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Haut Conseil lIntgration

ANALYSE COMPARATIVE DE DIFFERENTS MODELES DINTEGRATION EN EUROPE


Avis Monsieur le Premier ministre

Cet avis a t labor partir des auditions et dplacements dun groupe de travail prsid par Mme Blandine Kriegel, Prsidente du HCI et compos de Mme Yamina Benguigui, de Mme Jeannette Bougrab, de Mme Jacqueline Costa-Lascoux, de M. Jacky Dahomay, de Mme Carole Da Silva, de Mme Jade Dubois, de M. Vincent Nguyen, de Mme Gaye Petek, de Mme Myriam Salah-Eddine, de M. Michel Sappin, de M.Gaston Viens, du Gnral Jean-Philippe Wirth, de M. Zar Kdadouche, charg de mission, de M. Benot Normand, Mme Amina Ennceiri, M. Frdric Treffel, Secrtaire gnral, Secrtaire gnrale adjointe et Charge des tudes du HCI. Mme Stphanie Seydoux assurait la fonction de rapporteur.

Dcembre 2006

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LETTRE DU PREMIER MINISTRE ________________________________________ 3 INTRODUCTION ________________________________________________________ 4


- O en est la politique europeenne dintegration ? _______________________________________ 6 - Comment constituer un bilan comparatif ? ____________________________________________ 8

DONNEES STATISTIQUES RELATIVES A LIMMIGRATION, A LINTEGRATION, ET A LACQUISITION DE LA NATIONALITE ______________________________ 11 UN OUTSIDER, LA REFERENCE NORD-AMRICAINE _____________________ 27 LES POLITIQUES DINTEGRATION DANS LES DIFFERENTS PAYS EUROPEENS __________________________________________________________ 42
- La politique franaise dintegration ________________________________________________ 43 - Les pays du Sud de lEurope et lexemple de lEspagne, une immigration sans intgration _____ 52 - Les pays germaniques travers lexemple de lAllemagne, un modle en reconstruction _______ 70 - Les pays du Nord de lEurope et lexemple des Pays-Bas, un modle de tolrance en crise______ 81 - Lexemple du Royaume-Uni, un multiculturalisme fragilis _____________________________ 95 - Les pays de lEst de lEurope, lexemple de La Pologne, une ralit migratoire denie _______ 114

TABLEAUX COMPARATIFS ____________________________________________ 130 CONCLUSIONS GENERALES ET RECOMMANDATIONS ___________________ 153


- Les recommandations du Haut Conseil lintegration _________________________________ 163

ANNEXES ____________________________________________________________ 168


Annexe I, Liste des personnes rencontres et auditionnes _______________________________ 170 Annexe II, Missions dune dlgation du Haut conseil lIntgration ltranger _____________ 173 Annexe III, Histoires nationales et modles dintegration, _______________________________ 178

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LETTRE DU PREMIER MINISTRE

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INTRODUCTION

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Les phnomnes dimmigration en Europe, devenus rguliers et gnraliss, sont lorigine dune prise de conscience et dune volont des pays europens de matriser et de construire des politiques publiques nouvelles. Ces politiques ont donn lieu une incontestable avance en matire dasile et dimmigration, qui ne sest pas toujours prolonge de la mme faon en matire dintgration. Cest ainsi que la politique dimmigration et dintgration telle quon la conoit en France travers ses multiples dimensions, matrise des flux, politique daccueil, galit de traitement, promotion sociale et professionnelle, institution de la diversit culturelle, galit des droits et des chances, accs la nationalit, est conduite autrement chez nombre de nos partenaires, dont certains ne voient pas la ncessit. A rebours, des exprimentations ou des traditions originales engages chez nos voisins ne peuvent manquer dtre riches denseignements pour nous. Au moment o la Commission europenne cherche conforter son troisime pilier et dgager des lignes pour une politique commune dintgration, la demande du Premier ministre dexpertiser les approches suivies par nos voisins europens et de rechercher les lments permettant de mieux connatre, dvaluer et ventuellement, de sinspirer de leurs politiques dintgration, savre particulirement pertinente.

Une approche comparative est devenue en effet dactualit, compte tenu de la diversit des situations dintgration au sein des vingt cinq pays de lUE, et des conceptions diffrentes qui les animent : droit du sol vs droit du sang ; modle communautarisme vs assimilationnisme ; positions divergentes 5

30/01/07 - 14:40 sagissant de la place de la religion dans la vie publique, pour nen citer que quelques unes. Cest cette rflexion que le Haut Conseil lIntgration (HCI) se propose de contribuer travers le prsent avis, dont le premier souci est dtudier les modles dintgration existants en Europe. A la veille dune prsidence allemande qui pourrait faire de la promotion dune politique europenne dintgration des populations immigres une priorit, la France, par son exprience et son histoire, se doit dtudier et de rflchir ce qui marche chez nos voisins autant que dapporter une contribution forte aux rflexions sur le modle dintgration europen . O en est la politique europenne dintgration ? Quel bilan peut-on dresser aujourdhui des donnes statistiques, de lorganisation institutionnelle et administrative, des principales politiques, des dbats de socit, dans les grands pays europens qui ont se mesurer cette question ? Telles sont les interrogations auxquelles nous avons souhait apporter des lments de rponse. Et dabord,

- OU EN EST LA POLITIQUE EUROPEENNE DINTEGRATION ?

LUnion europenne joue dsormais un rle dterminant en matire dimmigration et dasile travers les actions communes, dans le cadre du pilier justice, affaires intrieures (JAI). Entr en vigueur en mai 1999, le trait dAmsterdam (sign en juin 1997) a fix comme objectif de lUnion, la mise en place progressive dun espace de libert, de scurit et de justice. En octobre 1999, le Conseil europen de Tampere a dtaill les orientations politiques et fix les objectifs dune politique europenne commune en matire dasile et dimmigration, notamment de contrle des frontires. Au 1er mai 2004, cette premire phase, de nature essentiellement lgislative, avec ladoption de normes minimales dharmonisation des 6

30/01/07 - 14:40 lgislations des Etats membres dans les domaines de lasile, de limmigration et de contrle des frontires, tait remplie.

Les instruments juridiques constituant les bases dun rgime dasile commun, prvu par le Conseil europen de Tampere ont t adopts, sous forme de normes minimales en matire de protection temporaire, daccueil des demandeurs dasile, de dtermination de lEtat responsable du traitement de la demande, de dfinition du statut de rfugi et des procdures dasile. Aprs ces avances, le Conseil europen a adopt en 2005 des dispositions en matires dimmigration, prvues par les conclusions de Tampere, concernant le regroupement familial et le statut de rsident de longue dure. Limpulsion europenne a t dterminante sagissant dune autre thmatique majeure de lintgration, quest la lutte contre les discriminations, un domaine dans lequel la comptence communautaire dcoule des Traits, et du principe fondamental de libre circulation des personnes dautres part. Le trait dAmsterdam a renforc les dispositions existantes garantissant lgalit de rmunration sans discrimination fonde sur le sexe (article 141), confrant un nouveau rle lUnion europenne (UE) : promouvoir lgalit entre les hommes et les femmes (articles 2 et 3). Le trait interdit toute discrimination fonde sur la nationalit (article 12). En outre, dans un article 13 novateur, le trait donne lUE le pouvoir de combattre toute discrimination fonde sur le sexe, la race, la religion, un handicap, lge ou lorientation sexuelle. Sur la base de cet article 13, lUE a adopt en 2000 un programme daction de lutte contre la discrimination et surtout un ensemble de mesures anti-discriminatoires rassembles dans deux textes-cl : la directive 2000/43/CE relative l'galit de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique et la directive 7

30/01/07 - 14:40 2000/78/CE relative l'galit de traitement en matire d'emploi et de travail. Ces directives ont conduit la mise en place, en France, dune institution, la Haute Autorit de Lutte contre les Discrimination et pour lEgalit (HALDE), annonce le Prsident de la Rpublique le 14 octobre 2002 Troyes et installe par lui (loi de dcembre 2004 crant la HALDE). Au del de ces quelques avances, limites aux sujets prvus par le trait, le thme de lintgration, longtemps considr comme non prioritaire, connat aujourdhui une monte en puissance linitiative de la Commission avec lappui de certains Etats membres. Cette dernire se heurte nanmoins au caractre limit de la base juridique lui permettant dinvestir ces sujets. Si larticle 63 du Trait permet de dterminer des conditions dadmission des migrants et donc de lintgration des primoarrivants , seules les dispositions rglementant lutilisation du Fonds social europen (FSE) autorisent daborder ponctuellement les questions dinsertion par le travail (femmes, handicaps, immigrs).

La Commission souhaite donc sappuyer sur une approche non contraignante de ce sujet, sur le modle de la mthode ouverte de coordination , qui consiste pour les Etats se fixer, en dehors de toute obligation rglementaire, des objectifs de progrs communs dots de cibles prcises. Un fonds de soutien dot de 1,7 millions d euros a t cr pour venir en appui ces politiques. Notre tude aura donc une utilit pour tous les partenaires europens. Reste en dterminer les entres.

- COMMENT CONSTITUER UN BILAN COMPARATIF ?

Pour constituer une grille danalyse commune permettant dtudier les convergences autant que les divergences des diffrentes politiques 8

30/01/07 - 14:40 nationales, il nous a sembl ncessaire que linterrogation porte sur quatre points essentiels :

- 1/ les donnes statistiques relatives limmigration, lintgration, et lacquisition de la nationalit ; - 2/ lorganisation institutionnelle et administrative des politiques dintgration ; - 3/ les lgislations rcentes et politiques publiques ; - 4/ les dbats de socit, voire les diffrentes positions des partis politiques

De mme, ne pouvant conduire une tude vritablement exhaustive, le HCI a tudi les modles dintgration parmi nos voisins travers lexemple particulier de cinq pays, ralisant cet effet plusieurs dplacements : aprs un examen du modle nord-amricain, qui fait souvent office de rfrence commune sont prsents dabord les pays latins nos frontires du sud comme lEspagne, ensuite, lAllemagne, puis le Royaume-Uni et les Pays-Bas et enfin un pays dEurope de lEst rcemment entr dans lUnion europenne, la Pologne. Nous avons consacr chacun de ces pays une monographie, complte par des indications sur dautres pays voisins, sur la base de ltude comparative mene par la DPM complte par questionnaire du HCI adress aux conseillers sociaux de nos ambassades dans dix-huit pays. (Voir annexe)

Enfin, une question de vocabulaire doit, au pralable tre souleve, tant, comme la montr la sociologue Dominique Schnapper, le rapport lautre senracine dans les preuves politico-historiques travers lesquelles chaque nation sest forme : Pour les Allemands, il sagit toujours dtrangers, pour 9

30/01/07 - 14:40 les Britanniques de minorits raciales (on a longtemps parl de blacks aussi bien propos des Jamaquains que des Indiens), pour les Nerlandais et les Sudois de minorits culturelles, pour les Franais dimmigrs, puis de nationaux ou de citoyens. A travers les mots de la vie sociale, cest le rapport lAutre qui sexprime, la tradition de lintgration nationale et de ses modalits, la conception de la citoyennet. On ne saurait comprendre les formes du rapport lAutre et les politiques lgard des trangers installs sans tenir compte dun certain jacobinisme franais, li une conception de la nation dont les origines remontent au Moyen Age, et que luniversalisme rationaliste des rvolutionnaires a renforce ; du multiculturalisme social des Britanniques, n de lhistoire de la dmocratie parlementaire (...) ; de la tradition librale des Pays-Bas et de la Sude, qui mnent des politiques dmancipation des minorits ; de lhistoire de lAllemagne et dune notion encore vivante de peuple allemand Deutsches Volk en tant quentit ethnico-linguistique .... ( Traditions nationales et connaissances

rationnelles , revue Sociologie et Socit , Volume XXXI, n2, Montral 1999.) Forts de ces remarques, nous avons estim ncessaire de rappeler brivement en annexe III le fondement historique national des modles dintgration europens. On pourra donc utilement sy reporter la fin de cette tude. Mais commenons par les donnes statistiques.

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DONNEES STATISTIQUES RELATIVES A LIMMIGRATION, A LINTEGRATION, ET A LACQUISITION DE LA NATIONALITE

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Sont prsentes ici les donnes concernant en premier lieu les flux dentre, puis le flux de sortie juridique du statut dtranger en sjour permanent, cest dire les acquisitions de nationalit du pays daccueil, et enfin, les chiffres concernant les populations trangres rsidant dans les pays de lUnion.

Sagissant en premier lieu des flux dentres, les donnes brutes, non retraites des fins de comparaison, recueillies directement la source auprs des gouvernements des pays de lUnion europenne font apparatre des carts trs importants les bases de comptage tant diffrentes. Le HCI a tudi ces chiffres officiels, tels que produits par les systmes statistiques et dinformation construits par chaque pays en fonction de son approche et de ses besoins (voir tableau 1).

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TABLEAU 1 - ETRANGERS ET IMMIGRES DANS 18
PAYS DE LUE (DONT LA FRANCE)

Nombre

Entres

Nombre

Etrangers

Immigrs

Immigrs rapports Population nationale

d'entres rapportes la (en 2004) population France Allemagne Autriche Belgique Danemark Espagne Finlande Grce Irlande Italie Pays Bas Pologne Portugal R.Tchque Roy.-Uni Slovaquie Slovnie Sude 140 124 780 175 108 947 N/C 34 101 654 800 20 300 N/C 139 000 156 400 94 019 3 600 14 000 N/C 582 000 N/C N/C 47 580 0,53% 0,99% 3,23% 0,26% 0,58% 0,01% 0,13% 0,63% 1,6% 0,39% 0,22% 0,95% 1,33%

d'trangers rapports (n'ayant pas la la (selon

la

population dfinition population du pays) 4 500 000 14 000 000 1 000 000 860 300 453 000 1 650 000 145 000 529 000 400 000 144 000 1 600 000 N/C 458 000 N/C 4 900 000 N/C N/C 1 500 000 17% 8% 4% nationale 7% 17% 12% 8% 8% 4% 3% 5% 9% 0% 10%

nationalit) nationale 3 200 000 6 720 000 790 000 68 800 344 000 2 700 000 114 000 482 000 400 000 2 227 000 700 000 30 000 369 000 256 000 3 000 000 26 000 60 000 480 000 5,10% 8,20% 9,63% 0,66% 6,37% 6,70% 2,19% 4,55% 9,30% 3,8% 4,29% 0,08% 3,55% 2,51% 5,10% 0,48% 3,00% 5,33%

62 700 000 82 000 000 8 200 000 10 400 000 5 400 000 40 300 000 5 200 000 10 600 000 4 300 000 58 400 000 16 300 000 38 000 000 10 400 000 10 200 000 58 800 000 5 400 000 2 000 000 9 000 000

Source:Ministreenchargedesaffairessociales1

Les donnes tudies par le HCI sont issues dune enqute ralise par la direction de la population et des

migrations (DPM) du ministre en charge des affaires sociales partir de donnes recueillies en fvrier 2006

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Ces chiffres refltent la ralit partir de laquelle travaillent les gouvernements de chaque pays, et travers la structure des remontes de donnes, la nature et lorganisation des politiques quils mettent en uvre en matire dimmigration, dintgration, et de lutte contre les discriminations2. Dune manire gnrale, les statistiques europennes souffrent de deux faiblesse : labsence de registres de population (sauf exception, comme en Espagne) et la disparition des statistiques des entres et sorties des ressortissants des pays de lEspace Economique Europen (EEE). Le HCI a donc complt ces observations par lclairage des travaux de lOCDE, qui harmonisent autant que possible des fins de comparaison les donnes recueillies auprs des 31 pays membres du systme dobservation permanente (SOPEMI). Sur les 24 pays dEurope3 membres de lOCDE, 12 ont fait lobjet dune telle harmonisation : Allemagne, Autriche, Danemark, France, Finlande, Italie, Norvge, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Sude et Suisse (voir tableau 2).

Les donnes relatives limmigration font apparatre que lEurope est largement ouverte aux immigrants, une tendance qui saccentue : entre 1997 et 2001, limmigration rgulire (temporaire et permanente) dans

par les Ambassades de France auprs des pays europens, ractualises la demande du HCI en septembre 2006. Les primtres des entres dnombres tant distincts, ces donnes ne permettent pas rellement de procder des comparaisons exactes. Par exemple, les statistiques allemandes et britanniques dentres dimmigrants incluent les entres de travailleurs temporaires, auxquels sajoutent pour lAllemagne les mouvements entre ex-RDA et ex-RFA. Les volumes concerns apparaissent donc massifs : en 2004, plus de 780 000 entres par an pour lAllemagne, 582 000 pour le Royaume-Uni, trs suprieurs ceux de la France (environ 140 100 la mme anne), qui ne recense que les bnficiaires dun premier titre de sjour dun an ou plus, non compris les tudiants, tandis que son flux de travailleurs saisonniers reste faible, autour de 15 000 par an.
3 2

Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grce, Hongrie, Irlande, Italie, Luxembourg, Norvge, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Rpublique Slovaque, Rpublique Tchque, Roumanie, Royaume-Uni, Sude, Suisse, Turquie.

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30/01/07 - 14:40 lensemble des pays europens a t de 1,8 M de personnes par an, un chiffre qui sest lev 2,6 M en 2002 et 2003. Les demandes dasile connaissent une volution inverse : de 400 000 dbut 2003, elles sont de 350 000 par an depuis lors.

Les pays europens connaissent des volutions convergentes. Les flux migratoires des pays europens, notamment ceux de lOCDE, prsentent depuis dix ans les mmes volutions gnrales sur le plan quantitatif et qualitatif. Cette convergence densemble ne saurait masquer toutefois des situations parfois trs diffrentes, dont certaines sont voques ci-aprs.

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TABLEAU 2 RAPPORT PERSPECTIVES SOPEMI (2006)

DES MIGRATIONS INTERNATIONALES

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En premier lieu, limmigration augmente dans lensemble des pays de lOCDE, une volution plus marque dans les pays europens : les flux ont progress de 15% dans les pays pour lesquels des donnes harmonises sont disponibles, de 24% dans les autres. Si lon isole les donnes concernant les seuls pays europens, cette progression est respectivement de 14,8% et 27%. Les douze pays europens membres de lOCDE aux donnes harmonises ont accueilli au total 1 184 500 migrants en 2004 contre 1 031 300 en 2003, soit une hausse de 14,8%. Les 9 pays europens de lOCDE dont les donnes ne sont pas harmonises ont accueilli 1 031 800 migrants en 2004 (daprs leurs donnes officielles) contre 806 700 en 2003, soit une hausse de 27%. Le Royaume-Uni est le premier pays dimmigration europen avec 266 500 entres en 2004, en hausse de 24% depuis 2003, suivi par lAllemagne, qui a accueilli 202 300 migrants en 2004 (en baisse de 15% par rapport lanne prcdente, et la France qui compte 175 200 entres la mme anne (un volume relativement stable par rapport 2003). Enfin, lItalie a accueilli 156 400 migrants en 2004, soit une hausse de 28% par rapport lanne prcdente, imputable une rgularisation importante dimmigrs en situation irrgulire au regard du sjour. Parmi les pays pour lesquels seules sont disponibles les donnes officielles, lEspagne prsente un trs fort volume dentres en 2004 (645 800) en hausse de 50% par rapport lanne antrieure, une volution en partie explicable par le programme de rgularisation suivi en 2004. La Turquie a accueilli quant elle 155 500 migrants en 2004, en lgre hausse par rapport 2003. Les pays aux volumes dentre les plus faibles sont le

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30/01/07 - 14:40 Portugal et le Luxembourg, avec respectivement 13 100 et 11 300 migrants enregistrs en 2004. Enfin, huit pays europens parmi les 21 tudis ont connu un inflchissement de leur immigration, parmi lesquels le plus fort ralentissement (-25%) concerne la Finlande. Les donnes de lOCDE font apparatre que la Suisse et lAutriche sont les pays europens o la part relative dimmigration rgulire long terme est la plus leve, tandis que la Finlande et le Portugal sont ceux o cette part relative est la plus faible. Il convient de noter que lEspagne et lItalie, qui prsentent une part faible dimmigration rgulire, sont par ailleurs des pays qui ont connu ces dernires annes des phnomnes importants dimmigration irrgulire. Au del des volutions de volumes gnraux des flux, quelques tendances et caractristiques gnrales convergentes de limmigration europenne se dgagent nettement.

Le rapport de lOCDE sur les perspectives des migrations internationales en 200G, montre que les pays dorigine des migrants ne varient gure depuis 2000 avec toutefois la confirmation de certains ples dmigration plus marqus tels lAmrique latine (vers lEspagne notamment. Les donnes recueillies par le ministre charg des affaires sociales rvlent galement dans certains pays (Italie, Espagne, Royaume-Uni, Irlande, France) une hausse marque, quoique difficilement chiffrable, des migrations en provenance dEurope centrale et orientale : pays membres (Pologne), candidats (Bulgarie, Roumanie), ou hors UE (Ukraine, Bilorussie).

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30/01/07 - 14:40 Les deux principaux motifs dimmigration en Europe sont aujourdhui, avant la demande dasile et les tudes, les raisons familiales, qui occupent une place dsormais prpondrante, et les migrations de travail. LOCDE relve cette tendance, tout en pointant la difficult disposer en la matire de donnes comparables. Plusieurs pays europens citent toutefois au premier rang des motivations des migrants la migration conomique : Irlande, Pologne, Portugal, Italie, Espagne, Royaume-Uni.

Limmigration temporaire de travail connat une forte hausse. Le cas du Royaume-Uni ou de lAllemagne illustrent tout particulirement cette tendance : leurs statistiques officielles font apparatre un nombre dentres trs important, en ralit constitus en grande partie par des sjours de courte dure, cibls sur des besoins en main duvre prcis. Sagissant de la France, cette immigration est limite, slevant 15 000 personnes en 2004 (16 000 en 2005), presque exclusivement destine l'agriculture (et en provenance de trois pays : Pologne, Maroc et Tunisie).

Au del de ces tendances gnrales, les populations en prsence et les flux varient selon les pays. Certains flux dmarrent seulement : ainsi, les pays du Sud et de lEst sont la fois pays daccueil et de transit. Cest le cas de la Pologne, comme lont fortement soulign les autorits de ce pays rencontres par le HCI.

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Les statistiques disponibles relatives lintgration sont dans lensemble assez comparables pour permettre de dgager plusieurs caractristiques communes la population immigre au sein des pays europens, et des similitudes sagissant de la place qui lui est accorde.

Les immigrs reprsentent plus de 10 % de la population totale dans un grand nombre de pays europens. Les donnes tudies par le HCI (voir tableau 3) mettent en vidence le fait que les immigrs sont prsents dans les pays europens dans une proportion qui, bien que variable se situe en moyenne autour de 10%. Les pays o cette part est la plus importante sont lAllemagne et la Sude galit (17%), puis lAutriche (12%). La France quant elle apparat en de de cette moyenne avec un volume dimmigrs (parmi lesquels des nationaux et des trangers) estim 7% de la population totale. Il convient de noter nouveau que les dfinitions correspondant aux donnes utilises peuvent varier fortement dun pays lautre. Ainsi, le dcompte de la population immigre par lAllemagne inclut les allemands rapatris , originaires notamment des anciens pays communistes. Pour presque tous les pays (sauf la Sude), les trangers constituent plus de la moiti de la population immigre. Dans la majorit des pays, les trangers reprsentent plus des 2/3 des immigrs : cest le cas en Autriche, Finlande, en France, au Danemark et dans une moindre mesure au Royaume-Uni.

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TABLEAU3:ETRANGERS ET IMMIGRES DANS LES PAYS EUROPEENS

Nombre Population nationale

Etrangers

d'trangers rapports (n'ayant pas la la population

Immigrs (selon dfinition du pays)

Immigrs rapports la population nationale 7% 17% 12% 8% 8% 4% 3% 5% 9% 0% 10%

Part des trangers dans la population dite immigre 71% 48% 79% 8% 76% 100% 79% 91% 100%

Pays

nationalit) nationale France Allemagne Autriche Belgique Danemark Espagne Finlande Grce Irlande Italie Pays Bas Pologne Portugal Rp. Tchque Roy. Uni Slovaquie Slovnie Sude 58 800 000 5 400 000 2 000 000 9 000 000 3 000 000 26 000 60 000 480 000 5,1% 0,5% 3,0% 5,3% 62 700 000 82 000 000 8 200 000 10 400 000 5 400 000 40 300 000 5 200 000 10 600 000 4 300 000 3 200 000 6 720 000 790 000 68 800 344 000 2 700 000 114 000 482 000 400 000 5,1% 8,2% 9,6% 0,7% 6,4% 6,7% 2,2% 4,5% 9,3% 3,8% 4,3% 0,1% 3,5% 2,5%

4 500 000 14 000 000 1 000 000 860 300 453 000 1 650 000 145 000 529 000 400 000 144 000 1 600 000 N/C 458 000 N/C

58 400 000 2 227 000 16 300 000 38 000 000 10 400 000 10 200 000 700 000 30 000 369 000 256 000

44%

4%

81%

4 900 000 N/C N/C 1 500 000

8%

61%

17%

32%

Source : Ministre en charge des affaires sociales

Ces observations partir de donnes officielles des tats peuvent tre compltes par les travaux de lOCDE. Ces derniers mettent en vidence le fait que la population ne ltranger sest accrue denviron 14 % entre 2000 21

30/01/07 - 14:40 et 2004 pour lensemble des pays pour lesquels des donnes sont disponibles. Certains pays, tels lAutriche, la Finlande, lIrlande, et le Royaume-Uni ont enregistr des augmentations de 20 % ou plus. Dans dautres (lAllemagne, la Hongrie, le Luxembourg et les Pays-Bas), laccroissement est moins important (moins de 10 %). Dans presque deux tiers des pays, la population ne ltranger reprsente plus de 10 % de la population totale (graphique 1.4 ci-dessous). En France, cette proportion est exactement de 10%.

Il convient dajouter ces donnes celles concernant limmigration irrgulire. Celle-ci chappe par dfinition aux statistiques, mais est cependant de mieux en mieux connue, notamment travers les rgularisations : cest par exemple le cas de lEspagne, qui en a dnombr 690 000 lors de la rgularisation intervenue en 2005, ce qui correspond 1,6% de sa population.

Par ailleurs, lacquisition de la nationalit est un indicateur dintgration de premier plan : cette tape effet marque la sortie du statut dtranger en rsidence durable sur un territoire nationale. En la matire, les sources disponibles, mme si elles ne sont pas tout fait concordantes, illustrent limportance des disparits entre pays europens.

Les travaux de lOCDE mettent en vidence la part prdominante de la France, premier pays dEurope pour le nombre de naturalisations en 2004 avec 168 800 cas en 2004, en hausse de 16% par rapport lanne prcdente, de mme que la part importante de naturalisations au Royaume-Uni avec 140 800 cas en 2004, en hausse de 16,7% par rapport lanne prcdente. LAllemagne quant elle voit son nombre de naturalisations chuter de 9,6% pour natteindre que 127 100 cas en 2004. Dans lensemble des pays europens, lexception notable de lAllemagne ( laquelle sajoutent lItalie, 22

30/01/07 - 14:40 lAutriche, le Portugal et la Sude), le nombre de naturalisations augmente. La moyenne de cette progression est de 4,7% pour lensemble de lEurope.

Les donnes recueillies par le HCI (tableau 4) placent en revanche le Royaume-Uni et lAllemagne galit en deuxime position avec 140 000 naturalisations en 2004, la France occupant toujours la premire position. LEspagne et lAutriche se distinguent avec respectivement 43 000 et 40 000 naturalisations.

Parmi les pays europens qui lui sont comparables par la taille, la France apparat gnreuse pour sagissant de lacquisition de la nationalit : elle prsente seule la particularit de proposer (en 2004) un dbouch de naturalisations suprieur de 20% au flux de migrants, et ce mme si une part de ce volume total a t d un effet dacclration des procdures en 2003 et 2004. En dautres termes, ce rythme de naturalisations, sil est maintenu en tendance, permet doffrir tous les rsidents de longue dure le dbouch de lacquisition de la nationalit franaise.

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TABLEAU 4

- ACQUISITION DE LA NATIONALITE (DONNEES HCI)

Entres Pays Population nationale rapportes la population nationale France Allemagne Autriche Belgique Danemark Espagne Finlande Grce Irlande Italie Pays Bas Pologne Portugal Rp. Tchque Royaume Uni Slovaquie Slovnie Sude 62 700 000 82 000 000 8 200 000 10 400 000 5 400 000 40 300 000 5 200 000 10 600 000 4 300 000 58 400 000 16 300 000 38 000 000 10 400 000 10 200 000 58 800 000 5 400 000 2 000 000 9 000 000 0,5% 1,0% 3,2% 0,3% 0,6% < 0,01 % 0,1% 0,6% 1,6% 0,4% 0,2% 1,0% 1,3%

Nombre de Naturalisations (en 2004) 168 000 140 000 40 000 5 300 3 700 43 200 6 900 2 000

Naturalisations rapportes la population nationale 0,27% 0,17% 0,49% 0,05% 0,07% 0,11% 0,13% 0,02%

21 000 1 500 4 000 5 000 140 000 1 800 4 000 15 000

0,13% 0,00% 0,04% 0,05% 0,24% 0,03% 0,20% 0,17%

Source:Ministrechargdesaffairessociales

Au total, si on peut aujourdhui disposer dlments de rfrences, qui restent certes consolider, sagissant des flux migratoires et des dispositifs daccueil, les observations qui prcdent illustrent la faiblesse des statistiques

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30/01/07 - 14:40 comparatives en ce qui concerne lintgration de migrants une fois ces derniers installs, en labsence, dans la majorit des pays, de registres de la population. Louverture des frontires europennes, qui a supprim la ncessit et donc la possibilit de recenser les entres et sorties intracommunautaires, et lintrieur de lespace conomique europen (EEE), a priv la statistique dune source dinformation importante.

Quelques initiatives au plan europen pourraient permettre de remdier cette carence : proposition de rglement de la Commission europenne (2005), programme de travail dEurostat pour 2008-2012. Les progrs supposent toutefois un consensus de la part des Etats sagissant de la dfinition des catgories et valeurs recenses.

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LES POLITIQUES DINTEGRATION PAR PAYS

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UN OUTSIDER, LA REFERENCE NORD-AMERICAINE

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Le Haut Conseil a choisi de faire prcder ces diffrents dplacements dans les principaux pays europens par un voyage aux Etat-unis qui complterait les informations directes que nous avions depuis peu rassembles sur le Canada. Lexprience des Etats-Unis comme celle du Canada, deux pays dont la construction en tant que Nation a t structure par le phnomne de limmigration, font en effet rfrence en matire de gestion de limmigration comme de traitement de minorits.

La conception amricaine de la nation repose sur la fdration des Etats : lunit est faite de la pluralit et cest la pluralit des groupes qui forme lidentit nationale. Cette perception politique permet de concevoir une unit en perptuelle construction, sur la base dun projet commun : la constitution amricaine. Cest pourquoi la socit civile amricaine fait une large place au tissu associatif, aux groupes dintrts, aux communauts autant quaux individus. Les Amricains ont dvelopp le mythe de la cration dun homme nouveau et pour cela, ils sappuient sur le libre arbitre et la tolrance. Les Europens qui vinrent s'tablir dans le Nouveau Monde y cherchaient bien souvient la libert de pratiquer leur religion. Leurs communauts prosprrent et la varit des religions qui en est rsult a contribu la formulation d'un principe unique : l'attachement fondamental au pluralisme et la libert de religion.

L'Amrique du Nord devint le refuge de nombreuses communauts religieuses, toutes fortement motives. Pour certaines, la force mme de leurs croyances religieuses limitait leur tolrance envers ceux qui ne partageaient pas leur thologie. Ces communauts exclurent de leurs rangs les dissidents qui se retrouvrent laisss eux-mmes pour laborer leurs croyances et leurs 28

30/01/07 - 14:40 pratiques. En consquence, anims par le dsir constant de dfinir les pratiques religieuses personnelles, de nouveaux groupes se formrent, issus du sol amricain, alors que de nouveaux rfugis dbarquaient d'Europe sur les ctes de l'Amrique en qute des mmes liberts. L'expansion territoriale des tats-Unis au cours du XIXe sicle vint ajouter la nation des terres et des populations franaises et espagnoles. Entre les guerres napoloniennes et la Premire Guerre mondiale, les vagues d'migration successives conduisirent sur le sol amricain des Anglais, des Ecossais et des Irlandais, des Italiens et des Grecs, des Allemands et des Polonais, et des Sudois et des Russes.

Le peuplement des Etats-Unis est indissociable de limmigration. Depuis le 16me sicle, date de larrive des premiers colons europens, plus de 50 millions dimmigrants se sont installs aux Etats-Unis. Jusquen 1940, la grande majorit des immigrants venaient dEurope. Les legs de la conqute et de lesclavage sont des lments importants de la diversit sociologique et dmographique des Etats-Unis. Dabord anglo-saxonne jusquaux annes 1830, limmigration slargit partir des annes 1840-1850 aux pays de lEurope mditerranenne (surtout lItalie) et de lEurope centrale. A partir des annes 1920, les Etats-Unis, dsireux de mettre un frein limmigration non anglo-saxonne, tablissent un systme de quotas et la crise conomique des annes 1930 ne fera que renforcer cette tendance. Aprs la seconde guerre mondiale, une nouvelle forme dimmigration se dveloppe avec les rfugis politiques dEurope de lEst, les cubains anti-castristres (dans les annes 1960) et des boat people indochinois (aprs 1974). Depuis le milieu des annes 1980, la diversit des Etats-Unis sur les plans ethnique, racial, culturel et linguistique, est plus grande que jamais. Lors du recensement de 2000, les Noirs comptaient plus de 34 millions de personnes, les LatinoAmricains appels aussi hispaniques 38 millions, et les Asiatiques 5 29

30/01/07 - 14:40 millions, les communauts les plus importantes tant les Vietnamiens et les Cambodgiens.

Cest dans ce contexte qua t formul la politique de discrimination positive. Ainsi, en 1957, la Cour suprme des Etats-Unis avait dnonc la sgrgation rsidentielle instaure en 1948, la sgrgation en matire de justice cre en 1950, la sgrgation dans les transports publics et la sgrgation scolaire. Le mouvement pour les droits civiques conduit par Martin Luther King aux Etats-Unis contre la lgislation des Etats amricains qui discriminaient les personnes noires, pratiquant une politique de sgrgation qui leur interdiraient laccs, non comme individu mais comme membre dun groupe ethnique, des coles, des restaurants, des transports ou des fonctions publiques, a conduit les Prsidents J. F. Kennedy et L. B. Johnson mettre en place une affirmative action, ou action positive . Celle-ci a octroy aux membres des groupes ayant connu dans le pass des discriminations recevoir un traitement prfrentiel dans la rpartition de certaines ressources. Ont t concerns les Noirs, les Hispaniques et les Amricains autochtones, les Asiatiques et les femmes, dans lemploi, les marchs publics, les universits. Ces personnes ayant t discrimines en raison de leur appartenance une catgorie raciale, relle ou suppose, le gouvernement amricain a voulu rparer ses discriminations en attribuant des groupes un traitement meilleur. Le Prsident L.B.Johnson entama une politique d affirmative action afin de donner leurs chances aux victimes de discriminations pour des motifs dorigine essentiellement raciale.

Cette politique a nanmoins t inflchie et a d tre abandonne partir de laffaire Allen Bakke qui a clat la facult de mdecine de lUniversit de Californie. Rejet avec des notes meilleures que celles des tudiants de couleur, Allen Bakke a entam une action en justice qui 30

30/01/07 - 14:40 invoquait lgale protection des lois et abouti en 1978 un premier avis de la Cour Suprme. Aprs de longues et complexes dlibrations, elle conclut que la mise en place dun quota explicite au bnfice de certains groupes raciaux constitue une violation du XIVme amendement de la Constitution. Lorigine raciale est alors relativise comme une origine socio-professionnelle et ce point de vue a t confirm par une seconde dcision de la Cour Suprme de 2003 (arrt de juin 2003 Universit du Michigan)

Aprs avoir poursuivi pendant prs dun sicle le rve dun melting pot o fusionneraient toutes les langues, toutes les races, toutes les cultures, lAmrique doit aujourdhui faire face une socit multiculturelle. Dans son discours la nation en mai 2006, le Prsident George W Bush a manifest son intention de signer un dcret favorisant chez les nouveaux arrivants lapprentissage de langlais, des institutions et de lhistoire des Etats-Unis. Le 18 mai 2006, le Snat a adopt lamendement propos par le rpublicain James Inhofe qui fait de langlais la langue nationale des Etats-Unis. Ds lors, le gouvernement amricain, ou ses reprsentants, devraient sexprimer en anglais. En outre, lacquisition de la nationalit amricaine et dune carte de sjour permanente serait soumise une bonne connaissance de langlais. Pour entrer en vigueur, le projet de loi doit tre prsent adopt par la Chambre des reprsentants.

Pour les partisans de lassimilation, le maintien des cultures et des langues est peru comme une forme datteinte lintgrit de la nation dfinie en tant qu anglo-saxonne et homogne. Une politique rsolument tourne vers le tout-anglais est le signe dun dbut de changement de la politique linguistique fdrale.

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30/01/07 - 14:40 Donnes statistiques

Les Etats-Unis restent ouverts limmigration, tandis que leurs populations refltent lhritage de vagues dimmigration passes.

En quelques chiffres, la population des Etats-Unis de 300 M de personnes comporte encore aujourdhui 33 millions dindividus ns ltranger . Parmi ces dernires, 40% ont acquis la nationalit amricaine, le reste tant partag galit entre les trangers en situation rgulire, et ceux ne disposant pas de titre de sjour. De 1996 2005, 900 000 personnes en moyenne sont entres rgulirement aux Etats-Unis chaque anne. Plus de la moiti de ces migrants ont t admis pour un motif familial. Il est estim que les entres clandestines (par la frontire mexicaine essentiellement) reprsentent 50 100% du flux dimmigration rgulire. Enfin, depuis 1996, 600 000 700 000 personnes sont naturalises chaque anne.

Institutions et administrations

Une comptence partage au niveau fdral entre ministres de lintrieur et du travail, et lagence fdrale pour lgalit des chances, tandis que lessentiel des efforts en matire dintgration des migrants repose sur la socit civile.

Aux Etats-Unis, la procdure dimmigration est de la responsabilit du ministre de lintrieur (Department of Homeland Security) tandis que la dlivrance des permis de travail ( labor certificates ) aux employeurs relve du ministre du travail, aprs vrification quil ny a pas de candidat amricain au poste dvolu au candidat limmigration. Enfin, une agence fdrale dnomme Equal employment opportunity commission est charg 32

30/01/07 - 14:40 de prvenir et de poursuivre les discriminations lembauche ou dans lemploi dont pourraient tre victimes les travailleurs immigrs en situation rgulire.

Les lgislations locales (des Etats fdrs) comportent de nombreuses dispositions rgulant laccs de immigrants aux services publics, aux avantages sociaux, au permis de conduire, etc. Toutefois, au niveau local, ce sont les organisations communautaires et confessionnelles des minorits dimmigrs qui dveloppent lessentiel des mesures en direction des migrants, quil sagisse dalphabtisation, de scolarisation, de sant et ou de logement.

Politiques publiques

Les politiques dintgration sont de porte locale, dpendant de limplication de la socit civile. La force du modle repose sur louverture de lensemble des droits et devoirs communs aux migrants lgaux.

Les conditions dimmigration lgale aux Etats-Unis donnent droit lensemble des droits et des devoirs de droit commun au-del du droit au regroupement familial et la naturalisation (une fois les conditions remplies). Les droits sont : le droit la protection sociale, la proprit prive sur le territoire des Etats-Unis, au permis de conduire, la possession dune arme feu, lducation. Les devoirs comportent le respect des lois fdrales et locales, la sujtion limpt, lenregistrement auprs des forces armes pour les hommes de 18 26 ans. Les migrants ne reoivent pas de formation linguistique ou civique, ces programmes tant plutt rservs aux candidats la naturalisation. 33

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A la diffrence des politiques publiques dimmigration qui dpendent du gouvernement fdral, cest la socit civile qui assume aux Etats-Unis, lessentiel des efforts en matire dintgration, y compris laccueil des primo-arrivants. La plaquette daccueil lattention de ces derniers, qui rappelle leurs droits et leurs devoirs, les invite dailleurs sengager activement dans la vie de leurs communauts. On peut noter limplication des Eglises, des socits philantropiques, des associations communautaires et de nombreux rassemblements ad hoc qui prennent en charge de manire pragmatique les problmes dintgration, mesure quils se prsentent. Cela donne aux politiques dintgration une plasticit qui nexiste pas en France, mais aussi des heurts et des contradictions, dont les Amricains ne semblent pas sembarrasser outre mesure.

La dlgation du HCI a pu constater au cours de ses entretiens aux Etats-Unis, notamment avec les associations et les mdias, les efforts raliss pour ltablissement concret de la diversit dans les diffrents niveaux de reprsentation. Cest particulirement le cas dans les mdias o des systmes dvaluation et de grilles de diversit sont systmatiquement utiliss. Les membres du HCI ont t particulirement intresss par le fait que pour certaines chanes de tlvision, lorigine (hispanique, noire, indienne, asiatique) tait apprcie non pour des raisons de visibilit raciale mais comme une comptence particulire ouvrant une connaissance plus affine de telle exprience ou tel secteur dactivit.

Enfin, sagissant de la politique dacquisition de la nationalit, les conditions sont explicitement fondes sur lacceptation du patriotisme constitutionnel. Le candidat la citoyennet doit rejeter toute allgeance 34

30/01/07 - 14:40 autre qu la Nation amricaine, en contrepartie de quoi il reoit la garantie de ne subir aucune discrimination. Ladministration amricaine sefforce actuellement damliorer le processus de naturalisation. Lobjectif poursuivi est que lexamen dapprentissage de lhistoire et des institutions des EtatsUnis (civic test) et celui de lcriture et de la lecture de langlais (english test) soient moins formels et permettent de mieux valuer lattachement des nouveaux citoyens aux Etats-Unis. Aujourdhui, le demandeur doit pour obtenir la nationalit amricaine respecter cinq conditions : prouver quil rside en situation rgulire ; tre de bonne moralit ; parler, lire, crire un basic english ; connatre les points essentiels de lhistoire et des institutions des Etats-Unis ; affirmer solennellement travers le serment dallgence, son attachement aux Etats-Unis. Les exprimentations des nouveaux tests devraient aboutir dici 2008. Ils devraient sattacher favoriser une comprhension plus gnrale, plus globale, plus rflchie et donc moins littrale de lhistoire et des institutions des Etats-Unis et une meilleure matrise de la langue anglaise.

Dbats de socit

Aux Etats-Unis, limmigration occupe une place centrale dans le dbat politique qui drange les clivages politiques habituels. Au lendemain de sa rlection en 2004, le prsident Bush a en effet annonc que la politique dimmigration temporaire et la rgularisation des sans-papiers serait un objectif majeur de son second mandat. Cette initiative a rencontr le soutien du Snat et laccord dun opposant traditionnel de Georges Bush denvergure nationale, Ted Kennedy, mais sest heurte lopposition des syndicats et de la chambre des reprsentants. Un an plus tard, en dcembre 2005, seul le deuxime volet de cette politique avait t mis en uvre avec ladoption par la Chambre des reprsentants dune loi renforant les sanctions 35

30/01/07 - 14:40 contres les immigrants en situation illgale, leurs employeurs, et les personnes qui leur viennent en aide, prvoyant galement la construction dun mur de plusieurs dizaines de kilomtres la frontire avec le Mexique. Lanne 2006 a t jalonne par des manifestations dune ampleur sans prcdent dopposants ces mesures, parmi lesquels de nombreuses institutions religieuses. En mai 2006, le Snat a adopt de son ct une proposition de loi instaurant la possibilit pour les immigrs illgaux travaillant depuis plusieurs annes dtre rgulariss (aprs paiement dune amende et passage de tests danglais), une plus grande scurisation des frontires, un guest worker program (travailleur invit pour une dure dtermine au dpart), et une responsabilisation des employeurs et des entreprises (permis de travail sous forme de carte didentification inviolable). Ce projet a t soutenu par les organisations patronales et par la Chambre de Commerce des Etats-Unis mais avec la forte opposition de syndicats reprsentant les salaris. Vote en premire lecture par le Snat des Etats-Unis, cette loi a t renvoye en commission des Lois par la Chambre des Reprsentants qui, pour linstant, refuse de la voter, posant les pralables suivants tout possible consensus : la scurisation des 4 000 kilomtres de frontire avec le Mexique, le refus dattribuer la citoyennet amricaine aux personnes nouvellement rgularises et la non damnistie des immigrants illgaux . Les discussions de la dlgation du HCI, lors de son dplacement aux Etats-Unis, ont essentiellement port sur cette actualit. Les membres de ladministration prsidentielle rencontrs ont assur que malgr ce blocage, le Prsident G. W. Bush souhaitait imprativement rgler cette question avant la prochaine lection prsidentielle de 2008.

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30/01/07 - 14:40 Ainsi, limmigration et dans une moindre mesure lintgration sont des sujets majeurs et dactualit aux Etats-Unis, sur lesquels toutefois il nexiste pas encore de vision unifie : le consensus reste construire. Les Etats-Unis grent cette problmatique dune manire autocentre, en restant dans une ignorance involontaire de la situation ltranger, notamment en Europe, qui est peu connue lexception notable du fait religieux. Ainsi, convient-il de noter des efforts mritoires dinstituts de recherche et de think tanks, comme ltude comparative mene par le Pew Research Center. Selon leur enqute ralise auprs de citoyens musulmans et de non-musulmans de quatre pays dEurope (France, Allemagne, Angleterre, Espagne) dont les rsultats ont t publis le 22 juin 2006, les musulmans de France vivent beaucoup mieux leur intgration que leurs voisins europens4. Un autre think tank important, le MPI dirig par M. Papademetriou, cherche mettre en place une rflexion transatlantique dans laquelle la France nest pas reprsente ce jour. Enseignements

Ds prsent, il est possible de dgager quelques lignes force du modle amricain : linstauration de la diversit, un conception de limmigration qui transcende les clivages politiques, le rle de la socit

Selon cette tude, des proccupations et des inquitudes communes se font jour : vis--vis du chmage (83% en France, 78% en Angleterre), vis--vis de lextrmisme islamique o seule une minorit (16% en France) approuve les attentats-suicides. En revanche, alors que prs de la moiti des musulmans dAngleterre considrent quil y a un conflit naturel entre le fait de pratiquer lIslam et le fait de vivre dans une socit moderne , 72% des Franais musulmans considrent quil ny en a aucun. Conjointement avec les Espagnols, les musulmans franais ressentent le moins dhostilit lgard de lIslam (39%). Notons aussi que si 81% des musulmans britanniques se dfinissent dabord par la religion avant la nationalit, ils sont 42% choisir la nationalit et 46% choisir la religion en France. Enfin, autre spcificit majeure des musulmans franais par rapport aux trois autres pays, 91% dentre eux ont une opinion favorable des chrtiens, 71%, une bonne opinion des juifs (alors quils ne son que 38% en Allemagne, 32% en Angleterre, 28% en Espagne). Nation Pew Global Attitudes Survey The great divide : how Westerners and Muslims view each other www.pewglobal.org

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30/01/07 - 14:40 civile. En premier lieu, linstauration de la diversit tous les chelons de la socit amricaine notamment dans les valuations et la prise en compte des expriences culturelles pour accder des postes de responsabilit. Il y a galement matire rflchir sur la volont et lattachement des Etats-Unis grer dans une voie propre et conforme leurs propres idaux les questions dimmigration. Dans son dsaccord persistant, la classe politique amricaine est nanmoins convaincue quil sagit l dun enjeu dimportance nationale qui transcende les clivages politiques. Si comme nous lavons vu, la politique dintgration amricaine est presque totalement dvolue la socit civile et donc aux associations reprsentatives, il y a l aussi matire rflchir aux dveloppements des initiatives de la socit civile en matire dintgration.

Elments relatifs la politique dimmigration et dintgration au Canada

Le modle amricain peut tre utilement complt par lvocation succincte des points les plus intressants issus de ltude du Canada. Le modle canadien repose sur une politique dimmigration slective, prsente comme facilitant lintgration puisque seules personnes dont lintgration semble possible, selon des critres aussi objectifs que possible, sont autorises immigrer. Cette politique concerne un tiers des migrants, le tiers restant relevant du regroupement familial. Depuis 1990, environ 200 000 nouveaux immigrants entrent au Canada tous les ans. Daprs le recensement de 2001, plus de 18% de la population canadienne tait ne ltranger. Les migrants doivent accepter les valeurs de leur pays daccueil, la politique daccueil faisant lobjet defforts importants, en partenariat avec les provinces : sances 38

30/01/07 - 14:40 dorientation depuis le pays de dpart, programme daccueil complet larrive comportant notamment un volet dtablissement et dadaptation et des cours de langue. Le Canada sefforce de construire des outils prcis de suivi de ces populations travers des enqutes longitudinales permettant de suivre des cohortes de migrants en 3 cycles denqutes 6 mois, 2 ans et 4 ans aprs leur arrive : 12 000 personnes arrives entre 2000 et 2001 sont ainsi suivies.

Lapproche pragmatique suivie par le Canada en termes de lutte contre les discriminations est galement intressante. Ce pays napplique pas de politique de discrimination positive. Le principal outil contre les discriminations est un systme de contrat entre les entreprises ou associations de comptence fdrale et le gouvernement, ces organismes devant faire un bilan de leur profil de main duvre en comparaison au bassin demploi, tablissant le pourcentage de femmes, de personnes handicapes, de minorits visibles (loi de dcembre 1995 sur lquit en matire demploi).

Par ailleurs, face la ralit des discriminations raciales dont font lobjet les populations immigres, la jurisprudence a soulign la ncessit dimposer une obligation d accommodement raisonnable , cest dire lacceptation des manifestations communautaires, condition que le cot nen soit pas exagr. Le caractre raisonnable svalue en terme de cot financier ainsi que social (tensions dans lentreprise par exemple). Il sagit dune approche pragmatique, au cas par cas, qui saccompagne, par exemple, de lutilisation de la mdiation pour rgler les litiges privs, comme la mdiation religieuse en matire de sparation ou de divorce.

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30/01/07 - 14:40 Cette approche jurisprudentielle et de mdiation, largement accepte, a connu toutefois quelques checs et les dcisions prises sont constamment dbattues, tandis que les valeurs qui la fondent voluent. Le Canada est pour beaucoup de pays europens qui suivent avec intrt laction qui est la sienne, notamment, loccasion de la runion annuelle des dirigeants et des chercheurs dans lorganisation Metropolis, un exemple non dpourvu dambivalence. Il a ainsi t lun des premiers pays mettre en place un contrat daccueil par ses migrants qui a t constitu en modle. De mme, il a institu des tudes longitudinales (sur plusieurs dcennies) concernant linsertion et lintgration de ses immigrants que lui envient beaucoup dautres pays qui connaissent moins bien leurs primoarrivants. En revanche, lorientation multiculturaliste de ses politiques publiques na pas chapp au communautarisme, conformment dailleurs la doctrine dun penseur comme Charles Taylor et aux rcentes volutions de tout le courant communautariste amricain (Michael Welzer, Michael Sender, Alasdair MacAtyre).

Malgr la prgnance et limpact du modle nord amricain dus en grande partie au caractre plus ancien des politiques dimmigration et dintgration, on doit se demander si lexprience europenne peut tre totalement rinterprte lombre porte de lAmrique, ou sil ny a pas une originalit des problmes dimmigration et dintgration caractristiques de lEurope.

Voyons prsent la situation de lUnion europenne travers lexemple particulier de six pays. Le HCI a ralis cet effet plusieurs dplacements . Sont ainsi prsents, outre la France, les pays latins nos frontires du sud comme lEspagne, puis lAllemagne, les Pays-Bas, le 40

30/01/07 - 14:40 Royaume-Uni et enfin les pays dEurope de lEst rcemment entrs dans lUnion europenne, travers lexemple de la Pologne. Nous avons consacr chacun de ces pays une monographie. Elle a t complte par des indications sur dautres pays voisins, sur la base dune tude comparative ralise par la Direction des Populations et des Migrations, du Ministre charg des affaires sociales, complte par un questionnaire du HCI adress aux conseillers sociaux de nos ambassades dans dix-huit pays.

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LES POLITIQUES DINTEGRATION DANS LES DIFFERENTS PAYS EUROPEENS

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- LA POLITIQUE FRANAISE DINTEGRATION

La France, vieux pays dimmigration , a connu depuis la fin du XIX sicle des vagues dimmigrations successives, en provenance de certains de ses voisins dEurope, puis de ses anciennes colonies, dsormais dorigines plus varies. Tenant compte de cette ralit singulire, la politique dimmigration et dintgration franaise a connu une profonde rnovation au cours des dernires annes, suivant les orientations fondatrices donnes par le Prsident de la Rpublique dans son discours de Troyes du 14 octobre 2002.

Donnes statistiques

LObservatoire statistique de limmigration et de lintgration (OSII) cr au sein du Haut Conseil lIntgration en 2004 permet dsormais de disposer de donnes compltes, globales et incontestables des flux migratoires, apportant une clarification indispensable la srnit des dbats sur les questions dimmigration et dintgration.

Les lments ci-dessous sont issus du dernier rapport de lOSII compltent ceux cits en premire partie, tablis par le ministre des affaires sociales dans le cadre dun recueil de donnes ralis des fins de comparaison de la situation de divers pays europens.

Le nombre dentres dtrangers obtenant des titres de sjour dun an et plus a diminu de 6% en 2005, atteignant 186 400 au lieu de 198 300 en 2004. Ce niveau est infrieur celui de lanne 2003. Cette tendance est 43

30/01/07 - 14:40 imputable principalement la baisse de limmigration pour motif familial, la baisse du nombre dtudiants et, dans une moindre mesure, celle du nombre de visiteurs.

En revanche, on observe une progression significative (+24%) du nombre dtrangers entrs en France pour motif de travail, majoritairement permanent ; et une augmentation de 22% du nombre dtrangers admis au titre de rfugis.

Le tableau ci-dessous dtaille ce constat. Etrangers5 admis au sjour en France6 pour une dure dau moins un an MOTIFS DE DELIVRANCE MOTIF MOTIF
DE
Dont travailleurs permanents

2002 9 145 7 469 87 841 27 059 4 145 8 978 52 891 9 021 7 555 179 576

2003 8 106 6 500 99 367 26 533 5 659 11 123 49 628 7 254 8 306 189 443

2004 8 116 6 740 102 442 25 315 6 933 11 292 53 247 5 584 10 705 198 319

2005 10 095 +24,4% 8 556 +26,9% 95 721 -6,6% 22 970 - 9,3% 6 101 13 770 46 107 4 820 9 753 186 367 +12,0% +21,9% -13,4% -13,7% -8,9% -6,0%

Dont
Autres titres VPF
7

REFUGIES ET ETUDIANTS VISITEURS MOTIFS ENSEMBLE

Sources : Rapport OSII 2006

5 6 7

Hors 29 pays de lUE, sauf travailleurs salaris Mtropole et DOM Titres vie prive et familiale dlivrs au titre de larticle l. 313-11 des trangers qui peuvent prouver

avoir rsid en France, des apatrides et aux membres de leur famille.

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Les trangers admis au sjour au titre des migrations familiales restent les plus importants en nombre et concernent une personne sur deux (51%) entrant en France pour une dure dun an. Les tudiants, dont le nombre dentres est en baisse en 2005, comptent pour 25% du total.

La rpartition des migrants selon leurs origines est la suivante : les trangers entrs en France pour une dure dau moins un an en 2005, tous motifs confondus, sont pour 57% dentre eux dorigine africaine. Les ressortissants dorigine algrienne et marocaine constituent plus de la moiti (51%) du flux dorigine africaine. En 2005, plus des deux tiers (67%) des ressortissants dorigine africaine ont immigr en France pour motif familial, et 70% des trangers entrs pour motif familial sont dorigine africaine.

Les trangers originaires dAsie constituent 16% du flux total dtrangers. Notons, parmi ces ressortissants, que prs de la moiti dentre eux sont des tudiants.

La part des Europens reprsente 15% du flux total dtrangers. Les ressortissants des nouveaux Etats membres ont contribu laugmentation du nombre de travailleurs permanents entrs en 2005 : ils comptent pour 12% de ce flux. Parmi les parmi les ressortissants dorigine europenne, la part des rfugis reste importante, de lordre de 23%. Les ressortissants dorigine amricaine constituent 10% du flux total dtrangers, parmi lesquels les deux tiers sont des tudiants.

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Institutions et administrations

En France, les comptences en matire dimmigration et dintgration sont partages : le ministre de lintrieur8 est en charge de limmigration, le ministre des affaires sociales des secondes.

En matire dintgration, la coordination revient au Comit interministriel lintgration (CII), cr en 1989 et ractiv en 2002, qui dfinit les orientations de la politique dintgration. Le CII, dont le secrtariat est assur par le directeur de la population et des migrations (DPM) du ministre des affaires sociales, assure le suivi et lvaluation des mesures dfinies. Son rle se distingue ainsi de celui du Haut Conseil lintgration, instance de rflexion place auprs du Premier ministre, qui met des avis et des recommandations.

La mise en uvre de la politique dintgration est dsormais assure par deux tablissements publics placs sous tutelle du ministre de lemploi, de la cohsion sociale et du logement. Il sagit, en premier lieu, de lAgence nationale de laccueil des trangers et des migrations (ANAEM), qui assure laccueil des nouveaux immigrs en France, en leur proposant des formations civiques et linguistiques au travers du contrat d'accueil et dintgration cr en 2004, et rendu obligatoire en 2006, et, en second lieu, de lAgence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances (ACSE) a la charge des actions dintgration des rsidents trangers, mais galement dune part de la politique de la ville. Suivant le modle dadministration dconcentr de la

Le ministre des affaires trangres tant en charge de la dlivrance des visas, et de la politique dasile.

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30/01/07 - 14:40 France, la dclinaison au plan territorial de ces politiques publiques est confie au premier chef aux prfectures et aux services dconcentrs : directions rgionales et dpartementales des affaires sanitaires et sociales notamment.

Les

collectivits

territoriales

(principalement

communes

et

dpartements) sont, de fait, appeles jouer un rle dterminant en matire dintgration dans la mesure o elles sont les acteurs de droit commun en matire de politique sociale et culturelle, pour lensemble de leurs administrs, franais ou trangers ds lors quils sjournent lgalement en France.

Linstallation en 2005 de la Haute autorit de lutte contre les discriminations et pour lgalit (HALDE), charge de promouvoir la lutte contre les discriminations, notamment raison des origines, a parachev ce dispositif, comme, au plan symbolique, la cration la mme priode de la Cit nationale de lhistoire de limmigration (CNHI).

Lgislation rcente et politiques publiques

Huit textes lgislatifs essentiels ont t adopts depuis 2002 en matire dimmigration et dintgration.

En matire dimmigration et dasile, trois lois ont permis une rnovation en profondeur des dispositifs existants : la loi du 26 novembre 2003 sur la matrise de limmigration, la loi du 10 dcembre 2003 relative au droit dasile, et la loi du 26 novembre 2006 relative limmigration et lintgration. Ces textes ont permis des avances importantes. En 2003, lOffice franais pour la protection des rfugis et des apatrides (OFPRA) est 47

30/01/07 - 14:40 devenu le guichet unique des demandeurs dasile (demande conventionnelle ou de protection subsidiaire), tandis que la lutte contre limmigration clandestine et la rgulation de limmigration ont bnfici, par exemple, de la mise en place du dispositif daide au retour. Enfin, pour assurer la coordination de cette politique, a t cr en mai 2005 un Comit interministriel de contrle de limmigration (CICI).

En matire dintgration et dgalit des chances, cinq lois ont t votes : la loi du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de lacit, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les coles, collges et lyces publics ; la loi du 30

dcembre 2004 portant cration de la Haute autorit de lutte contre les discriminations (HALDE) ; la loi du 18 janvier 2005 de programmation sur la cohsion sociale ; la loi du 31 mars 2006 sur lgalit des chances ; la loi du 4 avril 2006 renforant la prvention et la rpression des violences au sein du couple.

Le bilan des politiques menes travers ces instruments rnovs est positif en matire conomique et sociale, tandis que les rsultats sont plus modestes sagissant de lducation et de la promotion de la diversit culturelle dans le respect des principes fondamentaux de la Rpublique.

Des moyens sans prcdent ont t dgags en 2006 et reconduits en 2007 pour la politique de la ville. Quinze nouvelles zones franches urbaines ont t cres en 2006. Aprs lavis du HCI de 2003, la mesure phare de lapprentissage (350 000 postes) a t prise pour favoriser lemploi des jeunes de 14 16 ans. Dsormais, tous les jeunes des ZUS sont prioritaires pour bnficier des contrats jeunes en entreprise. En matire de logement, le

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30/01/07 - 14:40 programme de rhabilitation urbaine du plan de cohsion sociale engag en 2005 a touch 2,18 millions dhabitants.

En matire de lutte contre les discriminations, une action incontestable a t mene par la HALDE, avec plus de 300 plaintes reues chaque mois (45% concernent lemploi, 39% sont lies lorigine) depuis sa cration.

La situation des femmes immigres et issues de limmigration a fait lobjet dune attention particulire des autorits publiques. Le contrat daccueil et dintgration et les titres de nationalits sont dsormais remis individuellement chaque femme, tandis que des actions dducation sur lgalit homme-femme sont conduites sur les plateformes daccueil et lcole. Des sminaires de co-dveloppement ont t organiss en 2004 et 2007 au Maroc et en Algrie linitiative du HCI et du ministre de la parit pour traiter par le dialogue la question des droits civils des femmes et de leur place dans la socit.

En matire dducation, les actions ont t mise en place plus rcemment et les rsultats restent donc moins visibles. En 2006, une action importante a t lance avec loctroi du label ambition russite 243 collges, auxquels des moyens renforcs ont t destins. Un programme de russite ducative orient vers la prise en charge individuelle a t lanc, avec la mise en place de 450 quipes de russite ducative. Trente grandes coles et universits sont engages dans un programme de tutorat pour les jeunes des quartiers. Deux programmes importants seront mis en uvre prochainement : linstallation de 20 centres dfense 2me chance pour 2000 jeunes, et la possibilit donne 10000 jeunes deffectuer un service civil volontaire.

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30/01/07 - 14:40 Sagissant de la mise en place de la diversit culturelle, des progrs restent raliser, malgr plusieurs actions menes. Dans laudiovisuel, laction pour la reprsentation de la diversit culturelle lance en 2004 par le HCI et le Conseil Suprieur de lAudiovisuel (CSA) avec le colloque sur Les crans ples sest traduit par la mission confie, par la loi de mars 2006 prcite, au CSA de veiller la reprsentation de la diversit. Un fonds pour la diversit a t cr en 2006.

De l, un bilan contrast en matire dintgration, dont les limites ont t rendues sensibles par la crise des banlieues en novembre 2005. En dfinitive, si la lutte contre les discriminations, le renforcement des droits individuels, lgalit des chances dans la politique de la ville sont dsormais mieux assurs, la conciliation de la diversit et de lunit de la Rpublique pour assurer la cohsion en chantier restent consolider.

Dbats de socit

Aprs les vifs dbats sur le principe de lacit qui ont prcd ladoption de la loi du 15 mars 2004, dbats que lapplication de cette dernire a dailleurs permis dapaiser, lattention de la socit franaise sest reporte sur la ncessit et lurgence dassurer un gal accs de tous aux droits fondamentaux (emploi, ducation, sant, logement, loisirs), et au-del, dune meilleure prise en compte de la diversit ethnique. Le Haut Conseil a contribu rvler cette thmatique en premier lieu dans le domaine trs symbolique de laudiovisuel, travers un colloque organis en 2004, et la publication dun avis en 2005 Diversit culturelle et culture commune dans laudiovisuel , et en second lieu au niveau de la reprsentation politique, thme auquel a t consacr un colloque organis en partenariat avec Sciences-Po Paris en octobre 2006. 50

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Dans ce contexte, la question de lobjectivation des discriminations, ncessaire pour tablir un constat incontestable sur lequel tablir les politiques de promotion de la diversit que les Franais rclament, se pose avec une acuit particulire : cet gard, le Haut conseil a pris connaissance avec intrt des travaux rcents visant progresser dans la mesure de la diversit, notamment ceux conduits par des chercheurs de linstitut national dtudes dmographiques (INED)9. Le Haut Conseil, qui reste rserv quant la dfinition de catgories ethniques par la statistique publique, renvoie cet gard son avis de 2006 consacr aux indicateurs de lintgration.

Mesure de la diversit Patrick Simon et Martin Clment, INED 2006

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- LES PAYS DU SUD DE LEUROPE ET LEXEMPLE DE LESPAGNE, UNE IMMIGRATION SANS INTEGRATION

Pays neuf dimmigration, lEspagne semble aujourdhui perplexe face ce phnomne. Trs ouverte en matire de droits des migrants, la lgislation en vigueur est prsente comme insuffisamment protectrice face limmigration illgale, qui constitue un risque nouveau pour les autorits (rgionales notamment). Dans le mme temps, le besoin dimmigration de travail faiblement qualifie pour de nombreux secteurs, port par la croissance conomique, reste fort. Donnes statistiques

Limmigration est un phnomne rcent en Espagne, qui prend depuis quelques annes une ampleur sans prcdent, rpondant aux besoins en emploi peu qualifi, sans politique cible de matrise des flux. Depuis 2000, le flux migratoire, faible auparavant, a connu une forte augmentation : il tait de 320 000 330 000 nouveaux arrivants en 2003, a presque doubl en 2005 pour atteindre 630 000, et devrait se situer aux alentours de 530 000 en 2006. Ces chiffres comprennent tous les migrants enregistrs auprs de la mairie de leur lieu de rsidence qui leur dlivre un certificat de rsidence ouvrant droit des prestations sociales, mais ne valant pas titre de sjour et de travail. Parmi eux figurent donc bon nombre de migrants illgaux10.

10

Seules 100 000 entres par an seraient rgulires daprs la Rgion de Madrid.

52

30/01/07 - 14:40 Lune des principales causes prsentes pour expliquer ce phnomne est la relance de lconomie, qui a gnr une offre de travail abondante et favoris la reprise de limmigration, rgulire ou irrgulire. Ces besoins concernent des secteurs forts besoins en main duvre peu qualifie tels lhtellerie, lagriculture, le btiment, les services domicile. De fait, la trs grande majorit des immigrants sont des travailleurs, jeunes, galement rpartis entre hommes et femmes : seules 5% des entres correspondraient au regroupement familial, 2% aux tudiants. Les immigrants reprsentent 22 23% de la population active Madrid (9,3% de la population active nationale). Lexistence pralable dun contrat de travail est exige en principe pour lobtention du titre de sjour. Mais dans les faits, de nombreux personnes entrent illgalement sur le territoire. A Madrid, daprs les responsables de la Rgion rencontrs par le HCI, une croissance de 4% entrane des besoins en emploi considrables et la plupart des migrants sont illgaux, originaires principalement dAmrique latine (accdant au territoire avec des visas de tourisme), de Roumanie et de Bulgarie, pays dont les ressortissants bnficient de la libert de circulation au sein de lUE depuis 2002, et enfin dAfrique, travers des voies souvent plus prcaires, dont les cayucos (embarcations de fortune). Pour faire face cet afflux de migrants irrguliers, des rgularisations massives ont eu lieu en 2000 et 2002, et la dernire en 2005 concernant 570 000 personnes, parmi celles disposant de certaines garanties denracinement (arraigo) notamment dun contrat de travail. Au total, ces rgularisations auraient concern prs de 700 000 personnes, sur un million de migrants irrguliers prsents sur le territoire espagnol. Ces mesures, critiques par les partenaires europens de lEspagne en raison du risque dappel dair quelles peuvent gnrer, sont galement 53

30/01/07 - 14:40 dnonces par les collectivits locales. Les responsables de la Rgion et de la Ville de Madrid qua rencontrs la dlgation du HCI lors de son dplacement se ont exprim leur inquitude. En rponse ces inquitudes, le gouvernement actuel a fix deux nouvelles orientations en matire de matrise des flux migratoires : ltablissement de quotas annuels de permis de sjour, et la constitution dun catalogue de postes de travail non pourvus. En tout tat de cause, lensemble des responsables nationaux et locaux rencontr par la dlgation du HCI a indiqu que la matrise des flux supposait une capacit de contrle des frontires qui dpasse bien des gards le cadre national et que seul un effort concert au plan europen peut permettre de mettre en uvre efficacement. Au total, lattitude de l Espagne lgard de son immigration est pour le moins ambigu. Certes, cette immigration est perue et prsente comme essentiellement de travail. Mais cette situation rsulte avant tout dune forme de laisser faire par les autorits depuis plusieurs annes, permettant de rpondre la dynamique porte par la croissance de la demande demploi trs forte sur certains secteurs, plus que dune vritable politique dimmigration oriente vers lemploi. Ce nest que tout rcemment que lEspagne a pris conscience de lintrt dune rgulation des flux migratoires par le biais des autorisations de sjour, et de la formalisation et didentification des besoins en main duvre pralablement loctroi de ces autorisations. Pour autant, lEspagne connat encore aujourdhui une immigration de travail dynamique, sans appliquer de politique d immigration choisie 11.

11

Comme la pratique le Canada par exemple, travers sa politique dentre slective favorisant, dans loctroi

des autorisations de sjour et de travail, les comptences requises par les employeurs nationaux et cartant celles qui correspondent des professions nationales protges .

54

30/01/07 - 14:40 Malgr des mesures gnreuses et rcentes de prise en charge des trangers prsents sur le territoire (voir infra), on ne saurait parler ce jour de politique dintgration, et ce malgr ladoption rcente dun plan stratgique dintgration de limmigration. En effet, plusieurs orientations et mesure observes trahissent une certaine absence de prise de conscience par la socit espagnole face lenracinement dfinitif des migrants (et de leurs enfants).

Institutions et administrations Pour ce qui concerne les comptences en matire dimmigration et dintgration, elles sont partages entre chelons national et local. LEtat espagnol a la comptence en matire dimmigration. Cette comptence est partage entre trois ministres : en premier lieu le ministre du travail et des affaires sociales, charg de la mise en uvre de programmes, de la coordination et de la promotion de nouvelles politiques dimmigration et dintgration ; le ministre des affaires trangres charg de la dlivrance des visas, celui enfin de lintrieur pour les questions de police. Le secrtariat dEtat limmigration et l migration est rattach depuis 200412 au ministre du travail et des affaires sociales, consacrant le principe dune politique de limmigration lie lemploi. Sa direction gnrale de lintgration des immigrs a cr, en mars 2006, un forum pour lintgration sociale des immigrs. Cet organe de consultation, dinformation et de conseil en matire dintgration repose sur une reprsentation tripartite : reprsentants de ladministration publique, associations de migrants et organisations syndicales. Le ministre du travail dfinit tous les trimestres, aprs

12

antrieurement de la responsabilit du ministre de lIntrieur

55

30/01/07 - 14:40 consultation de la commission tripartite du travail dimmigration, le catalogue des offres pourvoir par province. Les comptences dintgration relvent en revanche du niveau local dans la mesure o les rgions (les communauts autonomes) sont pleinement comptentes pour lensemble des domaines dans lesquels cette problmatique est prsente : sant, emploi, ducation, logement, formation professionnelle, services sociaux. Ces dernires prennent en charge lensemble des immigrants (lgaux ou illgaux) enregistrs. Le gouvernement a dot un Fonds de soutien et dintgration des immigrs de 182 M d en 2006, en augmentation de 60 M sur lanne antrieure, lappui de ces mesures. Toutes les rgions ne sont pas concernes de la mme manire par le phnomne de limmigration, concentr dans quatre dentre elles qui regroupent les 2/3 des trangers (communauts de Madrid13, la Catalogne, de Valence et dAndalousie). De fait, chaque rgion sorganise de manire diffrente pour laccueil aux trangers, partir du systme de

lenregistrement14, qui ressort de la comptence des communes. En matire de lutte contre les discriminations, seul un observatoire du racisme et de la xnophobie a t cr en mars 2006, charg dtablir un diagnostic et de proposer des mesures.

13 14

O 16% de la population est trangre, contre 10% dans le reste du pays. Que les communes sont incites assurer car elles reoivent les fonds du niveau national en fonction de

ces inscriptions.

56

30/01/07 - 14:40 Ce partage de comptences entre lchelon national pour la politique dimmigration et local pour la mise en uvre des mesures en faveur des immigrs, de mme que le fort degr de dcentralisation en matire de politiques sociales peut offrir lavantage de permettre une relle gestion de proximit par les acteurs locaux. Mais ce schma fait apparatre un risque dincohrence entre les orientations du niveau national en matire de matrise des flux et la gestion par les acteurs dcentraliss de la ralit qui en dcoule. Cest pourquoi les collectivits locales expriment leur inquitude face la difficult de lEtat arrter limmigration illgale, dont il leur revient ensuite de grer les consquences sans capacit danticipation.

Ainsi, lEspagne offre ses immigrants un dispositif efficace de prestations sociales, qui constitue grce son enracinement territorial et au fait que les subventions verses ladministration territoriale sont directement proportionnelles au nombre de migrants quelles soutiennent et qui se sont dclars, un point de dpart cohrent pour une intgration russie.

Le premier acquis de ce dispositif dcentralis est dinciter les migrants sortir de la clandestinit puisquils se voient attribuer immdiatement des droits. Cest un principe de lorganisation espagnole qui mrite dtre soulign. Les prestations sociales en faveur des immigrants y sont plutt gnreuses, assures par les rgions avec lappui rcent dun plan stratgique national. Le texte fondateur en la matire est la loi dEtat 4/2000 du 11 janvier de 2000 relative aux droits et liberts des trangers en Espagne et leur intgration sociale, tablissant le droit des immigrants, modifie en 2003. Plusieurs prestations importantes sont assures par les rgions et les communes en faveur des personnes trangres prsentes sur le territoire. 57

30/01/07 - 14:40

A travers lenregistrement, chaque immigrant reoit sous sept jours une carte donnant droit aux prestations de droit commun : sociales, scolaires et de sant. En revanche, seuls les immigrants lgaux, bnficient dun permis de travail et de rsidence. A ce titre, ils jouissent de droits au chmage et la retraite du fait des cotisations sociales15 quils acquittent, et peuvent accder aux prestations soumises la condition de rgularit du sjour, comme le logement social.

En outre, les immigrants lgaux comme illgaux bnficient de formations linguistiques non obligatoires leur arrive16, et aux mmes prestations que les nationaux en matire daccs la sant et aux prestations sociales, ainsi quau systme scolaire pour les enfants. Dans ce dernier domaine, des mesures cibles ont t prises : la moiti des enfants immigrs (110 000 en 2003) sont scolariss dans des centres dducation prioritaires financs par les rgions. Lgislation rcente et politiques publiques

En revanche, les mesures apparaissent peu dveloppes dans deux domaines : le logement et la formation professionnelle. La situation du logement est globalement difficile en Espagne, et il ny a pas de mesure cible en faveur de immigrants, qui en la matire dpendent de la solidarit communautaire (dautant plus dans le cas des illgaux). Sagissant de la formation professionnelle, le programme de lutte contre la discrimination mis en place dans le cadre du plan daction pour lemploi 2004 du ministre

15

En mai 2006, sur plus de 2,8 millions dtrangers recenss dans les mairies, 45% (1,3 millions) cotisent

la scurit sociale.
16

Et dune prsentation de la constitution espagnole

58

30/01/07 - 14:40 national du travail a prvu des itinraires dinsertion professionnelle pour les immigrs, mais ces mesures apparaissent faibles au regard des flux. Enfin, la question du respect du droit du travail par les employeurs de migrants et le contrle du travail illgal napparaissent pas parmi les priorits affiches. Afin dharmoniser les actions dinsertion menes en rgion sur financement de lEtat travers le Fonds de soutien et dintgration des immigrs, le ministre du travail labore un plan stratgique de la citoyennet et de lintgration pour 2006-2009, sur la base dune large concertation. Un budget de 2 milliards deuros sur quatre ans est prvu pour ce programme qui comprend cinq axes : accueil et emploi, logement et services sociaux, galit de traitement, participation des immigrs la vie sociale et enfin soutien lducation. Pragmatique et oprationnel, ce plan concerne essentiellement les actions dinsertion en faveur des immigrants. Il ne propose pas davance ou de formalisation particulire tablissant un modle dintgration. Or, en la matire, les perspectives de long terme proposes aux migrants paraissent encore limites. Les dispositions en vigueur sagissant du droit de la nationalit sont restrictives. La naturalisation est soumise une condition de rsidence de 10 ans sauf pour les ressortissants de pays latino-amricains, dAndorre, des Philippines, de Guine Equatoriale et du Portugal pour lesquels cette dure est de deux ans. Pour les personnes nes sur le territoire espagnol, comme celles maries un national ainsi que celles nes hors dEspagne mais dont un parent ou grand-parent est espagnol, cette condition de rsidence est dun an17. Les Espagnols pratiquent donc un
17

soit des dispositions plus favorables que celles en vigueur en France

59

30/01/07 - 14:40 traitement diffrenci entre deux types de migrants : ceux qui viennent de lancien Empire espagnol et sont censs leurs yeux appartenir la mme civilisation et les autres, pour lesquels les conditions de naturalisations sont dautant plus draconiennes que lon considre quils nont pas vocation devenir espagnols. Pour linstant, la socit espagnole ne parat pas avoir conscience des retombes ultrieures, sur les enfants de la seconde gnration, de la disqualification quelle pratique.

Par ailleurs, les trangers ne bnficient pas de fait du droit de vote, en labsence daccords de rciprocit avec les pays dorigine. Enfin, le dispositif de formation professionnelle existant noffre pas aux migrants de relle perspective de mobilit sociale : les migrants restent globalement cloisonns dans certains secteurs ou filires, en majorit ceux bas niveaux de qualification.

Dbats de socit

Cette prise de conscience par la classe politique espagnole de la question de limmigration, nous venons de le voir, est rcente. Elle lest tout autant de la socit avec une acuit toute particulire. Ainsi, en rponse un sondage dopinion davril 2006 les interrogeant sur les principaux problmes actuels en Espagne, prs de 30% des personnes ont cit limmigration, en deuxime position aprs le chmage (50%) et avant le terrorisme (25%). Les responsables madrilnes rencontrs par le Haut conseil lintgration ont voqu volontiers linquitude croissante de leurs compatriotes face la monte ressentie de linscurit lie aux immigrants.

Ds lors, la prise de la conscience par les autorits de la ncessit de dvelopper une image positive de limmigration apparat encore bien timide. 60

30/01/07 - 14:40

Ainsi, le ministre du travail a inscrit dans son plan stratgique la promotion des actions ayant pour objectif linteraction des communauts avec les nationaux et la sensibilisation, travers des actions tendant donner une image positive de limmigration ainsi que des programmes promouvant la connaissance des principaux pays dmigration : cest effectivement un dfi majeur que de changer les reprsentations dans le contexte des mesures en vigueur aujourdhui en Espagne, notamment en matire daccs la citoyennet. Pour le moment, le discours officiel offre une prsentation positive de limmigration essentiellement sous langle de lapport conomique des immigrs : une tude ralise la demande de la Communaut de Madrid par lUniversit autonome souligne le fait que les travailleurs immigrants de la rgion contribuent hauteur de 10% au PIB rgional. Mais la question est pose : quen sera-t-il lorsque la croissance faiblira ? Les politiques des autorits locales de Madrid (majorit Parti populaire espagnol) semblent au contraire fondes sur lillusion de contenir la prsence des immigrs travers la politique de co-dveloppement. Ainsi, la Communaut de Madrid a li institutionnellement au sein dun mme ministre rgional18 la question de limmigration et celle de la coopration avec les pays dorigine des migrants, un schma repris par dautres rgions. Lide affiche est de fixer autant que possible les populations dans leurs pays dorigine, et de faciliter le retour des migrants dans leur pays dorigine (sous entendu : pour empcher leur implantation durable en Espagne). Par exemple, une exposition ma maison en Equateur organise sous les auspices de la Mairie de Madrid, a permis rcemment au secteur immobilier quatorien de

61

30/01/07 - 14:40 promouvoir auprs de la communaut quatorienne prsente Madrid des projets immobiliers au pays . A titre dexemple, encore, la Mairie de Madrid dveloppe une politique de vivre ensemble , qui sappuie sur des actions correspondant une conception assez superficielle de la mixit (organisation de match de foot entre quipes composes de ressortissants de pays varis), ou visant contenir les immigrs dans les lieux publics (les mdiateurs des jardins publics).

* * *

Enseignements En rsum, les politiques espagnoles en matire dimmigration, daccueil et dintgration des trangers apparaissent marques par les exigences du court terme, et commenant aborder le moyen terme sans toutefois paratre en mesure denvisager le long terme ( quel avenir et quelle place pour la deuxime gnration dimmigrs ? ). Deux volets de ces politiques apparaissent cependant

particulirement positifs. Tout dabord, la pratique trs ouverte de linscription des immigrants lgaux comme illgaux, incitative pour ces derniers comme pour les mairies qui les enregistrent. Cette politique qui garantit aux immigrants des prestations sociales, permet de les connatre et reconnatre, et vite quils ne disparaissent dans la clandestinit.

18

dnomm ministre rgional de limmigration, de la coopration et du dveloppement

62

30/01/07 - 14:40 Dautre part, les politiques cibles en faveur de la prise en charge spcifique (si ncessaire) pour assurer par exemple lintgration scolaire des enfants de migrants, est une orientation intressante en cours de renforcement.

Elments relatifs la politique d'immigration et d'intgration au Portugal (groupe des pays du sud)

Donnes statistiques

En un quart de sicle, le Portugal est pass de pays dmigration pays dimmigration, un processus ncessaire pour un pays vieillissant dont la population tend dcrotre. En 2003, le Portugal comptait 368 729

trangers et 457 721 immigrs. Chaque anne, prs de 14 000 trangers, essentiellement originaires danciennes colonies portugaises, le Cap Vert, le Brsil, lAngola, la Guine Bissau, ainsi que dEurope de lEst, Ukraine et Russie, entrent au Portugal principalement pour des raisons professionnelles. 55 % des immigrs sont des hommes et des clibataires et lge moyen dun immigr est de 32, 2 ans.

Institutions et organisations administratives

Les ministres comptents en matire dimmigration et dintgration au Portugal sont le Ministre de ladministration interne et le Ministre de lducation. LACIME, Haut Commissariat lImmigration et aux Minorits Ethniques, qui est une structure dpendant directement du Premier Ministre, 63

30/01/07 - 14:40 est charg de la dfinition de la mise en uvre de la politique dintgration. Le gouvernement encourage vivement la formation dassociations dimmigrants et daide limmigration et lACIME assiste directement ces associations et est lorigine des centres nationaux et locaux daide aux immigrants.

Certaines collectivits locales portugaises poursuivent une politique dintgration travers la cration de cabinets dassistance aux immigrs et associations dimmigrs et dorganes consultatifs locaux dans lesquels sont reprsentes les communauts trangres.

Lgislation rcente et politiques publiques

La loi sur le sjour des trangers a t modifie en juillet 2001 dans un sens plus rpressif l'gard de l'immigration clandestine. La naturalisation est possible sous condition de rsidence (6 ans) et de connaissance suffisante de la langue portugaise.

Le Haut Commissariat lImmigration et aux Minorits Ethniques (ACIME) ainsi que les associations dimmigrs accompagnent les nouveaux arrivants en difficults. Leurs objectifs principaux sont lexercice dune relle citoyennet travers notamment la loi sur la nationalit, linsertion scolaire, la lutte contre lexclusion sociale et le combat contre les ingalits. LACIME a galement pour objectif de lutter contre toutes les formes de xnophobie, de racisme et de discrimination. Depuis 1999, il existe galement une Commission pour lgalit des chances et de lutte contre la discrimination raciale (CICDR).

64

30/01/07 - 14:40 La constitution portugaise prvoit que les citoyens trangers rsidant au Portugal bnficient du droit de vote aux lections locales.

Dbats de socit

75 % des portugais ne sont pas daccord avec larrive de nouveaux immigrants au Portugal et 54 % considrent que la priorit dans le processus dintgration des immigrants passe travers leur insertion dans le systme de sant et de scurit sociale.

Elments relatifs a la politique d'immigration et d'intgration en Italie (groupe des pays du sud)

Donnes statistiques

Limmigration est un phnomne rcent : le nombre dimmigrs est pass de 144 000 en 1970 prs de trois millions aujourdhui. Les cinq premires communauts sont les suivantes : roumains (240 000), albanais (230 000), marocains (220 000), ukrainiens (110 000), chinois (106 000).

Institutions et administrations

La coordination des politiques dimmigration et dintgration est assure par le Prsident du Conseil avec les trois ministres concerns : Affaires Etrangres, Intrieur et Affaires sociales. Les mesures dintgration sont mises en uvre au niveau local et les rgions financent les projets de soutien social prsents par les associations caritatives et de reprsentation des immigrs. 65

30/01/07 - 14:40

Lgislation et politiques publiques

La loi Bossi-Fini fixe les conditions de limmigration et a pour objectif denrayer le phnomne de limmigration clandestine (aprs rgularisation entre fin 2002 et 2003 de 634 000 personnes) en accentuant le volet rpressif et en instaurant un systme de quota annuel.

Les trangers faisant partie des quotas fixs annuellement par dcret peuvent seuls rester en Italie. Le permis de sjour est li lexistence dun contrat de travail pour les ressortissants extra-communautaires. Ltranger sjournant rgulirement sur le territoire national pour une dure suprieur un an peut dposer une demande de regroupement familial sur la base dun dcret du Prsident de la Rpublique.

Le droit de vote des immigrs nexiste pas en Italie.

Enfin, un Comit consultatif pour lIslam italien a t mis en place par dcret de septembre 2005 auprs du Ministre de lIntrieur pour favoriser le dialogue avec la communaut musulmane.

Dbats de socit

Aprs la rgularisation gnrale dtrangers en situation irrgulire, en 2002-2003, le gouvernement de centre gauche, lu en 2006 de Monsieur Romano PRODI, semble accepter de nouvelle demandes qui pourrait concerner environ 300 000 personnes. Par ailleurs, il souhaite une rvision de la politique des quotas dentre, dune part, et dautre part, modifier la loi de dcembre 1992 sur la citoyennet afin de favoriser lacquisition de la 66

30/01/07 - 14:40 nationalit italienne pour un million dtrangers vivant depuis longtemps, voire ns dans la pninsule.

Elments relatifs a la politique d'immigration et d'intgration en Grce, groupe des pays du Sud Donnes statistiques

La Grce est pass en deux dcennies de pays d'migration pays d'immigration, phnomne indispensable dans un pays o le taux de fcondit est un des plus bas d'Europe. En 2005, 480 168 trangers et 528.899 immigrs rsidaient population. en Grce. Les immigrs reprsentent environ 10 % de la

La premire vague arrive dans les annes 1980 est surtout compose de Philippins ou de Pakistanais, mais aussi dthiopiens, de Soudanais ou de Sri Lankais. Plus rcemment, et plus nombreux, sont arrivs les Albanais, les Polonais, ainsi que quelques centaines milliers de Grecs pontiques (originaires de lex-URSS), ces derniers se voyant facilement attribus la nationalit grecque.

Institutions et administrations

Le Ministre de lIntrieur est responsable de la politique dintgration et dimmigration et, en son sein, la Direction des trangers et dimmigration ainsi que les services correspondants des prfectures qui sefforcent de promouvoir les initiatives au niveau local. La politique 67

30/01/07 - 14:40 dintgration embrasse tous les aspects de la vie sociale et les autres ministres concourent sa mise en uvre : Ministre de lducation, Ministre de lemploi et de la protection sociale, Ministre de la sant et de la solidarit sociale.

Les autorits locales jouent un rle actif dans la politique dintgration, quil sagisse des rgions qui comprennent un grand nombre dimmigrs ou des municipalits, grandes ou petites, qui proposent des cours de langue ainsi quune orientation professionnelle.

En septembre 1997 le Gouvernement grec a institu un Bureau de l'Ombudsman, qui a pour fonction d'assurer la mdiation entre les citoyens et l'tat afin de protger les droits des citoyens, de combattre les irrgularits de l'administration et de faire respecter la loi.

Lgislation rcente et politiques publiques

Le code de la nationalit grecque est principalement fond sur le droit du sang, ce qui ne facilite pas l'intgration des nouveaux arrivants. Il convient cependant de noter l'abrogation, en juin 1998, de l'article 19 du Code de la nationalit, qui dterminait que les citoyens grecs n'appartenant pas la communaut de souche grecque pouvaient tre dchus de leur nationalit s'ils quittaient le pays et si les autorits grecques considraient qu'ils le faisaient sans envisager de retour. La plupart d'entre eux appartenait la minorit musulmane de Grce qui est principalement d'origine turque.

Plusieurs programmes ont t labors afin de lutter contre les discriminations et de pourvoir lgalit des chances. Un forum de cohsion sociale a t mis en uvre visant combattre le racisme et la xnophobie et 68

30/01/07 - 14:40 favoriser le dveloppement dune socit multiculturelle. Des centres dinformation pour les immigrs, les rapatris et les rfugis ont t mis en place dans les prfectures qui connaissent une grande concentration dimmigrs et dans des rgions.

Dbats de socit

Lopinion publique ne ragit plus gure ngativement concernant les questions dimmigration. La Grce a pris des mesures pour lutter contre le racisme et l'intolrance, notamment la mise en oeuvre d'un plan d'action et d'initiatives cibls sur un certain nombre de groupes minoritaires, la mise en place de procdures de rgularisation d'immigrs en situation illgale. Ces mesures, tmoignent d'une prise de conscience, par les autorits grecques, de la ncessit de relever le dfi pos par une socit multiculturelle.

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30/01/07 - 14:40

- LES PAYS GERMANIQUES A TRAVERS LEXEMPLE DE LALLEMAGNE, UN MODELE EN RECONSTRUCTION

Comme nous lavons vu, le modle allemand repose sur une conception ethnique de la nation, le Volk, qui renvoie la constitution fdrale regroupant toutes les communauts de langue allemande. Sur cette base, font partie de la nation allemande ceux qui ont du sang allemand et qui appartiennent un mme peuple. En raison notamment de cette conception du droit du sang , lAllemagne, pendant longtemps ne sest pas considre comme un pays dimmigration.

Trs rcemment, la question laquelle sont confrontes les autorits allemandes est celle de la ncessit de faire merger une politique globale dimmigration et dintgration, alors que le droit de la citoyennet est bas avant tout sur ce droit du sang et que lvolution rcente de la lgislation, travers la loi sur les trangers, considre encore souvent la situation des immigrs sous le seul angle de lordre public.

LAllemagne a progressivement volu dun pays dimmigration provisoire vers un pays dimmigration permanente.

Donnes statistiques

Limmigration allemande a connu plusieurs vagues, composes de migrants dont le sjour tait cens demeurer temporaire, rpondant aux besoins de main duvre gnrs depuis le boom conomique des annes 50. 70

30/01/07 - 14:40 Si beaucoup de ces travailleurs immigrs sont repartis dans leur pays dorigine en Europe du Sud ou du Sud-Est, nombre dentre eux sont rests en Allemagne pour y travailler et pour y vivre. Les Turcs, notamment, arrivs plus tard, sont rests en grand nombre. LAllemagne a ainsi progressivement volu dun pays dimmigration provisoire vers un pays dimmigration permanente. Elle compte aujourdhui 15 millions de personnes issues de limmigration dont 6 717 115 trangers, constituant presque la moiti de la

population immigre, et quelque 4,5 millions dallemands de souche migrs dEurope centrale et dex-Urss. En 2004, les trangers reprsentaient ainsi 8,1% de la population totale du pays et le nombre de personnes entrant sur le territoire allemand tait de 780 175 dont prs de 10% pour un motif familial, 4,5% comme demandeur dasile, mais 43% motivs par le travail saisonnier. Comme nous lavons indiqu prcdemment, il convient donc de relativiser ce chiffre global, qui concernent presque pour moiti une immigration trs temporaire. Ce chiffre est, en outre, en diminution constante aprs les grandes vagues dimmigration des annes 90 qui ont vu larrive en Allemagne d Allemands de souche venus dEurope centrale et orientale. Au total, une personne rsidant en Allemagne sur six est immigre ou issue de limmigration. Quelques 95% des trangers vivent en Allemagne de lOuest, notamment dans les grandes villes.

Institutions et administrations

Une des particularits de la situation allemande est la comptence partage, en matire dimmigration et dintgration, entre les lnders et le niveau fdral. Au niveau fdral, trois administrations sont comptentes en matire dintgration : le ministre de lIntrieur ; le ministre fdral de 71

30/01/07 - 14:40 la Famille, des personnes ges, des femmes et de la jeunesse ; la Chancellerie, avec en son sein, un ministre dlgu limmigration, aux rfugis et lintgration. Les grandes orientations de la politique dintgration et sa mise en uvre sont dfinies par la ministre dlgue limmigration, aux rfugis et lintgration qui est lheure actuelle Mme Bhmer. Mais ce ministre ne dispose pas rellement de dpartement ministriel et dpend dautres ministres. Dans le mme temps, le ministre de lIntrieur joue un rle de premier plan avec la mise en uvre de mesures dordre public visant les trangers. Le dispositif allemand dintgration repose sur une multiplicit de structures locales, que lEtat fdral se charge de coordonner et sur lesquelles il sappuie pour ce qui est de lEducation (domaine relevant de la comptence des tats fdrs) et de laide sociale, la loi fdrale imposant aux tats fdrs de cooprer avec les glises, les communauts religieuses et le rseau associatif. Les collectivits locales sefforcent de dfinir la politique dintgration avec laide de commissions communales charges des problmes propres aux trangers qui ont notamment pour fonction dassocier ces derniers la vie locale. Dans le Land de Rhnanie ont ainsi t cres des conseils municipaux dintgration. Dans celui de Berlin, ont t mises en place des commissions pour les questions dintgration dont une est lie au dlgu du ministre du Land en charge de ces questions En labsence dinstance de coordination interministrielle, aprs la suppression du Conseil pour limmigration et lintgration cr en 2003 et

72

30/01/07 - 14:40 dissous en 2005, la question de la capacit du la ministre dlgue limmigration, aux rfugis et lintgration assurer, en labsence de moyens suffisants, larticulation entre les ministres fdraux, et entre ces derniers et les collectivits locales est pose.

Lgislation rcente

Depuis 1999, deux lois fondamentales ont consacr lvolution vers le droit du sol partir de louverture du droit la nationalit allemande, tout en rgulant fortement les flux.

Ainsi, le droit du sang a fait place depuis la loi du 15 juillet 1999 au droit du sol, et la loi du 30 juillet 2004 a mis laccent sur la matrise de la langue allemande comme condition daccs la nationalit. Depuis 2002, lAllemagne na promulgu quune seule loi concernant limmigration et lintgration. Sont lorigine de ces rformes la prise en compte de la ralit de la condition de vie des immigrants et la revendication de lgalit de droits. Ces lments ont contribu aux changements lgislatifs modifiant profondment la conception de la communaut nationale : la loi du 15 juillet 1999 sur la nationalit allemande porte les premires atteintes au principe du droit du sang en ouvrant laccs automatique la nationalit allemande par application du droit du sol, sous certaines conditions, des enfants dimmigrs ns en Allemagne. Sagissant de la rgulation des flux migratoires, aprs plusieurs annes de dlibrations parlementaires, la nouvelle loi sur limmigration du 30 juillet 2004, entre en vigueur le 1er janvier 2005, reconnat pour la 73

30/01/07 - 14:40 premire fois officiellement que lAllemagne est un pays dimmigration et dintgration, mme si ses dispositions ont pour objet de limiter strictement ces flux. Elle prvoit en effet des dispositions lgales concernant limmigration conomique, celle motive par des raisons humanitaires, et en matire dintgration. Elle permet une ouverture du march de lemploi aux trangers hautement qualifis (ingnieurs, tudiants et scientifiques) qui bnficient dune autorisation de sjour illimite. Les dispositions freinant limmigration de la main duvre peu qualifie, en vigueur depuis 1973, sont maintenues. Dsormais, la loi ne retient plus que deux modes de sjour : le sjour temporaire et ltablissement durable. Ces titres sont accords en fonction des objectifs du sjour : pour tudes, pour activit professionnelle, pour rapprochement familial, pour raisons humanitaires, mais aussi en fonction des qualifications, de la volont dintgration et des rgles de scurit contre le terrorisme Depuis 2005, les cours de langue et dintgration subventionns par lEtat sont proposs voire dans certains cas imposs aux nouveaux immigrs. Le cours dintgration sadresse tous les ressortissants des pays tiers de lUnion europenne quelque soit la catgorie de limmigrant (regroupement familial, travailleur, rfugi). Il est obligatoire pour les trangers ne possdant pas de connaissances linguistiques orales suffisantes, pour prtendre une autorisation dtablissement et a fortiori la nationalit allemande. Politiques publiques

Les principales mesures mises en uvre concernent laccs la langue allemande et laccs la formation et lemploi.

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30/01/07 - 14:40 Des cours de langue et dinitiation la vie en Allemagne, prvus par la loi, sont proposs, mais sont gnralement considrs comme insuffisants pour permettre notamment la langue allemande de jouer pleinement son rle de principal vecteur de lintgration. En particulier, laccueil des plus jeunes au sein des structures ducatives reste une difficult majeure en raison de la scolarisation obligatoire seulement sept ans. En outre, les crches, coles maternelles, ou structures daccueil pour enfants en bas ge tant rares, les enfants dimmigrs nont pas de contact avec la socit allemande jusqu leur scolarisation. Pour Mme Maria Bhmer, ministre dlgue lintgration, il faut soutenir lapprentissage des langues en maternelle et dans les coles qui proposent des mesures de soutien pour les primo-arrivants. Des initiatives sont actuellement prises pour rendre lallemand obligatoire dans lenceinte des tablissements scolaires, qui comprennent quelquefois des lves de plus dune dizaine dorigine linguistique et dont la majorit ne parlent pas lallemand leur domicile. Pour les pouvoirs publics, il convient ainsi de promouvoir un nouveau concept de lintgration fond sur la formation linguistique dans les maternelles, l'apprentissage prcoce de lallemand dans les coles, une formation la diversit culturelle destination des agents de ladministration. La formation professionnelle, dont on sait limportance en Allemagne dans le cursus de formation est, quant elle, plus difficile pour les jeunes trangers que pour les Allemands et depuis le milieu des annes 1990, la part des trangers dans les offres de formation est en baisse continue. 40% des jeunes issus de limmigration restent sans formation professionnelle alors que cette situation ne concerne que 12% des jeunes Allemands. Les pouvoirs 75

30/01/07 - 14:40 publics sefforcent de concevoir de vritables plans de formation lintention des jeunes issus de limmigration. Sagissant daccs lemploi, le taux de chmage parmi la population trangre atteignait 20% en 2004, soit le double du taux de chmage frappant la population de nationalit allemande. Le chmage touche 70% des trangers sans formation professionnelle contre 28% des Allemands de niveau quivalent. Les mcanismes de reconnaissance des diplmes, les priorits accordes aux Allemands ainsi que le fait de rserver aux Allemands lexercice de certaines professions, notamment mdicales, jouent en dfaveur des immigrs sur le march de lemploi. Pour les pouvoirs publics allemands, il convient de promouvoir les nouveaux arrivants sur le march de lemploi, notamment travers des aides financires accordes aux entreprises. Dbats de socit

Mais cest laccueil des immigrants qui donne lieu en Allemagne un dbat entre la droite, favorable une immigration de travailleurs, se fondant sur la culture allemande et lassimilation, et la gauche qui prne le multiculturalisme et le droit sintgrer sans se couper de ses racines.

Face aux insuffisances de lune et lautre solution, laccent est mis aujourdhui sur lapprentissage de la langue comme moyen dintgration. Les ractions de lopinion publique au phnomne de limmigration sont variables : allant de lacceptation aux rejets violents, en passant par la mfiance et la rticence. Certains chercheurs observent en Allemagne une concomitance entre la prsence sur le sol allemand de minorits de culture musulmane et la monte en puissance de lextrme droite. Les infractions et 76

30/01/07 - 14:40 dlits commis par lextrme droite ont augment de 27% en 2005 et en mai dernier un dput dorigine turque a t brutalis par deux individus. Malgr tout, lintgration des immigrs progresse mme faiblement en Allemagne : lacquisition de la nationalit allemande est plus aise, les contacts entre les immigrs et les Allemands sont plus intenses, lacceptation de la diversit ethnique et culturelle sest accrue. Les efforts actuels portent surtout sur lamlioration des connaissances de lallemand, lextension des opportunits dducation et de formation pour les enfants dimmigrs et les mesures visant faciliter laccs au march du travail. Mais ce dfi reste majeur pour la socit allemande, compte tenu de lampleur du phnomne et du caractre rcent de la prise de conscience de lenjeu quil reprsente : lanne 2005 peut ainsi tre considre comme l'anne zro de l'intgration en Allemagne.

Enseignements

Mis en regard avec celui de la France, lexemple allemand est riche denseignements : les situations des deux pays sont foncirement diffrentes, mais quelques jalons permettent toutefois dbaucher un chemin de convergence, qui pourrait trouver une expression au plan europen. Lune des particularits allemandes au regard du modle franais touche aux structures politiques et administratives. Au plan gnral, la structure fdrale allemande se traduit par une multiplication des niveaux de dcision et une dfinition trs stricte de leurs attributions. Il en rsulte sur ce sujet trs sensible de limmigration et de lintgration des trangers des 77

30/01/07 - 14:40 difficults particulires pour assurer la coordination ncessaire entre ces diffrents niveaux d'intervention : le Bund ne dtient ni le pouvoir ni les moyens d'imposer aux Lnder des mesures qui ne seraient pas explicitement de sa comptence. En outre, il existe une forte prminence, dans lopinion allemande, des proccupations dordre public : sur ces sujets chaque citoyen allemand se sent effectivement responsable de la prservation du bien public et de l'ordre public. Enfin, l'Allemagne est souvent perue, juste raison, comme un pays plus slectif en matire dimmigration mais moins gnreux sur le plan de lgalit des droits que la France : l'immigration concerne en effet prioritairement les trangers "productifs", comme les travailleurs hautement qualifis. LAllemagne promeut la valeur du travail beaucoup plus fortement que ne le fait notre pays, tout en encadrant davantage les conditions dans lesquelles il s'exerce. En revanche, la socit allemande s'accommode assez naturellement d'une logique de sgrgation spatiale (quartier turc Berlin). Certaines convergences s'bauchent entre nos deux pays, qui laissent entrevoir la possibilit dune harmonisation progressive. Ainsi, lAllemagne reconnat une importance croissante l'apprentissage de la langue nationale pour favoriser l'intgration de ses immigrants. De mme, elle reconnat la ncessit d'investir dans lducation des enfants ds leur plus jeune ge et de dvelopper un effort continu d'intgration durant leur scolarit. Par rapport cet objectif, l'Allemagne accuse nanmoins un dficit quantitatif d'coles maternelles.

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30/01/07 - 14:40 Elments relatifs la politique dimmigration et dintgration en Autriche (groupe des pays germaniques)

Donnes statistiques

Fin 2004, 789 000 personnes, soit 9,6 % de la population rsidant sur le territoire fdral, navaient pas la nationalit autrichienne. Cette proportion continue crotre. En 2005, avec 10,8 % de population trangre, lAutriche se situait la seconde place de lUnion Europenne, derrire le Luxembourg pour la proportion dtrangers. Selon le recensement 2001, les trangers se rpartissaient ainsi : 44, 4 % appartenant lex Yougoslavie, 17,9 % de Turcs, 10,2 % dAllemands, 3,1 % de roumains et de bulgares.

Institutions et administrations

La politique de sjour et dinstallation est du ressort du Ministre de lIntrieur. Deux organismes sont spcialiss dans la dfinition et la mise en uvre de la politique dintgration : le Fond autrichien pour lintgration qui dpend du ministre de lintrieur et offre un accompagnement social, une couverture de besoins alimentaires et encadre la formation linguistique des immigrants dans le cadre des contrats dintgration. Le Conseil consultatif pour les questions relatives au droit dasile et dimmigration qui donne des recommandations et conseille de ministre de lIntrieur, en particulier ou lexcution et le financement des mesures daide lintgration. Les lnders ont comptence pour dlivrer des titres de sjour et accorder des naturalisations, pour dfinir et mettre en oeuvre certaines politiques sociales comme le logement.

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30/01/07 - 14:40 Lgislation rcente et Politiques publiques

Le gouvernement fdral fixe chaque anne par dcret, aprs consultation des partenaires sociaux et conomiques, des Landers et des collectivits locales, des quotas dautorisation d'installation et de sjour, et des plafonds dautorisation de travail.

Il existe deux dispositifs daccueil des trangers : a)le contrat dintgration que les trangers sont obligs de conclure pour obtenir ou pour prolonger un titre de sjour. b)laccueil des rfugis dans les Maisons de lintgration du Fond autrichien pour lintgration.

Dbats de socit

La singularit de lAutriche rside dans une forte rticence limmigration, y compris lorsquil sagit de ressortissants de lUnion europenne.

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30/01/07 - 14:40

- LES PAYS DU NORD DE LEUROPE ET LEXEMPLE DES PAYSBAS, UN MODELE DE TOLERANCE EN CRISE

Le modle dintgration des Pays-Bas est historiquement fond sur la reconnaissance de la tolrance et de la diversit. En 1917, lEtat nerlandais (spar des Eglises depuis 1848, et en particulier de lEglise calviniste) reconnaissait la diversit religieuse, politique, philosophique, dans le cadre dun systme spcifique, le verzuiling.

Il sagissait dun cloisonnement en piliers (zuilens), correspondant aux diffrentes familles de pense religieuses, philosophiques ou politiques. Il existait ainsi un pilier protestant, un pilier catholique, un pilier social-

dmocrate (et communiste dans une moindre mesure), et un pilier tantt qualifi de neutre, tantt de libral. Les institutions de lensemble des secteurs de la socit, enseignement, syndicats, partis politiques, hpitaux, mdias pouvaient dvelopper leur activit dans ce cadre. La pilarisation favorisait la notion de groupe et didentit communautaire au dtriment de lindividu. La contestation estudiantine des annes 60 a remis en cause les rigidits de ce systme. En 1983, la constitution a t rvise dans un sens qui traduit cette volution : la primaut va lindividu sans que le systme pilariste disparaisse entirement. Les Pays-Bas sont historiquement une terre dimmigration et dasile, mais galement dmigration. De 1945 aux annes 1980, les premiers immigrants non-europens proviennent surtout de l'ancienne colonie indonsienne, puis, partir des annes 1970, du Surinam et des Antilles nerlandaises. Le pays attire aussi des travailleurs d'Europe du sud, puis de 81

30/01/07 - 14:40 Turquie et du Maroc pendant l'expansion des annes 1960. A partir des annes 1980, l'immigration devient principalement turque et marocaine. Jusqu'en 1992, cette immigration et co-existait avec une par politique de

dencouragement surpeuplement.

l'migration

subventionne,

crainte

Donnes statistiques

En 2005, 91 000 migrants ont accd lgalement au territoire nerlandais, en lger recul par rapport aux annes prcdentes tandis que plus de 110 000 rsidents ont quitt le pays. Sagissant des personnes prsentes sur le territoire, les trangers sont environ 700 000, tandis que les immigrs (comptabiliss par les statistiques nationales comme les personnes nes ltranger ou ayant au moins un parent n ltranger) son plus de 1,6 millions, et reprsentent 10% de la population nationale, de 16, 3 millions dhabitants. Il est intressant de noter que les statistiques nerlandaises distinguent systmatiquement, parmi les immigrs, ceux qui sont originaires de pays occidentaux et ceux qui ne le sont pas.

Institutions et administrations

Sur le plan institutionnel, la politique dintgration est confie une agence unique (IND, Service nerlandais dimmigration et

naturalisation) dpendant du ministre de la justice, charge de la mise en uvre de lensemble des mesures dapplication concernant la population trangre, y compris la demande dasile. Le ministre de lintrieur a pour seule comptence le contrle des conditions de rsidence sur le territoire.

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30/01/07 - 14:40 Les collectivits locales jouent un rle de premier plan, en tant quchelon de proximit pour la mise en uvre de lensemble des politiques de droit commun (sociales et de logement notamment) auxquelles les migrants ont accs. Cest auprs delles que les immigrants font leur demande de permis de rsidence et sont inscrits aux registres de population, conditionnant laccs aux services sociaux, lducation et la dlivrance de documents administratifs. Enfin, elles instruisent les demandes de naturalisations. LEtat reste toutefois le principal financeur des politiques dintgration, travers des dotations accordes aux municipalits, hauteur de 90% des charges induites.

Les Pays-Bas mettent en uvre plusieurs politiques qui contribuent une approche complte et ouverte de lintgration. En premier lieu, les Pays-Bas mettent en uvre depuis la loi du 9 avril 1998 sur lintgration un dispositif daccueil spcifique pour laccueil des trangers, comprenant une formation linguistique spcifique de 600 heures, sanctionn par un examen donnant lieu la dlivrance dune attestation, et un module consacr la connaissance de la socit nerlandaise de 100 heures. Ces formations sont obligatoires (le dfaut dassiduit donne lieu sanction), et concernent tous les nouveaux migrants. Les migrants dj installs aux Pays-Bas peuvent galement bnficier, leur demande, des formations linguistique, l encore gratuitement. Ces mesures saccompagnent de cours dapprentissage des valeurs de la socit daccueil : ds la demande de visa, un film sur ce sujet est projet. Sil nexiste pas daccompagnement social spcifique pour les nouveaux migrants, les trangers arrivant lgalement sur le territoire ont accs la scurit sociale, au mme titre que les nationaux, ds lors quils sont enregistrs auprs de leur mairie. Ils ont galement accs au logement social au mme titre que les nationaux. Cette offre tant dveloppe aux Pays-Bas, laccs au logement est un droit effectif. Lcole est obligatoire 83

30/01/07 - 14:40 pour les migrants dge scolaire, avec laide dun programme du ministre de lducation nationale pour les lves ncessitant un rattrapage linguistique.

En matire de lutte contre les discriminations, les Pays-Bas se sont attachs construire des dispositifs, face au constat de lexistence de discriminations relles lencontre de la population immigre dorigine non occidentale. Aprs les politiques cibles en faveur des immigrs en matire demploi, les mesures dsormais appliques visent supprimer les obstacles une intgration normale au march du travail. Cette approche est fonde sur la concertation avec les reprsentants patronaux et de salaris. Des mesures comme laugmentation du nombre de places en stage professionnel ont dj t mises en uvre. Un centre pour le pilotage de la diversit, dont le rle est de constituer un rseau actif visant valoriser les opportunits demploi pour les immigrs a galement t install. Une commission pour la participation des femmes immigrs la vie sociale et professionnelle soutient les efforts des municipalits, des mesures cibles tant galement prvues pour favoriser linsertion des jeunes sur le march de lemploi et valoriser leurs russites. Certaines collectivits locales rservent des emplois dencadrement des personnes issues de limmigration. Enfin, au sein des mairies, des bureaux sont chargs de recueillir les plaintes des citoyens en matire de discrimination. Il est envisag de renforcer ce dispositif. Dune manire gnrale, la politique de lutte contre les discriminations nerlandaise sappuie volontairement sur la mise en valeur des exemples de russite, audel de la seule dnonciation des discriminations, afin dviter la cristallisation des divisions. Enfin, en matire daccs aux droits politiques, les Pays-Bas apparaissent comme un pays intermdiaire : les trangers (hors UE, qui peuvent voter aux lections europennes et locales) ny ont pas le droit de vote, tandis que laccs la nationalit est relativement ouvert.

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30/01/07 - 14:40 Sagissant de la nationalit, on distingue deux procdures. La premire est lacquisition par choix : elle est automatiquement accorde aux demandeurs qui remplissent certaines conditions, immigrs de deuxime gnration, ou de premire gnration installs depuis longtemps. La seconde est la naturalisation, ouverte aux candidats rsidant depuis plus de 5 ans dans le pays, et justifiant de leur bonne intgration, notamment travers un test de langue, pour lequel l'chec est plutt rare. Depuis le 1er janvier 2006, les municipalits sont tenues dorganiser une crmonie collective marquant solennellement la naturalisation, lors de la journe nationale des naturalisation institue le 24 aot. En 2004, 21 000 personnes ont obtenu la nationalit nerlandaise par naturalisation.

Lgislation rcente et politiques publiques

Depuis quelques annes, cette politique a connu un revirement important. De fait, les mesures les plus rcentes traduisent un rel durcissement. Ainsi, sous linfluence de la ministre de lintgration, Mme Rita Verdonk, la possibilit de disposer de la double nationalit a t supprime en 2003, et des tests payants (350 euros) de langue et de culture nerlandaises ont t instaurs en 2005, obligatoires pour les nouveaux arrivants, et pour tous les trangers rsidant aux Pays-Bas depuis 1975. Dans les consulats nerlandais, les visas de longue dure ne sont plus accords quaprs la russite des tests payants de langue et de culture nerlandaises. Une nouvelle loi adopte le 10 juillet 2006 tend la mesure tous les trangers non occidentaux rsidant aux Pays-Bas depuis 1975. Elle lie le renouvellement de leur permis de sjour lobtention du test l encore payant. Quelque 240000 personnes sont concernes par la mesure. Sont exempts de ce test dintgration civique de base les ressortissants de lUnion europenne (UE) et de dix autres pays, de mme que les nationaux de 85

30/01/07 - 14:40 lancienne colonie nerlandaise du Surinam ayant reu un enseignement en primaire en nerlandais, les immigrs hautement qualifis (pouvant justifier dun salaire suprieur 4 500 euros mensuels), sans oublier les jeunes filles au pair et les tudiants trangers qui nont pas vocation sinstaller durablement aux Pays-Bas.

Dbats de socit

Depuis la fin des annes 1990, limmigration est perue de manire de plus en plus ngative aux Pays-Bas. Les assassinants du chef de parti politique, Pim Fortuyn, en mai 2002, et du ralisateur, Tho Van Gogh en novembre 2004, par un jeune islamiste radical ont cristallis un certain rejet lgard des immigrs, en polarisant le dbat sur la question des immigrs musulmans. La menace interne des islamistes radicaux et relay les inquitudes lencontre du terrorisme international.

Malgr ce tournant rcent, les Pays-Bas, nation traditionnellement tolrante o les communauts, notamment religieuses, ont longtemps constitu les piliers du systme social, ne rejettent pas limmigration et lIslam. Le gouvernement sefforce ainsi de diffuser une image plus positive de lIslam travers certaines actions visant associer davantage les reprsentants musulmans la lutte contre le radicalisme, et prsenter lopinion publique un Islam modr et modernis. En dfinitive, les Pays-Bas ont connu une volution considrable au cours des dernires annes : une politique reposant sur la reconnaissance des communauts et la multiplication des dispositifs spcifiques, a succd, sous leffet des crises, une politique fonde sur la ncessit dune intgration active des populations immigres. Cette politique met laccent sur lobligation de sintgrer, en en faisant une responsabilit individuelle. La priorit nouvelle donne la 86

30/01/07 - 14:40 politique de lutte contre les discriminations dans tous les domaines est cense permettre aux immigrs, dsireux de sintgrer, de le faire sans entrave, tandis que laccs aux services de droit commun est dsormais privilgi.

Elments relatifs la politique d'immigration et d'intgration en Belgique (groupe des pays du Nord) Donnes statistiques Au 1er janvier 2004, le nombre d'trangers en Belgique s'levait 860 287 sur un total de 10 396 421 de Belges. Aujourdhui, le pourcentage dtrangers atteint plus de 8% en Belgique. Les plus nombreux sont les Italiens (environ 190.000), les Franais (110.000), les Nerlandais (92.000), les Marocains (90.000), les Turcs (45.000) et les Espagnols (44.000). Ces six nationalits runissent plus de 70% des trangers en Belgique. Ils sont concentrs dans les anciennes zones minires (Mons, Charleroi, etc.), les grandes agglomrations (Bruxelles, Anvers, Gand) et les zones frontalires

Institutions et administrations

La politique dimmigration est une comptence fdrale exclusive, ce qui implique que les entits fdres ne sont pas comptentes en matire d'accs au territoire, de droit au sjour et d'expulsion des trangers. En revanche, la politique d'accueil et d'intgration des migrants incombe aux communauts : la communaut franaise, la communaut flamande et la communaut germanophone qui disposent chacune d'un Gouvernement et d'un Parlement. Avec l'tablissement du Centre pour l'galit des chances et la lutte contre le racisme qui remplace l'ancien Commissariat royal la 87

30/01/07 - 14:40 politique des immigrs, la responsabilit ultime de la mise au point d'une politique de lutte contre le racisme incombe dsormais au pouvoir fdral.

Lgislation rcente et politiques publiques

Le Gouvernement s'est engag dvelopper une politique d'accueil des primo-arrivants fonde sur la responsabilit et l'autonomie de chacun et tablir un dialogue permanent avec l'ensemble des courants et des sensibilits culturelles et philosophiques de la socit. Depuis 2001, tout tranger rsidant lgalement depuis 7 ans sur le territoire peut acqurir la nationalit belge ; faisant ainsi de la Belgique lun des pays les plus ouverts la naturalisation des trangers. La confrence interministrielle la politique des immigrs est l'instrument qui permet de structurer la concertation entre les diffrentes autorits, gouvernement fdral, gouvernement des communauts,

gouvernement des trois rgions. Un fonds d'impulsion la politique des immigrs est charg de soutenir financirement des initiatives publiques et prives d'insertion des populations immigres.

La Constitution belge consacre un principe gnral d'galit et de nondiscrimination dans ses articles 10 et 11

Dbats de socit

Ces dernires annes, la rflexion sur la russite ou lchec de lintgration des trangers a t un thme constant du dbat politique. Ainsi, lancien prsident du mouvement rformateur belge, Daniel Ducarme dclarait la mi-octobre 2002 : la politique dintgration est un chec , les personnes dorigine trangre ne se sentent pas bien en Belgique et les Belges de souche ne se sentent pas bien chez eux . 88

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Elments relatifs a la politique d'immigration et d'intgration au Danemark, (Groupe des pays du Nord) Donnes statistiques

En janvier 2005, le Danemark comptait 452 095 immigrs, soit 8,4 % dune population totale de 5 411 405 personnes. La population issue de limmigration, naturalise ou non, est originaire de Turquie, de l'exYougoslavie, du Pakistan, de Somalie et des pays arabes.

Institutions et administrations

Le Ministre des rfugis, de limmigration et de lintgration est responsable de la politique dimmigration et dintgration. Les municipalits jouent un rle important pour la mise en uvre de la politique dintgration au niveau local. Le service comptent pour les formalits administratives de permis permanent de travail et de sjour ou de naturalisation est le Service danois de limmigration. Le Conseil des minorits ethniques a un rle consultatif auprs du Ministre des rfugis, de limmigration et de lintgration.

Lgislation et politiques publiques

Aprs les lections lgislatives de novembre 2001, le gouvernement danois a dcid de limiter l'immigration tout en amliorant l'intgration sociale des trangers, celle-ci devant s'effectuer essentiellement grce au travail.

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30/01/07 - 14:40 Cette rforme est entre en vigueur le 1er juillet 2002 et a t complte par plusieurs textes lgislatifs : depuis le 1er janvier 2004, la loi sur lintgration et la loi sur les cours de danois pour les migrants adultes obligent les collectivits locales fournir une formation linguistique pour les adultes. La loi insiste sur le fait que la formation linguistique doit contribuer l'intgration la plus rapide possible des trangers au march du travail. Pour certaines catgories dtrangers, cette formation constitue une obligation.

Dbats de socit

Au Danemark, l'immigration est devenue, depuis quelques annes, un des principaux sujets de dbat politique. En une gnration, le royaume scandinave, avec 5,4 millions d'habitants, est devenu une terre d'immigration, alors que dpourvu de pass colonial, le Danemark abritait encore dans les annes 1970 un nombre infime d'trangers.

Elments relatifs a la politique d'immigration et d'intgration en Finlande, (Groupe des pays du Nord) Donnes statistiques

La Finlande compte 113 825 trangers et 145 000 immigrs. En 2004, on dnombrait 20 333 entres caractre permanent en Finlande, soit 2 500 entres de plus par rapport l'anne prcdente. Parmi ces personnes, 76% sont en ge de travailler.

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30/01/07 - 14:40 Institutions et administrations

Le Ministre comptent en matire de coordination des politiques d'intgration est le Ministre de l'Emploi mais tous les autres ministres sont mobiliss. La loi sur l'intgration dfinit les grandes lignes de la politique d'intgration du pays et il appartient aux communes de mettre en place des programmes d'intgration. La Finlande dispose dun reprsentant des minorits, ombudsman, qui veille aux bonnes relations entre les minorits ethniques et le reste de la population ainsi qu'au respect des droits des trangers. Il lutte contre l'exclusion et les discriminations qui touchent les trangers et les minorits ethniques.

Lgislation rcente et politiques publiques

La loi sur l'intgration des trangers, davril 2004, a pour objectif l'galit des chances ainsi que la lutte contre l'exclusion et les discriminations. Elle prvoit un dispositif spcifique d'accueil des trangers qui doit permettre aux immigrs de participer la vie en socit au mme titre que les citoyens finlandais.

Les trangers qui peuvent bnficier d'une allocation chmage ou d'un revenu d'insertion, ont droit un contrat d'intgration. Pendant la dure du contrat, les bnficiaires peroivent une allocation d'intgration afin de leur permettre de subvenir leurs besoins. Ils participent des cours de langue, des cours d'apprentissage des valeurs de la socit finlandaise et bnficient de conseils pour leur orientation professionnelle.

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30/01/07 - 14:40 Dbats de socit

De manire gnrale, l'opinion publique est devenue plus favorable l'immigration depuis une quinzaine d'annes. Entre 1993 et 2003, la part des personnes ayant une attitude ngative envers l'accueil d'immigrs demandeurs d'emploi est passe de 61% 38%. En 2003, la moiti des Finlandais tait d'avis que le pays devait accueillir davantage de travailleurs hautement qualifis, scientifiques et chercheurs.

Elments relatifs la politique dimmigration et dintgration en Sude (Groupe des pays du Nord)

Donnes statistiques

Au 1er dcembre 2005, la Sude comptait 479 899 personnes de nationalit trangre sur 9 millions d'habitants, soit 5,3% de la population. Elle comptait 1 463 358 personnes d'origine immigre, soit

16,2% de la population. En 2004, 47 580 trangers sont entrs en Sude rpartis selon les nationalits suivantes : Asie 29%, Union Europenne 20%, Pays nordiques 20%, reste de l'Europe 14%, Afrique 9%, Amrique 6%, autres 2%.

Institutions et administrations

La dfinition de la politique d'intgration relve du Ministre de la Justice mais toutes les administrations publiques ont l'obligation de prendre en compte les questions de l'intgration et de l'galit des chances dans leurs

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30/01/07 - 14:40 domaines respectifs. Les communes sont responsables de la mise en uvre pratique de l'accueil et de l'intgration des immigrs.

Cre en 1998, l'Agence nationale de l'intgration est charge de veiller la mise en uvre de la politique de l'intgration et ngocie des accords avec les communes pour l'accueil et l'intgration des primo-arrivants. Elle est galement charge de promouvoir la diversit ethnique et culturelle et l'galit des chances, de prvenir le racisme, la xnophobie et la discrimination ethnique. Dans ce cadre, elle collabore notamment avec le Mdiateur contre la discrimination ethnique qui est charg de veiller au respect de la lgislation en la matire.

Lgislation rcente et politiques publiques

L'Agence nationale d'intgration encourage les communes mettre en place des programmes d'introduction adapts aux besoins de chaque individu. L'introduction comprend l'enseignement du sudois mais aussi d'autres activits visant aider la personne trouver un emploi : stage, formation continue et professionnelle, programmes dinsertion...

Afin de dvelopper l'accueil et l'intgration des nouveaux arrivants et d'amliorer la coopration entre les principaux acteurs concerns, un accord a t pass en 2001 entre l'Agence nationale de l'intgration, l'Office des Migrations, l'Agence nationale pour l'emploi, l'Association des communes et des rgions de Sude, l'Agence nationale de l'Enseignement scolaire et l'Agence de dveloppement des coles.

La loi sur la lutte contre la discrimination ethnique dans lemploi est entre en vigueur le 1er mai 1999 et la loi sur l'galit du traitement des 93

30/01/07 - 14:40 tudiants le 1er mars 2002. Une nouvelle loi interdisant la discrimination est tendue de nombreux autres domaines que l'emploi et l'ducation est entre en vigueur le 1er juillet 2003.

Dbats de socit

La Sude se considre comme une socit multiraciale et multiculturelle qui ne peut que dfendre des valeurs de solidarit avec les immigrs et les rfugis. Les dbats publics portent donc essentiellement sur l'amlioration sur l'accueil des rfugis, leur intgration sociale et l'accueil sur le march du travail. Selon un sondage de l'Agence nationale de l'intgration, 78% des personnes interroges se disent favorables une socit multiculturelle.

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30/01/07 - 14:40

- LEXEMPLE DU ROYAUME-UNI, UN MULTICULTURALISME FRAGILISE

Pays au nombre dhabitants comparable celui de la France, le Royaume-Uni na pas connu comme elle dimmigration en provenance dEurope du Sud et de lEst dans les annes 1920 1950, et na accueilli sa premire vague dimmigration importante quaprs la dcolonisation au dbut des annes 1960. Le Royaume-Uni a suivi un tout autre modle de dveloppement que le notre en matire dimmigration adoptant des mesures prcoces (ds 1968) de lutte contre les discriminations et un modle implicite de dveloppement des communauts, en une communaut des communauts rsolument antiassimilationniste, mais favorisant naturellement la constitution de groupes peu concerns par le partage de valeurs communes. Lafflux des demandeurs dasile la fin des annes 1990, les attentats terroristes de New York (2001) et de Londres (2005), ont provoqu une brutale prise de conscience des risques que comporte ce modle et une crispation certaine lencontre de lIslam. Dans ce contexte, la politique dite dactions positives en faveur de la diversit engage par le gouvernement travailliste en sappuyant sur une systme de comptage ethnique, pourrait trouver ses limites. La dlgation du Haut Conseil lintgration sest donc efforce de dgager avec ses interlocuteurs les lignes-force et originales du modle dimmigration et dintgration britannique

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30/01/07 - 14:40 Donnes statistiques

Premire donne permanente : le Royaume-Uni est ouvert aux trangers. Les dernires annes ont t tout particulirement marques par une immigration dynamique, qui vient renforcer le nombre dtrangers prsents sur le sol. Sur une population de rsidents slevant prs de 60 millions de personnes (58,8 M), le dernier recensement gnral de 2001 dnombre 4,9 millions de personnes nes ltranger, soit 8,3% des personnes prsentes sur le territoire, parmi lesquels un tiers de ressortissants europens. Depuis cette date, limmigration est reste trs dynamique, estime (en labsence de donnes statistiques officielles rellement fiables) 300 000 entres lgales par an en moyenne depuis 2001, parmi lesquelles sont recenses les migrations temporaires de travail et dtudiants et les demandeurs dasile, mais galement les mouvements de citoyens britanniques19. Lanne 2004 reprsente une exception, avec 582 000 immigrants lgaux accueillis. Par ailleurs, le ministre de lintrieur estime 490 000 le nombre de personnes sjournant illgalement sur son territoire. A noter que le ministre de lintrieur considre que les chiffres officiels sont en de voire trs en de de la ralit : le nombre dimmigrants lgaux dorigine europenne (UE dont nouveaux Etats membres et EEE), devenu non identifiable dans un contexte de libre circulation, serait en effet trs lev au point de doubler le nombre dentres rpertories officiellement.

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Loffice national des statistiques britanniques dfinit la migration comme le changement de pays de rsidence pour un an ou plus , et intgre dans ses chiffres des estimations obtenues par sondages sur lensemble des mouvements, y compris temporaires, et y compris de nationaux. Ces dernires sont ensuite agrges avec les donnes du ministre de lintrieur concernant les demandeurs dasile. Ce volume ne correspond donc par celui des entres de migrants tels que dfinis par la statistique franaise auquel il apparat, en tout tat de cause, trs suprieur.

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30/01/07 - 14:40 Les ressortissants des nouveaux Etats membres sont enregistrs (en principe) au ministre de lintrieur lorsquils occupent un emploi de plus dun mois. Leur nombre est estim 290 000. Dune manire gnrale, les migrants (hors demandeurs dasile) doivent faire la preuve quils peuvent vivre au Royaume-Uni sans recourir aux prestations sociales. Les permis de sjour sont accords pour une dure moyenne de 5 ans. Le regroupement familial est autoris pour les conjoints et mineurs, sous rserve que leur lien soit avr. Depuis 2005, le civil partnership (contrat dunion rserv aux homosexuels) ouvre les mmes droits.

Daprs les chiffres disponibles, les entres sur le territoire britannique, quel que soit le motif de la migration (travail titre principal ou raison familial) font apparatre une nette prpondrance des personnes originaires du sous-continent indien (plus dun tiers), suivis par les Africains (autour de 20%), puis les Europens (10% du total des entres, mais avec une tendance la hausse), enfin les migrants originaires dAmrique et dOcanie. Limmigration de travail est en hausse constante : 145

000 permis de travail ont t accords aux migrants en 2002, 167 000 en 2003 et 181 000 en 2004. Depuis 1999, les conditions dimmigration ont t assez profondment revues afin de mieux cibler cette immigration. La stratgie quinquennale du gouvernement Controlling our borders : making

immigration work for Britain, expose par Charles Clarke, ministre de lintrieur le 5 fvrier 2005 traduit le choix pragmatique de matriser limmigration tout en assurant et en favorisant le recrutement de main duvre ncessaire la croissance. Cest ainsi que le systme traditionnel des permis de travail a t assoupli pour prendre en compte la situation 97

30/01/07 - 14:40 particulire des ressortissants des nouveaux Etats membres travers une procdure simplifie, le Worker Registration Scheme : le migrant senregistre auprs des services du ministre de lintrieur et peut obtenir aprs 12 mois travaills une carte de sjour permanent. Depuis mai 2004, ce dispositif a bnfici 176 000 personnes, en majorit gs de 18 34 ans, sans enfant ni conjoint, et principalement originaires de Pologne, Lituanie et Slovaquie. Par ailleurs, le Gouvernement a mis en place des programmes spcifiques destins favoriser limmigration hautement qualifie. Ainsi, le Highly Skilled Migrant Programme permet aux trangers trs qualifis (hors UE et EEE) de bnficier dune procdure acclre et simplifie pour entrer sur le territoire britannique, sous rserve dobtenir un nombre de points suffisant. Lintress doit faire la preuve quil peut subvenir ses besoins lors de sa recherche demploi au Royaume-Uni, et peut faire bnficier sa famille du regroupement familial la mme condition.

Un dispositif similaire existe pour autoriser les tudiants trangers ayant obtenu les diplmes britanniques les plus cts dans les matires scientifiques prolonger leur sjour pour rechercher un emploi. Il ny a pas de restriction au nombre dentres sous ces rgimes, ni de condition particulire attache lorigine gographique des demandeurs, mais il est vrai que seuls 20 000 tudiants ont bnfici du dispositif depuis sa mise en uvre en 2003, tandis quenviron une demande sur deux fait lobjet dun refus. A ces dispositifs sajoute une procdure facilitant linstallation dinvestisseurs et de crateurs dentreprise, aux effets encore plus limits numriquement. Cette politique a donn lieu de vifs dbats, les organisations humanitaires dnonant un systme qui prive les pays en dveloppement des comptences qui leur sont ncessaires.

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30/01/07 - 14:40 Enfin, les Britanniques sefforcent dencadrer limmigration nonqualifie par un systme de quotas, avec des rsultats moins probants. Bien que le dynamisme de limmigration en provenance des nouveaux Etatsmembres reprsente un rservoir suffisant de main duvre peu ou non qualifie pour les besoins quengendre la croissance, le Gouvernement a maintenu une procdure spcifique pour le travail saisonnier agricole. Cette procdure a concern 25 000 personnes en 2005. Il a galement tent dinstaurer une politique sectorielle dimmigration non qualifie temporaire fonde sur des quotas, en concertation avec les entreprises (Sectors Based Scheme). Limits aux secteurs de lhtellerie-restauration et de

lagroalimentaire, les permis de sjour sont accords sur la base de contrats de travail de 12 mois maximum, pour la dure correspondante. Toutefois, les autorits britanniques sont revenues sur cette politique, un nombre important de personnes demeurant sur le sol britannique, dans lillgalit, chance de leur contrat. Les problmes rencontrs par ce programme dmontrent la difficult encadrer lgalement limmigration non qualifie. Le nombre de naturalisations est important et en hausse : ces dernires sont passes de 90 000 en 2001 140 000 en 2004 et 160 000 en 2005. Ce chiffre est rapporter au nombre dentres, dun volume de 300 000 en moyenne depuis 2001. Les statistiques britanniques ne permettent que difficilement de cerner le nombre dimmigrs au sens franais (soit nationaux compris) : les personnes naturalises passent de la catgorie dtranger celle de citoyen britannique. Enfin, il convient de souligner la question de lmigration de citoyens britanniques y compris parmi les actifs, un phnomne difficile quantifier mais qui serait important (prs de 200 000 personnes en 2005) et que les autorits cherchent mieux cerner afin de dterminer ses consquences en terme demploi.

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30/01/07 - 14:40 Institutions et administrations

Sur le plan organisationnel, le ministre de lintrieur est seul comptent pour les questions dimmigration, dsormais relay par le ministre des collectivits locales et des communaut pour les actions dintgration, tandis que la commission pour lgalit raciale reste charge de la lutte contre les discriminations. Le seul ministre comptent en matire dimmigration et dacquisition de la nationalit britannique est le ministre de lintrieur travers la direction de limmigration et de la nationalit. Un comit consultatif sur les naturalisations et lintgration a t mis en place par ce ministre pour le conseiller, notamment sur les tests de langue et de connaissances civique dsormais exigs pour la naturalisation (voir infra). Jusqu peu, le ministre de lintrieur tait galement responsable de la lutte contre les discriminations et des relations avec les communauts religieuses. Depuis mai 2006, cette dernire question est confie au ministre des collectivits locales et des communauts, confi Mme Ruth Kelly, travers une direction nouvellement cre, en charge des questions ethniques, religieuses et de cohsion (Race, Cohesion and Faiths Directorate), ainsi quune nouvelle commission pour lintgration et la cohsion dpendant galement de ce ministre, cre en septembre 2006. Lautorit en charge de la lutte contre les discriminations est la Commission for Racial Equality (CRE), prside par M. Trevor Philips. Elle est destine tre fusionne en 2009 avec la nouvelle Commission for Equality and Human Rights (CEHR), cre en septembre 2006, qui a vocation traiter de lensemble des discriminations.

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30/01/07 - 14:40 Les collectivits locales sont en partie responsables de la formation professionnelle et continue des adultes et interviennent dans la mise disposition de formations linguistiques pour les primo-arrivants, suivant des orientations tablies au niveau national. Par ailleurs, elles mettent en uvre des initiatives locales en faveur de lintgration des migrants, avec ou sans participation de lEtat, ce dernier disposant dun fonds permettant de financer des projets de proximit, sous condition de parrainage dun ministre. Les oprateurs utiliss pour lapplication de ces mesures, quelles soient finances par lEtat et/ou les collectivits locales, sont des associations, souvent religieuses. Lgislation rcente et politiques publiques

Les politiques publiques dintgration mises en uvre concernent principalement laccueil des migrants et un accs aux droits restrictif.

Sagissant de laccueil des migrants, il ny a pas au Royaume-Uni de politique en tant que telle. La loi de novembre 2002, sur la nationalit limmigration et lasile, exige toutefois de tous les migrants quils aient un niveau dtermin de matrise de la langue anglaise et de connaissance des institutions. Pour les rfugis, sont mis en place des plans personnels dune dure dun an destins faciliter leur installation, avec des mesures dans les domaines du logement, de la sant, de lducation et de lemploi. La formation linguistique et civique revt une importance particulire puisque depuis la mi-2006, lobtention du permis de rsidence permanente est conditionne la matrise de la langue et la connaissance de la socit daccueil. La formation, qui intgre lapprentissage de la langue et une 101

30/01/07 - 14:40 formation civique (histoire, institutions et valeurs de la socit britannique) nest pas obligatoire, sauf dans certains cas o elle peut tre prescrite en change de certaines prestations (allocation chmage). Les cours sont organiss par les collectivits locales ou lEtat pour un cot de 320 M annuels sagissant de ce dernier. Les migrants en situation rgulire au regard du sjour pouvant prtendre lautorisation de sjour permanente peuvent y assister gratuitement aprs 3 ans de rsidence (un an pour les conjoints bnficiaires dun regroupement familial). Dans tous les autres cas, les cours sont payants. Un examen sanctionnant divers niveaux de matrise de la langue est dlivr la fin du cursus. En cas dchec au test de langue et de connaissances civiques, le sjour permanent est refus. Toutefois, le permis de sjour temporaire peut tre reconduit, et le test peut tre pass un nombre de fois illimit.

Enfin, un dispositif intressant a t mis en place pour laccueil des rfugis, prvoyant le parrainage des rfugis par un bnvole britannique raison de cinq heures par mois. Ce programme Time Together est coadministr par le ministre de lintrieur et une organisation but non lucratif, Timebank . Sagissant des droits sociaux, conomiques et politiques, la situation est assez restrictive. Les migrants assujettis au contrle de limmigration (hors UE) ne sont pas admis bnficier dallocations ou prestations sociales ds lors que leur capacit assurer leur propre entretien est une condition leur entre sur le territoire. Le visa figurant au passeport mentionne explicitement ce point. Cette interdiction concerne les revenus minimum et les aides au logement, mais pas les prestations issues de la protection sociale assise sur les cotisations de travail (allocation chmage, arrt de travail). Elle ne concerne pas le domaine de la sant, le systme de soins public tant gratuit et 102

30/01/07 - 14:40 accessible aux trangers. A noter cependant que les agents de limmigration ont le pouvoir de demander un examen mdical aux demandeurs de visa, et de rfrer les migrants un mdecin pour une expertise mdicale sur son lieu dentre. Seuls les rfugis bnficient daides sociales, dans le cadre de programmes individuels dune dure dun an, tandis que les demandeurs dasile ne bnficient que de lhbergement. Les trangers rsidant lgalement sur le territoire jouissent des mmes droits que les citoyens britanniques en matire dducation, de formation et demploi. Les enfants de migrants ont non seulement le droit mais lobligation (jusqu 16 ans) de suivre une scolarit. Le droit de vote est accord aux citoyens du Commonwealth dots dun titre de sjour rgulier pour les lections lgislatives, et ces derniers et aux ressortissants de lUE pour les lections locales et europennes. Les conditions dacquisition de la nationalit ont t revues depuis 2002 : aux critres antrieurs (tre majeur, sain desprit et honorable, rsider lgalement depuis plus de 5 ans sur le territoire britannique et disposer dun permis de sjour permanent), ont t ajoutes lexigence dun niveau suffisant de matrise de la langue anglaise et de connaissances civiques, ainsi que lintention de stablir au Royaume-Uni. La naturalisation donne lieu une prestation de serment obligatoire lors dune crmonie solennelle organise par la mairie. La place institutionnelle des religions et communauts doit sapprcier dans un contexte o le culte anglican est religion dEtat, avec pour chef la Reine, chef de lEtat. Les institutions religieuses nont pas de statut particulier, et se dveloppent sous des formes juridiques diverses, souvent de type associatif. La reprsentativit des communauts religieuses nest 103

30/01/07 - 14:40 organise que depuis peu. Ainsi le British Muslim Council a t cr en 1997 linitiative des quelque 250 organisations musulmanes existant au Royaume-Uni. Sa raison sociale nest dailleurs pas dassurer la reprsentation de la communaut musulmane (une ralit qui reste multiple) vis vis des pouvoirs publics mais dtablir des liens au sein de cette dernire, de promouvoir une image positive de lIslam, affirmant lappartenance des musulmans la socit britannique, et lutter contre les discriminations dont ces derniers peuvent tre victimes. Il a t toutefois amen assurer par dfaut et avec difficults, le rle dinterlocuteur des pouvoirs publics sur lIslam. Les attentats meurtriers du 7 juillet 2005, commis par de jeunes Britanniques dorigine immigre, ont accentu le caractre scuritaire des mesures prises lencontre des trangers depuis 1999. Ils ont conduit une nette remise en cause de lapproche multiculturaliste , fonde sur la tolrance lgard des communauts, prdominante jusqualors : dsormais, il est demand aux communauts de faire la preuve de leur intgration.

Nanmoins, la seconde ligne-force de la politique dimmigration britannique rside toujours dans le choix de promouvoir depuis prs de 40 ans une politique de diversit , tout en assumant vis vis des populations dorigine trangre, et notamment des Musulmans, un revirement scuritaire la suite des attentats du 7 juillet 2005. Lorientation la plus remarquable adopte par le Gouvernement britannique est sa politique de diversit , une approche volontariste de la lutte contre les discriminations : elle consiste faire de la reprsentation de toutes catgories raciales et ethniques une valeur cardinale de la socit, et de lintgrer comme un paramtre essentiel, objectivable et opposable, de toute 104

30/01/07 - 14:40 laction publique (mainstreaming). Cette approche a conduit construire, avec pragmatisme, un systme de mesure de la diversit, pour dune part dresser ltat des lieux de la reprsentation des minorits ethniques, et dautre part valuer les progrs et rsultats des politiques menes. Le recensement ethnique a t systmatis depuis 1999, partir de catgories imposes, et dont la dfinition a donn lieu de vifs dbats. Cette typologie comprend les catgories suivantes : Blanc, Mtis, Asiatique du Sud ou Indien (avec les sous-catgories Indien, Pakistanais, Bengladeshi, autre), Noir (avec les souscatgories Carabe, Africain, autre), Chinois, et autre. La catgorie Arabe nexiste pas dans cette typologie. Lors du dernier recensement (2001), 92% de la population (britanniques et trangers compris) se dfinissait comme blanche, 4% comme asiatique, 2% comme noire. La localisation des personnes appartenant ces catgories trs minoritaires serait en revanche trs concentre : 50% des habitants de Birmingham se dfinissent comme noirs. Paralllement, le Race relations (Amendment) Act de 2000 a impos aux administrations lobligation de promouvoir la diversit et lgalit raciale, conduisant une systmatisation du recensement lensemble des champs de la vie sociale britannique. De nombreuses dmarches de la vie courante (sant, accs au service public) sont loccasion pour les usagers concerns de dcliner leurs caractristiques, parmi lesquelles leur catgorie ethnique. Les entreprises sont galement encourages mettre en uvre un suivi ethnique (ethnic monitoring) de leurs personnels et clients, qui demeure toutefois non obligatoire. De nombreux fichiers, privs ou publics, recensant les donnes ethniques de la population existent aujourdhui. Ces outils de mesures renforcent concrtement les moyens donns aux individus dobjectiver, dans le cadre de procdures juridiques, les discriminations quils peuvent subir.

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30/01/07 - 14:40 Mais la politique de diversit va au-del du recensement et de la prvention. Elle saccompagne en effet dactions dites positives , prsentes comme distinctes dans leur conception des mesures de discrimination positive (illustres par les quotas lamricaine). La premire loi anti-discrimination a t vote en 1965, prohibant toute discrimination raison de lorigine ethnique, de la couleur de la peau ou de la nationalit. Elle fut complte par le Race Relations Act de 1976 qui tendait explicitement le champ de cette interdiction aux domaines du logement, de lemploi, de loffre de services, et ouvrit la possibilit de contester une discrimination par la voie contentieuse. A cette fin, tait cre la Commission pour lgalit raciale (CRE), autorit administrative indpendante, dote de moyens significatifs, notamment un pouvoir denqute dans les entreprises ou organisations et dassistance des personnes engageant une procdure contentieuse. Le CRE a conu un guide des bonnes pratiques qui peut venir en appui un dpt de plainte. La notion daction positive, issue du Race Relations Act de 1976, permet de prendre des mesures en vue dempcher des discriminations, ou de compenser des discriminations passes. Une entreprise ou une administration peuvent sur cette base accorder des formations supplmentaires des personnes issues de minorits ethniques, ou favoriser leur candidature des postes o les minorits sont particulirement sous-reprsentes. En revanche, linstauration de quotas nest non seulement pas impose, mais interdite. Ainsi, lensemble des administrations publiques sont tenues depuis la loi de 2000 de mettre en place un plan daction pour lgalit ethnique (Race Equality Scheme), comportant des objectifs de diversification ethnique du personnel tous les grades, haute fonction publique comprise, et pour toutes les fonctions. A titre dexemple, le ministre de lintrieur et le service public

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30/01/07 - 14:40 de lemploi ont diversifi leur recrutement notamment pour les postes au contact avec la population.

Dbats de socit

Cependant, traditionnellement tolrante et accueillante lgard de ses communauts, la socit britannique pourrait tre en train dvoluer. Les Britanniques tendent former une opinion plutt positive de lapport de limmigration, et se montrent tolrants face aux manifestations

dappartenance une culture autre que la leur, ce que dmontrent de nombreux sondages, et ce en dpit de limage que vhicule une certaine presse populaire qui verse volontiers dans le discours nationaliste, voire xnophobe. Le mode dorganisation des communauts trangres,

concentres gographiquement et dveloppant peu dinteractions avec la socit daccueil et avec les autres communauts, a sans doute favoris cette tolrance dans la mesure o une forme de coexistence indiffrente tait possible. La perception dominante reste celle de problmes dintgration localiss gographiquement, ne donnant lieu que sporadiquement des crises, comme par exemple lors des violences entre communauts noires des Carabes et Pakistanais. La mise en uvre de la politique dactions positives, qui suscite certaines ractions ngatives parmi les Britanniques Blancs des classes populaires et moyennes, et surtout les attentats du 7 juillet 2005, qui ont conduit sinterroger sur le partage des valeurs communes par des Britanniques dorigine trangre, semblent avoir provoqu une crispation au sein de lopinion.

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30/01/07 - 14:40 Dans le dbat politique, la question de limmigration occupe une place plus structurante que jamais : le parti conservateur en a fait son principal thme de campagne lors des deux dernires lections lgislatives, sans en tirer toutefois le succs escompt. Lmergence du British National Party (BNP) dextrme droite parat en revanche directement lie lexploitation de ce thme, les quelques siges gagns lors des lections locales de mai 2006 layant t dans des municipalits fort taux dimmigrs. Les conservateurs rencontrs par la dlgation du Haut Conseil lintgration estiment toutefois que le BNP ne prospre que temporairement sur ce sujet, quil leur importe de rinvestir. Mais cest au sein du parti travailliste que cette question a connu ses dveloppements les plus intressants. En effet, jusquaux vnements de 2005, le gouvernement travailliste promouvait sa politique active de diversit, fortement inspire du modle amricain, coexistant avec une attitude ouverte et librale lgard des communauts suivant une approche communautariste (multiculturaliste selon la terminologie britannique). Paralllement, confront dune part la hausse de ses flux migratoires et lafflux des demandeurs dasile, et conscient dautre part des exigences scuritaires la suite des attentats du 11 septembre 2001, le gouvernement na pas hsit durcir ses positions en matire daccs au territoire et la nationalit. Il sagissait l dun premier revirement pour le parti travailliste, pour lequel un contrle strict de limmigration navait jamais t une orientation envisageable.

La politique communautariste est aujourdhui mise en cause. Incontestablement, sous le choc des attentats de 2005, mais aussi exasprs par les meurtres ethniques rpts que connaissent leurs banlieues, les Britanniques, qui ne veulent pas renoncer la diversit culturelle sinterrogent sur les inconvnients majeurs du communautarisme, cest dire sur la 108

30/01/07 - 14:40 constitution de ces communauts organises autour des origines ethniques et qui ne se croient pas tenues de respecter la Common Law. De l, lintrt nouveau quils ont commenc de manifester, aprs les critiques bruyantes quils lui avaient adresses, pour la politique franaise dintgration, la loi sur linterdiction des signes religieux lcole et le fonctionnement dinstitutions comme la Haute autorit de lutte contre les discriminations (HALDE) et le Haut Conseil lintgration. Les attentats de 2005 ont confirm aux yeux du gouvernement britannique la ncessit dune approche plus scuritaire quant laccs des nouveaux migrants, et lon galement tourner le dos de manire spectaculaire au modle multiculturaliste, accus par la ministre Mme Ruth Kelly, rencontre par la dlgation du Haut Conseil lintgration davoir plus divis que rassembl , pour raffirmer au contraire limportance de lintgration (un terme encore trs nouveau) des immigrs la socit anglaise et leur acceptation de ses valeurs. Le prsident de la Commission for Racial Equality, M. Trevor Philips, a ainsi dclar la suite des attentats de 2005 que le Royaume-Uni navait pas prt assez dattention lmergence dune culture commune . Plus rcemment encore, et de manire trs inhabituelle pour un membre du gouvernement, M. Jack Straw, Ministre des relations avec la Chambre des Cummunes, brisant un tabou, sest dclar gn titre personnel par le port du voile au point de demander quil ne soit pas port en sa prsence. Enfin, le discours de la Reine le 15 novembre 2006 annonait plusieurs lois relevant du ministre de lintrieur sur limmigration, la lutte contre le terrorisme, le comportement antisocial. Le sujet du financement des organisations musulmanes sest pos dans ce contexte : ainsi, le gouvernement sest fix pour rgle de ne plus financer dsormais que celles qui prennent fermement position contre la violence 109

30/01/07 - 14:40 terroriste (les organisations musulmanes ayant obtenu en change que la loi interdise lexpression de positions hostiles aux musulmans). Par ailleurs, un dbat est lanc sur lopportunit de mesures actives pour favoriser la mixit lcole20. Les coles religieuses sont nombreuses et bnficient de fonds publics : 4500 sont anglicanes, 270 catholiques, 38 juives. Les tablissements musulmans sont moins nombreux encore. Le gouvernement a revu rcemment le programme scolaire pour introduire lobligation dassurer un enseignement du fait religieux prsentant toutes les religions. Ces questionnements apparaissent trs nouveaux : les difficults britanniques en matire dintgration taient jusqualors masqus par la croyance que la vigueur de lconomique suffisait crer les conditions suffisantes pour une coexistence harmonieuse, et que toutes les opinions y compris les plus hostiles lOccident- pouvaient librement et lgitimement sy exprimer. Enseignements Ainsi, le modle britannique dintgration , en pleine

recomposition, prsente un visage paradoxal avec dun ct une promotion la fois pragmatique et trs volontariste de la diversit, et dautre part un durcissement contre le communautarisme. A bien des gards, les volutions en cours au Royaume-Uni conduisent ce pays considrer avec intrt la rfrence franaise sagissant prcisment de lintgration des communauts musulmanes.

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En labsence de carte scolaire, le choix de ltablissement scolaire est libre. Les coles sont elles-mmes libres de leur procdure dadmission. En revanche, le programme scolaire national dfini par lEtat simpose elles.

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30/01/07 - 14:40 En retour, plusieurs enseignements enrichissants peuvent tre retirs du modle britannique. En premier lieu, on peut retenir lintrt que reprsente, en matire de lutte contre les discriminations, lobjectivation du constat, la dtermination de cibles et la quantification des progrs en matire. La mise en uvre dactions volontaristes permet desprer des rsultats concrets. De fait, la reprsentation de la diversit au niveau politique est mieux assure quen France, en partie du fait de la prise de conscience par les deux partis dominants de la ncessit pour eux d amliorer leur teint , selon lexpression dun interlocuteur associatif rencontr. Sil y a lieu de sinspirer de cette dtermination, en particulier sagissant de la mise en uvre de telles cibles au sein de lappareil dEtat, haute fonction publique comprise, il reste en revanche impossible de reprendre loutil britannique des catgories ethniques. Fixes de manire pragmatique, ces dernires ne reposent sur aucun principe solide, mlant lorigine nationale ou gographique, la religion (juifs et bouddhistes) et la couleur de la peau.

Elments relatifs la politique d'immigration et d'intgration en Irlande

Donnes statistiques

Aprs l'largissement de l'Union Europenne en 2004, les migrants originaires d'Europe orientale reprsentent dsormais la grande majorit des immigrs en Irlande dont le nombre a doubl en deux ans. L'ampleur et la rapidit du phnomne excdent les moyens statistiques des autorits

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30/01/07 - 14:40 irlandaises mais l'augmentation du nombre d'habitants de 3,9 millions en 2002 4,3 millions en 2006 est principalement due au solde migratoire positif.

Institutions et administrations

Le Ministre du Commerce et de l'Emploi, le Ministre des Affaires Sociales et de l'Enfance, le Ministre de la Justice et de l'Egalit sont les principaux ministres comptents en matire d'intgration. Il n'existe pas de structure de coordination spcifique au niveau gouvernemental. En revanche, des conseils ou comits consultatifs sont chargs des questions de lutte contre le racisme et de promotion de l'galit.

Lgislation rcente et politiques publiques

L'objectif du gouvernement est de favoriser l'immigration trs qualifie en provenance des pays-tiers l'Union Europenne. L'accueil des migrants repose largement sur des ONG d'origine confessionnelle ou ethnoculturelle qui ont souvent le soutien de leurs ambassades.

Il faut noter que la fonction publique est ouverte aux ressortissants trangers, hormis la Dfense et les Affaires trangres. Par ailleurs les syndicats ont cre des sections spcifiques pour la reprsentation des employs originaires des nouveaux tats membres, notamment dans les secteurs de la main d'uvre non qualifie

Il existe un plan d'action nationale contre le racisme et le gouvernement a lanc en fvrier 2006 un plan stratgique pour l'galit 2006-2008.

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30/01/07 - 14:40 Dbats de socit

Si depuis 1998, les enfants dimmigrs ns en Irlande bnficient automatiquement de la citoyennet irlandaise, en janvier 2006, la Cour suprme a estim que le ministre de la Justice pouvait expulser un immigr mme si ses enfants taient ns en Irlande. 11 000 personnes sont dans cette situation. Cette lgislation tend, selon certains, crer une citoyennet de seconde catgorie. t cre rcemment, avec le soutien des partis de gauche et dorganisations syndicale, la Coalition contre la dportation des enfants irlandais, un regroupement de diffrentes associations antiracistes et de spcialistes des questions dimmigration

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30/01/07 - 14:40 - LES PAYS DE LEST DE LEUROPE, LEXEMPLE DE LA POLOGNE, UNE REALITE MIGRATOIRE DENIEE

Ce nouveau pays membre de lUnion europenne prsente un profil particulier : limmigration y est un phnomne nouveau, encore

officiellement limit, tandis que lmigration reste dynamique. Donnes statistiques

Peu dtrangers sont installs en Pologne : 2% des rsidents ne sont pas de nationalit polonaise, il nexiste de minorits quanecdotiques et relativement rcentes (quelques milliers dArmniens et autant de Vietnamiens arrivs dans les annes 1990 sans titre de sjour, rgulariss en 2003 pour certains dentre eux). La population trangre prsente en Pologne slve ainsi quelques dizaines de milliers de personnes, rapporter aux 38 millions de nationaux. Les flux de migrants sont faibles : seules 3600 personnes ont bnfici dautorisations de sjour permanent en 2005, essentiellement en provenance de lUE et dAmrique du Nord, en dpit dune augmentation (600 personnes en 2002). Ce statut permet laccs aux mmes droits sociaux que les nationaux mais pas aux droits politiques. Par ailleurs, 22 600 titres de sjour temporaires de 3 mois un an ont t dlivrs en 2005, un chiffre cette fois-ci en diminution (prs de 30 000 personnes en 2002), les ressortissants communautaires en tant dispenss depuis ladhsion de la Pologne lUE. Ces titres de sjour sont renouvelables. Ils ne comportent pas dautorisation de travail automatique, un permis de travail devant tre demand par ailleurs.

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30/01/07 - 14:40 Mais, la Pologne a conclu des accords bilatraux avec lUkraine et la Bilorussie lui permettant de dlivrer des visas gratuits par procdure acclre, destins favoriser la circulation de part et dautre de ses frontires : 1,2 million de visas de ce type auraient t dlivrs en 2005. Il sagit de visas de circulation qui ne comportent pas dautorisation de travail, celle-ci devant tre demande par ailleurs. De nombreux interlocuteurs ont conscience leur propos quils fournissent une main duvre sans titre de travail mais peu onreuse pour le pays daccueil. Par ailleurs, la Pologne senorgueillit de stre mis en conformit avec les exigences communautaires en matire dasile en mettant en place, avec laide financire de lUE, un dispositif daccueil des demandeurs dasile. Environ 300 personnes par an se voient accorder le statut de rfugi (sur un volume de 6000 8000 demandes par an), la tendance tant une hausse lgre mais rgulire. Paralllement, un rgime de protection subsidiaire, moins protecteur, dit statut de sjour tolr a t introduit en 2003, accord 1832 personnes en 2005.

Sagissant de limmigration illgale, elle serait limite (quelques milliers des personnes daprs nos interlocuteurs) et en baisse la suite de lopration de rgularisation de 2003 concernant quelques milliers de personnes ayant apport la preuve de disposer dun emploi. Ce faible nombre sexpliquerait par le peu dattractivit du pays en termes de droits sociaux pour les migrants en situation irrgulire : la plupart dentre eux, notamment les demandeurs dasile dbouts, poursuivraient leur migration vers lOuest.

Au vu de ces donnes, la Pologne apparat comme un pays trs peu ouvert limmigration durable, surtout pour les autres provenances que 115

30/01/07 - 14:40 lEurope et lAmrique du Nord, et officiellement peu concern par la migration illgale. La ralit est bien diffrente : la politique de visas de circulation pour les ressortissants des pays voisins favorise de fait le travail illgal de ces migrants (en principe) temporaires. En effet, selon dautres sources, limmigration irrgulire serait dun tout autre de grandeur, plusieurs centaines de milliers de travailleurs saisonniers, notamment ukrainiens et bilorusses, embauchs temporairement dans le btiment, lagriculture et les services la personne.

Dans le mme temps, lmigration de nationaux reste une tendance forte. Les donnes officielles sont difficiles obtenir : le ministre de lintrieur polonais dispose uniquement des chiffres des demandes de migrations de travail au nombre de 200.000. Dautres sources estiment un voire deux millions le nombre de travailleurs polonais en Europe, en particulier au Royaume-Uni et en Irlande, les deux pays qui ne posent aucune limite cette immigration de travail depuis ladhsion de la Pologne lUnion europenne en 2004.

Institutions et administrations

Nanmoins, les institutions polonaises en charge de la politique dimmigration et dintgration ont connu une rorganisation trs rcente (t 2006), qui reflte les orientations communautaires en la matire.

Deux ministres sont concerns : le ministre de lintrieur et le ministre du travail et de la politique sociale. Le premier est en charge de la coordination avec lEurope sur les sujets migratoires, du recueil des 116

30/01/07 - 14:40 statistiques sur les flux migratoires, du traitement des demandes dasile travers un oprateur cr en 2001, lOffice des trangers et rapatris21 (URIC). Au sein du ministre de lintrieur, une direction de la politique migratoire a t cre en juillet 2006 pour mieux prendre en charge ces questions, que seul lURIC traitait jusqualors. Le ministre du travail est quant lui en charge de la politique dintgration des trangers, travers la direction de laide et de lintgration sociale, tandis quune direction des migrations, installe en juillet 2006 traite de limmigration, mais principalement de la situation des migrants polonais. Enfin, un comit interministriel pour lintgration sociale des trangers, organe consultatif plac auprs du Premier ministre, dont le secrtariat est assur par la direction de laide et de lintgration sociale, a t install en mars 2005. Il est charg de mener la rflexion interministrielle et de formuler des propositions en matire dintgration, dassurer le suivi des politiques et le dialogue avec les associations.

Au niveau local, les prfectures (vovod) et districts de communes (powiat) assurent la dclinaison territoriale de laccueil des demandeurs dasile voir infra.

Sur le fond, pour lessentiel, les orientations des autorits polonaises en matire dimmigration et dintgration refltent certaines exigences communautaires : la coordination interministrielle pour assurer au plan europen la matrise des frontires et la mise en uvre dun dispositif daccueil pour les demandeurs dasile.

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Le rapatriement concerne les polonais rsidant dans les ex-rpubliques sovitiques, un phnomne

dsormais limit.

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30/01/07 - 14:40 Lgislation rcente et politiques publiques

Deux textes servent de fondement ces actions : la loi du 13 juin 2003 sur les trangers et leur protection sur le territoire national (en application des rgles communautaires), et la loi du 12 mars 2004 sur laide sociale.

Les prestations daccueil des trangers ne concernent que les demandeurs dasile en attente de statut (6800 en 2005), qui sont hbergs dans les 18 centres grs par lURIC, puis les bnficiaires du statut de rfugi une fois celui-ci accord.

Les quelque 300 personnes par an qui reoivent le statut de rfugi bnficient de programmes individuels dintgration, assurs par les sousprfectures, qui prennent la forme dune allocation mensuelle (300 par personne ou 150 par personne pour les foyers dau moins quatre personnes) cense couvrir les frais dhbergement, dapprentissage de la langue, les cotisations dassurance-maladie et le soutien psychologique. Ces prestations sont assures par les services sociaux des powiat et des ONG (en particulier en direction des personnes sous statut tolr qui nont pas accs ces prestations), sur financement du ministre du travail. Les services dune assistante sociale sont galement dispenss pour aider la recherche demploi. Les rfugis sengagent en effet apprendre le polonais et rechercher activement un emploi. Cependant, les responsables locaux soulignent les difficults que rencontrent ces personnes dans laccs au logement (un problme pos lensemble de la population) et lemploi, dans un contexte de chmage lev (15%). Les reprsentants dONG regrettent cet gard la faiblesse des dispositifs de formation professionnelle.

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30/01/07 - 14:40

Il convient de noter que ces programmes individuels dintgration ne bnficient pas aux demandeurs dasile qui reoivent le statut de personne tolre . Moins protecteur, ce statut ne donne droit quau sjour lgal, sans dlivrance de titre de voyage, et ne comporte pas dautorisation de travail. Ces statuts sont en augmentation depuis leur cration en 2003 et sont systmatiquement accords aux demandeurs dasile tchtchnes. Lextension des programmes dintgration aux sjours tolrs serait envisage pour lanne 2007.

Il nexiste pas de mesures destines aux migrants bnficiant dun titre de sjour temporaire (ni a fortiori aux bilorusses et ukrainiens dots de visas de circulation) tandis que les dtenteurs dun titre de sjour permanent ont accs aux services sociaux de droit commun, sans dispositif daccueil particulier, et sans accder aux droits politiques.

Tout migrant en situation rgulire souhaitant occuper un emploi doit faire une demande dautorisation de travail, une procdure complexe gre par le ministre du travail, exigeant un examen au cas par cas de chaque candidature sur un poste dtermin, en fonction de la situation du march de lemploi dans le secteur considr. Du fait de la lourdeur de cette procdure (en dpit dun allgement rcent pour les saisonniers agricoles), de nombreux migrants venus de lEst sont embauchs sans autorisation de travail dans certains secteurs demandeurs de main duvre : BTP, saisonniers agricoles, entretien, garde denfants. Une ONG rencontre par la dlgation du Haut Conseil lintgration soulignait la prcarit de la situation de ces travailleurs et notamment des femmes, voquant par exemple le problme des enfants ns sur le territoire polonais qui ne peuvent obtenir dacte de naissance. 119

30/01/07 - 14:40

En matire dacquisition de la nationalit, comptence du Prsident de la Rpublique, les conditions ne diffrent pas selon le pays dorigine (sjour de 5 ans sur la base dune autorisation de sjour permanente) et il nest pas prvu de test particulier (linguistique notamment). Les acquisitions de la nationalit polonaise concerneraient environ 1500 personnes par an, dont la moiti accorde des personnes dorigine polonaise souhaitant rmigrer.

Dbats de socit

Enfin, dans le cadre des entretiens de la dlgation, les points de vue sur lacceptation de la diversit par la socit polonaise apparaissent contrasts.

Les responsables politiques rencontrs tendent prsenter le phnomne de limmigration comme peu important, et bien accept par la population. Le ministre de lintrieur estime quil ny a pas dplorer en Pologne de problme de racisme ou dantismitisme.

Le dialogue avec des interlocuteurs de la socit civile apporte sur ces sujets un point de vue plus critique. Le rle structurant de lEglise catholique dans la vie politique et institutionnelle du pays est rappel, et sont dnonces des tendances lantismitisme, au racisme, lhomophobie et au rejet de lIslam. Toutefois, la croissance conomique, vecteur de progrs, permettrait malgr tout de fonder une vision optimiste de lintgration en Pologne.

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30/01/07 - 14:40 Plus gnralement, la Pologne traverse une priode dinstabilit du point de vue du fonctionnement institutionnel, un contexte dans lequel les partis de divers bords ont volontiers recours au discours populiste. Malgr ce contexte, limmigration nest pas prsente dans le dbat. En revanche, le thme de la dmographie dclinante est abord sur un registre alarmiste, dans ce pays qui se peroit comme menac dans son intgrit de nation catholique, conscient de sa situation de frontire de lUE aux portes du monde oriental.

La rfrence lhomognit de la population polonaise est constamment voque par les responsables politiques, qui soulignent labsence de minorits en Pologne et le trs faible taux dtrangers prsents sur le territoire, le plus bas en Europe. Cette homognit a valeur de mythe et permet encore de justifier le refus de faire des migrants des citoyens. Les autorits polonaises expriment aussi un fort sentiment de vulnrabilit, notamment par la voix du ministre de lintrieur, face au danger dun afflux possible en provenance de lEst. En matire dimmigration, ladhsion rcente lUE a essentiellement entran ce jour deux volutions : une attention primordiale porte la question de la matrise des frontires et des flux ; et la mise en place dun dispositif daccueil des demandeurs dasile sommaire. En revanche, la mise en uvre de mesures de lutte contre la discrimination parat assez peu avance (la comptence de la sous-secrtaire dEtat charge de cette question exclut explicitement la discrimination raciale). Cependant, il peut tre considr que la ncessit de telles mesures est encore prmature, en labsence de diversit ethnique et donc de discriminations raison des origines Lensemble de ces facteurs se conjuguent pour dessiner un paysage o ltranger (hors UE et Amrique du Nord) na pas rellement de place 121

30/01/07 - 14:40 durable : son sjour ne peut tre que temporaire ou transitoire ; il est sinon illgal, du moins prcaire. Cette situation surprend alors mme que les besoins de main duvre (non qualifie surtout) se font sentir, en dpit dun taux de chmage avoisinant les 15%, dans un contexte de forte croissance et dmigration importante, et que la baisse continue du taux de fcondit tomb son plus pas niveau depuis cinquante ans (de 2 enfants par femme en 1990 1,2 aujourdhui), annonant une aggravation de cette situation dmographique dfavorable, est un vrai sujet dinquitude. Le discours officiel peine envisager cet enjeu pour lavenir. Linvocation de lhomognit de la nation nie que lenjeu de limmigration soit durable, et pour lheure le pays ne semble pas prt mettre en place une politique quilibre dimmigration envisageant une intgration des migrants. Le pari du retour des migrs (la rmigration ) et lapport qui peut en tre attendu autorise toutefois une autre lecture. Les autorits polonaises considrent que la poursuite de lmigration sera bnfique pour la Pologne en facilitant son

europanisation , si cette dernire reste dune ampleur raisonnable, et surtout passagre.

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30/01/07 - 14:40 Elments relatifs a la politique d'immigration et d'intgration en Rpublique Tchque (groupe des pays de lEst)

Donnes statistiques

Fin septembre 2006, la Rpublique tchque comprenait 310 000 trangers. La Rpublique tchque, au cours des quinze dernires annes, est passe dun pays de transit un pays de rsidence. La population immigre est passe de 1,8 % de la population en 2002 2,5 % mi-2005. Les trangers s'installent notamment Prague, mais leur nombre s'accrot, de manire gnrale, dans toutes les rgions du pays. Les ressortissants d'Ukraine sont les plus nombreux dbarquer en Rpublique tchque, suivis des Slovaques, des Vietnamiens, ainsi que des citoyens des anciens Etats membres de l'Union europenne.

Institutions et administrations

La politique dimmigration et dintgration englobe un grand nombre de secteurs et le Ministre du travail et des affaires sociales joue un rle pilote en coordination avec le Ministre de lintrieur, le Ministre de lducation, le Ministre de lindustrie, le Ministre du dveloppement rgional et le Ministre de lagriculture. Les autorits locales jouent galement un rle important dans la mise en uvre de la politique dintgration et dimmigration.

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30/01/07 - 14:40 Lgislation rcente et politiques publiques

La politique dintgration et dimmigration a t dveloppe progressivement quand les principes pour le concept dune intgration et dune immigration sur le territoire de la Rpublique tchque , ont t approuvs par le Gouvernement en 1999, et les principes de bases de la politique dimmigration de la Rpublique tchque tablis en 2003. Les immigrs sont considrs essentiellement comme un vecteur de croissance conomique et un atout pour le pays. Ainsi les principaux projets de loi adopts depuis le dbut des annes 2000 en matire dimmigration visent stimuler la migration temporaire et le brain drain .

La migration temporaire est gre par des centres de recrutement publics qui sont chargs dvaluer les besoins conomiques et migratoires de leurs rgions et de dlivrer des permis de travail aux migrants. Des agences prives sont aussi habilites organiser le recrutement de travailleurs immigrs ltranger. Les agences publiques ont pour consigne de recruter en priorit des ouvriers non qualifis pour des emplois non pourvus par les tchques. Les pouvoirs publics tchques ont galement mis en place un projet pilote de slection de travailleurs trangers qualifis.

Dbats de socit

La politique dimmigration et dintgration ne fait pas vritablement lobjet dun dbat en Rpublique tchque. La grande majorit des habitants se considrent comme Tchques (81, 2 %). La principale rgion o la population 124

30/01/07 - 14:40 se dclare relever d'une "nationalit" diffrente est la Moravie du Sud. Les minorits ethniques sont : les Moraves et Silsiens : 13, 7 %. Les Slovaques : 3, 1 %. Les Polonais : 0.6 %. Les Allemands : 0, 5 %. Autres ou nonidentifis : 0, 3 %. Le nombre rel de Roms est estim 200.000, soit presque 2% de la population. Mais la plupart se dclarent Tchques.

Elments relatifs a la politique d'immigration et d'intgration en Slovaquie (groupe des pays de lEst)

Donnes statistiques

Au 31 dcembre 2005, la Slovaquie comprenait 20 927 trangers permanents et 4 474 trangers temporaires. Tout au long de son histoire, la Slovaquie a toujours t un pays abritant plusieurs minorits ethniques. L'existence de ces diverses communauts joue un rle important dans le dveloppement de la vie conomique et culturelle du pays : Hongrois, Roms, Tchques, Ruthniens, Ukrainiens, Allemands, Moraviens, Croates, Polonais,
Bulgares.

Institutions et administrations Il ny a pas de ministre spcifiquement comptents pour les problmes dimmigration et dintgration en rpublique slovaque. De nombreux ministres cooprent avec le Bureau des migrations du Ministre de lintrieur : le Ministre du travail et des affaires sociales, le Ministre de lducation et le Ministre de la sant.

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30/01/07 - 14:40 Plusieurs instances ont t cres dans le but de traiter des questions relatives lintgration. Au plan gouvernemental, on trouve :

- le poste de Vice-Premier Ministre pour les droits de l'homme, des minorits et le dveloppement rgional, avec son Conseil consultatif pour les minorits et les groupes ethniques ; - le Haut Reprsentant auprs du Gouvernement pour la communaut des Roms (cre en 1999), qui propose, coordonne et contrle les activits relatives cette communaut.

Linstitution du Mdiateur prvu par la modification de la Constitution de fvrier 2001 a t mise en place. Les autorits locales jouent un rle important et envoient des reprsentants au sein des groupes de travail qui laborent des programmes en matire dintgration.

Lgislation rcente et politiques publiques La Rpublique Slovaque a ralis deux points dcisifs dans sa politique dintgration : - la cration des conditions pour l'intgration totale de tous ses citoyens la socit qui protge et dveloppe les droits des personnes appartenant aux minorits ethnique. Le point cl de cette participation active est la qualit de lducation des personnes

appartenant aux minorits ethniques dans leur propre langue. Ce droit est garanti par la constitution et par la loi n5/1999 relative aux coles primaires et secondaires ; - la cration des conditions lgales et pratiques pour garantir l'galit de tous ses citoyens sans aucune discrimination fonde sur l'origine

126

30/01/07 - 14:40 ethnique, y compris dans le domaine de la participation effective la vie publique.

Dbats de socit Le droit de participer activement la vie politique du pays revient tous les citoyens de la Rpublique slovaque y compris aux personnes appartenant aux minorits ethniques. Pour les minorits, ce droit est assur par leurs engagements et activits au sein des partis politiques fonds sur des principes ethniques. Dans le cadre du systme politique de pluripartisme, on trouve ct de formations politiques "pluriethniques", vingt-quatre partis fonds par les minorits.

Elments relatifs a la politique d'immigration et d'intgration en Slovnie (groupe des pays de lEst)

Donnes statistiques

Au 31 janvier 2006, 31 575 trangers rsidaient de manire temporaire, et 26 197 de manire permanente en Slovnie sur une population totale de 1 964036 habitants. Selon la loi dasile, les personnes qui bnficient du statut de rfugi ont un droit permanent rsider en Slovnie. Les principales minorits sont : les Slaves-Musulmans (sous diverses appellations : Bosniaques, Bosniens ou Musulmans) 2,04 % - les Serbes 1,98 % et les Croates 1,81 %.

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30/01/07 - 14:40 Institutions et administrations

Le ministre comptent en matire dimmigration et dintgration est le Ministre de lIntrieur de la Rpublique de Slovnie. En son sein, le service responsable est la Direction des affaires administratives intrieures qui comprend une section pour lintgration des rfugis et des trangers. Les autorits locales jouent un faible rle en matire dintgration. Lgislation rcente et politiques publiques La nouvelle loi sur les trangers dfinit et rgule la politique dintgration et dimmigration en Slovnie, les conditions dentre et de sjour, lintgration conomique et sociale des trangers travers des cours dapprentissage de la langue, la connaissance de leurs droits et obligations, et linitiation la culture et la constitution slovne.

Ayant peu de communauts d'origine trangre sur son territoire, la Slovnie est particulirement gnreuse envers ses minorits. Elle a sign en fvrier 1995 la convention du Conseil de l'Europe sur le droit des minorits. Ces dernires disposent de siges rservs au Parlement et dans les conseils municipaux. Par ailleurs, le Gouvernement a pris un dcret

concernant les droits et devoirs des rfugis en Rpublique slovne et qui harmonise la lgislation avec les normes europennes. Enfin une loi sur les collectivits autogres des minorits, promulgue en 1994, permet aux communauts italienne et hongroise de crer des tablissements publics spcifiques sur les territoires o elles sont majoritaires, pour faire valoir leurs droits particuliers. Dans ces mmes

128

30/01/07 - 14:40 territoires, le slovne et la langue minoritaire sont considrs comme officielles galit. Dbats de socit Le faible nombre de personnes issues de communauts trangres en Slovnie empche lmergence dun vritable dbat de socit en matire de politique dimmigration et dintgration dans ce pays .

129

30/01/07 - 14:40

TABLEAUX COMPARATIFS

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Donnes statistiques 2004

Etats-Unis Entres annuelles (TS plus dun an) 946.100 (*) [Source DPM]

France

Espagne

Allemagne

Royaume-Uni

Pays-Bas

Pologne

140.100

654.800

780. 170

582.000

94.000

3.600

Population trangre 3,2 [Source DPM] en millions 2,7 6,7 3 0,7

Acquisition nationalit 169.000 [Source DPM] (*) source SOPEMI 43.200 140.000 140.000 21.000 1.500

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Observations sur les donnes statistiques 2004, et enseignements

En dehors des observations faites sur les diffrentes donnes statistiques disponibles dans le chapitre consacr aux donnes Donnes statistiques relatives limmigration, lintgration, et lacquisition de la nationalit , ces donnes compares font apparatre un dsquilibre majeur entre les flux migratoires vigoureux et plutt bien recenss en Europe de lOuest par rapport aux flux statistiquement absents en Europe Centrale. Un tel cart doit faire lobjet dune interprtation minutieuse. Seul lasile politique, en raison de contraintes europennes, est recens efficacement au sein de lUnion europenne : ainsi, lexemple de la Pologne ne laisse pas dinciter la rflexion ; 3 600 migrants sont dcompts, mais 1,2 millions de visas gratuits sont dlivrs des ressortissants ukrainiens sans autorisation de travail...

Aussi le Haut Conseil estime que la France, au sein des instances europennes, pourrait concourir activement la mise en place dun outil statistique harmonis dans les diffrents pays de lUnion.

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Institutions et Administrations

Etats-Unis Niveau gouvernemental Ministre de lintrieur Ministre du travail

France Ministre des affaires trangres, Ministre des affaires sociales, et Ministre de lintrieur.

Espagne Ministre des affaires trangres Ministre du travail et des affaires sociales (avec un secrtariat dEtat limmigration et lmigration) Ministre de lintrieur

Allemagne Ministre de lintrieur Ministre de la famille Ministre dlgu limmigration, aux rfugis et lintgration, au sein de la Chancellerie

Royaume-Uni Ministre de lintrieur Ministre des collectivits locales et des communauts

Pays-Bas

Pologne

Ministre de Ministre de lintrieur lintrieur Ministre du Ministre de la travail et de la justice avec en son politique sociale sein un ministre de limmigration et de lintgration

Niveau local

Dcentralis (Etats fdrs) et rles essentiels de la socit civile

Dconcentr (prfectures de rgion et de dpartement)

Dcentralis (Communauts autonomes)

Dcentralis (Lnders)

Dcentralis

Dcentralis

Dconcentr (Vovod)

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Observations sur les institutions et administrations, et enseignements

Des convergences apparaissent en ce qui concerne les institution et les administrations. La premire concerne la dimension le plus souvent interministrielle, des comptences traitant des politiques dimmigration et dintgration. La seconde convergence a trait la dimension dcentralise de ces politiques. En effet, la France est le seul grand pays dimmigration avoir conserv un dispositif essentiellement centralis.

Cela pos, on distingue trois types dorganisations : une orientation proche de lorganisation franaise accorde au ministre de lintrieur la responsabilit en matire dimmigration, tandis que le ministre des affaires sociales est charg du programme daccueil et dintgration. La Belgique, La Finlande, et la Pologne (pour laccueil des seuls rfugis) suivent ce schma.

Dans dautres pays comme le Danemark et les Pays-Bas, un ministre ou sousministre limmigration et aux affaires migratoires est en charge des question relatives aux rfugis, limmigration et lintgration.

Un dernier groupe de pays concentre lensemble de la politique dintgration et dimmigration au sein du ministre de lintrieur : Autriche, Royaume-Uni, Grce, Slovnie.

Des enseignements peuvent en tre tirs : - lintrt du regroupement des comptence en matire dimmigration, dasile et dintgration au sein dun grand ministre autonome ; - la pertinence dune approche partiellement dcentralise de ces politiques qui pourrait concerner la France.

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Lgislations rcentes
Etats-Unis En matire dimmigration France - Lois de matrise des flux migratoires de novembre 2003 et juillet 2006 - Loi de dcembre 2003 relative au droit dasile - Lois de janvier 2005 et de mars 2006 de programmation de la cohsion sociale, et pour lgalit des chances - Loi de mars 2004 relative au respect de principe de la lacit dans les coles publiques Loi de dcembre 2004 crant une Haute Autorit de Lutte contre les discriminations Loi de janvier 2000 relative aux droits, liberts et intgrations des trangers en Espagne Espagne Allemagne Loi daot 2004 relative au sjour des trangers Royaume-Uni Loi de novembre 2002 sur la nationalit, limmigration et lasile Pays-Bas Pologne Loi de juin 2003 sur les trangers

En matire dintgration

Idem

Idem

Loi davril 1998, relative lintgration des nouveaux arrivants modifie en juillet 2006

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Observations des lgislations rcentes, et enseignement Premire convergence : partout des lgislations rcentes plus restrictives en matire dimmigration, lexception de celle pour motif de travail, ont t prises par les diffrents pays europens. Deuxime convergence : une volont de matriser les flux migratoires, malgr des rgularisations rcentes, de grande ampleur, en Italie et en Espagne.

Au titre des divergences : un engagement lgislatif important de la France. Elle na pas promulgu moins de huit lois relatives tous les dispositifs concernant limmigration et lintgration, tant la matrise des flux que la politique daccueil des trangers, la politique dgalit de traitement et des chances, la politique de diversit culturelle, de promotion sociale et professionnelle ou encore de lutte contre les discriminations.

Enseignement : Linvestissement de notre pays dans les multiples facettes de la politique dintgration lamne approfondir sa rflexion au vu des expriences de ses partenaires europens.

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Politique daccueil des trangers


Organisation Etats-Unis De la responsabilit de la socit civile (communauts dorigine, religieuse,...) Non France Agence nationale de laccueil des trangers et des migrations (Anaem) Contrat daccueil et dintgration : - formation civique obligatoire (6 heures) - formation linguistique (500 heures max) - suivi social le cas chant Espagne Structures locales et ONG Allemagne Structures locales Royaume-Uni Structures locales et associations souvent religieuses Pays-Bas Agences IND Service nerlandais dimmigration et de naturalisation Pologne Non ( lexception des demandeurs dasile)

Dispositifs

Participation de lEtat au cot des formations, au moyen dun fond de soutien et dintgration des immigrs

Cours de formation linguistique (max 600 heures) et dintgration (histoire, culture et droit allemand) subventionne aprs agrment par lEtat

Sanctions

Non

Pris en compte Non pour le renouvellement dune premire carte de sjour ou la dlivrance de la carte de rsident

Visa long Non sjour accord depuis mi2006 aprs russite dun test linguistique et civique payant - Cours obligatoire : linguistique (600 heures max) - Civique (100 heures) Prise en compte Permis de Non Non pour lautorisation rsidence renouvellement dtablissement conditionn par la des titres en cas connaissance de la dchec aux tests langue et de la ou aux examens socit

Cours non obligatoires financs par lEtat et les collectivits territoriales

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Observations sur la politique daccueil des trangers, et enseignement Convergence : La mise en place dune vritable politique daccueil des nouveaux immigrs, soit par le biais du contrat daccueil et dintgration comme en France, soit par des cours de formations financs par lEtat, comme en Allemagne et au Royaume-Uni, voire rendu obligatoires comme aux Pays-bas. Seconde convergence : la tendance au renforcement, de tous les services et agences daccueil de limmigration et dintgration.

Les divergences rsultent du caractre plus ou moins contraignant de ces politiques.

Cette situation de trs grande convergence permet dores et dj de proposer et denvisager, sur le plan europen, une harmonisation des politiques de laccueil, et dans un premier temps, llaboration dun module commun dinformations sur lEurope, et les droits et devoirs au sein de lUnion (Convention europenne des droits de lHomme, libert de circulation...).

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Egalit sociale et politique


Egalit daccs lemploi Etats-Unis Affirmative action (Loi relative au droit civique de 1964) : objectif de diversit dans les entreprises mais plus de quotas rigides (Jurisprudence de la Cour Suprme des annes 80) France Espagne Depuis 2005, exprimentation et dveloppement de chartes de la diversit, CV anonyme, et accord partenaires sociaux (octobre 2006) Allemagne Royaume-Uni Obligation des Institutions publiques de publier des plans daction en faveur de lgalit raciale. (Race relations Act de 2000) Pays-Bas Pologne Suppression dun certain nombre, contre une politique peu reconnue daccs dune minorit lemploi, demplois rservs aux nationaux Diversit ethnique pour les marchs publics Dinflexion critique lgard de la politique des quotas ethniques Oui, aux lections locales pour les rsidents de plus de cinq ans. Non

Droit de vote (ressortissants trangers non communautaires pour les pays de lUnion)

La Constitution de Non Maryland reconnat aux municipalits lautonomie en ce domaine (a exist dans de nombreux Etats fdrs jusquen 1926)

Oui, lection Non municipale (sous rserve de rciprocit, article 13 de la Constitution) Seuls les pays de lUnion et la Norvge sont concerns

Non

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Observations sur l galit sociale et politique, et enseignement

Il existe au sein de lUnion une stricte galit des droits sociaux entre nationaux et rsidents trangers de longue dure.

En revanche, en matire de promotion des minorits, notamment dans lemploi, sont notables. Les mesures incitatives prises aux Pays-Bas et en France contrastent avec laffirmative action propre aux Etats Unis et dcline au Royaume-Uni. Cette dernire comporte une dimension multiculturaliste affirme allant jusqu un comptage ethnique, voire, il y a encore quelques annes, aux Etats-Unis, des quotas. Ceux-ci ont t en grande partie abandonns aux Etats-Unis dans les annes 80. La politique multiculturaliste dbouchant sur le communautarisme, a, en outre, fait rcemment lobjet dune critique particulirement virulente de la ministre anglaise Mme Ruth Kelly et du Prsident de la Commission pour lEgalit raciale, M. Trevor Philipps.

Ces volutions devraient conforter la politique publique franaise dgalit des chances engages rcemment sans recourir aux rfrences et quotas ethniques.

Par ailleurs les pays de divisent sur laffirmation (Pays-Bas), ou le refus (France) du droit de vote des rsidents trangers aux lections municipales.

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Politique de diversit culturelle


Etats-Unis Audiovisuel Prise en compte par lautorit de rgulation des communications (FCC) qui a, en outre, cr un comit pour la diversit dans la communication lre numrique France Prise en compte par le Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA) Espagne Recommandation du Conseil audiovisuel de Catalogne Allemagne Prise en compte des minorits linguistiques dans certains Lnders Royaume-Uni Prise en compte par lautorit de rgulation des communications (OFCOM) et autorgulation par un rseau de la diversit culturelle (CDN) regroupant les oprateurs TV Pays-Bas Loi de 2000 sur les concessions renforce le rle social et culturel de la tlvision publique, notamment en direction des minorits Pologne

Muses

Ellis island immigration museum American immigration law foundation (AILF)

Cit nationale de lHistoire de limmigration Institut du Monde arabe

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Observations sur la politique de diversit culturelle, et enseignement

Aprs le Royaume-Uni, la France sest engage dans une politique publique audiovisuelle volontariste de mise en uvre de la diversit culturelle.

Le Haut Conseil lIntgration se plait remarquer que celle-ci date de leffort commun quil a engag dans ce domaine avec le Conseil Suprieur de lAudiovisuel (CSA). Cest sans doute sur ce plan quun effort, au-del du strict champ des mdias audiovisuels devrait tre consenti. .

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Politique de lutte contre les discriminations


Etats-Unis Institutions France Haute Autorit de Lutte contre les Discriminations et pour lEgalit (cre en 2004) Espagne Allemagne Royaume-Uni Commission pour lgalit raciale (cre en 1976) Pays-Bas Commission pour lgalit de traitement (cre en 1994) Pologne

Pouvoirs

Autorit administrative indpendante charge de la prvention et e la sanction des discrimination (mdiation, amendes, saisine de la justice et recommandations)

Organisme public indpendant disposant de pouvoirs de recommandation, de mdiation, et de saisine de la justice

Organisme public indpendant disposant de pouvoirs denqute et de saisine de la justice, et de recommandation

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30/01/07 - 14:40

Observations sur la lutte contre les discriminations, et enseignement

Fonde sur une directive communautaire, la politique de lutte contre les discriminations fait lobjet dune mise en oeuvre diffrente selon les pays avec, au Royaume-uni, en France et aux Pays-Bas, une institution ad hoc, indpendantes et dotes parfois de fortes prrogatives.

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Relations Eglises/Etats
Etats-Unis Sparation Eglises/Etats Oui (Premier amendement de la Constitution de 1791) France Oui (Loi de dcembre de 1905) lexception de lAlsace et Moselle (Concordat 1801) 2004 loi sur linterdiction des signes religieux ostensibles lcole Malgr le financement des cultes (lentretien des difices construits avant 1905) est comme patrimoine la charge de lEtat. Espagne Oui (Article 16-3 de la Constitution de 1978) mais lEglise Catholique reste la rfrence dans les textes fondamentaux Allemagne Non (Article 140 de la Loi Fondamentale). Reconnaissance des cultes (statut de droit public) Royaume-Uni Pays-Bas Pologne

Non (depuis 1558, Oui (depuis 1983) Oui (Constitution le Souverain est et Loi de Mai chef de lEglise 1989) anglicane)

Financement des Eglises

Aides indirectes (Financement de laide sociale assure par les glises notamment)

Concordat de Impt cultuel et septembre 1979 subvention directe avec lEglise et indirecte catholique et trois accords avec les religions protestantes, juives et musulmanes (affectation dune partie de limpt sur le revenu lEglise catholique et subventions indirectes)

LEtat ne finance aucun culte (pas mme lEglise anglicane), mais financements indirects (rgime fiscal et entretien de btiments)

Plus de prise en charge des traitements et pensions des ministres au culte depuis 1983, mais accord cette date avec 12 glises pour lattribution dune dotation unique

De fait, nombreux financement directs et indirects de lEglise catholique

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Observations des relations Eglises/Etat, et enseignement

Lvolution lie un mouvement de scularisation qui caractrise toutes les nations europennes modernes sest traduit par une sparation de fait ou de droit des lEglises et de lEtat peu prs partout en Europe, lexception notable de lAllemagne o est maintenu un rgime concordataire.

Ainsi, la France ne constitue plus une exception en Europe, mme si le principe de lacit y donne lieu une application plus stricte, notamment pour les agents publics ou dans leurs rapports avec les usagers du service public.

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Dbats de socit
Etats-Unis France Espagne Suite aux attentats de Madrid de mars 2005, et au changement de gouvernement, plusieurs interrogations se sont faits jours sur la question migratoire. Rgularisation massive dimmigrs illgaux en 2005. Afflux dimmigrs par les enclaves de Ceuta et Mellila au Maroc, par les les Canaries. LEspagne devient le premier pays darrive dimmigrants illgaux. . Allemagne Suite sa runification, lAllemagne a connu plusieurs exactions racistes trs violentes au dbut des annes 90 (Rostock), depuis 2006, des lus ouvertement no nazis (NPD) obtiennent six siges au parlement du Land de MecklembourgPomranie occidentale. Fin du strict jus sanguinis pour lacquisition de nationalit. Royaume-Uni Critique du modle dintgration anglosaxon suite aux attentats de juillet 2005, le RoyaumeUni sest essentiellement centr sur la question de lintgration de lIslam dans la socit anglaise. Avec la cration dun groupe d'experts chargs de musulmans l'extrmisme (dont Tariq Ramadan fait partie). Les ministres Ruth Kelly, Jacky Straw, et le commissaire Trevor Philipps ont appel une remise en cause du communautarisme. En octobre 2006, la question du port du voile islamique et de la Burka a commenc faire dbat. Pays-Bas Lassassinat du candidat populiste Pim Fortuyn (6/05/2002), puis de Theo Van Gogh (2/11/2004), ainsi que les menaces pesant Ayaan Hirsi Ali ont pouss lensemble de la communaut nationale sinterroger sur son modle dintgration, son rapport lIslam et les conditions dimmigration. Pologne Evocation de la question migratoire pour lessentiel partir de lhmorragie de main duvre polonaise en direction de lEurope de lOuest particulirement au Royaume-Uni et en Irlande.

Traumatisme issu des Raffirmation de la attentats du 11 lacit au regard des enjeux dactualit (loi septembre 2001. sur la lacit lcole Questionnement publique mars 2004). relatif la langue officielle des Etats- Cration du Conseil Unis et raffirmation Franais du Culte Musulman. de lAnglais. Politique de Interrogations sur le rgularisation des modle dintgration immigrants illgaux. au regard des meutes doctobre-novembre Politique de 2006. containment par la sur les construction dun mur Dbat le long de la frontire statistiques ethniques. mexicaine. Questions sur Pour la premire fois, lhistoire coloniale et un dput (Barak lesclavage. Volont de Obama, Dmocrate) a majoritaire des jur sur le Coran et maintien non sur la Bible lors fondamentaux de sa prestation de rpublicains. serment.

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30/01/07 - 14:40

Observations sur les dbats de socit et enseignement

Dans lensemble des pays tudis, la question de limmigration et de lintgration figure parmi les sujets rcurrents du dbat politique depuis une dizaine dannes, dbat particulirement vif, au Royaume-Uni et au Pays-Bas, aprs des attentats terroristes ou des assassinats de personnalits.

152

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CONCLUSIONS GENERALES ET RECOMMANDATIONS

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30/01/07 - 14:40

Le temps est maintenant venu de dgager les points communs et les lignes dcarts de ces diffrentes politiques susceptibles de nous informer sur les mesures que nous pourrions emprunter nos voisins et qui pourraient inspirer, dans un proche avenir, les futures politiques dintgration en France et en Europe.

LES CONVERGENCES

Le Haut Conseil a relev au fil de ses observations de nombreux points de convergence.

Donnes statistiques Ltude des donnes statistiques europennes permet de dgager un constat majeur : celui dune ouverture large et croissante de lEurope aux migrants, volution commune lensemble des pays europens. En volume, lAllemagne avec prs de 800 000 entres, le Royaume-Uni (prs de 600 000 entres), lEspagne (plus de 650 000 entres), apparaissent comme les premiers pays dimmigration lgale en Europe en 2004, loin devant lItalie (156 000 entres) et la France qui en a compt 140 000, soit un volume comparable celui de lIrlande (139 000)22. Les caractristiques de ces migrations sont galement convergentes : dans lensemble des pays, le principal motif dimmigration est familial, mais les migrations de travail, notamment temporaires, tendent occuper une place croissante.

154

30/01/07 - 14:40 Institutions et administrations Des convergences remarquables apparaissent en ce qui concerne les institutions et les administrations. La premire concerne la dimension le plus souvent interministrielle des comptences en matire de politique

dimmigration et dintgration. La seconde convergence a trait la dimension dcentralise de ces politiques. A lexception notable de la France, les collectivits territoriales jouent, en effet, dans la plupart des pays europens, un rle important en matire de politique dintgration, qui leur revient parfois en propre en vertu de leurs comptences dans le domaine social, ducatif, de lemploi, culturel. LEspagne et lAllemagne relvent de ce cas de figure. Politiques dasile et dimmigration Sagissant des politiques dasile et dimmigration, on constate de fortes convergences parmi les pays europens. Tout dabord, en matire dasile, lUnion europenne a instaur les bases dun rgime dasile europen commun, sous la forme de normes minimales en matire de protection temporaire, daccueil des demandeurs dasile, de dtermination de lEtat responsable du traitement de la demande, de dfinition du statut de rfugi et des procdures dasile.

En matire dimmigration, la plupart des pays europens ont opt au cours des quatre annes coules pour des politiques en faveur de limmigration de travail, visant favoriser lentre de travailleurs hautement qualifis, ou ncessaires certains secteurs dactivits. Ils
22

Donnes non harmonises, cites plus haut (chapitre consacr aux donnes statistiques relatives

limmigration, lintgration et lacquisition de la nationalit, tableau 1)

155

30/01/07 - 14:40 sefforcent de limiter limmigration de travail non qualifie : entre slective et maintien dune forte immigration saisonnire en Allemagne ; programmes spcifiques pour chaque catgorie de migrants au Royaume-Uni. Sagissant de limmigration pour motif familial, dans la trs grande majorit des pays, une volont de restriction se manifeste.

Sagissant des politiques dintgration, les principales convergences portent, sur lexistence de politiques daccueil structures, de mesures de lutte contre les discriminations, et dun accs minimum garanti des travailleurs en situation rgulire une protection sociale de droit commun.

Politiques daccueil La majorit des pays europens applique dsormais une politique daccueil, la tendance rcente tant au renforcement de ces dispositifs et la progression de la notion dobligations rciproques parfois matrialises par un contrat entre le pays daccueil et limmigrant, comme en France. LAllemagne, lAutriche, la Belgique, le Danemark, la Finlande, les Pays-Bas mettent en place des mesures structures et fort contenu, comprenant un formation linguistique, un enseignement des valeurs de la socit daccueil plus ou moins toff, et dans certains cas galement un accompagnement social. Certains pays o ces dispositifs nexistent pas encore, comme la Grce, envisagent actuellement leur mise en uvre.

Dautres enfin (Portugal, Pologne, Slovaquie, Slovnie) ne prvoient pour le moment de mesures que pour les seuls rfugis, en application des dispositions europennes en matire dasile.

Politique de lutte contre les discriminations 156

30/01/07 - 14:40

Lexistence de mesures de lutte contre les discriminations est un deuxime axe de convergence : tous les pays de lUnion europenne ont transpos les directives europennes 2000/43/CE et 2002/73/CE sur lgalit de traitement, travers ladoption de lgislations nationales spcifiques en la matire. Parmi les membres les plus anciens de lUnion europenne, ces politiques se fondent sur linstallation de structures ad hoc (commission pour lgalit raciale au Royaume-Uni, le Conseil contre les discriminations en Finlande, le centre pour lgalit des chances et lopposition au racisme en Belgique, le Mdiateur charg de la lutte contre la discrimination ethnique en Sude) et des politiques visant renforcer les moyens juridictionnels la disposition des personnes sestimant victimes de discriminations, comme en France (Sude, Belgique), promouvoir les exemples dintgration russie (Pays-Bas). Le Royaume-Uni apparat comme le pays ayant t le plus loin dans ce domaine avec la mise en uvre dune politique de diversit.

Politique dgalit des droits sociaux Enfin, tous les pays europens garantissent aux migrants en situation rgulire exerant un emploi, laccs pour eux-mmes et leurs familles, la protection sociale assise sur le travail, et lducation scolaire, obligatoire pour les mineurs dans la majorit des cas. Seuls certains, dont la France, accordent, au-del de ce premier niveau de protection sociale, des prestations de solidarit et laccs la couverture de sant. Tel est le cas de la Belgique, des Pays-Bas, ou encore de lEspagne.

Au total, tous les pays europens, lexception des nouveaux Etatsmembres, appliquent une politique daccueil des primo-arrivants, de lutte contre les discriminations, et offrent laccs la protection sociale de droit commun 157

30/01/07 - 14:40 pour les travailleurs en situation rgulire et lducation primaire pour les enfants.

LES DIVERGENCES

Doctrines Face aux migrations internationales et la question de lintgration, les diffrents pays europens ne ragissent pas identiquement. Ici, les traditions nationales maximisent les carts de doctrine et de pratiques. Tradition politique de centralisation ou de dcentralisation, tradition religieuse catholique ou protestante ont produit, et ctait invitable, des doctrines plus ou moins abouties et structures mais incontestablement diffrentes. Certes, un premier partage permettra de distinguer les nations qui disposent dun modle explicite quelles mettent volontiers en avant et les autres. Parmi les premiers, on opposera le Royaume Uni et les Pays Bas dun cot, qui ont longtemps promu un modle multiculturaliste dbouchant sur un communautarisme rcemment remis en cause, la France de lautre, qui a maintenu une politique rpublicaine de cohsion sociale et nationale, elle aussi quelquefois corne par les vellits dinstauration de statistiques ou de quotas ethniques. Si on ne comptabilise plus le dbat allemand concernant la naturalisation tranch depuis plusieurs annes au profit du jus soli, de grands dbats ont sollicit la doctrine.

Le premier modle concerne le multiculturalisme et son lien au communautarisme qui sest dploy avec force dans les pays anglo-saxons. Le multiculturalisme affirme la diversit de cultures et demande ce quelle soit reconnue, le communautarisme affirme la valeur des communauts. Par modle communautariste, on peut entendre une politique de diffrence qui privilgie les 158

30/01/07 - 14:40 exigences ou les droits des groupes ethniques ou culturels minoritaires au dtriment dune loi commune transcendant les groupes particuliers. Du fait de la multiplicit des cultures, la pense communautariste dduit le droit de chaque communaut culturelle faire valoir ses normes propres sans rien en rabattre et plaide pour une multiplicit de communauts indpendantes centres sur leurs traditions particulires, sans ajustement une identit suprieure transcendante. Le courant communautariste (ou communautarien) a t profondment influenc par la vitalit de penseurs amricains comme Michael Sandel, Michael Walzer, Alister Mac Intyre ou Charles Taylor en lutte avec une reformulation purement librale des normes de lEtat providence (John Rawls).

Les ides selon lesquelles nous dcouvrons davantage que nous inventons nos idaux et que nos valeurs qui sont toujours enracines dans des comprhensions partages appartenant des collectifs originaux exprime une vrit indiscutable : on ne fabrique pas une communaut partir des seuls individus. Mais le communautarisme conduit aussi rcuser le fait que la norme de justice soit suprieure la coutume accepte.

Cest prcisment cette exception qui fait obstacle lintgration et la cohsion nationale qui a aujourdhui t critique avec vigueur tant aux PaysBas, aprs lassassinat de Tho Van Gogh, quau Royaume Uni, avec les prises de position convergentes de la Ministre Mme Ruth Kelly, du Prsident de la Commission pour lEgalit raciale M.Trevor Philipps ou encore du Ministre M. Jacky Straw qui tous cherchent sortir du communautarisme issu dune approche sectaire du multiculturalisme. Le modle communautariste fait actuellement lobjet de dbats dans des pays qui en furent les plus chaleureux partisans. Devant lobstacle que reprsente ce modle lintgration des populations immigres, M. Trevor Philipps a rcemment dclar : Depuis les annes 1960, nous nous sommes attachs construire une socit multiculturelle 159

30/01/07 - 14:40 en Grande-Bretagne. Mais nous ne sommes plus dans les annes 1960. Ni mme dans celui des annes 1970. Le multiculturalisme est aujourdhui une ide fausse .

La France prsente galement un modle dintgration complet, fond sur une conception de lintgration des populations immigres et issues de limmigration, profondment ancre dans sa tradition rpublicaine. Au-del des droits et devoirs dvolus aux immigrants, elle inclut louverture culturelle et sociale de la socit daccueil pour faire place ses nouveaux rsidents et nationaux. Ce modle suppose l'existence d'une communaut civique ou politique, la primaut de la citoyennet par rapport aux particularismes communautaires, sans volont d'radication de la diversit culturelle.

Un second dbat de socit a port en France sur lopportunit de mettre en place des statistiques ethniques dfendues par des associations relayes par les mdias. Cette option sest avre minoritaire pour linstant dans le pays.

La ncessit de faire aujourdhui droit et place une ouverture la diversit culturelle et la multiplicit des identits mieux assumes, nous conduit peut-tre sparer la reconnaissance ncessaire de la diversit culturelle, via le multiculturalisme, du communautarisme, cest--dire du consentement la formation de communauts replies sur elles-mmes et signorant les une les autres. Cest plutt lorientation oppose que profile, avec succs, la politique publique dintgration en France. Depuis 2002, sous la conduite du Prsidente de la Rpublique, Jacques Chirac, les gouvernements successifs ont mis en place des politiques vigoureuses de lutte contre les discriminations et de reconnaissance de la diversit notamment dans laudiovisuel, sans renoncer, aucun moment, au cadre des lois rpublicaines. Il est vrai que, contrairement aux socits qui avaient inscrit la sgrgation dans 160

30/01/07 - 14:40 leur loi, la France navait pas changer son dispositif juridique qui stipule lgalit devant la loi sans distinction dorigine, de race ou de religion.... La fermet de la France grer la diversit, avec une plus grande ouverture, dans le respect de sa tradition laque fait delle aujourdhui, un exemple qui peut servir de rfrence en Europe.

Politiques de naturalisation Seconde divergence, les pays europens noffrent pas les mmes perspectives dintgration par la naturalisation : si le Royaume-Uni et la France apparaissent ouverts en la matire, au point doffrir la perspective dune naturalisation possible tous leurs immigrants en sjour durable, lEspagne pose des conditions diffrentes selon lorigine des migrants, tandis que les pays hritiers de la tradition du droit du sang ne permettent quun accs trs restrictif la nationalit. A cet gard, toutefois, le tournant intervenu en Allemagne avec la loi du 15 juillet 1999 sur la nationalit allemande ouvrant laccs automatique la nationalit allemande aux enfants dimmigrs ns en Allemagne, par application du droit du sol sous certaines conditions, apparat comme une volution majeure. Institutions et administrations

Enfin, les modes dorganisation et de partage de comptences entre ministres, et entre niveaux fdral et territorial sont diffrents selon les pays, mme si une typologie peut tre dgage. La mise en uvre des politiques dimmigration, dintgration et de lutte contre les discriminations relve, selon les cas, dune seule et mme entit, ou de ministres diffrents.

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30/01/07 - 14:40 Schmatiquement, on distingue trois types dorganisations : une orientation proche de lorganisation franaise accorde au ministre de lintrieur la responsabilit en matire dimmigration, tandis que le ministre des affaires sociales est charg du programme daccueil et dintgration. La Belgique, la Finlande et la Pologne suivent ce schma. Dans dautres pays comme le Danemark et les Pays-Bas, un ministre ou sous-ministre limmigration et aux affaires migratoires est en charge des questions relatives aux rfugis, limmigration et lintgration. Dans le cas des Pays-Bas, ce sous-ministre dpend du ministre de la Justice. La Sude se rapproche de ce modle en ce sens quelle accorde une seule entit, le conseil sudois lintgration, la fonction de mise en uvre de toute la politique migratoire, mais se diffrencie en cela que cette entit nest subordonne aucun ministre. Un dernier groupe de pays concentre lensemble de la politique dintgration et dimmigration au sein du ministre de lintrieur : Autriche, Royaume-Uni, Grce, Slovnie.

Enfin, certains pays ont mis en place des dispositifs volontaristes de lutte contre les discriminations : Royaume-Uni, Belgique, Pays-Bas, pays nordiques. A cet gard, la France se distingue avec linstallation de la HALDE, dote notamment dune autonomie juridique et dimportants pouvoirs qui vont au-del des dispositions de la directive europenne.

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- LES RECOMMANDATIONS DU HAUT CONSEIL A LINTEGRATION Dans sa saisine du 15 mai 2006, le Premier ministre a indiqu qu il ne sagit pas de renoncer notre modle franais, mais nous ne pouvons pas ignorer ce qui marche chez nos partenaires . Le Haut Conseil a observ plusieurs exemples de bonnes pratiques, de nature fonder ses

recommandations, pour la France comme pour lEurope.

Sur le plan national

1 - Au vu de lvolution rcente dans plusieurs pays de lUnion vers lautonomisation dun ministre charg de comptences en matire

dimmigration, dasile et dintgration, et considrant que la mesure qui suit rpondrait au besoin dune ncessaire convergence europenne, le HCI prconise la mise en place, en France, dun ministre charg de lensemble des questions dimmigration, dasile et dintgration, disposant de moyens ddis.

Il observe en effet quune simple coordination interministrielle nest pas suffisante pour couvrir ltendue de ce domaine ramifi et complexe avec toute la profondeur dexpertise quil requiert. Ce faisant, il reprend son compte les conclusions exprimes dans ce sens par le rapport dinformation, dpos par la dlgation de lAssemble Nationale pour lUnion europenne, sur les politiques dintgration des migrants dans lUnion europenne, et prsent par M. le dput Thierry Mariani, dput, en dcembre 2006

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30/01/07 - 14:40 Le Haut Conseil signale toutefois la clarification que supposerait ladoption dune telle mesure dans le traitement des personnes appartenant aux collectivits doutre-mer par rapport celles provenant de pays trangers.

2 - Le Haut Conseil estime que notre pays aurait avantage renforcer la dimension territoriale des politiques dintgration, linstar de

lorganisation dcentralise observe en Allemagne ou en Espagne qui permet dassurer les conditions dune vritable politique de proximit auprs des populations, et damliorer le vivre ensemble Les voies devraient tre tudies afin dassurer une implication plus grande des collectivits territoriales, et notamment des municipalits, qui par leur connaissance de terrain et des populations sont mme dassurer une meilleure cohrence, au niveau le plus dcentralis, de lensemble des mesures destines aux migrants (voir avis du HCI de 2005 lorganisation administrative de la politique dintgration);

3 - En cohrence avec cette proposition, le Haut Conseil recommande linstauration en France dun registre de population, voire dune procdure denregistrement des migrants (y compris les demandeurs de titre de sjour en attente de rgularisation) auprs des mairies, suivant lexemple espagnol. Ce dispositif serait la fois incitatif pour ces dernires, dont les subventions de lEtat sont fonction de la population et donc du nombre de migrants enregistrs, et pour les migrants, pour lesquels cette inscription est la condition laccs aux dispositifs sociaux de droit commun.. Un tel dispositif prsenterait en outre lavantage de permettre dtablir avec prcision le recensement de la population immigre prsente sur le territoire national.
4 - Le Haut Conseil recommande de conforter la nouvelle dimension de

la politique dintgration relative la promotion de la diversit, comme 164

30/01/07 - 14:40 lont fait les britanniques depuis plus de vingt ans, par une harmonisation et une gnralisation des dispositifs mis en place rcemment en matire de russite ducative, daccs lemploi et de diversit culturelle particulirement dans les mdias. Il souligne que la mise en uvre de la diversit est dautant plus efficace que celle-ci se fait conformment aux principes rpublicains sans recourir la mise en place de quotas ou de dclarations ethniques contraires la constitution. Le Haut Conseil rappelle la ncessit de mettre en place des outils de mesure de la diversit et renvoie cet gard aux travaux quil a men dans le cadre de son avis de 2006 sur les indicateurs de lintgration qui font apparatre notamment lintrt des tudes fondes sur le patronyme ;

5 Dans le but de conforter limplication de la socit civile, le Haut Conseil lintgration prconise de soutenir, sur le modle du programme Time Together britannique prcit, les associations qui prendraient en charge le parrainage, par des familles franaises qui le souhaitent, des migrants primo-arrivants principalement les bnficiaires du regroupement familial ou les familles de rfugis statutaires ;

6 Le Haut Conseil souhaite quun effort tout particulier et constant soit entrepris en France, comme en Allemagne, en Finlande et en Sude par exemple, afin de faciliter la validation des qualifications trangres et des formations professionnelle particulirement dans les domaines o il y a une pnurie des main-duvre, voire dexaminer la pertinence de la liste des mtiers rservs exclusivement aux nationaux ;

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Sur le plan europen

7 - Le Haut Conseil recommande la mise en place dun observatoire statistique de limmigration et de lintgration europen, en sinspirant de celui install avec succs en France en juillet 2004,moyennant la ncessaire harmonisation pralable des mthodes de comptage ;

8 - Sagissant de laccueil des primo-arrivants, le Haut Conseil recommande la gnralisation de la pratique du contrat daccueil et dintgration tel quil a t inaugur aux Pays Bas. Il souhaite en outre que ce dispositif comporte notamment un module commun relatif lEurope (Convention europenne des droits de lHomme, libert de circulation...);

9 - En matire de lutte contre les discriminations, le Haut Conseil recommande la mise en place gnralise dinstances autonomes dotes de larges pouvoirs dinvestigation. Il prne le renforcement, dans un cadre europen, des politiques de lutte contre les discriminations et la poursuite de rflexions sur le dveloppement doutils de mesure de la diversit, sans recourir aux statistiques ethniques ;

Le Haut Conseil souligne galement, pour partager cette approche,

quaux Pays-Bas, la lutte contre les discriminations sappuie avec succs sur des exemples positifs de russite et non pas seulement sur la dnonciation des discriminations.

10 - Enfin, le Haut Conseil estime trs encourageante louverture rcente constate en Allemagne en matire daccs la nationalit, et il souhaite

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30/01/07 - 14:40 quune rflexion sengage sur lintrt dvolutions convergentes de la part de lensemble des pays europens.
*

En conclusion, il apparat au Haut Conseil que la France se doit dassurer une prsence rayonnante au sein des instances europennes saisies des sujets relatifs lintgration, en sappuyant sur son exprience et en la faisant connatre (voir le rapport annuel 2005 du HCI sur le bilan de la politique franaise dintgration). Sur un sujet qui met si profondment en cause les fondements de notre conception rpublicaine de la Nation, notre contribution aux rflexions en cours sur le modle dintgration europen peut tre dautant plus active quelle sera perue comme lgitime.

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ANNEXES

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LETTRE A MONSIEUR JEAN-LOUIS BORLOO

MINISTRE DE lEMPLOI, DE LA COHESION SOCIALE ET DU LOGEMENT

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ANNEXE I, LISTE DES PERSONNES RENCONTREES ET AUDITIONNEES

L ensemble de ces auditions ou rencontres a t conduit par les membres du Haut Conseil lIntgration qui en sance plnire, en visites organises, en travail de commissions ou en auditions en petits groupes, ont tenu recueillir les avis de nombreuses parties prenantes de la question de lintgration

- AGUILAR Alfonso M., Directeur du bureau amricain de la citoyennet et de limmigration ALEXANDER Lamar M., Snateur du Tennessee et ancien candidat llection prsidentielle amricaine BERTIAUME Marc M., charg des relations politiques et parlementaires lAmbassade du Canada en France BLANCHEMAISON Claude, M., Ambassadeur de France

- BOTELLA Ana, Mme, adjointe au Maire de Madrid en charge de lemploi et des services au citoyen

- BHMER Maria Mme, Ministre dlgue la Chancellerie fdrale, charge des


questions migratoires, de lintgration et des rfugis BROUWER Jean-Louis de M., Directeur Justice et affaires intrieures de la Commission europenne - CADENET Jean-Claude M., sous-direction de la dfinition des politiques dintgration, chef du bureau de laction sociale, culturelle, territoriale et des politiques daccueil et intgration, Direction de la population et des migrations

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CAPEL-DUNN Julia Mme, adjointe au chef du bureau des affaires internationales, Direction de la population et des migrations CHAKRABARTI Shami , Mme, Directrice de lassociation Liberty

- CHEVRIER Vincent, M., Conseiller social auprs de lAmbassade de France au Royaume-Uni - DIRIM Inci Mme, Professeur luniversit de Hanovre - DUNCAN SMITH Ian, Dput, membre du parti conservateur recherches conomiques ELKAIM. Gilbert, M , ancien conseiller Justice, affaires intrieures de la reprsentation permanente de la France Bruxelles - ERRERA Grard M., Ambassadeur de France au Royaume-Uni - FIGAR de la CALLE Lucia, Mme Premire vice-prsidente du gouvernement de la communaut de Madrid (Rgion de Madrid), charge du ministre rgional de limmigration, de la coopration et du dveloppement et son quipe FRENAIS-CHAMAILLARD Mme, sous-directrice charge des relations internationales, Direction de la population et des migrations HAGEL Chuck M. , M. le Snateur ISHIMARU Stewart, M., Prsident de Equal Employment Opportunity Commission JACOB Greg M., Conseiller spcial du Prsident Bush aux questions dimmigration, et son quipe KASTORYANO Riva Mme, enseignante lIEP de Paris KEELY John M., Directeur de la communication du Center for Immigration Studies. KELLY Ruth Mme, Ministre des communauts et des collectivits locales KENNEDY Edward, M., les quipes de M. le Snateur KHAN Sadiq M., Eput, circonscription de Tooting KIKO Phil, M. , Prsident de la Commissions des Lois KIRK Chris, Directeur des affaires internationales de la National Association for advancement of Coloured People (NAACP) KLOSE Kevin, M., .Prsident LACOTE Jonathan M., Premier secrtaire auprs de lAmbassade de France en Allemagne. LAMMY David, M., Ministre de la Culture, dput, circonscription de Tottenham LARDERO Pedro, M. Chef de cabinet LEVITTE Jean-Marcel, M. lAmbassadeur, Ambassadeur de France aux Etats-Unis

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LEWIS Elliott, M. Reporter, Serving Television, News Organizations L.LEE Debra, Mme, Prsidente de BET M. LLOLIVIER Stefan M., Directeur des Statistiques dmographiques et sociales de lINSEE LONDONO M., Journaliste, The Washington Post Mme Michele MARTIN Claude M., Ambassadeur de France en Allemagne NIESSEN Jan M., expert, charg dune mission sur lIntgration pour la Commission europenne PAPADEMETRIOU Demetrios Dr, Prsident du Migration Police Institute (MPI) PAU Petra Mme, Vice-prsidente du Bundestag PHILIPS Trevor , M., ancien Prsident de la Commission for Racial Equaliy (CRE) RODRIGUEZ PARDO Estrella, Mme, Directrice gnrale de lintgration au Secrtariat dEtat du Ministre des Affaires sociales SCHWEITZER Louis M., Prsident de la Haute autorit de lutte contre les discriminations (HALDE) SIMON Patrick M., Chercheur lINED SWANSTON Walt Ms., Directrice de la diversit, National Public Radio (NPR) TANDONNET Maxime M., Conseiller technique du Ministre de l'Intrieur THEVENIEAU Brigitte M., directrice nationale de laccueil des primo-arrivants lAgence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances (ANCSEC) - VERA ROMEO Tomas, M. , Directeur gnral de limmigration de la Mairie de Madrid VILLEY Olivier M., Conseiller social auprs de lAmbassade de France aux Etats-Unis WAGNER Gert G, M., Directeur du dpartement de recherche lInstitut allemand de recherche sconomiques WASLIN L., M. Directrice des recherches sur les politiques dimmigration, de lgislation et du droit au National Council, La Raza (NCLR) - WIHTOL DE WENDEN Catherine, Mme, Directeur de recherche au CNRS (CERI)

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ANNEXE II, MISSIONS DUNE DELEGATION DU HAUT CONSEIL A LINTEGRATION A LETRANGER

ETATS-UNIS Une dlgation du Haut Conseil lintgration sest rendue aux Etats-Unis du 12 au 15 septembre 2006 afin de rencontrer les diffrents acteurs des politiques publiques dimmigration et dintgration et de mieux connatre laction publique amricaine dans ce domaine.. Dirige par Mme Blandine KRIEGEL, Prsidente du HCI, la mission tait compose de M. Zar KEDADOUCHE, charg de mission, de Mme Myriam SALAH-EDDINE, membre du HCI, adjointe au maire de Marseille, et de Mme Nathaly COUALY, attache de presse du HCI.

Personnalits rencontres
- M..Alfonso AGUILAR, Directeur du bureau amricain de la citoyennet et de limmigration M. Lamar ALEXANDER, Snateur du Tennessee et ancien candidat llection prsidentielle amricaine M. Stewart ISHIMARU, Prsident de Equal Employment Opportunity Commission M. Greg JACOB, Conseiller spcial du Prsident Bush aux questions dimmigration, et son quipe - M. John KEELY, Directeur de la communication du Center for Immigration Studies. les quipes de M. le Snateur Edward M. KENNEDY et de M. le Snateur M. Chuck HAGEL - M. Phil KIKO, Prsident de la Commissions des Lois - Chris KIRK, Directeur des affaires internationales de la National Association for advancement of Coloured People (NAACP) M. Kevin KLOSE, Prsident Mme Debra L.LEE, Prsidente de BET M.

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- M. lAmbassadeur Jean-Marcel LEVITTE, Ambassadeur de France aux Etats-Unis M. Elliott LEWIS, Reporter, Serving Television, News Organizations

- M. Ernesto LONDONO, Journaliste, The Washington Post Mme Michele Dr Demetrios PAPADEMETRIOU, Prsident du Migration Police Institute (MPI)

- Ms. Walt SWANSTON, Directrice de la diversit, National Public Radio (NPR) - M. Olivier VILLEY, Conseiller social auprs de lAmbassade de France aux Etats-Unis - M. L. WASLIN, Directrice des recherches sur les politiques dimmigration, de lgislation et du droit au National Council, La Raza (NCLR)

ALLEMAGNE
Une dlgation du Haut Conseil lIntgration sest rendue les 5 et 6 octobre Berlin et Postdam dans le cadre de la demande d'avis que M. le Premier ministre a demand au HCI sur l analyse comparative des politiques d'intgration au sein de l'Union europenne . La dlgation tait dirige par Mme Blandine KRIEGEL, Prsidente du Haut Conseil l'Intgration et compose de M. Zar KEDADOUCHE, Charg des relations internationales au Haut conseil l'intgration, M. Jean-Philippe WIRTH, Gnral d'arme, Membre du Haut conseil l'intgration, Mme Myriam SALAH-EDDINE, Adjointe au Maire de Marseille, dlgue l'action familiale et aux droits des femmes, membre du Haut conseil l'intgration, M. Frederic TREFFEL, Responsable des tudes du Haut conseil lintgration

Personnalits rencontres :

- Mme Maria BHMER, Ministre dlgue la Chancellerie fdrale, charge des


questions migratoires, de lintgration et des rfugis - Mme Inci DIRIM, Professeur luniversit de Hanovre

- M. Jonathan LACOTE, Premier secrtaire auprs de lAmbassade de France en


Allemagne. - M. Claude MARTIN, Ambassadeur de France en Allemagne - Mme Petra PAU, Vice-prsidente du Bundestag - M. Gert G. WAGNER, Directeur du dpartement de recherche lInstitut allemand de recherches conomiques

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ROYAUME-UNI Une dlgation du Haut Conseil lintgration sest rendue au Royaume-Uni du 14 novembre 2006 afin de rencontrer les diffrents acteurs des politiques publiques dimmigration et dintgration et de mieux connatre laction publique amricaine dans ce domaine. Dirige par Mme Blandine KRIEGEL, Prsidente du HCI, la mission tait compose de Zar KEDADOUCHE, conseiller technique la prsidence de la Rpublique, MR ALAIN REGNIER, conseiller pour la cohsion sociale, lgalit des chances, la lutte contre lexclusion et le logement au Cabinet du Premier Ministre, JEAN-PHILIPPE WIRTH, Gnral darme, membre du HCI, YAMINA BENGUIGUI, Productrice, membre du HCI, Mme AMINA ENNCEIRI, Secrtaire gnrale-adjointe du HCI, FREDERIC TREFFEL, Responsable des tudes du HCI, Mme STEPHANIE SEYDOUX, Rapporteur, NATHALY COUALY, attache de presse du HCI.

Personnalits rencontres :

Mme Shami CHAKRABARTI, Directrice de lassociation Liberty M. Vincent CHEVRIER, Conseiller social auprs de lAmbassade de France au Royaume-Uni

M. Grard ERRERA, Ambassadeur de France au Royaume-Uni Mme Ruth KELLY, Ministre des communauts et des collectivits locales M. Sadiq KHAN, Dput, circonscription de Tooting M. David LAMMY, Ministre de la Culture, dput, circonscription de Tottenham M. Trevor PHILIPS, ancien Prsident de la Commission for Racial Equaliy (CRE) Ian DUNCAN SMITH, Dput, membre du parti conservateur

ESPAGNE Une dlgation du Haut Conseil lintgration sest rendue en Espagne le 10 Juillet 2006 afin de rencontrer les diffrents acteurs des politiques publiques dimmigration et dintgration et de mieux connatre laction publique amricaine dans ce domaine. Dirige par Mme Blandine KRIEGEL, Prsidente du HCI, la mission tait compose de M. Zar KEDADOUCHE, charg de mission, de Mme Myriam SALAH-EDDINE, membre du HCI, adjointe au maire de Marseille, de Mme Carole DA SILVA, Directrice, Fondatrice de lAssociation AFIP, membre du HCI, M.Vincent NGUYEN, journaliste, membre du HCI, Mme Stphanie SEYDOUX, rapporteure.

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Personnalits rencontres :

- M. Claude BLANCHEMAISON, Ambassadeur de France - Mme Ana BOTELLA, adjointe au Maire de Madrid en charge de lemploi et des services au citoyen - Mme Lucia FIGAR de la CALLE, Premire vice-prsidente du gouvernement de la communaut de Madrid (Rgion de Madrid), charge du ministre rgional de limmigration, de la coopration et du dveloppement et son quipe - Pedro LARDERO, Chef de cabinet Mme Estrella RODRIGUEZ PARDO, Directrice gnrale de lintgration au Secrtariat dEtat du Ministre des Affaires sociales - Tomas VERA ROMEO, Directeur gnral de limmigration de la Mairie de Madrid

POLOGNE Une dlgation du Haut Conseil lintgration sest rendue en Pologne du 12 au 13 octobre 2006 afin de rencontrer les diffrents acteurs des politiques publiques dimmigration et dintgration et de mieux connatre laction publique amricaine dans ce domaine. Dirige par Mme Blandine KRIEGEL, Prsidente du HCI, la mission tait compose de M. Zar KEDADOUCHE, charg de mission, de Mme Myriam SALAH-EDDINE, membre du HCI, adjointe au maire de Marseille, de Mme Amina ENNCEIRI, Secrtaire gnrale adjointe du HCI et de Mme Stphanie SEYDOUX, rapporteure.

Mme DAWID-OLCZYK, reprsentant lONG La Strada M. Pavel HERMELINSKI, avocat, Fondation Helsinki pour les droits de lhomme Mme KALATA, Ministre du travail et de la politique sociale, Prsidente du comit interministriel pour lintgration sociale des trangers et son quipe

Mmes

KOWNACKA,

PIEGAT-KACZMARCZYK,

SZYNISZEWSKA,

centre

interculturel d'adaptation professionnelle auprs de l'institut de prvention et d'insertion sociale l'universit de Varsovie M. Kazimierz KUBERSKI, Sous-secrtaire dEtat, Ministre du travail et de la politique sociale M. Jan MACIEJEWSKI reprsentant du prfet (vovod) de la Rgion de Mazovie et sa collaboratrice M. Pierre MENAT, Ambassadeur de France en Pologne

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Mme Dominika PSZCZOLKOWSKA, Gazeta Wyborcza M. Bogdan SOCHA, Sous-secrtaire dEtat, Ministre du travail et de la politique sociale Mme SRODA, ancienne Ministre charge de la parit et de lgalit, professeur duniversit M. Piotr STACHANCZYK, Prsident de loffice des trangers et des rapatris (URIC) et ses collaborateurs M. Wieslaw TARKA, Secrtaire dEtat au ministre de lintrieur et de ladministration, et ses collaborateurs

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ANNEXE III, HISTOIRES NATIONALES ET MODELES DINTEGRATION, *


Dans ce survol rapide et schmatique, notre intention nest nullement, on le devine, de livrer un rsum historique, mais simplement dvoquer les traits singuliers des diffrentes traditions nationales qui influencent aujourdhui les politiques publiques dimmigration et dintgration, et sans la connaissance desquels les carts paratraient absurdes et incomprhensibles. On admet gnralement quil existe deux ides de la nation, en opposant communment la nation politique ou civique la franaise la nation ethnique ou culturelle lallemande. Cest un allemand Meinecke, comme la rappel Dominique Schnapper, qui a labor en 1907 lopposition entre lEtat-Nation et la nation culturelle, la volont politique et la nation-hritage, la nation lective et la nation ethnique, la nation-contrat et la nation-gnie, le civisme et le populisme, la passion des lumires et le romantisme. Un nouveau modle depuis plusieurs dcennies a vu le jour, la nation multiculturelle, qui se fonde sur un principe, celui du respect du droit la diffrence des communauts minoritaires, revendiquant le droit de vivre et de penser selon leurs valeurs et leurs manires de penser, de sentir et dagir respectives. La nation multiculturelle constitue donc, au sens strict, un modle de socit multicommunautaire, illustr par les exemples des Pays-Bas, du Royaume-Uni et la rfrence des Etats-Unis, qui diffre du modle rpublicain de la nation, idal politique illustr sur le plan historique, par la nation la franaise et au modle culturel en vigueur, par exemple en Allemagne et en Espagne, et qui repose sur lexistence d'une socit civile homogne et harmonieuse selon des critres de race, d'ethnicit, de genre ou de religion.

* Rdig par Frdric Treffel, Charg de mission, charg des tudes du HCI. 178

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LA TRADITION FRANAISE DE LETAT NATION Sil existe un modle franais de lEtat-nation, il rside moins dans la prcocit et la russite de la paix sociale que dans la faon spcifique dont celleci a t mise en oeuvre. Au sortir des guerres de religion, la promotion de l'ide de neutralit de lEtat, a fait des protestants et des catholiques des sujets de droit, de la loi et de lEtat. De nombreux historiens ont soulign que l'Edit de Nantes manifestait l'mergence d'un espace public autonome, celui du politique,

permettant l'laboration de compromis au nom de l'intrt gnral . La conqute dune autonomie du pouvoir politique commence avec les lgistes de Philippe Le Bel (1268-1314) et se poursuit tout au long de lAncien rgime. Dans Les six livres de la Rpublique publi en 1576, Jean Bodin dlimite un espace public neutre lgard des religions et dans un autre ouvrage, lheptaplomeres, il invitera coexister et se comprendre un chrtien, un juif, un musulman. Mais cest pour favoriser la paix religieuse que les politiques vont apprendre se passer prcisment de lautorit religieuse. Au nom de la concorde civile, nat une politique de pacification par le droit. Dj apparat lapprentissage dune communaut diversifie, lapprentissage d'un vivre ensemble juste et

solidaire, acceptable par tous, dont le politique est l'artisan et le garant contre toutes les formes d'exclusion. A la diffrence de ce qui se passe en Hollande, en Suisse, en Allemagne o chaque canton, chaque Etat, chaque Province choisissait librement sa confession et l'imposait ses sujets (selon le principe cujus regio lejus religio), la France a ddaign la voie de la rgionalisation et de la territorialisation. Avec lEdit de Nantes, catholiques et protestants sont amens vivre ensemble dans un mme espace, un mme lieu et un mme Etat. LEtat affirme une volont qui transcende et dpasse lexistence des individus travers la notion de souverainet. Il impose la garantie de neutralit des pouvoirs publics et du respect des croyances, comme si de lacte mme de souverainet 179

30/01/07 - 14:40 procdait la continuit publique, la force liante de ce qui la fois recueille (relegere) et relie en arrire (religare).

Constitu en Etat sous lAncien rgime, ayant invent la notion de concitoyennet avec lEdit de Nantes et institu ltat civil laque, ds la fin du 18me sicle, pays colonial et terre dimmigration depuis le milieu du 19me sicle, la France na pas cess dintgrer les populations les plus disparates dans la Nation. La fabrication dune nation unitaire dans son projet politique et composite dans sa ralit sociale et culturelle a runi des populations aux langages et dialectes et aux coutumes trs dissemblables. La volont dunit exprime sur lAncien Rgime par le principe une loi, une foi, un Roi et depuis linstauration des rpubliques, par lide de la rpublique une et indivisible ne peut se comprendre si lon ne rappelle que la France a d construire son unit et sa cohsion partir de sa diversit. Les vieilles querelles des peuples parfois imparfaitement unis par Vercingtorix, laccrtion successives des provinces et des pays (de la Bretagne la Provence en passant par la Bourgogne, les Flandres etc...) autour de lle de France pour constituer le royaume, leffort pour imposer le franais comme seule langue administrative (Edit de Villers Cotteret), toutes les tapes de notre histoire sont l pour nous rappeler cette dialectique de la ralit de la diversit et de la volont de cohsion. Plus tard, la Rvolution franaise fondra explicitement la nationalit octroy Thomas Paine (amricain), Joseph Priesley (anglais), Anacharsis Cloots (allemand) sur lengagement citoyen.

Par ailleurs, la philosophie politique franaise veut que tout individu peut devenir franais, quelle que soit son origine, partir du moment o il lexprime. Renan prcise en 1882 dans Quest-ce quune nation ? : Une nation est donc une grande solidarit constitue par le sentiment des sacrifices que lon a faits et de ceux quon est dispos faire. Elle suppose un pass ; elle se rsume pourtant 180

30/01/07 - 14:40 dans le prsent par un fait tangible : le consentement, le dsir clairement exprim de continuer la vie commune. Lexistence dune nation est un

plbiscite de tous les jours . Lappartenance la nation se fonde sur une adhsion volontaire et ce sont les individus et non les communauts qui sont intgres. La souverainet nationale appartient au peuple qui lexerce par ses reprsentants et par la voie du rfrendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut sen attribuer lexercice (Constitution de 1958 article 3). La France nest compose que dun seul peuple, le peuple franais. Ceci explique que le Conseil constitutionnel ait rejet la notion de peuple corse inscrit dans la loi Joxe sur le statut de la Corse. Il ne peut y avoir de peuple corse au sein du peuple franais. Cette manire de voir est en filiation directe avec celle du comte de Clermont-Tonnerre qui, lors de la discussion du projet de dclaration des droits de lHomme et du citoyen dclarait : Il faut refuser tout aux Juifs comme nation et accorder tout aux Juifs comme individus .

La France est une Rpublique une et indivisible. Cette rgle, solennellement affirme par notre Constitution, est le fruit dune longue tradition historique. Mais la France, du fait de sa faible natalit partir du XIXme sicle, a du recourir limmigration pour se dvelopper. Cette contradiction entre lanciennet de sa construction politique et le recours moderne limmigration est modul par le fait que devenir franais relve dun choix volontaire et que la France sest dote dinstitutions pour poursuivre dans ce cadre la construction nationale. Depuis 1945, la politique d'immigration franaise organise les flux des travailleurs et de leurs familles, fixe les conditions de leur sjour et encadre lloignement de ceux qui ne sont plus accepts sur le territoire, tout en prvoyant des drogations pour les ressortissants d'anciennes colonies. La loi de 1998 a supprim "la manifestation de volont" instaure en 1993 et a rtabli le principe de lacquisition de plein droit la majorit de la nationalit franaise en faveur des jeunes ns en France 181

30/01/07 - 14:40 de parents trangers et vivant sur le sol franais. La mise en place de la commission Stasi a ouvert la voie la loi sur linterdiction des signes religieux ostensibles lcole, loi qui a permis de raffirmer la neutralit de lespace public propre la France et dteindre un incendie qui menaait de se propager . La dimension sociale de la politique dintgration a t fortement prise en compte par le plan de cohsion sociale pos par le Ministre Jean-Louis Borloo, qui permet avec des moyens budgtaires importants de rinvestir sur le plan du logement, de lquipement, de lemploi, de lducation, les cits qui avaient t abandonnes. Depuis 2003, une nouvelle loi sur la matrise de limmigration allonge la dure de rtention des trangers, cre un fichier dempreintes digitales des demandeurs de visas, prvoit un contrle plus strict des attestations daccueil, renforce le contrle de certains mariages mixtes, durcit des conditions dobtention des titres de sjour... Cette orientation est renforce par la loi du 24 juillet 2006 relative limmigration et lintgration qui entrine l'ide d'une immigration "choisie" et instaure un contrat daccueil d'intgration. Le modle dintgration franais a relgu les particularismes culturels dans la vie prive et a refus de reconnatre les communautarismes. Ce refus est peut-tre la manire la plus constante dont la rpublique sest construite et il influence indiscutablement notre actuelle conception de lintgration.

LALLEMAGNE ET NATION

LESPAGNE : UNE CONCEPTION CULTURELLE DE LA

LAllemagne : une conception organique de la nation

Les modles dintgration doivent beaucoup lhistoire nationale et, la diffrence de la conception franaise, le modle allemand relve dun conception organique de la nation. Chacun sait depuis le fameux mot de Hegel

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30/01/07 - 14:40 au lendemain de la victoire de Napolon Ina Il ny a pas dEtat Allemand , que la nation allemande a mis plus de temps que dautres raliser son unit politique. Le modle allemand a t fortement marqu par une conception organique et quelquefois ethnique de la nation. Font partie de la nation allemande ceux qui ont du sang allemand et qui appartiennent un mme peuple. Lide allemande de nation nest pas originairement politique, cest celle dune communaut culturelle. Le sentiment national prcde lEtat-nation. Le Volk renvoie une conception gnalogique de la communaut nationale. Le peuple nest pas centr sur lEtat, cest lEtat qui est centr sur le peuple. La nation allemande est une ralit culturelle (Kulturstaat). La culture est

lexpression dune collectivit propre dont le but est de faire rayonner la culture allemande. Cela sest traduit par lexaltation de la culture allemande.

Cette exaltation a notamment trouv son expression dans Fichte et ses Discours la nation allemande de 1806 qui dbute par le fameux Je ne parle qu des Allemands et je ne leur parle que des Allemands . Lessentiel de sa philosophie est rsum dans cette phrase : LAllemand seul, parce quil est une race vivante, a une vraie patrie et quil est seul capable dun amour raisonnable et personnel envers sa nation . Car la socit ne nat pas de lassociation des hommes, aussi loin quon remonte dans lhistoire, cest lhomme qui nat dans une socit et une culture donne. Lhomme est captif de son ascendance, la socit le prcde et le possde, il lui appartient avant de sappartenir. Lhomme est investi jusquau fond de sa ralit par lhistoire dont il est lhritier, par la langue quil parle, par la socit qui lui a donn naissance. Il en est des constitutions politiques comme du reste : dune part elles varient selon les nations, dautre part on les trouve, on ne les faonnent pas. Leur dveloppement est spontan, organique, non intentionnel. Loin de correspondre une volont politique, elles germent et mrissent insensiblement sur le terreau national. Quest-ce quune constitution ? Nest-ce pas la solution du problme suivant? 183

30/01/07 - 14:40 Etant donn la population, les murs, la religion, la situation gographique, les relations politiques, les richesses, les bonnes et les mauvaises qualits dune certaine nation, toutes les lois qui lui correspondent. Ce problme, ce ne sont pas les personnes livres leurs seules forces qui peuvent en venir bout ; cest en chaque nation, le lent travail des sicles.

LAllemagne nest pas un pays dimmigration . Ce constat a t le leitmotiv de la politique allemande envers les trangers jusquen 2001. Avec cet argument, une vraie politique dintgration fut systmatiquement contrecarre par : - un droit de citoyennet fond avant tout sur le droit du sang, - une loi concernant les trangers extrmement rigide voyant dans les migrations essentiellement un problme dordre public. Lconomie allemande a cependant eu besoin dune main duvre trangre depuis le boom conomique des annes 50. La plupart des travailleurs immigrs sont repartis dans leur pays dorigine en Europe du Sud ou du Sud-Est mais nombre dentre eux sont rests en Allemagne pour y travailler et pour y vivre. Les Turcs arrivs plus tard sont galement rests en grand nombre. LAllemagne a progressivement volu dun pays dimmigration provisoire vers un pays dimmigration permanente. Elle compte aujourdhui 15 millions de personnes issues de limmigration dont 6 717 115 trangers, constituant presque la moiti de la population immigre, et plusieurs millions dallemands de souche migrs dEurope centrale et dex-Urss (4 500 000 environ). En 2004, les trangers reprsentaient ainsi 8,1% de la population totale du pays et le nombre de personnes entrant sur le territoire allemand tait de 780 175 dont prs de 10% rsultaient dun regroupement familial, 4,5% concernaient lasile, 43% taient motivs par le travail. Cela signifie quun habitant sur six a immigr en Allemagne ou est issu de limmigration. Quelques 95% des trangers vivent en Allemagne de lOuest, notamment dans les grandes villes ou ils reprsentent parfois 30% de la population.

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30/01/07 - 14:40 Les diverses tentatives pour instaurer davantage dgalit entre migrants et nationaux se sont longtemps caractrises par des demi-mesures et des checs. La ralit de la condition de vie des immigrants et la revendication de lgalit de droits ont finalement imposs des changements lgislatifs branlant lidologie de la communaut nationale : la loi du 15 juillet 1999 sur la

nationalit allemande porte atteinte au droit du sang avec le droit la naturalisation, sous certaines conditions, des enfants dmigrants ns en Allemagne. Par ailleurs, aprs plusieurs annes de dlibrations parlementaires, la nouvelle loi sur limmigration du 30 juillet 2004, entre en vigueur le 1er janvier 2005 reconnat pour la premire fois officiellement que l Allemagne est un pays dimmigration et lintgration. Elle porte sur le fait que limmigration doit strictement limite et rgule et prvoit des dispositions lgales relatives tous les aspects de limmigration, de limmigration conomique celle motive pour des raisons humanitaires, en passant par lintgration. LEspagne, une conception culturaliste de la nation Limmigration en Espagne est un phnomne trs rcent qui sinscrit nouveaux frais dans une socit possdant une trs forte perception historique de son homognit culturelle et religieuse. Loin dtre comprise comme un processus ncessaire qui rsulte de la nouvelle ralit migratoire actuelle, la question de lintgration est plutt perue comme un problme, source de conflits. Cette perception ngative est lie lide dominante qui ne considre lintgration quen fonction de la culture et de la religion. En Espagne, la socit ne se regarde et ne se rflchit pas sans la dimension de la culture religieuse. Depuis lexpulsion des musulmans et des juifs par les rois catholiques lidentit collective espagnole a t le rsultat dune conception monolithique et uniforme, sans visibilit de diversit de race, de culture et de religion. Il existe 185

30/01/07 - 14:40 en Espagne une mythologie culturelle autour des "Maures" encore trs prsente aujourd'hui dans l'inconscient collectif. Depuis la prise de Grenade la fin du XVe sicle, et la destruction du dernier mirat hispano-musulman, l'horizon mental de l'espagnol se dfinit par l'opposition entre Maures et Chrtiens. L"autre" sera, ds lors la fois musulman et tranger, l'image de l'Espagne cre par les rois catholiques, selon laquelle l'unit du pays tait dtermine par son homognit culturelle et religieuse. Les huit sicles de Al-Andalous ont donc t considrs comme une occupation et les batailles des Chrtiens contre les Musulmans comme une reconqute du pays. Les juifs et les musulmans ont t expulss et ceux qui dcidrent de rester se sont crus contraints dacqurir une culture, une religion et une identit nouvelles. Cela n'empcha le reproche de "non-intgration" et la perscution systmatique par une Eglise catholique raciste et fanatique qui dbouchera sur lexpulsion dfinitive des juifs en 1592 et des morisques en 1609. Depuis, l'interprtation "officielle" de l'Histoire, fournie jusqu' aujourd'hui par l'cole historiographique dominante, insiste en permanence sur les racines romano-wisigo-chrtiennes de l'Espagne, dans la ngation du legs musulman, et considre que la dportation des Morisques au XVIIe sicle constitue une rupture dfinitive avec la civilisation islamique. D'autres facteurs historiques ont contribu considrer lIslam sous langle de la menace ou de invasion. Les attaques des pirates berbres d'Afrique du Nord partir du XVe sicle, les affrontements permanents avec la Turquie au XVIIe et au XVIIIe sicles, la relation conflictuelle avec le Maroc au XIXe sicle qui ont engendr plusieurs guerres. Enfin, la participation de Marocains dans l'arme du gnral Franco pendant la guerre civile en 1936 contre le gouvernement lgitime de la Rpublique espagnole, a t vcue comme le "retour des Maures", et, en consquence renforc l'image ngative des Arabes et de l'Islam.

Depuis le XVI sicle, l'Espagne possde par ailleurs une longue histoire plurisculaire d'migration vers l'Europe et l'Amrique Latine. A partir de 1974, 186

30/01/07 - 14:40 le sens s'inverse : les Espagnols de retour en Espagne sont plus nombreux que ceux qui partent. A partir des annes 1980, l'Espagne devient une destination de l'immigration. A partir de 1991, une procdure de rgularisation des trangers a entran un fort accroissement de la population trangre en Espagne, principalement en provenance d'Afrique du Nord (Maroc, Algrie). A partir de 2000, une autre procdure de rgularisation lance va entraner elle aussi un fort accroissement de l'immigration vers l'Espagne, en provenance d'Afrique du Nord, d'Afrique Noire, d'Amrique Latine, d'Europe de l'Est et d'Asie (Chine et Philippines). Aujourd'hui, l'Espagne compte plus de 3 millions d'trangers (3,7 millions), qui sont par ordre d'importance Marocains, Anglais, Allemands, Portugais, Franais, Italiens, Pruviens, Dominicains, Chinois, Nerlandais, Cubains, Amricains et Philippins. Il faut compter paralllement 1 million d'trangers en situation irrgulire, venus d'Afrique du Nord (Algrie, Maroc), d'Amrique Latine (Colombie, Equateur, Rpublique Dominicaine), d'Europe de l'Est (Roumanie, Ukraine et Pologne) et d'Asie (Chine).La dernire opration de rgularisation en date, lance par le gouvernement Zapatero, a concern 700 000 personnes entre fvrier et mai 2005. Les principaux pays d'origine des immigrants sont le Maroc, lEquateur et la Roumanie.

Une diffrence est tablie entre "cultures conflictuelles" d'une part et cultures intgrables", de l'autre. tant donn que les flux migratoires les plus importants en direction de lEspagne viennent d'Afrique du Nord surtout du Maroc- (et donc de pays arabes et musulmans), d'Amrique Latine et d'Europe de l'Est, la question de l'intgration comme problme se concentre principalement sur les premiers, perus comme les plus diffrents. Les SudAmricains et les Europens des pays de l'Est sont considrs comme plus proches culturellement que les Musulmans, les deux communauts sont 187

30/01/07 - 14:40 chrtiennes, les SudAmricains parlent la mme langue que nous et les Europens de l'Est appartiennent au mme espace, celui de l'Europe.
LES PAYS-BAS ET LE ROYAUME-UNI : UNE CONCEPTION

MULTICULTURALISTE DE LA NATION

Le royaume de France na t ni le seul, ni le premier mettre en place une coexistence pacifique entre confessions au XVIe sicle. La Suisse, l'Allemagne, la Hollande, la Pologne, la Transylvanie l'avaient dj exprimente. La sortie des guerre de religion sest faite dans ces pays par la proclamation des liberts individuelles notamment la libert de conscience et le droit des minorits. Enracin dans les hrsies mdivales et dans l'humanisme chrtien, le mouvement rformateur fond au XVIe sicle par Martin Luther s'est tendu rapidement en Europe. Le fondement de la Rforme protestante consiste proclamer l'autorit souveraine de l'Ecriture et la libert de

conscience face Dieu. Contestant lautorit de la tradition catholique romaine par linterprtation personnelle de lcriture, elle inaugure lre moderne faisant de chaque individu un tre responsable. La protestation de Luther annonait le droit reconnu chacun de sa libert de conscience et le devoir dexercer un esprit critique sur tout, dans tous les domaines Il est implant Zurich par Ulrich Zwingli, Strasbourg par Martin Bucer, puis Genve par Jean Calvin, un rformateur de la deuxime gnration, qui va contribuer son extension dans plusieurs pays de l'Ouest et du Centre europens. Le calvinisme se rpandit en Allemagne, prit racine dans le Palatinat o fut rdig le fameux catchisme de Heidelberg en 1563, et d'o il s'tendit dans les principauts ou villes de Nassau, Brme, Lippe, Hesse-Cassel, Brandebourg et o il finit par tre reconnu officiellement par les traits de Westphalie en 1648. Il fut introduit en Ecosse sous l'impulsion du disciple de

188

30/01/07 - 14:40 Calvin, John Knox, en Angleterre o il se dveloppa dans le mouvement puritain, courant auquel on peut rattacher Oliver Cromwell, en Amrique du Nord, o dbarqurent en 1620 les Pilgrim's Fathers, porteurs d'une conception presbytrienne de l'Eglise. Le calvinisme s'tendit jusqu'en Hongrie et en Transylvanie.

Les Pays-Bas, une conception pilariste de la nation. C'est aux Pays-Bas que la Rforme connut le dveloppement le plus vigoureux au coeur de ce que l'on appellera le " sicle d'or " des Pays-Bas qui depuis 1579 (" Union d'Utrecht ") se sont constitus en Provinces-Unies, fdration librement consentie de provinces autonomes. Cette rvolution politique rsulte de laffirmation de la libert religieuse, de la libert de

conscience et de la libert dopinion tolre par le calvinisme dominant et de la rvolution conomique qui avec les progrs du commerce va donner la

bourgeoisie nerlandaise un pouvoir suffisant pour supplanter le pouvoir seigneurial. De nombreux courants religieux dviants de l'orthodoxie calviniste vont s'y dvelopper (anabaptistes, collgiants, remontrants, mennonites, sociniens, etc.) ; c'est dans cette atmosphre de libert naissante que lon voit s'accomplir de nombreux talents artistiques, et notamment ceux de la peinture Hollandaise. Au vu de l'volution ultrieure du protestantisme, la Rforme fut souvent comprise comme l'affirmation de l'individu au dtriment de la communaut. Luther affirmait que personne ne pouvait croire sa place et que sa conscience tait lie seulement l'Ecriture sainte. Mais la Rforme a aussi renforc la vie communautaire en rejetant les messes prives, en valorisant le chant de l'assemble et en insistant sur la discipline.

Cest la Rvolte de la rpublique des Gueux (selon le mot de la rgente Marguerite) qui instaurera lune des premires grandes rpubliques modernes 189

30/01/07 - 14:40 avant la Rpublique anglaise et le premier pays de tolrance o se rfugieront les dissidents de toutes les religions et des croyances perscutes en Europe. Les Provinces unies du XVII sicle ont t la terre dlection et de refuge de Descartes, de Spinoza, de Locke, avant daccueillir lexil protestant franais aprs la rvocation de lEdit de Nantes. La tolrance a t institue sur la proclamation de la libert de conscience et du droit des minorits mme si au XVII sicle le synode de Dordrecht (1618-1619) a rserv lexercice des responsabilits publiques non seulement aux tenants de la religion rforme mais parmi ceux-ci aux seuls gomaristes. Une tradition de lacceptation de la diversit sy est donc ancr. Il faut cependant attendre la fin du XVIIIe sicle et la cration de la Rpublique batave (1795-1805) pour que catholiques, juifs et protestants non calvinistes se voient accorder des droits civiques part entire (Staatsregeling, 1798).Cest en 1848 que les Pays-Bas consacrent la sparation de lEglise et de lEtat, que la constitution reconnat lgalit et la libert des groupes confessionnels, les principes de libert religieuse et de libert de lenseignement.

En 1917, lEtat nerlandais reconnat la diversit religieuse, politique, philosophique, travers le systme de verzuiling (ou pilarisation ), qui va caractriser la socit nerlandaise jusquaux annes 1960. A compter de cette date, non seulement lEtat reconnat la diversit religieuse, politique et philosophique, mais il va la cofinancer. Il sagit dun cloisonnement en piliers (zuilens), correspondant aux diffrentes familles de pense religieuses, philosophiques ou politiques. Il existe donc un pilier protestant, un pilier

catholique, un pilier social-dmocrate (et communiste dans une moindre mesure), et un pilier tantt qualifi de neutre, tantt de libral. Il convient que tout nerlandais, du berceau jusqu la tombe , puisse natre, grandir, spanouir au sein de sa communaut dorigine ou de son pilier. Tous les secteurs de la socit, enseignement, syndicats, partis politiques, hpitaux, 190

30/01/07 - 14:40 mdias sont concerns. La polarisation favorise la notion de groupe et didentit communautaire au dtriment de lindividu.

Ce systme est branl dans les annes 60 par la contestation estudiantine qui ne veut pas tre prisonnire de la famille de pense des parents et qui les empche de se marier avec quelquun dun autre pilier. En 1983, la constitution est rvise dans un sens qui traduit cette volution : la primaut va lindividu sans que ce systme ait compltement disparu. Le Royaume-Uni : une conception multiculturaliste de la nation

Le multiculturalisme au Royaume-Uni est au fondement mme de la nation. Un modle qui dans la reprsentation de la construction de lhistoire nationale a permis dunir et de faire coexister lEcosse, le Pays de Galles et dans une certaine mesure lIrlande du Nord au sein dun mme Etat et qui dans un deuxime temps a permis daccueillir partir des annes 1950 les migrants en provenance du Commonwealth.

Deux temps forts ont permis dasseoir le modle multiculturel britannique.

Si la nation anglaise est lune des plus anciennes au monde, la nation britannique est trs rcente. On ne parle vritablement de la nation britannique que depuis lavnement de lEmpire, moment historique o cossais, Gallois, Irlandais et naturellement Anglais, cte cte, lancs la conqute du monde, se sentaient appartenir une mme nation, au plus grand empire. Chacun mettait de ct ses diffrences et ses revendications particulires pour cette sorte dunion sacre au moment fort de lEmpire. Ce moment de lhistoire, lun des rares avec celui de la Seconde Guerre mondiale, a permis de construire un 191

30/01/07 - 14:40 sentiment dappartenance une mme nation, la britannicit .Auparavant, lAngleterre avait construit le premier Etat fort du Continent europen capable ds la fin du moyen ge de lever des impts sur tout le territoire et de lgifrer avec une loi unique, la -common law-, ds le XIV sicle. Sur la base de cet Etat fort, ont t institus la self-justice et la self administration , et lissu de ses deux rvolutions du XVII sicle, lAngleterre a institu le rgime politique parlementaire.

Cependant, aprs la Seconde Guerre mondiale, les diverses nations ont repris chacune leur importance. Le Royaume-Uni a donc choisi de grer lunit de son tat en conservant la diversit de ses nations. De cette conception dun tat multinational dcoulera par la suite, avec larrive de migrants en provenance de lEmpire, un tat multiculturel. On retrouve dans le modle multiculturaliste lide de grer lunit de ltat avec la pluralit des cultures des nouveaux arrivants. De nombreux immigrs arrivent en provenance des anciennes colonies de l'Empire, qui comptent des pays d'Afrique Noire, dont le Nigeria et l'Afrique du Sud, des pays d'Amrique, dont le Canada, des pays d'Asie, dont Hong-Kong, l'Inde, le Pakistan et le Bengladesh, des pays d'Ocanie, dont l'Australie et la Nouvelle-Zlande, et des Carabes. Les ressortissants des anciennes colonies britanniques, regroupes dans le Commonwealth, gardaient le titre de citoyen britannique qui leur permettait de venir et de travailler librement au Royaume-Uni. La dcolonisation ne semble pas avoir gnr de traumatisme majeur sous-jacent aux dbats relatifs lethnicit et aux discriminations

Contrairement la France qui, ds avant la Seconde Guerre mondiale, avait dj connu une forte immigration espagnole, polonaise, italienne, ce nest quaprs la Seconde Guerre mondiale que le Royaume-Uni connat une vritable immigration de masse, en provenance des anciennes colonies. Une immigration 192

30/01/07 - 14:40 qui dans un premier temps reste toute relative, puisque, au dbut des annes 1950, les immigrs ne reprsentent gure plus de 20 000 personnes. Un flux migratoire assez faible pour que les travaillistes de ce pays puissent voter en 1948 le British National Act, loi qui dfinit une rgle de citoyennet impriale accordant le mme statut tous les membres de lEmpire britannique en respectant le droit du sol (principe du jus soli). Elle octroie la citoyennet indistinctement aux personnes nes au Royaume-Uni et dans lEmpire en leur offrant le droit de circuler, de sinstaller, de travailler et mme de voter sur le sol anglais. Ainsi plus de 800 millions dindividus pouvaient entrer librement et lgalement au Royaume-Uni. Dans le contexte daprs-guerre et de la reconstruction, ces nouveaux arrivants sont relativement bien accueillis dans un pays o le besoin de main-duvre est pressant. Ils ne reprsentent au dbut des annes 1960 que 0,6 % de la population.

la fin des annes 1950, les premires tensions apparaissent entre immigrs et Britanniques de souche dans certains quartiers comme Notting Hill Londres. Limmigration des ressortissants des pays du Commonwealth, dont la circulation tait libre jusque l, est restreinte. Les problmes conomiques rencontrs par le Royaume-Uni au cours de la dcennie suivante poussent mettre en place les premires mesures de restriction de l'immigration. Les habitants du Commonwealth ne peuvent plus venir s'installer librement sur le sol britannique.

Les

britanniques

sont

traditionnellement

tolrants

envers

les

manifestations dappartenance une autre culture que la leur. Le moment fort de cette tradition britannique se situe dans la seconde moiti du XXe sicle, au moment de la mise en place des lois anti-discrimination et des lois sur limmigration qui signeront le caractre multiculturel de ltat. Le gouvernement mne une politique de lutte contre les discriminations qui, 193

30/01/07 - 14:40 contrairement aux politiques franaises, se base sur la reconnaissance des catgories ethniques. Lappartenance ethnique figure ainsi sur les recensements de la population. Une Commission for Racial Equality (CRE) lutte contre les discriminations et pour l'intgration des personnes de toutes races. Indpendante du gouvernement, cette commission favorise la reprsentation des minorits ethniques dans la vie publique. Elle est destine tre fusionne en 2009 avec la nouvelle Commission for Equality and human Rights (CEHR, laquelle vient dtre cre (septembre 2006) et a vocation traiter de lensemble des discriminations, sexuelles, handicap, etc Le modle multiculturaliste fait actuellement l'objet de dbats importants au Royaume-Uni. On lui reproche d'entraner la cration de communauts ethniques mal intgres dans la socit, critique renforce aprs les attentats de juillet 2005 Londres dont plusieurs des principaux suspects taient des citoyens du Royaume-Uni. La ministre des communauts et des collectivits locales, Mme Ruth Kelly, et M. Trevor Philips, ancien Prsident de la Commission pour lgalit des races, ont mis en doute la pertinence du modle communautaire en estimant que le Royaume-Uni navait pas prt assez dattention lmergence dune culture commune.

UN OUTSIDER : LA REFERENCE NORD-AMERICAINE

Lexprience des Etats-Unis dont la construction en tant que Nation a t structure par le phnomne de limmigration, fait en rfrence en matire de gestion de limmigration comme de traitement de minorits.

La conception amricaine de la nation repose sur la fdration des Etats : lunit est faite de la pluralit et cest la pluralit des groupes qui forme lidentit nationale. Cette perception politique permet de concevoir une unit en 194

30/01/07 - 14:40 perptuelle construction, sur la base dun projet commun : la constitution amricaine. Spontanment organise par les dissenters religieux, ou les groupes dimmigrants, la socit civile amricaine fait une large place au tissu associatif, aux groupes dintrts, aux communauts autant quaux individus. Les Amricains ont dvelopp le mythe de la cration dun homme nouveau et pour cela, ils sappuient sur le libre arbitre et la tolrance. L'Amrique prcolombienne, comme la majorit des socits autochtones, possdait des cultures religieuses aussi riches que diverses, dont il subsiste certains lments. Mais les Europens qui vinrent s'tablir dans le Nouveau Monde y apportrent leurs propres croyances. En fait, c'est souvent la libert de pratiquer leur religion que venaient chercher sur ces rives lointaines les nouveaux arrivants. Leurs communauts prosprrent et la varit des religions qui en est rsult a contribu la formulation d'un principe unique l'attachement fondamental au pluralisme et la libert de religion. :

L'Amrique du Nord devint le refuge de nombreuses communauts religieuses, toutes fortement motives. Pour certaines, la force mme de leurs croyances religieuses limitait leur tolrance envers ceux qui ne partageaient pas leur thologie. Ces communauts exclurent de leurs rangs les dissidents qui se retrouvrent laisss eux-mmes pour laborer leurs croyances et leurs pratiques. En consquence, anims par le dsir constant de dfinir les pratiques religieuses personnelles, de nouveaux groupes se formrent, issus du sol amricain, alors que de nouveaux rfugis dbarquaient d'Europe sur les ctes de l'Amrique en qute des mmes liberts. L'expansion territoriale des tatsUnis au cours du XIXe sicle vint ajouter la nation des terres et des populations franaises et espagnoles. Entre les guerres napoloniennes et la Premire Guerre mondiale, les vagues d'migration successives conduisirent sur le sol amricain des Anglais, des Ecossais et des Irlandais, des Italiens et des Grecs, des Allemands et des Polonais, et des Sudois et des Russes. 195

30/01/07 - 14:40

Le peuplement des Etats-Unis est indissociable de limmigration. Depuis le 16me sicle, date de larrive des premiers colons europens, plus de 50 millions dimmigrants se sont installs aux Etats-Unis. Jusquen 1940, la grande majorit des immigrants venaient dEurope. Les legs de la conqute et de lesclavage sont des lments importants de la diversit sociologique et dmographique des Etats-Unis. Dabord anglo-saxonne jusquaux annes 1830, limmigration slargit partir des annes 1840-1850 aux pays de lEurope mditerranenne (surtout lItalie) et de lEurope centrale. A partir des annes 1920, les Etats-Unis, dsireux de mettre un frein limmigration non-anglosaxonne, tablissent un systme de quotas et la crise conomique des annes 1930 ne fera que renforcer cette tendance. Aprs la seconde guerre mondiale, une nouvelle forme dimmigration se dveloppe avec les rfugis politiques dEurope de lEst, les cubains anti-castristres (aprs les annes 1960) et des boat people indochinois (aprs 1974). Depuis le milieu des annes 1980, la diversit des Etats-Unis sur les plans ethnique, racial, culturel et linguistique, est plus grande que jamais. La question noire ne semble plus tre aujourdhui dactualit, cause de la monte rapide des autres minorits de couleur. Lors du recensement de 2000, les Noirs comptaient plus de 34 millions de personnes, les Latino-Amricains appels aussi hispaniques 38 millions, et les Asiatiques 5 millions, les communauts les plus importantes tant les Vietnamiens et les Cambodgiens.

Limmigration actuelle illustre la souplesse de la structure sociale, culturelle et conomique des Etats-Unis. Dj en 1957, la Cour suprme des Etats-Unis avait dnonc la sgrgation rsidentielle instaure en 1948, la sgrgation en matire de justice cre en 1950, la sgrgation dans les transports publics et la sgrgation scolaire. Le mouvement pour les droits civiques conduit par Martin Luther King aux Etats-Unis contre la lgislation des 196

30/01/07 - 14:40 Etats amricains qui discriminaient les personnes de couleur, pratiquant une politique de sgrgation qui leur interdiraient laccs, non comme individu mais comme membre dun groupe ethnique, des coles, des restaurants, des transports ou des fonctions publiques, a conduit les Prsidents Kennedy et Johnson mettre en place une affirmative action, ou action positive . Celle-ci a octroy aux membres des groupes ayant connu dans le pass des discriminations recevoir un traitement prfrentiel dans la rpartition de certaines ressources. Ont t concerns les Noirs, les Hispaniques et les Amricains autochtones, les Asiatiques et les femmes, dans lemploi, les marchs publics, les universits. Ces individus avaient t discrimins en raison de leur appartenance, on a voulu rparer en attribuant leurs groupes un traitement meilleur.

Cette politique a nanmoins t inflchie et a d tre abandonne partir de laffaire Allen Bakke qui a clat la facult de mdecine de lUniversit de Californie. Rejet avec des notes meilleures que des tudiants de couleur, Allen Bakke a entam une action en justice qui invoquait lgale protection des lois et a abouti en 1978 un premier avis de la Cour Suprme. Aprs de longues et complexes dlibrations, elle conclut que la mise en place dun quota explicite au bnfice de certains groupes raciaux constitue une violation du XIV me amendement de la Constitution. Lorigine raciale est alors relativise comme une origine socio-professionnelle et ce point de vue a t confirm par une seconde dcision de la Cour Suprme de 2003 .

Aprs avoir poursuivi pendant prs dun sicle le rve dun melting pot o fusionneraient toutes les langues, toutes les races, toutes les cultures, lAmrique doit aujourdhui faire face une socit multiculturelle. Dans son discours la nation en mai 2006, le Prsident George W Bush a manifest son intention de signer un dcret favorisant chez les nouveaux arrivants lapprentissage de 197

30/01/07 - 14:40 langlais, des institutions et de lhistoire des Etats-Unis. Le 18 mai 2006, le Snat a adopt lamendement propos par le rpublicain James Inhofe qui fait de langlais la langue nationale des Etats-Unis. En consquence, le gouvernement amricain ou ses reprsentants devraient sexprimer en anglais. Et lacquisition de la nationalit amricaine et dune carte de sjour permanente serait soumise la bonne connaissance de langlais. Pour entrer en vigueur, le projet de loi doit tre adopt par la Chambre des reprsentants. Pour les partisans de lassimilation, le maintien des cultures et des langues est peru comme une forme datteinte lintgrit de la nation dfinie en tant qu anglo-saxonne et homogne. Une politique rsolument tourne vers le tout-anglais est le signe dun dbut de changement de la politique linguistique fdrale.

CONCLUSION

On le voit, cette diversit de traditions historiques interdit de prtendre dcalquer les diffrentes politiques publiques nationales les unes sur les autres. Au moins peut-on dgager des questions communes, et des cadres de rfrence. . Et, notamment, comment faire place l'autre, diffrent, dans nos socits ? L'autre, ltranger, limmigr, lexclu, sous ses diffrents visages ou absence de visage, inquite. Comment, alors, permettre l'expression des diffrences sans perdre de vue la vise commune ? Comment laborer des dispositifs, des outils, des techniques qui les rendent supportables ? Comment vivre ensemble dans des socits plurielles et mtisses, composes d'individus et de communauts qui ont une histoire, une identit, des rfrences particulires ? Autour de quelles valeurs communes, et comment laborer ces valeurs ? Comment prendre en compte le particulier sans renoncer l'universel ? Car il n'y a, en effet, de citoyennet que lorsqu'un individu ou un groupe, enracin dans son identit, ses particularits, accepte aussi de prendre en considration le bien commun. Et c'est prcisment la tche daujourdhui que de penser la reprsentation d'une 198

30/01/07 - 14:40 diversit parfois conflictuelle, d'assumer les tensions, de prendre en compte les revendications identitaires parfois contradictoires de communauts diffrentes, bref de reconstruire lintrt gnral et le bien commun en tenant mieux compte de la diversit nouvelle de notre socit. Et cela afin d'viter l'alternative qui pourrait se refermer sur nos dmocraties comme un pige mortel : ou bien un universalisme abstrait, uniformisant et rducteur, ou bien une socit

fragmente en de multiples communauts, o la dfense des diffrences et des intrts particuliers prendrait le pas sur toute vise commune . Ce qui implique de regarder l'autre, l'tranger, le diffrent, non comme une menace, mais comme une ressource et une richesse.

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