporte econmicamente disponibles para producir petrleo crudo, el contratista puede pedir que se le conceda un Perodo de Retencin por cinco aos, lo que le permite de alguna manera suspender los plazos contractuales por ese periodo. Lo mismo ocurre en el caso del GN si el descubrimiento realizado careciera de mercado, con la diferencia de que en este caso el periodo de retencin puede ser de 10 aos. El Perodo de retencin implica la conclusin de la fase de exploracin y su principal efecto es el de suspender el plazo del Contrato de Licencia. Una de las formas de conclusin del periodo de retencin es la Declaracin de Descubrimiento Comercial que puede efectuar el contratista y que determina el inicio de la fase de explotacin y, a su vez, el reinicio del cmputo del plazo del Contrato de Licencia.
11

e) Grados de participacin estatal


Uno de los aspectos en los que suele haber mayores diferencias en los modelos contractuales es en el grado de participacin estatal en la gestin del contrato. En modelos como el peruano, la participacin del Estado se focaliza en el control del cumplimiento de los acuerdos contractuales y en la supervisin del cumplimiento de las obligaciones contables, tributarias, ambientales y de seguridad, principalmente. Petroper, la empresa estatal dedicada a la exploracin, explotacin, transporte, renacin, distribucin y comercializacin de combustibles y otros productos derivados

10

PREZ TAIMAN, Jorge, Breve resea de la exploracin y explotacin de petrleo en el Per desde el punto de vista legal. En: Revista de Derecho Administrativo N. 8. Crculo de Derecho Administrativo. 2009. Pg. 209 - 2011.

Ley N. 28840, Ley de Fortalecimiento y Modernizacin de la Empresa Petrleos del Per Petroper S.A.

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1.4. El desarrollo de los Proyecto de Exploracin de Hidrocarburos 1.4.1. Certicacin Ambiental a) Aspectos Generales
Uno de los requisitos, quizs el ms importante, para el desarrollo de los proyectos de inversin referidos a la extraccin de recursos naturales, despus del derecho de aprovechamiento, es la Certicacin Ambiental12; la cual determina la viabilidad ambiental del proyecto otorgada por la autoridad competente a travs de la aprobacin del estudio ambiental. En materia de hidrocarburos, las normas, disposiciones y procedimientos que regulan actualmente tales estudios ambientales estn establecidos en el Decreto Supremo N. 015-2006-EM, Reglamento de Proteccin Ambiental para las Actividades de Hidrocarburos (RPAAH), vigente desde el 06 de marzo de 2006. No obstante, cabe advertir que el citado Reglamento se emiti en un contexto normativo e institucional ambiental diferente al actual, pues desde el ao 2008 se cuenta con entidades como el MINAM, el Organismo de Evaluacin de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (Oefa), el Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas (SERNANP), la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y el Servicio Nacional de Certicacin Ambiental (Senace), que vienen cumpliendo o cumplirn, como en el caso del ltimo mencionado, funciones relacionadas o con implicancias en la evaluacin del impacto ambiental de los proyectos de inversin.

El Anexo 6 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM establece una categorizacin genrica de las actividades de hidrocarburos que requieren la Certicacin Ambiental15, dejando un amplio espacio de discrecionalidad a la autoridad, para determinar cundo procede o no el requerimiento de la Certicacin Ambiental. Tambin hay otros desfases relevantes entre el RPAAH y las disposiciones del Reglamento de la Ley N. 27446, aprobado por Decreto Supremo N. 019-2009-MINAM (RLSEIA)16, que estn asociadas al criterio de la signicancia ambiental como factor determinante para la exigibilidad de los estudios ambientales. Dicho RLSEIA establece que slo a las actividades susceptibles de generar impactos ambientales negativos signicativos que estn relacionados con los criterios de proteccin ambiental, as como las modicaciones de estas actividades (siempre que supongan un cambio del proyecto original que por su magnitud, alcance o circunstancias pudieran generar nuevos o mayores impactos ambientales negativos), les es exigible una evaluacin del impacto ambiental, es decir, un estudio ambiental o una modicacin del estudio ambiental aprobado inicialmente. No obstante, el RPAAH y la Primera Actualizacin del Listado de Inclusin de los Proyectos de Inversin sujetos al Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental - SEIA17 son excesivamente genricos en relacin a la exigibilidad de la Certicacin Ambiental para las modicaciones de las actividades de hidrocarburos. Desde el 29 de diciembre de 2012 se encuentran vigentes los Trminos de Referencia para EIA de Proyectos de Inversin con Caractersticas Comunes o Similares en el Subsector Hidrocarburos, documento aprobado por Resolucin Ministerial N. 546-2012-MEM/DM, norma que contiene los lineamientos tcnicos para la elaboracin de EIA y EIA-sd de determinadas actividades de hidrocarburos. No obstante, una limitacin de los mismos y del propio RPAAH est asociada a la dbil diferenciacin de los requerimientos establecidos entre los proyectos en etapa de exploracin y los de explotacin, aun cuando los posibles impactos ambientales y sociales de ambos tipos de proyectos presentan caractersticas muy diferentes, tanto en aspectos cuantitativos como cualitativos. Adicionalmente, para tener una visin ms precisa de lo que actualmente comprende el proceso de Certicacin Ambiental de las actividades de hidrocarburos, es relevante mencionar los Decretos Supremos N. 054-2013-PCM y N. 060-2013-PCM, que tienen como objetivo promover las inversiones, simplicando los procedimientos de evaluacin y aprobacin de los estudios ambientales, sobre la base del criterio de impacto ambiental negativo signicativo como determinante para el requerimiento de la evaluacin ambiental, los cuales complementan el RPAAH acercndolo a los criterios de la Ley N. 27446. El RPAAH debe ser revisado y replanteado con base a los criterios de la legislacin general de la evaluacin de impacto ambiental y a los objetivos establecidos en la Poltica Energtica Nacional del Per 2010-2040, que es el principal instrumento de poltica para las actividades de hidrocarburos. Evidentemente, tambin deben ser tomados en cuenta los objetivos de la Poltica Nacional del Ambiente aprobada mediante Decreto Supremo N. 012-2009-MINAM.

b) Normativa sobre la certicacin ambiental


La Certicacin Ambiental se encuentra regulada en la Ley N. 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental, vigente desde el 24 de abril de 2001, la cual establece que no podr iniciarse la ejecucin de proyectos ni actividades de servicios y comercio si no se cuenta previamente con la Certicacin Ambiental contenida en la Resolucin expedida por la respectiva autoridad competente. El Decreto Legislativo N. 1078, que modic la Ley N. 27446 (29.06.2008), precisa que esta exigencia se presenta en los proyectos de inversin pblica, privada o de capital mixto que sean susceptibles de causar impactos ambientales signicativos de carcter negativo. El RPAAH fue emitido antes del Decreto Legislativo N. 1078, por lo que no contiene disposiciones especcas sobre el criterio de la signicancia ambiental, como factor clave para determinar cundo a un proyecto de inversin le corresponde o no contar con la Certicacin Ambiental. El RPAAH slo dispone de manera general que, previamente al inicio de las actividades de hidrocarburos, ampliacin de actividades o modicacin, el titular debe presentar ante la autoridad competente el estudio ambiental correspondiente, el cual luego de su aprobacin ser de obligatorio cumplimiento13 . Asimismo, establece los estudios ambientales de naturaleza preventiva que deben ser aprobados para el desarrollo de la actividad, que son: la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA), el Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd), el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) e incluso, el Plan de Manejo Ambiental (PMA)14, aun cuando dicho criterio de la signicancia ambiental no se desprende claramente de los supuestos que conlleva la Certicacin Ambiental (Anexo 6 del RPAAH).


Anexo II del Reglamento de la Ley N. 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, aprobado por Decreto Supremo N. 019-2009-MINAM. 13 Artculo 9 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM. 14 Artculo 11 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM.
12

Cabe resaltar que, si bien en el artculo 11 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM, se indica que la categorizacin del Anexo N. 6 podra ser modicada sobre la base de las caractersticas particulares de la actividad y del rea en que se desarrollar, a la fecha dicha categorizacin slo ha tenido una modicacin menor, efectuada mediante el Decreto Supremo N. 024-2007-EM, publicado el 26 abril 2007. 16 Vigente desde el 26 de setiembre de 2009. 17 Aprobada por R.M. N. 157-2011-MINAM. Publicada el 19 de julio de 2011.
15

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c) Procedimientos de evaluacin y aprobacin de los estudios ambientales


Los procedimientos para la evaluacin y aprobacin de los diversos estudios ambientales para las actividades de hidrocarburos estn previstos en el RPAAH de la siguiente manera:

EIA-sd.- La autoridad competente se pronunciar sobre el EIA-sd dentro de los primeros 30 das

hbiles de haberlo recibido. En caso de existir observaciones, se noticar al Titular para que, en un plazo mximo de 15 das hbiles, subsane las observaciones planteadas bajo apercibimiento de declarar el abandono del procedimiento. Durante el perodo en que el EIA-sd se encuentre observado no se computar el plazo para que opere el silencio administrativo, que es negativo.

DIA.- Estudio ambiental que se presenta ante la autoridad competente, quien debe evaluarlo en un

plazo mximo de 25 das hbiles. En caso de existir observaciones, se noticar al Titular para que, en un plazo mximo de 10 das hbiles, las subsane, bajo apercibimiento de declarar el abandono del procedimiento. Durante el perodo que la DIA se encuentre observada, no se computar el plazo para que opere el silencio administrativo. A continuacin un ujograma que permite entender el procedimiento mencionado:

Grco 6 - III:

Estudio de ImpactoEstudio Ambiental Semidetallado - EIA-sd Semidetallado - EIA-sd de Impacto Ambiental


Plazo = 30 das hbiles

Grco 5 - III:

Declaracin de Impacto Ambiental - DIA

Declaracin de Impacto Ambiental - DIA


Presentacin EIA-sd Evaluacin EIA-sd SI Subsanacin Observaciones APROBACIN

Plazo = 25 das hbiles

Presentacin

Evaluacin SI Subsanacin Observaciones

APROBACIN

Observaciones EIA-sd

NO
El EIA-sd incluye: 1) Resmen Ejecutivo 2) Delimitacin del rea 3) Descripcin del proyecto 4) Estudios de Lnea Base 5) Evaluacin de posibles Impactos 6) Plan de manejo ambiental 7) Plan de abandono de lote (Art. 27 DS N. 015-2006-EM)

Observaciones DIA

15 das hbiles

Abandono

NO
El DIA incluye: a) Resmen Ejecutivo b) Plan de Relacionamiento con la comunidad c) Curriculo Vitae de los profesionales que elaboraron el estudio d) Plan de abandono

Plazo = 10 das

Abandono
Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin propia.

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153

EIA.- Antes de su presentacin debe haberse obtenido la aprobacin de los trminos de referencia

y el plan de participacin ciudadana. Una vez ingresado el EIA para su evaluacin, la autoridad tiene 60 das calendario para emitir pronunciamiento. En caso de existir observaciones, se noticar al Titular para que, en un plazo mximo de 90 das calendario, subsane las observaciones planteadas, bajo apercibimiento de declarar el abandono del procedimiento. Durante el perodo que el EIA se encuentre observado, no se computar el plazo para que opere el silencio administrativo. La autoridad competente podr solicitar opinin a otras autoridades pblicas respecto a los temas relacionados con la eventual ejecucin del proyecto de inversin. A continuacin el grco del procedimiento de evaluacin y aprobacin de EIA:

Plan de Manejo Ambiental (PMA).- El PMA es un instrumento que deber ser actualizado cuando
el Titular de la actividad de hidrocarburos considere necesario modicar las tcnicas o procedimientos aprobados, o cuando el proceso productivo sufra modicaciones que impacten de manera diferente al ambiente fsico y social, con relacin a los impactos evaluados en los estudios ambientales. Cabe destacar que el PMA no est previsto en la legislacin general de la evaluacin de impacto ambiental como un instrumento ambiental independiente, por lo que esta posibilidad no podr ser considerada en el nuevo reglamento ambiental que se apruebe.

Grco 7 - III:

El plazo para la evaluacin del PMA es de un mximo de 50 das calendario. De existir observaciones, se comunicar y noticar al Titular para que, en un plazo mximo de 30 das calendario, las subsane, bajo apercibimiento de declarar el abandono del procedimiento. Durante el periodo de observacin, no se computar el plazo para que opere el silencio administrativo negativo.

Estudio de Impacto Ambiental - EIA

Estudio de Impacto Ambiental - EIA


Emisin de resolucin Directorial

Grco 8 - III:

Plan de Manejo Ambiental - PMA

Plan de Manejo Ambiental - PMA

Presentacin del EIA

Evaluacin del EIA

Opinin Tcnica Opiniones tcnicas SERNANP, ANA y otras


(Art. 29 015-2008-EM)

Audiencia del EIA Presentacin del EIA ante la ciudadana


(Art. 29 015-2008-EM)

SI

50 das calendario

Presentacin del EIA


(Art. 48 D.S. 032-2004-EM)

Evaluacin del EIA

Aprobacin de EIA

NO 60 das Observaciones

Presentacin PMA

Evaluacin PMA SI Subsanacin Observaciones

APROBACIN

Observaciones PMA
Subsanacin
El EIA incluye: 1) Resmen Ejecutivo 2) Delimitacin del rea 3) Descripcin del proyecto 4) Estudios de Lnea Base 5) Evaluacin de posibles Impactos 6) Plan de manejo ambiental 7) Plan de abandono de lote

SI

90 das calendario

NO 30 das calendario
NO

Desaprobado

Abandono

Fuente: elaboracin propia. Fuente: elaboracin propia.

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155

Tambin se deben resaltar las exigencias vinculadas a las modicaciones de los proyectos de inversin pues, en muchos casos, se vulnera el principio de predictibilidad18, al no estar claramente regulados los supuestos en los cuales una ampliacin o modicacin del proyecto debe contar con un estudio ambiental, ni el tipo de estudio que le debe corresponder. Asimismo, no se ha previsto el procedimiento ni los plazos para la evaluacin de las modicaciones, por lo que, en la prctica, se asemejan a la de un estudio ambiental para inicio de actividad. No obstante el panorama descrito, a partir del ao 2012 se viene emitiendo normas que promueven la celeridad en el procedimiento de evaluacin y aprobacin de los estudios ambientales para el desarrollo de la actividad de hidrocarburos; tal como los Trminos de Referencia aprobados mediante la Resolucin Ministerial N. 546-2012-MEM/DM del 20.12.2012. Esta norma sirve para los EIA detallados y EIA-Sd de los proyectos de inversin en materia de hidrocarburos, aun cuando estos Trminos de Referencia adolecen de pocas diferencias en sus contenidos. Tambin se han emitido el Decreto Supremo N. 054-2013-PCM, Disposiciones Especiales para ejecucin de Procedimientos Administrativos (16.05.2013) y el Decreto Supremo N. 060-2013-PCM, Disposiciones Especiales para la ejecucin de Procedimientos Administrativos y otras medidas para impulsar proyectos de inversin pblica y privada (25.05.2013). Estas disposiciones remueven algunos obstculos para la aprobacin de los Estudios Ambientales en los proyectos de inversin pblicos y privados. El primer decreto est referido a un conjunto de disposiciones sobre varios temas y tiene la nalidad de simplicar procedimientos administrativos; en concreto: modicar el procedimiento de obtencin del Certicado de Inexistencia de Restos Arqueolgicos, conocido como CIRA. Esta norma plantea que, una vez que se presenta la solicitud, la Direccin de Arqueologa del Ministerio de Cultura o las Direcciones Regionales de Cultura deben emitir dicho certicado en un plazo no mayor de 20 das hbiles. De no hacerlo, se aplica el silencio administrativo positivo. Una vez emitido el CIRA, el Titular del proyecto de inversin debe presentar un Plan de Monitoreo Arqueolgico, el cual debe ser aprobado por una de las citadas direcciones, dentro de un plazo no mayor de 10 das. Igualmente, si la autoridad no se pronuncia, se da por aprobado el plan. Cabe indicar que esta norma establece que los proyectos que se ejecutan sobre infraestructura preexistente estn exentos del CIRA y solo deben presentar el Plan de Monitoreo Arqueolgico, el mismo que ser aprobado en los plazos y condiciones antes sealadas.

Respecto a la certicacin ambiental, el Decreto Supremo N. 060-2013-EM dispone la reduccin de los plazos (de 150 das a 73 das) para evaluar y aprobar los EIA por parte del MINEM, tal como se muestra en el grco que sigue a continuacin 19:

Grco 9 - III:

Plazos para la evaluacin y aprobacin de EIA

3 das

El Administrado presenta el Estudio de Impacto Ambiental


Presentacin de EIA

2 das

Solicitud de opiniones vinculantes

El MINEM solicitar a las entidades pblicas que intervienen en el procedimiento de aprobacin de los estudios ambientales la emisin de los informes u opiniones vinculantes.

25 das

Exposicin del EIAd EIAsd

El MINEM convocar al administrado para la presentacin del EIA con el fin de realizar un exposicin del proyecto de inversin ante las entidades pblicas que intervienen en su evaluacin.

Emisin de observaciones

Las entidades pblicas que intervienen a travs de informes u opiniones vinculantes o no vinculantes, estn obligadas a comunicar al MINEM las observaciones y requerimientos de subsanacin.
10 das

Traslado de observaciones 3 das

El MINEM trasladar al administrado, en un solo documento, sus observaciones y requerimientos, as como aquellos efectuados por las entidades pblicas intervinientes.

El administrado presentar los documentos que subsanan las observaciones realizadas al EIA.
Subsanacin

10 das

Remisin a Entidades Pblicas

El MINEM remitir dichas subsanaciones a las entidades pblicas correspondientes.

Las entidades pblicas correspondientes emiten sus opiniones finales sobre el estudio ambiental y lo remiten al MINEM.
Opinin Final 20 das

El MINEM emitir su pronunciamiento final, otorgando o no la Certificacin Ambiental.

Ley N. 27444 Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deber brindar a los administrados o sus representantes informacin veraz, completa y conable sobre cada trmite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cul ser el resultado nal que se obtendr.
18

Decisin Final

19

Elaboracin propia.

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157

Si bien se reducen sustancialmente los plazos para la aprobacin de los EIA, tambin se establecen otras reformas mediante esta norma que van ms all del tema de plazos. Un aspecto importante de este decreto supremo es la inclusin de un periodo de exposicin del EIA por parte del titular del proyecto ante las autoridades pblicas que intervienen en el procedimiento de evaluacin y aprobacin de los mismos. Esta modicacin permite un ahorro en el tiempo de la aprobacin de estos instrumentos de gestin ambiental, en tanto absuelve cualquier duda o comentario por parte de las autoridades, que podr ser inmediatamente resuelta por el administrado. Tambin se fomenta la transparencia en la evaluacin y aprobacin de los EIAs, ya que seala que las autoridades deben proporcionar informacin al administrado a travs de su pgina web. Igualmente, se impone al MINAM la obligacin de actualizar el Registro de Consultoras Ambientales en un plazo de 30 das hbiles. En tal sentido, si bien hasta la fecha el sector de hidrocarburos no se adeca a las disposiciones del SEIA, con los Decretos Supremo N. 054-2013-PCM y N. 060-2013-PCM la autoridad ambiental competente debe, necesariamente, aplicar el criterio del impacto ambiental negativo signicativo ya sea para denir si una actividad de hidrocarburos requiere o no la Certicacin Ambiental o si sus modicaciones deben pasar por la evaluacin ambiental que implica una modicacin de su estudio ambiental; lo que a todas luces representa un avance en el contexto actual.

Como se aprecia, para el inicio de las actividades de exploracin se requiere necesariamente que el proyecto cuente con un EIA aprobado, sin considerar (pese a encontrarse regulado) la posibilidad de presentar tan slo una DIA; incluso en determinadas actividades de exploracin, como el caso de la ssmica, que suelen generar impactos ambientales poco signicativos. Asimismo, las ampliaciones de la ssmica y perforaciones requerirn tambin de un EIA-sd o PMA, lo cual contraviene el Principio de Indivisibilidad establecido en el Reglamento de la Ley N. 27446. Cabe precisar adems que, como se ha mencionado anteriormente, el PMA no es especcamente un estudio ambiental en el marco del SEIA, sino parte de las DIA, EIA-sd o EIA-d. Debe tenerse en cuenta que el Principio de Indivisibilidad dispone que la evaluacin del impacto ambiental debe efectuarse de manera integral e integrada, comprendiendo de manera indivisa todos los componentes del proyecto de inversin20 y debiendo tener cada proyecto un nico estudio ambiental que se va modicando a lo largo del tiempo. Con base a este principio, la nueva reglamentacin que se apruebe, debe integrar al EIA las ampliaciones o modicaciones en la operacin inicialmente consideradas; a travs de instrumentos complementarios cuya regulacin se elabore a la luz de los principios de la signicancia ambiental, la razonabilidad y la proporcionalidad. Aunada a lo descrito, est la obligacin del titular de presentar de manera independiente los diversos estudios ambientales que den viabilidad a la actividad; as como un Plan de Abandono para nalizar sus actividades de exploracin. La exigencia de presentacin de un plan de abandono al nalizar la actividad demora la implementacin de las medidas de control, correccin y rehabilitacin de las reas impactadas, sobre todo en los proyectos de exploracin, lo que no guarda correspondencia con la nalidad de dicho instrumento, siendo ms efectivo que tales medidas se aprueben en el estudio ambiental de la Certicacin Ambiental y que se modiquen en tanto el proyecto de exploracin sea modicado o ampliado.

d) Exploracin
El Reglamento aprobado por Decreto Supremo N. 015-2006-EM precisa, de manera referencial, cules son las actividades de exploracin de hidrocarburos que requieren un estudio ambiental y qu tipo de estudio ambiental les resulta aplicable. A continuacin un cuadro que resume lo indicado:

1.4.2 Licencias y Permisos


Conforme a lo sealado en el Decreto Supremo N. 032-2002-EM, Glosario, Siglas y Abreviaturas del Subsector Hidrocarburos, la exploracin consiste en el planeamiento, ejecucin y evaluacin de estudios geolgicos, geofsicos, geoqumicos y otros; as como la perforacin de Pozos Exploratorios y actividades conexas necesarias para el descubrimiento de hidrocarburos; incluyendo la perforacin de Pozos Conrmatorios para la evaluacin de los reservorios.

Cuadro 2 - III:

Instrumentos de Gestin Ambiental para la actividad de exploracin del sector de Hidrocarburos


EXPLORACIN Actividad Ssmica Inicio de actividad Ampliacin de las lneas ssmicas en diferente rea, mismo Lote Ampliacin de las lneas ssmicas en la misma rea, mismo Lote Perforacin Inicio de actividad o ampliacin de rea Ampliacin del Programa Exploratorio en la misma rea, mismo Lote
Fuente: Anexo 6 del D.S. N. 015-2006-EM.

Estudio Ambiental

EIA EIA-sd PMA


20

EIA EIA-sd

Decreto Supremo N. 019-2009-MINAM. Artculo 3.- Principios del SEIA El SEIA se rige por los principios establecidos en la Ley N. 28611, Ley General del Ambiente, y por los principios siguientes: a) Indivisibilidad.- La evaluacin del impacto ambiental se realiza de manera integral e integrada sobre polticas, planes, programas y proyectos de inversin, comprendiendo de manera indivisa todos los componentes de los mismos. Asimismo, implica la determinacin de medidas y acciones concretas, viables y de obligatorio cumplimiento para asegurar de manera permanente el adecuado manejo ambiental de dichos componentes, as como un buen desempeo ambiental en todas sus fases. () Artculo 24.- Infraestructuras y otros comprendidos dentro de proyectos de inversin De conformidad con el Principio de Indivisibilidad previsto en el artculo 3, las infraestructuras y otras instalaciones que requieran un estudio ambiental de acuerdo con el Listado de Inclusin sealado en el Anexo II, que se localicen al interior de una concesin, lote o rea productiva de un proyecto de inversin, constituyen un componente auxiliar del mismo, por lo que deben ser evaluadas como parte del estudio ambiental del proyecto de inversin o de sus modicaciones, sin perjuicio de lo establecido en las normas especiales de la materia.

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159

En este sentido, conforme al Anexo N. 6 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM, las actividades consideradas como exploracin son las siguientes:

De manera referencial, se han identicado los siguientes permisos para los proyectos de exploracin de hidrocarburos:

Cuadro 3 - III:

Actividades consideradas como exploracin


ACTIVIDAD Aerofotografa Aerogravimetra Aeromagnetometra Geologa de supercie Gravimetra de supercie Prospeccin geoqumica de supercie Ssmica Inicio de actividad Ampliacin de las lneas ssmicas en diferente rea, mismo Lote Ampliacin de las lneas ssmicas en la misma rea, mismo Lote Perforacin Inicio de actividad o ampliacin de rea Ampliacin del Programa Exploratorio en la misma rea, mismo Lote Perforacin de Desarrollo Inicio de actividad o ampliacin nuevas reas, mismo Lote EIA EIA EIA-sd EIA EIA-sd PMA INSTRUMENTO DE GESTIN AMBIENTAL No requiere No requiere No requiere

Cuadro 4 - III:
N.
1 2 3 4 5 6

Permisos requeridos para los proyectos de exploracin de hidrocarburos


PERMISO
Estudio de Impacto Ambiental o Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado Concesin temporal elctrica Autorizacin de desbosque a titulares de operaciones y actividades distintas a la forestal Autorizacin de colecta de ora y fauna para investigacin cientca Certicado de Inexistencia de Restos Arqueolgicos Autorizacin para realizar evaluacin de recursos naturales y medio ambiente en reas Naturales Protegidas del SINANPE Autorizacin de uso de agua Autorizacin de vertimientos Autorizacin para reso Autorizacin para colocacin de piezmetros para estudios de agua subterrnea Autorizacin para sistema de tratamiento de agua potable Aprobacin del Plan de Control de calidad (PCC) - Sistema de Tratamiento Registro de Fuente de abastecimiento de agua para consumo humano Registro de consumidor directo Aprobacin de informes tcnicos para el diseo y la construccin de instalaciones Licencia para la importacin de explosivos Autorizacin de internamiento de explosivos Permiso de Operacin Especial para el servicio de Transporte Terrestre de Materiales Peligrosos por Carretera - Materiales y residuos en general. Autorizacin para el servicio de transporte privado de personas Autorizacin para la construccin o modicacin de aeropuertos y/o aerdromos Autorizacin para realizar investigacin cientca en un rea Natural Protegida del SINANPE por el periodo de hasta un (01) ao Licencia de Funcionamiento

AUTORIDAD
MINEM MINEM Minagri Minagri MC SERNANP ANA ANA ANA ANA Digesa Digesa Digesa Osinergmin Osinergmin Sucamec Sucamec MTC MTC SERNANP Gobiernos locales

No requiere No requiere No requiere

7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

a) Factores que determinan el incremento de licencias y permisos requeridos


Sin perjuicio de lo sealado anteriormente, el nmero estimado de permisos y licencias para la exploracin puede incrementarse debido a caractersticas especcas de cada actividad. Algunos de los factores principales que determinan este incremento son:

Como se observa, las actividades de exploracin de hidrocarburos presentan distintas caractersticas, las cuales se relacionan con diversos tipos de licencias y permisos. Es preciso resaltar que, en la presente seccin, se entiende como licencias o permisos a todos aquellos requerimientos normativos que implican un trmite y la obtencin del pronunciamiento expreso de la autoridad que faculta a su titular a hacer algo. As, se entiende, por ejemplo, que la inscripcin en el Registro de Consumidores Directos de Hidrocarburos es una licencia, aun cuando su denominacin es registro, pues ste requiere un trmite y un pronunciamiento expreso de la autoridad, que permite a su titular el almacenamiento de hidrocarburos para uso propio. Este permiso tiene silencio administrativo negativo.

i) Ubicacin del proyecto: Algunas licencias y permisos se requieren en funcin del rea donde se
ubica la actividad. Por ejemplo:

Si el proyecto se ubica en ANP, ser necesario obtener permisos del SERNANP para la
construccin de infraestructura; ello sin perjuicio de que dicha entidad tendr una opinin vinculante en el proceso de aprobacin del estudio ambiental correspondiente.

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Si se requiere el acceso a travs de va area, se requerirn permisos relacionados con la


construccin de aerdromos y transporte areo. Si se requiere realizar el desbosque para construir vas de acceso, se requerirn autorizaciones para ello del Ministerio de Agricultura y riego (MINAGRI) y del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). Otros similares.

Osinergmin como autoridad competente en aspectos de seguridad de infraestructura en SERNANP como ente rector del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado. Gobiernos Locales, como autoridades que participan en la gestin ambiental dentro de su jurisdiccin.
c) Plazos requeridos para la obtencin de licencias y permisos
Entre los permisos revisados para la elaboracin de esta seccin, se ha vericado que el rango de plazos legales vara entre 10 das calendario (otorgamiento del CIRA) y 30 das hbiles (aprobacin del EIA-sd, entre otros). No obstante, en la mayora de los casos, estos plazos sufren importantes retrasos en su otorgamiento, los cuales llegan a duplicarse en ciertas ocasiones. Como se ha mencionado en la primera parte de este captulo, los plazos en la realidad distan ampliamente de lo establecido en las normas. Adicionalmente a ello, en la mayora de los casos, cuando la autoridad competente no se pronuncia dentro del tiempo establecido, se aplica el silencio administrativo negativo, lo que aumenta el plazo. hidrocarburos.

(ii) Fuentes de abastecimiento: Este aspecto inuye en algunas licencias y permisos que se requieren por cada fuente o rea. Por ejemplo:

Autorizaciones de uso de agua (se requieren por cada fuente de agua a utilizar): le corresponde Informe Tcnico Favorable de consumidor directo (se requiere por cada instalacin de
almacenamiento de hidrocarburos): otorgado por el Osinergmin. Certicacin Sanitaria para comedor (se requiere por cada comedor). Otros similares. al ANA.

1.4.3. Informacin estadstica sobre ejecucin de actividades exploratorias


De acuerdo al Informe Estadstico del MINEM para el subsector hidrocarburos, correspondiente al mes de agosto de 2013, la realizacin de actividades de exploracin en el territorio nacional desde el ao 2006 a la fecha, ha evolucionado del siguiente modo:
21

(iii) Componentes auxiliares del proyecto: Dependiendo de cada proyecto, los componentes auxiliares requeridos para su desarrollo pueden variar. Esto, por supuesto, repercute en la lista de permisos y licencias. Por ejemplo:

La construccin de centros mdicos requerir de autorizaciones sanitarias. La construccin de comedores tambin requerir de autorizaciones sanitarias. La instalacin de plantas de tratamiento para dotar de agua potable a los trabajadores
requerir de licencias, permisos y registros para su funcionamiento. Otros similares.

Grco 10 - III: Grco 11 - III: Levantamiento Ssmico al 31 de agosto de 2013 22


21 Levantamiento Ssmico al 31 de agosto Ssmica 2d registrada, 2006 2013 (Km) de 2013

Ssmica 2D registrada, 2006 - 2013 (km)


Km 11,019.4 12,000.0 10,000.0 8,000.0

b) Autoridades que participan en el otorgamiento de licencias y permisos


Con respecto al nmero de autoridades que participan en el otorgamiento de las licencias y permisos para la exploracin, se han identicado al menos 9 autoridades para esta etapa. No obstante, este nmero tambin puede variar de acuerdo a las caractersticas del proyecto. As, se han identicado como las ms frecuentes, las siguientes:

7,405.0 5,966.9 5,070.2 2,503.2 30.0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 1,332.9 788 5,641

6,000.0 4,000.0 2,000.0 0

MINEM como autoridad rectora del Sector Energa y Minas que aprueba los instrumentos de gestin

ambiental para las actividades. MINSA, a travs de las Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA), como ente rector del sector salud. MTC como autoridad a cargo de la infraestructura vial, area y acutica y de la gestin de los servicios de transportes y comunicaciones. Minagri como autoridad a cargo del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la diversidad biolgica. MC como autoridad a cargo de asegurar la proteccin del Patrimonio Cultural. ANA como ente rector y la mxima autoridad tcnico-normativa del Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos.
21

Ejecutado Proyectado 2012 2012

MINEM. Informe Estadstico del mes de agosto 2013. Grcos disponibles en: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Sismica(12).pdf.

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Grco 11 - III:
22

1.5. El desarrollo de los Proyectos de Explotacin de Hidrocarburos 1.5.1. Certicacin Ambiental


En cuanto a las actividades de explotacin de hidrocarburos, el RPAAH tambin precisa, de manera general, qu actividades requieren contar con estudios ambientales y cules son los estudios ambientales que les son exigibles, segn se muestra a continuacin:
4,313.0

Perforacin de pozos al 31 de agosto de 201322


Grco3D 12registrada, - 3: Perforacin de Pozos Ssmica 2006 - 2013 (km) al 31 de agosto de 2013 23 Ssmica 3d registrada, 2006 2013 (Km)
Km2 5,000.0 4,500.0 4,000.0 3,500.0 3,000.0 2,500.0 2,000.0 1,500.0 1,000.0 500.0 0

Cuadro 5 - III:
3,018.0 2,392.5 2,040.1

Actividades que requieren Estudio Ambiental segn el RPAAH


2,694.1 1,549.7 1,425.9 800 2,497.2

EXPLOTACIN Actividad Perforacin de Desarrollo Estudio Ambiental

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Ejecutado Proyectado 2012 2012

Inicio de actividad o ampliacin nuevas reas, mismo lote Ampliacin del Programa de Perforacin misma rea, mismo lote

EIA EIA-sd

Grco 12 - III:

Facilidades de Produccin Instalacin de bateras (capacidad), tuberas (km.), separadores (unidades) Inicio de actividad Ampliacin de facilidades de prod. > = 40 % Ampliacin de facilidades de prod. < 40% EIA EIA-sd PMA

Perforacin exploratoria (2006-2013)


Perforacin de desarrollo (2006-2013)
N de Pozos

Grco 13 III: Perforacin exploratoria (2006 2013) Perforacin de desarrollo (2006 - 2013)

300 250 200 100 150 50 0 2006 2007 2008 2009 77 177 185 153

217

227 198 134 51

Al igual que en los proyectos de exploracin, para el inicio de las actividades de explotacin se requiere contar con un EIA aprobado; en cambio sus ampliaciones son evaluadas a travs de un EIA-sd o PMA, instrumentos que tambin son requeridos por la autoridad para las modicaciones del proyecto de explotacin, a pesar de que estas modicaciones no implican, necesariamente, la generacin de nuevos o mayores impactos ambientales negativos. La exigencia de mltiples tipos de estudios ambientales, sin una clara distincin de las diferencias que justican la aplicacin de uno u otro, tiene como consecuencia la excesiva discrecionalidad por parte de la autoridad competente en la aplicacin de la norma y la falta de predictibilidad para el titular de la actividad. Finalmente, cabe indicar que, aun cuando la Lnea Base constituye la descripcin detallada de las caractersticas del rea en la que se emplazar el proyecto, la actual norma sectorial reconoce, sin sustento tcnico o legal alguno, un plazo de vigencia de la misma de cinco aos, en lugar de su actualizacin con los monitoreos peridicos o mediante el procedimiento de modicacin de los estudios ambientales; lo cual hace ms difcil el proceso de elaboracin de los estudios ambientales, as como su evaluacin.

2010

2011

2012

Ejecutado Proyectado

22

MINEM.

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La lnea base constituye un elemento esencial de los estudios de impacto ambiental, describe y valora el contexto ambiental, social y cultural antes del proyecto, con la nalidad de hacer posible la evaluacin de alternativas por parte de los contratistas. En este orden de ideas, la verdadera utilidad de la informacin que se logre recolectar depender de su calidad y oportunidad. En efecto, metodolgicamente la elaboracin de la lnea de base se produce en la etapa inicial, con la nalidad de que los datos obtenidos con ocasin de su elaboracin sirvan para modelar el proyecto, de forma tal que se logren alcanzar niveles adecuados de integracin entre el ecosistema y el proyecto. En este orden de ideas debe evaluarse, desde un punto de vista estrictamente tcnico, si los estudios de lneas de base deben iniciarse cuando el proyecto se encuentra a nivel de factibilidad o en su lugar, sera ms conveniente que su elaboracin se inicie en etapas an ms tempranas en la concepcin de los proyectos. Desde nuestro punto de vista la informacin contenida en la lnea de base elaborada en etapas ms tempranas en la concepcin de los proyectos, cuenta con mayores probabilidades de inuenciar ambiental y socialmente a los proyectistas. Por otro lado, tcnicamente es posible actualizar la informacin contenida en la lnea de base, por lo que debera contemplarse legalmente la posibilidad de que esta informacin, en la medida en que se encuentre actualizada y responda en amplitud y detalle a las variaciones del proyecto, mantenga su vigencia legal de forma indenida.

1.5.3. Cumplimiento de plazos y permisos crticos


Una caracterstica del planeamiento para la obtencin de licencias y permisos, que se enfatiza en la etapa de explotacin, es el tiempo requerido para la obtencin de permisos y licencias. Normalmente, en esta etapa la obtencin de permisos que son prerrequisitos de otros, genera un esquema de permisos crticos que son requeridos para la ejecucin del proyecto. As, algunos de los permisos crticos ms recurrentes son:

Obtencin de permisos arqueolgicos. Certicacin ambiental. Derechos de uso de agua. Autorizacin de vertimientos. Autorizaciones relacionadas con el abastecimiento de electricidad. Autorizaciones relacionadas con el transporte (areo, terrestre o uvial o martimo). Otros de acuerdo a los componentes o naturaleza del proyecto.

A manera de ejemplo, veamos el siguiente cuadro que considera solamente (i) certicacin ambiental, (ii) autorizacin de vertimientos, (iii) licencia de uso de agua y (iv) concesin elctrica:

1.5.2. Licencias y Permisos


Conforme al Anexo N. 6 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM, las actividades de explotacin incluyen:

Ampliacin del Programa de Perforacin misma rea mismo lote. Facilidades de produccin. Instalacin de bateras (Capacidad), tuberas (km.), separadores (unidades). Inicio de actividad. Ampliacin de facilidades de produccin > = 40 %. Ampliacin de facilidades de produccin < 40%. Recuperacin secundaria. Como se aprecia, solamente de los cuatro tipos de licencias y permisos sealados en el ejemplo, y considerando slo plazos legales, se advierte que para su obtencin se requerira 9 meses para la ejecucin del proyecto. Si se considera que estos permisos pueden ser multiplicados por el nmero real que necesita cada proyecto y que, adems, los plazos legales no son reales para su obtencin, stos podran ampliarse muy signicativamente. Asimismo, del cuadro se puede observar que las licencias y permisos sealados a modo de ejemplo son prerrequisitos, a su vez, de otros; por lo que el retraso en la obtencin de alguno de ellos podra generar la criticidad del plazo para el inicio del proyecto de explotacin.

Adems, se presentan como actividades independientes y diferentes de la explotacin: la renacin y transformacin, transporte, distribucin y comercializacin de hidrocarburos. Igual que en el caso de las actividades de exploracin, no se puede establecer un nmero concreto de permisos y licencias requeridos para todas las actividades de explotacin, pues ello depende de varios factores, como la ubicacin, fuentes de abastecimiento, componentes auxiliares del proyecto, entre otros. No obstante, de manera aproximada, el nmero de licencias y permisos regulados para esta etapa oscila entre 80 y 100, en funcin de las caractersticas de cada proyecto o el lugar donde se localiza y, en muchos casos, deben tramitarse ms de uno de ellos. Esto da como resultado que el nmero de procedimientos a seguir para un solo proyecto de inversin puede estar entre los 200 y 400.

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De manera referencial, algunas de las licencias y permisos identicados para los proyectos de explotacin son los siguientes:

1.5.4. Autoridades que participan en el otorgamiento de licencias y permisos


Con respecto al nmero de autoridades que participan en el otorgamiento de las licencias y permisos para la explotacin, se han identicado alrededor de 14, entre las ms requeridas para esta etapa. No obstante, este nmero tambin puede variar de acuerdo a las caractersticas del proyecto. As, se han identicado como las ms frecuentes las siguientes:

Cuadro 6 - III:

Permisos requeridos para los proyectos de explotacin de hidrocarburos


N. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Estudio de Impacto Ambiental Concesin temporal elctrica Otorgamiento de Gua de Transporte de Fauna Silvestre Otorgamiento de Gua de Transporte Forestal Plan de Monitoreo Arqueolgico Autorizacin de vertimientos Licencia de uso de agua Opinin favorable de la ANA para extraccin de material de prstamo Autorizacin para sistema de tratamiento de agua potable Opinin Tcnica Favorable para vertimiento Registro de consumidor directo Licencia para la importacin de explosivos Autorizacin de internamiento de explosivos Permiso de Operacin Especial para el servicio de Transporte Terrestre de Materiales Peligrosos por Carretera - Materiales y residuos en general Certicado de habilitacin vehicular especial para transporte de materiales peligrosos materiales y residuos en general Autorizacin para uso de material de prstamo Autorizacin denitiva de uso de rea acutica, para licencia portuaria Habilitacin portuaria Inscripcin en el Registro nico de IQPF Autorizacin para el transporte de material radioactivo o nuclear PERMISO AUTORIDAD MINEM MINEM Minagri Minagri MC ANA ANA ANA Digesa Digesa Osinergmin Sucamec Sucamec MTC MTC Gobiernos locales APN APN SUNAT IPEN

MINEM, como autoridad rectora del Sector Energa y Minas que aprueba los instrumentos de gestin
ambiental para las actividades.

MINSA, a travs de las DIGESA, como ente rector del sector salud. MTC, como autoridad a cargo de la infraestructura vial, area y acutica y de la gestin de los
servicios de transportes y comunicaciones. diversidad biolgica.

Minagri, como autoridad a cargo del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la MC, como autoridad a cargo de asegurar la proteccin del Patrimonio Cultural. ANA, como ente rector y la mxima autoridad tcnico-normativa del Sistema Nacional de Gestin de
los Recursos Hdricos.

Osinergmin, como autoridad competente en aspectos tcnicos de seguridad de infraestructura en


las actividades de hidrocarburos.

Autoridad Portuaria Nacional (APN), como autoridad encargada del Sistema Portuario Nacional,
responsable de la coordinacin de los distintos actores pblicos o privados que participan en las actividades y servicios portuarios.

Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones

(SUCAMEC), como rgano encargado del otorgamiento de autorizaciones referidas al uso de explosivos y armas. registro y uso de Insumos Qumicos y Productos Fiscalizados. autorizaciones referidas al uso de fuentes radiactivas. de su jurisdiccin.

Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), como rgano encargado del Instituto Peruano de Energa Nuclear (IPEN), como rgano encargado del otorgamiento de Gobiernos Regionales y Locales, como autoridades que participan en la gestin ambiental dentro

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1.5.5. Informacin estadstica sobre ejecucin de actividades de explotacin


De acuerdo al Informe Estadstico del MINEM para el subsector hidrocarburos, al 31 de agosto de 2013, se han ejecutado un total de 51 pozos de desarrollo, conforme al siguiente detalle23:

Ahora bien, el promedio de la produccin scalizada de hidrocarburos Lquidos de Agosto fue de 170,018 Bdp, menor en 5,427 Bdp respecto al mes anterior.

Grco 14 - III:
BPD (Barriles por da) 180,000 170,000 160,000 150,000 140,000 130,000 120,000 110,000 100,000 90,000 80,000 2006

Grco 13 - III:
N. POZOS

Produccin scalizada promedio de hidrocarburos lquidos

Informe Estadstico MINEM


COMPAA LOTE POZO
12268 12242 VERDUN ALTO 12264 HUACO 12215 MILLA SEIS 10 GMP I 12225 VERDUN ALTO 12220 POZO 12230 VERDUN ALTO 12245 TUNEL 12235 VERDUN ALTO 12255 BELLAVISTA 1 GMP V 12827 CALAMAR LO6-27D LOBITOS LO14-27D LOBITOS LO19-8D LOBITOS LO6-28D SAN MATEO LO14-30D LOBITOS LO19-7DST2 LOBITOS 13 SAVIA Z-2B LO6-31D SAN MATEO LO14-29D LOBITOS LO19-2D LOBITOS NP MONTE 1D LOBITOS LO6-33D LOBITOS LO14-31D LOBITOS NP MONTE 2D LOBITOS PN-214D LA ISLA PN-166D LA ISLA PN-81R LA ISLA PN-196 LA ISLA PN-214 LA ISLA PN 95D LA ISLA PN 170 LA ISLA PN 96D LA ISLA PN 38D LA ISLA PN 106 LA ISLA 22 OLYMPIC XIII PN 100D LA ISLA PN 218D LA ISLA PN 42D LA ISLA PN 74 LA ISLA PN 97DRE LA ISLA PN 112D LA ISLA PN 39D LA ISLA PN 105D LA ISLA PN 40 LA ISLA PN 109D LA ISLA PN 191 LA ISLA PN 113 LA ISLA PIRAA 5D 4 PERENCO 67 PIRAA 67-13-PP11-9D PIRAA 67-13-PP11-11D PIRAA 67-13-PP11-12D 1 PLUSPETROL NORTE 8 CHAM-1503D

PROF. FINAL (pies)


8,443 7,475 6,580 6,210 5,182 1,578 6,286 5,020 9,150 7,442 3,191 11,095 7,512 9,702 8,600 7,000 5,652 7,688 4,800 6,917 3,180 8,150 7,087 4,644 5,338 4,205 4,583 4,825 4,686 4,687 4,960 4,628 5,087 4,962 5,300 5,220 4,598 4,456 5,105 4,801 5,073 5,352 4,550 4,709 4,195 3,149 8,248 7,590 7,155 6,673 -

157,159 145,280 152,716

152,982

OBJETIVOS
PARIAS-ANCHA-MESA MOGOLLN-MESA ANCHA-MESA MOGOLLN-MESA-ANCHA MOGOLLN MOGOLLN-SAN CRISTBAL MOGOLLN-SAN CRISTBAL

ESTADO
PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR

169,543

115,581 120,028

113,869 2007 2008 2009 2010


PROMEDIO ANUAL

VERDUN LOWER Y UPPER BASAL SALINA PARIAS UPPER BASAL SALINA-MOGOLLN-TEREBRATULA RIO BRAVO TEREBRATULA HELICO CONGLOMERADO RIO BRAVO PARIAS-TEREBRATULA PARIAS-TEREBRATULA RIO BRAVO TEREBRATULA HELICO CONGLOMERADO SALINA-REDONDO REDONDO PALEOZOICO-VERDUN REDONDO REDONDO REDONDO REDONDO REDONDO SALINAS-REDONDO SALINAS-REDONDO SALINAS-REDONDO SALINAS-REDONDO REDONDO-SALINAS SALINAS-REDONDO REDONDO REDONDO-SALINA-VERDUN SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN SALINAS SUPERIOR (TERCIARIO)-VERDUN(TERCIARIO) VIVIAN-CETICO CETICO-BASALTENA Y GLAUCONITICO A CETICO-BASALTENA Y GLAUCONITICO A CETICO-BASALTENA Y GLAUCONITICO A LOWER CETICO

PERFORACIN PRODUCTIVO-PRODUCTOR PERFORACIN EVALUACIN EN COMPLETACIN PERFORACIN COMPLETACIN PRODUCTIVO-PRODUCTOR PERFORACIN PRODUCTIVO EVALUACIN PRODUCTIVO PERFORACIN PERFORACIN ABANDONADO PERMANENTE PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO-PRODUCTOR PRODUCTIVO PERFORACIN PRODUCTIVO PERFORACIN PERFORACIN PERFORACIN PERFORACIN PERFORACIN EVALUACIN EVALUACIN PRODUCTIVO PRODUCTIVO PERFORACIN PRODUCTIVO INYECTOR PRODUCTIVO SB PRODUCTIVO PRODUCTIVO SB PRODUCTIVO-PRODUCTOR

2011

2012

2013

2014

2006 - 2013*24
BPD: Barriles por da - *Incluye petrleo ms LGN

Por su parte, el promedio de la produccin scalizada de GN de Agosto fue de 1,269.35 MMpcd, menor en 120.5 MMpcd comparado con el mes anterior:
2425

Grco 15 - III:
MM PCD (miles de pies cbicos por da)
1,360 1,310 1,260 1,210 1,160 1,110 1,060 1,010 960 910 860 810 760 710 660 610 560 510 460 410 360 310 260 210 160 110 60 10 2006

Produccin scalizada promedio de GN Grco 15 - III: Produccin fiscalizada promedio de hidrocarburos Lquidos

1,099

1,162

700

336 259 172


2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

328

2006 - 2013*25
MMPCD = Millones de pies cbicos por da

24 23

MINEM. Informe Estadstico del mes de agosto 2013. Grcos disponibles en: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Perforacion%20de%20 pozos(4).pdf

MNEM. Informe Estadstico del mes de agosto 2013. Grco disponible en: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Produccion%20 Fiscalizada%20Promedio%20de%20Hidrocarburos(7).pdf. 25 bid.

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171

Los niveles de produccin scalizada de Hidrocarburos Lquidos, GN, LGN y Condensados al mes de agosto de 2013 26:

Grco 18 - III:
BLS 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0

Grco 18 -de III:produccin Promedio de produccinde fiscalizada Promedio scalizada LGN de LGN

Grco 16 - III:
BL S/DIA 68,000 67,000 66,000 65,000 64,000 63,000 62,000 61,000 60,000 59,000 58,000

Grco 16 - III: Produccin mensual promedio de Petrleo Produccin mensual promedio de petrleo

Ago-12

Seo-12

Oct-12

Nov-12

Dic-12

Ene-13

Feb-13

Mar-13

Abr-13

May-13

Jun-13

Jul-13

Ago-13

Ago-12

Seo-12

Oct-12

Nov-12

Dic-12

Ene-13

Feb-13

Mar-13

Abr-13

May-13

Jun-13

Jul-13

Ago-13

1.6. Los Pasivos Ambientales Grco 17 - III:


1,400 1,200 1,000 800 600 400 200 0

Promedio scalizada Gas Natural Grco 17 -de III:produccin Promedio de produccinde fiscalizada de Gas Natural
MMPCD

De acuerdo al artculo 2 de la Ley N. 29134, Ley que regula los Pasivos Ambientales en Hidrocarburos (LPAH), y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N. 004-2011-EM (RLPAH), son considerados pasivos ambientales aquellos pozos e instalaciones mal abandonados, suelos contaminados por euentes, derrames, fugas, residuos slidos, emisiones, restos o depsitos de residuos ubicados en cualquier lugar del territorio nacional, incluyendo el zcalo continental, napa fretica, quebradas, ros, lagunas y lagos, producidos como consecuencia de operaciones en el subsector hidrocarburos, realizadas por parte de personas naturales o jurdicas que han cesado sus actividades en el rea donde se produjeron dichos impactos. Las disposiciones de la LPAH y el RLPAH se aplican para remediar las reas con pasivos ambientales de las actividades de hidrocarburos, generados por todas aquellas personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas que realizan y/o realizaron actividades hidrocarburferas dentro del territorio nacional.

Ago-12

Seo-12

Oct-12

Nov-12

Dic-12

Ene-13

Feb-13

Mar-13

Abr-13

May-13

Jun-13

Jul-13

Ago-13

26 MINEM. Informe Estadstico del mes de agosto 2013. Grcos disponibles en: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Produccion%20Fiscalizada%20de%20Petroleo(15).pdf http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Produccion%20Fiscalizada%20de%20Gas%20Natural(12).pdf http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Produccion%20de%20Liquidos%20de%20Gas%20Natural%20y%20Condensados(9).pdf

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173

1.6.1. Autoridades competentes


En el marco de la Ley y el Reglamento, las autoridades competentes en materia de pasivos ambientales del subsector hidrocarburos son las siguientes:

1.6.2. Identicacin y clasicacin de los pasivos ambientales


Por disposicin del artculo 3 de la LPAH y numeral 6.2 del artculo 6 del RLPAH, en concordancia con la precisin realizada a travs el artculo 1 de la Resolucin Ministerial N. 042-2013-MINAM, la labor de identicacin de los pasivos ambientales de hidrocarburos corresponde al Oefa. Asimismo, en atencin al Rubro V de la Directiva N. 01-2013-OEFA-CD, aprobada por Resolucin del Consejo Directivo N. 022-2013-OEFA-CD, es la Direccin de Evaluacin de dicha institucin pblica la encargada de planicar, programar y ejecutar las acciones de identicacin de los pasivos ambientales, as como elaborar los informes de identicacin respectivos para remitirlos a la DGAAE del MINEM. Para hacer efectivo el ejercicio de esta funcin, el Oefa ha emitido una serie de instrumentos normativos tales como: el Plan de Identicacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos 2013 - 2014, aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N. 005-2013-OEFA-CD, la Directiva para la Identicacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos a cargo del Oefa, y la Metodologa para la estimacin del nivel de riesgo de pasivos ambientales en el subsector hidrocarburos, estas ltimas aprobadas por Resolucin de Consejo Directivo N. 022-2013-OEFA-CD. De acuerdo al Plan de Identicacin 2013 - 2014 se aplicarn metodologas diferenciadas para la identicacin de los pasivos ambientales, y su clasicacin se realizar en funcin a los riesgos que presenten para la salud, seguridad de la poblacin o el ambiente. La implementacin de dicho plan incluye cuatro componentes bien diferenciados: i. Fase de investigacin y anlisis documental, que incluye actividades permanentes de revisin de informes elaborados por Perupetro, Osinergmin, denuncias ambientales, instrumentos de gestin ambiental que aporten informacin sobre la existencia y ubicacin de los pasivos ambientales. Asimismo, la determinacin del nivel de riesgo y la elaboracin de los informes de identicacin. ii. Aplicativo Base de datos Georeferenciado para la identicacin de pasivos ambientales en el subsector hidrocarburos, con el propsito de organizar y sistematizar la informacin generada como consecuencia de las labores de identicacin. iii. Fase de investigacin de campo, vinculada a la vericacin en campo de los pasivos ambientales identicados en la fase de investigacin, toma de muestras y determinacin de reas afectadas, entre otros. iv. Participacin Ciudadana, a efectos de hacer de conocimiento pblico las funciones del Oefa en materia de identicacin de pasivos y tender canales de comunicacin para que la ciudadana pueda brindar informacin sobre la existencia de pasivos ambientales. Para el desarrollo de estas actividades el Oefa ha previsto un presupuesto total para el Plan 2013 - 2014 de S/. 8 273,000.00 (ocho millones doscientos setenta y tres mil nuevos soles), sujeto a la disponibilidad de sus recursos presupuestales.

Cuadro 7 - III:

Autoridades competentes en materia de pasivos ambientales del subsector hidrocarburos

MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS


Funciones: Clasificacin, elaboracin, actualizacin y registro del inventario de los pasivos ambientales; as como aprobacin de los Planes de Abandono. Unidad orgnica responsable: Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos

MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS


Funciones: : Identificacin de los pasivos ambientales, elaboracin y remisin a la DGAAE de los Informes de Identificacin de Pasivos, supervisin y fiscalizacin del marco legal y Planes de Abandono Unidad orgnica responsable: : Direccin de Evaluacin (Identificacin), Direccin de Supervisin (Seguimiento y verificacin sobre cumplimiento de la Ley y el Reglamento y Plan de Abandono), Direccin de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de Incentivos (Inicio de procedimientos sancionadores en casos de incumplimiento

FONDO NACIONAL DEL AMBIENTE


Capta recursos provenientes de la coorporacin financiera internacional, donaciones, canje de deudas y otros, a fin de solventar la remediacin de pasivos ambientales asumidos por el Estado.

PERUPETRO S.A.
Determina las responsabilidades por pasivos ambientales ubicados en lotes de exploracin y/o explotacin de hidrocarburos en los contratos de licencia o servicios. Proporciona informacin al MINEM y OEFA sobre contratos sucritos, detalles de acuerdo de responsabilidad sobre pasivos ambientales, estado de los mismos y ubicacin de los lotes respectivos.

Los cronogramas de ejecucin de dicho Plan para los aos 2013 y 2014 forman parte de los Anexos I y II de la Resolucin de Consejo Directivo N. 005-2013-OEFA-CD. Estos cronogramas priorizan aquellas zonas donde hay mayor incidencia de actividades hidrocarburferas 27:

27

Los cronogramas indicados constituyen los Anexos I y II de la Resolucin de Consejo Directivo N. 005-2013-OEFA-CD, que aprueba el Plan de Identicacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos 2013-2014. Dicha resolucin se encuentra disponible en: http://www.oefa.gob. pe/?wpfb_dl=3196.

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Anexo N. 1

Cronograma de actividades para la identicacin de pasivos ambientales de hidrocarburos 2013


Cronograma de actividades para la identificacin de pasivos ambientales de hidrocarburos AO 2013 ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC REGIN LORETO* TUMBES PIURA UCAYALI AMAZONAS ICA* MADRE DE DIOS *reas con pasivo ambiental segn Perupetro FASE DE INVESTIGACIN Y ANLISIS DOCUMENTAL FASE DE INVESTIGACIN EN CAMPO PARTICIPACIN CIUDADANA

Por su parte, la Directiva para la Identicacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos a cargo del Oefa, indica que las etapas del proceso de identicacin de pasivos ambientales son los siguientes:

Cuadro 8 - III:

Etapas del proceso de Identicacin de pasivos ambientales


Clasificacin de la informacin documental relevante respecto de posibles pasivos ambientales teniendo en cuenta criterios de ordenacin geogrfica y conflictividad social. Determinacin de reas con posibles pasivos ambientales. Elaboracin de Ficha para la Identificacin de Pasivo Ambiental en el Subsector Hidrocarburos.

PLANEAMIENTO

EVALUACIN EN CAMPO

Se desarrolla en funcin del Cronograma Trimestral de Trabajo en campo elaborado y aprobado por la Direccin de Evaluacin. Verificacin en campo de la Ficha elaborada en la etapa de planeamiento. Caracterizacin, identificacin de contaminantes, toma de muestras y ubicacin del pasivo.

INFORME DE IDENTIFICACIN

Anexo N. 2

Redactar los Informes Tcnicos de Identificacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos para su remisin a la DGAAE. Informe Tcnico tiene como contenido mnimo: identificacin del rea, tipos y caractersticas de los contaminantes identificados y calificacin del nivel de riesgo.

de actividades para la identificacin de pasivos ambientales de Cronograma deCronograma actividades para la identicacin de pasivos ambientales dehidrocarburos hidrocarburos 2014 2014

REGIN

AO 2014 ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC

PARTICIPACIN CIUDADANA

Coordinar con la poblacin, empresas e instituciones interesadas y otras organizaciones civiles con el fin de obtener informacin que coadyuve a la identificacin de pasivos ambientales.

LORETO* TUMBES PIURA UCAYALI LA LIBERTAD PASCO* PUNO* CUSCO *reas con pasivo ambiental segn Perupetro FASE DE INVESTIGACIN Y ANLISIS DOCUMENTAL FASE DE INVESTIGACIN EN CAMPO PARTICIPACIN CIUDADANA

Cabe precisar que para la estimacin del nivel de riesgo del pasivo ambiental de hidrocarburos se toma en consideracin la Metodologa para la estimacin del nivel de riesgo de pasivos ambientales en el subsector hidrocarburos. Esta fue desarrollada a partir de los lineamientos establecidos en la Gua de Evaluacin de Riesgo Ambiental, publicada por el MINAM en el ao 2010, la cual se sustenta, a su vez, en la Norma Europea UNE 150008 - 2008, emitida por la Asociacin Espaola de Normalizacin y Certicacin (AENOR). Asimismo, toma en cuenta el Informe Final del Estudio Interdisciplinario realizado por DICTUC S.A.28 por encargo de la Superintendencia de Medio Ambiente de Chile para el desarrollo de la Metodologa para la Determinacin y Caracterizacin del Dao Ambiental y del Peligro de Dao Ocasionado en abril de 2012. Finalmente, el artculo 10 del RLPAH indica que en el caso que el Oefa identique la existencia de pasivos de alto riesgo a la salud y/o la seguridad de la poblacin y/o la calidad del ambiente, deber remitir de manera inmediata el Informe correspondiente a la DGAAE y a la DGH, a n de tomar las medidas necesarias para efectos de la remediacin respectiva.

1.6.3. Inventario de Pasivos Ambientales


Concluidas las labores a cargo del Oefa, la Direccin de Evaluacin de dicho organismo remite el respectivo Informe Tcnico de Identicacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos a la DGAAE, para que esta ltima implemente y actualice el Inventario de Pasivos Ambientales, y determine la responsabilidad que corresponda sobre los mismos en funcin a los criterios previstos en la legislacin.
28

Consultora de riesgos que realiza trabajos para la Superintendencia del Medio Ambiente de Chile.

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177

En ese sentido, el artculo 6 del RLPAH establece que la DGAAE del MINEM est encargada de clasicar, elaborar, actualizar y registrar los Pasivos Ambientales del Subsector Hidrocarburos, por zonas geogrcas, mediante un Registro de Inventario. Al respecto, el literal b) del citado artculo dispuso que el MINEM deba publicar el Inventario Inicial en un plazo de 30 das calendario contados a partir de la recepcin del Informe de Identicacin remitido por el Osinergmin (ahora, Oefa). Pero ello no ha ocurrido hasta la fecha. Si bien en el ao 2009, el Osinergmin identic un total de 1,821 (Mil ochocientos veintin) presuntos pasivos ambientales en ocho lotes de la costa norte, el MINEM no reconoci estos resultados debido a que a dicha fecha no se haban determinado los criterios de riesgos para la clasicacin de los pasivos29. De acuerdo al artculo 8 del RLPAH, la publicacin del Inventario Inicial generar la obligacin, para los titulares de actividades de hidrocarburos, de declarar ante el Oefa los pasivos que hubiesen generado o que se encuentren ubicados dentro del mbito de sus respectivas concesiones, autorizaciones o lotes. Tambin se prev que todas las instituciones o personas que posean informacin sobre pasivos ambientales podrn aportarla al Oefa, el cual deber presentar, luego, un Informe Actualizado de los Pasivos Ambientales al MINEM. Es este ministerio quien deber publicar, mediante Resolucin Ministerial, la primera actualizacin del Inventario de Pasivos Ambientales del Subsector Hidrocarburos. Finalmente, el artculo 9 del RLPAH establece que este Inventario deber ser actualizado por la DGAAE en funcin al Informe de Identicacin que deber remitirle el Oefa de manera trimestral. La actualizacin del Inventario requiere ser aprobado por Resolucin Ministerial y se publicado en la Pgina Web del MINEM.

1.6.5. Remediacin de los pasivos ambientales


Luego de publicada la primera actualizacin del Inventario de Pasivos Ambientales, la DGAAE deber requerir a los responsables identicados la presentacin del Plan de Abandono que contemple las acciones que se comprometen a efectuar para la descontaminacin, restauracin, reforestacin, retiro de instalaciones y otras que sean necesarias para remediar los pasivos ambientales que hubieran generado, teniendo en cuenta las condiciones originales del ecosistema, las condiciones geogrcas actuales y el uso futuro del rea:

Cuadro 10 - III:
Supuestos

Remediacin de pasivos ambientales

RESPONSABLE OPERADOR

La DGAAE requerir la presentacin de un Plan de Abandono siempre que no cuenten con un instrumento de gestin ambiental aprobado, en el cual haya incluido la zona o rea del pasivo ambiental a ser remediado

RESPONSABLE NO OPERADOR

Deber presentar el Plan de Abandono Deber contar previamente con un Plan de Abandono elaborado por la empresa especializada contratada por el MINEM. La remediacin se realizar considerando la clasificacin del riesgo del rea a remediar, la afectacin a la salud y proteccin del ambiente. La ejecucin estar a cargo del MINEM a travs de contratos o acuerdos con el FONAM y/o terceros especializados

1.6.4. Atribucin de responsabilidades


El literal c) del numeral 6.1 del artculo 6 del RLPA seala que el MINEM determinar, mediante Resolucin Ministerial, a los responsables de los Pasivos Ambientales. Los criterios que se tomarn en cuenta para la atribucin de responsabilidades de remediacin de los pasivos ambientales estn previstos en el artculo 4 de la Ley N. 29134 y los artculos 4 y 12 del RLPAH, y establecen lo siguiente:

ESTADO En el caso que el responsable de un pasivo ambiental se encuentre imposibilitado fsicamente de ejecutar la remediacin, estar obligado a abonar el monto de la compensacin que corresponda, el mismo que ser determinado por el MINEM y utilizado para las actividades de abandono y remediacin REINICIO DE OPERACIONES En los casos de reinicio de operaciones de aquellos titulares que pretendan utilizar un rea o instalacin que constituya un pasivo ambiental, estarn sujetos a la obligacin de presentar el Plan de Abandono

Cuadro 9 - III:
Condicin
RESPONSABLE OPERADOR

Atribucin de responsabilidades de renudiacin de pasivos ambientales


Criterio
Las personas naturales o jurdicas que se encuentren efectuando actividades del subsector Hidrocarburos asumen la responsabilidad de los pasivos que hayan generado o de los que hayan asumido su titularidad, sea por transferencia, cesin u otra forma Se considera responsables no operando, a las personas naturales o jurdicas que no se encuentren efectuando actividades del Subsector Hidrocarburos y que hubieren generado Pasivos Ambientales identificados por el OEFA. En todos aquellos casos en donde no sea posible identificar a los responsables de los pasivos ambientales, el Estado asumir progresivamente su remediacin, segn su disponibilidad presupuestal, y priorizando los de mayor urgencia dada su situacin de riesgo

Responsable
Generador No Generador
(Asume responsabilidad por transferencia, cesin u otra modalidad)

El plazo para la ejecucin del Plan de Abandono no ser mayor a tres aos, contados desde la fecha de aprobacin. Excepcionalmente, y slo cuando la magnitud del pasivo ambiental lo amerite, se podr aprobar un plazo de hasta cuatro aos.

RESPONSABLE NO OPERADOR

Generador

1.7. Los Reportes a las Autoridades Competentes


El desarrollo de las actividades de hidrocarburos, entre otras obligaciones, comprende aquellas relacionadas a la entrega de reportes a las autoridades que son competentes, de forma directa o indirecta, con dichas actividades. Para el desarrollo del presente documento se ha considerado como reporte a toda aquella comunicacin de carcter obligatorio que el titular de actividades de hidrocarburos debe presentar a las autoridades o entidades administrativas, lo que comprende informes, planes, avisos, noticaciones, entre otros.

RESPONSABLE NO IDENTIFICADO

Estado

29

Informacin tomada del punto iii del Rubro II.2 del Plan de Identicacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos 2013 - 2014.

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Los titulares de las actividades hidrocarburferas, de acuerdo a la etapa en la que se encuentren y en funcin a las caractersticas particulares de cada operacin, debern cumplir diferentes disposiciones respecto a la presentacin de reportes. En efecto, se han identicado hasta 12 autoridades a las que es preciso remitir reportes a lo largo de toda la actividad, acorde a los requerimientos legales vigentes. As, se han identicado como las ms frecuentes las siguientes:

Cuadro 11 - III:
ENTIDAD

Reportes a autoridades competentes


PRINCIPALES REPORTES
Plan de Exploracin que incluya el programa mnimo de trabajo pactado en el contrato. Plan inicial de desarrollo, que cubra un quinquenio, para la fase de explotacin. Informe permanente sobre las operaciones de hidrocarburos (estudios, informaciones y datos, procesados y no procesados obtenidos por los Contratistas y los Subcontratistas). Copia de los perfiles litolgicos, elctricos y de todos aquellos que se hayan tomado para conocer y evaluar las caractersticas de las formaciones atravesadas y de los fluidos que contienen. Informe sobre las inversiones que efecte en el pas cada ao. Reporte de Programa de monitoreo de efluentes y emisiones. Reporte de informacin generada por el PMVC. Reporte de emergencia. Comunicacin al MINEM cuando se haya tomado la decisin de dar por terminada las actividades de hidrocarburos. Informe mensual sobre la produccin y prdidas en refineras y Plantas de procesamiento de gas. Para actividades elctricas: Reporte mensual de informacin sobre produccin, prdidas de potencia y energa, cuando el titular de las actividades cuente con autorizacin o concesin para actividades de generacin de energa elctrica. Notificacin de enfermedades y eventos sujetos a vigilancia epidemiolgica. Direccin General de Salud Ambiental - DIGESA Informe sobre la no devolucin del Manifiesto de Residuos Slidos Peligrosos por parte de la EPS-RS. Direccin Regional de Salud - DIRESA Informe de emergencia durante el manejo de residuos slidos. Notificacin sobre enfermedades ocupacionales, accidentes y emergencias sanitarias durante el manejo de residuos slidos. Obligacin de notificar los accidentes mortales e incidentes peligrosos. Reporte de incidentes peligrosos que pongan en riesgo la salud y la integridad fsica de los trabajadores o a la poblacin. Reportar de accidentes de trabajo, incidentes peligrosos y enfermedades profesionales con labores bajo tercerizacin. Reporte del centro mdico asistencial sobre enfermedades profesionales. Informe de hallazgos de carcter arqueolgico o histrico. Informe de Proyectos de Evaluacin Arqueolgica. Notificacin al capitn de Puerto de situaciones de emergencia durante el transporte de hidrocarburos por va fluvial. Informe a la Capitana de Puerto cuando en una nave o instalacin portuaria se produzca una descarga de hidrocarburos lquidos hacia aguas navegables peruanas que podran poner en peligro o contaminar el rea del puerto. Informe a la Capitana de Puertos sobre la ocurrencia de derrames, descargas u otros indicios de contaminacin. Informe al Capitn de Puerto de destino sobre el transporte de mercancas peligrosas. Reporte de Accidentes y Emergencias durante la operacin de transporte de materiales y residuos peligrosos. Presentacin del Certificado de revisin tcnica vigente, de un vehculo destinado al transporte de materiales y residuos peligrosos, con posterioridad a la ocurrencia de un accidente que haya afectado la estructura del vehculo, unidad de carga o equipamiento adherido al vehculo o unidad de carga. Informe por escrito a la Autoridad Portuaria Nacional sobre los daos a la salud de sus trabajadores. Declaracin Anual del Manejo de Residuos Slidos, Plan de Manejo de Residuos Slidos y Manifiesto de Residuos Slidos Peligrosos. Reporte de Monitoreo de efluentes y emisiones.

Perupetro como representante del Estado Peruano para la suscripcin de contratos de exploracin
y explotacin de hidrocarburos en el Per. MINEM como autoridad rectora del Sector Energa y Minas que aprueba los instrumentos de gestin ambiental para las actividades. MINSA como ente rector del sector salud. MTC como autoridad a cargo de la infraestructura vial, area y acutica y de la gestin de los servicios de transportes y comunicaciones. Minagri como autoridad a cargo del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la diversidad biolgica. IPEN como entidad a cargo de normar, promover, supervisar y desarrollar las actividades aplicativas de la Energa Nuclear, en especco sobre las actividades relacionadas con radiaciones ionizantes. ANA como ente rector y la mxima autoridad tcnico-normativa del Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos. SERNANP como ente rector del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado, a cargo de dirigir y establecer los criterios tcnicos y administrativos para la conservacin de ANP y cautelar el mantenimiento de la diversidad Biolgica. APN como autoridad encargada del Sistema Portuario Nacional, responsable de la coordinacin de los distintos actores pblicos o privados que participan en las actividades y servicios portuarios. Oefa en materia ambiental. Osinergmin en aspectos tcnico-legales de seguridad de las instalaciones. Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) en materia de seguridad y salud en el trabajo.

PERUPETRO

BANCO CENTRAL DE RESERVAS DEL PER

MINEM

MINSA

La multiplicidad de autoridades a las que se debe reportar informacin relacionada a las actividades, responde a que esta obligacin se desprende, tanto de lo establecido en las normas legales especcas para el sector de hidrocarburos, como tambin de aquellas normas de carcter transectorial que son aplicables por las caractersticas especcas del proyecto desarrollado. El sector energtico y, en especco, el sector hidrocarburos son dos de los ms regulados a nivel normativo en el Per; por lo que las empresas deben suministrar informacin a diferentes entidades. El nmero de entidades a las que este sector debe reportar, es bastante mayor en comparacin a otras actividades. As, por ejemplo, cuando se necesita contar con instalaciones de generacin elctrica para el desarrollo de la actividad, el titular de la operacin tiene la obligacin de cumplir aquellas disposiciones que regulan las actividades de electricidad y, por lo tanto, tiene que efectuar los reportes que dicho marco legal establezca. En el mismo sentido, cuando se cuenta con instalaciones portuarias ubicadas en zonas martimas o uviales, ser necesario efectuar reportes a las autoridades correspondientes. A continuacin se presenta un cuadro en el que se consideran los principales reportes en las diferentes etapas de las actividades de hidrocarburos:

MTPE

ANA

DICAPI

MTC

OEFA

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181

1.8. Vigilancia y Control Ciudadano


El artculo III del Ttulo Preliminar de la LGA, establece que toda persona tiene el derecho a participar responsablemente en los procesos de toma de decisiones, as como en la denicin y aplicacin de las polticas y medidas relativas al ambiente y sus componentes, que se adopten en cada uno de los niveles de gobierno. Es de precisar que la vigilancia ciudadana no sustituye, bajo ninguna circunstancia, a la autoridad competente en las acciones de scalizacin. Tambin se cuenta con Comisiones Ambientales Municipales 30, a travs de las cuales la participacin de la sociedad civil se ejerce, entre otros mecanismos, de la siguiente forma: Sesiones pblicas de consejo, cabildos, cabildos zonales y audiencias pblicas, con participacin de los rganos sociales de base. Mesas de concertacin, consejos de desarrollo, mesas de lderes, consejos juveniles y comits interdistritales, entre otros, con nes de planicacin. La gestin de proyectos a travs de organizaciones ambientales, comits de promocin econmica, comits de productores, asociaciones culturales, comits de salud, comits de educacin y gestin del hbitat y obras. La vigilancia, a travs de seguimientos de la calidad ambiental, intervencin de asociaciones de contribuyentes, usuarios y consumidores y de las rondas urbanas y/o campesinas, segn sea el caso. En lo que respecta a las actividades de hidrocarburos, como ya se indic antes, el Reglamento de Participacin Ciudadana estableci que toda persona tiene derecho a la participacin ciudadana y a manifestar su opinin, puntos de vista, recomendaciones u observaciones en los procesos de elaboracin y aplicacin de los instrumentos de gestin ambiental31. El Reglamento regula el Plan de Monitoreo y Vigilancia Ciudadana (PMVC), indicando que estar constituido por grupos de vigilancia ambiental y social que se encarguen de hacer seguimiento de las acciones del proyecto con un mayor impacto potencial. Asimismo, su implementacin correr a cuenta del Titular del proyecto y deber ser coordinado con las autoridades competentes del sector en las funciones de supervisin y scalizacin. En cuanto a los documentos generados por estas actividades, estos sern remitidos peridicamente al Oefa, DGAAE y a la OGGS, para que estas instituciones procedan en el marco de sus competencias. No obstante, cabe sealar que el PMVC deber contar con un Reglamento Interno elaborado por el titular del proyecto en coordinacin con la poblacin involucrada, a n de que las actividades de monitoreo y vigilancia se realicen de forma organizada. Los representantes del PMVC, previa coordinacin, acompaarn, en calidad de observadores, a la empresa y a las autoridades encargadas de la supervisin de la calidad ambiental y de la scalizacin de las actividades de hidrocarburos. Tambin participan en el proceso de monitoreo de las acciones del proyecto y de los seguimientos que realicen sobre el cumplimiento de las normas ambientales y los compromisos asumidos en el Estudio Ambiental.

1.9. El Desarrollo de las Actividades y la Fiscalizacin


La funcin scalizadora, tambin llamada de control, vigilancia e, incluso, inspeccin, constituye un instrumento tradicional a travs del cual se busca lograr el cumplimiento de las normas. La nalidad de esta funcin es, tambin, garantizar la permanente adecuacin de la actividad sujeta a control a las determinaciones u obligaciones legales; as como aquellas establecidas en los ttulos habilitantes 32, instrumentos de gestin ambiental, mandatos y disposiciones de las autoridades competentes. Las obligaciones o requerimientos a que se encuentran sujetas las actividades de hidrocarburos se pueden organizar en funcin a la materia o aspecto que stas regulan. As, tenemos los siguientes grupos:

Grco 19 - III:

Obligaciones en el sector hidrocarburos

Proteccin y conservacin del ambiente

OBLIGACIONES Regulaciones tcnicas, de calidad, seguridad y eficiencia en la prestacin de los servicios de hidrocarburos

Seguridad y salud en el trabajo

A excepcin de las obligaciones sobre seguridad y salud en el trabajo, y proteccin y conservacin del ambiente, las cuales tienen un carcter transversal y se aplican indistintamente a todas las actividades de hidrocarburos; las obligaciones relativas a aspectos tcnicos, de calidad, seguridad y eciencia pueden diversicarse segn el tipo de actividad que stas regulan. As, encontramos reglamentaciones especcas para exploracin y explotacin, almacenamiento, transporte, comercializacin, distribucin, entre otros.

Las Comisiones Ambientales Municipales son las instancias de gestin ambiental, encargadas de coordinar y concertar la poltica ambiental municipal. Promueven el dilogo y el acuerdo entre los sectores pblico y privado. Articulan sus polticas ambientales con las Comisiones Ambientales Regionales y el CONAM (Numeral 25.1 del artculo 25 de la Ley N. 28245, Ley marco del sistema nacional de gestin ambiental. 31 Numeral 4.3 del artculo 4 de la Resolucin Ministerial N. 571-2008-MEM-DM.
30

32

FERNNDEZ RAMOS, Severiano. La actividad administrativa de inspeccin. El rgimen jurdico general de la funcin inspectora. Editorial Comares, Granada, 2002, p. 12.

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183

1.9.1. Autoridades competentes


Actualmente, la funcin scalizadora de las actividades hidrocarburferas se encuentra distribuida entre diferentes rganos de la Administracin Pblica, considerando el grupo de obligaciones objeto de scalizacin. El esquema institucional vigente es el que sigue:

1.9.2. Fiscalizacin Ambiental a) Autoridad competente y funciones


A travs de la Segunda Disposicin Complementaria Final del Decreto Legislativo N. 1013, se cre el Oefa como organismo pblico tcnico especializado, adscrito al MINAM y encargado de la scalizacin, la supervisin, el control y la sancin en materia ambiental. La Primera Disposicin Complementaria Final de la Ley N. 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, estableci que, mediante Decreto Supremo refrendado por los Sectores involucrados, se deniran las entidades cuyas funciones de evaluacin, supervisin, scalizacin, control y sancin en materia ambiental seran asumidas por el Oefa, as como el cronograma para la transferencia correspondiente. En ese sentido, mediante la Resolucin de Consejo Directivo N. 001-2011-OEFA/CD, se transrieron las funciones de supervisin, scalizacin y sancin ambiental en materia de hidrocarburos del Osinergmin al Oefa, por lo que a partir del 04 de marzo de 2011 el Oefa es el organismo scalizador en materia ambiental del subsector hidrocarburos.

Cuadro 12 - III:

Autoridades competentes para la scalizacin en el Subsector hidrocarburos

ORGANISMO DE EVALUACIN Y FISCALIZACIN AMBIENTAL


Funciones: Evaluacin, supervisin, fiscalizacin, sancin y aplicacin de incentivos en materia ambiental. Unidades orgnicas responsables: Direccin de Evaluacin, Direccin de Supervisin, Direccin de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de Incentivos, Tribunal de Fiscalizacin Ambiental.

ORGANISMO SUPERVISOR DE LA INVERSIN EN ENERGA Y MINERA


Funciones: Supervisin, fiscalizacin y sancin de regulaciones tcnicas y de seguridad en las instalaciones. Unidades orgnicas responsables: Gerencia de Fiscalizacin de Hidrocarburos Lquidos, Gerencia de Fiscalizacin de Gas Natural, Oficinas Macro Regionales de Osinergmin en hidrocarburos lquidos y Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de Energa y Minera.

b) Procedimiento de Supervisin
El Reglamento de Supervisin Directa del Oefa, aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N. 007-2013-OEFA/CD, establece los criterios, modalidades y procedimientos aplicables al ejercicio de la funcin de supervisin directa a cargo del Oefa, la cual se ejerce en funcin de los siguientes criterios:

MINISTERIO DEL TRABAJO Y PROMOCIN DEL EMPLEO


Funciones: Supervisin, fiscalizacin y sancin en materia de seguridad y salud en el trabajo. Unidad Competente: Direccin Regional de Trabajo y Promocin del Empleo de Lima Metropolitana, Direccin General de Inspeccin del Trabajo, Gobiernos Regionales, Superintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral y el Tribunal de Fiscalizacin Laboral.

i) En funcin a la programacin:

Regular: Supervisin programada en el Plan Anual de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental

PERUPETRO S.A.
Funciones: Supervisar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los Contratos de Exploracin y/o Explotacin de Hidrocarburos, as como los convenios de evaluacin tcnica. Unidad Competente: Direccin de Evaluacin, Direccin de Supervisin, Direccin de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de Incentivos, Tribunal de Fiscalizacin Ambiental.

PLANEFA, que comprende la vericacin de las obligaciones ambientales scalizables del administrado. Especial: Supervisin no programada orientada a la vericacin de obligaciones ambientales especcas debido a circunstancias tales como: actividades informales o ilegales, accidentes, incendios, explosiones, derrames, derrumbes, denuncias, etc.

ii) En funcin al lugar:

En campo: Se realiza dentro o en las reas de inuencia de la actividad a cargo del administrado.

Esta supervisin involucra tambin una etapa de revisin documental. Documental: No se realiza en las instalaciones del administrado y consiste en el anlisis de informacin documental relevante correspondiente a la actividad desarrollada por el administrado.

Cabe acotar que, adems de las citadas entidades, existen otros organismos pblicos encargados de supervisar el cumplimiento de normas sectoriales especcas tales como la ANA, SERNANP, MTC, Sucamec, SUTRAN, entre otros. Para los efectos del presente documento, se considera la labor supervisora y scalizadora a cargo del Oefa, Osinergmin y el MTPE.

Realizada la supervisin, en caso que el supervisor considere que ha identicado hallazgos que conguran infracciones administrativas relevantes o que requieran el dictado de un mandato de carcter particular o medidas preventivas, ste elabora y remite a la Direccin de Supervisin un Reporte Preliminar de las Acciones de Supervisin, con el propsito de que se disponga la elaboracin del Informe Tcnico Acusatorio (ITA) y se dicte el mandato o medida preventiva que corresponda. Los resultados de la supervisin constan en el Informe de Supervisin Directa, el cual es noticado al supervisado a travs del Reporte del Informe de Supervisin Directa para el Administrado Supervisado.

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c) Procedimientos especiales
En el marco de la funcin normativa del Oefa, prevista en el literal a) del numeral 11.2 del artculo 11 de la Ley N. 29325, dicha entidad se encuentra facultada a dictar reglamentos y normas de carcter general que resulten necesarias para garantizar el ejercicio de las tareas de scalizacin; as como las que estn dirigidas a lograr la vericacin del cumplimiento de las obligaciones ambientales a cargo de los sujetos que realizan actividades bajo su mbito de competencia. En ese sentido, a travs de la Resolucin de Consejo Directivo N. 026-2013-OEFA-CD, se aprob el Reglamento Especial de Supervisin Directa para la Terminacin de Actividades bajo el mbito de competencia del Oefa; el mismo que establece reglas especiales aplicables a las labores de supervisin de actividades en etapa de cierre, abandono o cese. A continuacin se muestra un esquema del procedimiento de supervisin directa 33:

d) Procedimiento Administrativo Sancionador


El Procedimiento Administrativo Sancionador del Oefa vigente es el aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N. 012-2012-OEFA-CD. Este procedimiento tiene como propsito investigar y determinar las infracciones administrativas en el mbito de competencia del Oefa, as como imponer las sanciones y dictar las medidas cautelares y correctivas correspondientes. De acuerdo al artculo 6 del Reglamento aprobado por Resolucin N. 012-2012-OEFA-CD, las autoridades del procedimiento administrativo sancionador son las siguientes:

Cuadro 13 - III:

Procedimiento Administrativo Sancionador para el subsector hidrocarburos (DGFA)


DENOMINACIN
Autoridad Acusadora

FUNCIN
Presenta el ITA, pudiendo apersonarse al procedimiento para sustentar dicho informe en la Audiencia de Informe Oral. Realiza la imputacin de cargos, solicita el dictado de medidas cautelares, desarrolla las labores de instruccin y actuacin de pruebas durante la investigacin en primera instancia, y formula la correspondiente propuesta de resolucin Impone sanciones y medidas correctivas, y resuelve el recurso de reconsideracin Resuelve el recurso de apelacin y quejas por defectos de tramitacin Dicta las medidas cautelares antes o despus del inicio del procedimiento administrativo sancionador

UNIDAD
DS

Grco 20 - III:

Procedimiento de supervisin directa

Se genera cuando se identifican hallazgos que configuran infracciones relevantes que ameritan el inicio de un procedimiento sancionar o el dictadode mandatos o medidas preventivas.

No requiere la emisin previa del Reporte. Debe contener el Acta de Supervisin, identificar las instalaciones supervisadas, matriz de verificacin, recomendaciones de la supervisin, verificacin de cumplimiento de medidas administrativas y recomendaciones anteriores, etc.

Autoridad Instructora

DFSAI

Presuncin de Veracidad ACTA DE SUPERVISIN DIRECTA REPORTE PRELIMINAR DE LAS ACCIONES DE SUPERVISIN INFORME DE SUPERVISIN DIRECTA Documento pblico Informacin confidencial

Autoridad Decisora

DFSAI Tribunal de Fiscalizacin Ambiental Presidencia del Consejo Directivo

Art. 156 Ley N. 27444

Informacin confidencial Direccin de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de Incentivos INFORME TCNICO ACUSATORIO REPORTE DEL INFORME DE SUPERVISIN DIRECTA PARA EL ADMINISTRADO SUPERVISADO

Se han regulado las etapas: instructiva, resolutiva y recursiva.

rgano de lnea encargado de evaluar las imputaciones contenidas en el Informe Tcnico Acusatorio e iniciar el procedimiento sancionador. Puede estimar o desestimar las imputaciones propuestas en el Informe y agregar las que considere pertinentes.

Puede elaborarse a partir de un Reporte Preliminar y sin un Informe de Supervisin aprobado, en caso de verificarse infracciones sancionables o incumplimiento de medidas administrativas que ameritan el inicio de un procedimiento sancionador. Incluye medios probatorios, identificacin de obligaciones incumplidas y apersonamiento de la Direccin de Supervisin al sancionador, cuando lo estime pertienente.

A travs del mismo se informa al administrado los resultados de la supervisin: i) infracciones sancionables que ameritan un procedimiento sancionar y, ii) recomendaciones para subsanar los hallazgos de infracciones de menor trascendencia.

33

Elaboracin propia.

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Grco 21 - III:
34

e) Medidas Administrativas y Sanciones aplicables


En ejercicio de sus funciones de supervisin, scalizacin y sancin, el Oefa puede dictar medidas administrativas tales como: medidas preventivas, mandatos de carcter particular, medidas cautelares, medidas correctivas y sanciones pecuniarias.
Actuaciones probatorias complementarias

Promedio de produccin scalizada de LGN34

Detectan indicios de incumplimientos de obligaciones fiscalizables, la DS remite a DFSAI un Informe Tcnico acusatorio recomendando el inicio del PAS

SUPERVISIN DIRECTA

A continuacin se muestra el tipo de medida administrativa, las sanciones aplicables, as como el contenido que pueden tener las mismas de acuerdo a lo previsto en la Ley N. 29325 y la Ley N. 28611:

Cuadro 14 - III:

Cuadro de medidas administrativas y sanciones aplicables


Inicio de Oficio del PAS Descargos Actuaciones probatorias Propuesta de resolucin Resolucin de primera instancia

MEDIDA ADMINISTRATIVA

TIPOS DE MEDIDA
No se ha determinado una tipologa especfica. El tipo de medida se determinar en funcin a la situacin de peligro o riesgo que se pretende conjurar. No se ha determinado una tipologa especfica. El tipo de medida se determinar considerando el objetivo definido por la autoridad.

RGANO COMPETENTE

Medidas Preventivas
Sancin Resolucin de imputacin de cargos a) Hecho imputados. b) Calificacin de las infracciones aplicables. c) Autoridad competente d) Norma atributiva de la competencia. e) Informe Tcnico Acusatorio Medidas Correctivas Archivo

DS

Audiencia de informe oral

Mandatos de carcter particular

MEDIDAS ADMINISTRATRIVAS

Medidas Cautelares
ETAPA RESOLUTIVA

ETAPA DE INSTRUCCIN

Decomiso. El cese o restriccin condicionada de la actividad. El retiro, tratamiento, almacenamiento o destruccin de materiales, sustancias o infraestructura. El cierre parcial o total del local o establecimiento. Otras que se sean necesarias. Decomiso. Paralizacin, cese o restriccin de la actividad. Retiro, tratamiento, almacenamiento o destruccin de materiales, sustancias o infraestructura. Cierre parcial o total del local o establecimiento. Obligacin de restaurar, rehabilitar o reparar la situacin alterada y, de no ser posible, compensarla en trminos ambientales y/o econmicos. Cursos de capacitacin ambiental. Adopcin de medidas de mitigacin del riesgo o dao. Imposicin de obligaciones compensatorias. Procesos de adecuacin. Otras que se consideren necesarias. Amonestacin. Multa no mayor de 30,000 UIT. Decomiso, temporal o definitivo, de los objetos, instrumentos, artefactos o sustancias empleados para la comisin de la infraccin. Paralizacin o restriccin de la actividad causante de la infraccin. Suspensin o cancelacin del permiso, licencia, concesin o cualquier otra autorizacin, segn sea el caso. Clausura parcial o total, temporal o definitiva, del local o establecimiento donde se lleve a cabo la actividad que ha generado la infraccin.

Presidencia del Consejo Directivo

Resolucin de primera instancia

Recurso de reconsideracin

Resolucin de primera instancia

Actuaciones probatorias complementarias

Requisito: Adjuntar nueva prueba

Fundado Infundado

Medidas Correctivas
Recurso de apelacin Resolucin final
Fundado Infundado Nulidad de oficio

DFSAI

Sustento en diferente interpretacin de la prueba producida o cuestiones de puro derecho

ETAPA RECURSIVA

Sanciones

34

Elaboracin propia.

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A travs de la Ley N. 30011 se modic la Ley N. 29325, introduciendo el artculo 20-A que regula de manera particular la capacidad de ejecucin de las resoluciones de primera o segunda instancia administrativa, referidas a la imposicin de sanciones emitidas por los rganos competentes del Oefa. Dicha disposicin establece que la sola presentacin de una demanda contencioso-administrativa, de amparo u otra, no interrumpe, ni suspende el procedimiento de ejecucin coactiva de dichas resoluciones. De esta manera, se establece un rgimen discriminatorio para las empresas de hidrocarburos, al aplicarse un sistema distinto al que opera para las empresas que estn sujetas a la scalizacin de otras autoridades, incluso en materias ambientales, pudiendo tambin tener carcter conscatorio. Esta norma tambin eleva el tope de las multas ambientales a 30,000 UIT.

b) Procedimiento de Supervisin
Las reglas aplicables al ejercicio de la funcin supervisora del Osinergmin se encuentran previstas en el Reglamento de Supervisin y Fiscalizacin de las Actividades Energticas y Mineras de Osinergmin, aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N. 171-2013-OS-CD. Los tipos de Supervisin y Fiscalizacin previstos son los siguientes:

Cuadro 16 - III:

Procedimientos de supervisin de Osinergmin


OPERATIVA Tiene como propsito emitir un informe tcnico favorable o para efectuar una evaluacin tcnica sobre el proyecto de instalacin o modificacin de instalaciones, establecimientos o unidades, previamente al inicio de actividades, a fin de verificar si se cumplen las condiciones tcnicas y de seguridad u otras obligaciones previstas en la normativa, as como las asumidas contractualmente por el Agente Supervisado o derivadas de disposiciones administrativas Tipos de Supervisin EN CAMPO Se realiza de acuerdo al Programa Anual de Supervisin aprobado por Osinergmin, a fin de verificar el cumplimiento de las condiciones de operacin dispuestas por la normativa vigente, as como las asumidas contractualmente por el Agente Supervisado, o derivadas de disposiciones administrativas ESPECIAL

1.9.3. Fiscalizacin de aspectos tcnicos a) mbito de competencia y funciones del Osinergmin


De acuerdo al artculo 3 de la Ley N. 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversin Privada en los Servicios Pblicos, y en concordancia con el artculo 20 del Reglamento General del Osinergmin, aprobado por Decreto Supremo N. 54-2001-PCM, el Osinergmin ejerce la funcin supervisora, reguladora, normativa, scalizadora o sancionadora, de solucin de controversias y solucin de reclamos en el sector energa. En particular, respecto de las actividades de hidrocarburos, ejerce las funciones relativas a la scalizacin de la seguridad de las instalaciones y operaciones que se realizan. A continuacin se describen las competencias del Osinergmin:

Cuadro 15 - III:
FUNCIN

Competencias de Osinergmin
ALCANCES
Vericar el cumplimiento de las obligaciones legales, tcnicas y aquellas derivadas de los contratos de concesin, as como los mandatos o disposiciones dictadas por el Osinergmin y en general toda obligacin a cargo de las empresas o personas que realizan actividades sujetas a su competencia. Como parte de la funcin supervisora, el Osinergmin verica los niveles de calidad, seguridad y eciencia en la prestacin de los servicios de hidrocarburos, incluyendo las relaciones de las empresas con los usuarios y el cumplimiento de las obligaciones de cobertura y expansin del servicio.

RGANO COMPETENTE

Funcin Supervisora

Gerencia de Fiscalizacin de Hidrocarburos Lquidos Gerencia de Fiscalizacin de GN

Se realiza cuando sea necesario efectuar a fin de comprobar si ciertas caractersticas de la operacin, instalacin, equipamiento o conducta de los Agentes Supervisados tienen las condiciones tcnicas o de seguridad requeridas por la normativa, as como las asumidas contractualmente o de disposiciones administrativas. Comprende las acciones de supervisin derivadas de accidentes, emergencias, aquellas que deriven de denuncias, u otras imprevistas que pudieran surgir.

Funcin Fiscalizadora

Permite imponer sanciones por el incumplimiento de las obligaciones legales, tcnicas y aquellas derivadas de los contratos de concesin, as como de las disposiciones reguladoras y/o normativas dictadas por Osinergmin.

Gerencia de Fiscalizacin de Hidrocarburos Lquidos Gerencia de Fiscalizacin de GN Ocinas Macro Regionales de Osinergmin en hidrocarburos lquidos

Funcin normativa

Dictar, de manera exclusiva y dentro de su mbito de competencia, reglamentos y normas de carcter general. Estos reglamentos y normas podrn denir los derechos y obligaciones de los sujetos que realizan actividades bajo su mbito de competencia. Esta funcin comprende tambin la facultad de dictar mandatos y normas de carcter particular. La funcin normativa de Osinergmin no comprende aquella que le corresponde de acuerdo a Ley al MINEM, como responsable del SECTOR ENERGA. Consejo Directivo

Al igual que lo regulado en materia de scalizacin ambiental, la supervisin se realiza a travs de Empresas Supervisoras, las que, como resultado de su labor, deben levantar el Acta de Supervisin al nalizar el trabajo en campo. Luego, elaboran y presentan al Osinergmin el respectivo Informe de Supervisin, el mismo que debe contener una descripcin detallada de los hechos constatados, que evidencien el cumplimiento o acrediten el incumplimiento de la normativa o de las disposiciones contractuales materia de supervisin.

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Por otro lado, en funcin de lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley N. 27699, el Consejo Directivo del Osinergmin ha aprobado una multiplicidad de procedimientos administrativos especiales que norman los procesos administrativos vinculados, entre otras, con la funcin scalizadora y sancionadora. Dentro de dichos procedimientos, entre otros, tenemos los siguientes:

c) Procedimiento Administrativo Sancionador


El Procedimiento Administrativo Sancionador del Osinergmin vigente a la fecha es el aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N. 272-2012-OS-CD, el cual establece como las autoridades competentes para el procedimiento administrativo sancionador, a las siguientes:

Cuadro 17 - III:

Procedimientos Administrativos especiales aprobados por Osinergmin


HIDROCARBUROS LQUIDOS

Cuadro 18 - III:

Procedimiento Administrativo Sancionador de Osinergmin


DENOMINACIN
Resolucin de Consejo Directivo N. 0562-2002-OS-CD Resolucin de Consejo Directivo N. 204-2006-OS-CD Resolucin de Consejo Directivo N. 400-2006-OS-CD Resolucin de Consejo Directivo N. 302-2008-OS-CD Resolucin de Consejo Directivo N. 086-2012-OS-CD Procedimiento para la entrega de informacin relativa a comercializacin en el Subsector Hidrocarburos Procedimiento de Declaraciones Juradas de Cumplimiento de Obligaciones relativas a las Condiciones Tcnicas, de Seguridad y de Medio Ambiente de las Unidades Supervisadas PDJ Procedimientos para el Control Metrolgico en Grifos y Estaciones de Servicios y para el Control de Calidad de los Combustibles Lquidos y Otros Productos Derivados de los Hidrocarburos Procedimiento de Control de Calidad del GLP (GLP)
rgano Instructor y Sancionador

ALCANCES
Procedimientos administrativos sancionadores que se inicien a cualquiera de los agentes que realicen actividades de exploracin, explotacin, procesamiento, refinacin, almacenamiento, transporte, distribucin o comercializacin de Hidrocarburos que se encuentran bajo la competencia de la citada gerencia, con excepcin de las materias de competencia de las Oficina Macro Regionales, entre otros. Ver detalle en el artculo 1A de la Resolucin N. 642-2007-OS-CD Procedimientos administrativos sancionadores que se inicien por incumplimiento de las normas relativas a la presentacin de informacin, regulacin de tarifas, aspectos tcnicos, aspectos de seguridad y prestacin de servicios, en el Sistema de Distribucin de GN por Redes o Ductos, etc.; incumplimiento de las normas relacionadas con las autorizaciones y registros que se deben obtener para construir, operar, ejecutar, modificar y/o ampliar las instalaciones y actividades antes mencionadas.

UNIDAD

Gerencia de Fiscalizacin en Hidrocarburos Lquidos

Oficinas Macro Regionales del Osinergmin

Procedimiento de Calificacin de Solicitudes de Caso Fortuito o Fuerza Mayor

GN
Resolucin de Consejo Directivo N. 754-2007-OS/CD Resolucin de Consejo Directivo N. 678-2008-OS/CD Resolucin de Consejo Directivo N. 190-2009-OS/CD Resolucin de Consejo Directivo N. 204-2009-OS/CD Procedimiento de Supervisin y Fiscalizacin del Cumplimiento de las Normas referidas a los procedimientos de clculo para la determinacin de la Viabilidad Tcnica Econmica de nuevos suministros de GN considerados obras de magnitud Procedimiento para la presentacin de informacin sobre servidumbres para la construccin y operacin de Ductos de Transporte de Hidrocarburos Procedimiento para la presentacin de informacin sobre servidumbres para la construccin y operacin de Ductos de Transporte de Hidrocarburos Procedimiento para la toma de registros de distancias de seguridad en la construccin de ductos de GN y de LGN
rgano de Segunda Instancia

Gerencia de Fiscalizacin de Gas Natural

Resuelve el recurso de apelacin y quejas por defectos de tramitacin

Consejo Directivo

La resolucin que emite el Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de Energa y Minera (TASTEM) agota la va administrativa.

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De acuerdo a los artculos 12, 34, 35, 38 y 39 del Reglamento aprobado por Resolucin del Consejo Directivo N. 272-2012-OS-CD, las medidas administrativas y sanciones aplicables por el Osinergmin en el marco de su potestad sancionadora son las siguientes:

1.9.4. Fiscalizacin en materia de seguridad y salud en el trabajo a) Autoridades competentes


A travs de la Segunda Disposicin Complementaria y Final de la Ley N. 29783, y precisada mediante Ley N. 29901 y Decreto Supremo N. 009-2012-TR, el Osinergmin transri al MTPE las funciones de supervisin, scalizacin y sancin en materia de seguridad y salud en el trabajo en los subsectores minera, electricidad e hidrocarburos. De acuerdo a la Primera Disposicin Complementaria Final del Decreto Supremo N. 009-2012-TR, los rganos competentes del MTPE para el ejercicio de las funciones de supervisin, scalizacin y sancin transferidas son:

Cuadro 19 - III:

Medidas Administrativas y Sanciones aplicables por Osinergmin

MEDIDA ADMINISTRATIVA
Medidas de Seguridad

TIPOS DE MEDIDA
Retiro de instalaciones y accesorios. Inmovilizacin de bienes. Decomiso de bienes. Paralizacin de obras. Suspensin de actividades, lo que incluye, de ser el caso, el cierre temporal del establecimiento, as como el internamiento temporal de vehculos. Clausura, lo que incluye, de ser el caso, el cierre de establecimiento as como el internamiento definitivo de vehculos. El listado de medidas correctivas es enunciativo y no limitativo. Retiro de instalaciones y accesorios. Inmovilizacin de bienes. Decomiso de bienes. Paralizacin temporal de obras. Suspensin de actividades, lo que incluye, de ser el caso, el cierre temporal del establecimiento, as como el internamiento temporal de Otras que disponga el rgano Sancionador, o las instancias o funcionarios en quien se haya delegado la facultad de dictar las medidas cautelares. No hay una tipologa especfica, es determinado por la autoridad Amonestacin Multa Decomiso Cierre y/o clausura de establecimientos o instalaciones Retiro de equipos, instalaciones y/o accesorios Suspensin de actividades Paralizacin de obras Internamiento de vehculos Otras que establezca la Escala de Multas y Sanciones

Cuadro 20 - III:

Autoridades competentes para la Fiscalizacin en materia de Seguridad y Salud en el trabajo


RGANO
Direccin Regional de Trabajo y Promocin del Empleo de Lima Metropolitana Direccin General de Inspeccin del Trabajo

FUNCIN
Supervisar, fiscalizar y sancionar el incumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo de las actividades de energa y minas en el mbito nacional

Medidas Correctivas

Expide las rdenes de inspeccin sobre las materias transferidas

Medidas Cautelares

Sin perjuicio de ello, cabe resaltar que, mediante la Ley N. 29981, se cre la Superintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral SUNAFIL como rgano encargado de ejercer las facultades de inspeccin descritas en el artculo 3 de la Ley N. 28806 en el mbito nacional. Esta institucin cumple el rol de autoridad central y ente rector del Sistema de Inspeccin del Trabajo, de conformidad con las polticas y planes nacionales y sectoriales, as como con las polticas institucionales y los lineamientos tcnicos del MTPE. Las autoridades competentes dentro del procedimiento sancionador son:

Mandatos

SUNAFIL, que acta como rgano de primera y segunda instancia. Los gobiernos regionales, por intermedio de los rganos competentes en materia de inspeccin y El Tribunal de Fiscalizacin Laboral, resuelve, con carcter excepcional y sobre todo el territorio
nacional, los recursos de revisin. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalizacin Laboral, agotan con su pronunciamiento la va administrativa. Las infracciones detectadas son sancionadas con una multa mxima de: de acuerdo a su competencia, como primera y segunda instancia.

Sanciones

200 UIT en caso de infracciones muy graves. 100 UIT en caso de infracciones graves. 50 UIT en caso de infracciones leves.

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1.10. Balance de la regulacin normativa


De acuerdo a lo mencionado lneas arriba, a continuacin resaltamos 10 deciencias de la gestin ambiental actual que determinan la existencia de fuertes obstculos a la inversin en el pas: 1. Mltiples autorizaciones, licencias y permisos: existen entre 80 y 100, regulados en funcin de las caractersticas de cada proyecto o el lugar donde se localiza. En muchos casos, debe tramitarse ms de un permiso, autorizacin o licencia, por lo que el nmero de trmites para un solo proyecto de inversin puede oscilar entre 200 y 400. Esto, sin contar con la cantidad de aos que toma obtener estos documentos. 2. Obligaciones desarticuladas: son las que estn establecidas en normas de diversa naturaleza, incluso duplicadas e inconexas. En algunos casos, se establecen obligaciones en normas de menor jerarqua sin un amparo legal; mientras que un mismo requerimiento est legislado en varias normas y debe recibir la conformidad o aprobacin de una gran cantidad de autoridades a travs de distintos procedimientos. Este es el caso de los Planes de Contingencia que son aprobados como parte del Estudio Ambiental por el MINEM, aprobados luego por el Osinergmin; y que son requeridos de manera diferenciada en la legislacin de residuos slidos, en la de salud y seguridad en el trabajo, en la ley de planes de contingencia, entre otros. 3. Excesiva discrecionalidad: Las obligaciones ambientales son en muchos casos genricas e imprecisas, dado que establecen pocos criterios tcnicos, utilizando, en cambio, frmulas que encierran un fuerte nivel de subjetividad, como: manejo adecuado, impacto leve, moderado o signicativo, uso eciente, dao potencial, actividad riesgosa, cumplir oportunamente, a criterio de la autoridad, cuando lo considere conveniente, entre otros. De esta manera, se conere un importante nivel de discrecionalidad al funcionario pblico que evala los estudios ambientales e incluso al scalizador, generando nuevamente gran inseguridad jurdica. Adems, muchas de estas obligaciones son requeridas a las actividades de hidrocarburos pero, en la prctica, no son exigidas, ni scalizadas para muchas otras actividades econmicas, incluso de gran envergadura. 4. Criterios divergentes: a la discrecionalidad se suma que los criterios de interpretacin de las normas no estn institucionalizados y son determinados por cada evaluador al que se le asigna un expediente; lo cual origina una importante variacin de criterios segn el evaluador asignado e incluso de un expediente a otro, afectando la predictibilidad y seguridad jurdica. Esto conlleva a que se hagan requerimientos de obligaciones muy dispares para situaciones similares. Por ejemplo: distorsiones en trminos de competitividad de las empresas; cargas desproporcionadas o sobredimensionadas por obedecer a patrones generales y no los que corresponden especcamente a un proyecto en particular; emisin de mltiples opiniones, en algunos casos contrapuestas, que son trasladadas a la empresa titular del proyecto, sin un ltro o evaluacin de la autoridad a cargo del procedimiento administrativo. 5. Inconsistencia al emitir opiniones tcnicas y permisos posteriores: algunos de los permisos regulados estn a cargo de autoridades que emiten opinin tcnica previa durante la evaluacin del estudio ambiental (vertimientos, plan de contingencia, colecta o investigacin de ora y fauna, etc.). Sin embargo, luego, cuando la misma autoridad otorga posteriormente las licencias y permisos a su cargo, puede emitir observaciones o pronunciamientos divergentes y basados en criterios distintos de los considerados al opinar durante la evaluacin del estudio ambiental, lo cual nuevamente, afecta la seguridad jurdica y la predictibilidad. Esta falta de unidad de criterios puede agravar la situacin del administrado, ya que el cambio de criterio de una autoridad puede ocasionarle retrasos en otros permisos relacionados que son otorgados por otra autoridad.

6. Incumplimiento de plazos: Adicionalmente a lo sealado, tambin constituye un fuerte desincentivo, la falta de predictibilidad respecto del manejo de los plazos de los procedimientos de licencias y permisos. Esto, porque usualmente no se cumplen los plazos legalmente establecidos en los TUPA de las autoridades y estos se pueden prolongar de manera impredecible, afectando a la planicacin de los proyectos y generando fuertes prdidas econmicas por el inicio tardo de las actividades. Muchos procedimientos constituyen requerimientos enlazados o sucesivos, por lo que debe esperarse que concluya el que es pre-requisito para poder iniciar el siguiente y, en algunos casos como la evaluacin ambiental, se han registrado plazos de hasta 2 y 3 aos para que sean aprobados. 7. Subjetividad en la determinacin de los estudios ambientales: si bien el Anexo 6 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM establece el tipo de estudio ambiental que corresponde a cada actividad de hidrocarburos, la generalidad de algunos de los supuestos y los vacos de esta tabla, acarrean a que, en la prctica, se aprecie una fuerte diversidad de requerimientos. Esto conlleva a que algunas empresas tengan que tramitar estudios ambientales para algunas actividades, mientras que otras se ven exceptuadas de tramitarlos o lo hacen mediante simples consultas. Conforme a lo desarrollado ms adelante, es importante que, bajo el principio de signicancia ambiental previsto en la Ley del SEIA y su Reglamento, al determinar los estudios ambientales que corresponden a aquellas actividades no contempladas en el Anexo 6, se identiquen los impactos reales de los proyectos y no se utilicen criterios subjetivos ajenos a lo dispuesto en dichas normas. 8. Divergencias en las lneas base y la valoracin ambiental: en una misma cuenca, las condiciones ambientales pueden ser descritas y valoradas de tantas maneras como proyectos de inversin se hayan evaluado y autoridades hayan participado. E incluso, un mismo titular puede tener tantas lneas base como estudios ambientales le hayan sido aprobados. Esto, con el agravante de que la reglamentacin ambiental actual establece, sin sustento tcnico o legal alguno, un plazo de 5 aos de vigencia de la lnea base, ocasionando que se deba tomar nuevamente informacin sobre componentes plenamente caracterizados. En realidad, lo ideal sera que se tome informacin de lnea base para aquellos componentes no estudiados y que requieran ser estudiados; o que el administrado deba caracterizarla de nuevo slo cundo su lnea base ha perdido vigencia. Esto genera distorsiones y amerita un replanteo de la regulacin de la lnea base. 9. Multiplicidad de reportes: la normatividad vigente establece entre 70 y 90 reportes que deben ser remitidos ante diversas autoridades, con distinta frecuencia y que, incluso, deben contener informacin con la que ya cuentan las autoridades, duplicando, en el mejor de los casos, la informacin que se entrega. Esto es injusticado y agrava ms las cargas administrativas impuestas a las actividades de hidrocarburos. Estos reportes, mucho de ellos voluminosos, deben ser presentados de forma impresa, lo que ocasiona, adems, una huella ecolgica que no ha sido medida adecuadamente. 10. Subjetividad en la Fiscalizacin: Muchos de los procedimientos sancionadores se basan en incumplimientos de responsabilidades genricas y no en una tipicacin especca que respete los principios de legalidad, verdad material, tipicidad y seguridad jurdica. Esto, con el agravante de que los rangos de las sanciones establecidas son desproporcionados y varan signicativamente pudiendo oscilar entre 50 y 1,000 UIT o entre 100 y 10,000 UIT para infracciones similares, las cuales podran ser incrementadas hasta 30,000 UIT de acuerdo con la Ley N. 30011. Adems, esta ley ha establecido un rgimen de cobranza coactiva discriminatorio, conscatorio y que atenta contra el derecho de tutela jurisdiccional efectiva.

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Como resultado de la evaluacin de la legislacin aplicable a las actividades de hidrocarburos y de la gestin pblica en torno a estas actividades, se considera imprescindible adoptar, en el corto plazo, decisiones de poltica y regulacin sobre los cinco aspectos importantes que se resean a continuacin, respecto de los cuales se debe priorizar un debate tcnico y responsable:

2.1. Sobre el otorgamiento de derechos en materia de hidrocarburos

SECCIN 2 APORTES PARA EL MEJORAMIENTO DE LA REGULACIN DEL SECTOR HIDROCARBUROS

2.1.1. El acceso al recurso hidrocarburfero tambin est sujeto a la Consulta Previa, la cual obedece a un mandato internacional y de regulacin interna que, sin embargo, como es de pblico conocimiento, carece de una posicin gubernamental nica en los 3 niveles de gobierno, lo cual genera incertidumbre, multiplicidad de criterios y falsas expectativas en la poblacin; adems de la posibilidad de generar la vulneracin de los propios derechos colectivos de los pueblos indgenas, cuando realmente corresponda su tutela. Deben precisarse los criterios de procedencia de la consulta previa, priorizando su aplicacin en torno a: i) nuevas medidas normativas y administrativas, que no mermen la estabilidad de los proyectos de inversin en curso; ii) la posible afectacin de los reales derechos colectivos de las poblaciones que por sus caractersticas particulares deben ser consideradas como indgenas; iii) la delimitacin del alcance del proceso de consulta en torno a dichos derechos colectivos, estableciendo medidas que eviten la ideologizacin de estos procesos o la consideracin de intereses particulares ajenos a tales derechos colectivos; iv) una estrategia de implementacin efectiva de los acuerdos que se adopten, estableciendo condiciones de predictibilidad, respeto a los derechos adquiridos y seguridad jurdica; y, v) la clara diferenciacin y articulacin de la consulta previa, con los procesos de participacin ciudadana que se vienen aplicando en relacin a los procedimientos regulados para las actividades de hidrocarburos. 2.1.2. Como parte del procedimiento de calicacin de las empresas petroleras, aquellas empresas que no acrediten experiencia en actividades de exploracin o explotacin, deben asociarse con un operador tcnicamente capacitado o suscribir un contrato con una empresa petrolera con experiencia, aun cuando hay varios otros requisitos que pueden acreditar su solvencia tcnica. Esto constituye un desincentivo para estas empresas y hasta podra entenderse como una distorsin del mercado, pues estas empresas para operar en el pas son obligadas a asociarse por mandato legal y no por un objetivo estratgico de la organizacin. Por tanto, se debe promover la modicacin de dicho reglamento a efectos de precisar tal requisito y exibilizarlo; de tal manera que resulten sucientes otras medidas como la subcontratacin de operador tcnicamente capacitado, o la determinacin de requisitos mnimos para el personal directivo y tcnico clave del proyecto, y no as la asociacin, que implica compromisos de carcter corporativo.

De acuerdo a la legislacin vigente, la adjudicacin de contratos de exploracin y/o explotacin por parte de Perupetro puede realizarse a travs de la negociacin directa. Sin embargo, este mecanismo no viene siendo utilizado, en parte como consecuencia de acusaciones pasadas de corrupcin, riesgos de denuncias y acciones de control contra los funcionarios responsables. Este hecho implica que la adjudicacin de lotes petroleros deba realizarse a travs de largos procesos de licitacin, lo cual resta dinamismo al ingreso de nuevos inversionistas. No obstante, el escenario actual de fuerte cada en las inversiones requiere que se retome y promueva tambin el empleo de la negociacin directa por Perupetro, a efectos de facilitar modalidades ms dinmicas que permitan dinamizar, sobre todo, las inversiones en las actividades de exploracin. Estos procesos deben estar respaldados por un rgimen que asegure la transparencia y objetividad de

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las actuaciones pblicas, una regulacin ms detallada, la adopcin de mecanismos ad hoc de control por parte de la Contralora, as como de un rgimen de proteccin legal especial para los funcionarios responsables. Otro aspecto que favorecera la agilizacin del acceso a la actividad, implica acotar la exigencia del garante corporativo para proyectos especcos cuyo riesgo lo amerite y/o eliminar o reemplazar esta exigencia, a opcin del contratista, simplemente por garantas de entidades nancieras locales u otras que respalden el desarrollo de las actividades de hidrocarburos. Ms aun cuando este es un requisito difcil de cumplir para algunos inversionistas nacionales y extranjeros, que dilata los procesos y no ha aportado de manera particular en los proyectos de inversin, ni en el propio desarrollo de las actividades de hidrocarburos. Estas dilaciones y gastos impuestos a los futuros contratistas se suman, innecesariamente, a las dems cargas que sufre la actividad. Todo esto resulta poco razonable, ms aun si se tiene en cuenta que por este mandato las empresas de hidrocarburos han tenido, incluso, que negociar acuerdos con empresas de sectores ajenos a esta actividad. Las garantas deberan estar asociadas al desarrollo de las actividades de hidrocarburos y no necesariamente al Contrato de Licencia. 2.1.3. En cuanto al procedimiento de aprobacin de los contratos de exploracin y/o explotacin de hidrocarburos a travs de la expedicin del respectivo Decreto Supremo, ste ha sido identicado como una seguridad para el inversionista, pero tambin como una de las causas importantes que dilata los plazos del desarrollo de los proyectos, toda vez que este proceso puede tardar hasta 3 y 4 aos. En esa misma lnea est la aprobacin de cesiones de posicin contractual, que demora algo menos, pero igual representa un tiempo importante. Al respecto, una medida relevante podra ser (i) eliminar la necesidad de que se cuente con un Decreto Supremo, o (ii) regular los criterios tcnicos y legales a ser ponderados por los cuadros tcnicos de Perupetro, el MEF y el MINEM, antes de darle el visto a la emisin del Decreto Supremo correspondiente, a efectos de homogenizarlos y reducir los aspectos discrecionales; permitiendo as una evaluacin de simple vericacin de cumplimiento de los requisitos establecidos. Tambin se puede fortalecer el pronunciamiento de Perupetro de modo tal que baste la evaluacin y el expediente tcnico que elabora dicha entidad, y ya no resulte necesaria una re-evaluacin por parte del MINEM y del MEF. 2.1.4. Un aspecto controversial de los contratos de hidrocarburos que debe ser revisado, es el plazo diferenciado de 30 aos para la explotacin de petrleo crudo y de 40 aos para gas natural y condensados, ya que, en la prctica, estos recursos suelen ser extrados de forma conjunta a travs de los mismos pozos. Poner plazos distintos para dos recursos que son extrados al mismo tiempo, genera dicultades en torno a la denicin del plazo legal, la presentacin de reportes y otros aspectos de carcter administrativo. Deben uniformizarse estos plazos para simplicar y ordenar los regmenes legales, para lo cual proponemos que se considere como plazo 40 aos. 2.1.5. El acceso al recurso hidrocarburfero y los derechos que sobre l se obtengan, tambin deben estar protegidos de otras decisiones gubernamentales que coneran derechos que se superpongan con los primeros. Los derechos adquiridos y la seguridad jurdica deben ser resguardados mediante medidas como: i) raticar las garantas que conere el Estado Peruano al inversionista, sobre todo, en lo que concierne al respeto de los derechos que les coneren los contratos de hidrocarburos y que stos no pueden ser modicados directa, ni indirectamente, si no es con la formalidad del Decreto Supremo con refrendo del MINEM y del MEF, contando con la aprobacin del inversionista; ii) precisar el alcance tcnico y referencial de la zonicacin ecolgica econmica; iii) establecer la obligatoriedad de la consulta a los Registros Pblicos antes de otorgar cualquier derecho sobre los recursos naturales y que todo derecho otorgado sobre recursos naturales sea inscrito; iv) precisar que las concesiones que se otorgan en el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, como las concesiones para conservacin y otras, no coneren derecho sobre el terreno supercial, ni

pueden restringir los derechos de un contrato de hidrocarburos previamente suscrito e inscrito; v) precisar las competencias de los gobiernos regionales y municipales en torno a las actividades de hidrocarburos, para evitar actuaciones discrecionales y/o arbitrarias como el otorgamiento de licencias o autorizaciones municipales en reas que estn fuera de su jurisdiccin, por no constituir reas urbanas o de expansin urbana, o el establecimiento de reas intangibles sin el debido sustento tcnico y legal.

Cuadro 21 - III:

Sobre el otorgamiento de derechos en materia de hidrocarburos

I. SOBRE EL OTORGAMIENTO DE DERECHOS EN MATERIA DE HIDROCARBUROS


Acciones necesarias: 1. Eliminar las facultades discrecionales de Perupetro, para pedir documentacin y requisitos adicionales a los regulados, para la calicacin de las empresas petroleras. 2. Consensuar los criterios de evaluacin de Perupetro, el MINEM y el MEF para la suscripcin de los contratos de hidrocarburos. 3. Establecer guas que precisen mejor los criterios de evaluacin para la calicacin de empresas, la negociacin y suscripcin de los contratos de hidrocarburos, a efectos de darles mayor certeza, celeridad y predictibilidad. 4. Establecer un rgimen especial para dinamizar e incentivar el desarrollo de nuevas exploraciones, considerando la adjudicacin directa de contratos de hidrocarburos, con medidas de transparencia y objetividad. Incluso se podran considerar incentivos especcamente para los Contratos de Exploracin, diferencindolos de los Contratos de Explotacin. 5. Sustituir el requisito de asociacin con un operador tcnicamente capacitado o de suscribir un contrato con una empresa petrolera con experiencia, y reemplazarlo por otras exigencias para la calicacin de empresas petroleras sin experiencia, porque ello genera distorsiones de mercado e incluso cargas innecesarias a una empresa que quiere invertir en el pas. Ello puede ser reemplazado con otras exigencias que acrediten la solvencia tcnica de la empresa. 6. Acotar la exigencia del garante corporativo para la suscripcin de contratos respecto de lotes que presenten riesgos que lo justiquen y/o a opcin del contratista, eliminar o reemplazar esta exigencia simplemente por garantas de entidades nancieras locales u otras que respalden el desarrollo de las actividades de hidrocarburos. 7. Revisar el plazo diferenciado de 30 aos para la explotacin de petrleo crudo y de 40 aos para gas natural y condensados, ya que en la prctica estos recursos suelen ser extrados de forma conjunta a travs de los mismos pozos, lo cual genera dicultades en torno a la denicin del plazo legal y el manejo administrativo. Deben uniformizarse estos plazos establecindose un plazo nico de 40 aos. 8. Consensuar una posicin gubernamental nica en los tres niveles de gobierno, respecto de la consulta previa, sobre la base de su aplicacin en torno a: i) nuevas medidas normativas y administrativas, que no mermen la estabilidad de los proyectos de inversin en curso; ii) la tutela de los reales derechos colectivos de las poblaciones que por sus caractersticas particulares deben ser consideradas como indgenas; iii) la delimitacin del alcance del proceso de consulta en torno a dichos derechos colectivos; iv) una estrategia de implementacin efectiva de los acuerdos que se adopten; y v) la clara diferenciacin y articulacin de la consulta previa, con los procesos de participacin ciudadana que se vienen aplicando en relacin a los procedimientos regulados para las actividades de hidrocarburos.

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9. Rearmar el derecho adquirido y la seguridad jurdica sobre los contratos de hidrocarburos, resguardndolos a travs de medidas como: i) raticar las garantas que conere el Estado Peruano al inversionista sobre todo, en lo que concierne al respeto de los derechos que les coneren los contratos de hidrocarburos; ii) precisar el alcance tcnico y referencial de la zonicacin ecolgica econmica; iii) establecer la obligatoriedad de la consulta a los Registros Pblicos antes de otorgar cualquier derecho sobre los recursos naturales y que todo derecho otorgado sobre recursos naturales sea inscrito; iv) precisar que las concesiones que se otorgan en el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, como las concesiones para conservacin y otras, no coneren derecho sobre el terreno supercial, ni pueden restringir los derechos de un contrato de hidrocarburos previamente suscrito e inscrito; v) precisar las competencias de los gobiernos regionales y municipales en torno a las actividades de hidrocarburos, para evitar actuaciones discrecionales y/o arbitrarias como el otorgamiento de licencias o autorizaciones municipales en reas que estn fuera de su jurisdiccin, por no constituir reas urbanas o de expansin urbana, o el establecimiento de reas intangibles sin el debido sustento tcnico y legal.

y pretender que se aplique una sola a todos los estudios ambientales, sin considerar su magnitud, ni complejidad. En todo caso, lo que resultara ms eciente es que la autoridad regule los criterios de proteccin ambiental que deben ser tomados en cuenta para efectos de la evaluacin del impacto ambiental. d) Simplicar las exigencias para las actividades de exploracin inicial y priorizar, como regla general, las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA) con distintos tipos de procedimientos administrativos con y sin consulta a otras autoridades, con y sin evaluacin previa. En este sentido, se pueden regular distintos tipos de procedimientos de evaluacin para los estudios de exploracin, considerando el criterio de signicancia ambiental de cada proyecto, como los localizados en reas naturales protegidas, zonas de frontera, bosques de proteccin, u otros ecosistemas frgiles. El Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd) slo debe ser requerido para los pozos exploratorios. e) Restituir el carcter orientador de los Trminos de Referencia y evitar su consideracin formalista como un instrumento invariable, teniendo en cuenta su carcter previo a la evaluacin ambiental y el dinamismo propio del diseo y desarrollo de los proyectos de inversin. Asimismo, deben replantearse los Trminos de Referencia Comunes aprobados por el MINEM en diciembre de 2012, debido a que no diferencian claramente las exigencias de los proyectos en las distintas etapas y tipos de actividades de hidrocarburos, principalmente para las actividades de exploracin. Al respecto, si bien podran establecerse Trminos de Referencia de acuerdo a la zona en la que la actividad se va a realizar (costa, sierra o selva), debe aclararse adicionalmente que la exigibilidad de los requisitos que se establezcan en dichos documentos, depende de las caractersticas reales de cada proyecto. El inversionista debe tener la facultad expresa de no desarrollar aquellos aspectos de los Trminos de Referencia que pudieran no estar presentes en su proyecto, o tambin de proponer Trminos de Referencia particulares, para aprobacin de la autoridad. Estos documentos deben ser revisados peridicamente, de manera pblica y participativa. f) Establecer la conformidad al Plan de Participacin Ciudadana (PPC) como nico requisito previo a la evaluacin ambiental. Esto, porque al establecerse por norma la categorizacin de las actividades de hidrocarburos para efectos de la evaluacin ambiental y los Trminos de Referencia, la conformidad al PPC debera ser el nico requisito. Esto facultara a la empresa a dar inicio a la elaboracin del EIA y del proceso de informacin y participacin de la poblacin. Incluso, esta etapa que en la actualidad toma varios meses, podra ser simplicada de manera similar a la de los Trminos de Referencia. En este sentido, la autoridad podra aprobar varios tipos de Planes de Participacin Ciudadana y, al inicio del proceso, bastara que la conformidad implique el simple acogimiento a uno u otro tipo de Plan y a la determinacin del cronograma correspondiente. Si bien la participacin ciudadana es importante en los procedimientos de evaluacin de impacto ambiental, es necesario que el MINEM precise mejor los contenidos del Plan de Participacin Ciudadana para los estudios de impacto ambiental, y el propio procedimiento para darle conformidad. Esto, a efectos de reducir el tiempo de la aprobacin y concentrar los mecanismos de participacin, como talleres y audiencias, antes de la presentacin del estudio para su consentimiento por la autoridad. De esta manera, el ltimo taller de participacin ciudadana podra ser absorbido por la audiencia pblica, con lo cual se acortaran los plazos que estos mecanismos implican. As, se mantendra la oportunidad de generar amplios mecanismos de participacin ciudadana, sin afectar los plazos del procedimiento administrativo y se podran reducir dando cumplimiento a los mandatos del Decreto Supremo N. 060-2013-PCM. Tal adelanto del proceso de participacin ciudadana antes del procedimiento administrativo de evaluacin de los estudios ambientales podra implicar, adems, que los procesos de participacin

2.2. Sobre la certicacin ambiental


2.2.1. En el marco de las normas del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, es imprescindible replantear la legislacin asociada a la Certicacin Ambiental de las actividades de hidrocarburos para adecuarla al criterio de la signicancia del impacto ambiental establecido en la Ley General del Ambiente y en la legislacin del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental. Esto, con el objetivo de reducir los mrgenes de discrecionalidad administrativa y la exigencia de la evaluacin de impacto ambiental, por criterios formalistas que han conllevado, en el pasado y en la actualidad, a la exigencia de muchos estudios ambientales respecto de actividades sin una real signicancia ambiental. La legislacin debe incorporar progresivamente criterios tcnicos que hagan objetivos los procesos de toma de decisiones, eliminando o complementando los enunciados subjetivos, con criterios especcos para las distintas actividades de hidrocarburos. 2.2.2. Resulta necesaria la aprobacin de una nueva reglamentacin ambiental para las actividades de hidrocarburos, en la que se diferencie claramente las exigencias administrativas para las fases de exploracin y explotacin, estableciendo procedimientos ms giles para la etapa de exploracin; teniendo en cuenta su alto riesgo de inversin y su bajo riesgo de impacto ambiental. En tal sentido, la nueva reglamentacin debera comprender lo siguiente: a) Cambiar el enfoque de control previo basado nicamente en la aprobacin de estudios ambientales casi bajo un nico tipo de procedimiento administrativo y una dbil scalizacin, por la aprobacin ms gil de estudios ambientales acotados al real impacto que se prev que se podra generar. Estos estudios pueden ser complementados por declaraciones juradas en aspectos de bajo impacto ambiental, eventuales garantas y una scalizacin ms efectiva, e incluso permanente en algunos casos. b) Mantener un listado similar al actual Anexo 6 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM, a efectos de contar con una pre-categorizacin de las actividades de hidrocarburos y no tener que determinar la categora de estudio que les corresponde caso por caso, ya que ello dilatara ms an los tiempos de desarrollo de los proyectos en materia de hidrocarburos. c) Determinar varias metodologas de evaluacin de impacto ambiental, porque ello dara mayor ecacia a los procesos. Debe tenerse en cuenta que cada metodologa cumple un propsito determinado y se sustenta en ciertos enfoques, por lo que no puede descontextualizarse

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ciudadana sean dirigidos por personal de la DGAAE especializado en estas materias, liberando al equipo tcnico de esta funcin que lleva a cabo sin contar con formacin para tal efecto. Este equipo podra as concentrar el 100% de su tiempo en la evaluacin tcnica de los estudios ambientales. g) Establecer medidas que mejoren el alcance de los estudios de lnea base y faciliten su aprobacin. Esto es urgente, ya que en la actualidad, la mayor cantidad de observaciones en los procedimientos de evaluacin de los estudios ambientales recaen en la lnea de base. La lnea base a evaluar y aprobar, puede tener un alcance mayor al de las actividades a desarrollar, a efectos de aligerar la carga de futuras modicaciones o ampliaciones del proyecto. En este sentido, en la etapa de exploracin slo se debe aprobar una nica lnea base que se puede ir complementando con las evaluaciones ambientales que se pudieran requerir. Si bien es cierto que el nivel de detalle utilizado en la descripcin de los factores ambientales e incluso de su seleccin, depende de las actividades que involucra el proyecto, esta condicin no determina descartar la informacin levantada en la investigacin de campo. Por el contrario, es sobre esta informacin que se deben sumar nuevos datos y profundizar el nivel de descripcin de factores ambientales en funcin de las nuevas actividades previstas para la zona de exploracin. Planteamos una lnea de base esencialmente dinmica, que se anticipe al proyecto hidrocarburifero, que lo determine y que lo acompae en su evolucin hasta su cierre denitivo. La lnea base debe estar orientada a adaptar el proyecto al entorno, de manera de minimizar sus impactos ambientales, sociales y culturales. Tambin puede ser de utilidad para identicar, delimitar y eventualmente excluir de toda intervencin, reas ambientales o socialmente sensibles, a efectos de permitir el desarrollo de las actividades de hidrocarburos con un mayor margen de exibilidad, por ejemplo, para modicar los trazos de la ssmica o la ubicacin de un componente auxiliar en todas aquellas reas que no sean sensibles. El estudio ambiental debera denir un polgono para el rea a intervenir, en el cual se pudieran ejecutar las actividades comprendidas en el estudio ambiental de una manera dinmica, es decir que, dentro de ese polgono, las empresas podran modicar la ubicacin de sus componentes principales y auxiliares, siempre y cuando las nuevas reas tengan caractersticas similares a las aprobadas por la autoridad. En relacin a la oportunidad en que debe ser elaborada la lnea de base, (factor clave en las posibilidades de que esta informacin sea considerada por los proyectistas en el anlisis de las mejores alternativas en trminos ambientales y sociales), el estudio podra ser aprobado mediante un procedimiento administrativo independiente y previo a la presentacin del estudio ambiental. Esto, adems, contribuira a agilizar la posterior evaluacin de los estudios ambientales en la etapa de explotacin. Luego, la evaluacin del estudio ambiental se concentrara slo en las medidas tcnicas y de manejo ambiental correspondientes. Con relacin a la vigencia de la lnea base, en la medida en que est sujeta a actualizacin a travs de monitoreos e indicadores claros, debera ser indenida. Slo en casos excepcionales, como una real variacin de la zona, - por un fuerte evento ssmico, por ejemplo- se debera exigir una nueva lnea base. Es importante tener en cuenta que los contratistas son los ms interesados en contar con una Lnea Base que caracterice adecuadamente el entorno donde desarrollan sus proyectos; a n de que, a su conclusin, puedan realizar todas las actividades de rehabilitacin y restauracin necesarias para recrear las condiciones ambientales y sociales existentes antes del inicio de sus operaciones. Para la etapa de explotacin, los Estudios de Lnea Base podran aprobarse anticipadamente con el diseo del proyecto a nivel conceptual. Esto reducira signicativamente los tiempos de

la posterior Certicacin Ambiental, ms aun si tenemos en cuenta que para el estudio de lnea base no es necesario el desarrollo del proyecto de inversin a nivel de factibilidad. En este sentido, durante el tiempo de aprobacin de la Lnea Base se podran elaborar los Estudios de Factibilidad y el Estudio Ambiental. Por tanto, se propone dos procedimientos: i) Aprobacin de la Lnea Base con el diseo del proyecto a nivel conceptual, la cual se complementara al presentar el estudio ambiental; ii) Aprobacin de la Lnea Base como parte del Estudio de Impacto Ambiental con el diseo del proyecto a nivel de factibilidad. h) Denir legalmente los criterios que ha de tomar en cuenta la autoridad para determinar cundo un proyecto est a nivel de factibilidad, ya que podran requerirse condiciones de factibilidad diferenciadas para los estudios ambientales de exploracin y los de explotacin. Esto, porque la legislacin general de evaluacin de impacto ambiental requiere que los proyectos estn diseados a nivel de factibilidad, para efectos de la evaluacin ambiental. Esta es una determinacin que debe estar regulada, no debiendo quedar sometida al criterio discrecional de cada evaluador, porque ello puede generar situaciones insalvables en un estudio ambiental presentado ante la autoridad. i) Precisar, con criterios tcnicos objetivos, la exigibilidad o no de la modicacin del Estudio Ambiental ante cambios, modicaciones o pequeas ampliaciones de la capacidad productiva de las operaciones. Esto supone limitar el desarrollo de procedimientos administrativos a los casos que, por la signicancia del impacto ambiental previsible, lo requieran. j) Condicionar la exigencia de los estudios ambientales de exploracin y explotacin y de su modicacin a la posibilidad que tienen de generar un nuevo o mayor impacto ambiental negativo signicativo, conforme a las normas del SEIA. En ese sentido, se requiere incorporar dentro de la regulacin conceptos claros sobre impactos ambientales signicativos, moderados y leves; as como parmetros objetivos que permitan individualizar cada uno de estos supuestos. De este modo, se eliminara la aprobacin independiente del Plan de Manejo Ambiental (PMA) porque este no est previsto como un instrumento de gestin ambiental autnomo en el SEIA, sino, como parte del Estudio Ambiental. Se mantendra, entonces, un nico estudio ambiental que se va modicando, mediante distintos procedimientos; cuya simplicidad o complejidad est asociada a los impactos previsibles de la actividad de hidrocarburos. Esto adems guarda concordancia con el Principio de Indivisibilidad en la evaluacin del impacto ambiental, previsto en el Reglamento de la Ley del SEIA. En tal sentido, se deberan considerar tres procedimientos en relacin a las modicaciones en las operaciones: i. Cambios en la actividad ambientalmente inocuos, en los cuales nicamente se requiera una comunicacin previa a las autoridades: Minem-Osinergmin-Oefa. Para ello se deber establecer los supuestos en los cuales resultara viable este procedimiento. ii. Cambios en la actividad en los que se requiera un Informe Tcnico Sustentado, conforme a lo previsto en el Decreto Supremo N. 054-2013-PCM, en los siguientes supuestos: a) se necesite modicar componentes auxiliares, b) se necesite hacer ampliaciones en componentes principales, y c) se pretendan hacer mejoras tecnolgicas en las operaciones. En todos estos casos, se tendra que acreditar que lo que se propone no generara un impacto ambiental negativo signicativo. iii. Cambios en la actividad susceptibles de generar nuevos o mayores impactos ambientales o sociales negativos de nivel signicativo: a) focalizados en el rea de inuencia directa: participacin ciudadana mediante difusin y recepcin de aportes; y b) que trascienden el rea de inuencia directa: participacin ciudadana mediante talleres y audiencia pblica.

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2.2.3. Es importante que las entidades del Estado continen articulando, entre ellas, los criterios de evaluacin que intervienen en el licenciamiento ambiental de los proyectos de inversin, as como consensuando criterios y exigencias. Esto se puede lograr a travs de una revisin peridica de los Trminos de Referencia y otros instrumentos y de la construccin de un sistema de ventanilla nica que permita no slo la participacin de las distintas agencias del Estado en la evaluacin del estudio ambiental sino, adems, la integracin en el estudio ambiental de todos los requisitos que estas autoridades evalan al otorgar las licencias y permisos regulados. Todo esto con la nalidad de que no se requiera posteriormente nuevas evaluaciones y que ciertas licencias y permisos se puedan otorgar progresivamente, de manera conjunta con la Certicacin Ambiental. De esta manera, la construccin de la Ventanilla nica debiera dar como resultado la armonizacin de los Trminos de Referencia de la certicacin ambiental y de las dems licencias y permisos complementarios; esto, con la nalidad de que a travs de la evaluacin del estudio ambiental se evalen a su vez, los requerimientos ambientales de todas las licencias y permisos que se han de obtener posteriormente. Un segundo paso debiera ser la asimilacin progresiva de las licencias y permisos a la certicacin ambiental para que, luego de ello, la obtencin de la licencia o permiso correspondiente slo implique una eventual inscripcin administrativa, la vericacin de algunos aspectos tcnicos no ambientales y el pago de los derechos correspondientes. Todo ello debera estar respaldado por la construccin de un nico portal en lnea para la certicacin ambiental y el licenciamiento de los proyectos de inversin, aprovechando las mltiples opciones que ofrecen en la actualidad la tecnologa y la informtica.

Cuadro 22 - III:

Sobre la Certicacin Ambiental II. SOBRE LA CERTIFICACIN AMBIENTAL Acciones necesarias: 1. Replantear la legislacin asociada a la Certicacin Ambiental de las actividades de hidrocarburos para adecuarla al criterio de la signicancia del impacto ambiental, reduciendo los mrgenes de discrecionalidad administrativa. La legislacin debe incorporar progresivamente criterios tcnicos que den objetividad a los procesos de toma de decisiones, eliminando o complementando los enunciados subjetivos, con criterios especcos para las distintas actividades de hidrocarburos. 2. Una nueva reglamentacin ambiental para las actividades de hidrocarburos, debera comprender lo siguiente: a) Enfocar el control estatal en la aprobacin ms gil de estudios ambientales acotados al real impacto que se podra generar, complementada por declaraciones juradas en aspectos de bajo impacto ambiental, garantas y una scalizacin ms efectiva, e incluso permanente en algunos casos. b) Mantener un listado similar al actual Anexo 6 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM, a efectos de contar con una pre-categorizacin de las actividades de hidrocarburos y no tener que determinar la categora de estudio que les corresponde caso por caso. c) Para las actividades de exploracin, se debe priorizar las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA) con distintos procedimientos administrativos (con y sin consulta a otras autoridades). En este sentido, se pueden regular dos tipos de procedimientos: uno de aprobacin automtica y otro de evaluacin previa, considerando el criterio de signicancia ambiental de cada proyecto. El Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd) slo debe ser requerido para los pozos exploratorios. d) Replantear los Trminos de Referencia aprobados por el MINEM en diciembre de 2012, debido a que no diferencian claramente las exigencias de los proyectos en las distintas etapas y tipos de actividades, sobre todo las de exploracin. Si bien podran establecerse Trminos de Referencia de acuerdo a la zona en la que la actividad se va a realizar (costa, sierra o selva), el inversionista debe tener siempre la expresa facultad de no desarrollar aquellos aspectos de los Trminos de Referencia que pudieran no estar presentes en su proyecto, o tambin proponer Trminos de Referencia particulares, para aprobacin de la autoridad. Esto ltimo es particularmente relevante para los estudios de exploraciones off-shore, respecto de las cuales, no se ha desarrollado capacidades sucientes de evaluacin en el Estado y de hecho, el propio Ministerio de Produccin carece de un rgano de lnea determinado para emitir las opiniones tcnicas a los estudios ambientales que se presentan. e) Es necesario que el MINEM precise mejor los contenidos del Plan de Participacin Ciudadana para los estudios de impacto ambiental, a efectos de reducir los plazos de las observaciones que se generan y concentrar los mecanismos de participacin directa como talleres y audiencias antes de la presentacin del estudio para aprobacin por la autoridad. De esta manera, el ltimo taller de participacin ciudadana podra ser absorbido por la audiencia pblica con lo cual se acortaran los plazos que estos mecanismos implican. As, se podran reducir los plazos de aprobacin, dando cumplimiento a los mandatos del Decreto Supremo N. 060-2013-PCM.

2.2.4. En cuanto a los Planes de Abandono, en general, las medidas de control, correccin y rehabilitacin de las reas impactadas deben ser aquellas aprobadas en el estudio ambiental de la Certicacin Ambiental, sin que se requiera la presentacin de un nuevo Plan como lo exige el Reglamento aprobado por Decreto Supremo N. 015-2006-EM. Esto, sobre todo, para los proyectos en la etapa de exploracin. La presentacin y aprobacin del Plan de Abandono como un instrumento independiente, debe ser acotada a casos especiales como operaciones en produccin de gran complejidad. En este sentido, la exigencia del Plan de Cese y del Plan de Abandono, debe ser circunscrita a los casos que realmente lo ameriten por la complejidad de las medidas de rehabilitacin ambiental a ejecutar; mas no deben seguir siendo una medida de aplicacin general, que se congura como una carga administrativa innecesaria. En muchos casos, incluso, pone en riesgo la propia ecacia de las acciones de rehabilitacin ambiental requeridas.

2.2.5. Se deben denir claramente las responsabilidades relativas a los pasivos ambientales, teniendo en cuenta los criterios generales de la legislacin ambiental peruana basados en la aplicacin del Principio Contaminador-Pagador o de Internalizacin de Costos. Estos principios determinan que, quien debe responder por los impactos generados es la entidad que los gener. Esto es muy relevante si tenemos en cuenta los sucesivos titulares que pueden ejercer sus actividades sobre un mismo lote petrolero. 2.2.6. Lo anterior guarda correspondencia con la exigencia de los nuevos parmetros de control de la calidad ambiental que se aprueben (LMP y ECA), los que no deberan implicar una nueva rehabilitacin ambiental de reas que ya fueron objeto de este saneamiento. Esto supondra una duplicidad de gasto y una fuerte inseguridad jurdica ya que nunca se tendra certeza sobre las cargas econmicas del proyecto u operacin. Su exigencia, adems, tendra que estar acotada por un plazo razonable de adecuacin ambiental que tambin debera respetar el plazo del contrato de hidrocarburos; toda vez que, tratndose de nuevas cargas establecidas por el Estado, la responsabilidad del operador tendra que limitarse al cumplimiento de las medidas de adecuacin que pudieran corresponder, dentro del plazo de vigencia del propio contrato.

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f) Respecto de los estudios de Lnea Base, deben establecerse medidas que permitan que esta pueda tener un alcance mayor al de las actividades a desarrollarse. En este sentido, en la etapa de exploracin slo se debe aprobar una nica lnea base, pero de carcter dinmica, que se puede ir complementando con las evaluaciones ambientales que se pudieran requerir en funcin a las variaciones que se prevean en la zona. La lnea base debe estar orientada a adaptar el proyecto al entorno con el objetivo de minimizar sus impactos ambientales, sociales y culturales. Incluso puede ser de utilidad para identicar, delimitar y eventualmente excluir de toda intervencin, reas ambiental o socialmente sensibles. As, el estudio ambiental debera denir un polgono para el rea a intervenir, en el cual se pudieran ejecutar las actividades comprendidas en el estudio ambiental de una manera dinmica. Con relacin a la vigencia de la lnea base, esta debiera ser indenida en la medida que est sujeta a actualizacin a travs de monitoreos e indicadores claros. Slo en el caso que hubiera una real variacin de la zona, se debera exigir una nueva lnea base. Para la etapa de explotacin y pensando en la oportunidad en que debe ser elaborada la lnea de base, (factor clave en las posibilidades de que esta informacin sea considerada por los proyectistas en el anlisis de las mejores alternativas en trminos ambientales y sociales), la Lnea Base podra aprobarse anticipadamente. Se propone dos procedimientos: i) Aprobacin de la Lnea Base con el diseo del proyecto a nivel conceptual, la cual se complementara al presentar el estudio ambiental; ii) Aprobacin de la lnea base con el estudio ambiental del proyecto a nivel de factibilidad. g) Denir legalmente, los criterios que para determinar cundo un proyecto est a nivel de factibilidad y considerar condiciones de factibilidad diferenciadas para los estudios ambientales de exploracin y los de explotacin. h) Considerar tres procedimientos para las modicaciones en las operaciones: i. Cambios en la actividad ambientalmente inocuos, en los cuales slo se requiera una comunicacin previa a las autoridades: Minem-Osinergmin-Oefa. ii. Cambios en la actividad en los que se requiera un Informe Tcnico Sustentado, conforme al actual D.S. N. 054-2013-PCM, cuando lo que se propone no genera un impacto ambiental negativo signicativo. iii. Cambios en la actividad que puedan generar nuevos o mayores impactos ambientales o sociales negativos signicativos: a) focalizados en el rea de inuencia directa: participacin ciudadana mediante difusin y recepcin de aportes; y b) que trascienden el rea de inuencia directa: participacin ciudadana mediante talleres y audiencia pblica. 3. Seguir articulando los criterios de evaluacin entre las entidades del Estado que intervienen en el licenciamiento ambiental, consensuando criterios y exigencias, a travs de una revisin peridica, pblica y participativa de los Trminos de Referencia y otros instrumentos, para un sistema de ventanilla nica que integre en el estudio ambiental, todos los requisitos que estas autoridades evalan, a n de que las licencias y permisos se puedan otorgar progresivamente, de manera conjunta con la Certicacin Ambiental.

4. En cuanto al Abandono, las medidas de control, correccin y rehabilitacin de las reas impactadas deben ser aquellas aprobadas en el estudio ambiental de la Certicacin Ambiental. La presentacin y aprobacin del Plan de Abandono como un instrumento independiente, debe ser limitada a casos especiales como operaciones en produccin de gran complejidad. 5. Se deben denir claramente las responsabilidades relativas a los pasivos ambientales, teniendo en cuenta el Principio Contaminador-Pagador o de Internalizacin de Costos, en funcin del cual quien debe responder por los impactos causados, es la entidad que los gener. De hecho, este principio ha inspirado de manera consistente la legislacin peruana desde el ao 1990 y es concordante con los objetivos de la proteccin ambiental, pues a efectos de no generar distorsiones, las normas ambientales han previsto desde entonces que la estructura de costos del titular de una operacin debe incorporar los costos ambientales asociados a las actividades que realiza y que no se transeran tales costos a futuros inversionistas, dado que ello generara una ganancia indebida a quien ocasiona el dao ambiental y hara ms onerosa la operacin para el nuevo titular. Ello hara menos atractiva la inversin en tales operaciones y afectara la competitividad del pas en relacin a estos lotes petroleros. Resulta claro, por tanto, que este mismo criterio debe ser tomado en cuenta en relacin a los pasivos ambientales. 6. En relacin al manejo transparente, a la predictibilidad del ordenamiento jurdico y la no generacin de distorsiones, tambin se deben denir reglas claras frente a la aprobacin de nuevos parmetros de control de la calidad ambiental (LMP y ECA). Esto, porque es natural que el Estado pueda variar sucesivamente los objetivos de estas normas, con base a la gradualidad o progresividad del Derecho Ambiental, para lograr mayores niveles de proteccin ambiental. No obstante, el rgimen legal vigente no establece criterios respecto a las empresas que ya han ejecutado programas de rehabilitacin ambiental de reas con planes aprobados y supervisados por la autoridad. En estos casos, ya se ejecut una inversin en funcin de los objetivos trazados por el Estado en su momento, por lo que no sera razonable, entonces, que se pretenda imponer una carga duplicada o multiplicada, cada vez que el Estado determine nuevos objetivos ambientales. En este caso se estara desconociendo la razonabilidad de las medidas de rehabilitacin anteriormente aprobadas, la inversin realizada y el hecho de que tales labores fueron ejecutadas con consentimiento del mismo Estado; incluso cuando los objetivos ambientales podran ser reformulados en distintos momentos a lo largo de los 30 y 40 aos que puede durar la operacin de un lote por un mismo titular. La predictibilidad del derecho en esta materia, se aprecia a travs de un plan de negocio para el inversionista que pueda ser estructurado en funcin de la legislacin y los requerimientos administrativos existentes al momento de suscribir el contrato con el Estado. Esos requerimientos deben considerar los plazos de adecuacin y los costos razonables, teniendo en cuenta la vigencia del contrato de acceso al recurso y los retornos que hicieron viable la inversin. Caso contrario, la percepcin del pas frente a nuevos inversionistas se puede deteriorar signicativamente.

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2.3. Sobre las licencias y permisos


2.3.1. Sin perjuicio de la necesidad de implementar un sistema de Ventanilla nica conforme se ha visto anteriormente, es necesario tener en cuenta la pronta articulacin de ciertas licencias y permisos con los procesos de evaluacin del impacto ambiental; a efectos de empezar a construir dicho sistema. Una medida de corto plazo podra ser la incorporacin de los requisitos para lograr las autorizaciones para realizar las actividades de investigacin necesarias para la elaboracin del EIA dentro de los Trminos de Referencia y, a manera de declaracin jurada, como anexos del Plan de Participacin Ciudadana. De hecho, las autoridades que intervienen en el otorgamiento de dichas autorizaciones, participaron en la elaboracin de los Trminos de Referencia aprobados por el MINEM en diciembre del 2012; por lo que tal requisito podra darse por satisfecho. Incluso si se replantean los Trminos de Referencia, habra una nueva oportunidad para terminar de anar estos aspectos. 2.3.2. Conforme a lo sealado, luego de concedida la conformidad al Plan de Participacin Ciudadana, la obtencin de dichas autorizaciones debera estar sujeta a un procedimiento de aprobacin automtica y de scalizacin por las autoridades competentes. Nos referimos en particular a: la autorizacin para la realizacin de actividades de investigacin cientca y de lmaciones con nes comerciales de ora y fauna silvestre fuera de reas naturales protegidas; la autorizacin para realizar investigacin cientca en rea natural protegida del Sinanpe; la autorizacin para realizar la evaluacin de recursos naturales y medio ambiente en reas naturales protegidas del Sinanpe; los estudios de investigacin pesquera con o sin extraccin de muestras; la realizacin de los estudios de aprovechamiento hdrico, entre otros. 2.3.3. El esfuerzo de integrar los requisitos de las licencias y permisos al procedimiento de evaluacin de impacto ambiental, debe ser progresivo y constante, hasta que podamos contar con una Ventanilla nica consolidada. 2.3.4. Por otro lado, la temporalidad de los proyectos de exploracin genera, en muchos casos, la inviabilidad de la obtencin de algunos permisos y licencias por el tiempo de obtencin de los mismos. Un ejemplo de ello, son los campamentos volantes en la etapa de exploracin. Estos se mantienen en campo entre 3-6 meses y requieren el uso de agua, generan vertimientos, entre otros; pero en cantidades o volmenes poco signicativos. Sin embargo, las autorizaciones referidas a estas actividades, pueden durar, en plazos reales, entre 4-6 meses o mucho ms. Es decir, su obtencin demora igual o ms que la actividad misma, lo que en muchos casos hace inviable el proyecto; ms an cuando, por cuestiones de oportunidad del nanciamiento, del contexto social o por las condiciones meteorolgicas, los plazos planicados y los de obtencin de las licencias y permisos se desfasan signicativamente. En ese sentido, la regulacin debe establecer supuestos en los cuales algunas de las actividades de ciertos proyectos de exploracin, sobre todo los de exploracin inicial, no requieran contar con permisos y licencias; sino, que sean reemplazados por medidas de manejo, objetivos regulados, declaraciones juradas y scalizacin. Incluso, a travs de respaldos de garantas nancieras. Nos referimos por ejemplo, a las autorizaciones de vertimientos, pozos spticos, entre otros.

2.3.5. Actualmente, el marco legal (artculo 79 de la Ley N. 29338, Ley de Recursos Hdricos), establece el requerimiento de la opinin de la Autoridad de Salud, como requisito previo para el otorgamiento de la autorizacin de vertimientos. No obstante, la opinin de la autoridad de Salud, a travs de la Digesa, est dirigida bsicamente a la evaluacin del sistema de tratamiento del euente a verter. Esto actualmente implica un procedimiento ante la Digesa, cuyo plazo legal de otorgamiento es de 30 das hbiles, a los que se debe sumar los 30 das hbiles adicionales requeridos para la autorizacin misma del vertimiento. Sin embargo, en la prctica los plazos se extienden incluso por varios meses ms y el alcance de lo evaluado por ambas autoridades, no diere sustantivamente. Por tanto, si se considera que en la mayora de casos, en la evaluacin de los estudios ambientales se requiere opinin de la Digesa, y que, adems, mediante la Resolucin N. 2502013-ANA, se aprobaron los Trminos de Referencia Comunes del Contenido Hdrico para la Elaboracin de los Estudios Ambientales, (que incluye indicaciones respecto al sistema de tratamiento), se podra simplicar el procedimiento de otorgamiento de autorizacin de vertimientos, eliminando la opinin previa de la Digesa, lo cual implicara una modicacin de la Ley N. 29338, su Reglamento y dems normas complementarias. 2.3.6. Existen actualmente algunos permisos y licencias que se requieren de manera independiente para distintos aspectos, pero que cumplen el mismo procedimiento y nalidad. Este es, por ejemplo, el caso de los estudios de riesgo y los planes de contingencia. Nuestra legislacin actual requiere planes de contingencia (i) como parte del estudio ambiental; (ii) para el transporte de materiales y residuos peligrosos; (iii) para el manejo de residuos slidos; (iv) como parte de las normas de seguridad y salud ocupacional, entre otros. Y de hecho, hay ms de una autoridad con competencias respecto de estos planes. Siendo que todos estos planes de contingencia deben ser aprobados por la autoridad, se debe establecer que la autoridad sectorial apruebe trminos de referencia comunes, con participacin de las dems autoridades involucradas, para que con base a ellos, todos los requerimientos relativos a los planes de contingencia se aprueben en un solo momento, por la autoridad sectorial de hidrocarburos. 2.3.7. Es necesario racionalizar la cantidad de licencias y permisos a tramitar, as como los reportes que deben ser presentados peridicamente a las autoridades (entre 70 y 90). 2.3.8. Finalmente, con miras al establecimiento de la Ventanilla nica en materia ambiental, se deben incorporar progresivamente en los trminos de referencia de la Certicacin Ambiental, los requerimientos sectoriales relativos al otorgamiento de licencias y permisos, a efectos de que, luego de otorgada la Certicacin Ambiental, las licencias y permisos correspondientes se den de manera automtica o mediante procedimientos administrativos acotados, que no incidan, nuevamente, sobre la evaluacin de aspectos ambientales.

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Cuadro 23 - III:

2.4. Sobre el control posterior y la scalizacin ambiental


2.4.1. Deben regularse mecanismos de scalizacin permanente o ad hoc que complementen el inicio de actividades mediante procedimientos administrativos ms giles y sumarios, sin generar una desproteccin indebida a las condiciones del ambiente y los recursos naturales o los bienes jurdicamente protegidos. Esta medida debera aplicarse al comienzo, por lo menos, para los proyectos de exploracin inicial. 2.4.2. El enfoque de la scalizacin ambiental debe orientarse a incentivar el cumplimiento integral de las obligaciones ambientales scalizables y a promover la subsanacin de situaciones de incumplimiento menores, y no centrarse prioritariamente en un propsito meramente punitivo, como ocurre en la actualidad. 2.4.3. Es necesario que la agencia scalizadora siga mejorando sus instrumentos de gestin y procedimientos que reconozcan mecanismos y etapas para la subsanacin de hallazgos o incumplimientos menores detectados durante las acciones de supervisin; de modo tal que el titular de las actividades de hidrocarburos pueda implementar las acciones o medidas correctivas que resulten pertinentes en un plazo razonable, mejorando sus niveles de desempeo ambiental. En ese sentido, una vez ejecutadas las acciones de subsanacin, el efecto directo de estos mecanismos o etapas debe ser la no formulacin de observaciones, as como la imposibilidad de iniciar futuros procedimientos sancionadores por los hechos subsanados. Esta medida debe reducir el nmero de observaciones y procedimientos sancionadores a aquellas situaciones de incumplimiento que revistan real gravedad o que impliquen desacato a las medidas dispuestas por la autoridad, alivindose as los esfuerzos de la agencia estatal que no tendr que iniciar acciones sancionadoras por hechos menores, subsanables y de poca trascendencia, enfocndose en aquellos de tipo relevante; optimizando sus recursos.

Sobre licencias y permisos III. SOBRE LAS LICENCIAS Y PERMISOS Acciones necesarias: 1. Articulacin pronta de ciertas licencias y permisos a los procesos de evaluacin del impacto ambiental, a efectos de empezar a construir el Sistema de Ventanilla nica. Una medida de corto plazo podra ser la incorporacin de los requisitos de las autorizaciones para realizar actividades de investigacin para la elaboracin del EIA a los Trminos de Referencia y, a manera de declaracin jurada, como anexos del Plan de Participacin Ciudadana. As, luego de concedida la conformidad de este Plan, la obtencin de dichas autorizaciones debera estar sujeta a un procedimiento de aprobacin automtica y de scalizacin por las autoridades competentes. 2. Integrar los requisitos de las licencias y permisos al procedimiento de evaluacin de impacto ambiental, de forma progresiva y constante, hasta que podamos contar con una Ventanilla nica consolidada. 3. Establecer un rgimen especial para que algunos de los componentes de los proyectos de exploracin inicial, no requieran contar con permisos y licencias. En su lugar, estas obligaciones se deben reemplazar por medidas de manejo, objetivos regulados, declaraciones juradas y scalizacin. Incluso con respaldo de garantas nancieras. 4. Simplicar el procedimiento de otorgamiento de autorizacin de vertimientos, eliminando la opinin previa de la Digesa, lo cual implicara modicar la Ley N. 29338, su Reglamento y dems normas complementarias. 5. Racionalizar los procedimientos de los permisos y licencias que se requieren de manera independiente para distintos aspectos, pero que cumplen la misma nalidad. Este es, por ejemplo, el caso de los planes de contingencia. La autoridad sectorial debera aprobar trminos de referencia comunes para la aprobacin de los planes de contingencia, con participacin de las dems autoridades involucradas, para que, con base a ellos, todos los requerimientos relativos a los planes de contingencia se aprueben en un solo momento, por la autoridad sectorial de hidrocarburos. Es necesario racionalizar la cantidad de licencias y permisos a tramitar, as como los reportes que deben ser presentados peridicamente a las autoridades (entre 70 y 90).

2.4.4. El catlogo de hechos subsanables no debe agotarse en obligaciones de tipo formal, sino que deben considerarse otro tipo de obligaciones cuya situacin de incumplimiento vericado no haya generado daos al ambiente y que constituyan hechos atpicos dentro del desempeo ambiental de la empresa. Asimismo, este mecanismo no slo debe incluir el procedimiento de supervisin, sino tambin debe ser aplicable durante el ejercicio de la funcin scalizadora y sancionadora. De este modo, si dentro del procedimiento sancionador se vericase la subsanacin de las situaciones de incumplimiento antes del inicio del mismo, el rgano sancionador puede pronunciarse sobre el archivo de la imputacin o imputaciones que fueron oportunamente subsanadas. Todo esto, sin perjuicio de mantener un registro o historial permanentemente actualizado sobre las acciones de supervisin y scalizacin seguidas ante un mismo operador.

2.4.5. Resulta imprescindible que se transparenten las acciones y medidas de supervisin y scalizacin en materia ambiental. De este modo se evitarn situaciones que afecten el derecho de defensa de las empresas de hidrocarburos, como ha venido ocurriendo en el caso de observaciones generadas en gabinete, luego de la supervisin en campo. Igualmente sucede con los criterios empleados para el clculo de las multas, cuya determinacin reviste un alto grado de discrecionalidad, poca predictibilidad e insuciente transparencia.

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2.4.6. Tambin es importante esclarecer los deberes y atribuciones del supervisor. En muchos casos los supervisores se presentan en las locaciones sin los equipos de proteccin personal, comprometiendo la actuacin de la empresa que puede ser sancionada por obstaculizar la labor del supervisor y tambin por eventuales accidentes o prcticas no seguras dentro de su operacin. 2.4.7. Dentro de los instrumentos de regulacin de la scalizacin ambiental se suelen incorporar conceptos jurdicos indeterminados, as como frmulas genricas de responsabilidad que no otorgan certeza, ni predictibilidad a los titulares de actividades de hidrocarburos sobre la actuacin de la agencia scalizadora. Por esta razn, es necesaria la revisin de las obligaciones ambientales scalizables a efectos de hacerlas ms precisas, en el marco de los principios de legalidad y tipicidad. En el mismo sentido, deben revisarse las tipicaciones de infracciones para que respondan a acciones, medidas o mandatos claros y especcos, de modo tal que no se tenga que recurrir a interpretaciones en algunos casos forzadas, para darles contenido. 2.4.8. En este escenario, vale la pena resaltar que en la actualidad se emplean los conceptos de responsabilidad, riesgo y dao ambiental dentro de estos instrumentos de scalizacin, con grandes niveles de subjetividad e imprecisin. No hay una clara distincin conceptual de los mismos, ni se han establecido parmetros objetivos que permitan a las empresas scalizadas conocer en qu momento se produce uno u otro; ms an cuando estas circunstancias pueden actuar como factores agravantes en la etapa de graduacin de sanciones durante el ejercicio de la potestad sancionadora de la entidad scalizadora. 2.4.9. De igual modo, las conductas que constituyen infracciones prevn descripciones tpicas que no responden a la exigencia de exhaustividad que contiene el Principio de Tipicidad previsto en el numeral 4 del artculo 230 de la Ley N. 27444 y que el propio Tribunal Constitucional ha resaltado en ms de una oportunidad, dado que constituye una garanta del administrado que las entidades pblicas no deben soslayar. Esto afecta los derechos del administrado y conguran actuaciones jurdicas contrarias a importantes principios como los de legalidad, razonabilidad y seguridad jurdica. 2.4.10. Tambin resulta necesario que se denan las zonas grises en el ejercicio de las funciones de scalizacin, teniendo en cuenta que en la actualidad existen traslapes de actuaciones entre diversas entidades: Oefa-ANA (vertimientos); Osinergmin-Oefa (seguridad y reportes); Oefa-MINEM (criterios de manejo y modicacin de estudios ambientales), entre otros. 2.4.11. Otro aspecto que requiere tambin una clara precisin normativa y la articulacin de criterios entre el MINEM y el Oefa, es la determinacin del alcance del nivel de la factibilidad requerido para la evaluacin de los estudios ambientales y su posterior ponderacin en la etapa de scalizacin ambiental. Esto porque, en muchos casos se asumen las obligaciones del estudio ambiental como denitivas o absolutas, cuando en realidad el propio concepto de la factibilidad supone cambios o precisiones que se irn determinando durante el desarrollo del proyecto a nivel de construccin inicial e incluso durante la propia etapa de construccin. La falta de precisin de este aspecto conlleva el inicio de mltiples procedimientos sancionadores basados tambin en un fuerte nivel de formalismo o subjetividad en las acciones de supervisin y scalizacin.

2.4.12. Un aspecto que tambin amerita una revisin urgente, es lo dispuesto por el artculo 20-A de la Ley N. 30011 que modica la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, Ley N. 29325, el cual establece facultades de ejecucin coactiva de las sanciones ambientales conrmadas en sede administrativa por el Oefa. Esta disposicin modica el rgimen general aplicable a todas las entidades administrativas en el Per, al eliminar, slo para el ejecutor coactivo del Oefa, la obligacin de suspender el procedimiento de cobranza coactiva, en base a lo dispuesto por la Ley N. 28165, cuando las sanciones impuestas sean evaluadas en el Poder Judicial. Este rgimen implica adems, que si se interpusiera una medida cautelar o una demanda de revisin judicial de la legalidad para suspender la ejecucin coactiva de la sancin, el administrado tendra que ofrecer una contracautela de naturaleza personal (carta anza) o de carcter real. Este rgimen legal discriminatorio, aplicable slo a las empresas que estn bajo scalizacin del Oefa, tiene carcter conscatorio y atenta contra el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Esto porque, aun cuando la demanda de la empresa sancionada sea declarada fundada por la sede judicial, la resolucin emitida carecera de ecacia, porque el dao ya se habra consumado, al haberse ejecutado coactivamente una multa contraria a ley. Ello, adems, con el agravante de que ni siquiera se han regulado las garantas para la devolucin del dinero indebidamente recaudado por la administracin y que, asimismo, el dao causado sobre la imagen pblica de la empresa sancionada resultara irreparable. El dao a la imagen se agrava cuando el Oefa difunde pblicamente las sanciones impuestas, incluso cuando han sido controvertidas judicialmente o todava no ha vencido el plazo para cuestionarlas en sede judicial.

2.4.13. Otros aspectos relevantes estn asociados a la delimitacin de las responsabilidades del titular de la actividad de hidrocarburos, con relacin a las aguas de lastre. El convenio MARPOL, raticado por el Per y la prctica comn en el sector, obliga a los barcos a tratar sus propias aguas de lastre, pero no las de aquellas embarcaciones que anclan en sus muelles. Si se incluye esta obligacin en alguna norma, se estara generando un nuevo deber y, por ende, una nueva responsabilidad, por la que el titular de la actividad tendra que disponer los lodos de sus perforaciones a travs una entidad prestadora de servicios de residuos slidos, lo cual es tcnicamente injusticado e inaplicable, dado que en la actualidad slo existe un nico relleno de seguridad, localizado en el departamento de Lima.

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Cuadro 24 - III:

Sobre el control posterior y la scalizacin ambiental IV. SOBRE EL CONTROL POSTERIOR Y LA FISCALIZACIN AMBIENTAL Acciones necesarias: 1. Establecer mecanismos de scalizacin permanente o ad hoc que complementen el inicio de actividades mediante procedimientos administrativos ms giles y sumarios, sobre todo para los proyectos de exploracin inicial. 2. Orientar el enfoque de la scalizacin ambiental a incentivar el cumplimiento de las obligaciones ambientales scalizables y promover la subsanacin de situaciones de incumplimiento menores, y no slo priorizar un propsito meramente punitivo. 3. Mejorar los instrumentos y procedimientos que reconocen la subsanacin de hallazgos o incumplimientos menores detectados durante las acciones de supervisin; de modo tal que el titular de las actividades de hidrocarburos pueda implementar las acciones o medidas correctivas que resulten pertinentes en un plazo razonable, conllevando esto el archivo de la observacin y de eventuales procedimientos sancionadores. Esta medida debe reducir el nmero de observaciones y procedimientos reservndolos para aquellas situaciones de incumplimiento que revistan gravedad o que impliquen desacato a las medidas dispuestas por la autoridad. 4. Esclarecer los deberes y atribuciones del supervisor, dado que en muchos casos se presentan en las locaciones supervisores sin los equipos de proteccin personal, comprometiendo la actuacin de la empresa que puede ser sancionada por obstaculizar la labor del supervisor y tambin por eventuales accidentes o prcticas no seguras dentro de su operacin. 5. Replantearse los instrumentos de la scalizacin ambiental que contienen conceptos jurdicos indeterminados, as como frmulas genricas de responsabilidad que no otorgan certeza, ni predictibilidad a los titulares de actividades de hidrocarburos sobre la actuacin de la agencia scalizadora, afectando sus derechos y congurando actuaciones jurdicas contrarias a importantes principios como los de legalidad, tipicidad, razonabilidad y seguridad jurdica. 6. Denir las zonas grises en el ejercicio de las funciones de scalizacin, eliminando los traslapes de actuacin entre diversas entidades: Oefa-ANA (vertimientos); Osinergmin-Oefa (seguridad y reportes); Oefa-MINEM (criterios de manejo y modicacin de estudios ambientales), entre otros. 7. Articular criterios entre el MINEM y el Oefa, en lo que concierne al alcance del nivel de factibilidad requerido para la evaluacin de los estudios ambientales y su posterior ponderacin en la etapa de scalizacin ambiental. 8. Dejar sin efecto el artculo 20-A de la Ley N. 30011 que modica la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, Ley N. 29325, el cual establece facultades de ejecucin coactiva de las sanciones ambientales conrmadas en sede administrativa por el Oefa, que tienen carcter discriminatorio, conscatorio y que atentan contra el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.

2.5. Sobre la transparencia, la vigilancia y el control ciudadano


2.5.1. Se deben aanzar los mecanismos de transparencia y de vigilancia y control ciudadano para institucionalizar espacios de dilogo a manera de mesas de desarrollo que tengan participacin multisectorial y de las empresas, con la nalidad de evitar el desencadenamiento de conictos ambientales y la afectacin de los proyectos de inversin por un lado, o de los intereses ciudadanos por el otro. Asimismo, a travs de estos espacios se podran promover sinergias entre la inversin privada y el Estado, para articular su aporte con los objetivos y metas de los planes nacionales (como los de alivio de la pobreza, saneamiento y otros), y los planes regionales y locales aprobados. 2.5.2. Tales espacios podran estar asociados a defensoras ad hoc, para determinados proyectos, que se encuentren articulados o bajo supervisin de la Defensora del Pueblo, y de este modo poder tener un monitoreo y capacidad de respuesta ante hechos que podran resolverse mediante el dilogo y evitar eventos de protesta social, que en muchas partes del pas se repiten. 2.5.3. El Estado debe brindar garantas al inversionista ante actos de sabotaje que generan afectacin ambiental y hasta de seguridad, incrementando su nivel de responsabilidad legal, como ocurre con frecuencia en zonas remotas. Lo mismo ocurre con las zonas de seguridad de las instalaciones de hidrocarburos que son invadidas por terceros, sin que las empresas puedan recurrir a alguna autoridad para recuperarlas, teniendo que efectuar importantes inversiones para la reconguracin de sus instalaciones. 2.5.4. Asimismo, se deberan implementar medidas de soporte institucional, fortaleciendo el grupo especializado creado por el MEF en virtud al Decreto Supremo N. 104-2013-EF y dndole carcter permanente. Este grupo podra estar articulado a una comisin de seguimiento a la inversin con participacin multisectorial y, eventualmente, bajo la secretara de Proinversin, a efectos de abrir un espacio de coordinacin interinstitucional al interior del Estado para resolver los obstculos que se presenten a los inversionistas. Adems, debera estar articulado con las instancias de prevencin de conictos a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros. 2.5.5. Finalmente, resultara importante que se regulen indicadores de responsabilidad social y rendicin de cuentas para transparentar y difundir la inversin social y los aportes de las actividades de hidrocarburos, sin hacer referencia a contratistas individuales o a Lotes de hidrocarburos especcos, toda vez que el objetivo debera ser publicitar los benecios del sector hidrocarburos a las comunidades, poblaciones en general y al pas.

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Cuadro 25 - III:

Sobre la transparencia, la vigilancia y el control ciudadano V. SOBRE LA TRANSPARENCIA, LA VIGILANCIA Y EL CONTROL CIUDADANO Acciones necesarias: 1. Aanzar los mecanismos de transparencia vigilancia y control ciudadano para institucionalizar espacios de dilogo a manera de mesas de desarrollo que tengan participacin multisectorial y de las empresas, para evitar el desencadenamiento de conictos ambientales y la afectacin de los proyectos de inversin por un lado, o de los intereses ciudadanos por el otro. Asimismo, estos espacios deberan permitir articular la inversin social de las empresas de hidrocarburos, con los objetivos y metas de los planes nacionales (como los de alivio de la pobreza, saneamiento y otros), y los planes regionales y locales aprobados. 2. Tales espacios podran estar asociados a defensoras ad hoc, para determinados proyectos que se encuentren articulados o bajo supervisin de la Defensora del Pueblo y de este modo poder tener un monitoreo y capacidad de respuesta ante hechos que podran resolverse mediante el dilogo y evitar eventos de protesta social que suceden en muchas partes del pas. 3. Establecer garantas al inversionista ante actos de sabotaje o invasin de zonas de seguridad que generan afectacin ambiental y de seguridad, incrementando su nivel de responsabilidad legal, como ocurre con frecuencia en zonas remotas, y generando adicionalmente, gastos no presupuestados e injusticados. 4. Implementar medidas de soporte institucional, fortaleciendo el grupo especializado creado por el MEF en virtud al Decreto Supremo N. 104-2013-EF y dndole carcter permanente, el cual podra estar articulado a una comisin permanente de seguimiento a la inversin con participacin multisectorial y eventualmente bajo la secretara de Proinversin, a efectos de abrir un espacio de coordinacin interinstitucional al interior del Estado para resolver los obstculos que se presenten a los inversionistas. Adems, debera estar articulado con las instancias de prevencin de conictos a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros. 5. Finalmente, resultara importante que se regulen indicadores de responsabilidad social y rendicin de cuentas para transparentar y difundir la inversin social y los aportes de las actividades de hidrocarburos, sin hacer referencia a contratistas individuales o a Lotes de hidrocarburos especcos, toda vez que el objetivo debera ser publicitar los benecios del sector hidrocarburos a las comunidades, poblaciones en general y al pas.

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SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS Impresin (nombre de la imprenta) (RUC imprenta) (direccin imprenta)

Libro Blanco de los Hidrocarburos Lima, Sociedad Peruana de Hidrocarburos, 2014, 226 pginas, 29 cm. x 21 cm. Primera edicin: marzo de 2014 De esta edicin Sociedad Peruana de Hidrocarburos Avenida Csar Vallejo 627, Lima 14, Per (511) 421-1556, 421-2251 www.sphidrocarburos.com Todos los derechos reservados de acuerdo a ley. Prohibida la reproduccin total o parcial de este libro por cualquier medio sin permiso del propietario de los derechos de autor. Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N. 2014-02540

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