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M-ICR-01
r Lib e ta
y Ord en
Introduccin ...................................................................................................................... A. Riesgos en el Proceso de Contratacin ........................................................... B. Estructura de la administracin de Riesgos ....................................................
1. Establecer el contexto ............................................................................................................... 2. Identificar y clasificar los Riesgos ............................................................................................... 3. Evaluar y calificar los Riesgos .................................................................................................... 4. Asignacin y tratamiento de los Riesgos .................................................................................... 5. Monitorear los Riesgos ..............................................................................................................
C. Qu se debe incluir en los Documentos del Proceso de Contratacin y en la audiencia de asignacin de Riesgos? ......................................................
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Introduccin
Colombia Compra Eficiente presenta este Manual de Administracin de Riesgos para el Proceso de Contratacin dirigido a los partcipes1 del sistema de compras y contratacin pblica. El artculo 4 de la Ley 1150 de 2007 establece que la Entidad Estatal debe incluir la estimacin, tipificacin y asignacin de los riesgos previsibles involucrados en la contratacin en los pliegos de condiciones o su equivalente. El Decreto Ley 4170 de 2011 establece dentro del objetivo de Colombia Compra Eficiente optimizar los recursos pblicos en el sistema de compras y contratacin pblica para lo cual es indispensable el manejo del riesgo en el sistema y no solamente el riesgo del equilibrio econmico del contrato. As lo entendi el Gobierno Nacional al asignar en las funciones de la Subdireccin de Negocios de Colombia Compra Eficiente la de disear y proponer polticas y herramientas para la adecuada identificacin de riesgos de la contratacin pblica y su cobertura2, sin limitar esta funcin al riesgo derivado del equilibrio econmico de los contratos, riesgo que se limita a la ejecucin del mismo. En la literatura internacional sobre el tema el riesgo en las adquisiciones se define como los eventos que pueden afectar la realizacin de la ejecucin contractual y cuya ocurrencia no puede ser predicha de manera exacta por las partes involucradas en el Proceso de Contratacin3. De esta manera, uno de los objetivos del sistema de compras y contratacin pblica es el manejo del riesgo del Proceso de Contratacin. En consecuencia, la administracin o el manejo del riesgo debe cubrir desde la planeacin hasta la terminacin del plazo, la liquidacin del contrato, el vencimiento de las garantas de calidad o la disposicin final del bien; y no solamente la tipificacin, estimacin y asignacin del riesgo que pueda alterar el equilibrio econmico del contrato. El Decreto 1510 de 2013 define Riesgo como un evento que puede generar efectos adversos y de distinta magnitud en el logro de los objetivos del Proceso de Contratacin o en la ejecucin de un contrato. Tambin, el Decreto 1510 establece que la Entidad Estatal debe evaluar el Riesgo que el Proceso de Contratacin representa para el cumplimiento de sus metas y objetivos, de acuerdo con los manuales y guas que para el efecto expida Colombia Compra Eficiente. El Decreto 1510 de 2013 se refiere al Riesgo previsible puesto que es un concepto que se deriva de las normas ya citadas contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto 4170 de 2011. Para tal efecto, Colombia Compra Eficiente presenta este Manual de Administracin de Riesgos para el Proceso de Contratacin dirigido a los partcipes4 del sistema de compras y contratacin pblica buscando ofrecer lineamientos y principios metodolgicos de manejo y en la gestin de Riesgos en el Proceso de Contratacin y el cual tiene en cuenta el Documento Conpes 3714 de 20115.
1.Artculo 2 del Decreto 1510 de 2013. 2. Decreto Ley 4170 de 2011, artculo 1 y numeral 9 del artculo 12. 3. DIMITRI N., PIGA, G., SPAGNOLO G., Handbook of Procurement. New York: Cambridge University Press, 2006. 4. Artculo 2 del Decreto 1510 de 2013. 5. Del riesgo previsible en el marco de la poltica de contratacin pblica, Departamento Nacional de Planeacin, 1 de diciembre de 2011.
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Definiciones
Las expresiones utilizadas en el presente documento con mayscula inicial deben ser entendidas con el significado que establece el Decreto 1510 de 2013. Los trminos definidos son utilizados en singular y en plural segn lo requiera el contexto en el cual son utilizados. Los trminos no definidos deben entenderse de acuerdo con su significado natural y obvio.
Las Entidades Estatales para reducir la exposicin del Proceso de Contratacin frente a los diferentes Riesgos que se pueden presentar, debe estructurar un sistema de administracin de Riesgos teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos: (a) los eventos que impidan la adjudicacin y firma del contrato como resultado del Proceso de Contratacin; (b) los eventos que alteren la ejecucin del contrato; (c) el equilibrio econmico del contrato; (d) la eficacia del Proceso de Contratacin, es decir, que la Entidad Estatal pueda satisfacer la necesidad que motiv el Proceso de Contratacin; y (e) la reputacin y legitimidad de la Entidad Estatal encargada de prestar el bien o servicio. Un manejo adecuado del Riesgo permite a las Entidades Estatales: (i) proporcionar un mayor nivel de certeza y conocimiento para la toma de decisiones relacionadas con el Proceso de Contratacin; (ii) mejorar la planeacin de contingencias del Proceso de Contratacin; (iii) incrementar el grado de confianza entre las partes del Proceso de Contratacin; y (iv) reducir la posibilidad de litigios; entre otros.
La administracin de Riesgos es el conjunto de procesos dirigidos a proteger a la Entidad Estatal de los eventos en el Proceso de Contratacin. La administracin de Riesgos permite reducir la probabilidad de ocurrencia del evento y de su impacto en el Proceso de Contratacin6. Colombia Compra Eficiente propone administrar los Riesgos del Proceso de Contratacin siguiendo los pasos enumerados a continuacin: 1. Establecer el contexto en el cual se adelanta el Proceso de Contratacin. 2. Identificar y clasificar los Riesgos del Proceso de Contratacin. 3. Evaluar y calificar los Riesgos. 4. Asignar y tratar los Riesgos. 5. Monitorear y revisar la gestin de los Riesgos.
6. Risk Assessment and Management: Managing Risks in Products and Services Contracting, Department of Finance, Government of Western Australia, 2011.
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Colombia Compra Eficiente recomienda a las Entidades Estatales elaborar la matriz de la Tabla 1 que incluya todos los Riesgos identificados del Proceso de Contratacin, estableciendo su clasificacin, la probabilidad de ocurrencia estimada, su impacto, la parte que debe asumir el Riesgo, los tratamientos que se puedan realizar y las caractersticas del monitoreo ms adecuado para administrarlo, como se muestra a continuacin:
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Colombia Compra Eficiente adopt la metodologa de que trata la presente gua con base en el Estndar AS/ NZS ISO 31000.
A continuacin se presenta la descripcin paso a paso de la metodologa que Colombia Compra Eficiente presenta a las Entidades Estatales en cumplimiento de lo establecido por el artculo 159 del Decreto 1510 de 2013.
1. Establecer el contexto
El punto inicial es identificar el contexto en el cual interacta la Entidad Estatal para conocer el ambiente social, econmico y poltico, e identificar (i) sus propios Riesgos; (ii) los Riesgos comunes a sus Procesos de Contratacin; y (iii) los Riesgos del Proceso de Contratacin en particular. En este paso la Entidad Estatal debe identificar los aspectos que se mencionan a continuacin y los posibles efectos adversos que estos pueden generar. El objeto del Proceso de Contratacin. Los partcipes del Proceso de Contratacin. La ciudadana que se beneficia del Proceso de Contratacin.
Manual para la Identificacin y Cobertura del Riesgo en los Procesos de Contratacin
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La capacidad de la Entidad Estatal entendida como la disponibilidad de recursos y conocimientos para el Proceso de Contratacin. La suficiencia del presupuesto oficial del Proceso de Contratacin. Las condiciones geogrficas y de acceso del lugar en el cual se debe cumplir el objeto del Proceso de Contratacin. El entorno socio ambiental. Las condiciones polticas. Los factores ambientales. El sector del objeto del Proceso de Contratacin y su mercado. La normativa aplicable al objeto del Proceso de Contratacin.
Experiencia propia y de otras Entidades Estatales en Procesos de Contratacin del mismo tipo.
Clase:
General: es un Riesgo de todos los Procesos de Contratacin adelantados por la Entidad Estatal, por lo cual est presente en toda su actividad contractual. Especfico: es un Riesgo propio del Proceso de Contratacin objeto de anlisis.
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Fuente:
Interno: es un Riesgo asociado a la operacin, capacidad, o situacin particular de la Entidad Estatal (reputacional, tecnolgico). Externo: es un Riesgo del sector del objeto del Proceso de Contratacin, o asociado a asuntos no referidos a la Entidad Estatal (desastres econmicos, existencia de monopolios, circunstancias electorales).
Etapa:
Planeacin: la etapa de planeacin est comprendida entre la elaboracin del Plan Anual de Adquisiciones y la fecha en la cual se decide continuar o no con el Proceso de Contratacin. Durante esta etapa, la Entidad Estatal elabora los estudios previos y el proyecto de pliegos de condiciones o sus equivalentes. Dentro de las preguntas que la Entidad Estatal debe hacerse para identificar los Riesgos de la etapa de planeacin se encuentran las siguientes: (i) La modalidad de contratacin es adecuada para el bien servicio u obra necesitado. (ii) Los requisitos habilitantes son los apropiados para el Proceso de Contratacin y es posible encontrar proponentes que los cumplan incluyendo los Riesgos relacionados con la habilidad para determinar requisitos habilitantes consistentes con el Proceso de Contratacin y con el sector econmico en el que actan los posibles oferentes. (iii) El valor del contrato corresponde a los precios del mercado. (iv) La descripcin del bien o servicio requerido es claro. (v) El Proceso de Contratacin cuenta con las condiciones que garanticen la transparencia, equidad y competencia entre los proponentes. (vi) El estudio de mercado permite identificar los aspectos de oferta y demanda del mercado respectivo. (vii) El diseo del Proceso de Contratacin permite satisfacer las necesidades de la Entidad Estatal, cumplir su misin y si es coherente con el cumplimiento de sus objetivos y metas.
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Seleccin: la etapa de seleccin est comprendida entre el acto de Apertura del Proceso de Contratacin y la Adjudicacin o la declaracin de desierto del Proceso de Contratacin. En la etapa de seleccin la Entidad Estatal selecciona al contratista. En esta etapa los Riesgos frecuentes son los siguientes: (i) Falta de capacidad de la Entidad Estatal para promover y adelantar la seleccin del contratista, incluyendo el riesgo de seleccionar aquellos que no cumplan con la totalidad de los requisitos habilitantes o se encuentren incursos en alguna inhabilidad o incompatibilidad. (ii) Riesgo de colusin. (iii) Riesgo de ofertas artificialmente bajas. Contratacin: Una vez adjudicado el contrato objeto del Proceso de Contratacin, inicia la etapa de contratacin en la cual se debe cumplir con el cronograma previsto para la celebracin del contrato, el registro presupuestal, la publicacin en el SECOP y el cumplimiento de los requisitos para el perfeccionamiento, ejecucin y pago. En esta etapa los Riesgos frecuentes son los siguientes: (i) Riesgo de que no se firme el contrato. (ii) Riesgo de que no se presenten las garantas requeridas en los Documentos del Proceso de Contratacin o que su presentacin sea tarda. (iii) Riesgos asociados al incumplimiento de la publicacin o el registro presupuestal del contrato. (iv) Riesgos asociados a los reclamos de terceros sobre la seleccin del oferente que retrasen el perfeccionamiento del contrato. Ejecucin: la etapa de ejecucin inicia una vez cumplidos los requisitos previstos para iniciar la ejecucin del contrato respectivo y termina con el vencimiento del plazo del contrato o la fecha de liquidacin si hay lugar a ella. Esta etapa puede extenderse cuando hay lugar a garantas de calidad, estabilidad y mantenimiento, o a condiciones de disposicin final o recuperacin ambiental de las obras o bienes. En esta etapa se cumplen con las obligaciones previstas en el contrato, permitiendo el logro del objeto del Proceso de Contratacin; en consecuencia los Riesgos frecuentes son los asociados al cumplimiento del contrato y el logro del objeto propuesto, el rompimiento del equilibrio econmico del contrato, los asociados a la liquidacin y terminacin del contrato y aquellos relacionados con el incumplimiento de la normativa posconsumo.
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Tipo:
El Documento Conpes 3714 de 2011 clasifica los Riesgos de acuerdo con los siguientes tipos7: Riesgos Econmicos: son los derivados del comportamiento del mercado, tales como la fluctuacin de los precios de los insumos, desabastecimiento y especulacin de los mismos, entre otros. Riesgos Sociales o Polticos: son los derivados de los cambios de las polticas gubernamentales y de cambios en las condiciones sociales que tengan impacto en la ejecucin del contrato. Riesgos Operacionales: son los asociados a la operatividad del contrato, tales como la suficiencia del presupuesto oficial, del plazo o los derivados de procesos, procedimientos, parmetros, sistemas de informacin y tecnolgicos, equipos humanos o tcnicos inadecuados o insuficientes. Riesgos Financieros: son (i) el riesgo de consecucin de financiacin o riesgo de liquidez para obtener recursos para cumplir con el objeto del contrato, y (ii) el riesgo de las condiciones financieras establecidas para la obtencin de los recursos, tales como plazos, tasas, garantas, contragarantas, y refinanciaciones, entre otros. Riesgos Regulatorios: derivados de cambios regulatorios o reglamentarios que afecten la ecuacin econmica del contrato. Riesgos de la Naturaleza: son los eventos naturales previsibles en los cuales no hay intervencin humana que puedan tener impacto en la ejecucin del contrato, por ejemplo los temblores, inundaciones, lluvias, sequas, entre otros. Riesgos Ambientales: son los derivados de las obligaciones legales o reglamentarias de carcter ambiental, as como de las licencias, planes de manejo o de permisos y autorizaciones ambientales, incluyendo tasas retributivas y compensatorias, obligaciones de mitigacin, tareas de monitoreo y control, entre otras. Riesgos Tecnolgicos: son los derivados de fallas en los sistemas de comunicacin de voz y de datos, suspensin de servicios pblicos, nuevos desarrollos tecnolgicos o estndares que deben ser tenidos en cuenta para la ejecucin del contrato, obsolescencia tecnolgica. Por ltimo, la Entidad Estatal debe describir cada uno de los Riesgos y determinar las posibles consecuencias de la ocurrencia de los mismos.
7. Las definiciones de los tipos de riesgos se han tomado textualmente del documento Conpes 3714 de 2011.
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Registros anteriores de la ocurrencia del evento en Proceso de Contratacin propios y de otras Entidades Estatales. Experiencia relevante propia y de otras Entidades Estatales. Prcticas y experiencia de la industria o el sector en el manejo del Riesgo identificado. Publicaciones o noticias sobre la ocurrencia del Riesgo identificado. Opiniones y juicios de especialistas y expertos. Estudios tcnicos. La Entidad Estatal debe evaluar los Riesgos combinando la probabilidad de ocurrencia y el impacto del evento para: (a) Asignar una categora a cada Riesgo de acuerdo con la probabilidad de ocurrencia as: raro, improbable, posible, probable y casi cierto y valorarlos de 1 a 5 siendo raro el de valor ms bajo y casi cierto el de valor ms alto, como se indica en le Tabla 2. La Entidad Estatal puede utilizar las fuentes de informacin sugeridas anteriormente, mtodos cuantitativos con diferentes metodologas que arrojen otros resultados y complementen los resultados de la matriz de evaluacin de riesgos.
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(b) Determinar el impacto del Riesgo, utilizando la Tabla 3, analizando los siguientes criterios: (i) la calificacin cualitativa del efecto del Riesgo, y (ii) la calificacin monetaria del Riesgo, la cual corresponde a la estimacin de los sobrecostos ocasionados por la ocurrencia del Riesgo como un porcentaje del valor total del presupuesto del contrato. La Entidad Estatal debe escoger la mayor valoracin resultante de los criterios (i) y (ii) para determinar el impacto del Riesgo.
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(c) Para cada Riesgo se deben sumar las valoraciones de probabilidad e impacto, para obtener la valoracin total del Riesgo.
(d) Finalmente, la valoracin completa del Riesgo permite establecer una categora a cada uno de ellos para su correcta gestin:
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La tarea ms importante del manejo del Riesgo es la implementacin del plan de tratamiento, lo cual requiere atencin, asegurar los recursos que requiere y el cumplimiento oportuno de las tareas previstas en este plan. La matriz debe contener la informacin bsica del tratamiento de los Riesgos.
Finalmente, la Entidad Estatal debe monitorear los Riesgos y revisar la efectividad y el desempeo de las herramientas implementadas para su gestin. Para lo cual, debe: (i) asignar responsables; (ii) fijar fechas de inicio y terminacin de las actividades requeridas; (iii) sealar la forma de seguimiento (encuestas, muestreos aleatorios de calidad, u otros); (iv) definir la periodicidad de revisin; y (v) documentar las actividades de monitoreo.
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Qu se debe incluir en los Documentos del Proceso de Contratacin y en la audiencia de asignacin de Riesgos?
La Entidad Estatal debe incluir en los Estudios Previos del Proceso de Contratacin los Riesgos que afecten la ejecucin del contrato y que identific en la matriz de administracin de Riesgos. Esta misma matriz debe incluirse en el proyecto de Pliego de Condiciones o su equivalente y la informacin contenida en ella debe utilizarse para analizar y tratar los riesgos del proceso de contratacin. Aquellos tratamientos que correspondan a garantas, clusulas penales o multas y sanciones, deben ser incluidos en el Pliego de Condiciones o su equivalente y en la minuta del contrato. En los procesos de licitacin pblica, la Entidad Estatal debe adelantar una audiencia de asignacin de Riesgos en la cual debe presentar el anlisis de Riesgos efectuado y presentar a los interesados la matriz incluida en los pliegos y revisar la asignacin de los Riesgos.
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