A Emenda Constitucional n 19/98 e a administrao gerencial no Brasil

I - INTR !"#$ Realizaremos atravs do presente trabalho, um breve estudo a respeito do contrato de gesto, uma figura nova, introduzida em nossa Constituio atravs da Emenda n 19/9 , mais !onhe!ida !omo "Reforma #dministrativa", porm $% bastante !onhe!ida e utilizada entre n&s muito embora de forma defeituosa, !omo ser% demonstrado durante a nossa e'posio( )or tratar*se de tema novo, en!ontramos uma grande difi!uldade em reunir informa+es a!er!a do ,nstituto, em de!orr-n!ia da es!assa bibliografia e $urisprud-n!ia, alm da falta de sistematizao normativa, uma vez .ue e'istem apenas leis esparsas, relativas a !ontratos firmados !om entidades espe!/fi!as( 0o obstante as difi!uldades, traaremos um perfil o mais apro'imado poss/vel desta nova figura, !om es!opo nas informa+es obtidas atravs da leitura de alguns artigos e breves !ap/tulos de trabalhos doutrin%rios desenvolvidos por estudiosos do assunto, analisando o ,nstituto no !onte'to da "Reforma #dministrativa" e frente ao ")rin!/pio da Efi!i-n!ia", importante avano tambm introduzido pela Emenda n 19/9 ( 1aremos uma breve in!urso atravs da evoluo da administrao geren!ial no 2rasil, analisando os instrumentos normativos anteriores, at a sua introduo no 3 do art(45 da Constituio 1ederal, dispositivo este .ue se !onstituir% no prin!ipal ob$eto de nossos estudos( 6uito embora o !ontrato de gesto tambm possa ser firmado entre o )oder )7bli!o e pessoas $ur/di!as de direito privado, desde .ue re!onhe!idas !omo organiza+es so!iais, no foram estes !asos ob$eto de nossas pes.uisas, de modo .ue o presente trabalho fi!ar% adstrito aos aspe!tos atinentes ao !ontrato de gesto .uando firmado !om &rgos e entidades da administrao direta e indireta( 8edi!aremos espe!ial ateno 9 natureza $ur/di!a do !ontrato de gesto, .ue vem sendo ob$eto de e'tensos debates no meio $ur/di!o na!ional, trazendo 9 baila diversos posi!ionamentos doutrin%rios a respeito do assunto, e emitindo, ao final, nossas impress+es(

%& A RE' R(A A!(INI)TRATI*A E %&1& ,RINC-,I

C NTRAT

!E +E)T$

!A E'ICI.NCIA

0o resta d7vida de .ue nos en!ontramos no %pi!e de uma profunda mudana pol/ti!a, dentro da .ual observamos !laramente o "en!olhimento" do Estado, !omo refle'o da doutrina do Estado m/nimo:1;, a ponto de se tornar fluente o uso da e'presso "neo*liberalismo", em refer-n!ia a esse momento( # adoo de tal pol/ti!a !onse.u-n!ia a uma srie de fatores, dentre os .uais desta!amos a influ-n!ia das ,nstitui+es finan!eiras interna!ionais(

Como !oad$uvante a esse pro!esso, a #dministrao )7bli!a desempenha o importante papel de tornar realidade as diretrizes das op+es pol/ti!as do Estado, de a!ordo !om o plano definido pelo )oder <egislativo:=;( )ara tanto se faz ne!ess%rio a sua modernizao, a .ual depende, por sua vez, de altera+es normativas, fa!e 9 rigidez de tratamento a .ue se en!ontra tradi!ionalmente submetida( # preo!upao !om a modernizao da #dministrao, entretanto, .uase universal, e'pressando*se, muitas vezes, !omo propostas de re/orma administrati0a( :4; Esse tema vem sendo reiterado no 2rasil, !omo uma ne!essidade, uma vez .ue a melhoria no fun!ionamento da administrao, tornando*a mais efi!iente, %gil e r%pida, para atender 9s ne!essidades da populao de forma ade.uada, deve ser bus!ada !ontinuamente( 8entro desse panorama, .ue advm de uma nova filosofia, de!orrente de novos a!onte!imentos e de novas !ondi+es e!on>mi!as, so!iais e hist&ri!as, no refletidas pelo !onstituinte de 19 , foi editada a Emenda Constitu!ional n 19/9 , .ue veio instrumentalizar as ,9 mudanas .ue se apontavam !omo ne!ess%rias 9 remoo de obst%!ulos da Carta de 19 implantao plena dos postulados da #dministrao ?eren!ial( 6uito embora alguns afirmem .ue o ob$etivo da reforma administrativa, !omo fi!ou !onhe!ida a Emenda n19/9 :@; tenha sido, preponderantemente, a reforma do regime $ur/di!o dos servidores p7bli!os :A;, a fim de ade.u%*lo 9s novas e'ig-n!ias da dinBmi!a administrativa, a introduo no te'to !onstitu!ional :!aput do art( 45;" do 1rinc21io da e/ici3ncia4 9 semelhana do .ue fez o artigo 1C4 da Constituio espanhola :D;, e $% presente em nossa legislao infralegal:5;, foi de importBn!ia fundamental para nortear toda a reforma do aparelhamento do Estado, mar!ando a t>ni!a da #dministrao ?eren!ial( )ara Edete 6edauar, o prin!/pio da efi!i-n!ia "determina .ue a #dministrao deve agir de modo r%pido e pre!iso, para introduzir resultados .ue satisfaam as ne!essidades da populao"( Esta #utora, !ontrap+e efi!i-n!ia 9 lentido, a des!aso, a neglig-n!ia, a omisso, ressaltando serem essas 7ltimas, "!ara!ter/sti!as habituais da #dministrao )7bli!a brasileira, !om raras e'!e+es(" : ; Feraldo ?ar!ia Gitta, por sua vez, rela!iona esse prin!/pio !om o da "e!onomi!idade", dis!orrendo sobre o .ue !hama de "!usto*benef/!io da atividade da #dministrao )7bli!a", onde estariam inseridos os !on!eitos de produtividade e da .ualidade do servio prestado 9 populao dentro do menor !usto, ressaltando, .ue esse prin!/pio, no entanto, no pode ser visto apenas sob o prisma e!on>mi!o( :9; E prin!/pio da efi!i-n!ia vem sendo apontado por muitos, !omo o "fim 7ltimo do !ontrato de gesto" :1C;, representando a sua "filosofia essen!ial:11;( )referimos, no entanto, atribuir finalidade menos nobre a esta nova figura .uando se apresente, em um dos seus p&los, as !hamadas "organiza+es so!iais", uma vez .ue nesses !asos, a!reditamos, !onstituem*se em um meio de efetivar, de maneira velada, o !res!ente pro!esso de privatizao .ue faz parte da

atual pol/ti!a governamental( Entretanto, !omo o ob$eto do nosso trabalho fi!ar% restrito ao estudo do !ontrato de gesto .uando !elebrado entre o poder p7bli!o e &rgos e entidades da administrao direta e indireta, partiremos do pressuposto de .ue a efi!i-n!ia representa, realmente, sua finalidade 7ltima, !om a ressalva de .ue essa afirmao no se apli!aria ne!essariamente, aos !ontratos firmados !om pessoas $ur/di!as de direito privado( %&%& A!(INI)TRA#$ +ERENCIA5 %&%&1& BRE*E INTR !"#$ Fistori!amente, a proposta da #dministrao ?eren!ial brasileira, teve seus lineamentos b%si!os no ")lano 8iretor da Reforma do Estado" e na obra do e'*6inistro 2resser )ereira, para .uem ela se apresenta !omo uma "nova forma de gesto da !oisa p7bli!a mais !ompat/vel !om os avanos te!nol&gi!os, mais %gil, des!entralizada, mais voltada para o !ontrole de resultados do .ue o !ontrole de pro!edimentos, e mais !ompat/vel !om o avano da demo!ra!ia em todo o mundo, .ue e'ige uma parti!ipao !ada vez mais direta da so!iedade na gesto p7bli!a" :1=;( )ara 6aria HIlvia Janella di )ietro, o !ontrato de gesto representa um tema em .ue "a apli!ao pr%ti!a tem ante!edido o labor legislativo(((" :14;( 0a realidade, a sua utilizao $% vinha a!onte!endo a n/vel infra*!onstitu!ional, ini!ialmente !om base no 8e!reto n 145, de =5 de maio de 1991, .ue instituiu o )rograma de ?esto das Empresas Estatais, :1@; e em seguida pelos 8e!retos =(@ 5 e =(@ de = de fevereiro de 199 , .ue previam a realizao do !ontrato !om autar6uias e /unda7es& # <ei 9(D@9/9 , promulgada pou!os dias antes da Emenda n 19/9 , autorizou o )oder E'e!utivo a .ualifi!ar !omo ag-n!ia e'e!utiva a autar6uia ou /undao .ue houvesse !elebrado !ontrato de gesto !om o respe!tivo ministrio supervisor, para o fim de !umprir ob$etivos e metas !om este a!ertados( 0a opinio da pr*!itada #utora, .ue e'p>s o tema !om ob$etividade e !lareza, embora tais de!retos estivessem em vigor, no tinham eles o !ondo de ampliar a autonomia dessas entidades, posto .ue entrariam em !onfronto !om normas legais e !onstitu!ionais( E art( @ do 8e!reto =(@ 5/9 , e.g(, no seu in!iso ,G, prev- .ue o !ontrato de gesto !onter% as "medidas legais e administrativas a serem adotadas pelos signat%rios e partes intervenientes !om a finalidade de assegurar maior autonomia de gesto orament%ria, finan!eira, opera!ional e administrativa e a disponibilidade de re!ursos orament%rios e finan!eiros impres!ind/veis ao !umprimento dos ob$etivos e metas(" Este dispositivo possibilita ao !ontrato de gesto, ampliar a autonomia de autar.uias e funda+es, ditando "medidas legais", o .ue vai de en!ontro ao ordenamento $ur/di!o vigente( #tendendo par!ialmente a essa ne!essidade, .ue foi promulgada a Emenda Constitu!ional n19/9 , alterando o 3 do art( 45 da Constituio 1ederal, trans!rito em nota de rodap :1A;( 6uito embora este dispositivo, no se refira e'pressamente ao !ontrato de

gesto, para 6aria HIlvia Janella di )ietro, a ele .ue, na realidade, estava a se referir( :1D; %&%&%& B8ETI* & !IN9(ICA C NTRAT"A5& ,ARTE)&

# Emenda n 19/9 pare!e traduzir em nosso Erdenamento Kur/di!o, o Estado do pr&'imo mil-nio idealizado por 6assimo ?iannini, o .ual dever% ser "estruturado no sentido da atenuao dos aspe!tos mais autorit%rios da #dministrao )7bli!a e da e'trema valorizao da parti!ipao, do !onsenso e da interao entre os mais diversifi!ados !entros de de!iso individuais e !oletivos da so!iedade"( :15; Ela vem emprestar suporte $ur/di!o 9.ueles !ontratos ampliadores da "!ompet-n!ia administrativa e finan!eira dos &rgos p7bli!os" :1 ; e tambm das entidades da administrao indireta, anteriormente fundamentados em 8e!retos( 0a opinio de Caio L%!ito, o atual programa de reforma administrativa do governo !ontinua, no entanto, a se utilizar de uma pol/ti!a des!entralizadora de poderes administrativos, agora !om uma nova t>ni!a, .ue "se faz a!ompanhar de um me!anismo espe!/fi!o de plane$amento e, espe!ialmente, de !ontrole de resultados efetivos"( :19; Kess Lorres )ereira K7nior, em !oment%rios ao !ontrato de gesto, ressalta o seu "prop&sito ainda enevoado", .ue pare!e ser o de delegar 9s ag-n!ias e'e!utivas :autar.uias e funda+es p7bli!as assim re!onhe!idas;, "o poder regulamentar e fis!alizat&rio do Estado sobre a e'e!uo da prestao de servios p7bli!os essen!iais, notadamente em atividades de infra* estrutura ou de e'er!/!io das profiss+es, desvin!ulando as autar.uias e funda+es e'e!utivas de laos fun!ionais e hier%r.ui!os !om o Estado"( Continuando, este #utor afirma tratar*se de !ampo nov/ssimo na e'peri-n!ia administrativa interna!ional, !onhe!ida !omo "regul%ti!a", da .ual de!orre a absteno !res!ente do Estado da e'e!uo, .ue delega ou entrega a ter!eiros, mantendo para si apenas a tarefa de fis!alizar e regular( :=C; Heria ento um !laro refle'o da "minimizao" do Estado( Es !ontratos de ?esto podem ser realizados !om entes da administrao p7bli!a indireta :autar.uias, funda+es, so!iedades de e!onomia mista e empresas p7bli!as:=1;;, &rgos da administrao p7bli!a direta e !om pessoas $ur/di!as de direito privado, .ualifi!adas !omo "organiza+es so!iais"( Entretanto, !omo $% es!lare!ido, o presente trabalho abordar% apenas aspe!tos atinentes aos !ontratos firmados entre a #dministrao )7bli!a e as "ag-n!ias e'e!utivas", nomem jurispelo .ual ingressam no !ontrato as primeiras referidas( 0a !on!epo de 6aria HIlvia Janella di )ietro, o ob$etivo desses !ontratos !on!eder maior autonomia a &rgos e entidades da #dministrao, permitindo a !onse!uo de metas a serem atingidas no prazo do !ontrato, o .ual dever% "prever um !ontrole de resultados .ue ir% orientar a #dministrao )7bli!a .uanto 9 !onveni-n!ia ou no de manter, res!indir ou alterar o !ontrato"( :==;

Es !ontratos inseridos nesta modalidade !ontratual, .uando firmados entre a #dministrao !entral e as empresas p7bli!as, t-m o ob$etivo de !ompatibilizar a atuao de tais entes !om os planos na!ionais, !ondizentes !om a pol/ti!a de governo( Essa maior autonomia tem !omo !ontrapartida a e'ig-n!ia da !onse!uo de metas previamente estabele!idas atravs do !ontrato, .ue ter% !omo !onte7do m/nimo a forma !omo a autonomia ser% e'er!ida, as metas a serem !umpridas pelo &rgo ou entidade no prazo estabele!ido no !ontrato e o !ontrole de resultado(

:& A+.NCIA) E;EC"TI*A) #o lado da pol/ti!a de privatizao das atividades e!on>mi!as do Estado, a #dministrao direta, atravs de dois modelos de autar.uias espe!iais, as #g-n!ias Reguladoras e as #g-n!ias E'e!utivas:=4;, inauguram a "autonomia opera!ional" em nosso Estado( Hobre essas 7ltimas nos o!uparemos nas pr&'imas linhas( )ara 1ran!is!o Caval!anti, a importao da figura da ag3ncia, demonstra !laramente a influ-n!ia dos modelos norte ameri!ano e ingl-s no perfil do novo modelo de #dministrao( 8e a!ordo !om o pr*!itado autor, Estados !omo a 1rana, ,t%lia e demais Estados da Europa o!idental, tambm v-m aderindo a esse instituto( :=@; Caio L%!ito, por sua vez, ap&s dis!orrer rapidamente sobre !ara!ter/sti!as do .ue !hama de "&rgos aut>nomos" no direito !omparado, ressalta .ue "o atual )lano 8iretor da Reforma brasileira no e'ibe, porm, submisso a .ual.uer destes paradigmas interna!ionais", possuindo !ara!ter/sti!as pr&prias( Em sua definio, "#g-n!ias E'e!utivas so &rgos internos .ue representam um pro!esso de des!on!entraoM so entes voltados para dentro da #dministrao"( :=A; # <ei 9(D@9, de =5 de maio de 199 , em seu artigo A estabele!e, para o )oder E'e!utivo federal, os re.uisitos a serem !umpridos pela autar.uia ou fundao, a fim de re!eber a .ualifi!ao de ag-n!ia e'e!utiva, por ato do )residente da Rep7bli!a( Ho re.uisitosM ter um plano estratgi!o de reestruturao e de desenvolvimento institu!ional, voltado para a melhoria da .ualidade da gesto e para a reduo de !ustos, $% !on!lu/do ou em andamento e ter !elebrado !ontrato de gesto !om o respe!tivo 6inistrio supervisor( 0o !ontrato firmado devero estar definidas "as metas a serem atingidas, a !ompatibilidade dos planos anuais !omo oramento da entidade, os meios ne!ess%rios 9 !onse!uo, as medidas legais e administrativas a serem adotadas para assegurar maior autonomia de gesto orament%ria, finan!eira e administrativa, as penalidades apli!%veis em !aso de des!umprimento das metas, as !ondi+es para reviso, renovao e res!iso, a vig-n!ia(" #p&s a firmao do !ontrato, o re!onhe!imento !omo ag-n!ia e'e!utiva se dar% por

8e!reto( :=D; Esta .ualifi!ao impli!a no re!onhe!imento de um regime <ur2dico es1ecial, .ue !onfere tratamento diferen!iado a fundao e a autar.uia, sobretudo .uanto 9 autonomia de gesto ( :=5;

=& NAT"RE>A 8"R-!ICA !

C NTRAT

!E +E)T$

=&1& BRE*E) C N)I!ERA#?E) 0os prim&rdios do s!ulo NN, havia uma grande difi!uldade em se admitir .ue a #dministrao pudesse realizar !ontratos !om o parti!ular, uma vez .ue o !ontrato pressupunha, na !on!epo !l%ssi!a, de direito privado, igualdade $ur/di!a entre as partes( 0a ,t%lia, !om #lessi e outros anti*!ontratualistas, em de!orr-n!ia dessa obrigatoriedade de igualdade, admitia*se .ue os !ontratos de direito p7bli!o poderiam ser firmados a1enas entre entidades 1@Alicas( := ; Em um momento posterior, firmou*se a possibilidade da realizao de !ontrato entre a #dministrao )7bli!a e parti!ulares, in!orporando*se a teoria de um !ontrato diferen!iado do modelo privado, !om regime $ur/di!o pr&prio:=9;, separando*se de pre!eitos tradi!ionais da teoria do !ontrato privado, !omo a igualdade entre as partes e a intangibilidade da vontade ini!ial das mesmas( 1oi !om essas linhas b%si!as .ue esse !ontrato difundiu*se na Europa o!idental !ontinental e pela #mri!a latina, in!lusive o 2rasil, permane!endo prati!amente inalterado at in/!io dos anos 5C :4C;( 0as 7ltimas d!adas, entretanto, fa!e ao !res!ente pro!esso de privatizao e des!entralizao .ue faz parte da atual pol/ti!a de governo, observamos !laramente o retorno da preo!upao !om os !ontratos de direito p7bli!o, .ue t-m traduzido a tend-n!ia atual 9 diminuio da potestade estatal, !om abrandamento de suas regras r/gidas e a !on!esso de uma maior autonomia a suas entidades e &rgos, .ue passam a desempenhar suas atribui+es !om maior desenvoltura( #o lado dessa pol/ti!a, a multipli!idade de de!is+es .ue devem ser tomadas pela #dministrao nos dias atuais, imp+e a "harmonizao pa!tuada" da ao p7bli!a, e'posta e defendida por 6assimo Hevero ?iannini( :41; )ara a !onse!uo de tais ob$etivos, os modelos !ontratuais estabele!idos esto vivendo mudanas, ao mesmo tempo em .ue vem sendo !riadas novas figuras( # teoria !l%ssi!a vem se deparando !om o surgimento de atua+es administrativas instrumentalizadas por m&dulos de!orrentes de acordo4 consenso e 1arceria, a e'emplo do !ontrato de gesto( Esse novo instituto tem sus!itado v%rias d7vidas, sobretudo no .ue diz respeito a sua natureza $ur/di!a, fa!e as pe!uliaridades do seu regime $ur/di!o, !ertamente de natureza espe!ial, um tanto h/brido, mutante !omo o momento hist&ri!o no .ual se insere( 0as per.uiri+es a !er!a da natureza $ur/di!a do "!ontrato" de gesto, ob$eto de debate

entre doutrinadores e estudiosos do tema, vem a tona de imediato, a seguinte indagaoM ser% o !ontrato de gesto realmente um !ontratoO Em sendo !ontrato, a .ue regime $ur/di!o en!ontra*se submetidoO Es re!entes trabalhos aos .uais tivemos a!esso, !ont-m diversas !r/ti!as ao instituto, sobretudo no .ue diz respeito a sua natureza !ontratual, !onforme veremos adiante( =&%& , )ICI NA(ENT ) ! "TRINBRI ) Contra a natureza !ontratual do !ontrato de gesto, 6aria HIlvia di )ietro argumenta .ue, difi!ilmente, estaro presentes as !ara!ter/sti!as t/pi!as de um !ontrato, .uando firmados entre &rgos da #dministrao direta, tendo em vista no serem estes, dotados de 1ersonalidade <ur2dica, atuando apenas em nome da pessoa $ur/di!a em .ue esto integrados( Lais !ontratos, na realidade, seriam firmados entre representantes da mesma pessoa $ur/di!a( #rgumenta .ue no h% .ue se falar em o1osio de interesses entre essas pessoas, de modo a estarmos diante, nesses !asos, de "termos de com1romissos" assumidos pelos dirigentes dos &rgos( # pr*!itada autora desenvolve ra!io!/nio semelhante !om relao aos !ontratos firmados entre o )oder )7bli!o e entidades da #dministrao ,ndireta, ressaltando .ue tambm entre esses, no poderia haver a e'ist-n!ia de interesses opostos e !ontradit&rios, "uma das !ara!ter/sti!as presentes nos !ontratos em geral"( #!redita .ue esses !ontratos se assemelhariam muito mais a con03nios( :4=; #li!e ?onzalez 2orges ressalta o fato de .ue todo o !on$unto do nosso ordenamento $ur/di!o*!onstitu!ional, entende .ue o !ontrato pressup+e um "a!ordo de vontades ditadas por interesses o1ostos e rec21rocos":grifos nossos;, o .ue !on!eitualmente no poderia o!orrer entre a #dministrao direta e suas entidades e &rgos ou entre esses( #firma, entretanto, .ue atravs da leitura do dispositivo !onstitu!ional, identifi!a*se as !ara!ter/sti!as do !ontrato de gesto ou do acordo-1rograma, termo pelo .ual tambm !onhe!ido( )ara esta #utora, o !ontrato de gesto no .ue diz respeito 9s entidades p7bli!as des!entralizadas, dever% ser entendido !omo "uma forma espe!ial, mais ampliada, do velho !ontrole administrativo .ue se !hama su1er0iso ministerial, previsto no 8e!(*<ei =CC/D5, em seus arts( 19 e =D"( K% !om relao aos &rgos da administrao direta, a!redita .ue poss/vel a !ompreenso do dispositivo da Emenda, se os entendermos !omo os antigos "&rgos aut>nomos da administrao !entralizada" .ue, segundo ela, sempre tiveram maior fle'ibilidade e autonomia de atuao( Ressalta .ue, nesse !aso, seria ainda mais dif/!il re!onhe!er*se a e'ist-n!ia de um !ontrato, posto no serem dotados de personalidade $ur/di!a( :44; Feraldo ?ar!ia Gitta, em uma !r/ti!a mais severa, no 9 natureza !ontratual em si, mas a impropriedade de sua utilizao, ressalta .ue a !on!esso de maior autonomia aos &rgos e entidades da administrao por meio de !ontrato, no reflete o prin!/pio da legalidade .ue lastreia todo o agir da #dministrao, alertando para o fato de .ue "!om isso estar/amos possibilitando !aminho tortuoso da modifi!ao da !ompet-n!ia geren!ial, orament%ria e

finan!eira por meio de instrumento $ur/di!o diferente da <ei"( Este #utor, tambm .uestiona a possibilidade de e'istir !ontrato entre o poder p7bli!o e seus administradores, uma vez .ue os &rgos p7bli!os so apenas !entros de !ompet-n!ia, sem 1ersonalidade <ur2dica( Ressalta ainda .ue a hierar.uia e'istente na #dministrao )7bli!a bastaria para a !onse!uo do interesse p7bli!o, baseado na lei( #!usa o 3 do art( 45, .ue introduz a figura do !ontrato, de "abrir uma e'!eo !onstitu!ional ao prin!/pio da legalidade"( Entretanto, lembra .ue o dispositivo !onstitu!ional dever% ser interpretado de forma sist-mi!a, de modo .ue todos os demais dispositivos reguladores devero ser observados na realizao do !ontrato( :4@; )ara 8iogo de 1igueiredo 6oreira 0eto, a denominao "!ontrato" no "feliz", uma vez .ue no e'istem presta+es re!/pro!as nem interesses antagCnicosa serem opostos .ue pudessem !ara!terizar um !ontrato( )ara ele, trata*se apenas de "um simples a!ordo, em .ue se programa uma atuao !on$unta, visando a id-nti!os resultados de interesse !omum(" 8efende o uso da denominao "acordos de 1rogramas" , .ue seriam os pa!tos em .ue dois ou mais su$eitos p7bli!os, disporiam sobre regras de atribuio de poder( :4A; 0este ponto, torna*se oportuno lembrar .ue o sistema para a !onfigurao do !ontrato o numerus apertus, o .ue pres!inde do seu a$ustamento a tipos prefi'ados, diferentemente da tipi!idade romana, .ue impunha o sistema numerus clausus, isto , a prvia fi'ao das figuras !ontratuais( 8essa forma, o vigente sistema !onverte o !ontrato em figura geral ou !ategoria genri!a, !u$a abrang-n!ia se demar!a pelos pr&prios elementos .ue o !onfiguram, :4D; de modo .ue a aus-n!ia no !ontrato de gesto, de um dos pressupostos !ontratuais !l%ssi!os :ou a mais de um;, no o retira da !ategoria( =&:& N )) ) C (ENTBRI ) )odemos observar .ue na opinio de tr-s #utores a!ima !omentados, a falta de ca1acidade <ur2dica dos &rgos da #dministrao )7bli!a, !onstitui*se em um forte entrave a a!eitao da natureza !ontratual do !ontrato de gesto, .uando firmados !om estes "!entros de !ompet-n!ia", se$a pela pr&pria aus-n!ia do re.uisito:45;, se$a em sua de!orr-n!ia, posto .ue impli!a na identidade entre os !ontratantes :mesma pessoa $ur/di!a;, o .ue torna imposs/vel a o1osio de interesses( Esta 7ltima afirmao tambm se estende 9s entidades da #dministrao indireta !ontratantes( Puanto aos aspe!tos a!ima sus!itados, lembramos o .ue $% foi e'austivamente afirmado a !er!a das signifi!ativas altera+es pol/ti!as e so!iais .ue estamos a atravessar( )ara ade.uarem*se a esse momento, os modelos !ontratuais estabele!idos v-m passando por signifi!ativas mudanas, notadas entre os es!ritores, em debate interna!ional( 8e a!ordo !om Lhomas Qilhelmsson, !in!o so as !ara!ter/sti!as essen!iais dessas mudanas, dentre as .uais a alterao do antagonismo, presente no direito !ontratual tradi!ional, .ue se transmuda para a "co-o1eraoD entre as partes( 8essa forma, o !ontrato visto mais !omo "forma e ferramenta de !ooperao, !omo o ob$etivo de atingir resultados de

a!ordo !om os prop&sitos do !ontrato(" :4 ; Em paralelo, a e'ig-n!ia de !apa!idade para a firmao do !ontrato, $% vem sendo mitigada ao longo do tempo, em de!orr-n!ia da pr&pria realidade so!ial( E menor .ue !ompra revistas nas ban!as de $ornais, no obstante a sua in!apa!idade, realiza contrato de !ompra e venda, o mesmo o!orrendo !om relao ao dbil*mental .ue, ao ad.uirir uma passagem de >nibus, realiza contrato de transporte( Heriam os "!ontratos de fato"( #o mesmo tempo, os !ontratos .uando firmados entre &rgos, ou entre esses e a #dministrao direta, so feitos nas 1essoas de seus dirigentes, esses dotados de personalidade $ur/di!a, .ue se obrigam a !umprir metas em tro!a de maior autonomia( #!reditamos .ue a difi!uldade desses !ontratos en!ontra*se no em sua natureza !ontratual, posto .ue de !ontrato se trata, mas na dimenso da responsabilidade .ue imputada a esses dirigentes( 0o se trata de outra forma de !ontrole ministerial, !omo afirmam alguns, posto .ue o !ontrole no pressup+e nenhuma !ontraprestao ao !umprimento das metas pr* estabele!idas( R !ara!ter/sti!a fundamental do !ontrato de gesto a !on!esso de maior autonomia 9 entidade ou &rgo !ontratante, .ue passa a agir de forma mais independente, !ontemplada por tratamento diferen!iado !om relao ao !umprimento de alguns normas de direito administrativo, o .ue de forma alguma se apli!a ao !ontrole( #lm do mais, esse !ontrato poder% ser alterado ou res!indido pela #dministrao )7bli!a, em funo do resultado obtido( Heguindo as linhas mestras traadas por Edete 6edauar, os !ontratos administrativos !l%ssi!os !omo os novos tipos !ontratuais, en.uadram*se num " mEdulo contratual", .ue se torna poss/vel 9 medida .ue dei'amos de lado a !on!epo restrita de !ontrato vigente no s!ulo N,N, para retomar a idia vigente na ?r!ia !l%ssi!a e no 8ireito Romano mais antigo, baseados no !ontrato !omo "intercFmAio de Aens e 1resta7es", regido pelo direito( Esta #utora afirma .ue, na doutrina, esse o entendimento do !hileno Hoto Sloss, dos fran!eses )rosper Qeil e Ren Chapus, dos italianos ?iannini e 1errara, .ue atribuem natureza !ontratual a esses novos tipos de a$ustes os .uais, entretanto, no seriam entendidos !omo tais, pelas !on!ep+es dominantes no s!ulo NN( 8essa forma, en!ontramos atualmente, no plano da #dministrao os !ontratos administrativos clGssicos, regidos inteiramente pelo !ireito ,@Alico, os !ontratos regidos 1arcialmente pelo !ireito ,ri0ado e as no0as /iguras contratuais, de!orrentes do !onsenso, do a!ordo, !ooperao e par!eria entre &rgos e entidades estatais, !omo novos tipos de a$uste, !om moldes .ue no se en.uadram nem ao padro !l%ssi!o, nem ao padro te&ri!o do s!ulo N,N( :49;,apresentando um regime $ur/di!o essen!ialmente p7bli!o, mas diferente do regime apli!ado aos !ontratos tradi!ionais( 0essa 7ltima !ategoria esto in!lu/dos os !ontratos de gesto(

H - C NC5")?E) # "Re/orma Administrati0a", !omo fi!ou !onhe!ida a Emenda n19/98, veio instrumentalizar algumas das mudanas .ue h% muito $% se faziam ne!ess%rias no !aminho da modernizao da #dministrao, atravs da atenuao da rigidez de tratamento a .ue se en!ontrava tradi!ionalmente submetida, viabilizando a !on!esso de maior autonomia aos seus entes e &rgos, em tro!a do !umprimento de diretrizes e metas pr*fi'adas( # insero do !ontrato de gesto no te'to da atual Carta 6agna4 atravs da Emenda n 19/9 :art( 45, 3 ;, veio forne!er respaldo !onstitu!ional aos !ontratos dessa natureza .ue vinham sendo firmados entre o )oder )7bli!o e as autar.uias e funda+es p7bli!as atravs de de!retos in!onstitu!ionais, ao mesmo tempo em .ue possibilitou a firmao desses a$ustes tambm entre o ?overno !entral e &rgos da #dministrao direta( He, por um lado, a Reforma representa mais um passo em direo 9 !on!retizao do pro!esso de des!entralizao e privatizao pretendidas pela atual pol/ti!a e!on>mi!a do ?overno, por outro traz reais avanos, !omo a !onstitu!ionalizao do " 1rinc21io da e/ici3ncia" .ue, apesar de referir*se espe!ifi!amente 9 #dministrao )7bli!a, reper!ute na ordem $ur/di!a, !omo um todo( E !ontrato de gesto, !omo instituto novo em nosso ordenamento, vem despertando amplos debates entre doutrinadores e $uristas, sobretudo no .ue diz respeito a sua natureza $ur/di!a( Hobre este aspe!to, no .ue tange a sua !ondio "!ontratual", as prin!ipais !r/ti!as .ue lhe vem sendo opostas dizem respeito 9/alta de ca1acidade <ur2dica dos &rgos, e'igida para serem partes em um !ontrato e a aus3ncia de antagonismo nos interesses dos !ontratantes, pontos fundamentais para a !on!epo tradicional d o !ontrato( Com relao a esta problem%ti!a, seguimos de perto os ensinamentos de Edete 6edauar, !omentados durante o te'to, para .uem tanto os !ontratos administrativos !l%ssi!os !omo os novos tipos !ontratuais en.uadram*se no "m&dulo !ontratual", 9 medida em .ue retomamos a idia de !ontrato, !omo inter!Bmbio de bens e presta+es, regidos pelo direito, vigente na ?r!ia !l%ssi!a e no 8ireito Romano( Esse retorno traduz a atual tend-n!ia interna!ionalmente observada, da !riao de novos tipos !ontratuais, nos .uais o rigorismo dos elementos !l%ssi!os, tais !omo a e'ig-n!ia de !apa!idade para !ontratar e a oposio de interesses, no en!ontram mais lugar, ao mesmo tempo em .ue a rigidez das normas administrativas vem sendo atenuada em favor de a$ustes baseados em a!ordos e na !ooperao, na !onse!uo de um interesse !omum(