Rodrguez Pea 557, 2 F3. Buenos Aires.

Argentina
Telefax : (54-11) 4371-5136 o 4371-9079. Email : ciepp@ciepp.org.ar. Web : ciepp.org.ar








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2


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Rubn M. Lo vuolo
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#*"-.# . ,. /"3"/*# )* ")-'$'(0.2
3"(" *#$"( #"4'*,). 5" 1+'*,*# #.-.#"
(1uan 1os 3aer, 6*#3.,#.)


Uesde el lanzamiento del llamado Programa de lngreso 3ooial oon 1rabajo" (oonooido
oomo 7(8*,$'," 9("4":"") se suoeden las oontroversias publioas en torno al mismo. Ln
partioular, el programa es fuertemente ouestionado por la disoreoionalidad aplioada en la
distribuoion de sus benefioios y su oonsiguiente uso oomo instrumento para oonseguir lealtades
politioo-partidarias. Lstas praotioas dan lugar a aooiones direotas de movilizaoion por parte de
grupos sooiales organizados y a reolamos de distintas agrupaoiones politioas y sooiales.
3i bien este problema es relevante, oentrar toda la observaoion de su funoionamiento en
la disoreoionalidad aplioada en la distribuoion de benefioios puede diluir el analisis de otras
ouestiones operativas. Ln partioular, no pareoe ouestionarse oon el mismo nfasis la estrategia
que el programa oorporiza en relaoion oon los aouoiantes problemas sooiales del pais. Uioho de
otro modo, pareoiera las reglas operativas y el tipo de vision que oorporiza el programa no son
ouestionadas oomo el uso politioo que haoen del mismo los funoionarios de turno.
Lsa forma de abordar el problema no me pareoe la mas adeouada. Por el oontrario, las
reglas operativas del programa oorporizan un modo de regulaoion de la ouestion sooial en el pais
que haoe tiempo viene demostrando ser inadeouado e inefioaz. u quiero signifioar oon modo
de regulaoion de la ouestion sooial"? La nooion de ouestion sooial" la utilizo en el sentido ya
olasioo de Robert Castel: ;+," "3.(<" =+,)"-*,$"0 #.4(* 0" /+"0 +," #./'*)") *>3*('-*,$" *0
*,'8-" )* #+ /.?*#'@, 5 $("$" )* /.,:+("( *0 ('*#8. )* #+ =("/$+("A B" /+*#$'@, #./'"0 *# +,
)*#"=<. 1+* ',$*((.8"2 1+* 3.,* *, $*0" )* :+'/'. 0" /"3"/')") )* +," #./'*)") C0. 1+* *,

!
Economista. Investigador Principal del Centro Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas (Ciepp).



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3
$D(-',.# 3.0<$'/.# 00"-"-.# +," ,"/'@,E )* *>'#$'( *, $",$. /.,:+,$. 0'8"). 3.( (*0"/'.,*# )*
',$*()*3*,)*,/'";
F
.
3e trataria de una aporia" en tanto enoierra una difioultad logioa insuperable que, en
este oaso, remite a las oontradiooiones propias del modo de organizaoion de las sooiedades
modernas donde lo sooial" es el espaoio de mediaoion entre la organizaoion del sistema politioo
y la del sistema eoonomioo. Las relaoiones propias de lo sooial enouentran su propia identidad
alli donde se juega el desafio de mantener a la sooiedad funoionando oomo un todo
2
. La ouestion
sooial no es ninguna novedad en las sooiedades oontemporaneas oomo problematizaoion", sino
que a lo largo del tiempo va adoptando formas diferentes de expresion.
Como hemos analizado mas ampliamente en otros trabajos, la idea de modo de
regulaoion de la ouestion sooial remite a un agente espeoifioo: el Lstado
3
. emos oalifioado oomo
estatioo" al modo de regulaoion de la ouestion sooial que se viene oonsolidando en el pais desde
haoe varias doadas. Lsta oalifioaoion indioa que su objetivo no es la erradioaoion de las
expresiones mas aouoiantes (pobreza, desempleo, lazos preoarios en materia laboral y relaoional,
eto.), sino administrar estos problemas de forma tal de no alterar el funoionamiento oonsiderado
oorreoto y normal de la sooiedad y la eoonomia. Ls un modo de gestion que realiza el Lstado de
la ouestion sooial oon el objetivo prinoipal de subordinar la atenoion de los problemas sooiales a
la administraoion general del gobierno.
Lse modo estatioo de regulaoion de la ouestion sooial en el pais se oonforma en base a
dos visiones paradigmatioas del problema. Por un lado, la vision modernista-teonooratioa"
entiende que las personas afeotadas por el desempleo, la pobreza y la marginalidad padeoen
una suerte de enfermedad que hay que tratar oon remedios espeoiales para evitar que no infeote
al ouerpo sooial sano. Lstos remedios se expresan en multiples y diversos programas que
pretenden promover las potenoiales" oapaoidades de esas personas oomo trabajadores y
produotores, obligandolas a emplearse en ooupaoiones seleooionadas por el Lstado, esta seria
una espeoie de sala de espera transitoria hasta que el oreoimiento eoonomioo y el meroado
laboral est en oondioiones de emplearlas de manera normal. Lsta vision se oombina oon otra de
oaraoter asistenoial-represivo" que inoorpora a los programas elementos de asistenoia solidaria,
reeduoaoion y sanoion oon dos objetivos oomplementarios: i) evitar el peligro de disrupoion sooial
que representa la marginalidad, ii) disoriminar entre los malos" que no aoeptan subordinarse a
este modo de regulaoion y los buenos" que si lo haoen.

1
Castel (1995), 18. Discutimos este tema en Lo Vuolo et al (1999), Captulo VII.
2
Para una discusin de la especificidad del mbito de lo social en relacin con el Estado, ver tambin Lautier
(1995).
3
Ver Lo Vuolo et al (1999), especialmente Captulo IV.



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4
Pese a que sus defensores pretenden que el programa 7(8*,$'," 9("4":" es novedoso en
relaoion oon otros programas ya ensayados e inoluso vigentes, su estruoturaoion oomparte estas
dos visiones. 3u partioularidad es que obliga a los benefioiarios a auto-organizarse" en ouadrillas
llamadas oooperativas de trabajo" para la realizaoion de obras y servioios publioos estableoidas
por el Lstado. Para los diseadores y ejeoutores del 7(8*,$'," 9("4":", sus reglas operativas
garantizarian la obtenoion de multiples objetivos que inoluyen la reouperaoion de la llamada
dignidad del trabajo", la promooion del esfuerzo ooleotivo y no meramente individual en el
trabajo, la oooperaoion y solidaridad entre los afeotados. Lstos mritos derivarian en la
promooion de la familia y el ambito looal.
Ln lo que sigue voy a ouestionar la oonsistenoia entre los objetivos busoados y las reglas
operativas del programa. A mi juioio, las inoonsistenoias deteotadas indioan que se trata de otro
programa asistenoial de empleo que oorporiza el modo estatioo de regulaoion de la ouestion
sooial que haoe tiempo se viene oonsolidando en el pais. Ln trminos metodologioos, aqui
tambin se observa lo que ensea el pensamiento oomplejo: *0 $.). *#$G *, 0" 3"($* 1+* *#$G
*, *0 $.)."
4
. Asi, el analisis del programa 7(8*,$'," 9("4":" no es relevante por su potenoial
impaoto frente a los problemas sooiales del pais, oomo pretenden sus defensores ni tampooo en
oorroborar su uso para fines de olientelismo politioo, oomo pretenden sus detraotores. Lo
relevante es probar que el programa expresa la oontinuidad de un modo estatioo de regulaoion
de la ouestion sooial que oomparten tanto defensores oomo muohos de sus detraotores.
Para ello, lo que oorresponde es mostrar el modo en que las sealadas visiones
paradigmatioas estan presentes en el diseo del programa. Luego indioar oomo los valores
alternativos" que el mismo dioe promover, no se oorresponden oon las reglas operativas de su
diseo.
Ln la realizaoion de esa tarea, de inioio oaben las reiteradas pero insoslayables
referenoias a los problemas derivados del preoario sistema de informaoion publioa del Lstado
argentino. La informaoion disponible oon respeoto al diseo y funoionamiento del programa
7(8*,$'," 9("4":" es esoasa, impreoisa y difioulta enormemente la evaluaoion tonioa de su
diseo. Uadas las restriooiones de informaoion y el esoaso tiempo desde el lanzamiento del
programa, para los propositos sealados solo queda observar los instrumentos normativos y los
fundamentos disoursivos del programa. Lsto es, el modo en que se justifioa la oreaoion del
programa y las reglas operativas que propone poner en aooion para obtener los objetivos
pretendidos
5
.


4
Morin (1998), 108.
5
Especialmente si se toma en consideracin las formas de evaluacin de programas de este tipo que
desarrollamos en Lo Vuolo et al (1999), 185-198.



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5

1. Ll programa 7(8*,$'," 9("4":" oomo programa asistenoial de empleo forzado
Ln la Resoluoion del Ministerio de Uesarrollo 3ooial que estableoe el programa (3182 del
6 de agosto de 2009) se justifioa su oreaoion en la busqueda del siguiente objetivo llamado
prinoipal": 0" 3(.-./'@, )*0 )*#"((.00. */.,@-'/. 5 0" ',/0+#'@, #./'"02 8*,*(",). 3+*#$.# )*
$("4":. 8*,+',.2 /., '8+"0)") )* .3.($+,')")*#2 =+,)"). *, *0 $("4":. .(8",'H"). 5 /.-+,'$"('.2
',/*,$'&",). * '-3+0#",). 0" =.(-"/'@, )* .(8",'H"/'.,*# #./'"0*# )* $("4":").(*#2 1+'*,*#
$*,)(G, " #+ /"(8. *0 )*#"((.00. )* 0"# "//'.,*# *,+,/'")"# 3(*/*)*,$*-*,$*I. Como objetivo
',)'(*/$.", se seala que J*0 $("4":. 8*,*("). (*)+,)"(G *, *0 )*#"((.00. * ',/(*-*,$. )* 0"
/"0')") )* &')" )* 0.# #*/$.(*# -G# &+0,*("40*#2 " $("&D# )*0 "3.5. " 0"# /.-+,')")*# -G#
)*#3(.$*8')"#".
Como puede observarse, estos objetivos son muy generales y difusos, pretendiendo
abaroar multiples dimensiones. No es un buen oomienzo. Las evaluaoiones sobre programas
sooiales fooalizados oomo el 7(8*,$'," 9("4":" ooinoiden en reoomendar que los objetivos sean
preoisos y que su ambito de aplioaoion est olaramente delimitado porque de lo oontrario se
atenta oontra la efioaoia y la equidad del programa.
Ll esfuerzo del Ministerio de Uesarrollo 3ooial (MU3) por aolarar un pooo mas estas
generalidades no es muy exitoso. Con la difusion de una suerte de K+<" ',=.(-"$'&"I para
potenoiales benefioiarios del programa
6
se indioa: L#$* 3(.8("-" *# +," )*/'#'@, 3.0<$'/" )*0
K.4'*(,.2 1+* $'*,* /.-. .4:*$'&. 0" /(*"/'@, )* 3+*#$.# )* $("4":.2 0" /"3"/'$"/'@, 5 3(.-./'@,
)* 0" .(8",'H"/'@, /..3*("$'&"A 7)*-G# )* 8*,*("( ',8(*#.# 3"(" ="-'0'"# &+0,*("40*#2 4+#/"
-*:.("( 0"# /.,)'/'.,*# #./'"0*# 5 0" /"0')") )* &')" *, 0.# 4"(('.# -G# 3.#$*(8").#IA Lsta
deoision politioa del gobierno (hay otro tipo de deoisiones?), se haria efeotiva graoias a que el
MU3 estableoeria oonvenios oon J0.# L,$*# L:*/+$.(*# C-+,'/'3'.#2 3(.&',/'"#2 =*)*("/'.,*# 5M.
-+$+"0*#2 " $("&D# )*0 NO7LPE
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2 3"(" *0 =',",/'"-'*,$. )* .4("# )* ',=("*#$(+/$+(" +(4"," 0./"0 5
/.-+,'$"('"R #",*"-'*,$. 5 -*:.("-'*,$. )* 0.# *#3"/'.# &*()*# 5 ?"4'$"/'.,"0 5 3.0.# )*
"4"#$*/'-'*,$. )* ',#+-.# 3(.3'.#".
Ln lo operativo, quienes fueran elegidos para partioipar del programa deben trabajar en
las llamadas oooperativas que el mismo reoonooe, promueve y organiza. u son esas
oooperativas? 3e define asi a 0" +,'@, &.0+,$"('" )* +, 8(+3. )* 3*(#.,"# 3"(" $("4":"( *,
=.(-" /.,:+,$" 5 "#< ?"/*( =(*,$* " #+# ,*/*#')")*# 5 "#3'("/'.,*# */.,@-'/"#2 #./'"0*# 5
/+0$+("0*#A L#$* -.). )* =+,/'.,"-'*,$. =.-*,$" 0" #.0')"(')") *,$(* 0.# $("4":").(*# 5 8*,*("

6
Ver http://www.desarrollosocial.gov.ar/planes/AT/
7
El INAES es el Instituto Nacional de Asociativismo y Economa Social. Este organismo depende del Ministerio
de Desarrollo Social y se presenta como ejerciendo las funciones que le competen al Estado en materia de
promocin, desarrollo y control de la accin cooperativa y mutual.



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6
(*0"/'.,*# #./'"0*# -G# ?.('H.,$"0*#"A Lspeoifioamente, 0"# /..3*("$'&"# )* $("4":. #., +,"
=.(-" )* 3"($'/'3"/'@, #./'"0 *, 0" /+"0 #* 3('&'0*8'" *0 $("4":. /.0*/$'&. 3.( #.4(* *0 *#=+*(H.
',)'&')+"0A S(.-.&*( *#$.# *#3"/'.# )* .(8",'H"/'@, *, 0" /.-+,')") *# +, -.). )* *-3*H"( "
8*,*("( "+$.,.-<" 5 .(8",'H"/'@, 3.3+0"(".
Para los organizadores del programa 7(8*,$'," 9("4":", estas reglas operativas indioan
que el mismo: ,. *# /.-3"("40* " +, 30", )* ',8(*#.#2 /.-. *0 S0", T*=*# )* U.8"(A 9"-3./.
)*4* /.,#')*("(#* /.-. +, 30", )* .4("# 3V40'/"#". La razon? Aparentemente, porque el
.4:*$'&. /.-V, )* 0"# "//'.,*# "00< *:*(/'$")"# *# (*/+3*("( 0" )'8,')") )*0 $("4":. 3"(" 0"
3(.-./'@, )* 0"# ="-'0'"#".
Lamentablemente, en ningun lugar se enouentra una definioion de lo que se entiende por
dignidad del trabajo" ni por promooion de las familias", oomo tampooo una justifioaoion de por
qu los otros programas oitados (u otros) no busoan o logran ese objetivo. Lsto seria muy util,
porque a la vista de oualquier observador atento el 7(8*,$'," 9("4":" oomparte muohos rasgos
de programas oomo el 1efes y 1efas de ogar Uesooupados o el llamado Manos a la 0bra
8
. Ls
evidente que otros programas tambin tienen en ouenta la situaoion del empleo y de la familia
(oomo el 1efes y 1efas de ogar Uesooupados), o inoluyen oomponentes vinoulado oon el apoyo a
grupos voluntarios" de personas que desarrollaran un emprendimiento produotivo de baja
esoala (oomo el Manos a la 0bra) o busoan orientar oiertos roles familiares de las personas
(oomo el Programa lamilias por la lnolusion 3ooial)
9
. lnoluso si se supone que el 7(8*,$',"
9("4":" es diferente a todos los otros programas, oabria preguntarse si se oomplementa o es
oontradiotorio oon los mismos.
1ampooo en los fundamentos del programa 7(8*,$'," 9("4":" se aolara de qu modo se
pretende vinoular, de manera positiva y virtuosa, el empleo que se ofreoe, la organizaoion en
oooperativas y la promooion de la familia. Aoaso se supone que el espiritu oooperativo que se
dioe fomentar fortaleoe valores y oomportamientos positivos para la familia? u tipo de familia
es el que se tiene en mente? 3eran evaluados los oomportamientos familiares de los
benefioiarios potenoiales y efeotivos? Lstos y otros interrogantes no quedan resueltos al revisar
las reglas planteadas para seleooionar benefioiarios y organizar las llamadas oooperativas de
trabajo.




8
Ver Rodrguez Enrquez y Reyes (2006).
9
Ver Zaga Szenquer (2009).



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7
1.1. Los potenoiales benefioiarios
Ll programa 7(8*,$'," 9("4":" estaria destinado a personas #', ',8(*#.# =.(-"0*# *, *0
8(+3. ="-'0'"(2 ,' 3(*#$"/'.,*# )* 3*,#'.,*#2 :+4'0"/'.,*# ,"/'.,"0*#2 ,' .$(.# 30",*# #./'"0*# "
*>/*3/'@, )*0 3(.8("-" )* P*8+(')") 70'-*,$"('"". Ue este enunoiado, el programa podria
oonsiderarse oomo fooalizado segun fuentes" y no niveles" de ingresos. Pero esta oonolusion
abre otros interrogantes. Por ejemplo, el inoipiente programa de Asignaoion por ijo tiene la
misma exigenoia de no peroibir otros planes sooiales
10
. 3ignifioa que los que oobren esa
asignaoion no pueden partioipar del 7(8*,$'," 9("4":" o deben renunoiar a ella? 0 es al revs?
0 aoaso oourre que la Asignaoion por ijo no se oonsidera un plan o programa sooial?
3uponiendo que ese benefioio se oonsidere un ingreso formal dirigido a trabajadores informales,
oomo se oonjuga oon el 7(8*,$'," 9("4":" que se dirige a personas sin ingresos formales"?
Cuando se habla de exoluir a los benefioiarios de otros planes sooiales se oonsidera a los de
nivel naoional o a todas las jurisdiooiones? 3e refiere a las personas que se benefioian
direotamente del 7(8*,$'," 9("4":" o a todos los miembros del grupo familiar? Ln ese oaso,
qu inoluye el grupo familiar oonsiderado?
Las impreoisiones anteriores no se esolareoen ouando el MU3 explioa el modo en que se
realiza la seleooion de benefioiarios. 3egun se dioe, la misma no es arbitraria sino que se
oonsideran oiertos oriterios .4:*$'&.#" que surgirian de ponderar tres faotores: el poroentaje de
NBl de oada distrito, la tasa de desooupaoion (ambos datos supuestamente oorresponderian a
los dos primeros trimestres de 2009) y la oapaoidad de gestion del Lnte Ljeoutor, de aouerdo a la
evaluaoion de los Centros de Referenoia del Ministerio de Uesarrollo 3ooial
11
y el lNAL3, segun
oorresponda. Ln base a estos oriterios, se oonstruyeron unos distribuidores" de los benefioios
del programa 7(8*,$'," 9("4":".
Ll siguiente enunoiado se presenta oomo fundamento de la estrategia metodologioa"
aplioada para la oonstruooion de esos distribuidores: L#$" *#$("$*8'" -*$.).0@8'/" 3"($* )*0
(*/.,./'-'*,$. )* 1+* ,. *>'#$* +, 3(./*#. +,'=.(-* )* "30'/"/'@,2 #',. 3(',/'3'.# 1+* #*
")*/+", " /")" (*"0')") /.,/(*$"2 3.( 0. /+"0 #* "/*3$" 0" =0*>'4'0')") -*$.).0@8'/" *, 0"
*#/.8*,/'" )* 0"# -.)"0')")*#2 $D/,'/"# * ',#$(+-*,$.# 5 3*(-'$* 0" $('",8+0"/'@, )* 0.#
-'#-.# *, +, 3(./*#. )'"0D/$'/. )* /.,#$(+//'@, 5 (*$(."0'-*,$"/'@, *, 0" "//'@,". 3i lo que se
pretende es esolareoer una estrategia metodologioa, oon enunoiados oriptioos oomo este se
oonsigue el efeoto oontrario. Peor aun, lo unioo que se entiende es que los oriterios de seleooion
son muy flexibles.

10
Ver Lo Vuolo (2009).
11
Los Centros de Referencia del MDS seran algo as como las delegaciones del mismo en las Provincias, cuya
funcin es articular las diferentes acciones y programas.



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8
Ln la praotioa, pareoiera que esa flexibilidad se aplioo al analisis de oiertos datos duros"
en base a los ouales se aplioaron ponderadores para asignar una determinada oantidad de
puestos de trabajo" a oada distrito seleooionado
12
. Ln la praotioa, se estableoio una prioridad
geografioa de forma tal que en la etapa inioial" (que no se sabe ouanto dura ni de que depende
exaotamente), la oobertura abaroaria a aproximadamente a 100.000 titulares de los distritos que
se oonsideran -G# *>/0+').# )* H.,"# "0*)"W"# )*0 /.,+(4",. 4.,"*(*,#*". La oobertura se
iria inorementando progresivamente segun los distritos del pais que se vayan inoorporando al
Programa (sin que se explique el oamino para esa inoorporaoion).
eoha esta seleooion, los aspirantes de los distritos seleooionados deben pasar muohos
filtros" para ser elegidos oomo benefioiarios efeotivos. Para ello, )*4*, 3('-*(. ',#/('4'(#* 5
0+*8. #*( #*0*//'.,").# 3"(" =.(-"( 3"($* )* /..3*("$'&"#" integradas oomo minimo por 60
personas. La oantidad de oooperativas (y por lo tanto de oooperativistas benefioiarios) tambin es
limitada oon oriterios osouros, porque depende de la )'#3.,'4'0')") )* .4("# " (*"0'H"(#*".
asta aqui, pareoiera que el programa 7(8*,$'," 9("4":" busoa fooalizar por lugar de
residenoia y por fuente de ingresos oon oriterios flexibles. Asi, ofreoe un benefioio a oambio de
empleo para algunas personas oon oaraoteristioas pooo preoisas que deben residir en lugares no
espeoifioados del todo. A oambio, exige que esas personas, ouyo numero tambin es inoierto, se
insoriban en organizaoiones que se denominan oooperativas de trabajo".
Ue este modo, no hay forma de identifioar oaraoteristioas universales que oonfiguren algo
pareoido a un dereoho" de las personas a reoibir los benefioios del programa, oonsolidandose
una oaraoteristioa del modo estatioo de regulaoion de la ouestion sooial, las politioas sooiales no
estan organizadas ni funoionan por una logioa de dereohos. Por el oontrario, se oonsolida asi lo
que otros autores han identifioado oomo una 0@8'/" ',&*(#" )* 4*,*='/'.# "#'#$*,/'"0*#2 /., +,
"0$. 8("). )* )'#/(*/'.,"0')") *, #+ .$.(8"-'*,$. 5M. (*-./'@,R 3.( 0. 1+* *#$* /"-3. )* 0"
")-','#$("/'.,*# 3V40'/"# ?" 1+*)"). $(")'/'.,"0-*,$* (*#*(&"). " 0" )'#/(*/'.,"0')") 3.0<$'/"
-G# "00G )* 0" *>'#$*,/'" )* "08+,.# /.,$(.0*# ',#$'$+/'.,"0*#I
FX
.
Ni siquiera el programa permite evaluar tonioamente errores de fooalizaoion, dado que
la propia estrategia metodologioa que defienden sus organizadores justifioa la flexibilidad de
oriterios para la seleooion de las personas benefioiarias. Lsta flexibilidad, y oon ella el poder de
disoriminaoion de los funoionarios de turno, se agranda oon los prooesos espeoifioos
oontemplados para la seleooion y sanoion de las personas benefioiarias. Lsto es asi porque los

12
La metodologa utilizada para la construccin de esos distribuidores merecera una discusin especial. Sin
embargo, esa discusin me apartara del objetivo central de este escrito por lo que no me extiendo aqu en el
tema. Los interesados pueden consultar el documento Distribuidor Programa de Ingreso Social con Trabajo
disponible en la citada pgina web del MDS.
13
Abramovich y Pautassi (2009), 330.



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9
mismos implioan relaoiones personales entre quienes tienen el poder de entregar benefioios y los
neoesitados de los mismos.

1.2. La seleooion de las personas benefioiarias
una vez estableoidos los oupos de puestos de empleo asignados oonforme a los
distribuidores sealados previamente, la seleooion de personas que los han de ooupar. 3e haoe
en dos etapas: una pre-seleooion" y una seleooion" definitiva. La pre-seleooion se haria efeotiva:
JY S.( &'#'$"# " 0.# 4"(('.# 5 &'00"# -G# /(<$'/.# )* 0.# )'#$('$.#A
Y S.( )*$*//'@, )* "0$" &+0,*("4'0')") #./'"0 )*0 S0", O"/'.,"0 )* P*8+(')") 70'-*,$"('"2
)*0 S(.8("-" T@&*,*# JS")(* Z+8'/"I2 5 )*0 S(.8("-" ["-'0'"# )*0 Z','#$*('. )* \*#"((.00.
P./'"0 )* 0" O"/'@,A P* )"(G 3('.(')") " 0.# :@&*,*# )*#./+3").#A
Y S.( (*0*&"-'*,$.# 4"(('"0*# (*"0'H").# 3.( 3(.=*#'.,"0*# )*0 Z','#$*('. )* \*#"((.00.
P./'"0 )* 0" O"/'@,A
Y S.( )*$*//'@, )*0 8.4'*(,. -+,'/'3"0 " $("&D# )* #+# 4"#*# )* )"$.#A
Y S.( )*('&"/'@, )* .$(.# 3(.8("-"# /..3*("$'&.# )*#$',").# " 3.40"/'@, )* "0$"
&+0,*("4'0')")A"

linalizada la pre-seleooion, se pasaria a la seleooion definitiva mediante estos
meoanismos:
]?"(0"# 3"(" "3(.>'-")"-*,$* X^^ 3*(#.,"# C*, =+,/'@, )* 0" /"3"/')") )'#3.,'40*E
*, 0+8"(*# "/.()").# /., /")" L,$* L:*/+$.(2 ).,)* #* ',=.(-" #.4(* *0 S(.8("-"2
/..3*("$'&'#-.2 .='/'.# 5 *0 6*8'#$(. )* L=*/$.(*#A
Y B.# ',$*(*#").# #., *,$(*&'#$").# ',)'&')+"0-*,$* 3.( +, *1+'3. ')@,*. )*0 Z','#$*('.
)* \*#"((.00. P./'"02 5 ")*-G# ='(-", +," )*/0"("/'@, :+(")"A
Y P* ?"/*, 0"# 4"#*# )* )"$.# 5 *#$"# #., /(+H")"# 3.( *0 PNO95P 5 0" 7[NS 3"("
8"(",$'H"( 1+* /+-30", /., *0 3*(='0A 7,$* 0"# )+)"# 1+* 3+)'*(", #+(8'( /., 0.# "#3'(",$*#
.4#*(&").# 3.( *0 PNO95P2 #* (*"0'H", 3.#$*('.(-*,$* &'#'$"# ).-'/'0'"('"# 3*($',*,$*# " =', )*
)*=','( /")" #'$+"/'@,A L0 PNLZS6_2 -'*,$("# #* )*#"((.00" *0 S(.8("-"2 )*4* (*"0'H"( +, ',=.(-*
#./'"0 )* /")" /..3*("$'&'#$"A L# '-3.($",$* )*#$"/"( 1+* /")" /..3*("$'&'#$" *# ',#/('3$. /.-.
*=*/$.( #./'"0."




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10
Como puede observarse, son muohos los filtros estableoidos por relaoiones personales
entre quienes tienen el poder de otorgar el benefioio y quienes lo reolaman. Las formas de
evaluaoion previstas para el programa alimentan aun mas estas posibilidades. 3egun se explioa,
para evaluar el programa: #* ?"/*, 0"# *,$(*&'#$"# )* $.).# 0.# ',/.(3.(").# "0 S(.8("-" 3"("
/.,#')*("( *0 3*(='0 )* 0.# )*#$',"$"('.#A \*#)* *0 PNLZS6_ #* ?"/* *0 -.,'$.(*. 5 *&"0+"/'@, )*0
S(.8("-"A S"(" -"5.( $(",#3"(*,/'"2 0"# `,'&*(#')")*# O"/'.,"0*# (*"0'H"(G, *0 -.,'$.(*. )*0
S(.8("-"". No se entiende muy bien que es lo que va a evaluarse oon esas entrevistas ni que
relaoion tiene oon las entrevistas realizadas para inoorporarlos al mismo. u garantiza que las
mismas no sean un meoanismo para la permanente aotualizaoion de registros utilizados para
aotivar meoanismos de oontrol y sanoion a quienes no respondan a las indioaoiones de los
funoionarios de turno?
Mas aun ouando a los oriterios de seleooion se le suman otros de sanoion. Asi, esta
3(*&'#$. +, -*/",'#-. )* /.,$(.0 )* "#'#$*,/'" 52 #*8V, *0 /"#.2 )* 4":"#2 3.(1+* *0 1+* ,.
$("4":" ,. /.4(" 5 #+ 0+8"( #*(G ./+3"). 3.( .$(. "#3'(",$*". La peroepoion del benefioio aotua
oomo instrumento de sanoion porque los oooperativistas peroibirian mensualmente un ")*0",$.
*, /.,/*3$. )* ",$'/'3. )* *>/*)*,$*", supuestamente, asi se garantizaria que ?"5 1+*
$("4":"( 3"(" 1+* *#* )',*(. 0* #*" )*3.#'$").". La oonsagraoion del poder de quienes tienen
oapaoidad para otorgar un puesto de empleo sobre los neoesitados de ingresos es asi evidente.
Lo alarmante es que en este oaso no se haoe en el espaoio eoonomioo oontrolado por el
oapitalista, sino en el espaoio politioo bajo oontrol de los ooupantes oirounstanoiales del Lstado.
Ll reourso de oonvooar a algunas universidades naoionales a partioipar del monitoreo y
evaluaoion de estos meoanismos de seleooion y sanoion, no resuelve muoho. Primero, porque no
se aolara oomo seran seleooionadas ni oon qu oriterio van a monitorear este programa
imposible de evaluar. 3egundo, la frustrante experienoia de las universidades naoionales que
aoeptaron partioipar en el asesoramiento y evaluaoion de los indioadores del lNULC adulterados
en los ultimos aos por la intervenoion politioa del organismo, no alimenta esperanzas de aooeso
apropiado a la informaoion. 1eroero, porque no es olaro el grado de independenoia de las
universidades naoionales oon respeoto al poder politioo ni su experienoia y oapaoidad para
evaluar este tipo de programas.
Lo expuesto hasta aqui indioa que es muy difioil no oatalogar al programa 7(8*,$',"
9("4":" oomo un programa asistenoial mas de empleo forzado", que ademas potenoia su
oaraoter disoriminador por el bajo numero de benefioiarios en relaoion oon los problemas que
busoa atender. No solo que reoonooe oaraoteristioas similares oon otros programas, sino que ni
siquiera pareoe que se hayan tenido en ouenta algunas enseanzas ya demostradas. Por
ejemplo, la praotioa del programa de 1efes y 1efas de ogar demostro que la exigenoia



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11
indiferenoiada de horarios para realizar tareas estandarizadas disorimina oontra las mujeres
trabajadoras que tienen la mayor oarga de las tareas de ouidado en el hogar.
Ll programa 7(8*,$'," 9("4":" disimula infruotuosamente su pareoido oon otros
programas asistenoiales de empleo forzado. Lsto no oambia muoho ouando se observa su
potenoial para fomentar el oooperativismo oomo forma de auto-organizaoion laboral. Pese al uso
del trmino antioipo de exoedente" para designar la remuneraoion que peroiben los
benefioiarios, lo oierto es que la figura de estas supuestas oooperativas de trabajo ooulta la
presenoia de una relaoion asalariada entre los benefioiarios y el Lstado que es el que fija las
reglas del oontrato laboral.

1.3. 0rganizaoion del trabajo y obra publioa
Asi, los benefioiarios del programa trabajarian 40 horas semanales integrando
/+")('00"#" artiouladas oon /"3"$"/*#", si las autoridades lo oonsideran adeouado, se
inoorporara un .('*,$").( #./'"02 +, 3(.=*#'.,"0 "(1+'$*/$.2 ',8*,'*(. . -"*#$(. -"5.( )*
.4("#". Alli donde se haya aprobado la integraoion del orientador a la oooperativa de trabajo, el
mismo aotuaria en "3.5. )'"('. )* 0.# /..3*("$'&'#$"# 5 #+# ="-'0'"# /+",). #*" ,*/*#"('.2
/.-. $"(*" *>$("". Por qu? Porque el orientador tiene que /+-30'( /., 0"# -'#-"#
.40'8"/'.,*# )* $("4":. 1+* /+"01+'*( ',$*8(",$* )* 0"# /..3*("$'&"#2 3.(1+* *# +, )*#./+3").
-G#". Ll area de Cultura y Lduoaoion Popular del Ministerio de Uesarrollo 3ooial de la Naoion
tambin interviene a fin de '-30*-*,$"( *#$("$*8'"# 1+* 3*(-'$", =.($"0*/*( *0 #*,$'). )*
="-'0'"2 .(8",'H"/'@, /..3*("$'&" 3"(" *0 $("4":. * ',$*8("/'@, 4"(('"0".
Los trabajos a realizar se seleooionan en base a oiertos -@)+0.# 4G#'/.#" estableoidos
por el Ministerio de Planifioaoion lederal, lnversion Publioa y 3ervioios de la Naoion
14
. Los entes
ejeoutores del Programa son tanto los munioipios oomo las provinoias, ademas del lNAL3,
aotuando a travs de lederaoiones de Cooperativas y Mutuales evaluadas por el lnstituto. La
guia de prooedimientos del MU3 aolara que !":. ,',8V, /.,/*3$.2 0"# /..3*("$'&"# #+30'(G, /.,
#+# $("4":.# *0 1+* (*"0'H", )* -",*(" 3*(-",*,$* 0.# $("4":").(*# -+,'/'3"0*# 5M. 0"#
*-3(*#"# /., 0"# /+"0*# 0.# -+,'/'3'.# $*(/*('/*, #*(&'/'.#". 1ambin se prev oapaoitaoion
para las personas involuoradas a travs del Ministerio de 1rabajo, Lmpleo y 3eguridad 3ooial de
la Naoion y la u0CRA u .(8",'#-.# *1+'&"0*,$*#". A esto se agregaria una suerte de
oapaoitaoion integral", que desarrollarian los Ministerios de Lduoaoion, Uesarrollo 3ooial, 3alud,
1rabajo, Lmpleo y 3eguridad 3ooial, y Planifioaoion lederal, lnversion Publioa y 3ervioios.

14
Se prev tambin hacer polos de abastecimiento de insumos propios para este y otros programas sociales de
acuerdo a la escala de la demanda.



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12
Ll oriterio general para la distribuoion de reoursos en las llamadas oooperativas seria que,
en oada modulo de trabajo, "3(.>'-")"-*,$* *0 Q^a )* #+ /.#$. #*" )*#$',"). "0 ',8(*#. )*
0.# /..3*("$'&'#$"#2 5 *0 X^a (*#$",$* " 8"#$.# ")-','#$("$'&.#2 -"$*('"0*# 3"(" 0" *:*/+/'@, )*
0"# .4("#2 ?*(("-'*,$"# * ',#+-.#". Las observaoiones por inasistenoias deben ser oomunioadas
por el Lnte Ljeoutor a la unidad Ljeoutora del programa y el Lnte Ljeoutor remitira mensualmente
un informe de avanoe de obra al Ministerio de Uesarrollo 3ooial de la Naoion.
Con la informaoion anterior, puede ouestionarse de inioio el oaraoter de oooperativa de
los grupos de trabajo que aglutina el programa para su funoionamiento. No son formas
voluntarias de organizaoion de los trabajadores, ni los mismos tienen poder de deoision sobre la
gestion y el uso de reoursos. 1odo viene impuesto por el Lstado. Ll uso deslizado del trmino
ouadrilla" pareoe mas apropiado que el de oooperativa, en tanto designa a un grupo de
personas reunidas para el desempeo de algunos ofioios o para la obtenoion de oiertos fines.
Pero una ouadrilla organizada bajo el mando de un oapataz no es una oooperativa de trabajo.
Lsto se reafirma de la observaoion del tipo de trabajos que se han de realizar. 3egun se
afirma, los trabajos se aplioarian a la ejeouoion de obras de -*)'"," 5 4":" /.-30*:')")
$*,'*,). *, /+*,$" 0" /"3"/')") )* (*/+(#.# ?+-",.# 5 3(*#+3+*#$"('.# 3"(" "=(.,$"(0"#". A
titulo ilustrativo, se sealan las siguientes areas y obras:
3aneamiento: Redes de oloaoas y agua.
lnfraestruotura urbana: veredas, pavimento, oordon, ouneta, obras de aooeso para
personas oon disoapaoidad, iluminaoion y desages pluviales.
Mejoramiento de espaoios verdes: Plazas y parques, limpieza de las margenes de rios y
arroyos, tratamiento de residuos solidos y urbanos.
lnfraestruotura oomunitaria: Mantenimiento y oonstruooion de obras looales, esouelas,
oentros administrativos, oomedores esoolares, oentros de salud sooiales, olubes e iglesias.
viviendas: Mejoramiento habitaoional.

3on trabajos tipioos de un area de obras y servioios publioos. Ln ese sentido no se
entiende por qu no han de sustituir trabajo existente o que se oontrataria de otro modo. Ls que
son tareas que no se estan realizando pese a ser neoesarias y estar presupuestadas? 3i se trata
de obras nuevas" o pendientes" en oada jurisdiooion, el empleo del programa 7(8*,$',"
9("4":" no reemplazaria oontrataoiones futuras?



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13
Aqui tampooo pareoe que se aprende de la enseanza de tantos aos de programas
sooiales de este tipo en el pais. La experienoia indioa que es muy difioil diferenoiar tareas entre
este tipo de programas y las que se realizan oon oontratos publioos habituales. Lstos programas
suelen ser un instrumento para que el Lstado oontrate empleo publioo de forma mas preoaria
15
.
Ln Argentina hay oasos donde los benefioiarios de programas asistenoiales de empleo
terminaron inoorporandose a la planta de personal de la jurisdiooion estatal respeotiva.
Ln ouanto a la solidez del tipo de relaoion laboral que de aqui se derivaria y que lo
diferenoia de otros programas de empleo transitorio. u pasa ouando finaliza la obra, habida
ouenta de la impreoision sealada en ouanto a la disponibilidad de las mismas? 3i se trata de un
programa que busoa enoubar" oooperativas de trabajo oomo empresas que luego van a
desarrollarse autonomamente, estan dados los meoanismos para garantizar esa transioion?
u otra oosa harian autonomamente que no sea obra publioa? 1odas estas son preguntas
propias de oualquier programa asistenoial de empleo.
Mas aun, ouando el programa 7(8*,$'," 9("4":" pretende oon estos oonooidos
meoanismos organizar y promooionar oasi todos los ambitos de vida de las personas. La
partioipaoion de multiples organismos en la implementaoion del programa es un reflejo de los
multiples aspeotos que el mismo pretende abaroar. Lsa multiplioidad tambin involuora a los
trabajadores que deberan realizar las obras enoomendadas, oapaoitarse, fortaleoer la familia,
integrarse al barrio, eto. 1odos estos elementos no solo le quitan efioaoia al programa para
aloanzar los objetivos explioitados al momento de su oreaoion y lo ubioa oomo uno mas en una
larga lista que oorporiza el modo estatioo de regulaoion de la ouestion sooial en el pais.



2. Los valores que promooiona el programa 7(8*,$'," 9("4":" y la oonsolidaoion
del modo estatioo" de regulaoion de la ouestion sooial en el pais

2.1. Ll programa 7(8*,$'," 9("4":" y la promooion del oooperativismo
Las llamadas oooperativas" del programa 7(8*,$'," 9("4":" no pueden oonsiderarse
oomo tales sino oomo agrupaoiones de trabajadores en ouadrillas organizadas para labores
tipioas de obras y servioios publioos. Las oooperativas son organizaoiones oonformadas de forma
voluntaria donde sus afiliados tienen el oontrol de la gestion y deoiden oomo distribuir el

15
Vase nuestra discusin sobre la propuesta del Estado como empleador de ltima instancia en Cibils y Lo
Vuolo (2004).



45 6,#7,-&- 8!"#$%&'%( *"(+(,(9 : '5 &#*# ';)<)=$# *' ,'7%5-$=>( *' 5- $%';)=>( ;#$=-5 '( '5 6-?; J D# E%#5# J "#$C 2K

14
exoedente. Por el oontrario, en el programa 7(8*,$'," 9("4":" los benefioiarios estan obligados a
inoorporarse a estruoturas preestableoidas, sobre ouya gestion y funoionamiento no tienen
ningun poder de deoision. Lo unioo voluntario es la afiliaoion al programa, pero en todo oaso no
seria voluntaria la organizaoion oooperativa sino la insoripoion" de personas en el programa bajo
la presion impuesta por la urgenoia de satisfaoer neoesidades esenoiales en un oontexto donde
el meroado laboral formal no los inoluye.
La imposioion por parte del Lstado de una determinada forma de asooiaoion para reoibir
un benefioio asistenoial es oontraria al propio espiritu oooperativo. Los estimulos
asooiaoionistas" del oooperativismo apuntan a una oonoiliaoion entre los ideales de demooraoia
y de asooiaoion obrera oon autonomia de gestion empresaria. Lntre otros prinoipios
oaraoteristioos, se destaoan:
i) La organizaoion demooratioa de la empresa, basada en la igualdad de los
sooios segun la praotioa de una persona, un voto.
ii) La soberania del trabajo oomo aoreedor esenoial de la riqueza produoida.
iii) Ll oaraoter instrumental del oapital que seria aoreedor a una
remuneraoion limitada y no proporoional a los resultados obtenidos.
iv) La partioipaoion en la gestion de los sooios trabajadores, la reinversion
mayoritaria de sus resultados en la empresa para la generaoion de nuevos puestos de trabajo y
promover el desarrollo de la misma.

Con estos y otros prinoipios, el oomponente oooperativo del movimiento obrero promueve
la emanoipaoion del asalariado del poder dominante y disoriminador del patron que estableoe las
reglas de la relaoion laboral. Para ello, busoa sobrepasar la relaoion salarial mediante la
asooiaoion del trabajo a la produooion o evitar direotamente la salarizaoion mediante el uso
oomun de una organizaoion dedioada al aprovisionamiento, produooion y distribuoion de riqueza.
Ll programa 7(8*,$'," 9("4":" no responde a estos ideales y praotioas. Ls el Lstado el
que seleooiona los partioipantes, impone una forma de organizaoion, ejeroe poder de sanoion,
gestiona los reoursos, eto. 1odos estos, elementos son oontrarios al espiritu del oooperativismo y
erosionan el potenoial que el mismo tiene para potenoiar las oapaoidades de la fuerza laboral.
Cooperaoion signifioa fomento de la autonomia de las personas organizadas
ooleotivamente para asi potenoiar sus oapaoidades oreativas graoias a su libertad para auto-
organizarse y auto-gestionarse. No hay oooperaoion ouando en un programa de empleo forzoso
sometido al arbitrio y sanoion de los oirounstanoiales ooupantes del Lstado.



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15

2.2. Ll programa 7(8*,$'," 9("4":" y la promooion de la eoonomia sooial
Pese a que uno de los entes que dirige el programa, el lNAL3, tiene oomo fin fomentar la
eoonomia sooial, no pareoe que ese sea el objetivo pese a la revalorizaoion disoursiva del espaoio
looal y domstioo. Uesde la optioa de la eoonomia sooial, no es a travs del empleo meroantil
oomo se revalorizan estos espaoios sooiales, sino mediante la oonformaoion de oirouitos
eoonomioos alli donde no aotua el meroado. Uesde la perspeotiva de la eoonomia sooial, un
sistema eoonomioo que sea oapaz de reoomponer el papel del empleo y del trabajo en la
sooiedad deberia artioular y oomplementar distintos espaoios de una eoonomia plural.
Para ello, la eoonomia sooial se organiza oonforme al prinoipio de reoiprooidad", esto es
mediante relaoiones paotadas libremente oon la intenoion de estableoer un lazo sooial entre las
partes involuoradas. 3e diferenoia oon el espaoio del meroado porque los interoambios se
estableoen de forma libre sobre la base del reoonooimiento de la neoesidad del otro y no por
imposioion de una autoridad oentral.
Asi, la eoonomia sooial no se promueve realizando trabajos tipioos de las obras y servioios
publioos. Lstas aotividades pueden ser parte de la eoonomia sooial probado que no responden a
un mero programa de la administraoion publioa. Pero las aotividades que son propias de la
eoonomia sooial, por ejemplo, son las vinouladas a los llamados servioios relaoionales" o
personales", que se vinoulan oon la transformaoion de las estruoturas familiares, el
envejeoimiento de la poblaoion y su ouidado, la inoorporaoion masiva de la mujer al trabajo, la
atenoion de los nios, la marginaoion de amplios seotores de la poblaoion urbana, el deterioro del
medio ambiente, la degradaoion de los servioios de eduoaoion y salud, ofreoen enormes
posibilidades para la oreaoion de nuevos tipos de empleo. La eoonomia sooial tambin revaloriza
el llamado tiempo libre" de las personas, en tanto las aotividades involuoradas son del tipo:
apoyo esoolar, aotividades de ooio, ayuda a personas disminuidas, turismo looal, reooleooion y
reoiolaje de residuos, proteooion y mantenimiento de zonas naturales, transportes ooleotivos,
aotividades oulturales, eto.
Con estos y otros trabajos promovidos en el espaoio de la eoonomia sooial hay mas
posibilidades de que el empleo oreado sea estable y no se sustituya mano de obra, problemas
reiterados en programas oomo el 7(8*,$'," 9("4":". Por qu? Porque los trabajos de la
eoonomia sooial, ademas de ser intensivos en mano de obra, no son faoilmente sustituibles dado
que sus prinoipales oaraoteristioas son: i) intensidad de trato personal, ii) generosidad en el uso y
extension del tiempo de empleo, iii) se desarrollan y adaptan a nivel looal, iv) baja exposioion a la
oompetenoia internaoional. A diferenoia de los servioios estandarizados que estan vinoulados a la
produooion, en estos servioios no se haoe eoonomia" sino derroohe" de tiempo personal, por lo



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16
que su desarrollo se oomplementa perfeotamente oon el desarrollo de redes asooiativas y
proyeotos ooleotivos. Ademas, olaramente son servioios que, en general, no estan inoluidos en las
urgenoias presupuestarias oomo las obras y servioios publioos tradioionales.
Los trabajos tipioos del espaoio de la eoonomia sooial se promueven y deben
oomplementarse oon politioas de distribuoion de ingresos afines oon la idea de ingreso de
partioipaoion" o ingreso oiudadano"
16
. Lstas propuestas son mas funoionales al reoonooimiento
del trabajo de las personas en ambitos no meroantiles, faoilitan la organizaoion autonoma de las
mismas para revalorizar aotividades no reoonooidas adeouadamente por el meroado y habilitan
empleos en tiempos y oondioiones adeouados a las neoesidades diferentes de las personas. Asi
fortaleoen los lazos oomunitarios en el espaoio looal.
Programas oomo el 7(8*,$'," 9("4":" tienen pooo potenoial para promover la eoonomia
sooial, ofreoer empleos estables y oonsolidar la oomunidad looal. Menos aun ouando utilizan
formas abiertas de seleooion arbitraria y sanoion de potenoiales benefioiarios.

2.3. Ll programa 7(8*,$'," 9("4":" y la promooion de la solidaridad
1ampooo pareoe defendible la idea de que el programa 7(8*,$'," 9("4":" promueve la
solidaridad". La nooion de solidaridad remite a oierto desprendimiento o renunoia por parte de
algunos de los involuorados en la relaoion, por definioion, el que se solidariza oon otros esta en
una mejor posioion relativa porque de lo oontrario no tendria posibilidades oonoretas de
solidarizarse.
Cuando los aotos solidarios perteneoen al ambito de lo privado, oomo por ejemplo en la
aooion oaritativa, se potenoia una tioa personal entre el donante y el reoeptor. Lsto es asi aun
ouando la oaridad se ejeroe, a diferenoia de la filantropia privada, mediante organizaoiones
espeoializadas que intermedian entre el donante y el reoeptor.
Ln oontraste, la promooion desde el Lstado de la solidaridad implioa su
instituoionalizaoion oon reglas operativas que diluyen las relaoiones personales entre donante y
reoeptor. Lsto es asi porque la solidaridad instituoionalizada en el ambito publioo oonstruye lazos
que busoan asegurar la oonsagraoion de dereohos y obligaoiones reoiprooos entre las personas.
La solidaridad publioa se expresa en arreglos operativos que involuoran a toda la oiudadania y
asi es una solidaridad entendida oomo organizaoion de la reoiprooidad", ouyo motor es el

16
Ver la discusin de Lo Vuolo (2001), captulo V.



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17
reoonooimiento los otros son parte de un sistema de oooperaoion sooial basado en la division del
trabajo
17
.
La apelaoion del programa 7(8*,$'," 9("4":" a meoanismos de auto-organizaoion" de
los propios subordinados no fomenta la solidaridad publioa. Lsto es asi por dos razones. Por un
lado, porque su oaraoter asistenoial y el modo en que disorimina benefioiarios lo aproximan mas
a una relaoion propia de la oaridad privada. Por otro lado, porque no oonstruye instituoiones
publioas donde la solidaridad integre a toda la oiudadania (propia de un aouerdo fisoal), sino que
pretende que sean los propios benefioiarios los que se solidarioen entre si para enoontrar
soluoion por sus propios medios a los problemas que enfrentan.
Ll programa 7(8*,$'," 9("4":" aglutina intereses oomunes" de oiertos grupos y esto
olaramente tiene potenoial oreador y puede ayudar a oubrir momentaneamente oiertas
neoesidades de los involuorados en el mismo, pero no fomenta la oonstruooion de instituoiones
publioas basadas en la solidaridad reoiprooa entre la oiudadania. Asi lo que se haoe es apartar a
personas y someterlas a juioio disoriminador inoluso oon respeoto a otras que oon sus mismas
neoesidades estan exoluidas del programa (por los funoionarios, no por los benefioiarios).
Lste no es el oamino para mejorar y muoho menos sobrepasar los meoanismos de
solidaridad instituoionalizada propios del Lstado de Bienestar tradioional
18
. La seleotividad
arbitraria no oonstruye solidaridad publioa. No hay solidaridad oapaz de integrar la sooiedad si no
se oonstruyen lazos reoonooidos por el oonjunto. Lsto se logra potenoiando la autonomia
individual y no disoriminando arbitrariamente entre mereoedores o no de asistenoia oonforme al
oriterio del funoionario que da y pide a oambio, premiando oon empleo e ingresos, obligando a
organizarse bajo la orden de un oapataz, disimulando empleo publioo, eto.
1ampooo el tipo de organizaoion que promueve el programa 7(8*,$'," 9("4":" tiene
muoho potenoial para provooar oambios sooiales de envergadura. La identidad ooleotiva y no la
identidad de oiertos grupos es lo que moviliza el oambio sooial en demooraoia.

4. Comentarios finales
Los programas asistenoiales de empleo emparentados oon el 7(8*,$'," 9("4":" vienen
suoedindose desde oomienzos de la doada del noventa en el pais y son una oaraoteristioa
distintiva de los programas de reforma estruotural impulsados por los organismos

17
Estos fundamentos de la solidaridad son la base del pacto social republicano de fines del siglo XIX y
abrevan en los trabajos de Emile Durkheim cuando el desarrollo de la industrializacin amenazaba las
solidaridades ms antiguas, como la tradicin y la familia. As surge la necesidad de hacer sociedad sobre la
base de la institucionalizacin de tres pactos: el de solidaridad, el de trabajo y el de ciudadana.
18
Al respecto, ver Van Parijs (1995).



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18
internaoionales
19
. 3u prinoipal funoion es legitimar oiertos modos de observaoion de los
problemas sooiales entre los que se destaoan: 1) que la situaoion de desempleo es transitoria y
que se requieren programas de emergenoia" para la transioion haoia empleos de meroado en
oondioiones plenas", 2) que son los propios afeotados los que tienen la responsabilidad de
resolver su situaoion de desempleo, 3) que el modo de resolver el problema es aoeptar los
requisitos impuestos por el Lstado para no quedar disoriminados oomo inadaptados" o
inempleables"
20
.
La transformaoion de la politioa sooial en una politioa asistenoial de empleo es un modo
de diluir la propia naturaleza de los dereohos sooiales. La relaoion de empleo es una relaoion
eoonomioa basada en dereohos de propiedad, mientras que las politioas sooiales estableoen
relaoiones sooiales fundadas en los dereohos sooiales. La oonfusion de estos ambitos del
oomplejo sistema sooial se expresa en la oonfusion entre el dereoho" a un empleo oon la
obligaoion" de emplearse para reoibir un benefioio de los programas sooiales.
A esto se suma la preoariedad, transitoriedad e insufioienoia del empleo que exigen los
programas sooiales oomo oontraprestaoion. Lejos de oonsagrar un dereoho sooial, la
oontraprestaoion laboral de los programas sooiales sirve para oonsolidar y legitimar las relaoiones
de dominaoion/subordinaoion propias del meroado laboral. Ue este modo, la politioa sooial no
logra expandir el aooeso a los dereohos sooiales ni tampooo resolver la ouestion de la
preoariedad e insufioienoia de empleo, transformandose en un meoanismo mas de oontrol sooial
a lo que adioiona su potenoialidad para aotivar meoanismos de olientelismo politioo.
Pero ese olientelismo no es solo resultado del mal oomportamiento de oiertos
funoionarios, sino de las reglas de funoionamiento de los programas insertos en un modo
estatioo de regulaoion de la ouestion sooial. un modo de regulaoion que suele ser aoeptado
inoluso por quienes oritioan el olientelismo, en tanto aoeptan la vision paradigmatioa que
sostiene al tipo de politioas donde se oorporativiza.
Ll programa 7(8*,$'," 9("4":" no implioa una novedad en la politioa asistenoial del pais y
debe verse oomo oontinuidad de otros programas. Ls un emergente mas del modo estatioo de
regulaoion de la ouestion sooial en el pais que se oonsolida graoias a la persistenoia de prooesos
de disgregaoion y fragmentaoion sooial. La oombinaoion de una vision modernista-teonooratioa
oon otra asistenoial-represiva busoa liouar, atomizar y dispersar a los grupos subordinados,
sometindolos al oontrol del poder estatal. Las reglas operativas del programa 7(8*,$'," 9("4":"
no habilitan a pensar que el mismo se aparta de esta tendenoia.

19
Ver Baker (2000).
20
Ver Lo Vuolo (2001), Primera Parte.



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19
Los multiples y difusos objetivos generales del programa, oombinados oon reglas
operativas muy flexibles segun el oriterio de los funoionarios, no permiten identifioar dereohos
exigibles por parte de las personas potenoialmente benefioiarias. A oambio, habilitan relaoiones
personales entre quienes tienen poder para seleooionar y los demandantes de benefioios. La
esoasa oantidad de benefioios, las limitaoiones presupuestarias y las propias tareas
enoomendadas a los benefioiarios vuelven a este programa uno mas de empleo forzado aplioado
a la realizaoion de obras y servioios publioos tradioionales que puede inoluso sustituir empleo
publioo presente o futuro.
1ampooo puede esperarse que oon programas de este tipo se fomente el oooperativismo,
la asooiatividad y la solidaridad publioas. 3us reglas operativas oonsolidan la subordinaoion de
las personas al oontrol y sanoion estatal, exoluyendo de modo arbitrario a personas oon similares
oaraoteristioas que aquellas favoreoidas en la seleooion. No hay promooion de aotividades
propias del espaoio de la eoonomia sooial, perdindose asi potenoialidad para generar puestos
de empleos permanentes, reoonooidos sooialmente y oapaoes de oonstruir una tioa del trabajo
adaptada a los tiempos de oambio estruotural del empleo meroantil, que ademas es esoaso y
preoario.
Ln la praotioa, programas oomo el 7(8*,$'," 9("4":" oambian la dominaoion que ejeroe el
poder del oapital sobre el trabajo en el meroado, por una dominaoion ejeroida por el poder
politioo. Ls mas, oonstruyen redes de poder entre los propios subordinados, en tanto algunos se
vuelven gerentes del programa oon oapaoidad para elegir entre personas oon similares
neoesidades. Ue este modo, no se avanza ni en la oooperaoion ni en la demooratizaoion en las
relaoiones eoonomioas y sooiales, alimentandose una demooraoia que funoiona oomo un mtodo
de seleooion de personas para reoibir benefioios del poder politioo de turno.
La politioa publioa oorporiza asi una demooraoia oaraoterizada por meoanismos de
distribuoion de reoompensas haoia oiertos intereses partioulares, degradando las oondioiones
neoesarias para fomentar la partioipaoion y autodeterminaoion de las personas. Ll espaoio de lo
politioo se vuelve asi una bolsa de empleo que no deja de ser insufioiente y oontradiotoria oon las
transformaoiones permanentes de las fuerzas produotivas.
Uisoutiendo en torno al mayor o menor olientelismo del programa 7(8*,$'," 9("4":" se
pospone el debate aoeroa del modo estatioo de regulaoion de la ouestion sooial en el pais. un
modo de regulaoion que se reproduoe alimentado por las urgenoias de oorto plazo de una masa
de neoesitados insertos en una logioa de dominaoion de la que no pueden salir por sus propios
medios. una dinamioa que se auto-reproduoe en permanente adaptaoion oon el sistema de
representaoion politioa que depende tanto de estos programas oomo los propios neoesitados de
sus benefioios.



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