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Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (em implantao) Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe de Comunicao Daniel Castro

URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009

Marcos Regulatrios no Brasil: tempo de rever regras?/Lucia Helena Salgado, Eduardo Fiuza, organizadores. Rio de Janeiro: Ipea, 2009. 280 p.: grfs., tabs.

1. Agncias Reguladoras 2. Regulamentaes 3. Infraestrutura Econmica 4. Brasil I. Salgado, Lucia Helena II. Fiuza, Eduardo Pedral Sampaio III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. ISBN - 978-85-7811-038-3 CDD 352.80981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou o da Secretaria de Assuntos Estratgicos. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas.

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Sumrio

APREsENTaO

INTRODUO 9 Lucia Helena Salgado e Eduardo P. S. Fiuza


PaRTE 1

MEsa-REdONda: PAC E PDP dEsaFiOs REGuLaTRiOs E imPacTOs cONcORRENciais


CApTUlO 1

MESA-REDONDA 1: PROGRAMA DE ACELERAO DO CRESCIMENTO (PAC) E POLTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO (PDP) DESAFIOS REGULATRIOS E IMPACTOS CONCORRENCIAIS 21 Debatedores: Edgard Pereira, Joo Carlos Ferraz e Luiz Alberto dos Santos Coordenador: Alexandre Arago
PaRTE 2

iNsTiTuiEs, REFORma REGuLaTRia E EFiciNcia Na iNdsTRia dE TELEcOmuNicaEs Em PasEs Em dEsENvOLvimENTO


CApTUlO 2

REGuLaO POR iNcENTivOs Em TELEcOmuNicaEs: A EscOLHa dE PasEs Em dEsENvOLvimENTO 73 Adriana Hernandez Perez e Luiz Fernando Rangel
PaRTE 3

O POTENciaL dE NOvas REsERvas E a LEi dO PETRLEO: PREcisO aLTERaR O REGimE dE cONcEssEs?


CApTUlO 3

O POTENciaL dE NOvas REsERvas E a LEi dO PETRLEO: PREcisO aLTERaR O REGimE dE cONcEssEs? 93 Expositor: Pedro Eugnio Comentador: Adriano Pires Coordenadora: Lucia Helena Salgado
PaRTE 4

mEsa-REdONda: PROPOsTas dE REvisO da LGT RumO cONvERGNcia TEcNOLGica


CApTUlO 4

MESA-REDONDA 2: PROPOSTAS DE REVISO DA LGT RUMO CONVERGNCIA TECNOLGICA 127 Debatedores: Jos Rogerio Vargens, Luiz Carlos Prado, Mrcio Wohlers e Roberto Pinto Martins Coordenador: Jos Fres

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PaRTE 5

REvENdO O maRcO REGuLaTRiO dE aEROPORTOs: mOdELOs aLTERNaTivOs


CAPTULO 5

ANLISE DA EXPERINCIA INTERNACIONAL EM REGULAO DE AEROPORTOS 173 Heleno M. Pioner


CApTUlO 6

COMENTRIOS sOBRE ANLisE da ExPERiNcia INTERNaciONaL Em REGuLaO dE AEROPORTOs Sergio B. Varella Gomes
PaRTE 6

200

cOmPRas PBLicas: asPEcTOs cONcORRENciais E dE GOvERNaNa dE cONTRaTOs


CApTUlO 7

COMPRAS PBLICAS: ASPECTOS CONCORRENCIAIS E DE GOVERNANA DE CONTRATOS 215 Debatedores: Eduardo Fiuza e Mariana Tavares Comentador: Marcelo Bemerguy Coordenador: Danilo Coelho
CAPTULO 8

LICITAES E GOVERNANA DE CONTRATOS: A VISO DOS ECONOMISTAS 239 Eduardo P. S. Fiuza


GLOSSRIO DE SIGLAS 275

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APRESENTAO

O problema da regulao econmica contemporaneamente ultrapassou barreiras ideolgicas. No se trata mais de discutir se o Estado deve ou no regular mercados, mas como regular de forma mais ecaz, ou seja, mais benca para a sociedade. Se possvel falar em um consenso em torno da importncia da regulao, a sociedade ainda est longe de uma posio em unssono na avaliao da eccia e da ecincia do seu aparato regulatrio e sobre a forma de aprimor-lo para enfrentar os novos problemas. Nesse particular, ganham importncia questes como: para tratar novos problemas preciso novas regras regulatrias? A que conferir prioridade, exibilidade ou estabilidade de regras? Como compatibilizar a consolidao de marcos regulatrios com a reviso de regras para estimular investimentos? Essas questes foram enfrentadas no decorrer da 4a Jornada de Estudos de Regulao, organizada pelo Ipea, em 2008, sob o tema tempo de rever regras?, pois esse , de fato, um dos dilemas da regulao. Ao mesmo tempo em que a regulao requer manuteno e estabilidade de regras para conferir credibilidade a si prpria, criando incentivos e segurana ao investimento, o mundo real est em permanente mutao, o que exige de todos os agentes envolvidos no processo regulatrio a exibilidade necessria para adaptar as regras s novas realidades, aos novos desaos. So os debates e estudos apresentados naquela ocasio e compilados neste volume que tenho agora a satisfao de trazer a pblico. Realizadas desde 2004, as Jornadas de Estudos de Regulao consistem em fruns de debate interdisciplinar sobre temas que perpassam setores econmicos e renem representantes da rea acadmica, do poder pblico e dos entes regulados. Cada uma das Jornadas de Estudos de Regulao realizadas at agora teve um eixo temtico que lhe conferiu uma identidade prpria. A 1a Jornada, realizada em outubro de 2004, como parte das comemoraes dos 40 anos do Ipea, fez um diagnstico dos avanos obtidos, at aquele momento, em termos de constituio de marcos regulatrios e, principalmente, do que ainda precisava ser feito em termos do novo arranjo institucional de agncias com autonomia operacional em relao ao Estado. Na 2a Jornada, em novembro de 2005, a linha-mestra foram os incentivos de concorrncia e de governana. A 3a Jornada, realizada em abril de 2007, focou a questo da governana regulatria, com especial nfase na interao entre os instrumentos regulatrios e as instituies envolvidas.

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As apresentaes das trs primeiras Jornadas deram origem aos livros:


l l l

Marcos Regulatrios no Brasil: o que Foi Feito e o que Falta Fazer (2005); Regulao e Concorrncia no Brasil: Governana, Incentivos e Ecincia (2007); e

Marcos Regulatrios no Brasil: Incentivos ao Investimento e Governana Regulatria (2008). misso do Ipea produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Assim, a realizao sistemtica das Jornadas de Estudos de Regulao, com a subsequente publicao de volumes da Srie Marcos Regulatrios no Brasil, visa cumprir essa misso. Boa leitura e reexo a todos.

Marcio Pochmann Presidente do Ipea

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INTRODUO

Lucia Helena Salgado Eduardo P. S. Fiuza

Dando prosseguimento exitosa srie de Jornadas de Estudos de Regulao, esta quarta edio teve como mote a pergunta: tempo de rever regras?. De fato, passada cerca de uma dcada da criao das primeiras agncias reguladoras Aneel, ANP e Anatel, em 1997; Anvisa, em 1999; ANS, em 2000 muitos acontecimentos alguns j previstos pelas prprias agncias, outros nem tanto transformaram substancialmente alguns dos mercados regulados:
l Um apago do setor eltrico em 2001, que levou a uma radical mudana no funcionamento do mercado atacadista de energia eltrica. l Dois graves acidentes areos e um subsequente apago areo no perodo 2006-2007, que levou a uma rediscusso do papel da ANAC, ainda recminstalada. l Pelo menos um ciclo de reviso tarifria em duas das agncias mais antigas (Aneel e Anatel), em torno de 2002.

Uma grande transio de governo em 2003, com muitos questionamentos poltico-ideolgicos autonomia das agncias.
l l Um vertiginoso processo de evoluo e convergncia tecnolgicas no setor de telecomunicaes, tornando obsoleto o modelo tradicional de regulao de telefonia xa. l

Grandes descobertas de jazidas petrolferas.

l Um grande nmero de fuses e aquisies (em especial, nos setores de telecomunicaes e de combustveis).

Estes acontecimentos, entre tantos outros, trouxeram tona uma grande necessidade de se repensarem os marcos regulatrios dos principais setores sujeitos regulao econmica. Adicionalmente, o tema das licitaes e dos contratos pblicos entrou na agenda legislativa: a grande revoluo nas compras pblicas gerada pelo prego

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eletrnico e os sucessivos escndalos relacionados a fraudes em licitaes reacenderam a necessidade de se repensar a Lei de Licitaes, que completava em 2008 o seu 15o aniversrio. Acontecimentos que parecem to desconexos a olho nu formam, no entanto, um quadro geral de fadiga dos marcos regulatrios existentes, sugerindo uma parada para rever as regras atuais. Este o contexto em que foi se delineando o programa da 4a Jornada de Estudos de Regulao do Ipea, cujos trabalhos temos a satisfao de compilar e apresentar neste volume. A mesa-redonda que abriu a Jornada tinha por objetivo ampliar o debate acerca de duas importantes iniciativas do governo federal, o PAC e a PDP, em razo do seu impacto na economia brasileira e das implicaes que envolvem a sua implementao. Os principais objetivos desses programas so, respectivamente, ampliar o investimento em infraestrutura, aliado a medidas econmicas especcas, a m de estimular setores produtivos da economia; e assegurar a sustentabilidade do atual ciclo de expanso da economia brasileira, em que fundamental a capacidade em mobilizar o setor produtivo nas direes propostas. Joo Carlos Ferraz, diretor de Pesquisa Econmica, Planejamento e Gesto de Risco do BNDES, abordou os desaos de uma PDP. Primeiramente, deniu esse tipo de poltica e exps os distintos enfoques quanto necessidade de polticas industriais, alm de apresentar a evoluo desse conceito desde os anos 1960. Levantou as diculdades encontradas ainda hoje, como a pertinente questo de como evitar superposies entre as agncias e como incorporar a articulao pblico-privada em um contexto de sociedades abertas. Dentro do chamado trip da poltica de desenvolvimento produtivo coordenao, incentivos e regulao desenvolveu a questo da convergncia ou tenso entre estes dois ltimos, que devem ser instrumentos de uma poltica e no objetivos em si mesmos, e as diculdades encontradas na coordenao de programas submetidos a gestores e agncias distintas. Concluiu que o tringulo da PDP ser virtuoso se alcanado seu objetivo estratgico: os investimentos em ativos tangveis e intangveis, que, de um lado, fortalecem a competitividade, e por outro, aumentam a ecincia de cada unidade de investimento. Luiz Alberto dos Santos, da Subchea de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais da Casa Civil, apresentou brevemente os dois programas do governo e abordou os desaos regulatrios e os impactos concorrenciais de sua implementao, como os entraves judiciais, o desenho institucional das agncias e a baixa efetividade da regulao no Brasil. Em seguida, exps as medidas de reforma regulatria e aquelas para a melhoria na qualidade da gesto como alternativas aos

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INTRODUO

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entraves encontrados, em que guram o PL no 3337/2004, a PEC no 81/2003 e o PRO-REG. Por m, destacou esforos recentes do governo quanto ao povoamento das agncias reguladoras com quadros tcnicos qualicados, por meio da realizao de concursos pblicos, alm do estabelecimento das remuneraes dos servidores em patamares adequados, com o objetivo de assegurar a atrao e reteno de quadros qualicados. Edgard Pereira, professor do Instituto de Economia da UNICAMP, abordou a relao entre polticas pblicas, como o PAC e a PDP, e as questes regulatrias e concorrenciais. Argumentou que ambos os programas so polticas de investimento e que os principais obstculos estariam no cenrio macroeconmico. Em suas palavras: Em resumo, PAC e PDP so programas de gesto coordenada de incentivos e iniciativas para o investimento pblico e para investimento privado, onde a varivel chave a deciso de investir. Ou seja, funcionaro se as empresas decidirem investir. Pereira resenhou ainda os quatro tipos de agenda para polticas pblicas que so usados no contexto de polticas industriais: a agenda neoliberal radical, a neoliberal reformista, a neodesenvolvimentista e a social democrata. O trabalho de Adriana Perez e Luiz Fernando Rangel, pesquisadores do Ipea, estuda o problema de estimar o impacto da regulao por incentivos no mercado de telefonia xa em pases em desenvolvimento selecionados, levando-se em conta que o tipo de regulao escolhido de acordo com o nvel de ecincia da indstria e com fatores institucionais especcos a cada pas. Os autores partem do princpio de que a reestruturao industrial e os contratos de regulao por incentivos so inuenciados pelo ambiente institucional do pas, denido por fatores como instabilidade poltica, capacidade de monitoramento do governo e nvel de corrupo, e por caractersticas tecnolgicas da indstria, como apontado pela literatura terica e emprica recente. Perez e Rangel valem-se de um modelo de equaes simultneas no lineares para identicarem os parmetros tecnolgicos da indstria, analisarem a inuncia de fatores institucionais sobre a escolha do regime regulatrio, e vericarem empiricamente o trade-off, previsto pela teoria, entre ecincia e extrao de renda sob informao assimtrica, isto , pases onde a indstria mais eciente tendem a adotar polticas regulatrias de alta potncia, enquanto aqueles onde a indstria ineciente adotam com mais frequncia contratos de baixa potncia. O mtodo economtrico utilizado leva em conta o problema da endogeneidade da poltica regulatria. Alm de identicar parmetros tecnolgicos cruciais da indstria de telecomunicaes e os efeitos da regulao por incentivos sobre o mix de insumos, o

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trabalho indica que a probabilidade de o regulador escolher uma poltica de alta potncia aumenta com a estabilidade poltica e com o nvel de corrupo, e diminui com a densidade da rede. conrmada estatisticamente a existncia do trade-off entre ecincia e extrao de renda. A descoberta de uma imensa reserva petrolfera na camada pr-sal das reas de explorao submarinas brasileiras suscitou um debate completamente novo sobre o modelo de concesso de reas de explorao e sobre a repartio das riquezas geradas, em vista da reduo da incerteza sobre viabilidade econmica nas concesses feitas na mesma rea geogrca. No painel O Potencial de Novas Reservas e a Lei do Petrleo: Preciso Alterar o Regime de Concesso?, o deputado federal Pedro Eugnio apresentou o marco legal de explorao e produo de petrleo e gs (Lei no 9.478/1997), o qual estabelece que tais atividades so exercidas mediante contratos de concesso, e que o concessionrio tem a propriedade do bem to logo extrado. Ele defendeu que este modelo de explorao seria o mais adequado em situaes de alto risco exploratrio e baixa capacidade de nanciamento do Estado. Referindo-se s descobertas das reservas de petrleo nas camadas de pr-sal, no entanto, o deputado considerou que o pas atingiu um novo patamar de baixo risco regulatrio e capacidade de nanciamento via securitizao, com um fundo soberano a ser criado vinculado explorao do petrleo. Esse novo contexto ensejaria a discusso de um novo modelo de explorao a atender aos interesses nacionais, atribuindo ao Estado o gerenciamento estratgico das reservas. Levantou, ainda, ao debate, a questo da unitizao, que surge, nas palavras do autor, quando h dois detentores distintos de blocos que se interligam, e que ca quase impossvel determinar com clareza quanto de um e quanto de outro. Por sua vez, em contraponto s ideias do deputado Pedro Eugnio, o professor da UFRJ e diretor do CBIE, Adriano Pires, sustentou que o regime jurdico de concesses continuaria sendo o mais adequado para o Brasil, pois, mesmo com o pr-sal, ainda haveria substantivo risco exploratrio, alm do risco nanceiro. Para o pesquisador, o governo estaria conduzindo uma discusso politizada e pouco tcnica sobre o prsal, o que geraria um ambiente de incerteza, prejudicial atrao dos investimentos necessrios na rea. Segundo ele, a alterao mais apropriada para aumentar o repasse de renda sociedade seria na chamada participao especial, cujo clculo baseado na produo, de acordo com Decreto no 2.705/1998 necessitaria ser atualizado. Na mesa-redonda Propostas de Reviso da LGT Rumo Convergncia Tecnolgica, Roberto Pinto Martins, Mrcio Wohlers, Luiz Carlos Prado e Jos Rogrio Vargens discutiram a necessidade de adequao do marco regulatrio no mbito das telecomunicaes no contexto da convergncia tecnolgica. Os quatro concordaram

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que, como d diretrizes gerais, a LGT no precisaria ser alterada para acompanhar os avanos tecnolgicos e a convergncia; no entanto estaria mostrando-se necessria a revogao da Lei do Cabo, que faz restries prestao de servio de televiso por assinatura via cabo, mudana possvel com a aprovao do PL no 29/2007. Roberto Pinto Martins, secretrio de Telecomunicaes do Ministrio das Comunicaes, apontou os principais aspectos da LGT, e a substancial evoluo do setor em dez anos de existncia da lei, mormente em telefonia xa comutada e telefonia celular. Segundo ele, alm da revogao da Lei do Cabo, seriam necessrias a exibilizao da Lei do FUST de modo a permitir sua aplicao mais apropriada universalizao e a discusso da questo das tarifas de interconexo das empresas de telecomunicaes. Mrcio Wohlers, diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Infraestrutura do Ipea, inicialmente citou os principais traos da convergncia, elemento gerador de novas estruturas de mercado, que enseja novas estratgias competitivas das empresas, relatou as diferenas entre as regulaes nos Estados Unidos, Europa e Japo, e apresentou o modelo de quatro camadas de Martin Fransman. Mostrou ainda alguns elementos da mudana pr-regulatria dos Estados Unidos e da Europa, em comparao com alguns pases da Amrica Latina. Explanou os pontos do Plano Geral de Atualizao da Regulamentao das Telecomunicaes da Anatel, de outubro de 2008, e comparou trs diferentes fases das telecomunicaes brasileiras. Tambm ressaltou a necessidade de mudana nos instrumentos de regulao no novo contexto de convergncia e de cooperao pr-inovao das chamadas empresas de TICs. Luiz Carlos Prado, professor do Instituto de Economia da UFRJ, notou que houve mudana de natureza tecnolgica com a passagem da rede tradicional comutada rede da internet, resultante da evoluo do sistema de rede IP, de modo que a agenda em telecomunicaes, anteriormente focada na universalizao de telefonia xa no sculo XX, passou a ser direcionada para a banda larga no sculo XXI. Ressaltou ainda que a ecincia nal desse processo depender muito da velocidade da rede, na medida em que a transmisso via IP se caracteriza pela existncia de um certo grau de falha, e que preciso adequar os instrumentos regulatrios para a realidade brasileira, incluindo seu papel na induo de inovao. Concluiu, ento, que o processo de convergncia muito positivo embora seja necessria a adequao do marco legal e que importante trazer ao debate a questo do controle sobre o contedo nacional. Jos Rogerio Vargens, professor da UNIP e consultor da BrT, defendeu que o padro adequado indstria de telecomunicaes seria o de regulao da concorrncia imperfeita, combinando mecanismos dos padres clssicos, ponderados

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com base na diferena de poder de mercado das rmas reguladas, em que um ponto importante a sabedoria em relao ao uso das assimetrias regulatrias. Ele apresentou trs denies de convergncia, bem como os princpios da regulao que a estimulam. Abordou dois caminhos alternativos para o marco regulatrio adaptarse ao fenmeno da convergncia: o caminho da unicao das outorgas, que o modelo europeu, e que exigiria, se fosse aplicado no Brasil, uma ampla reviso do marco regulatrio, inclusive da LGT; e ajustes no modelo multioutorgas, utilizado no Brasil, que no imporia a reviso da LGT, desde que atendidos os princpios da regulao que estimulam a convergncia, elencados pelo autor, e algumas condies em particular, tambm explicitadas no texto. Finalmente, destacaram-se desaos a serem enfrentados pela organizao de modelos de negcios, a concorrncia e a regulao a partir do processo de convergncia tecnolgica. No texto apresentado no painel Revendo o Marco Regulatrio de Aeroportos: Modelos Alternativos, Heleno Pioner, professor da EPGE/FGV, compe um arcabouo terico para examinar os instrumentos de regulao adotados pelas autoridades aeronuticas de diversos pases. A necessidade de regular pressupe alguma falha de mercado e, por isso, o autor comea analisando a evidncia emprica sobre a ocorrncia de monoplios naturais no setor, que est mais relacionada ao tamanho da demanda por aeroportos do que subaditividade de custos. Uma vez admitida a necessidade de regulao, os dois desenhos de contratos mais utilizados so o single till e o dual till, comparados no texto de Pioner: o primeiro pode gerar incentivos indesejveis ao congestionamento em aeroportos, portanto, nos aeroportos de maior movimentao, a implementao do dual till, ou multiple till mais recomendvel. Por este desenho, apenas receitas aeronuticas entram na frmula do price cap sobre as tarifas aeronuticas. Na anlise das formas de contrato entre o concessionrio do aeroporto e outros prestadores de servio e os contratos entre aeroportos e linhas areas, o autor faz um alerta: os contratos de aluguel de terminais para linhas areas podem representar barreiras entrada de novas rotas no aeroporto, o que aumentaria o preo do bilhete pago pelos usurios. Em seu comentrio ao trabalho de Pioner, Sergio B. Varella Gomes, assessor da Presidncia do BNDES, destacou como a pesquisa foi realizada em bases amplas e com razovel grau de profundidade, constituindo-se num verdadeiro survey sobre as diversas formas de regulao e alguns aspectos da concorrncia real ou potencial entre aeroportos. Por outro lado, embora o trabalho aparentemente se destinasse a servir como ferramenta de anlise e discusso da atual situao brasileira, sua avaliao foi que este papel teria sido apenas parcialmente cumprido,

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pois a abordagem teria sido passageira e pontual. Deste modo, segundo Varella Gomes, a pretenso do texto ao intitular-se experincia internacional no teria, stricto sensu, atingido o seu escopo. O painel Compras Pblicas: Aspectos Concorrenciais e de Governana de Contratos trouxe duas vises bastante distintas sobre o tema. De um lado, Mariana Tavares, da SDE, acentuou em sua apresentao a atuao da SDE no combate a cartis em compras pblicas, os quais se tornaram um dos principais focos de investigao da instituio em sua experincia mais recente. Esta nfase se deveu ao diagnstico de que, em parte expressiva dos casos analisados pela SDE desde 2003, o governo gurava como um dos compradores. A exposio dos mecanismos de fraude utilizados num caso investigado no Rio Grande do Sul serviu como exemplo para ilustrar os principais elementos que facilitam a formao de cartis em licitaes e os danos que estes acarretam. O relato da atuao da SDE deu destaque, tambm, a dois importantes e complementares instrumentos no combate a cartis em licitaes: as operaes de busca e apreenso e os acordos de lenincia, que inauguraram um espiral ascendente nas investigaes. A estruturao, a partir de 2007, da ao coordenada com outros rgos de competncias complementares, como a Polcia Federal, os Ministrios Pblicos e a AGU, tambm foi apontada como decisiva para a melhoria da deteco e punio das condutas anticompetitivas, pois teria permitido um intercmbio entre, de um lado, a expertise antitruste da SDE, e, do outro, as tcnicas de investigao destes outros rgos. Alm da atuao repressiva, foi destacada tambm a aplicao de outra forma de atuao, menos conhecida da secretaria, ao campo das compras pblicas: a atuao educativa, ou de advocacia da concorrncia. Esta teve como pontos altos: i) a insero da SDE na discusso do PL que altera a Lei de Licitaes, defendendo medidas que possam reduzir as barreiras entrada; ii) a elaborao e distribuio de cartilhas que alertem os pregoeiros e os membros de licitaes dos riscos de cartis; e iii) a interveno nos contratos de exclusividade que barravam a livre concorrncia na licitao da usina hidreltrica de Jirau. Por seu turno, Eduardo Fiuza, pesquisador da Coordenao de Regulao e Estudos de Mercado do Ipea, em artigo apresentado no mesmo painel, procura empreender um mapeamento das principais questes econmicas envolvidas no processo licitatrio, no ambiente institucional que o rege e nas regras que governam os contratos que se seguem s licitaes. Seu foco se detm nas decincias na governana contratual, um aspecto da organizao do sistema de compras ainda pouco

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explorado pelos economistas, principalmente no Brasil, de modo a sistematizar o que a Teoria Econmica de Contratos tem a contribuir sobre o tema. Alm de comentar a racionalidade econmica da licitao e expor as principais denies e princpios bsicos que norteiam uma licitao, o pesquisador resenha os tipos de contratos disponveis na literatura e discute os incentivos e governana contratuais seja da qualidade contratvel ou da no-contratvel e os riscos, tanto do contratante quanto do contratado. A teoria , ao longo do texto, confrontada com a prtica estabelecida pela Lei no 8.666/1993, a qual rege atualmente as licitaes, e com o que est previsto no PL que visa a reform-la (PL no 7.709/2007). So abordadas questes como risco, assimetria de informao e incentivos presentes no contrato adotado; regras de inexequibilidade de lances; renegociao do contrato; e vericabilidade da qualidade prestada, e so sugeridas algumas solues de intervenes na Lei no 8.666/1993. Em alguns casos, as sugestes feitas para melhorar a governana de contratos criam um trade-off com o objetivo de aumentar a concorrncia contudo, mais concorrncia pode ser pior para a exequibilidade das propostas, por causa de seleo adversa. Um dado interessante levantado pelo pesquisador que h uma grande incidncia de renegociaes de contratos de obras pblicas, em grande parte realizadas logo nos primeiros dias de vigncia. Ao comentar as apresentaes do painel, Marcelo Bemerguy, do TCU, procurou ir alm das crticas Lei de Licitaes e aproveitou o exemplo da advocacia da concorrncia da SDE para propor que o Estado repense sua estratgia de seleo de propostas economicamente mais vantajosas, e adote formas mais criativas de contratao. Tambm fez uma autocrtica ao modus operandi das auditorias de licitaes e contratos, por demais limitadas aos procedimentos formais, o que d margem a uma enorme judicializao dos processos e consequente onerao da mquina pblica. Em sua opinio, a certicao de setores de compras seria um passo adiante na superao dessa armadilha. Convidamos agora o leitor a acompanhar os debates travados ao longo das mesas-redondas e apresentaes em painis. Em nossa reviso editorial, procuramos manter a uncia da exposio oral, fazendo uso de um glossrio de siglas no incio do volume e de algumas notas explicativas de comentrios feitos ao longo das exposies. No podemos encerrar esta apresentao sem manifestar nossa dvida de gratido com os funcionrios da casa que a cada ano vm garantindo o sucesso da iniciativa de organizao dessas Jornadas. Desta feita destacamos o competente auxlio de Andrea Bossle, Camila Simas, Maria de Ftima Queiroz,

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Francisco Trambaioli, Paulo Martins, Eliana Azevedo Penna, Leandro Camilo, Jorge Morandi, Eduardo Bizzo de Pinho Borges e Michelle Bastos Moretzsohn. Agradecemos tambm ao pblico que sempre participa de forma atenta e instigante dos debates e aos participantes, que gentilmente abriram espao em suas agendas para tomarem parte desta 4a Jornada.

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CAPTULO 1

MESA-REDONDA 1: PAC E PDP DESAFIOS REGULATRIOS E IMPACTOS CONCORRENCIAIS

Debatedores: Edgard Pereira Joo Carlos Ferraz Luiz Alberto dos Santos Coordenador: Alexandre Arago

Alexandre Arago Vamos iniciar o primeiro painel aps o de abertura da 4 Jornada de Estudos de Regulao do Ipea, parabenizando o Ipea atravs dos organizadores deste evento, Lucia Helena Salgado e Eduardo Fiuza. O nosso tema : PAC e PDP Desaos Regulatrios e Impactos Concorrenciais. Uma questo que se coloca de maneira ainda mais importante na conjuntura de incertezas econmicas mundiais, e que estamos revendo hoje. Em primeiro lugar, ouviremos Joo Carlos Ferraz, diretor do BNDES e professor do Instituto de Economia da UFRJ. Joo Carlos Ferraz Em primeiro lugar, gostaria de agradecer o convite para participar desta Jornada. Manter discusses permanentes sobre temas relevantes para poltica pblica sempre desejvel. Manter a discusso, mas, ao mesmo tempo, levar em considerao a evoluo da temtica importante. Ento, meus cumprimentos. Custou-me muito pensar qual deveria ser o enfoque desta apresentao. E, por m, decidi adotar uma linha, a linha da cadeira. E a linha da cadeira est associada cadeira na qual estou sentado, entendem? No esta, mas a cadeira BNDES. O Fbio Erber, l do IE, costuma usar uma expresso muito sbia: ele diz que o homem e, bvio, a mulher no pensa com o crebro, pensa com o problema

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que est gravando pensa com a (...).1 Dependendo da cadeira em que est sentado, o homem pensa de uma maneira ou de outra. Isto muito verdadeiro. Vou colocar aqui, para vocs, temas do ponto de vista da cadeira em que me sento no BNDES. A cadeira de um banco, como vocs o conhecem, engajado na poltica de desenvolvimento produtivo. Portanto, uma perspectiva do tema de regulao de um praticante, ainda que muito iniciante, de poltica de desenvolvimento produtivo. Ento, esta a abordagem. Coloquei aqui como ttulo Regulao, Incentivos e Coordenao, que, de certa maneira, j encerra o que quero dizer. Meu argumento central que regulao e incentivos so instrumentos. Uma poltica de desenvolvimento produtivo tem o brao da regulao, tem o brao dos incentivos, e esses braos cam meio perdidos se no tiverem a coordenao. Regulao e incentivos so instrumentos que no devem viver por si mesmos. Devem estar em funo de um objetivo maior de uma poltica e, portanto, a necessidade da coordenao, seno essas coisas vo cada uma para um lado. Esse o ponto principal. Aqui, muito rpido, com relao denio. Vocs veem que eu estou colocando a denio como um conjunto de instrumentos de incentivos de regulao para o Estado promover o desenvolvimento de atividades produtivas, de atores econmicos, ou de um conjunto deles, num espao denido. Portanto, ela compreende o nvel nacional, regional, local, segundo o grau de centralizao de um pas. Num pas mais centralizado, como o Chile, ela tende a ser uma coisa nacional. No Brasil, tem uma dimenso local, tambm muitas vezes subdimensionada, mas que relevante. Aqui, em termos de enfoques: ao longo do tempo, tivemos vrias percepes sobre esse assunto poltica industrial, poltica de desenvolvimento produtivo. Uma que a primeira melhor poltica industrial no fazer poltica industrial. E, ao no fazer poltica industrial, voc est fazendo poltica industrial, porque certamente o tal do mercado elege setores e empresas, alocando ecientemente. Ele estar, assim, privilegiando alguns sobre outros. A ausncia de uma declarao explcita no implica que no existam mudanas nas estruturas. A segunda abordagem a abordagem pela correo de falhas de mercado. Uma ao pblica que tenta reduzir efeitos negativos, concentrao, explorar
1. Excluso dos editores.

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externalidades, assegurar a oferta adequada etc. E h todo um tema de falha de mercado, falha de governo, associado a isso. E uma terceira, que coloco aqui como abordagem schumpeteriana, mas que o foco dela na dinmica, o foco dela est em explorar a inovao, explorar a capacidade de as empresas concorrerem nos mercados atravs da inovao. Signica acumulao de ativos etc. Esses so, digamos assim, os enfoques distintos que temos. E alm da coisa conceitual, tem a questo do tempo, pelo menos no nosso continente, nos anos 1960 e 1970, havia aquela coisa do setor manufatureiro, os anos 1980 e 1990 tinham muito de complexos, competitividade, qualidade, produtividade... Hoje, tem muito tema de arranjos produtivos e a noo de introduzir, mais que poltica industrial, a noo de desenvolvimento produtivo, que o ttulo desta atual poltica. Amplia a noo, para que no s implique essa indstria manufatureira, mas tambm implique outras atividades do setor primrio, setor de servios, e a ideia no s de setor, mas quais os sistemas produtivos e a sua problemtica associada. E de certa maneira, provavelmente cada vez mais, esto crescendo de importncia os temas associados inovao, concorrncia e a outras polticas regulatrias, que o tema desta Jornada. curioso apontar o seguinte: esta semana, nos dias 28 e 29 de outubro, ocorreu em Braslia o Encontro Nacional da Indstria, quando a Confederao Nacional da Indstria junta a sua jornada, digamos assim. E as mesas foram divididas nesses dois dias, de modo que ocorriam sesses paralelas. Na tera-feira tarde era inovao e produtividade em uma sesso, sistema trabalhista em outra, tributao, infraestrutura e insero internacional. E, curiosamente, a mesa de inovao e produtividade foi a que deu mais ibope entre os empresrios. E aqui, algumas coisas que a gente no sabe: primeiro, no sabemos como incorporar a articulao, na verdade, a articulao pblico-pblico e pblicoprivada em um contexto de sociedade aberta. O tema que eu estou usando no economia aberta, propositalmente uso sociedade aberta. A economia aberta um pedao de um mundo completamente diferente. No passado, fazamos poltica industrial em sociedades fechadas. Economia fechada, se falarmos sobre comrcio. Mas, economia relativamente aberta, se falssemos de uxo de investimento. E eram sociedades fechadas do ponto de vista do processo de poltica, de deciso de poltica e de que atores participavam dela. Em um determinado momento da histria desse pas as decises polticas eram absolutamente centralizadas. Colocavam-se numa mesa todos os agentes e um ministro

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e dizia-se: Vamos para o polo de Camaari, e todo mundo ia para o polo de Camaari, usando CDI, INPI, BNDES, enm, todos os instrumentos disponveis. Hoje o mundo mais complexo. Esse negcio de democracia importante, transparncia importante, a negociao importante... Portanto, ainda somos aprendizes em fazer polticas pblicas em contexto de sociedades abertas, o que implica muita negociao, muita pactuao e, principalmente, muita ateno ao uso eciente e ecaz de recursos pblicos. Em sua denio, o cuidado no uso de recursos pblicos deveria ser muito forte. Segundo, como ns somos sociedades crescentemente complexas, como evitar superposies? Como evitar superposies entre agncias e misses, ou como coordenar relaes? Como coordenar relaes entre agentes e atores distintos um tema importante. Na verdade, coloco um limite, se possvel essa coordenao. E a terceira questo : como aproximar isso por onde eu vou nessa minha provocao os instrumentos nanceiros e os no-nanceiros? E o ltimo, certamente, como, uma vez que voc monta um programa, uma vez implementado, voc sai dele? Esse o trip da poltica de desenvolvimento produtivo. Provavelmente, em torno desse trip, podemos falar horas e horas. O lado de incentivos prov recursos para os agentes econmicos, incentivando decises de investimentos em uma ou outra direo. Estamos falando de incentivos scais tributrios, da depreciao acelerada, a antecipao do PIS, a Cons ou a eliminao de impostos aqui e ali. todo o lado scal tributrio que tem uma complexidade alta, tem agentes com atribuio sobre esses instrumentos, principalmente no mbito da Fazenda, ou das Fazendas federal, estadual e municipal. E tem todo o lado dos incentivos, digamos, creditcios de renda xa e de renda varivel. O de renda xa sendo crdito e o crdito tem suas taxas, suas condies, seus prazos, suas garantias e o de renda varivel tudo o que est associado participao acionria, fundos, fundo de venture capital. Ento um conjunto de instrumentos. Vocs veem que, se a gente comear a nomear isso foi um exerccio que a gente fez na hora de desenhar a poltica de desenvolvimento produtivo se, para cada sistema industrial, para cada objetivo, voc listar a quantidade de agncias que esto envolvidas, ia ser um mapa complexo, extremamente amplo. E para os praticantes de poltica um desao muito forte. E tem o lado da regulao, as regras que norteiam, circunscrevem ou ampliam os espaos para os agentes tomarem suas decises. Deveramos pensar que estamos falando de concorrncia, de regulao de servios, meio ambiente, consumidor,

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propriedade intelectual, comrcio internacional, ou seja, a amplitude do lado regulao vai muito alm e cada vez mais forte do que meramente a Aneel, a ANP, as ANs da vida. Eu sugiro, por exemplo, que meio ambiente um dos temas mais fascinantes que existem. E a coordenao, que a dimenso da gesto de uma poltica. Uma vez denidos planos, programas, consensualizados, pactuados, lanados pelas autoridades, isso implica colocar uma mquina em movimento. Implica muita capacidade de negociao, de pactuao, de colocar em marcha programas, implementar, avaliar e seguir programas. E isso , de certa maneira, relativamente simples, fazer os statements, colocar sobre a mesa o que signica, mas a prtica, o dia a dia de fazer coordenao de poltica muito complicado. Eu vou voltar a esse tema mais frente. H o lado incentivo e o lado regulao e as suas inter-relaes. Se a gente pensar do ponto de vista dos incentivos, com sua lgica e seu objetivo, estes podem impactar ao colocar recursos nanceiros disposio de determinados agentes, pois podem inuenciar os agentes a tomarem deciso de investimentos eu estou numa lgica absolutamente linear em uma determinada direo que pode afetar condutas empresariais e estruturas de mercado. Portanto, pode implicar a ateno do lado regulao. E o lado regulao, que tem sua lgica, seu objetivo, sua formao, seu marketing, tambm pode impactar fortemente as condutas empresariais e, por sua vez, a sua disposio ao investimento e as estruturas de mercado. Portanto, tambm pode implicar a necessidade de ateno do lado das polticas de incentivo. Assim, as polticas de incentivo e de regulao so, de uma certa maneira, quase uma pina, com seus dois braos laterais, e a pergunta : em que medida devem convergir ou no, mantendo cada uma a sua lgica de funcionamento, a sua lgica de existncia? Aqui vou problematizar em dois campos. Depois, vou problematizar em cima da poltica de desenvolvimento produtivo. A primeira se possvel a convergncia ou no, ou se existe uma tenso inexorvel. onde entra o campo da teoria e da ideologia. O ponto bsico o seguinte: apesar das denies de sua misso, de seu campo, quando as institucionalidades so criadas e desenvolvidas surgem naturalmente tenses, diferenas, dadas no s as misses, mas a construo terico-ideolgica das pessoas que operam estas instituies, estas agncias. Se os dois braos da poltica tiverem matrizes de pensamentos terico e ideolgico prximos, h maior chance de convergncia. Se a matriz das pessoas, das instituies, terica e ideolgica, for diferente, h maior chance de tenso.

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Vamos fazer assim: eu vou tentar me explicar por extremos e usar certas palavras que eu vou criar. Uma leitura, digamos, investicionista de uma poltica de incentivos leva a privilegiar grandes blocos de investimento, grandes grupos empresariais, provavelmente uma concentrao de mercado e bem-estar. E comea a ser questionado em que medida o consumidor est sendo beneciado ou no, e isso um problema. Uma leitura concorrencionista pura de uma poltica de incentivos pode levar a privilegiar o market share ou a poltica de desenvolvimento produtivo. Pode levar a privilegiar o market share em mercados territorialmente denidos... Enm, em que medida isso estaria contra o aproveitamento de economias de escala, economias de escopo etc. Eu estou indo pelo absurdo. Os investicionistas se chocariam com os concorrencionistas efetivamente, se eles so braos diferentes e se diferentes so as matrizes terica e ideolgica das pessoas, das instituies associadas. Aterrissando: a convergncia ou tenso, num assunto onde entra depois eu vou poltica de desenvolvimento produtivo qual o grau de importncia de uma estratgia nacional de desenvolvimento. Estou usando a expresso estratgia nacional de desenvolvimento de maneira proposital. Estratgia nacional de desenvolvimento a defesa dos interesses nacionais, a defesa de mais e melhores empregos. No tem nada a ver com segurana nacional e com substituio de importaes, tem a ver com o interesse nacional em um mundo constantemente complexo, em sociedades abertas. O meu argumento principal o seguinte: o choque entre incentivos e regulao vai ocorrer se, efetivamente, essas matrizes forem diferentes. Mas o choque ser minimizado pela matriz terica e ideolgica dos agentes, se esta for muito prxima. E eu no acho que o tema se resolve somente com a carteirinha: eu sou do clube da matriz A e da matriz B. A convergncia efetiva entre incentivos e regulao ser mais provvel se, ao nvel da alta poltica, portanto ao nvel de decises mais estratgicas, da poltica de desenvolvimento de um pas, houver a viso do que se quer, houver direcionamento, isto , orientaes estratgicas, e se existirem objetivos e metas, ou seja, o que se pretende atingir. Se no aparato do Estado, e obviamente na relao entre Estado e sociedade, se lograr convergncia, a possvel tenso entre o brao incentivo e o brao regulao pode ser minimizada. Ento, esse do ponto de vista segundo o qual regulao e incentivos so instrumentos o esforo que os praticantes de poltica deveriam perseguir.

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Contudo no fcil. Vou dar alguns exemplos, utilizando a poltica de desenvolvimento produtivo. No apresentarei a poltica, est mais do que posta na mesa, foi lanada em maio. Ela prope quatro objetivos, ou quatro metas muito especcas: chegar a uma determinada taxa de investimento na economia em 2010; a uma determinada taxa de investimento privado em inovao; a uma determinada participao das exportaes brasileiras nas exportaes mundiais; e a uma determinada participao de micro e pequenas empresas nas exportaes. Portanto, so absolutamente esses os objetivos que se pretende. Agora, a poltica ambiciosa em termos de amplitude, porque este pas complexo na sua matriz industrial. E tenta inaugurar uma maneira de coordenar, que extremamente complexa, para poder fazer a gesto de alguma coisa em torno de 32 programas associados a temas ou sistemas produtivos. Seu foco central fortalecer as capacidades dinmicas, isto , fortalecer a capacidade de as empresas competirem, fortalecer sua capacidade de concorrer em mercados. A sua organizao extremamente complexa. Temos os instrumentos de incentivo regulao de acordo com a natureza da atividade econmica: i) o estado de desenvolvimento de um determinado sistema produtivo; e ii) os objetivos pretendidos. Ento est se tentando mobilizar instrumentos de acordo com a natureza da atividade, com seu estgio de desenvolvimento e os desaos que se pretende alcanar. A lgica da organizao a dinmica da atividade econmica e os desaos competitivos e tecnolgicos associados. Eu vou citar dois exemplos. Mas, basicamente, so cinco reas a que ela est endereada, que so os temas sistmicos, os horizontais. Quando uma medida de incentivo tributrio feita, pode afetar a todos. Como uma coordenao especca, ela tem uma rea que so os destaques estratgicos. Aqui escolhemos temas, no setores. Foram deliberados esses destaques estratgicos, no tem uma lgica setorial, uma lgica horizontal. Meio ambiente no tem lgica horizontal, nem setorial; micro e pequenas empresas no tm; exportaes no tm; integrao produtiva com a Amrica Latina no tem; integrao produtiva com a frica tambm no tem. Esses foram destaques estratgicos, dada a importncia poltica deles para garantir a sustentabilidade a longo prazo. E depois temos uma rea que se chama Programas Mobilizadores, que so os sistemas produtivos mais intensivos em tecnologia, por exemplo, tecnologia da informao, sade, os programas para fortalecer a competitividade, que so a maior parte e que vo do txtil automobilstica dos nossos sistemas produtivos, e programas para consolidar liderana.

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Como exemplo deste ltimo, so aqueles sistemas produtivos em que as empresas tm a possibilidade de se tornar lderes mundiais nos seus segmentos. Ento, cada rea dessa tem um coordenador e existem programas especcos, 32 programas, cada um tem um comit executivo. Esse comit executivo formado pelas agncias de governo mais diretamente relacionadas, e compreende um nmero de pessoas para fazer a coordenao e extremamente complexo. Enm, o grande desao a implementao de algo complexo altura da complexidade desse pas. Vou dar dois exemplos de como esses negcios de incentivos e de regulao podem se aproximar ou no, e os dilemas que a gente encontra. No programa de consolidao de liderana o Brasil, as empresas, como eu tinha dito, podem ser lderes mundiais. Lderes no sentido mais dinmico, mais schumpeteriano da palavra, de terem os ativos, as competncias, a capacidade de se impor e o market share na indstria mundial de maneira relevante. Estamos falando basicamente do conjunto associado a commodities, mas no s, porque a aeronutica entra nesse espao e em outros setores. E para se consolidar uma posio dessa natureza, podem ser necessrias a reestruturao e a consolidao patrimonial, para dar mais porte empresarial s empresas para a disputa mundial. Ento, nesse caso, vejam o seguinte: se pensarmos logicamente, os incentivos, os instrumentos de incentivo, vo estar muito mais prximos dos instrumentos de mercado de renda varivel, dos instrumentos de apoio ao desenvolvimento da inovao e, muito menos dos instrumentos de apoio pequena empresa ou de crdito, do mais tradicional. E do lado da regulao, relevante a concorrncia e, dado que a maior parte das empresas brasileiras com potencial est nos segmentos de commodities, o tema de responsabilidade socioambiental extremamente relevante. Ento comea um tema assim: Qual a implicao disso? A poltica de defesa da concorrncia tem uma lgica de mercado relevante, mas qual o mercado relevante, o nacional ou o internacional? E a lgica de induo responsabilidade socioambiental vai muito alm do marketing das empresas, como que se induz, que tipos de instrumentos podem ser utilizados para, efetivamente, dotar as empresas de serem capazes de prover mais e melhores empregos, alm de mitigarem as aes sobre o meio ambiente. Vejam um exemplo que est ocorrendo nesse momento. Existe uma empresa chamada JBS S/A, do setor de carnes, que cresceu a uma taxa muito forte nos ltimos anos e no s crescimento orgnico, mas de aquisies. Moveu-se

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primeiro em direo a Argentina, depois, Estados Unidos, Europa e voltou aos Estados Unidos. Para viabilizar os investimentos, essa empresa utilizou instrumentos no s de crdito, mas instrumentos de renda varivel do governo. E o BNDES participou desse processo. E agora est diante de uma situao que e no a autoridade de defesa da concorrncia americana, mas o Department of Justice que faz isso est se colocando assim: Ns no topamos vocs comprarem o tanto que vocs querem comprar. Ento, hoje ns temos uma situao em que uma agncia brasileira moveu seu brao de incentivos e uma agncia norte-americana moveu seu brao de regulao. complexo, e assim o mundo. Quando a Vale do Rio Doce comprou uma empresa canadense, as condicionalidades colocadas pela agncia canadense eram: manter a sede em determinado lugar, manter os empregos em determinado nmero.... Fiquei pensando no dia em que o Cade falasse: Olha, empresa, para voc comprar, voc ter de manter empregos. Intervencionistas! Mas o que estamos colocando que, pelo menos do ponto de vista canadense, as regras que foram colocadas empresa brasileira, que aceitou, so em defesa dos interesses nacionais. Ento, percebe-se a dimenso da complexidade que enfrentamos em alguns dos tipos de programas que temos. Vou dar outra dimenso da extrema complexidade disso, como a rea dos programas mobilizadores, nos programas de reas estratgicas, em que inovao extremamente central. No complexo da sade, a abordagem que se tem voc ir do hospital ao equipamento, droga etc., uma noo de complexo industrial da sade. O objetivo diminuir a dependncia das importaes, principalmente uma lista denida pelo Ministrio da Sade, olhando a sade pblica, portanto, olhando o bem-estar, e fortalecer a capacidade das empresas em inovar etc. Nesse caso, os instrumentos sero relevantes, no s o crdito para os investimentos do sistema de cincia e tecnologia para inovao, mas tambm para consolidao empresarial. A regulao relevante refere-se mais questo da propriedade intelectual. E comea a car extremamente complexa, porque o que temos na histria que enquanto o pas no domina capacidades, ele no quer proteo intelectual, de

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maneira que possa acessar ativos. No momento que voc comea a fortalecer a capacidade de inovao, a cadeira j muda, comea-se a falar: Defender a propriedade intelectual importante. A ndia o melhor exemplo disso. Antes, era o defesa nada, agora um dos maiores defensores da propriedade, da patente. E o mais importante que tem um terceiro instrumento, o de poder de compra, o Ministrio da Sade, que um instrumento extremamente relevante. onde se verica a questo da coordenao, efetivamente, onde se colocam os instrumentos de regulao e incentivos em funo de um poder de compra para viabilizar a escala, a demanda, o mercado. Os dois exemplos indicam extrema complexidade. Primeiro a pactuao com o setor privado e, segundo, a articulao intraestado, entre as diferentes agncias de Estado. Uma tarefa muito difcil porque estamos mal preparados. Mal preparados como Estado, nossa capacidade tcnica no policy making, policy implementing capabilities, muito dbil. Esse um dos preos que ns estamos pagando, e agora esto se revelando de uma maneira absolutamente explcita os 25 anos de baixo crescimento e volatilidade. Houve um enfraquecimento da capacidade do Estado de formular poltica, e a sua no atualizao. Assim, no existem equipes tcnicas habilitadas a implementar polticas com a complexidade deste pas atualmente. As empresas esto mal preparadas. Quando se senta para negociar, em geral, so agendas absolutamente assistencialistas. No h reciprocidade, contrapartida. E so anos de negociao nesta direo. Pouco a pouco elas comeam a voltar. H um movimento inclusive no setor privado para se prepararem melhor para as negociaes com o Estado. E, principalmente, a tarefa difcil pelo fato, como j havia dito, de estarmos em sociedades abertas, onde as decises implicam negociaes permanentes. Portanto, esse o tema da coordenao. Surge como um fator absolutamente chave de sucesso: como coordenar 32 programas, cada um com um grupo de, no mnimo, cinco gestores de agncias diferentes. Esses heris de Braslia como o Luiz Alberto (Luiz Alberto dos Santos, da Subchea de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais, da Casa Civil) podem contar, basicamente, como difcil fazer a coordenao de poltica em uma rea do PAC. Ainda que seja muito mais focalizada, concreta,

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como alocar determinado volume de investimento em uma estrada X, por exemplo, extremamente difcil. Numa poltica de desenvolvimento produtivo muito mais difcil. No se d a devida ateno. A dimenso da coordenao de poltica um tema intangvel e no tem nenhum glamour. Ele de difcil especicao, mas absolutamente central. Ns somos, em geral, timos para analisar, bons para propor, pssimos para implementar e uma nulidade quanto a avaliao. Basicamente, o que eu queria resumir era que regulao e incentivos so instrumentos de poltica, no objetivos em si mesmos. O tringulo coordenao, incentivos e regulao ser virtuoso se lograr, concretamente, nesse momento, o objetivo estratgico, ou seja, o investimento em ativos tangveis e intangveis. E tem essas duas lgicas. Ns falamos muito da primeira, da lgica microeconmica, fortalecer a competitividade etc. Mas a segunda, a lgica macroeconmica do investimento, extremamente funcional, muito pouco falada, e de uma importncia estratgica muito forte; ela aumenta a ecincia de cada unidade de investimento, reduzindo a necessidade de uma alta relao capital-produto. Aumentar a ecincia do investimento, do capital, extremamente relevante. a lgica macroeconmica, por onde se pode sensibilizar quem efetivamente faz poltica industrial, que se chama Ministrio da Fazenda. Por ltimo, a questo da tenacidade. Uma poltica dessa natureza implica no s uma forte capacidade de implementar e avaliar, mas, principalmente, longos prazos de maturao. Ela vai muito alm do tempo poltico. Ela se mede em dcadas, no em quatrinios. Assim, no mbito dessa jornada e da perspectiva de um praticante iniciante de poltica de desenvolvimento produtivo, ouso propor-lhes dar mais ateno dimenso e necessidade de esforos para melhor conceituar, melhor associar conceito a diferentes dimenses de poltica pblica, a entender determinantes, e entender a consequncia de uma melhor ou pior capacidade de articulao e coordenao dos instrumentos de incentivo e de regulao. Obrigado. Alexandre Arago Quero agradecer ao professor Joo Carlos Ferraz e, do ponto de vista de um professor de direito administrativo, dizer que o grande desao comum que nos coloca compatibilizar a necessidade crescente de agncias independentes com a necessidade de coordenao entre elas. algo que ns temos tentado tanto no direito como na poltica. Luiz Alberto, tambm na Casa Civil, junto com a OCDE, tem igualmente tentado mecanismos para buscar essa coordenao.

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E por falar em Luiz Alberto dos Santos, vamos passar a palavra para ele. Luiz Alberto subchefe para assuntos institucionais da Casa Civil da Presidncia da Repblica e, alm do cargo que ocupa, tambm um estudioso, um acadmico na rea de gesto pblica e de regulao. Luiz Alberto dos Santos Primeiramente, quero registrar aqui o meu agradecimento ao Ipea pelo convite que foi formulado atravs da professora Lucia Helena Salgado. Cumprimentar, tambm, meu amigo Marcio Wohlers, tivemos uma experincia e tanto, uma ocasio na Bolvia. E, uma vez mais, uma honra participar de um evento com a presena do professor Alexandre Arago, que tem sido tambm um dos nossos principais interlocutores, no que se refere ao tema da regulao e do aperfeioamento dos marcos regulatrios no Brasil. O tema que nos foi proposto, de certa forma, desaador pelo carter abrangente, na medida em que nos prope o desao de tentar conciliar uma abordagem envolvendo dois grandes programas na rea de polticas pblicas, com as derivaes que tem o tema da regulao e da defesa da concorrncia, em relao a esses dois grandes programas. Vou tentar, muito rapidamente, dentro do tempo que nos foi destinado, fazer uma abordagem baseada principalmente na questo de como esses dois principais problemas esto estruturados; quais so os aspectos mais relevantes dos desaos regulatrios a eles relacionados; e, nalmente, as medidas regulatrias que o governo vem adotando no sentido de promover um melhor ambiente de negcios. E a concluso, que eu j adianto, a superao desses resultados como questo dependente do desenvolvimento de uma regulao para a concorrncia de alta qualidade. Inicialmente, no mbito da poltica de desenvolvimento produtivo, como foi dito aqui, trata-se de uma poltica lanada em maio deste ano, que tem um carter de enorme abrangncia e tem como objetivo central a sustentabilidade do atual ciclo de expanso. A economia brasileira vem apresentando, h sucessivos trimestres, patamares de crescimento, que no se viam h muitos anos, e, obviamente, fundamental que ns possamos manter esse processo e, a partir dele, construir um crculo virtuoso. Mas essa poltica enfrenta desaos, e os quatro principais desaos identicados so: a ampliao da capacidade de oferta, a preservao da robustez do balano de pagamentos, a elevao da capacidade de inovao e o fortalecimento das micro e pequenas empresas. E, obviamente, isso tudo tem a ver muito com o papel do

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Brasil hoje no mercado internacional e o esforo de garantir nossa presena no comrcio internacional em nome das exportaes. Com macrometas at 2010, foram estabelecidos os aumentos da taxa de investimento, o aumento da participao das exportaes brasileiras no comrcio mundial, a elevao do dispndio em P&D e a ampliao do nmero de micro e pequenas empresas exportadoras. Essas quatro macrometas se desdobram em dezenas e dezenas de metas por programas especcos e, pela sua complexidade, essa poltica se desdobra em trs nveis: i) nvel de ao sistmica, focado em fatores geradores de adicionalidades positivas; ii) os destaques estratgicos, que so temas especcos de polticas pblicas, escolhidos exatamente em funo da sua importncia para o desenvolvimento produtivo do pas num longo prazo, e isso pode ser classicado, basicamente, em cinco grandes grupos que envolvem a regionalizao, as micro e pequenas empresas, as exportaes, a integrao com a Amrica Latina e com a frica; e iii) nalmente, os programas estruturantes para os sistemas produtivos. As macrometas j do uma viso da complexidade e do volume das aes incorporadas a essa poltica. No mbito da ampliao do investimento xo, temos uma meta de ampliar para 21% o investimento em relao ao PIB. Numa posio que hoje de 17%, chegar a 21%, 620 bilhes, representa um crescimento mdio anual de 11,3% ao ano. Tambm preciso ampliar a elevao do gasto privado em P&D, essa uma discusso que j vem de muitos anos. A nossa posio em 2005 era de 0,51% do PIB, a meta era de 0,65%, com um crescimento mdio anual de 9,8%. Quanto a ampliao das exportaes, a meta atingir uma participao de 1,25% nas exportaes mundiais. Estamos saindo em 2007 de 1,18%, com um crescimento mdio anual estimado de 9,1%. E no mbito da dinamizao das micro e pequenas empresas, a meta aumentar em 10% o nmero de micro e pequenas empresas exportadoras, em relao ao ano de 2006 quando tnhamos 11.800 empresas aproximadamente. Abordarei a complexidade das diferentes aes de programas mobilizadores, programas de consolidao e expanso de liderana e de fortalecimento de competitividade dos mais diferentes setores, que so contemplados por essa poltica. Vamos desde as aes do complexo industrial da sade, complexo industrial da defesa, nanotecnologia, biotecnologia, at o biodiesel, agroindstria, couro, calados, artefatos, carne, celulose e papel. Ento, isso d bem a dimenso do enorme desao que concatenar e, realmente, conseguir implementar o conjunto das aes dessa poltica.

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No mbito do PAC, inclusive hoje est sendo lanado mais um relatrio de acompanhamento do PAC, tambm lanado no incio do ano passado, e essa iniciativa do governo visa, basicamente, promover o fortalecimento do investimento privado e o aumento do investimento pblico em infraestrutura no nosso pas e reduzir os obstculos ao crescimento. E ele se estrutura basicamente em cinco blocos. O principal e mais visvel tem sido o bloco de investimento em infraestrutura, mas h, tambm, vrios outros conjuntos de aes que fazem parte do PAC. Algumas dessas aes, inclusive, dependem ainda de aprovao do Congresso Nacional. Ento, temos medidas de estmulo ao crdito e ao nanciamento, melhora do ambiente de investimento, desonerao e aperfeioamento do sistema tributrio e medidas scais de longo prazo. Nesse sentido, podemos ver algumas das aes que o governo tem tentado traduzir, por meio de leis, ou que j esto em fase de implementao, como o caso do prprio projeto de lei geral das agncias reguladoras, o projeto de reestruturao do sistema brasileiro de defesa da concorrncia, e a prpria reforma tributria, que so algumas das aes que foram incorporadas ao PAC. Temos tambm o fundo de investimentos do FGTS, que j foi aprovado pelo Congresso, as medidas de desonerao do Regime Especial de Incentivos (Reide) e as medidas voltadas implementao da indstria de semicondutores do pas, a TV Digital, que foi tambm incorporada ao PAC. O PAC conta hoje com uma estrutura de governana tripartite, em que h um comit gestor, coordenado pela Casa Civil com a participao dos ministrios da Fazenda e do Planejamento. Mas, pela sua prpria denio, a governana do PAC envolve a totalidade dos ministrios que tm aes incorporadas ao conjunto do menu de propostas que apresenta, muitas vezes, aes muito especcas, aes cirrgicas a estrada tal, a ponte tal, ao de infraestrutura e de saneamento na cidade tal, no estado tal. Ento, so questes que envolvem uma articulao, tambm com entes da Federao, muito forte. E esse esforo vem sendo conduzido pela Casa Civil com uma dedicao enorme da ministra Dilma Rousseff, a m de garantir que os objetivos sejam alcanados. Hoje, o PAC monitora aproximadamente 1.700 empreendimentos aqui menciono especialmente os empreendimentos na rea de infraestrutura uma participao muito grande de projetos de infraestrutura logstica, mas tambm na rea de energia e rodovias, enm um programa da maior complexidade. Em relao ao tema deste evento, no podemos deixar de destacar que tanto a PDP quanto o PAC esto diretamente relacionados a questes de natureza regulatria. O prprio rol de aes contempladas nesses dois programas deixa isso

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evidente, medida, inclusive, que o PAC explicita a necessidade de a regulao proporcionar um adequado ambiente de negcios e, no mbito da PDP, a melhoria do ambiente jurdico, para que a intensicao do uso de instrumento de incentivo inovao seja implementada. Seno, no h condies de se alcanar esses resultados esperados. Tambm so programas que dependem estrategicamente da sinergia entre as aes do setor pblico e o setor privado, por meio da criao de um ambiente favorvel cooperao dos diferentes atores para o desenvolvimento do pas. Eles requerem, obviamente, estabilidade regulatria, como bem disse a professora Lucia Helena, mas so programas que no se sustentam, tambm, se no tivermos uma viso proativa do ambiente regulatrio. A regulao no Brasil, at por fora da nossa histria, no foi construda segundo as melhores prticas. Ns temos um estoque de regulao elevadssimo. Um estudo feito recentemente pela OCDE, inclusive, salienta muito esse fato. preciso que se reveja, continuamente, esse estoque regulatrio, com vistas superao da sua obsolescncia e adaptao s novas demandas e aos novos contextos, inclusive, do ponto de vista da competio. Ento, a estabilidade regulatria precisa ser considerada, mas, tambm, precisa ser considerada a necessidade de reviso, atualizao e adequao dos marcos regulatrios, inclusive em funo do estoque regulatrio que temos no nosso pas. Uma medida da maior importncia, na mesma direo, a reforma do sistema brasileiro de defesa da concorrncia, cujo projeto j se acha no Congresso Nacional, a Cmara dos Deputados deve votar em breve em plenrio e a comisso especial j aprovou o substitutivo do relator, o deputado Ciro Gomes. E temos tambm a discusso sobre as agncias reguladoras, enm, as funes e os papis de agncias e ministrios, os instrumentos que devem ser implementados para a sua melhoria e aperfeioamento, no mbito do Projeto de Lei no 3.337/2004. H diversos desaos, no entanto, que precisamos considerar no que se refere regulao e aos impactos concorrenciais. H uma discusso necessria sobre a questo do ambiente de negcios, especialmente em funo dos aspectos relacionados excessiva burocracia ainda existente; a questo a respeito da qualidade da nossa regulao, ou da efetividade da regulao no nosso pas; questes relacionadas aos entraves judiciais enfrentados pelas empresas (e isso envolve o poder regulador do prprio Poder Judicirio, ou seja, o nosso Poder Judicirio tem uma funo reguladora muito forte, inclusive em decorrncia do sistema constitucional, que no permite que nenhuma questo seja afastada do crivo do Poder Judicirio, e

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a ltima instncia a que se recorre na hiptese de conito); h, ainda, questes de limitaes informacionais, que dicultam a atuao dos reguladores e o alcanamento de uma regulao para o concorrencial; e, nalmente, h as questes relacionadas ao desenho institucional. No que se refere questo do ambiente de negcios no Brasil, hoje ainda temos um ambiente bastante problemtico no que concerne a abertura, administrao e encerramento de empresas. Da mesma forma, a nossa burocracia alfandegria, embora tenha havido recentes aperfeioamentos, ainda bastante complexa e problemtica. E esses entraves tm trazido algumas diculdades do ponto de vista da competitividade do Brasil. O mais recente relatrio do Banco Mundial coloca o Brasil, digamos assim, no 3o quartil em matria de competitividade. Estamos, por esse critrio, numa situao muito parecida com a de vrios pases da Amrica Latina, mas em situao muito prejudicada quando o Brasil comparado, por exemplo, ao Chile, ou mesmo ao Mxico, aos Estados Unidos, ao Canad, Austrlia, at mesmo frica do Sul e ndia. Ou seja, no mbito dos BRICs, o Brasil o pas que se acha na pior posio, os outros pases esto no 2o quartil, o Brasil est no 3o. Estamos bem distantes, no que se refere a este ndice, dos pases do chamado Primeiro Mundo. Destaco os pases j mencionados e, alm deles, a Austrlia, um pas com o qual se costuma fazer algumas comparaes. Mas o Brasil tem trabalhado, tem buscado superar esses problemas e reduzir os entraves que pioram a sua posio neste ranking, entre eles, a prpria burocracia no que se refere a abertura e fechamento de empresas. Recentemente, a aprovao da Redesim nos trouxe para uma possibilidade de reduo dos prazos para abertura e fechamento de empresas, ainda comparativamente longo, mas muito menor do que o atual. A Redesim, a lei que foi aprovada pelo Congresso, Lei no 11.598/2007, por meio do sistema de cooperao que ela estabelece entre os sujeitos da Federao, permite que o prazo de abertura de empresas seja reduzido para 15 dias. Ainda estamos muito longe de situaes como, por exemplo, no caso portugus. Tive a oportunidade, recentemente, de participar de um evento promovido pela FGV, aqui no Rio de Janeiro. Dele participou tambm a secretria de modernizao administrativa de Portugal, que fez uma exposio muito interessante sobre o sistema implementado em seu pas. Em sua apresentao, ela relacionava as mudanas e inovaes, especialmente usando as tecnologias de informao e comunicao, e disse: Olha, em Portugal, hoje, ns temos situaes em que a pessoa consegue abrir a empresa na hora. Desde que ela chegue com os documentos exigidos, j sai com o registro da empresa na

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hora. Pode, imediatamente, comear a trabalhar. Ento, eu acho que so questes que ainda estamos trabalhando para enfrentar. A funo da defesa da concorrncia uma funo, obviamente, estratgica nesse ambiente. Temos que trabalhar com vistas ao bem-estar social, mas tambm precisamos ter cuidado no que se refere s prprias falhas de mercado, que a busca da defesa da concorrncia pode acarretar. Ento, so questes que precisamos balancear com muito cuidado. Quanto questo da qualidade da regulao, temos sempre buscado olhar a experincia internacional e alguns indicadores, anlises de fatores colocam vrios indicadores num mix que permite posicionar comparativamente esses pases. O mais interessante, do meu ponto de vista, o ndice de qualidade da regulao que anualmente o Banco Mundial divulga e que permite que ns percebamos a nossa posio relativa. Ainda em termos da qualidade da regulao, o Brasil continua numa posio relativamente no to boa quanto poderia estar, comparando-se com os pases do chamado Primeiro Mundo, e at mesmo o Chile. O Chile tem, entre os pases da America Latina, a melhor posio, mas o Mxico tambm j se encontra numa situao comparativamente melhor que o Brasil, em funo dos esforos que vm sendo promovidos, especialmente de 2003 para c, naquele pas. Mas, no mbito dos BRICs, o Brasil s no est melhor do que a frica do Sul. Temos, ento, um caminho a percorrer em busca de uma melhoria na qualidade da regulao em nosso pas, em virtude desses exemplos mencionados. Um estudo recentemente apresentado, no nal do ano passado, pelo professor Bernardo Mueller, na Universidade de Braslia, evidencia que, mesmo entre as nossas agncias reguladoras, temos disparidades sensveis, disparidades importantes. O professor Bernardo Mueller, tambm trabalhando com anlise de fatores, estabelece um ranking a partir de vrios elementos de comparao, que produzem o ndice de governana regulatria. E, segundo esse ndice, podemos perceber diferenas sensveis entre, por exemplo, a Anatel e a ANTT ou a Antaq, que so as agncias que, na lista por ele elaborada, estariam com menor ndice de governana regulatria. Isso apenas para ilustrar a necessidade de que busquemos, cada vez mais, aperfeioar as nossas instituies regulatrias. Nos entraves judiciais, temos a velha discusso sobre a judicializao do conito poltico, que uma consequncia das prprias fragilidades do nosso pro-

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cesso poltico, no que concerne ao Poder Legislativo. A diculdade de se obterem consensos em matrias complexas, em que existe uma grande diculdade tambm de compreenso dos temas, acaba produzindo, muitas vezes, leis ambguas. Estas leis permitem que o conito seja transportado, transferido, ou para esfera do regulamento, quando o Executivo supre as lacunas da lei e a arena de disputas passa a ser a relao entre os atores econmicos e as agncias reguladoras, ou entre os atores e o governo propriamente. Ou ento, vai direto para o Judicirio para dirimir essas contendas. Essas questes tm trazido alguns entraves, algumas diculdades, particularmente a insegurana no mbito do sistema, na medida em que o Poder Judicirio, pela sua prpria pulverizao, tende a decidir tambm de forma muito pulverizada e at mesmo contraditria. A reforma do Judicirio trouxe novos elementos para essa discusso, com a possibilidade, inclusive, da smula vinculante, e com decises que possam reduzir essa diculdade que hoje temos e que traz essa menor previsibilidade jurdica e regulatria. No que se refere aos limites informacionais do regulador, temos diculdades, obviamente, em funo da complexidade de cada ambiente regulatrio, porque o ambiente empresarial, ambiente de negcios de cada empresa, gera conhecimentos e informaes que no so facilmente articulveis, facilmente apreensveis, se dominadas por quem no est ali, naquele momento, tomando a deciso e administrando. Ento, h uma diculdade em tornar as agncias capazes de administrar esse tipo de informao e, portanto, prevenir condutas dos agentes econmicos que se prevaleam dessa assimetria. E, por outro lado, a atividade regulatria no pode tambm ter a pretenso de ser capaz de atingir um nvel de oniscincia em que, para prevenir esse problema, regule tudo. Ento chegaramos ao inferno regulatrio em que as entidades, as empresas no poderiam dar um passo, porque teria uma norma prevendo aquilo. preciso uma dose de bom senso muito grande no sentido de se observarem certos limites de razoabilidade, para que a qualidade da regulao seja tambm proporcional ao interesse pblico que se deve buscar preservar, sem gerar, portanto, asxia ou impedimento da criatividade dos setores regulados. Outro aspecto importante desse problema o fato de que, no mbito das agncias reguladoras, assim como no das empresas, so seres humanos que trabalham, e seres humanos que tm interesses, paixes, experincias pessoais e, portanto, aquela gura do burocrata neutro, que age de forma impassvel, sem ira e sem preconceito, como dizia Weber, hoje, mais do que nunca um mito. No dia a dia o que vemos que as pessoas, de fato, levam em conta suas

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preferncias, suas vises pessoais, e preciso que tambm levemos isso em conta quando falamos da prpria autonomia burocrtica, autonomia regulatria, porque essa autonomia no pode ser colocada como se fosse algo absoluto. Ela precisa ser contextualizada e compreendida no mbito de um governo representativo e de uma administrao pblica sujeita a diferentes nveis de controle, inclusive o controle poltico, exercido pelo Congresso, pela sociedade e por diferentes instncias da sociedade civil. Ento, h questes como a preveno da captura, que preciso se levar em conta, a dos limites da regulao em defesa do consumidor e dos setores e, nalmente, a questo da assimetria, que j mencionei ligeiramente, que faz com que haja essa diculdade de equilibrar as vises de parte a parte. Para reduzir essa assimetria, um dos elementos importantes a qualicao das equipes tcnicas, o que vem sendo buscado em vrios momentos, a partir da prossionalizao dos quadros burocrticos das agncias reguladoras no nosso pas. E acreditamos que as medidas que vm sendo adotadas podero tambm contribuir para reduzir os riscos da captura, associadas a outras medidas que permitam maior controle social, maior transparncia do processo regulatrio. H um aspecto muito interessante que temos visto sendo discutido no nosso pas h algum tempo, que o processo de escolha dos dirigentes das agncias reguladoras, vis--vis a gura do mandato que lhes conferida, como consequncia natural e necessria da prpria autonomia regulatria. Quando falamos em autonomia regulatria, para que a funo regulatria possa ser exercida de forma mais autnoma e, portanto, sem a submisso a certas presses oriundas de atores polticos e dos agentes de mercado, preciso que os atores que possuem essa autonomia e essa garantia tenham, de fato, condies de exerccio das suas funes, inclusive tcnicas. E essa funo requer, necessariamente, um grau de qualicao, que precisa ser mais corretamente mensurado, mais corretamente aferido. A experincia de alguns pases mostra o quanto difcil se conseguir estabelecer critrios claros de escolha de dirigentes. Mas h no prprio Brasil experincias interessantes de processos pblicos de seleo de dirigentes de agncias reguladoras, de instituies regulatrias. , portanto, um tema que precisa ser discutido, ser enfrentado, para que possamos, enm, superar esse debate que tem sido feito no Brasil e que coloca em xeque a prpria legitimidade das instituies regulatrias, sob o prisma de que os seus dirigentes no tm competncia, qualicao, ou so indicaes de carter estritamente poltico. Por outro lado, tambm temos de considerar a necessidade da preveno de conitos, de situaes de conito de interesse que, em funo de todo esse ambiente

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em que as agncias reguladoras atuam, e seus quadros tcnicos e dirigentes, um risco muito grande, que ocorre inclusive nos pases de Primeiro Mundo. Ou seja, a possibilidade de migrao entre os setores, de um dirigente de agncia reguladora hoje estar num agente regulado amanh, e vice-versa, acaba gerando situaes de promiscuidade e de conito de interesses que precisam tambm ser enfrentados. Do ponto de vista de desenho institucional, temos algumas contradies que tambm precisam ser vericadas e enfrentadas. Uma delas a questo de como uma instituio que busca a promoo do bem-estar social e econmico pode, de alguma forma, ao exercer essa funo, impor restries entrada de novas empresas e, assim, reduzir a prpria competio. Por outro lado, o aumento da concorrncia tem o carter de aumento da oferta, de reduo de preos, de elevao da ecincia do sistema. Mas, se no levar em conta aspectos outros, como a questo do dumping, em que uma empresa pode reduzir preos, tornar invivel a competio no mercado, eliminando competidores. So dilemas que a regulao, no mbito da defesa da concorrncia, precisa enfrentar. Do ponto de vista do controle social, temos a discusso eterna sobre at onde o controle social e a accountability, por suas diferentes formas, podem ser instrumentos de reduo da autonomia regulatria. J tivemos a oportunidade de fazer esse debate em vrios momentos e, evidentemente, ainda no existe uma soluo denitiva para esse dilema, na medida em que h uma linha muito tnue que dene at onde uma instituio estar ou no hierarquicamente subordinada a uma autoridade superior, ou se estar apenas sujeita a uma superviso, no sentido mais light da palavra. H pessoas que entendem que o prprio termo superviso no muito apropriado, mas voltarei a isso um pouco adiante. O governo vem adotando uma srie de medidas voltadas a promover a melhoria da qualidade da regulao e da qualidade da gesto da regulao no nosso pas. No vou me alongar muito em relao ao Projeto de Lei no 3.337/2004. Muitos de vocs j devem ter tido a oportunidade de acompanhar esse debate, foi encaminhado, em abril de 2004, ao Congresso. Esse projeto de lei ainda no foi aprovado em plenrio, alis, h uma grande diculdade, nos ltimos dois anos, em se conseguir colocar na agenda do Congresso temas importantes, temas estratgicos. Infelizmente, a obstruo da pauta produzida por questes muitas vezes alheias vontade do governo tem dicultado enormemente isto. Mas, quando a pauta do Congresso desobstruda, frequentemente denida por vontades setoriais que dicultam, de alguma forma, a colocao de projetos mais complexos em votao.

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E isso tem afetado diretamente o Projeto de Lei no 3.337, que se acha pronto para votao em plenrio, mas at hoje no tivemos esta janela de oportunidade. Em vrios momentos j se buscou esse acordo para coloc-lo na lista dos projetos em votao, consta como prioridade de vrios partidos, inclusive de partidos da oposio, mas as oportunidades tm sido poucas e, quando vm, geralmente h projetos de menor importncia, mas que atendem a interesses mais especcos e que, por isso, tm preferncia. Mas o projeto tem um contedo que julgamos capaz de atender a vrias dessas preocupaes, no que se refere melhoria da qualidade da regulao, especialmente a questo que para o governo central e estratgica, que diz respeito a uma melhor separao entre as competncias de formulao de polticas pblicas e competncias de regulao. H uma diculdade, ainda hoje, em funo de alguns marcos regulatrios setoriais estarem da mesma forma como foram implementados, em que o poder concedente, na maneira de ver do governo, foi impropriamente atribudo s agncias reguladoras. No setor de energia eltrica esse problema j foi resolvido, mas h ainda questes a serem resolvidas em vrios outros setores, e o Projeto de Lei no 3.337 enfrenta com muita clareza essa preocupao. Tambm objeto do projeto uma melhor especicao do conceito de autonomia, trabalhar de forma mais perfeita, mais correta, a questo do desempenho das agncias reguladoras, atravs de planos de gesto e desempenho, planos estratgicos de trabalho, e a melhoria dos instrumentos de participao social e de prestao de contas. Uniformizam-se tambm os mecanismos de consulta e audincia pblica, as ouvidorias das agncias reguladoras, como instncias independentes do corpo diretor; uniformizao de regras de transparncia e prestao de contas e de accountability junto ao Poder Legislativo e prpria sociedade. Outro projeto importante o projeto de lei que trata da regulao do conito de interesses na administrao pblica. No mbito das agncias reguladoras, j temos normas em cada uma das leis, ou em quase todas as leis que tratam dessa matria, mas no so regras uniformes, homogneas. E esse projeto tratar dessa questo de uma forma global para o conjunto da administrao pblica como um todo, e denir, portanto, as situaes em que existam conitos de interesses e os meios para preveno desses conitos, inclusive reduzindo os riscos do revolving doors. Esse projeto j foi aprovado na comisso de trabalho e administrao em servio pblico e estamos esperando a oportunidade em que possa ser levado ao Plenrio.

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Outra proposta importante, nessa mesma direo, a PEC, no 81/2003, do senador Tasso Jereissati, de outubro de 2003, que, por meio de um acordo que foi construdo naquela casa, j aprovado em primeiro turno, permitir a constitucionalizao do prprio conceito de agncia reguladora e dos diversos princpios a ela aplicveis. Tambm, na linha da melhoria da qualidade da regulao e da qualidade da gesto em regulao, o governo vem implementando o PRO-REG, institudo em maro de 2007. Em dezembro de 2007, foi rmado um contrato com o Banco Interamericano de Desenvolvimento, e estamos agora no primeiro ano de implementao. Tivemos as primeiras reunies do comit gestor do comit consultivo em maro deste ano e j conseguimos dar alguns passos no sentido de atingir os objetivos do programa que, basicamente, so de aperfeioar a governana do sistema regulatrio, instituir mecanismos de melhor coordenao das instituies e de responsabilizao, participao e monitoramento e forar a qualidade da regulao de mercado. Uma medida tambm muito importante que contribui para esse debate, e para a identicao das medidas que possam melhorar a qualidade da regulao no Brasil, so as recomendaes feitas pela OCDE no mbito do relatrio da reviso interpares, realizada ao longo de 2007 e intitulada Fortalecendo a Governana para o Crescimento. Esse um relatrio extremamente importante, no apenas pela capacidade da OCDE de identicar as diculdades e as vicissitudes do sistema regulatrio do Brasil, mas tambm por identicar propostas de soluo e de inovao que entendemos serem importantes nesse contexto. Os objetivos do peer review da reviso interpares foram basicamente a melhoria da performance do sistema de regulao e de objetivos preestabelecidos e a desmisticao do debate ideolgico que se trava h algum tempo sobre a estrutura regulatria no Brasil. Traz tambm um aprendizado a partir da experincia internacional particularmente importante em relao a dois aspectos identicados no PRO-REG, depois destacados com grande clareza pelo prprio relatrio da OCDE, que a necessidade da implantao, no Brasil, da anlise de impacto regulatrio e da criao de uma unidade de superviso da qualidade regulatria junto ao governo. Essas unidades de superviso, ou regulatory oversight bodies, tm sido implementadas em diferentes pases e de formas tambm bastante diferenciadas. Existe uma tendncia muito importante hoje, no sentido de promover maior coordenao, articulao e qualidade da regulao. O relatrio da OCDE apresentou uma srie de recomendaes, especialmente a garantia de que essas questes sejam discutidas no mais alto nvel poltico possvel: a implantao de capacidades institucionais para a qualidade regulatria; a melhoria

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da coordenao; a implantao da anlise de impacto regulatrio; a melhoria da qualidade do estoque da regulao (especialmente em funo do aspecto a que me referi, da histria da nossa composio desse estoque); e a melhoria da transparncia e ampliao da participao social nos processos regulatrios. O relatrio props tambm a consolidao da autonomia do estatuto das instituies reguladoras, reconhecendo a importncia desse carter autnomo que as agncias precisam ter; o fortalecimento da estrutura estratgica nos setores regulados, especialmente nos ministrios; o fortalecimento dos mecanismos de prestao de contas sem prejuzo da autonomia; a sistematizao da cooperao com autoridades de defesa da concorrncia, mais uma vez, harmnica com o que foi elaborado no projeto de lei; o aperfeioamento da coordenao nos vrios nveis do governo; o fortalecimento de alguns dos poderes das autoridades reguladoras; e mudanas na estrutura de prorrogao e recebimento de recursos. Em concluso, gostaria de destacar que, de fato, o governo vem buscando cumprir essas recomendaes, tanto no Projeto de Lei no 3.337, como agora nos trabalhos que o PRO-REG vem implementando. Temos absoluta clareza da importncia de uma regulao moderna e prconcorrencial na promoo da competitividade, mas tambm da necessidade que se promovam melhorias no desenho institucional das agncias reguladoras. Isso tudo num contexto de mudanas e ajustes dos marcos regulatrios setoriais. Ento temos, evidentemente, que levar em conta vrios setores que hoje passam por esse processo de ajustamento. Eu queria rapidamente mencionar, por exemplo, as mudanas que vm sendo discutidas j no mbito do marco regulatrio de telecomunicaes, visando exatamente permitir de forma mais gil o atendimento de interesses do mercado no que se refere competitividade de empresas nacionais. Temos uma discusso praticamente concluda de reviso da regulamentao da Lei de Portos que vai tambm permitir uma dinamizao nesse setor. Temos uma discusso, tambm em andamento no governo, referente ao marco regulatrio do transporte interestadual de passageiros. Temos uma discusso, tambm em curso, no que se refere hoje ao prprio setor de aeroportos e aviao civil, inclusive uma proposio em discusso j no governo para enfrentar um dos problemas mais srios no que diz respeito ao direito dos consumidores, que o over booking. O Ministrio da Defesa j encaminhou nossa considerao uma proposta e acreditamos que vamos poder encaminhar isso brevemente tambm ao Congresso Nacional. E, nalmente, um tema no qual o professor Alexandre Arago tem tido grande participao, a discusso de ajustes necessrios no marco regulatrio do setor de

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petrleo, em virtude, evidentemente, dos desaos que o Brasil precisa enfrentar referentes explorao da camada pr-sal para atingir, enm, os patamares de desenvolvimento que essas recentes descobertas vo permitir que alcancemos. So desaos complexos, dirios, que vm sendo enfrentados em vrios setores do governo e praticamente ao mesmo tempo... Ento, aquelas discusses que foram mencionadas quanto a nossa capacidade governamental so absolutamente oportunas. E o governo vem buscando suprir essas necessidades. Assim, nalizo ressaltando o esforo que vem sendo feito, especicamente no mbito das agncias reguladoras, no sentido de promover o seu povoamento com quadros tcnicos qualicados e adequados em termos de competncia. E a realizao de concursos pblicos tem sido a via eleita, prioritria, para o governo atingir esse objetivo. Ns j tivemos at julho de 2008, por meio da criao e provimento de cargos efetivos, o preenchimento de cerca de 4.600 cargos efetivos nas dez agncias reguladoras, o que corresponde a cerca de 50% do total de cargos que foram criados por lei para atendimento das necessidades de prossionalizao das nossas instituies reguladoras. Em relao ao Cade, tambm vm sendo adotadas medidas com esse mesmo objetivo, e o projeto de lei do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia ser um elemento importante para que possamos estabelecer condies de prossionalizao nesse setor. As remuneraes dos servidores das agncias reguladoras foram recentemente estabelecidas em patamares adequados, muito prximos aos das carreiras do ciclo de gesto, com o objetivo de assegurar a atrao e reteno de quadros qualicados. Acredito que se esse compromisso, um compromisso do governo do presidente Lula, for mantido ao longo dos prximos anos, dos prximos mandatos presidenciais, certamente conseguiremos alcanar os resultados que todos esperamos. Muito obrigado. Alexandre Arago Queria agradecer ao Luiz Alberto pela profunda e pontual exposio, no tempo exato. E fazer um comentrio sobre a questo da politizao do Judicirio, e a questo como dizia o ministro Francisco Campos, o velho Chico Cincia, Poder no exercido poder ocupado ; no existe vcuo de poder. Ento, quando o Poder Legislativo no exerce todas as suas competncias, principalmente as legislativas, natural que outros poderes com maior agilidade atuem. Esse fenmeno no exclusivamente brasileiro, um fenmeno mundial de hipertroa do Executivo, de judicializao da poltica. Basta vermos, por exemplo, h algum tempo atrs, estavam querendo o depoimento da ministra Dilma Rousseff sobre determinada questo polmica na imprensa. E, por causa disso, o Congresso parou um ms e meio. Ento, isso faz parte do jogo poltico do Congresso. S que

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a vida real exige determinados tipos de atitude. O Poder Executivo atua com as agncias independentes atravs do Poder Executivo central, atravs de mecanismos de demanda mais tcnicos, do dia a dia da sociedade. E o Judicirio muitas vezes atua para dar conta de exigncias ticas, exigncias axiolgicas da sociedade como um todo. H determinadas questes, como o caso da delidade partidria, que o Congresso no toma nenhuma iniciativa e a demanda da sociedade to grande que o Judicirio decide. Foi a mesma coisa que aconteceu nos Estados Unidos quando a Suprema Corte norte-americana passou a proibir a questo do racismo, o apartheid ocial que existia em alguns estados americanos. O Congresso no tomava nenhuma atitude e a Suprema Corte, vamos dizer, atropelou o Poder Legislativo, que seria a sede originria. O Poder Judicirio no Brasil est dando vrios sinais disso. A questo recente dos municpios criados ilegalmente, por exemplo, foi um caso explcito. O Supremo disse: Olha, inconstitucional. Vou declarar a inconstitucionalidade, s que no vou dar efeito a essa declarao de nulidade, vou esperar para vericar se o Congresso legisla sobre a matria, dou 24 meses para o Congresso. Est vencendo agora e o Congresso no est legislando, so 24 meses! A questo da competncia federativa para o saneamento. O Congresso ditou uma lei, mas no teve acordo isso faz parte do processo legislativo e a lei no entrou na questo. Daqui a pouco o Supremo que vai decidir, estabelecer uma norma constitucional na verdade, dizendo se do estado ou do municpio. Ou seja, tem o lado ruim disso, que exige cautela, mas tambm tem o lado salutar para que os problemas tpicos do nosso processo poltico, e de qualquer processo poltico do Legislativo, no levem a um engessamento das demandas sociais. Vamos passar a palavra agora para o professor Edgard Pereira, que professor do IE/Unicamp, tendo tambm larga experincia de gesto operacional econmica, tanto no governo federal quanto local, em Campinas. Edgard Pereira Bom dia. Obrigado pelo convite do Ipea para participar deste debate. Como fui chamado para ser um debatedor, no tenho uma apresentao; o que tenho , digamos, um roteiro de debate. Ao olhar o tema, quei imaginando qual a abordagem e como tratar dessa questo. Porque no seria um tratamento especco de temas regulatrios em profundidade, a cincia regulatria ou a prtica regulatria; nem tambm o mesmo para a defesa da concorrncia, a cincia da defesa da concorrncia e a aplicao da mesma; mas essa intermediao entre poltica pblica, que tomou corpo no

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PAC e na poltica de desenvolvimento produtivo, e como isso se relaciona com a questo regulatria e concorrencial. Mas o fato que, quando este tema foi proposto, vivamos outro mundo. E vou trazer um pouco essa discusso do velho mundo e do novo mundo para esse contexto. O Joo Carlos Ferraz, em sua exposio, acho que colocou as questes bsicas dos dilemas da poltica de governo e da poltica especicamente industrial, num contexto de uma sociedade aberta, democrtica, onde os processos de tomada de deciso so mais lentos e implicam um referendo da sociedade por meio dos seus mecanismos organizados. Isso leva a restries da iniciativa do Executivo, o que bom, porque muitas iniciativas no deveriam mesmo prosperar, e tambm ruim, porque h iniciativas que teriam um bom resultado, mas que no prosperam nesta negociao, nesta composio poltica que a sociedade democrtica impe. Ento, acho que ele tratou isso com bastante clareza, trazendo tambm a discusso para o interior do governo e das diculdades que se colocam para que uma poltica, mesmo depois de negociada e aprovada no Congresso, portanto, j numa fase mais madura, consiga efetivamente se tornar realidade, pelos problemas de coordenao das diferentes cadeiras e dos processos que so longos. O problema que o timing s vezes necessrio ao aparelho de Estado para dar efetividade a alguma poltica no um timing econmico. E a os fatos acabam se atropelando, e a poltica est bem concebida, mas quando ela chega j no mais atende quilo que originalmente motivou a demanda por aquela poltica. Muita gente aqui operador de Estado. Temos gente do Ministrio da Fazenda, do Ministrio da Justia, dos vrios bancos, das vrias entidades, e sabem que isso um processo cumulativo de conhecimento no interior de cada aparelho tcnico, que se modica ao longo do tempo: as pessoas se aposentam, tm ciclos de idade, e os novos operadores, executores, precisam adquirir experincia. H pouca memria consolidada, muito se procura inventar, coisa que j foi vista e tentada anos atrs. Ento h uma questo institucional que faz com que o tempo de implementao e tomada de deciso das aes pblicas possa estar em descompasso com o tempo econmico. Acho que o Joo Carlos trouxe essa viso bastante aguda e importante na apresentao que fez. O Luiz Alberto dos Santos trouxe uma avaliao muito aprofundada e que mostra a preocupao e a ocupao do governo com a questo regulatria. Ele, elencando aqui todos os programas e medidas, me fez ver o seguinte: essa questo est entre as prioridades do governo. Ou seja, esto olhando essa questo com cuidado,

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tomando iniciativas; fazendo revises, avaliaes. Acho que esse um fato positivo e que ajuda muito a melhorar o nvel de informao, o nvel de comunicao entre governo, sistemas regulatrios e sistemas de defesa da concorrncia e, digamos assim, o pblico em geral, alm de ajudar a eliminar as falsas questes, os preconceitos... Dessa forma, a exposio do Luiz Alberto trouxe essa contribuio muito importante, que foi mostrar como que o governo est vendo e agindo nessa matria. uma matria to interessante que, recentemente, l no IE/Unicamp, o diretor me questionou acerca da possibilidade de desenvolver uma atividade nessa rea, de regulao e concorrncia. Eu falei: Mas, voc tem certeza? Porque uma rea to restrita, to particular. Acho que no tem muito interesse, no uma coisa que chame muito a ateno. E montamos na Unicamp um minicurso de defesa da concorrncia. Quando foram abertas as inscries, logo tivemos de parar porque havia 150 alunos interessados em fazer um curso externo. E pensei: mas de onde vem toda essa gente? So todas as pessoas que veem, nesta rea, uma opo de trabalho prossional. Ento, so jovens estudantes que j esto acompanhando a matria de defesa da concorrncia e regulao, que parece uma coisa distante da to atraente macroeconomia, mas que tem despertado um interesse muito grande. Isso se v no trato com as agncias, a renovao do quadro, os concursos, a carreira de gesto.... A renovao ou a ampliao dos quadros nessa rea, e uma boa formao, uma boa convergncia, quer dizer, voc vai a cada agncia e encontra naquele ambiente as mesmas discusses, os mesmos temas, as mesmas leituras que em qualquer outro lugar do mundo. Ento, tem-se uma convergncia de formao e de conhecimento nas agncias regulatrias brasileiras e rgos de defesa da concorrncia, uma evoluo tcnica muito visvel. Esses so os comentrios iniciais gerais que queria fazer a respeito das apresentaes anteriores. Avanando um pouco naquilo que eu chamei de meu roteiro de debate, fui buscar no PAC e, em seguida, na PDP, frases que pudessem sintetizar, digamos assim, o esprito da obra, seu recado principal. E no foi difcil porque todos tm os seus documentos, documentos detalhados e documentos de apresentao, e o PAC abre com trs frases. Primeiro, o PAC procura incentivar o investimento privado. Segundo, aumentar o investimento pblico em infraestrutura. Terceiro, remover obstculos burocrticos, administrativos, jurdicos e legislativos ao crescimento. Em resumo, o PAC um programa de investimentos pblicos e privados. Quando o investimento pblico, a empresa tem 100% de seu capital pblico,

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a relao simples: o governo manda. O plano da induo e o plano da execuo so simples, o governo manda, decide e vamos fazer. No plano dos investimentos privados, a coisa mais complicada, porque a deciso no pblica. H um mecanismo de incentivo que passa pela decodicao do agente privado que vai decidir, autonomamente, se responde ou no quele incentivo, quele estmulo. O programa complexo porque o seu sucesso depende de fatores que no esto no controle do governo, depende da resposta privada dos agentes privados aos incentivos, s provocaes que o governo faz no PAC. A PDP no diferente disso. Sua fase atual ampliar, rmemente, a capacidade de oferta para enfrentar uma demanda em expanso por isso que eu digo: um mundo em que estvamos h poucos meses atrs. Qual era o problema identicado pela PDP? Estamos numa trajetria de crescimento forte e precisamos manter o investimento crescendo para evitar presses inacionrias ou gargalos. Ento, essa a primeira fase: i) aumentar rmemente a capacidade de oferta para enfrentar a demanda de expanso; ii) manuteno da taxa de expanso do investimento para formao de capital frente ao PIB em ritmo compatvel com o crescimento do consumo e da produo; iii) sustentar uma taxa elevada de expanso das exportaes, estimulando setores que apresentam um bom desempenho e buscando maior diversicao; iv) criar condies favorveis a um maior volume de investimentos externos diretos. At aqui, a poltica de desenvolvimento industrial, embora tenha uma srie de instrumentos especcos, metas, objetivos, pode ser resumida como um plano de investimentos. A poltica s existe se os agentes encarregados de sua implementao decidirem investir, seja o governo mandando investir, ou as empresas privadas respondendo a isso. Ela , em grande resumo, uma poltica de oferta. Melhora as condies de oferta na deciso de investimento, porque reduz custo, desonera, concede crdito a um custo menor. Embora haja na poltica alguns mecanismos do lado da demanda, ou seja, que puxem a deciso do setor privado, estes so, em minha avaliao, restritos, alm de estarem dentro de um contexto que mudou. Para nalizar, ainda sobre a PDP: seus objetivos so elevar a capacidade de inovao das empresas, agregar valor aos produtos nacionais ampliando a competitividade das empresas no mercado domstico, fortalecer insero externa; desenvolver sistemas empresariais de maior porte, que tenham escala e governana

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compatveis com a dimenso das grandes corporaes internacionais e alargar as condies de acesso a mercados para micro e pequenas empresas. Ento, so outras indicaes de que a PDP, assim como o PAC, um plano de investimento, uma poltica de investimento. E tem uma frasezinha que mostra um pouco essa relao com a concorrncia: Desenvolver sistemas empresariais de maior porte, que tenham uma escala e governana compatveis com a dimenso das grandes corporaes internacionais. Em resumo, diz que nossas grandes empresas so pequenas, quando comparadas s grandes internacionais, e, portanto, precisamos de grandes empresas com escala e mecanismos de governana maiores, em comparao ou em competio com os grandes sistemas. Isso tem um impacto do ponto de vista da defesa da concorrncia farei um comentrio mais frente sobre isso. Do que se viu at agora, no me parece que seja um impeditivo. Acho que os principais problemas no esto do lado regulatrio, nem do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia, mas em outras condicionantes da deciso de investimento, particularmente, as macroeconmicas. Em que sentido isso? Temos vrias medidas que vo incentivar o desenvolvimento das empresas, outros so dados fundamentais para a deciso de produo de investimentos, alguns preos-chave. Vamos pegar o caso da taxa de cmbio, sempre um grande tema. Recentemente, teve-se, inegavelmente, uma valorizao do real muito forte, que levou a uma srie de processos de ajustamento de empresas dentro da estrutura industrial, alm de impactos no desempenho das empresas. Ento, havia uma discusso grande sobre taxa de cmbio, e o que se dizia era: Olha, esse um problema. Mas as grandes empresas que estariam, em tese, sofrendo com este problema da taxa de cmbio, s vezes no pareciam to preocupadas quanto os prprios analistas estavam. Uma das razes que boa parte se devia aos mecanismos de ajustamento que as empresas zeram situao do cmbio valorizado e perspectiva de valorizao da moeda domstica, do real, por estes contratos de derivativos, cmbio e tudo o mais. Ento, as variveis-chave na denio de investimento e de produo das empresas, como a taxa de cmbio, davam um sinal diferente daquele que levaria a empresa a no ter uma atuao, por exemplo, exportadora ou de produo para a exportao. No entanto, isto estava mascarado por um mecanismo nanceiro. Quando a conjuntura muda, aparecem os prejuzos da casa de bilhes de reais. Estes so registrados como prejuzo, mas equivalem a inmeras fbricas, alm de um salto de investimento produtivo de grande magnitude.

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Estima-se que as perdas das empresas com derivativos estejam na casa de R$ 30 bilhes. Caso uma poltica industrial bem-sucedida levasse a uma onda de investimentos de R$ 30 bilhes, ter-se-ia um ganho signicativo. Essa quantia representa a implementao de diversas fbricas, capazes de mudar substancialmente a estrutura de um setor. Essa inter-relao entre variveis macro, deciso de investir e tomada de deciso micro da empresa, indissocivel. nesse sentido que entendo os planos como necessrios. Veremos um pouco como que se encaixam na matriz terica ou ideolgica, e como so condicionados por um ambiente externo macroeconmico, que, eu diria, o sobredetermina e que , neste exato momento, o que domina a cena. Em resumo, PAC e PDP, nessa avaliao, so programas de gesto coordenada de incentivos e iniciativas para o investimento pblico e privado, e a varivel-chave a deciso de investir. Ou seja, funcionaro se as empresas decidirem investir. O que chamo de velho mundo? O velho mundo : o Estado serve para alguma coisa? Ele pode interferir de alguma maneira nessas decises? Faz bem? Faz mal? O Fbio Erber e o Jos Eduardo Cassiolato propem em um artigo essa diviso da agenda de polticas pblicas e poltica industrial, em particular. So divididas, basicamente, em quatro: a dita agenda neoliberal radical; a neoliberal reformista; a neodesenvolvimentista; e a socialdemocrata. Na agenda neoliberal radical, o sistema de preos que promove o ajustamento dos mercados. A sinalizao dada pelos preos o mecanismo de coordenao das decises. Portanto, compete ao Estado no atrapalhar esse ajustamento, alm de buscar sempre aperfeio-lo. Portanto, o que melhor o Estado pode fazer nesse caso dar credibilidade e tornar constante a moeda da unidade de conta dessa economia, que fazer a inao car constante, cuidar da ncora cambial. Depois, ainda na agenda neoliberal radical, o Estado deve garantir o funcionamento das instituies e promover reformas que melhorem a eccia do sistema de preos em sinalizar os ajustamentos dos mercados. A agenda neoliberal reformista assume que e aqui estou me valendo da avaliao bem aprofundada do professor Fbio e do Cassiolato para o emprego desse termo h falhas de mercado. Estas ocasionam, ou at exigem, que o Estado venha a intervir para corrigi-las, e nesse sentido, promover o bem-estar da sociedade. Essas falhas so, basicamente: i) a assimetria de informao entre atores, que leva

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a seleo adversa, gerando problemas de resultados subtimos, que na inexistncia da assimetria de informao seriam resultados timos; ii) a existncia de poder de monoplio, seja pela violao bsica do mercado que cria poder de monoplio, que a atuao de cartel, coordenao, seja pela preveno da criao de poder de mercado, atravs da anlise das fuses e aquisies e do controle preventivo das estruturas; iii) a presena de externalidades e, no Brasil, temos uma prtica de incorporar pouco as variaes de custos decorrentes de externalidades em nossas anlises, seja nos rgos de defesa da concorrncia, seja nas agncias regulatrias; e iv) por m, a existncia de economias de escalas, custos mdios declinantes ao longo do tempo, que levam constituio de monoplios naturais. Estes demandam regulao pela inexistncia de um equilbrio timo de mercado. Desse modo, na chamada agenda neoliberal reformista, falhas de mercado abrem e demandam a atuao do governo. A terceira agenda, a neodesenvolvimentista, seria uma agenda setorializada, por promover a criao de setores que incorporam novos paradigmas tecnolgicos. A questo da inovao faz parte da agenda e seria objeto de induo direta do governo, bem como constituio da capacidade de inovao local. A atuao dessas polticas no apenas micro, no macro nunca, mas micro ou o que se chama de mesoeconmico, ou seja, o plano dos setores interligados e complexos das redes de inter-relao entre os setores. Parte dessa agenda seria tambm a promoo de coalizes estratgicas explcitas entre setor pblico e setor privado com aqueles que os formuladores de poltica entendem como agentes importantes e essenciais para a implementao de determinada poltica. E, por m, a chamada agenda social democrata, que aquela que diz: O Estado tem uma funo bsica, garantir acesso a condies sociais minimamente justas a sua populao. Ento, deve investir em infraestrutura, saneamento, sade e educao. Em aes de enfrentamento s desigualdades sociais. Com base nessa categorizao, eu diria que a nossa PDP e o nosso PAC esto mais prximos de uma poltica dita neodesenvolvimentista. Sendo assim, no falo como membro de governo, entendo que as feies dessa poltica esto mais vinculadas a essa maneira de ver a atuao do Estado, que a de promover setores novos, incorporar tecnologia, produo de capacitao local, grandes empresas, economias de escala e, na medida em que se mostrar necessrio, promover coalizes explcitas que levem a um determinado objetivo de reformulao de setores especcos da economia.

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Acho que a atuao dos rgos reguladores e da defesa da concorrncia, no Brasil, tem evoludo. No vejo que tenha impedido grandes movimentos de organizao das empresas, embora, em alguns casos, tenha promovido reestruturaes importantes. Um desses casos foram as decises do Cade referentes ao setor de minerao. O rgo de defesa da concorrncia efetivamente promoveu uma mudana estrutural naquele setor e criou um player importante; transformou uma empresa que era siderrgica em siderrgica e mineradora. Ento, hoje temos uma nova mineradora no Brasil, em decorrncia, principalmente, da deciso do Cade. Foi uma medida que teve um desdobramento de reestruturao do setor, e que veio no dos planos do governo, mas da defesa da concorrncia. Em geral, no vejo que a atuao do Cade tenha levado a grandes impedimentos nesse processo de reestruturao na economia. Mas vejo no Cade uma limitao muito forte, do ponto de vista da abordagem tcnica dos casos. H um alinhamento com a forma, particularmente a americana, de anlises dos processos, a adoo de alguns modelos que, a meu ver, so restritivos, especialmente na avaliao dos benefcios das operaes, a chamada questo das ecincias. Para quem no da rea, o Cade vem, crescentemente, utilizando um modelo em que se admitem, muito restritivamente, os benefcios de reduo de custos que decorrem de uma operao, para fundamentar nesse ganho de ecincia a razo de aprovao das operaes. Acho que uma limitao que decorre do modelo utilizado. No est na legislao, quer dizer, o Cade no obrigado a fazer, tambm no est na lei, que mais ampla que isso, mas que permite a atuao objetiva, e que depende do histrico do prprio conselho, da sua composio. Tem um novo conselheiro que est para iniciar a sua gesto, ento imagino que vir uma iniciativa do presidente interino do Cade, de criar um departamento de estudos econmicos que tem a pretenso de fazer publicaes, por exemplo, o que acho muito saudvel. Em resumo, acho que as agncias reguladoras e o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia no constituem um impeditivo para essa modicao. H falhas, mas tem melhorado tecnicamente, e no vejo que tenha sido o problema. Este, quando ocorre, est mais na operao do que no prprio marco de regulao e no marco de defesa da concorrncia. Mas como essa colocao era para provocar, esse era o velho mundo. E qual o novo mundo? No novo mundo agora somos todos keynesianos, parodiando o Milton Friedman. Porque o mundo mudou, mas no o m dos tempos, ou o m do regime, tampouco o m do capitalismo. O mundo mudou do ponto de vista das perspectivas de mdio prazo da economia. Instalou-se uma

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crise de conana muito forte, em decorrncia desse processo de desalavancagem mundial. Os dados que o Marcio Pochmann citou, quer dizer, a proporo entre capital em posies nanceiras, derivativos, ttulos e tudo o mais, dez vezes o tamanho do PIB mundial. Tem-se um grau de alavancagem muito grande, desse modo, o mundo que vimos nos ltimos anos outro. E nesse novo mundo atrapalhado, somos todos keynesianos. Vejamos o seguinte: o keynesianismo tem 83 vertentes, 435 correntes e, entre elas, h aqueles que vo procurar dizer o que realmente o Keynes quis dizer. E o que foi que ele escreveu? Que o investimento (e este objetivo da poltica da PDP e do PAC) depende da ecincia marginal do capital, que a taxa de desconto taxa que traz a valor presente as rendas esperadas do investimento e iguala a isso o seu preo de oferta. Ento, tem-se um preo de oferta, quanto que custa o bem de capital, e tem os rendimentos que esse bem de capital vai proporcionar ao longo do perodo. Ao trazer a valor presente e igualar um com o outro, o resultado a ecincia marginal do capital, uma taxa de desconto que iguala preo de oferta e preo de demanda de um bem de capital. Logo, como se chega ecincia marginal do capital da economia? Pela somatria da ecincia marginal de cada capital, em cada investimento. E isso importante, porque no existe um investimento agregado. A PDP tem como objetivo elevar a taxa de investimento da economia para 21% do PIB. Como isso aconteceria? Somando as decises de investimento de cada um dos investidores e essa soma deve alcanar um valor tal que, comparado ao PIB, d 21%. No vem do macro para o micro, do micro para o macro. Decide-se investir quando a ecincia marginal do capital, a taxa de desconto for superior s taxas de juros correntes. Isso signica que h investimentos que so viveis taxa de juros corrente e outros no so, portanto, como se cada investimento tivesse uma taxa implcita de juros, taxa interna de retorno, que utilizada como comparao. Signica que basta mexer com a taxa de juros para sair dessa encrenca? No, porque as rendas esperadas desse tal capital a ser investido dependem das expectativas. muito interessante a forma como se vai trabalhar isso. Hoje, sabe-se quanto a demanda e qual o estoque de capital no setor em questo, que est avaliando a deciso de investimento. O que no se sabe so as mudanas do prprio tipo do bem de capital, da quantidade futura de bem de capital. Porque se todos tiverem decidido investir ao mesmo tempo naquele bem de capital, provvel que, no futuro, tenha-se uma sobreoferta. Dessa forma, hoje, cada um que decide isoladamente investir, no sabe se o do lado tambm est investindo, e se a somatria das decises de investimento

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no vai resultar em uma sobreoferta no futuro. Se isso acontecer, vai deprimir o valor daquele bem que vai ser produzido com aquele capital, e no vai se pagar. Tambm no se sabe se surgiro novos produtos, se os consumidores vo mudar a sua preferncia e qual ser o salrio a ser pago no futuro, e essas informaes so essenciais na tomada de deciso. Como resolver isso? Keynes trata da questo do estado de conana da chamada conveno. Estes so temas muito interessantes, e trechos desse captulo 12 da Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, que aborda temas muito interessantes e tem trechos que parecem extrados dos artigos de jornal, que se veem hoje na internet. Mas h um mecanismo pelo qual essas incertezas todas com relao ao futuro podem ser minimizadas, que um mecanismo de liquidao do descasamento do investidor com seu investimento atravs da bolsa. E tem uma frase que quis anotar, muito interessante, que o chamado fetiche da liquidez. Age-se como se o investimento fosse lquido e , porque voc vai na bolsa e vende. S que lquido para o indivduo, no para a sociedade. O investimento tem esse paradoxo, de que xo para a sociedade e lquido para o indivduo, e isso leva a situaes nas quais em dado momento s tem vendedor, o que faz com que o valor do investimento caia muito para baixo, que a situao que vemos nas bolsas. No parte do tema a abordagem de solues para essa questo. Somente trago o assunto para mostrar que no h poltica de desenvolvimento ou poltica industrial que seja de oferta, e que car na prateleira caso os agentes econmicos no vislumbrem no futuro quanto podem ganhar fazendo esse investimento. E tem o outro lado, o da demanda esperada, que o mercado no coordena. Se quiser ir para a agenda neoliberal, h uma falha de mercado, porque h incerteza. E no h uma soluo para decises isoladas de investimento que resultem em investimento agregado, sem alguma indicao sobre a constituio de algum grau de segurana em relao ao futuro. No caso da crise das hipotecas, o que se dizia era que se tinha um ativo arriscado, as hipotecas, mas como isso vai sendo encarteirado em vrios bancos e se decompondo, dividindo em vrios ativos, o risco diminua. Ento, pode-se tomar a deciso em relao ao futuro, porque como o risco est disseminado, ele baixo. Mas o contrrio. O risco foi potencializado, porque com este fundamento revertido, todo o sistema reverteu e culminou na quebra dos grandes bancos.

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Finalizando: o que eu diria para convergir para a questo regulatria, que eu encontrei tambm neste autor sobre setores regulados? Uma referncia a uns setores especiais assim que ele os chama que so aqueles que gozam do privilgio de serem monoplios e, portanto, no tm essa preocupao de o que vai acontecer no futuro, porque sempre tero a prerrogativa de ajustar a sua tarifa ao custo de produo daquele momento. E, neste caso, os investimentos nos setores regulados acontecero e esse o fato que eu quero destacar na medida em que voc tenha alguma segurana, que s pode ser dada pelo agente regulador, como o Estado, de que o retorno desse investimento vai acontecer ao longo do tempo, e a a deciso de investimento muito mais fcil. H outro grupo de setores no qual parece haver um inegvel benefcio social da existncia e da produo desses bens, que so aqueles que tm um resultado social importante. Nesse caso, a equao de retorno no se aplica, no sentido de que a ecincia marginal do capital desse investimento, quando comparada com qualquer taxa de juros, no vai se pagar, mas ele tem um retorno social. O Ipea faz estudos para medir esse retorno em alguns projetos, que vo se viabilizar e que fariam parte de uma agenda de investimentos independente das condies de mercado. Por m, quanto nalidade do investimento, Keynes nos diz que: Um investimento bem orientado deveria ser o domnio das foras obscuras do tempo e da ignorncia que rodeia o nosso futuro. Ou seja, essa ponte entre o presente e o futuro, que absolutamente incerta e crucial no investimento, e para a qual indissocivel alguma ao do governo que indique e, quando necessrio, garanta os mecanismos de viabilizao desses investimentos no futuro. O Keynes tem uma frase forte e sempre citada em relao a isso que diz: Encontrando-se o Estado em situao de poder calcular a ecincia marginal do capital a longo prazo e com base nos interesses sociais da comunidade, espero v-lo assumir uma responsabilidade cada vez maior na organizao direta dos investimentos; ainda mais considerando-se que, provavelmente, as utuaes de mercado da ecincia marginal do capital, calculada na forma descrita antes, sero demasiado grandes para que se possa compens-las por meio de mudanas viveis da taxa de juro. Evidente que h muita discusso a partir disso. Mas quis s fazer um contraponto e voltar l para trs, para dizer: H situaes em que cada indivduo, agindo isoladamente, leva a uma situao disruptiva. Estamos agora em um momento desses. Se voc percorrer as empresas, a reduo do ritmo de investimento e o cancelamento dos investimentos previstos so muito grandes. Portanto, a PDP vem em um contexto em que o governo vai ter de acelerar muito para conseguir que os seus mecanismos de incentivo sejam adotados pelas empresas que hoje esto olhando para o futuro

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e, provavelmente, pensando: Eu posso ter todos os benefcios para investir, mas para que investir, se no terei para quem vender daqui a pouco? Acho que esse o desao presente e no vejo outra instncia que no seja o governo, o Estado, para sinalizar e agir de modo a criar um grau maior de conana em relao ao futuro. Alexandre Arago Eu queria agradecer ao professor Edgard Pereira, por sua declarao de que somos todos keynesianos, mesmo que voc2 no saiba e no concorde. Negar apenas teimosia. Realmente, curioso. At na eleio americana3 e, queiramos ou no, os Estados Unidos ainda so o centro econmico do mundo , quando todos imaginvamos que o centro da discusso seria a guerra no Iraque, foi at agradvel, para ns, que trabalhamos com regulao, saber que o centro da discusso da atual eleio americana regulao. No New York Times acabou de sair um caderno sobre regulao, de como toda essa questo do sistema nanceiro vai recrudescer a regulao, no s no sistema nanceiro, mas, a reboque, a considerao da regulao como uma coisa boa, que protege o futuro, que atende ao princpio da precauo. Agora, depois que Ins morta, fcil querer: Ah, devia ter regulado l atrs. Mas tambm queria ter visto regular quando todos estavam comprando casa barata, juros baixos... Um monte de gente comprando casa barata... Queria ver algum dizer: vamos regular porque est barato demais para vocs. Seria complicado tambm. Ento, isso se coloca de novo e, para ns, que trabalhamos com regulao, vai necessariamente ter uma discusso ainda mais se o candidato mais intervencionista, nos Estados Unidos, for eleito e vai comear a ter uma produo acadmica at porque esse prprio candidato tem produo acadmica nisso, como professor de Direito Constitucional e uma necessidade prtica de aplicao, de novas prticas regulatrias, mas neokeynesianas mesmo, porque nunca mais vai ser a discusso do New Deal do Roosevelt. Vai ser um keynesianismo numa economia globalizada, na qual os prprios Estados Unidos no so mais to poderosos quanto foram no passado. Acho que temos desaos interessantes para enfrentar e muita coisa nova para estudar. Acho que, mais uma vez, nos Estados Unidos deve haver uma tendncia harmonizao e coordenao da regulao, o que gera um desao enorme na questo da preservao da autonomia. Isso identicamos aqui, em todas as exposies,
2. Dirigindo-se a Eduardo Fiuza na plateia. 3. O trecho refere-se s eleies presidenciais norte-americanas ocorridas em 4 de novembro de 2008.

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o conito entre a autonomia e a necessidade de coordenao. Essa questo bem colocada pelo Edgard Pereira, de como conciliar programas de crescimento em um momento de quase quebra mundial do crescimento, o que, ao mesmo tempo, pode ser uma grande oportunidade. Outra coisa muito importante que o Edgard mencionou foram as coalizes estratgicas, um tema, para o Direito Pblico, importantssimo. O que a ditadura fazia? Dividia o pas em reas, por exemplo, distribuio de GLP e chamava alguns empresrios que achava interessantes, s vezes amigos e s vezes por acreditar mesmo que j estavam trabalhando naquela regio, e seria interessante dar aquela rea para eles. E assim foi feito distribuio de GLP, foi feito petroqumica. Tudo sem nenhuma transparncia. Pode at ter tido boas decises, mas no houve nenhum tipo de controle. E agora temos a necessidade dessas coalizes estratgicas para nanciar subsdios do BNDES para empresas; incentivos societrios que no so muito discutidos, o Estado entrar de scio, como forma de incentivo para determinada empresa, s vezes para participar at de licitaes pblicas. Mas como so escolhidos esses consrcios? Por que determinada empresa estatal entrou de scia desta empreiteira e no entrou de scia daquela outra? No d para fazer licitao. Esse affectio societatis no d para licitar. Mas ser que j nessas coalizes estratgicas, referidas pelo Edgard Pereira, chegamos ao Estado democrtico de direito? Muitas vezes h sigilo comercial envolvido nessas discusses. Mas como se d a accountability disso, nem que seja a posteriori? Esse outro desao que se d nesse mbito da regulao e do fomento, concomitantemente. Mas no sou palestrante, sou s presidente de mesa. Ento, vamos s perguntas. Antnio ANTT Bom dia. Meu nome Antnio, sou da ANTT. Queria perguntar ao dr. Luiz Alberto a respeito da anlise de impacto regulatrio. O relatrio, o peer review da OCDE conclui que seja implementado um projeto piloto em alguma agncia reguladora multissetorial no Brasil. Queria saber se j tem alguma coisa em andamento nesse sentido, se j tem esse projeto piloto ou algum planejamento para isso. Luiz Alberto dos Santos Casa Civil Esse tema objeto, inclusive, no momento, da elaborao de um estudo que contratamos, sob consultoria, que vai permitir que possamos trabalhar muito rapidamente na denio desse projeto piloto. De fato, a recomendao da OCDE bastante oportuna em virtude da complexidade dessa matria e do desao que representa a implantao da anlise de

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impacto regulatrio no ambiente em que ainda no temos uma cultura apropriada para permitir que a complexidade de anlise regular de impacto regulatrio seja, de fato, compreendida e tambm implementada. Outro dia estava num encontro do grupo de trabalho em regulao em Paris, na OCDE, e conversava inclusive a respeito desse assunto com especialistas da OCDE. E num pas como o Brasil, precisamos, evidentemente, ter cautela em relao anlise de impacto regulatrio, porque ela tanto pode ter o efeito benco de melhorar a qualidade da regulao, mas tambm, por outro lado, pode ter o efeito perverso de tornar o processo regulatrio ainda mais problemtico, complicado e demorado. E num momento em que se precisa muitas vezes ter agilidade e capacidade de resposta numa agncia de regulao, preciso saber em que momento podemos ter vlvulas de escape para contornar as formalidades do procedimento que a anlise de impacto regulatrio estabelece como obrigatrias. Sobre as hipteses de trabalho que temos considerado nesse processo, obviamente que a primeira hiptese a oferta que j foi feita pela Anvisa, de ser essa unidade piloto. A Anvisa j manifestou essa disposio, mas havendo outras hipteses de trabalho, podemos trabalhar com mais de uma. No h necessidade de ser s uma. Mas precisamos avaliar as possibilidades efetivas de implementao desse projeto piloto. De qualquer sorte, acredito que, muito em breve, vamos poder comear a colocar essa experincia no plano real e aprender com as nossas prprias capacidades e decincias. Mrcio Wohlers Ipea A pergunta para o Luiz Alberto e, eventualmente, para o Edgard: dado que as agncias promovem a concorrncia, scalizam os contratos, e, dadas as leis e toda a normatividade infralegal, protegem o consumidor, tentam aumentar a cobertura e a universalizao e evitar a captura pblica e privada, e tendo em conta tambm o projeto de Lei n 3.337/2004, possvel (apenas via coordenao, via coalizo, onde entram as agncias e preservada a sua autonomia), repetindo, possvel integrar as agncias dentro do que o Edgard falou, num modelo neodesenvolvimentista? Enm, possvel a agncia ser keynesiana, no sentido de preservao da sua autonomia? Ou keynesiano o governo e a agncia simplesmente implementa? possvel um governo keynesiano e um sistema de agncias, principalmente as agncias de infraestrutura que foram montadas sobre a gide da viso neoliberal, s vezes reformista ou, s vezes, neoliberal pura? D para casar keynesianismo com essa gnese, com esse DNA bsico neoliberal?

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Edgard Pereira IE/Unicamp Acho que as agncias no tm essa prerrogativa. Acho que so operadoras de um conjunto de incentivos e scalizadoras. Portanto, esse conjunto de incentivos vo responder a um objetivo que se procura alcanar. Para simplicar, suponha que quero o menor preo possvel e a agncia tem mecanismos de incentivo que fazem com que a competio por preos seja forte. O resultado que vai ser obtido preo baixo. Ou posso ter outro objetivo, como maximizar o investimento. Ento, o que vou garantir a taxa de retorno desse investimento. Monta-se um conjunto de estmulos nos leiles, que v fazer com que o volume de investimentos seja magnicado. Para que isso seja eciente, tm-se regras e tudo o mais. Ento, vejo a agncia reguladora como uma executora. O tipo de resultado que se espera daquele setor regulado por intermdio da regulao no de competncia da agncia. Portanto sei que isso complicado, mas na minha avaliao, a agncia tem que estar submetida a um objetivo de longo prazo, que no nosso caso composto pela poltica de desenvolvimento. O que se diz do DNA neoliberal que cada agncia pode, por seus mecanismos, fazer com que aquele mercado que ela controla que em equilbrio, porque seria sua funo corrigir as falhas de mercado. O que eu estou dizendo que essa atuao da agncia regulatria incompetente para esse objetivo, porque as decises do regulado vo depender no s das caractersticas especcas do mercado, mas tambm de condicionantes nos quais a agncia no tem nenhuma capacidade de interferir. Desse modo, a poltica de desenvolvimento tem de ser do governo. E quem keynesiano o governo e as agncias so, na minha avaliao, executoras e scalizadoras de mecanismos que faam com que o objetivo de desenvolvimento denido keynesianamente pelo governo se cumpra. Luiz Alberto dos Santos Minha resposta vai numa direo muito semelhante, mas agrego a essa abordagem o conceito de Poder Administrativo. As agncias reguladoras, mais do que qualquer outra instituio administrativa, tm esse tipo de poder. E podem, atravs dele, obstruir ou dicultar a implementao de polticas pblicas, ou polticas macroeconmicas, de carter mais intervencionista ou keynesiano. No entanto, preciso levar em considerao que, no contexto poltico, particularmente no contexto poltico brasileiro em que temos uma srie de partidos signicativos que, de alguma forma, inuenciam no processo de escolha

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dos dirigentes das agncias reguladoras, ns devamos buscar sempre um nvel de qualicao, perl prossional adequado para essas pessoas. O importante que no h, de fato, predomnio de nenhum partido poltico no mbito de nenhuma agncia reguladora. E a alternncia na escolha dos membros das agncias em termos de prazo, ou seja, os mandatos no coincidentes permitem inclusive que haja uma mudana paulatina, lenta, no caso de mudana de governo, o que no permite, por exemplo, que o novo governo imponha diretamente a sua viso num curtssimo prazo. Ele pode at acabar conseguindo ao longo de quatro ou cinco anos, ao substituir os dirigentes e colocar pessoas mais anadas com a sua viso. Mas isso d uma certa neutralidade avaliao que a agncia far da poltica pblica que o governo pretende implementar. A agncia pode, de fato, atrapalhar, obstruir. Mas dicilmente isso acontecer, porque ela tambm dicilmente ter unanimidade suciente para assumir uma postura de oposio. Ento, mais provvel que, nesse contexto poltico, a agncia tenha, a partir de seus diretores, capacidade poltica de avaliar a convenincia e a legitimidade daquela poltica macroeconmica que o governo pretende implementar. E, com isso, ela vai se adaptando e regulando dentro dessa diretriz e dessa orientao a poltica geral de governo. De modo que eu no vejo, propriamente, por parte das agncias, antagonismo em relao a uma deciso de governo. Quando o governo mais, digamos, neoliberal, rapidamente as instncias governamentais administrativas, e as agncias como parte desse contexto, tambm se adaptam a isso. H estudos muito interessantes nos Estados Unidos que mostram, de fato, como que isso funciona, em termos de agncias reguladoras e da adaptao ou adaptabilidade das agncias ao comando da poltica do presidente da Repblica. E no Brasil acredito que tambm no seria diferente. Edgard Pereira Posso fazer um complemento que o seguinte: isso fato, mas a questo do tempo importante. Ns estamos no segundo mandato seguido desse governo, ento temos, em um perodo de oito anos, esse processo de adaptao, renovao, rediscusso, no mbito da agncia reguladora, que se transforma numa poltica. E como o Luiz Alberto est dizendo, ao nal do tempo, ela no teve essa possibilidade de ser um veto a uma reorientao de poltica de longo prazo da economia. Mas isso leva tempo, e s acontece se voc tem um perodo longo como se teve, de oito anos, para que esses processos se consolidassem, maturassem.

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No tem veto, mas tem-se uma deciso e uma acomodao muito lenta, que acaba perdendo tempo econmico necessrio. Rafael Pinho de Moraes FGV Sou pesquisador da FGV, da Faculdade de Direito do Rio. A minha pergunta vai um pouco mais para o senhor Luiz Alberto dos Santos. O senhor mencionou os ndices do Banco Mundial sobre a qualidade da regulao em particular, e mencionou tambm que, em Portugal, voc abriria uma empresa em um dia, ou na hora. O meu primeiro ponto, s para levantar a questo, que existe todo um questionamento terico sobre a qualidade desses ndices, porque eles no so baseados em fatos, no so baseados em normas, em como funciona um determinado mercado, mas em entrevistas. So baseados em enquetes que so feitas com advogados, com pessoas qualicadas. Mas tem todo um questionamento da qualidade desses ndices. Independente disso, com relao a Portugal, em abrir-se uma empresa num dia, s uma pequena reticao porque, por acaso, eu estava discutindo ontem com um pesquisador dessa rea, e ele me disse que, na verdade, voc abre no mesmo dia, s que demora mais de seis meses para se conseguir o seu nmero scal. Ento, para voc iniciar a atividade no no mesmo dia, s se consegue iniciar depois que se obtm esse nmero scal. Isso ocorre porque o Banco Mundial criou essa srie de ndices e comeou a publicar anualmente, o que fez com que os pases comeassem a se adequar. Ento, existe todo um incentivo aos pases que querem atrair investimentos para carem bem nos ndices. E o que Portugal fez? Maquiou o ndice, lgico. Voc abre a empresa no mesmo dia. Inclusive, esse pesquisador chama-se Nuno Garoupa, mais portugus do que Nuno Garoupa nunca vi. S queria levantar essa questo. Voltando para o ponto principal. O senhor apresentou a PDP e dividiu em trs categorias, como est dividido no programa, e teve um slide, em particular, que mostrava todos os setores que entrariam em cada uma das categorias. E tive a impresso de que estavam todos os setores da economia ali. E uma coisa que no foi mencionada so as vantagens comparativas. Na academia, sempre se discute: ser que vale a pena promover todos os setores ou s aqueles em que o Brasil teria vantagens comparativas com relao aos demais pases? Ento quei um pouco questionando isso. Para nalizar, baseado na ltima discusso da ltima pergunta, eu vi uma reportagem ontem no Jornal do Brasil e imagino que esteja saindo em muitos outros lugares sobre a invalidao pelo TCU de vrias aes do PAC. Ento, vrios

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projetos do PAC, vrias obras esto sendo questionadas, um nmero signicativo. No sei trazer o nmero nem o percentual para vocs, mas bastante razovel. E a prpria reportagem dizia: Tudo bem, mas o TCU tem toda uma composio que vem da era FHC, tem toda uma composio de indicados polticos de outros partidos. Ento, queria tirar essa questo. Acho que seria muito fcil o senhor responder: Olha, isso uma questo poltica. Ento, eu queria tirar a questo poltica. Dado que ela existe, ser que o governo no teria incentivo a fazer projetos que sejam ilibados para o PAC? Grande parte desses projetos so questionados por superfaturamento. Ento, ser que o governo no teria um incentivo a fazer projetos ilibados? E por que isso est acontecendo? Abstraindo um pouquinho a questo poltica, mesmo porque eu sou um terico, acadmico, no quero questionar a ao do governo, s quero entender por que isso acontece. Luiz Alberto dos Santos Em relao primeira questo dos indicadores, bvio que todos esses constructos so questionveis, do ponto de vista metodolgico. Eu participei, h muito pouco tempo, de uma discusso a respeito da utilizao dos ndices de percepo de corrupo no Brasil. E o prprio ministro Jorge Hage, da Controladoria-Geral da Unio, entende que esses indicadores no so adequados ao caso brasileiro. Autoridades de entidades da sociedade civil que tm trabalhado com esse assunto h muito tempo tambm comearam recentemente a questionar. Mas o fato que so os indicadores disponveis. E, comparativamente, eles abrangem um nmero muito grande de pases. Ento, a mesma metodologia utilizada em muitos pases, alguma coisa eles nos dizem. Podem no ser 100% conveis e ns no devemos nos pautar, por exemplo, no caso dos indicadores de percepo de corrupo, no sentido de dizer que o Brasil mais corrupto do que esse ou aquele pas. Muito pelo contrrio, pode at indicar que a percepo de corrupo evidencie uma ao de governo contra a corrupo, ou maior represso hoje do que no passado em relao corrupo. Ento, o indicador no necessariamente diz que ns somos mais corruptos. Agora, no caso do indicador de qualidade da regulao, assim como nos indicadores de governana, acho que o contexto um pouco diferente. Eles tm um pouco mais de conabilidade. Eu, portanto, no tenho problema em considerar esse indicador para olhar o Brasil numa perspectiva comparada, por exemplo, com os demais pases da Amrica Latina, porque so os mesmos interlocutores, as mesmas empresas, ou empresas muito parecidas, atores privados ou especialistas, que so partcipes dos diversos surveys utilizados para composio desse ndice.

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Acredito que um dia teremos condies de desenvolver internamente indicadores mais ecientes. O Idec, por exemplo, tem promovido pesquisas regulares para avaliar a qualidade da regulao em vrios setores, e tem publicado esses relatrios. A Cmara Americana de Comrcio tambm tem feito pesquisas e tem publicado seus relatrios. Todos so muito crticos, cada um para um lado. A Cmara Americana do Comrcio tem um enfoque, o Idec tem outro, mais pr-consumidor. Mas ambos apontam e as concluses so muito semelhantes s dos indicadores do Banco Mundial que temos muito ainda que fazer para superar gargalos no mbito da qualidade da nossa regulao. Sobre a questo de Portugal, bastante curioso porque em duas ocasies que eu participei de eventos com a presena da secretria de modernizao de Portugal, ela nunca disse isso. Como eu tenho contato com ela, vou at perguntar para ver o que ela diz. Mas h diferentes tratamentos. bvio que essa hiptese da pessoa que no primeiro dia decide Eu vou fazer uma empresa, procura o seu contador, faz uma minuta de contrato; no segundo dia junta os papis e vai ao rgo e j sai com o registro de empresa, para empresas muito simples. No para grandes empresas, que trabalham em atividades mais complexas. a mesma premissa do Redesim, que visa facilitar aquelas empresas que tm menor risco social, digamos, no que se refere ao seu funcionamento facilitado. Em relao amplitude da PDP, de fato muito abrangente e envolve praticamente todos os setores, como mostrei aqui. Vai de complexo industrial de sade, tecnologia de informao e comunicao, energia nuclear, complexo industrial de defesa, nanotecnologia, biotecnologia, isso nos mobilizadores em reas estratgicas. Para consolidar e expandir a liderana, temos o complexo aeronutico, petrleo, gs natural, bio e petroqumica, bioetanol, siderurgia, celulose e papel e carnes. E depois, para fortalecer a competitividade, vem uma lista de 12 itens. Comea em complexo automotivo e termina em outros. Portanto, cabe tudo. Mas o fato que as macrometas permeiam todos esses setores. Estamos falando de inovao tecnolgica e de incentivo exportao. Ento, com esse enfoque, especialmente, que a PDP visa trabalhar. desaador, complexo. Mas acredito que necessrio, e no vejo a priori, desses setores aqui elencados, nenhum a respeito do qual a gente possa

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dizer: Tira fora esse a, deixa que se vire. Acho que o Estado brasileiro tem realmente que ter aes para todos esses setores, porque so setores importantes, para agora ou para o futuro, especialmente no que se refere ao desenvolvimento tecnolgico e exportao. Em relao questo do TCU, temos tido, no governo, algumas diculdades, e isso no vem de agora, vem de muitos anos, em relao a certos setores, como as obras pblicas, que sempre so questionadas pelo TCU e apontadas questes tais como superfaturamento e tal, especialmente na rea de transporte, rea de estradas e rodovias. E essa uma questo bastante problemtica, porque j tivemos experincias no passado, em que os critrios que o TCU utilizava para fazer o clculo do superfaturamento eram critrios equivocados, no realistas da complexidade ou das condies em que se d a obra, em que se d a implementao daquela obra. Ento, s vezes fcil para um analista do TCU fazer uma anlise de um gabinete em Braslia, tirando mdias e fazendo contas e dizer: No. Isso aqui est superfaturado. E o processo de deciso no TCU nem sempre permite que, antes de a deciso ser divulgada, haja o esclarecimento necessrio dos problemas e das condies. No estou obviamente dando nenhum cheque em branco para o Ministrio dos Transportes, ou qualquer outra entidade. Acho que os problemas ocorrem, de fato. Ns j tivemos experincias no passado de situaes muito crticas, inclusive nessa rea. O que levou, num determinado momento, at a extino do DNER, vocs devem lembrar disso, durante o governo FHC. Mas essas questes esto sendo enfrentadas e, ainda que sejam questes importantes e preocupantes, no chegam a ser comprometedoras do conjunto das aes que integram o PAC. Lucia Helena Salgado Ipea Na verdade, eu tenho duas questes e vou, democraticamente, divid-las entre os membros da mesa. Uma das respostas a essa diculdade de construo de consenso se d como disse bem o nosso Luiz Alberto dos Santos com a judicializao da poltica e tambm com o crescimento do papel do TCU. Esse at foi um dos temas da nossa jornada anterior. Est no livro que acabamos de lanar. No meu entender, eu acompanho o professor Arago se que bem o entendi na ideia de que essa judicializao no necessariamente negativa. Ela me parece um resultado do processo democrtico em que existe, de um lado, uma hipertroa do Executivo como voc mencionou e, do outro lado, uma total falta de organicidade dos partidos, e entendo que um limite de crise de representao poltica que ns vivemos nesse pas.

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Ento, estou colocando isso, para perguntar para os senhores se o Edgard quiser tambm se manifestar sobre isso se esse quadro j no aponta para a necessidade de uma reforma poltica. Se essa criao de consensos, fundamental para o avano na denio de polticas e para articulao entre agentes privados e pblicos num ambiente democrtico, numa sociedade aberta, como disse o Joo Carlos, se, diante desse quadro, para evitar paralisia, a reforma poltica no deve entrar na pauta prioritria da agenda do governo. Esse um primeiro ponto. E aqui, acredito que esta questo mais para o professor Arago: se, por outro lado, esse quadro que vivemos hoje, de uma hipertroa do Executivo, com mais uma inorganicidade no Legislativo, e por conta disso, essa proeminncia que comea a surgir do Judicirio, que no vejo como negativa, seria uma tendncia de nos aproximarmos de um desenho de democracia mais prximo da democracia norte-americana? E uma pergunta mais especca para o Edgard. Eu adorei esse retorno, essa aula do captulo 12 da Teoria Geral, coisas que no me lembrava mais, como a ecincia marginal do capital. Mas, enm, essas coisas esto guardadas no fundo da mente, elas retornam. E isso me relembrou tambm coisas que a gente aprendeu, na mesma poca, que esto l no Collected Writings, acho que no volume 16 ou 17 do Keynes. Voc mencionou a necessidade que h, a todo momento, na deciso de investimento, de se fazer uma avaliao da ecincia marginal do capital. Fazer uma avaliao da ecincia marginal do capital implica saber quanto vale o capital. E a gente hoje est vivendo um momento de absoluta incerteza, se que o mnimo que eu entendo e tenho de rudimentos de macroeconomia, daquilo que me restou, que o valor do capital virou uma incgnita. As empresas no sabem quanto vale, no se sabe quanto valem as empresas. Ento, estamos diante desse grau de paroxismo da ignorncia com relao ao valor do capital. E eu lhe pergunto se uma resposta para essa construo de uma ponte sobre a ignorncia e o medo no passaria alm da ao dos Estados nacionais? E, por isso, estou lembrando os Collected Writings, l da poca de Bretton Woods, ento das propostas de Keynes em Bretton Woods, se essa construo dessa ponte sobre a ignorncia e o medo no passaria por uma retomada das propostas dele, l de 1944, de construo de regulao supranacional, justamente para se poder voltar a avanar. So as questes que eu queria colocar aqui. Eduardo Fiuza Ipea A minha pergunta bem mais direta e simples. Era sobre a meta de desenvolvimento, aumento do dispndio em pesquisas de desenvolvimento.

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Essa foi que me saltou aos olhos. Mas eu costumo ver em planos algumas metas que, para mim, soam muito mais como meios do que como metas em si. Ento co preocupado quando vejo objetivos que falam em aumento de dispndio em P&D, aumento de dispndio em sade, aumento de dispndio em educao, sem olhar qual o resultado a que se quer chegar. Ao meu ver, seria equivocado se pensar em aumento do dispndio, porque aumento do dispndio no garante que realmente vai se alcanar maior pesquisa, maior nmero de patentes registradas, mais publicaes, mais doutores... No garante nada. Eu queria perguntar se isso est sendo repensado, ou se isso mesmo, aumentar o dispndio em P&D e acabou? Luiz Alberto dos Santos Comeando pelas ponderaes da Sra. Lucia Helena, eu concordo. Eu no vejo a discusso sobre judicializao como um mal. Eu vejo isso como uma consequncia at do fortalecimento das instituies ou, pelo menos, de uma das instituies. O professor Arago comentava comigo h pouco que alis, ele falou para todo mundo ouvir, no foi s pra mim essa uma consequncia do fato de o Poder Legislativo no estar exercendo concretamente todas as suas prerrogativas. Eu participei, como assessor da liderana do Partido dos Trabalhadores, durante dez anos, do processo, digamos, de consolidao at do uso da ao direta de inconstitucionalidade por parte dos partidos polticos, como forma de tentar preservar a ordem constitucional e evitar que certas propostas e polticas, que julgvamos incompatveis com a ordem constitucional, viessem a se concretizar. Naquela poca ramos acusados, os partidos polticos que perdiam nas votaes porque o trator passava na ida e na volta , de estarmos judicializando a poltica. O PT, o Partido Democrtico Trabalhista, o Partido Comunista do Brasil, o Partido Socialista Brasileiro eram fregueses de carteirinha. E eu era um dos advogados que mais fazia essas ADIs. E ns tivemos muitas decises importantes adotadas pelo Supremo Tribunal Federal por provocao dos partidos polticos, num contexto politicamente adverso. E era excelente ver quando o STF respondia tempestivamente, deferindo liminares e julgando o mrito dessas aes. Hoje, temos um quadro em que os partidos polticos no so to ativos assim, junto ao STF, mas h outros atores legitimados, e essas aes continuam sendo julgadas. De vez em quando surgem decises inusitadas, que fazem com que a gente veja a importncia que h na independncia e no sistema de freios e contrapesos entre os poderes.

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Se no tivssemos uma instncia superior no Judicirio, capaz de promover esses julgamentos, certamente chegaramos com maior frequncia em situaes at de crise poltica. Ento, essa vlvula de escape que o Judicirio proporciona, quando o conito poltico no adequadamente solucionado, realmente da maior importncia para a prpria democracia. Mas evidente que pode e isso me preocupa mais um pouco nesse sentido ocorrer que o processo de deciso do Poder Judicirio, sem chegar s instncias superiores, possa se tornar, a sim, um meio de trazer insegurana jurdica, na medida em que, nas instncias inferiores do Poder Judicirio, as possibilidades de julgamento divergente so muito grandes. E isso afeta drasticamente as aes, por exemplo, no mbito das agncias reguladoras, quando ns sabemos que os dirigentes das agncias reguladoras tm as suas decises passveis de questionamento num juzo de primeira instncia. No chega sequer ao Superior Tribunal de Justia. A, um grau de recurso pode chegar l. Ento, eu acho que isso um problema que precisaria ser olhado com mais cuidado para que no tivssemos, a sim, por fora da regulao malfeita, ou por fora das lacunas que a legislao deixa, um processo de judicializao que possa comprometer a prpria qualidade e conabilidade da regulao. Em relao ao TCU, da mesma forma: vejo o crescimento do papel do TCU como positivo. Mas acho que um papel que precisa ser exercido com enorme responsabilidade, com enorme precauo, at porque o TCU, em alguns momentos, tem atuado de forma a se sobrepor ao Poder Executivo no que se refere a competncias administrativas, como se o prprio TCU fosse quem administra, quem exerce a funo executiva. No, ele um rgo de controle, e nessa capacidade que ele tem de atuar e funcionar. Ento, acho que h uma necessidade, sim, de tambm o papel do TCU ser melhor ponderado, para que ns no venhamos a enfrentar questionamentos e ter diculdades na relao com o rgo de controle externo que, em alguns momentos j ouvi relatos desse tipo causa at um certo estranhamento no mbito do prprio Congresso, porque se sobrepe funo deste, quando, na verdade, o TCU um rgo auxiliar do Poder Legislativo. Em relao questo da reforma poltica concluindo eu entendo que esse um tema, sim, que merece ser priorizado na agenda do pas. E um tema que, no entanto, envolve certa diculdade de ser proposto ou defendido pelo Poder Executivo.

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Os partidos polticos e as representaes no Congresso Nacional, em geral, tm uma certa resistncia a que o Poder Executivo assuma a liderana nessa matria. E hoje mesmo, inclusive, o Ministrio da Justia e a Secretaria de Relaes Institucionais esto articulando e trabalhando em cima de algumas propostas j discutidas. Foram contratados estudos para elaborao dessas propostas etc. Mas o Congresso no tem muito boa vontade em receber propostas do Executivo referentes reforma poltica. Porque os partidos polticos e as suas representaes no Congresso entendem que esse um assunto de interesse direto dos prprios partidos, e que as pessoas que conhecem esse assunto e sabem o que preciso fazer j esto ali e, portanto, no precisam da interferncia do Poder Executivo. Isso cria um certo constrangimento, uma certa diculdade, mas acho que h hoje um nvel de sensibilidade muito maior do que j houve em qualquer outro momento, em relao necessidade de uma reforma poltica. A prpria deciso recente do STF, no que se refere delidade partidria, um sinal de que preciso fazer alguma coisa, seno o Legislativo, mais uma vez, perde a liberdade de disciplinar uma matria que de seu interesse em favor de uma deciso gerada por esse vcuo que o professor Alexandre Arago mencionou. Finalmente, sobre a questo do investimento em P&D privado em relao ao PIB, a macrometa de atingir 0,65% do PIB em 2010, o que corresponderia em valores estimados a R$ 18,2 bilhes. Acho que temos que entender essa macrometa muito mais como um indicador do eventual sucesso da prpria lei de inovao e das polticas do governo para incentivar a inovao, porque a partir de P&D que se chega inovao, e no pesquisa por si mesma. Quando olhamos, por exemplo, para uma nica empresa que o governo federal controla, a Embrapa, e observamos o quanto a Embrapa investe e qual o retorno que isso d para a sociedade, a relao custo-benefcio absolutamente favorvel. No h nenhum questionamento, no h quem possa dizer que cada centavo gasto at hoje, investido pela Embrapa em P&D, no retornou 20, 30, 40 vezes mais em ganhos para a sociedade. No foi para a prpria empresa, foi para a sociedade. Ento, eu acho que essa preocupao de promover o incentivo inovao e P&D ter essas externalidades positivas em todos os outros setores. Agora, o indicador para permitir que se tenha uma medida, uma forma de identicar o quanto realmente as empresas esto direcionando para essa nalidade. Edgard Pereira Com relao judicializao, tambm vejo isso como positivo, inclusive no aspecto mais objetivo, tcnico da contestao judicial das decises das agncias, acho isso positivo. S acho que tem acontecido de maneira muito lenta.

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Para benefcio do sistema, acho que estaramos numa posio mais avanada se j tivssemos uma experincia no Judicirio de contestao e conrmao das decises dos rgos de regulao. Ento, acho que seria benco, aconteceria mais rapidamente. No plano da poltica, sem dvida, a reviso pelo Judicirio dos termos da prpria atuao poltica dos partidos, dos parlamentares em geral, absolutamente benca. E tem-se visto isso de maneira crescente, a contestao de administraes de eleio por improbidade administrativa. E acho que isso positivo. Reforma poltica, tenho dvidas, sinceramente, porque acho que as reformas, em particular a poltica, acaba sendo uma resposta dada pelas foras polticas a uma demanda da sociedade de uma maneira geral. No vejo ainda na sociedade essa demanda por modicao do sistema poltico. At porque, e isso tem sido fundamental para o desenvolvimento da sociedade brasileira, esse cronograma apertado de eleies que a gente vem h anos tendo, a cada dois anos eleies, vai congurando o quadro poltico. E, numa avaliao dos resultados, vejo a manifestao do eleitor, cada vez mais consciente, mais informada... Ento, o sistema evolui. Ento tenho dvida se, de fato, uma reforma hoje viria em consolidao de uma demanda social, um movimento da sociedade atravs de seus movimentos organizados, ou se ela viria mais condicionada pela viso que a classe poltica tenha, nesse momento, do que seria o melhor arranjo poltico. E por m, na questo do Keynes, est absolutamente correto. Eu at diria assim: quem tiver vontade, pega o livro e d uma lida, divertido para ver hoje. Na questo supranacional, muito divertido ver o Keynes falando dos especuladores em Nova York e dos especuladores em Londres, e atribuindo as diferenas de comportamento no ao perl dos operadores em um ou em outro, mas a diferenas institucionais essenciais, especicamente com relao liquidez nos mercados de Londres e Nova York. De tal maneira que, se j era, quando o Keynes estava tratando disso, uma interligao dos mercados que fazia com que cada poltica nacional no tivesse, numa situao de quebra de conana, nenhum impacto autnomo isto , no conseguisse autonomamente tratar da questo agora muito mais. Ento, no tem outra maneira de sair dessa situao, que no seja se pr de acordo com meia dzia de itens regulatrios que sejam supranacionais. Alexandre Arago Uma observao apenas a respeito da considerao da Lucia, que essa questo da hipertroa do Executivo e da judicializao da poltica, do aumento do poder das cpulas do Judicirio, eu acho que elas no so resolvveis por reforma

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poltica. Acho que a reforma poltica pode melhorar um pouco, talvez a qualidade do que o Legislativo faz, da representao, mas no aumentar o que ele faz. porque, basta voc ver, para a gente se reunir numa comisso de quatro pessoas... Imagina 600 pessoas que querem aparecer? Ento, ca muito difcil, realmente, evoluir nisso. Isso no onde eu mais estudei, hipertroa do Poder Executivo e um termo usado na Europa Governo dos Juzes, no foi na doutrina brasileira. Foi na doutrina americana, europeia continental, europeia inglesa... Isso realmente um fenmeno da evoluo da nossa democracia. O Estado teve vrios cones legitimadores, ao longo da histria. Houve poca em que o cone legitimador era Deus; depois o rei, que falava por Deus; depois, s o rei; depois foi o deus povo, a soberania popular, o Legislativo. legtimo por qu? Porque a lei diz. Depois que o Bismark fez aquela comparao das leis com as salsichas, o Hitler fez todo o sistema dele legal baseado no ordenamento jurdico, e esse critrio da lei como o cone legitimador maior caiu por terra. A partir de ento, da Segunda Guerra Mundial, a gente vem procurando novos cones legitimadores. Ns temos hoje, principalmente, dois cones legitimadores: primeiro, o chamado neoconstitucionalismo, que uma evoluo do constitucionalismo do sculo XVIII, que coloca todo poder do Estado centrado nos valores condicionais maiores, na dignidade da pessoa humana, ponderao de princpios, ponderao de valores. E outro cone legitimador o da ecincia, da produo de resultados. Fala-se, por exemplo, de administrao pblica de resultados; que a legitimidade do Estado no vem da mera subsuno formal de um ato, de uma atuao, lei, mas sim do atingimento de objetivos. O princpio da ecincia, hoje constitucionalizado, exerce um papel importante nisso. Ento, Lucia, eu acredito hoje mais numa evoluo da prpria democracia, do que numa evoluo do Poder Legislativo. Eu acho que o Poder Legislativo vai car com um papel importante de scalizao e de coordenao de polticas pblicas. Mas ele no vai ser nem mais muito formulador, nem, muito menos, o executor. Obrigado.

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CAPTULO 2

REGULAO POr INCeNTIVOS eM TeLeCOMUNICAeS: A eSCOLHA De PASeS eM DeSeNVOLVIMeNTO*

Adriana Hernandez Perez** Luiz Fernando Rangel***

1 INTRODUO

Os programas de reforma econmica introduzidos em muitos pases desde a dcada de 1980 trouxeram uma mudana drstica no papel desempenhado pelo Estado na economia. Reestruturao e concorrncia foram introduzidas em mercados at ento caracterizados por monoplios verticalmente integrados, como os setores de infraestrutura. Houve pelo menos dois determinantes econmicos para este processo: crescente percepo da inecincia dos monopolistas incumbentes, e importantes choques tecnolgicos. A introduo da regulao por incentivos, incorporada, por exemplo, no mecanismo de price-cap, tinha por objetivo mitigar o histrico problema de inecincia de custo nessas indstrias. No entanto, a literatura terica e emprica recente mostra que o desempenho de polticas de regulao por incentivos condicionado sobretudo em naes em desenvolvimento pelas caractersticas institucionais de cada pas, como instabilidade poltica, capacidade de monitoramento do governo e nvel de corrupo, entre outras. Assim, desejvel que o desenho timo dessas polticas seja ajustado de acordo com tais caractersticas. A Nova Teoria da Regulao v a regulao como um problema de incentivo devido assimetria de informao.1 O regulador no observa a tecnologia nem o
* Os autores agradecem a Marc Ivaldi, Claude Crampes e aos jurados das bancas das respectivas teses de doutorado pelos comentrios feitos, assim como aos participantes de seminrios apresentados na Universidade de Toulouse, PUC/Rio, EPGE/FGV e no 21o Congresso da European Economic Association, em Viena. Agradecimento especial Capes pelo nanciamento da pesquisa, processo 1685007. Quaisquer erros remanescentes so de nossa responsabilidade. ** Assistente de Pesquisa do Programa Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento (PNPD) na DiSeT/Ipea. *** Assistente de Pesquisa do PNPD na DiSeT/Ipea. 1. Loeb e Magat (1979) e Baron e Myerson (1982) foram os primeiros a aplicar a Teoria dos Incentivos regulao. Uma reviso extensiva da Teoria da Regulao pode ser encontrada em Laffont e Tirole (1993).

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nvel de ecincia da rma e, por isso, no pode obrig-la a realizar esforos de reduo de custos. Uma rma eciente poderia se fazer passar por ineciente, levando o regulador a crer que seus custos so mais altos do que realmente so, obtendo assim receitas mais elevadas. A renda adicional assim obtida pela rma regulada chamada de renda informacional. O resultado fundamental da Nova Teoria da Regulao que essa assimetria de informao gera um trade-off entre ecincia e extrao de renda: para limitar a magnitude da renda informacional de uma rma eciente, a poltica regulatria tima deve diminuir os incentivos para uma rma ineciente reduzir custos. Em outras palavras, a assimetria de informao faz com que os incentivos para a reduo de custos na indstria sejam mais fracos. A teoria mostra que a alocao tima pode ser implementada atravs de um mecanismo de autosseleo: o regulador oferece um menu de contratos do qual a rma mais eciente selecionaria um com incentivos mais fortes (em que uma menor parcela dos custos reembolsada), enquanto a menos eciente escolheria um contrato com incentivo fraco (que reembolsa maior parcela dos custos). Exemplos de regimes regulatrios com incentivo forte, tambm chamados de regimes de alta potncia (AP), so os contratos de receita xa e o mecanismo de pricecap. Regimes com incentivo fraco, ou de baixa potncia (BP), so exemplicados pelos mecanismos de regulao por custo de servio ou por taxa de retorno. Laffont (2005) aplica alguns desses resultados tericos ao contexto de pases em desenvolvimento e mostra que algumas caractersticas tpicas desses pases como alto custo dos fundos pblicos, elevado nvel de corrupo, e incerteza jurdica tornam desejvel que a poltica de incentivos fornea incentivos mais fracos para a reduo de custos. Por exemplo, comum que a corrupo nesse contexto assuma a forma de captura regulatria: os prprios funcionrios da agncia reguladora, cuja funo deveria ser reduzir a assimetria de informao entre rma regulada e sociedade, podem no revelar ou distorcer tais informaes em troca de benefcios, pecunirios ou no, oferecidos pelas rmas. Essas transferncias entre agncia reguladora e rmas reguladas so muitas vezes mais fceis em pases em desenvolvimento, que normalmente enfrentam diculdades de monitoramento de atividades ilcitas e possuem sistemas judicirios enfraquecidos. A propenso captura regulatria tanto maior quanto mais elevado for o montante de recursos em jogo (LAFFONT; TIROLE, 1993, cap. 11). Por isso, contratos de incentivo de alta potncia, por envolverem rendas informacionais mais elevadas, favorecem o conluio entre a rma e a agncia reguladora corrupta. Em consequncia, o regime escolhido para neutralizar esse tipo de corrupo deveria envolver incentivos de mais baixa potncia. Adicionalmente, pases em desenvolvimento tambm enfrentam diculdades em relao a estabilidade e execuo das polticas regulatrias estabelecidas. As razes para isso so diversas: normalmente o setor pblico tem fortes

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restries nanceiras, o que acarreta uma diminuio do seu poder de barganha frente a investidores privados; as agncias reguladoras possuem baixa capacidade tcnica; e h problemas de inecincia do sistema judicirio. Nesse contexto, o regime regulatrio de facto pode diferir do regime formalmente anunciado, sendo esse problema particularmente importante no caso de regimes de incentivo forte, nos quais as rmas esto sujeitas a ter altos prejuzos ou lucros extraordinrios. O presente estudo analisa o efeito da potncia do regime regulatrio sobre o desempenho da indstria, assim como os determinantes institucionais da escolha do regime, no contexto do setor de telecomunicaes em pases em desenvolvimento. O mtodo economtrico utilizado leva em conta o problema da endogeneidade da poltica regulatria: conforme j exposto, a escolha do regime timo determinada, entre outros fatores, pela performance e pelo nvel de ecincia das rmas; por outro lado, o regime regulatrio afeta, ao longo do tempo, os incentivos das rmas a se tornarem mais ecientes. Desse modo, em um modelo economtrico em que a performance aparece como varivel dependente e a poltica regulatria como varivel explicativa, esta ltima estar correlacionada com o resduo, levando a estimativas inconsistentes. A estratgia correta de estimao, portanto, exige a adoo de um modelo de equaes simultneas. O modelo de equaes simultneas utilizado aqui composto por uma equao de fronteira de produo estocstica, que mede a ecincia da indstria, e uma equao de escolha discreta, que representa a escolha do regime regulatrio. Este procedimento tambm incorpora a assimetria de informao, que particularmente relevante na indstria de telecomunicaes devido ao elevado ritmo de avano tecnolgico do setor. Assim, o mtodo utilizado no pressupe o conhecimento do grau de ecincia tecnolgica, nem por parte do regulador, nem por parte do econometrista. A inecincia tcnica estimada simultaneamente aos outros parmetros da fronteira de produo, com base em uma distribuio probabilstica escolhida a priori. Assim, a presente anlise difere da literatura existente, j que os poucos estudos que consideram a endogeneidade do regime regulatrio usam variveis proxy para a ecincia, em vez de propriamente estim-la. Finalmente, nossos resultados permitem testar a existncia do trade-off entre extrao de renda e ecincia. Em geral, anlises dos efeitos de reformas regulatrias no setor de telecomunicaes tm focado em dimenses outras que polticas de regulao por incentivos. Muitos estudos analisaram os efeitos de fatores como privatizao, desverticalizao, introduo da concorrncia, independncia da agncia reguladora, timing das reformas, entre outros.2 Evidncias empricas sobre a relevncia de fatores institucionais para
2. Wallsten (2002) analisa os efeitos de estabelecer-se uma agncia reguladora antes da privatizao da empresa de telefonia incumbente, mostrando que pases que o zeram obtiveram nveis de investimento mais elevados e maiores taxas de penetrao de telefonia xa e mvel.

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o desenho de mecanismos regulatrios foram primeiramente apresentadas em Levy e Spiller (1994). Apenas recentemente, porm, a literatura emprica passou a levar em conta a endogeneidade de variveis como reestruturao industrial, governana e poltica regulatria.3 Gutierrez (2003) considera explicitamente a endogeneidade da regulao em sua anlise da expanso e ecincia de servios de telecomunicaes em uma amostra de 12 pases da Amrica Latina. Nesse artigo, a expanso medida pelo nmero de linhas por 100 habitantes, e a ecincia, pelo nmero de empregados por linha. O conceito de regulao utilizado no consiste no regime regulatrio em si mesmo (isto , a potncia dos incentivos), mas sim em um conjunto de reformas setoriais privatizao, concorrncia, liberalizao que cada pas introduziu, e um ndice de estrutura regulatria usado para analisar o impacto da solidez da governana regulatria sobre o desempenho da indstria de telecomunicaes. O autor conclui que pases que introduziram reformas extensivas experimentaram nveis crescentes de ecincia e expanso da rede. Nossos resultados, alm de identicar parmetros tecnolgicos cruciais da indstria de telecomunicaes e os efeitos da regulao por incentivos sobre o mix de insumos, indicam que a probabilidade de o regulador escolher uma poltica de alta potncia aumenta com a estabilidade poltica e com o nvel de corrupo, e diminui com a densidade da rede. Finalmente, conrmamos estatisticamente a existncia do trade-off entre ecincia e extrao de renda sob informao assimtrica, isto , pases onde a indstria mais eciente tendem a adotar polticas regulatrias de alta potncia, enquanto aqueles onde a indstria ineciente adotam com mais frequncia contratos de baixa potncia. O restante deste captulo organizado da seguinte forma: a seo 2 expe a metodologia economtrica; a seo 3 descreve as bases de dados utilizadas na anlise e fornece algumas estatsticas descritivas. Os resultados da estimao so apresentados na seo 4, seguidos dos comentrios nais na seo 5.
2 METODOLOGIA ECONOMTRICA

Primeiramente, vejamos a caracterizao da tecnologia da indstria. A funo de produo parte do pressuposto de que o processo produtivo est sujeito a um dado grau de inecincia tcnica, o que acarreta subproduo relativamente ao produto mximo potencial, dada a utilizao de insumos. A inecincia tcnica indicada

3. Wallsten (2001), Gutierrez (2003) e Ros (2003) estudam como a performance do setor afetada pela interao entre governana regulatria (em geral medida pela existncia de uma agncia independente do respectivo ministrio) e reestruturao industrial.

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por um parmetro exgeno q. Formalmente, a tecnologia representada por uma funo Cobb-Douglas modicada:
Q = A exp( q)K K LL z z

Na expresso acima, os insumos capital e trabalho, designados respectivamente por K e L, so utilizados na produo da quantidade de produto Q. A varivel z um indicativo do pas, enquanto A uma constante. O componente exp(q) reete a distoro do nvel de produto em relao fronteira tecnolgica. Assim, quanto maior a inecincia tcnica, medida pelo parmetro q, mais distante est a indstria do pas da fronteira tecnolgica internacional. A funo acima, no entanto, no incorpora os efeitos da poltica regulatria sobre o comportamento da indstria. Como explicado anteriormente, a Nova Teoria da Regulao prev que o regime regulatrio sob informao assimtrica tal que a agncia reguladora oferece um menu de contratos no qual contratos AP so direcionados a rmas relativamente mais ecientes, enquanto contratos BP correspondem a rmas menos ecientes. Assim, o regime AP induziria maior esforo para reduo de custos e aumento da produo, aproximando as rmas da fronteira tecnolgica.4 Admitiremos, ainda, a possibilidade de que o mix de insumos seja afetado pelo tipo de contrato. Formalmente, incorporamos esses fatores funo de produo anterior, reescrevendo-a da seguinte maneira:
Q = AB exp( q(1 q))K K + K L
L + L

z z

Nesta expresso, B uma constante, r = 1, se o regime for AP e r = 0, se o regime for BP . O parmetro da interao entre inecincia da empresa e contrato de AP capta a resposta da empresa em ganhos de ecincia (e, portanto, em nvel de produo) aos incentivos gerados por este tipo de contrato. Supondo que existem fatores aleatrios no-observados que inuenciam o nvel de produo da indstria, e reescrevendo a funo acima em forma logartmica, obtemos a primeira equao do sistema a ser estimado:
ln Q it = 0 + t + k ln K it + L ln Lit q + it [ 0 K ln K it + L ln Lit + + q qit ] + z ln zit + u1it

4. Ver Laffont e Tirole (1993, caps. 1 e 2) para a demonstrao de que a compatibilidade de incentivos requer que os custos sejam nodecrescentes e a produo no-crescente em relao ao parmetro de inecincia.

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Na equao acima, o subscrito i indica o pas e o t indica o ano. A varivel Q o total de minutos de chamadas de longa distncia nacional, K o nmero de linhas telefnicas em operao, L o nmero de empregados em tempo integral no setor de telecomunicaes e z a populao do pas. Introduzimos ainda uma varivel de tendncia temporal, t, para capturar o progresso tecnolgico. O termo u1 representa o erro. Vejamos agora o processo de deciso do regulador. A agncia reguladora compara o bem-estar social sob cada regime, AP ou BP, caracterizando assim um problema de escolha discreta cuja soluo revela o regime escolhido. Seguiremos os resultados tericos sumarizados anteriormente, segundo os quais a deciso a respeito de qual regime adotar inuenciada pelo ambiente institucional e pelas caractersticas da indstria de cada pas. Em particular, o parmetro de inecincia q estar includo na regra de deciso da agncia reguladora, para capturar a previso terica segundo a qual quanto maior o nvel de inecincia da indstria em um dado pas, menor a probabilidade de um regime regulatrio AP ser observado. Desse modo, seguiremos um modelo de utilidade estocstica, onde W AP (X, I, q) e W BP (X, I, q) representam a utilidade da agncia reguladora sob os regimes AP e BP, respectivamente. Aqui, X um vetor de variveis industriais observveis, como extenso da rede ou qualidade do servio, e I so caractersticas institucionais. Denindo-se W ( X , I , q) W AP ( X , I , q) W BP ( X , I , q) , e supondo a existncia de fatores no observados que afetem a deciso do regulador, a regra de deciso pode ser formalmente escrita da seguinte maneira:

1, se W ( X it , I it , qit ) + u2it 0 it = 0, se W ( X it , I it , qit ) + u2it < 0


Esta a segunda equao a ser estimada pelo modelo economtrico de equaes simultneas. Supomos que o termo de erro u2 possui distribuio normal e que a funo DW linear, caracterizando assim um modelo probit. Nas estimaes, o vetor X ser composto por uma constante (a0), pelo log do nmero de assinantes de telefone xo por 100 habitantes (com parmetro aAssinantes) e o log da lista de espera por uma linha xa (aEspera). O vetor I conter uma varivel dummy indicando se o chefe da agncia reguladora possui mandato xo (aMandFixo), assim como o log dos ndices de estabilidade poltica (aEstPol), de controle da corrupo (aCCorrup) e de qualidade regulatria (aQReg).5 Finalmente, qit mede o impacto do grau de ecincia da indstria sobre a escolha do tipo de regulao (aq).
5. Esses ndices sero explicados na prxima seo. Note-se que, como na base de dados eles assumem valores entre 2,5 e 2,5, adicionamos 10 antes de aplicar a transformao logartmica.

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importante notar que, como veremos na prxima seo, a base de dados indica apenas o regime regulatrio em vigncia no ano de 2001. Por isso, a varivel rit no varia com t. Nas estimaes, iremos ento supor que a agncia no muda o regime durante o perodo de anlise; em outras palavras, imporemos ao modelo a restrio de que o regime o mesmo para todos os anos contidos na amostra de cada pas. Com relao ao fator temporal, analisaremos cada pas a comear do ano em que a reforma do setor de telecomunicaes foi implementada. Por exemplo, para um pas que realizou a reforma regulatria em 1995, utilizaremos dados a partir de 1995, supondo que desde ento o regime regulatrio foi sempre o mesmo de 2001; similarmente, um pas que a implementou em 1999 ser analisado a partir desse ano. Desse modo, temos um painel no-balanceado, fato que ser levado em conta nas estimaes.
3 BASE DE DADOS

Utilizamos dados da International Telecommunication Union a respeito da indstria de telecomunicaes de pases em desenvolvimento selecionados. Em correspondncia funo de produo descrita na seo anterior, tomaremos como medida de produto (Q) o total de minutos de longa distncia nacional de telefonia xa, e como medida de insumos, a quantidade total de linhas xas principais em operao (K) e o nmero de empregados em tempo integral, no setor de telecomunicaes (L). Como indicativo de pas (z), utilizamos a populao total. Como vetor de caractersticas da indstria que determinam a deciso da agncia reguladora (X), so utilizados o nmero de assinantes de telefonia xa por 100 habitantes e a lista de espera por linhas principais. importante notar que, ao contrrio da maior parte dos estudos, utilizamos como medida de produto uma varivel relacionada ao trfego de dados/ligaes, em vez de medidas de extenso/densidade de rede. Essa estratgia importante, pois variveis relacionadas rede, como linhas em operao ou nmero de assinantes, so, em muitos casos, inuenciadas por polticas mandatrias de expanso da rede, adotadas pela agncia ou ministrio quando da reestruturao da indstria. Por isso, essas variveis no reetiriam o regime de incentivos nem a potncia dos contratos, mas seriam simplesmente uma resposta a metas de expanso ou acesso rede requeridas. Ademais, medidas de trfego incorporam uma dimenso importante da indstria de telecomunicaes: o uso da rede via transmisso de dados de voz. Os dados sobre a regulao do setor so obtidos da Telecommunications Regulation Database, publicada pelo Banco Mundial. Esta base de dados foi coletada a partir de um questionrio enviado agncia reguladora ou ministrio de telecomunicaes de 46 pases em desenvolvimento, contendo informaes a respeito de caractersticas regulatrias, em especial o mandato do chefe do rgo

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regulatrio, o ano da adoo da legislao de telecomunicaes mais relevante e a potncia dos regimes regulatrios para telefonia xa.6 Os indicadores institucionais para cada pas vm do Aggregate Governance Indicators, de Kaufmann, Kraay e Mastruzzi (2005), tambm publicado pelo Banco Mundial. Essa base de dados contm os valores anuais, de 1996 at 2004, de seis indicadores de governana para diversos pases. Trs deles so utilizados no presente estudo: estabilidade poltica, controle da corrupo e qualidade regulatria. Esses ndices reetem a capacidade dos governos de formular e implementar polticas, assim como o respeito dos cidados e do Estado s instituies que regem as interaes econmicas e sociais.7 O ndice de estabilidade poltica uma compilao de diversas medidas quantitativas da percepo dos entrevistados a respeito da possibilidade de o governo em exerccio ser desestabilizado ou deposto por meios inconstitucionais e/ou violentos, incluindo-se violncia poltica e terrorismo. A ideia captar de que forma a qualidade da governana prejudicada pela possibilidade de mudanas radicais de governo. Este ndice interessante na nossa anlise por reetir a percepo de continuidade das polticas pblicas, elemento importante para a estabilidade dos contratos entre companhias privadas e governo. O ndice de controle da corrupo mede a percepo de corrupo, denida pelos autores como o exerccio do poder pblico visando ganhos privados. Este ndice consiste em uma compilao de medidas como: a frequncia de pagamentos adicionais para que as coisas sejam feitas; o efeito da corrupo sobre o ambiente de negcios; a corrupo na arena poltica; e a tendncia das elites a engajarem-se em atividades de captura estatal. De um modo geral, reete o desrespeito por parte do agente corruptor indivduos ou rmas privadas e do agente corrompido polticos ou servidores pblicos s regras e leis que regem sua interao. Para o presente estudo, o ndice relevante por capturar o grau em que a poltica regulatria implementada pela agncia pode se desviar da poltica socialmente tima, na busca de aferirem-se ganhos privados. O ndice de qualidade regulatria foca nas polticas pblicas propriamente ditas, isto , mede a percepo a respeito da capacidade do governo de formular

6. Especicamente, as perguntas do questionrio que utilizaremos so: i) Como so regulados os preos de telefonia xa?; e ii) O chefe da agncia reguladora indicado para um mandato xo? A tabela 1 contm as respostas pergunta (i). Os dados e a metodologia dessa pesquisa so discutidos extensamente em Wallsten et al. (2004). 7. A metodologia para a construo desses ndices baseada numa variao do modelo de componentes no-observados, expressando os dados observados como uma funo linear do componente no-observado de governana, mais um termo que captura erros de percepo e/ou a varincia amostral de cada indicador. Ver Kaufmann, Kraay e Mastruzzi (2005) para maiores detalhes sobre a metodologia.

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e implementar polticas e regras regulatrias que permitam e promovam o desenvolvimento do setor privado, reetindo a relevncia de fatores como controles de preos, superviso bancria inadequada, ou regulao excessiva em reas como comrcio exterior e mercado de trabalho. Este ndice de interesse para a nossa anlise ao revelar a orientao geral do governo em adotar polticas que induzam a busca de ecincia por parte das rmas reguladas, como o caso de contratos de regulao por incentivo. A tabela 1 mostra o tipo de regime regulatrio para telefonia xa em cada pas, de acordo com a Telecommunications Regulation Database. Designamos cada tipo de regime declarado pelas agncias a um dos dois regimes polares utilizados no nosso estudo, AP ou BP. De acordo com essa classicao, dos 46 pases includos no estudo, 28 adotaram regimes AP e 10 adotaram regimes BP. Alm disso, cinco pases declararam no ter regime regulatrio denido e cinco no responderam. A disponibilidade de dados nos obrigou a restringir a amostra a 25 pases, entre os quais um padro similar observado: a maioria 18 pases optou por regimes AP.
TABELA 1

Questionrio Banco Mundial Como so regulados os preos de telefonia xa?


Respostas Nmero de pases 2 Pases Costa do Marm, Mxico Belize, Bolvia, Brasil, Bulgria, Repblica Tcheca, Equador, El Salvador, Honduras, Jordnia, Monglia, Peru, Eslovquia, Tanznia, Uganda, frica do Sul, Hungria Moldvia Grcia Chile Sri Lanka Letnia Colmbia Polnia Denio Alta potncia

Price-cap global

Price-cap

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Alta potncia

Taxa de retorno Outro: requerimento de orientao pelos custos Outro: mtodo de custo incremental Outro: processo de rebalanceamento de tarifas Outro: acordo guarda-chuva Outro: preos baseados nos custos Outro: lei de concorrncia determina que os preos sejam acessveis Total
Fonte: Wallsten et al. (2004).

1 1 1 1 1 1 1 25

Baixa potncia Baixa potncia Baixa potncia Baixa potncia Baixa potncia Baixa potncia Baixa potncia

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A tabela 2 apresenta o timing das reformas, com o ano em que cada pas adotou a legislao setorial de telecomunicaes mais relevante. Pode ser observado que as reformas mais importantes se concentraram na primeira metade dos anos 1990.
TABELA 2

Ano mais recente de reforma setorial


Pas Mxico Hungria Moldvia, Bolvia, Honduras, Costa do Marm, Monglia Chile, Sri Lanka, frica do Sul Tanznia, Uganda Letnia, Bulgria, El Salvador Belize Colmbia, Grcia, Polnia, Brasil, Repblica Tcheca, Equador, Jordnia, Peru, Eslovquia
Fonte: Wallsten et al. (2004).

Ano 1990 1992 1995 1996 1997 1998 1999 2000

A tabela 3 contm algumas estatsticas descritivas a respeito de caractersticas institucionais e industriais de cada pas, divididos por tipo de regime. A tabela 4 apresenta as mesmas estatsticas agregando os pases. Nota-se na tabela 4 que pases que adotaram regimes AP tm menor cobertura de rede, medida pelo nmero de assinante por 100 habitantes. Por outro lado, os assinantes nesses pases usam mais intensivamente o servio do que nos pases que escolheram regimes BP. Adicionalmente, a lista de espera por linha telefnica uma medida de demanda reprimida menor em pases sob regimes AP. A tabela 4 mostra, ainda, que a estabilidade poltica no difere muito de acordo com o regime regulatrio. Entretanto, pases que escolheram contratos BP tm melhores ndices de controle da corrupo, ou equivalentemente, pases mais corruptos adotam com mais frequncia contratos AP. Isto pode revelar uma interao perversa entre interesses privados, representados pelas rmas reguladas, e governo, representado por servidores pblicos ou polticos ligados agncia reguladora. Como discutido anteriormente, pases que tm o sistema regulatrio pouco efetivo ou corrupto deveriam, sob informao assimtrica, adotar contratos BP a m de reduzir o montante de recursos em jogo. As estatsticas descritivas apresentadas sugerem que, na realidade, o oposto pode estar acontecendo.

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TABELA 3

Estatsticas descritivas sobre indstria e instituies por pas e tipo de regime


Linhas Empregados Minutos de Assinantes principais no setor de Populao telefonia de de telefone em telecomu(106) longa distncia xo por 100 operao nicaes nacional (106) habitantes Lista de espera por Controle Estabilinha de lidade telefnica corrupo poltica (1.000) 49,44 1.174,66 3,79 19,92 138,56 387,15 393,07 1,14 7,50 350,00 126,29 26,84 17,25 71,48 258,13 172,82 43,25 6,59 99,11 39,95 20,00 18,89 99,43 9,88 8,52 1,39 0,51 0,57 0,09 0,66 0,16 0,16 0,09 0,65 0,01 0,10 0,35 0,98 0,27 0,72 0,66 0,35 0,15 0,37 0,06 0,22 0,34 0,52 0,97 0,62 0,78 1,95 0,61 0,82 0,16 0,35 1,06 0,69 0,41 0,15 0,34 0,93 0,84 0,42 0,18 0,93 0,03 0,14 0,44 0,78 0,61 0,82 0,57 0,28 0,95

Pas

Regimes de baixa potncia Chile Colmbia Grcia Letnia Moldvia Polnia Sri Lanka Belize Bolvia Brasil Bulgria Repblica Tcheca Equador El Salvador Honduras Hungria Costa do Marm Jordnia Mxico Monglia Peru Eslovquia frica do Sul Tanznia Uganda 14,89 15,81 15,62 13,46 13,39 16,32 13,75 10,43 13,13 17,34 14,85 15,12 14,06 13,28 12,55 14,95 11,87 13,38 16,05 11,56 14,35 14,11 15,40 11,99 10,92 18.174,00 32.197,00 25.882,33 4.049,00 7.534,00 161.300,00 8.151,00 430,40 3.135,00 99.228,50 24.786,25 23.037,20 5.923,00 4.057,33 4.723,00 20.993,91 3.567,00 6.062,25 64.256,00 4.677,44 8.311,67 12.086,50 56.305,40 3.578,33 1.644,50 14,92 42,80 11,01 2,37 3,77 38,59 19,25 0,26 8,14 170,81 7,82 10,22 12,76 6,28 6,44 10,18 13,80 5,26 95,45 2,34 26,39 5,38 42,09 33,56 21,03 2.412,45 3.580,00 2.648,36 184,41 235,88 4.398,33 153,52 25,42 278,72 39.011,00 783,14 1.837,30 1.221,11 534,00 380,13 3.342,11 70,00 433,72 9.575,54 21,63 908,86 1.381,24 4.812,00 221,30 59,88 33,68 24,85 134,56 61,38 22,73 76,95 12,12 33,38 11,33 35,19 75,75 115,22 15,27 20,58 6,90 63,66 1,29 30,15 11,91 8,83 13,98 86,44 20,77 1,82 0,35

Regimes de alta potncia

Fontes: ITU e Kaufmann, Kraay e Mastruzzi (2005). Nota: Os ndices de controle da corrupo e estabilidade poltica podem tomar valores entre 2,5 e 2,5.

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TABELA 4

Estatsticas descritivas sobre indstria e instituies mdias: amostra total e subamostras por tipo de regime
Variveis Linhas principais em operao Empregados no setor de telecomunicaes Populao (106) Minutos de telefonia de longa distncia nacional (106) Assinantes de telefone xo por 100 habitantes Lista de espera por linha telefnica (1.000) Controle de corrupo Estabilidade poltica Qualidade regulatria Mandato xo
Fontes: ITU e Kaufmann, Kraay e Mastruzzi (2005). Nota: Os ndices de controle da corrupo, estabilidade poltica e qualidade regulatria podem tomar valores entre 2,5 e 2,5.

Amostra total 13,778 18.141,4 17,02 2.310,2 39,32 100,4 0,017 0,259 0,44 0,56

Baixa potncia 14,146 16.966,2 9,56 1.179,3 47,46 130,6 0,120 0,276 0,46 0,52

Alta potncia 13,626 18.628,3 20,10 2.778,7 35,95 88,0 0,025 0,252 0,43 0,59

4 RESULTADOS EMPRICOS

Inicialmente, importante traar algumas consideraes a respeito da identicao do modelo. Um dos pontos fundamentais da nossa anlise o reconhecimento de que a varivel que indica o regime regulatrio adotado potencialmente endgena. Para conrmar essa hiptese, realizamos um Teste de Hausman para vericar a endogeneidade da varivel dummy ri e suas interaes com as variveis de insumo num modelo onde a equao de fronteira de produo estimada isoladamente. Vericamos assim que os resduos de uma regresso de ri nas variveis exgenas so signicativos ao nvel de 5%, o que, segundo o Teste de Hausman, indica endogeneidade. Ademais, a estimao isolada da fronteira de produo resulta num coeciente negativo do insumo L (trabalho) na funo de produo da indstria, como pode ser vericado na coluna (a) da tabela 5. Esses resultados justicam nosso mtodo de tratar a escolha do regime regulatrio como endgeno, estimando as equaes simultaneamente. As estimativas de interesse no presente estudo podem ser divididas em trs conjuntos: os parmetros tecnolgicos da indstria (bjs), os que capturam os efeitos do regime AP sobre a tecnologia (gjs) e os que reetem a inuncia das caractersticas institucionais e industriais sobre a escolha do regime (ajs). Alm disso, poderemos vericar a signicncia estatstica do trade-off entre ecincia e extrao de renda.

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A tabela 5 apresenta os resultados de cinco especicaes diferentes do modelo.8 A coluna (a) mostra as estimativas dos parmetros no modelo em que a dummy regulatria tomada como exgena, isto , a funo de produo estimada isoladamente. Os resultados apresentados nas outras colunas incorporam a endogeneidade por meio da estimao do modelo simultneo. A coluna (b) no inclui a interao da dummy regulatria, ri, com o parmetro de inecincia, qi, isto , esta especicao impe a restrio gq = 0. As colunas (c) a (e) so variaes do modelo completo, incluindo ou no na equao de escolha do regime o ndice de qualidade regulatria e a dummy que indica se o chefe da agncia reguladora possui mandato xo. Vemos que, nas especicaes que reconhecem ser o regime regulatrio endgeno, as estimativas dos parmetros tecnolgicos so signicantes e assumem valores relativamente estveis nas diferentes especicaes e correspondem percepo corrente de que o setor de telecomunicaes est sujeito a retornos crescentes de escala. Verica-se que, quando a endogeneidade do regime levada em conta, o parmetro gq positivo, ou seja, quanto maior a inecincia da indstria, maior o impacto de contratos AP sobre o nvel de produto. A tabela 5 mostra ainda os resultados da equao da regra de escolha da agncia reguladora. Primeiramente, podemos ver que o parmetro aq negativo: quanto maior a inecincia da indstria, menor a probabilidade de o pas adotar regimes AP. Conrma-se, assim, o trade-off entre ecincia e extrao de renda previsto pela Teoria da Regulao: o screening timo da tecnologia da indstria por parte do regulador implica uma amostra de empresas com desempenho timo (rst-best) sob regulao de alta potncia e uma amostra de empresas com desempenho abaixo do timo (second-best) sob regulao de baixa potncia. Vericamos tambm que uma cobertura maior de rede medida pelo nmero de assinantes de linha xa por 100 habitantes traduz-se em menor probabilidade de o pas adotar o regime AP. Adicionalmente, quanto maior a lista de espera por linhas xas, menor a probabilidade do regime AP. O segundo resultado est de acordo com a percepo comum de que altos nveis de demanda reprimida induzem os reguladores a adotarem regimes que garantam s rmas a cobertura dos custos de expanso de rede (no caso, regimes BP). No entanto, o primeiro resultado vai em direo contrria: pases com menor cobertura optam por incentivos mais potentes, o que favorece a ecincia na proviso dos servios, mas no necessariamente a expanso da rede.
8. As estimaes foram feitas pelo mtodo de mxima verossimilhana, usando o mdulo MaxLik do Gauss 5.0. Para detalhes a respeito da distribuio dos termos de erro das duas equaes, da distribuio do parmetro de inecincia tecnolgica e da derivao da funo de verossimilhana, ver Hernandez Perez e Rangel (2008).

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TABELA 5

Resultados do modelo economtrico


Estimao isolada da fronteira de produo (a) Fronteira de produo b0 bTrend bz bK bL g0 gK gL gq Escolha do regime a0 aEstPol aCCorrup aQReg aMandFixo aAssinantes aEspera aq Observaes
Fonte: elaborao prpria. Nota: Estatsticas-t entre parnteses.

Estimao simultnea (b) 5,31 (12,68) 0,05 (5,93) 0,18 (5,26) 0,47 (7,15) 0,55 (8,38) 2,00 (4,43) 0,65 (9,66) 0,74 (10,59) (c) 5,64 (19,95) 0,05 (9,14) 0,20 (7,38) 0,64 (12,87) 0,32 (7,39) 1,82 (6,85) 0,76 (18,37) 0,94 (21,74) 0,32 (20,83) 3,07 (4,97) 4,07 (15,64) 7,08 (19,35) 6,54 (17,40) (d) 2,37 (7,42) 0,01 (0,93) 0,24 (8,12) 0,79 (13,56) 0,33 (6,14) 1,07 (3,31) 0,61 (11,35) 1,02 (17,57) 0,14 (7,21) 5,37 (6,48) 6,68 (25,24) 1,39 (4,19) (e) 3,92 (8,28) 0,00 (0,18) 0,23 (6,90) 0,59 (7,08) 0,49 (7,69) 0,36 (0,81) 0,67 (11,63) 0,96 (15,97) 0,23 (8,91) 3,19 (2,42) 4,94 (14,50) 3,44 (5,40)

0,43 (0,49) 0,02 (1,88) 0,31 (11,63) 1,28 (9,53) 0,27 (1,77) 3,19 (3,64) 0,11 (0,80) 0,44 (2,67) 0,29 (5,05)

4,37 (4,70) 6,43 (19,15) 5,18 (12,67)

0,52 (11,45) 0,20 (24,07) 10,25 (140,05) 99 99

1,38 (30,42) 0,21 (24,25) 12,38 (264,67) 99

0,49 (11,08) 0,67 (15,82) 0,21 (26,72) 7,39 (184,07) 99

0,54 (10,78) 0,16 (14,22) 8,92 (131,30) 99

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Quanto s variveis institucionais, nota-se que a estabilidade poltica, a qualidade regulatria e o fato de o regulador possuir mandato xo aumentam a probabilidade de o regime escolhido ser AP. Esses resultados indicam que incentivos mais potentes so escolhidos por agncias reguladoras de pases onde os investidores podem ter a garantia de que eventuais lucros extraordinrios uma possibilidade sob regimes AP no sero expropriados devido a fatores como mudana de orientao poltica do governo ou do rgo regulador. Em outras palavras, as rmas s esto dispostas a aceitar contratos AP quando tm a segurana de que tais contratos sero respeitados mesmo no caso de observarem-se aumentos signicativos da lucratividade. possvel tambm vericar na tabela 5 que o controle da corrupo tem efeito negativo sobre a probabilidade de escolha do regime AP. Como discutido anteriormente, quando o sistema regulatrio corrupto, o risco de captura regulatria diminui, e o bem-estar social aumenta, com a adoo de regimes de potncia mais baixa, a m de reduzir o montante em jogo que os agentes corruptos poderiam dividir entre si (side-transfers). Assim, o resultado obtido nas estimaes economtricas conrma a anlise preliminar das estatsticas descritivas: os contratos de incentivos das agncias reguladoras em pases em desenvolvimento, onde a corrupo mais elevada, no atendem aos objetivos de maximizao do bem-estar social. Ao contrrio, as agncias podem estar escolhendo regimes AP para aumentar o montante potencial de renda informacional a ser dividido entre elas e as rmas reguladas. O grco a seguir mostra os parmetros de inecincia estimados por pas, ordenados por tipo de regime. Como h uma interao entre q e r, o termo de erro da equao de produo varia de acordo com o tipo de contrato. Por isso necessrio ajustar a frmula tradicionalmente usada em modelos de fronteira de ecincia para o clculo da esperana condicional, E(q|e), a m de obter a estimativa correta do parmetro de inecincia.9 So apresentados dois valores para esses parmetros, um correspondendo ao modelo em que a dummy regulatria tomada como exgena e o outro, ao modelo de equaes simultneas. possvel ver que as estimativas da inecincia reduzem-se no modelo simultneo, especialmente entre os pases que adotaram regimes AP. De maneira geral, observamos que pases com regime BP apresentam maior inecincia mdia que pases que escolheram AP, o que conrma a previso terica a

9. Para mais detalhes, ver Hernandez Perez e Rangel (2008).

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respeito do trade-off entre extrao de renda e ecincia sob informao assimtrica, traduzido pelo sinal negativo do parmetro aq na equao de escolha do regime.10

5 CONCLUSO

Este captulo considerou o problema de estimar o impacto da regulao sobre a indstria de telecomunicaes em pases em desenvolvimento, levando-se em conta o ambiente industrial e institucional em cada pas. A literatura recente direcionou o foco a diversos aspectos da reestruturao setorial como liberalizao, privatizao, separao vertical, sequenciamento das reformas, entre outros e seu impacto sobre a expanso da rede e a produtividade. No entanto, poucos estudos reconhecem a endogeneidade de tais reformas ou focam no impacto de regimes de regulao por incentivos. Assim, baseado em desenvolvimentos recentes da Nova Teoria da Regulao no contexto de pases em desenvolvimento, o presente trabalho incorpora a natureza endgena do regime regulatrio, uma consequncia no apenas da assimetria de informao entre agncia reguladora e rma regulada, mas tambm das caractersticas institucionais do pas. Por meio de um modelo de equaes simultneas, pudemos identicar parmetros tecnolgicos cruciais da indstria e o efeito de contratos de incentivo sobre o mix de insumos. Mais importante, conrmamos a signicncia estatstica
10. Foram realizados, ainda, testes de robustez do modelo contra diversas especicaes alternativas. Vericamos assim que os resultados, inclusive o trade-off entre extrao de renda e ecincia, so robustos a diferentes especicaes das variveis, do modelo e da amostra, como por exemplo o uso do nmero de assinantes como medida de produto e a incluso de variveis adicionais referentes qualidade do servio, ao PIB per capita e estrutura de propriedade da indstria.

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do trade-off entre renda informacional e ecincia ao qual as agncias reguladoras esto sujeitas devido informao assimtrica: pases com indstria ineciente escolheram regimes BP, enquanto aqueles cuja indstria mais eciente adotam com maior frequncia regimes AP. Adicionalmente, os resultados indicam que a probabilidade de o regulador instituir um contrato AP aumenta com a estabilidade poltica e com o nvel de corrupo, e diminui com a densidade da rede. O resultado a respeito da corrupo pode estar indicando um comportamento no-benevolente por parte das agncias, que poderiam estar procurando aumentar o tamanho do bolo a ser dividido com as rmas reguladas, j que regimes AP geram, possivelmente, nveis mais elevados de renda informacional. Neste estudo, concentramo-nos na poltica de regulao de servios de telefonia xa. Claramente, existem outros domnios da indstria de telecomunicaes sujeitos poltica de regulao, como telefonia mvel e programas de universalizao. Um crescimento signicativo do nmero de usurios de telefonia mvel tem sido observado em pases em desenvolvimento, e muitas vezes esse servio tem sido considerado substituto para a telefonia xa. Polticas regulatrias de telefonia mvel afetam, portanto, a telefonia xa. Nesse contexto, um estudo mais completo do impacto do regime regulatrio sobre a indstria de telecomunicaes deveria considerar a cesta de polticas adotadas pela agncia nos diversos domnios de interveno. Finalmente, seria interessante investigar com mais detalhe a inuncia do sequenciamento das reformas sobre o regime regulatrio, que pode ser determinada por fatores como a distncia percebida da fronteira tecnolgica, a demanda interna por servios de telecomunicaes, ou a necessidade de nanciamento do setor pblico. Existem algumas anlises empricas sobre o timing das reformas, porm importante levar em conta o carter endgeno desse timing.
REFERNCIAS
BARON, D.; MYERSON, R. Regulating a monopolist with unknown costs. Econometrica, v. 50, n. 4, p. 911-930, 1982. GUTIERREZ, L. H. The effect of endogenous regulation on the telecommunications expansion and efciency in Latin America. Journal of Regulatory Economics, v. 23, n. 3, p. 257-286, 2003. HERNANDEZ PEREZ, A.; RANGEL, L. F. Institutions, regulatory policy choice and efciency in the telecommunications industry. 2008. Mimeografado. KAUFMANN, D.; KRAAY, D.; MASTRUZZI, M. Governance matters IV: governance indicators for 1996-2004. World Bank Policy Research, 2005 (Working Paper, n. 3.630). LAFFONT, J.-J. Regulation and development. Cambridge University Press, 2005.

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LAFFONT, J.-J.; TIROLE, J. A theory of incentives in procurement and regulation. MIT Press, 1993. LEVY, B.; SPILLER, P. The institutional foundations of regulatory commitment: a comparative analysis of telecommunications regulation. Journal of Law, Economics and Organization, v. 10, n. 2, p. 201-246, 1994. LOEB, M.; MAGAT, W. A decentralized method for utility regulation. Journal of Law and Economics, v. 22, n. 2, p. 399-404, 1979. ROS, A. The impact of the regulatory process and price cap regulation in Latin American telecommunications markets. Review of Network Economics, v. 2, n. 3, p. 270-286, 2003. WALLSTEN, S. An econometric analysis of telecom competition, privatization and regulation in Africa and Latina America. The Journal of Industrial Economics, v. XLIX, n. 1, p. 1-19, 2001. __________. Does sequencing matter?: regulation and privatization in telecommunicarions reforms. World Bank Policy Research, 2002 (Working Paper, n. 2.817). WALLSTEN, S.; CLARKE, G.; HAGGARTY, L.; KANESHIRO, R.; NOLL, R.; SHIRLEY, M.; XU, L. C. New tools for studying network industry reforms in developing countries: the telecommunications and electricity regulation database. World Bank Policy Research, 2004 (Working Paper, n. 3.286).

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CAPTULO 3

O PoTENCIAL DE NoVAS RESERVAS E A LEI Do PETRLEo: PRECISo ALTERAR o REGIME DE CoNCESSES?

Expositor: Pedro Eugnio Comentador: Adriano Pires Coordenadora: Lucia Helena Salgado

Lucia Helena Salgado Pedro Eugnio, nosso palestrante, faz parte da comisso de nanas e tributao da Cmara dos Deputados, exerce seu segundo mandato como deputado federal pelo PT de Pernambuco e vem a ser o relator do Fundo Soberano, aprovado por ampla maioria ontem noite [29 de outubro de 2008]. Sorte nossa, porque tivemos aqui certo receio de que a votao tivesse que ocorrer hoje, mas Deus ajudou e o deputado est aqui. Pedro Eugnio tambm economista, professor do Departamento de Economia da Universidade Federal de Pernambuco, e tem tambm se dedicado ao estudo da matria que tema hoje do nosso encontro. Adriano Pires, fundador do Centro Brasileiro de Infra-Estrutura, ser nosso comentador. Professor da UFRJ, doutor em Economia Industrial pela Universidade de Paris XIII, tem o outro lado da moeda, ou seja, tem experincia como regulador: foi integrante da ANP como assessor do diretor-geral, superintendente das reas de importao e exportao e abastecimento, portanto, tem esses dois lados, como ex-regulador e como acadmico. O tema do painel, como certamente no segredo para nenhum dos presentes, um daqueles, como mencionei anteriormente, em que se revela de maneira bastante dramtica e clara o dilema entre a necessidade de se manter a estabilidade de regras como requisito para conferir credibilidade ao marco regulatrio e as presses diante de mudanas na realidade, na dinmica do mundo real, mudanas legais ou exibilizao de regras.

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PEDRO EUGNIO ADRIANO PIRES LUCIA HELENA SALGADO

Este o tema que temos aqui: se contratos por natureza so incompletos, contingentes, que dir as regras regulatrias, diante de um mundo em permanente mutao. Este o tema de que vamos tratar. Se me permitem colocar uma questo que seria o pano de fundo desta mesa, imagino que se pode propor a ideia de como e se possvel realizar mudanas regulatrias que preservem ao mesmo tempo a conabilidade necessria para o ambiente de negcios. Dito isso, passo a palavra ao deputado Pedro Eugnio. Deputado federal Pedro Eugnio Queria agradecer ao Ipea na sua pessoa, Lucia Helena, por ter sido convidado a participar desta jornada. Saudar meu companheiro de mesa, Adriano Pires, que, com certeza, rene muitas informaes, cuja participao ser muito importante, e dizer que entendemos que este debate estratgico. Trata-se de um tema com capacidade extraordinria de mudar a realidade do pas, portanto, da maior importncia que o debatamos com profundidade e em diversos fruns na sociedade. Preparei algumas transparncias (esse termo no guarda mais relao com a realidade, mas que a gente insiste em us-lo) e tenho aqui alguns pontos que no coloquei na apresentao, mas aos quais faremos referncias ou no debate ou talvez ainda no momento da apresentao. Bem, temos na Constituio a alterao que foi feita, que estabelece que a Unio poder contratar, com empresas estatais ou privadas, a realizao das atividades previstas, que so as de pesquisa e lavra das jazidas de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos uidos. Esta alterao na Constituio fez com que o monoplio da Unio sobre a explorao e a produo deixasse de existir. A Constituio ainda se refere existncia do monoplio dos bens petrolferos, dos hidrocarbonetos, do petrleo e gs pela Unio. Mas permitiu essa exibilizao, e na realidade foi mais que isso, pois o novo texto diz que a Unio poder contratar empresas estatais ou privadas, contratao cujas condies sero denidas por lei. A Lei do Petrleo, Lei n 9.478/1997, estabelece que as atividades de explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e gs sero exercidas mediante contratos de concesso, precedidos de licitao, na forma estabelecida na lei em seu artigo 23. O artigo 26 determina que esta concesso implica a obrigao, por parte do concessionrio, de explorar, por sua conta e risco, explicita a questo do risco, e, em caso de xito, produzir petrleo ou gs natural em determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade desses bens. Ou seja, na prtica, o petrleo e o gs so da Unio enquanto esto intocveis e, evidentemente, s deixam de ter valor potencial e passam a ter valor econmico quando, depois da explorao,

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O POTENCIAL DE NOVAS RESERVAS E A LEI DO PETRLEO: PRECISO ALTERAR O REGIME DE CONCESSES?

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se transformam em um bem comercializvel. Nesse momento, pela lei, que segue o que a Constituio permitiu, a Unio deixa de ser proprietria e a proprietria passa a ser a concessionria, aquela empresa que ganhou uma licitao de um bloco. s vezes, h certa confuso, porque a Petrobras proprietria do petrleo e do gs que tm sido produzidos. Como que isso? que a Petrobras tem entrado nas licitaes pela fora tcnica, capacidade tecnolgica e pelo conhecimento que detm. muito comum, e acredito que isso atinja 80% do petrleo obtido nesses campos j concedidos, que a Petrobras se associe a empresas privadas interessadas na explorao, mas atravs deste mecanismo que a Petrobras entra, ou seja, possvel e existem casos em que a Petrobras no participa e a explorao, concesso e produo so feitas exclusivamente por empresas privadas, que passam a ser proprietrias daquele petrleo e gs. Portanto, quando estamos discutindo a possibilidade de uma modicao na lei, no estamos discutindo fora do esquadro, no uma discusso extempornea, at porque houve recentemente uma modicao legal. A atribuio soberana do Congresso Nacional , sempre que necessrio, alterar as legislaes, sejam constitucionais ou infraconstitucionais, em benefcio do interesse pblico. Portanto, a lei do petrleo limitou o monoplio da Unio ao determinar que explorao, desenvolvimento e produo fossem exercidos por um contrato de concesso precedido de licitao, o que est bastante claro. No vou entrar no debate, que foi muito acirrado poca e ainda o at hoje, mas me parece que uma premissa que, tendo em vista a necessidade de explorar petrleo nas guas profundas da nossa plataforma continental atividade de risco e bastante dispendiosa seria recomendvel que se tivesse o aporte de recursos privados que assumissem o risco da explorao. Esse risco existia, era claro que no se sabia se teria petrleo ou no nesse ou naquele bloco, havia indcios, evidentemente, mas no certeza. Ento, partia-se do princpio de que, dado o risco exploratrio, se recomendaria o regime de concesso empresa privada, de modo a viabilizar o nanciamento da produo e explorao. Aquelas empresas privadas que no lograssem sucesso teriam colocado o seu recurso, que seria perdido numa operao de risco inerente atividade capitalista. No minha inteno discutir o mrito ou a correo dessa premissa, mas me parece que essa a premissa principal, justicadora, daquela modicao: Vamos colocar a iniciativa privada dentro deste processo porque ela vai aportar recursos, vai viabilizar essa atividade. Bem, e o que acontece? Surge uma informao nova fruto de todo um processo de pesquisa, de trabalho de dcadas feito pela Petrobras e se verica, se descobre que abaixo das reas que

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se imaginava que pudessem ter petrleo e gs havia e h uma rea chamada pr-sal. Outro dia vi um artigo que dizia que o gelogo, quando ele pensa na Terra, sempre raciocina de baixo para cima, ento pr-sal porque est abaixo do sal. Ns, que andamos aqui pela superfcie, dizemos: por que no ps-sal? Tem o sal e depois tem o petrleo, mas pr, porque o gelogo pensa de baixo para cima. Essa rea do pr-sal se estende do Estado de Santa Catarina ao Estado da Bahia, com cerca de 800 km, 200 km de largura. As reservas atuais estimadas da Petrobras, sem o pr-sal, equivalem a 13,9 bilhes de barris equivalentes. S nos campos de Tupi e Iara estima-se que tenham de 8 bilhes a 12 bilhes de barris equivalentes, ou seja, se aproximam bem do que antes eram as reservas conhecidas da Petrobras. J outros seis campos foram descobertos e esto em avaliao. H um relatrio recente, que foi apresentado num congresso mundial de petrleo, e a estimativa de que s as reas licitadas teriam 60 bilhes de barris equivalentes. No vale especular se so 60, 120 ou 30, a verdade que muito mais do que tnhamos conhecimento at ento. Estamos portanto em outro patamar, que, na minha opinio, justica realmente uma discusso sobre o marco regulatrio, sobre a denio da poltica de concesso hoje vigente. Em 1998, quando a lei foi feita, o risco exploratrio era alto, e eu parto do princpio de que essa era a premissa da concesso iniciativa privada, porque o risco era alto, mas agora baixo. No que no tenha risco, evidentemente toda atividade empresarial tem risco, at as mais seguras so riscos de mercado, de acidentes, de todo tipo , mas est se falando do risco exploratrio, daquela dvida se tem petrleo ou no. Sabe-se agora que tem, ento essa dvida deixa de existir, portanto o risco baixo. Quanto ao potencial de descoberta de petrleo, eram campos de tamanho mdio, agora so grandes campos, e muito maiores que os conhecidos anteriormente. A capacidade de nanciamento que era baixa, agora alta, falarei mais adiante um pouco sobre isso, acho que um dos pontos cruciais do debate a questo do nanciamento. Estamos partindo do princpio de que hoje a capacidade de nanciar esta explorao alta, antes era baixa porque havia o risco. O preo do petrleo estava em US$ 20 o barril, e hoje, 30 de outubro de 2008, fechou a menos de US$ 70, mas est utuando muito, coloquemos entre US$ 70 e US$ 80. Ento, a questo do nanciamento muito importante, porque tenho ouvido muitos artigos de opinio que questionam: Como que o Brasil ter dinheiro para explorar isso a?. Agora mesmo que precisamos chamar a iniciativa privada e conceder novos blocos. Este o raciocnio que est sendo desenvolvido por muita gente. Fala-se

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que o custo de explorar essas reservas seria 600 bilhes, mas isso colocado para dar uma ideia de ordem de grandeza. Se no estamos com segurana de discutir o tamanho da reserva, quanto mais o custo de explor-la, mas que o custo alto, isso evidente. Para um preo do barril de petrleo na faixa de US$ 35, a taxa interna de retorno gerada seria por volta de 12% ao ano (a.a.), temos notcias de estudos que apontam nesta direo. O que eu quero dizer que no estamos numa faixa de preo que inviabilizaria essa explorao. Evidentemente, todas essas questes so passveis de aprofundamento, estamos num debate que ainda vai se estender por muito tempo, no podemos ter ideias xas, nem partir de armaes absolutas num campo que ainda est em movimento. Ainda assim, est se partindo do princpio de que at a US$ 35 o barril h viabilidade econmica da explorao, mesmo com o custo alto que explorar o petrleo em guas to profundas. Sabemos que a tecnologia no est totalmente desenvolvida. O presidente da Petrobras, Jos Srgio Gabrielli, fez uma apresentao na Cmara dos Deputados h poucos dias, e disse que um dos maiores desaos era a logstica de transporte de pessoal e de transporte do petrleo e gs de 300 km, 400 km da costa para c, que no guarda nenhuma relao com a tecnologia hoje existente nos campos, de transporte de pessoas e de materiais para cima e para baixo. Ento uma tecnologia no apenas do processo de explorao propriamente dito, mas da prpria logstica de transporte do produto e de seus insumos. Coloco aqui um terceiro ponto, uma premissa, para o debate: quem dono de uma jazida dessas, com um valor econmico desse, tem dinheiro para explor-la. Porque dono de um bem econmico que, mesmo sem estar ainda tona, no momento em que se estabelecer o plano de explorao e de produo, e se delimitar uma determinada rea com preciso tcnica insosmvel, ter tantos bilhes de barris que podem ser explorados nos prximos cinco anos. No falo aqui do tamanho total da jazida, mas de uma parte dela, cuja logstica foi resolvida, cuja engenharia est pronta e que vamos poder explorar. Esse valor pode ser securitizado, um fundo soberano vinculado explorao do petrleo poder perfeitamente emitir ttulos que possam captar recursos capazes de nanciar a explorao desse bem. A engenharia nanceira capaz de nanciar a explorao e a produo desse bem poder ser estabelecida, e assim garantir o nanciamento pelo Estado, como detentor desse bem, dessa atividade. Parto ento desse princpio, que entendo ser um dos pontos centrais da discusso. No necessrio imaginar que a nica alternativa seria conceder iniciativa privada, porque, nesse caso, como seriam obtidos os seus recursos? De capital prprio? No, securitizado pela iniciativa privada atravs de mecanismos que o Estado pode forne-

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cer, mediante a criao de uma empresa com propsitos especcos, e de um fundo soberano que possa ser criado especicamente para isso. Entendo que esse que ns aprovamos ontem, do qual fui relator, no est desenhado para isso, est desenhado de tal forma que pode receber fundos do pr-sal, sim, e evitar a doena holandesa. Essa uma discusso que ns poderemos aprofundar em outra ocasio. Mas, na minha opinio, no tem o desenho ideal para ser o fundo soberano, por exemplo, da educao, ou da sade, previdncia, fundos voltados para gastar o recurso em direo de uma determinada poltica pblica especicamente escolhida. De qualquer forma, esse fundo hoje j tem mecanismos para nanciar projetos desse tipo, j que internaliza recursos dentro de instituies nanceiras federais para fazer securitizao e obter mais recursos. Essa nova situao do risco nos remete tambm necessidade de discutir os modelos que poderiam ser utilizados caso a lei permitisse. O modelo hoje utilizado o contrato de concesso a lei fechou a possibilidade de outros modelos de explorao, se xou em uma nica alternativa, que, alis, a dos anos 1950, dos pases rabes, portanto, no foi modernizadora, mas existem outros modelos de explorao, como a produo partilhada que existe onde os riscos e a captura da renda so distribudos proporcionalmente ao aporte de capital do ente privado e do ente governamental o contrato de servios em que todo o risco do governo e ele simplesmente remunera um prestador de servio, porque vai fazer a explorao e vai fazer a produo e a joint venture, uma forma de sociedade em que entes privados e governamentais se associam para tambm compartilhar riscos. Diante de todas essas alternativas, me parece que temos a obrigao, a essa altura do campeonato, de discuti-las, vericar qual a melhor forma, o que melhor atende aos interesses nacionais. Porque agora no estamos mais falando de uma fonte de recursos entre tantas outras que o governo possa ter, mas de uma que pode mudar a face da sociedade brasileira em muitos aspectos devido magnitude dos recursos envolvidos. Um ponto que est colocado e que me parece, junto com a questo do nanciamento, igualmente crucial que, tendo em vista esses diversos modelos que apresentei, todos tm uma forma diferente, pela qual o governo pode auferir renda. Se formos simplicar, o governo pode receber renda por partilhar do risco, ou atravs de uma joint venture, ou do modelo de produo partilhada, com a empresa associada que realizar a tarefa de explorar e de produzir e, a partir da, auferir receita referente quele petrleo produzido. Permanecendo no modelo de concesso, o governo pode aumentar a participao especial, os royalties, elevando a receita auferida, que hoje da ordem de 40% do valor produzido, segundo os nmeros que tenho, e pode passar dos 80%. Na Noruega, por exemplo, chega a 84%.

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Poderia, por exemplo, dobrar, e vemos muitas armaes que pem a discusso no plano exclusivamente da capacidade de um ou outro modelo trazer para os cofres do Estado determinado valor em receita. Alm do nanciamento, o segundo ponto estratgico que coloco para discusso no apenas como o modelo escolhido poder levar mais ou menos recursos para o cofre do Tesouro. Essa no a questo mais importante. A questo central no debate como o Estado poder exercer sobre o petrleo e o gs do pr-sal a sua soberania no controle da produo e no gerenciamento destas reservas. Tentando explicar um pouco mais, no momento em que se faz a licitao de um bloco, a empresa que o ganha passa a ter a propriedade do petrleo ou gs que h nele, portanto, a dona da estratgia de explorar ou no o bloco. Se, dentro da estratgia de longo prazo da empresa, ela achar que melhor explorar pouco, vai explorar pouco. Mesmo que o interesse nacional, naquele momento, seja receber mais recursos, com mais rapidez. Mas a empresa responde que ir entrar em marcha lenta. Tambm pode ocorrer o inverso, caso o preo d um pique l para cima, e ela resolva queimar as reservas o mais rapidamente possvel. Mas espere, vamos guardar os nossos estoques para o futuro, vamos gerenciar esse estoque para que ele dure. Sabemos de pases que queimaram suas reservas vendendo a US$ 10 o barril e agora esto importando, estavam pagando US$ 120, agora, US$ 70. Ento, a lgica de gerenciamento desta produo, se for a lgica privada, que perfeita do ponto de vista do agente econmico privado no vou colocar aqui nenhum azedume nessa lgica, que tem feito o mundo funcionar atravs das empresas, que defendem seus interesses, que interagem e concorrem entre si , mas ela tem imperfeies severas. No caso dessas imperfeies que o Estado tem de estar presente, tem de colocar seu monoplio para valer. E por qu? Porque so situaes em que a estrutura de mercado conduz e obriga que, na melhor das hipteses, haja um oligoplio. E quando se trata de oligoplio sobre um bem que absolutamente estratgico para o futuro do pas, a a quantidade transformou-se em qualidade ( uma velha lei da dialtica quando lia Politizer nos bancos escolares aprendi que quantidade transforma-se em qualidade). Ou seja, relativamente pouco petrleo no colocaria essa discusso to dramtica. Agora essa quantidade de jazidas tem a capacidade to forte de mudar o destino do pas que no podemos permitir que por exemplo, enquanto os Estados Unidos guardam a sua reserva, o petrleo da sua costa, e no o exploram e fazem at guerra para ter domnio sobre jazidas de pases estrangeiros essa lgica privada seja a lgica predominante no processo de explorao dessas jazidas, que para ns so to estratgicas.

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Explorando um pouco mais este ponto, o presidente Luiz Incio Lula da Silva certa vez disse que ns no vamos exportar produtos brutos, importante ren-los e exportar produtos com valor agregado maior. Mas isso s se tivermos o domnio sobre a matria-prima, porque se a empresa dona do petrleo e resolve vend-lo bruto e ren-lo l fora, o valor agregado ser l fora e no aqui. Portanto, na minha opinio, esse ponto o mais importante e que a mim convence, porque comecei a ler sobre isso e a me interessar mais sobre essa questo no momento que ela se transformou em algo importante para a denio de polticas pblicas no pas. E me pareceu que o ponto mais importante, mais sensvel, que s poderemos ter domnio sobre o gerenciamento estratgico desta reserva se o petrleo e o gs e no apenas no subsolo, como hoje a Constituio garante, mas tambm no processo de produo, trazidos e transformados em produtos vendveis voltarem a ser, como antes de 1998, propriedades da Unio. Esta a nossa concluso. Levando em conta as duas premissas que levantamos, primeira, no existe mais aquele risco exploratrio e, segunda, temos a capacidade de nanciar, e considerando ainda o novo patamar das reservas brasileiras saiu-se de um patamar e entrou-se em outro, tendo havido uma mudana de qualidade na questo conclumos que necessrio restaurar os direitos do Estado brasileiro sobre o petrleo e o gs produzidos no pr-sal. H uma srie de discusses em curso, nas quais vou apenas tocar rapidamente. Uma a questo da unitizao. A lei do jeito que est, como s poderia haver campos concedidos a empresas, trata da unitizao resoluo de conitos entre dois detentores distintos de blocos que se interligam, e que ca quase impossvel determinar com clareza quanto de um e quanto de outro e a lei diz que a ANP, em caso de conito, se no houver acordo entre as partes, vai arbitrar e tal, mas s trata dos casos de conitos entre entes privados. Evidentemente que, se for restaurado o monoplio do petrleo produzido para o Estado brasileiro, a lei tem de ser adaptada e incluir, nesse processo de unitizao, o Estado como proprietrio dos blocos no licitados. Vale dizer minha opinio, sei que no unnime que aqueles contratos j feitos e foram muitos, a estimativa de que pode haver 60 bilhes de barris nas reas j licitadas devem ser respeitados. Pensar em reviso desses contratos sob a alegao de que, quando essas reas foram licitadas, no se sabia que tinha o pr-sal e agora se sabe, isso enveredar por um caminho tortuoso, de pendenga jurdica, que no ter m e que impactar muito negativamente na relao do pas com o mercado.

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Ento, para os contratos j realizados, para as reas j concedidas, entendo que o que h de se fazer resolver o problema da unitizao. E partirmos para restabelecer a propriedade da Unio sobre o petrleo nas reas no licitadas, esta a minha posio. Se o modelo vai incluir uma nova estatal ou no, se a Petrobras pode, por exemplo, receber as orientaes e determinaes do Estado brasileiro, diretamente do Ministrio de Minas e Energia, e ainda ser a el depositria e prestar servio Unio, se entre o Estado e a Petrobras existir ou no uma nova empresa para gerenciar esse petrleo, so questes importantssimas, mas que me parecem estar num patamar inferior a esses outros pontos a que me referi. Basicamente, so as questes que gostaria de levantar para comearmos a discusso. Lucia Helena Salgado Muito obrigada, deputado, pela qualidade e riqueza da sua apresentao e pelo seu respeito preciso pelo tempo. Professor Adriano Pires com a palavra. Adriano Pires Lucia, queria agradecer o convite para estar com vocs aqui no Ipea. a primeira vez que participo desta jornada de regulao. sempre um prazer estar aqui, para uma discusso sempre produtiva sobre assuntos ligados regulao. Prazer maior ainda estar aqui na presena de pessoas que temos acompanhado ao longo do tempo em debates, como o Valrio e o Henio Barreto, da Petrobras, j estivemos em grandes debates sobre petrleo, desde a Lei n 9.478/1997, normalmente em campos opostos, mas sempre trabalhando com o objetivo de melhorar o pas. Se este debate tivesse sido feito h um ms e meio atrs, acho que esta sala ia ser pequena, no iria caber gente aqui, pois estvamos no auge da discusso sobre o pr-sal. Desde que o pr-sal foi anunciado, em dezembro de 2007, quando o governo, atravs da resoluo do Conselho Nacional de Poltica Energtica, retirou os 41 blocos, raros foram os dias em que no havia notcia de pr-sal nas primeiras pginas dos jornais. Curiosamente, aps meados de setembro de 2008, o pr-sal desapareceu do jornal e a sala no est to cheia. Isso ruim? No acho. A crise sempre nos traz uma oportunidade que devemos aproveitar, nem tudo da crise ruim. A oportunidade, aqui, de reetirmos um pouco melhor, sem aquele clima de populismo, de politicagem, um assunto to importante como a questo do pr-sal. Acho que a crise vai ajudar a termos um pouco mais de calma, nos obrigar a pensar melhor em como realmente podemos transformar essas reservas, que parecem e todos armam serem gigantescas, em produo. Porque, na verdade, at agora, a produo do pr-sal zero e as reservas provadas ainda no esto diagnosticadas. Quando se fala dos 8 bilhes de Tupi e dos 4 bilhes de Iara de barris de petrleo, que so os nicos dois campos que a Petrobras ocialmente se manifestou, estamos falando de uma coisa provvel.

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A Petrobras fala que as reservas do campo de Tupi so de 5 bilhes a 8 bilhes de barris um intervalo nada desprezvel em termos de volume de petrleo. De toda forma, um prazer estar aqui debatendo com o deputado Pedro Eugnio, que eu no havia tido o prazer de conhecer, ento uma boa oportunidade para trocarmos essas impresses. Eu estava querendo mostrar a evoluo do setor de petrleo, para entendermos que o Brasil no descobriu petrleo agora, com o pr-sal, foi bem antes. O pr-sal no foi descoberto agora, com este governo, uma coisa que sempre existiu, e se ele se tornou vivel e se tem uma grande discusso em torno dele, porque o petrleo ultrapassou a barreira dos US$ 100. E quem mexe com petrleo sabe que o que determina reserva de petrleo preo. Ento, quando o preo subiu, novas reservas comearam a ser viabilizadas, bem como novas fronteiras tecnolgicas, dentre as quais o pr-sal, que ns temos no Brasil, mas que tambm no um monoplio brasileiro, tem em outros pases tambm. O Brasil hoje tem uma reserva provada de 12,6 bilhes de barris, produo de petrleo de 1,83 milho de barris/dia, capacidade de reno de 2 milhes de barris/ dia, importao lquida de petrleo de 5,8 milhes de barris/dia e de derivados de 10,6 mil barris/dia, e venda de derivados de 1,69 milho de barris/dia. Esse um pouco do panorama do petrleo no Brasil, dados consolidados de 2007. As reservas provadas passaram de 2 bilhes de barris em 1985 para 12,6 bilhes de barris em 2007. Este crescimento exponencial de reservas no Brasil se d atravs dos grandes campos do mar, as chamadas guas rasas e guas profundas: so os campos de Golnho, Mexilho, Roncador, Barracuda, Marlin, Albacora, dos quais, se quisermos conhecer detalhes, temos de perguntar ao Henio e ao Valrio, gelogos de muita tradio na Petrobras. Eles sabem da importncia que foi descobrir estes campos, viabilizados pelo segundo choque do petrleo, que direcionou a explorao do petrleo para o mar. At ento, a explorao do petrleo no mundo era basicamente onshore. Na poca do primeiro e do segundo choques j se dizia vai acabar o petrleo e no vai ter petrleo suciente daqui pra frente, e vimos, claramente, que o petrleo da terra foi substitudo pelo petrleo do mar. Ento se tornou vivel a explorao no Brasil desses campos todos, assim como na costa da frica, no Mar do Norte, no Golfo do Mxico. Isso para mostrar que as reservas provadas brasileiras correspondem a 1% das reservas provadas no mundo, e a 17a maior reserva eu estou falando de reserva provada, no estou falando daqueles 8 bilhes de Tupi, pois o pessoal soma banana com o que no banana ao somar reserva provada com reservas provveis. H que se tomar certo cuidado. Torcemos ardentemente para que Tupi tenha uns

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8 bilhes de reservas provadas, ningum vai torcer contra isso, evidentemente, mas temos que lembrar que estamos falando de reservas provveis, no provadas. E essa evoluo de 2 para 12,6 uma evoluo enorme, ningum podia imaginar, em 1985, que o Brasil chegasse a 12,6 bilhes de barris de reservas provadas em 2007 e se tornasse autossuciente. Em 2006, o presidente Luiz Incio Lula da Silva anunciou a autossucincia do Brasil em petrleo. Na minha opinio, isto se deve muito Lei n 9.478/1997, aprovada em 1997, e que permitiu os primeiros leiles em 1998. O Brasil tinha uma coisa curiosa, o dr. Roberto Campos falava muito disso, que ns tnhamos uma empresa estatal monopolista de um produto importado, ento isso uma curiosidade. A produo nacional de petrleo passou de 1 milho de barris/dia em 1998 para 1,8 milho em 2007, cresceu 800 mil barris/dia, com a Lei n 9.478/1997, que permitiu parcerias da Petrobras com outras empresas e deu mais liberdade Petrobras, pondo-a mais a salvo daqueles compromissos polticos que afetam muitas estatais, forando-as, muitas vezes, a aceitar a contragosto. O Brasil ocupa hoje o 13 lugar entre os maiores produtores de petrleo do mundo, representando 2,3% da produo mundial, volto a dizer, hoje praticamente autossuciente. Em alguns momentos ainda importamos alguma coisa de petrleo, principalmente derivados: somos importadores de nafta, petroqumica, diesel. Mas, de petrleo bruto, ainda so importados uns 15%, porque as renarias brasileiras ainda no esto capacitadas para renar 100% de petrleo pesado brasileiro. Uma grande novidade, que o deputado Pedro Eugnio colocou, que o petrleo do pr-sal parecido com o petrleo leve, diferente daquele que temos agora, pesado, com menos valor no mercado internacional. No primeiro semestre de 2008, a balana comercial brasileira de petrleo e derivados registrou um dcit de US$ 4,7 bilhes, 150% superior ao dcit de US$ 1,9 bilho observado no primeiro semestre de 2007. Temos a mania de olhar o problema que estamos vivendo e dizer que daqui a uns dez anos ele estar resolvido, mas h problemas que devem ser resolvidos agora. Um desses problemas graves com o petrleo no Brasil a balana comercial, e o diesel um grande responsvel por isso. Porque, em particular em 2008, os reservatrios caram vazios no nal de 2007, e como tambm no tinha gs para as trmicas gerarem energia eltrica, o governo foi obrigado a ligar trmicas a leo, sendo obrigado a usar leo diesel muito caro tivemos que importar uma grande quantidade de leo diesel, o que tambm provocou esse nmero ruim. Imaginvamos, antes da crise no sei como vai ser daqui para frente , que fecharamos o ano com dcit na balana comercial de petrleo e derivados em torno de US$ 8 bilhes.

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A legislao do petrleo no Brasil, a Lei n 9.478/1997, em vigor hoje, est alicerada em trs princpios bsicos: estmulo concorrncia, incentivo ao investimento privado e regulamentao das participaes governamentais sobre a explorao e produo do petrleo e gs natural, alm da criao da ANP. Como isso feito? Mediante os contratos de concesso; os blocos so licitados em leilo, em que o vencedor denido pelo pagamento de maior bnus de assinatura e declarao de contedo nacional do ofertante; as participaes governamentais so compostas por bnus de assinaturas, por royalties que variam entre 5% e 10%, como estabelecido na Lei n 9.478/1997 e a participao especial, que so alquotas progressivas sobre a receita lquida da produo trimestral de cada campo, variando essas alquotas de acordo com a localizao da lavra, com o nmero de anos de produo e com o respectivo volume de produo, sendo que a alquota vai at 40% da receita lquida da produo trimestral. E ainda tem a questo da reteno de rea. Essas so as participaes governamentais. Em termos de bnus de assinatura, no temos arrecadado muito porque, como o deputado colocou, at a descoberta do pr-sal, o risco exploratrio era maior no Brasil, o que fazia com que no tivssemos lances to grandes nos leiles como teramos se o risco fosse menor. Mas, de qualquer maneira, nmeros considerveis foram arrecadados. Em 2006, o nmero foi muito pequeno, foi a oitava rodada, interrompida e at hoje no completada. aquela rodada que o cara ganhou e no levou. H empresas, como a State Oil e outras, que tiveram campos sobre os quais o governo ainda est decidindo. Em 2007, se arrecadaram R$ 2,1 bilhes, mas poderia ter sido arrecadada uma coisa extraordinria. Penso que ali foi o grande erro, uma grande oportunidade perdida. Em 2007, quando o governo tirou da nona rodada os 41 blocos, o petrleo estava acima de US$ 100 o barril, e havia um vis de alta, tanto que depois o petrleo chegou ao patamar de quase US$ 150. Poderia ter se arrecadado um bnus de assinatura gigantesco, na minha opinio, na faixa de US$ 30 bilhes a US$ 40 bilhes, que seriam muito teis para atravessar essa crise que estamos passando. Alm do mais, ter-se-ia comprometido uma srie de empresas privadas com o programa exploratrio mnimo. Acho que se perdeu uma oportunidade que dicilmente vai aparecer de novo. No estou vendo horizonte para o petrleo a US$ 100, ento perdemos uma oportunidade; enm, o importante olhar para a frente, quem dirige carro olhando o retrovisor, bate. Quero chamar a ateno para o pagamento de royalties e participaes especiais que em 2007 renderam quase R$ 15 bilhes, e houve uma queda em relao

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a 2006, dada pelo efeito cmbio, porque o real se valorizou muito em relao ao dlar. Na realidade, royalties e participao especial dependem do preo do petrleo, da produo e do cmbio, e estas trs variveis fazem com que essa quantia cresa ou diminua. Veja que essa quantia substancial e tem como grandes benecirios os estados e municpios o Estado do Rio de Janeiro em particular. Fico at, s vezes, preocupado quando ouo o governador Srgio Cabral falar que vai apoiar as mudanas na Lei do Petrleo. H um grande debate hoje no Congresso, capitaneado pelo senador Aloizio Mercadante, com uma certa lgica e propriedade, em que ele discute se justa a metodologia de clculo de distribuio de royalties e participaes especiais. Como caria a distribuio de royalties e participaes especiais atuais, e com o pr-sal? No vejo como mexer nas atuais, mas acho que, nas futuras, com o pr-sal, tem que haver um grande debate sobre isso. Como o modelo funcionou? A Petrobras bateu todos os recordes de lucro e produo nesse perodo estvamos calculando lucro de 31,4 bilhes, no sei como vai ser o ltimo trimestre da Petrobras em funo dessa queda vertiginosa no preo do barril, evidentemente, vai inuenciar no resultado da empresa, pode ser que esse nmero esteja, hoje, muito alto, pode ser um pouco mais baixo houve aumento da arrecadao da Unio, de estados e municpios com as participaes governamentais, em particular, royalties e participaes especiais; houve a entrada de 71 empresas privadas, o Brasil atingiu a autossucincia, a participao do setor de petrleo no PIB passou de 3% em 1998 para 12% em 2007 e descobriu-se a camada pr-sal num leilo feito em 2000 pela ANP, quando se leiloou o campo de Tupi. Esse modelo baseado no regime jurdico de concesso um modelo do qual ningum pode falar que no teve sucesso. Podemos discutir mais frente, tem que ser uma discusso com muita calma, porque no d para abrir mo de um modelo que trouxe esse nvel de benefcios para o pas. Em novembro de 2007, a Petrobras anunciou a descoberta do pr-sal perto da rea de Tupi, com reserva entre 5 bilhes e 8 bilhes de barris de leo equivalente, e em 10 de setembro anunciou Iara. As empresas envolvidas no pr-sal e agora tem at mais, com a descoberta recente na bacia de Campos eram BG, ExxonMobil, Hess, Galp, Petrogal, Repsol, Shell. Um nico campo, o BM-S-22, no operado pela Petrobras, a ExxonMobil opera e a Petrobras scia. Mas nos demais campos do chamado polo de Santos, ou cluster de Santos, a Petrobras operadora de todos eles. As reservas que esto atrs do pr-sal, como lembrou o deputado, tm nmero para todos os gostos, algumas pessoas dizem que pode chegar a 100 bilhes de

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barris. Concordo plenamente com o deputado que o importante no discutir se so 100, se so 50 ou 60: devemos ter a noo de que realmente existe uma grande quantidade de petrleo na camada pr-sal. Anal, ela abrange as bacias do Esprito Santo, de Campos e de Santos, e sua rea total estimada em 112 mil m2, 38% dos quais j foram concedidos. A Petrobras detm 31% da rea total do prsal, de 35 mil km2, e ainda falta licitar o restante. A maior parte do pr-sal no foi licitada ainda. Dependendo do nmero utilizado, o Brasil passaria dos atuais 14,9 bilhes de barris de leo para algo entre 70 bilhes e 100 bilhes. Com a incorporao das reservas do pr-sal, passaramos daquela posio de 2007 para uma posio em que s estaramos atrs dos pases do Oriente Mdio Arbia Saudita, Ir, Iraque, Kuwait , e na frente, por exemplo, de Venezuela, Rssia, Lbia, Nigria, se as reservas forem dessa magnitude. Para ver que estamos falando de uma descoberta que pode realmente mudar por completo o perl da indstria do petrleo do Brasil, e o prprio pas. Quanto ao custo de se produzir, est se fazendo um exerccio, pegando at uma simulao do UBS, onde se fala que unit capital cost no estou falando do custo nal, que o governo fala, entre US$ 40 e US$ 50 estaria na casa dos US$ 12,7. No estou colocando participaes governamentais etc. Ento, se a reserva for entre 30 bilhes e 70 bilhes, se prev um Capex de 12 a 15, o que d entre US$ 360 bilhes e US$ 1 trilho, e um Opex entre 4 e 5. O Opex menor porque o campo de alta produtividade, muito volume de petrleo, ento o pico de produo seria, por volta de 2024, de 1,2 milho de barris/dia em Tupi. Volto a dizer que o importante como j foi colocado aqui pelo deputado se ter a noo de que um nmero gigantesco em termos de reserva e, obviamente, tambm em termos de investimento previsto. As maiores dvidas so operacionais; se nanceiramente vivel, depende da pressa, e acho que uma discusso scal justa. A discusso que tem que se ter em relao ao prsal scal e no de mudana da Lei n 9.478/1997. No novo ambiente da indstria de petrleo, na minha opinio, o risco exploratrio menor permite aumentar as participaes especiais. Creio que a nica modicao com que deveramos trabalhar diz respeito questo da participao especial, porque esta objeto de um decreto do ento presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso, assinado em 1998. um decreto caduco h muito tempo, mesmo sem pr-sal, porque foi feito em um contexto em que se conhecia pouco do petrleo no Brasil, no se tinha certeza se o Plano Real daria certo. Por isso ele calculado em cima de produo, e no em termos de dinheiro, em um momento em que o petrleo custava US$ 18 o barril.

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Ento, acho que este decreto, independentemente do pr-sal que s vem consubstanciar ainda mais isto , j deveria ter sido mudado, e esta mudana que deveramos trabalhar, no sentido de estabelecer uma nova legislao no contexto de pr-sal. Nova fronteira tecnolgica exige novo volume de investimento, e as grandes reservas do pr-sal do Brasil podem criar um novo paradigma geopoltico, na medida em que somos um pas onde a democracia um regime consolidado, no temos problemas de brigas tnicas. Se trabalharmos no sentido de criar estabilidade regulatria, poderemos ser um novo paradigma geopoltico, poderemos atrair investimentos para que a reserva do pr-sal seja transformada em riqueza verdadeira. Sempre repito isto, petrleo embaixo da terra no vale nada, petrleo vale depois de extrado. Acho que se deve falar em risco exploratrio do pr-sal, que hoje menor do que antes, mas ainda muito grande. Sabemos que uma fronteira tecnolgica, sabemos muito bem, conversando com os tcnicos, que existem ainda muitos desaos tecnolgicos a serem vencidos. e h tambm o risco nanceiro, porque estamos falando de investimentos nanceiros extraordinrios, ainda mais agora, na crise de liquidez que o mundo vive e com o petrleo a US$ 70 nessa semana chegou quase a US$ 60 e acredito que em 2009 vai car numa mdia de US$ 70 o barril. Discordo um pouco do que o deputado Pedro Eugnio colocou. Na minha opinio, o petrleo a US$ 70 no viabiliza aquele investimento que seria feito no Brasil, no pr-sal, com o petrleo a mais de US$ 100. Como a Petrobras tem um compromisso poltico, coisa que os seus parceiros no tm, tenho dvidas se esses parceiros privados iro comparecer com a fora com que compareceriam quando o petrleo estava a mais de US$ 100. Como que no existe risco num negcio em que sero investidos US$ 600 bilhes? O risco imenso na minha opinio. A seguir, apresento as vises de algumas pessoas do governo, anteriores crise. Agora, no consigo a viso de ningum depois da crise, ningum fala mais do pr-sal, ento s consigo resgatar o que se falava antes de a crise chegar. O presidente Luiz Incio Lula da Silva demonstra preocupao com a distribuio dos royalties, a favor da criao de uma estatal exclusiva, depois cou meio na dvida, mas quer utilizar os recursos do pr-sal para a educao, para resgatar as dvidas sociais brasileiras. Alis, no Brasil h essa mania, sempre na rea de energia, de que se vai resolver todos os problemas do pas com determinado programa. Quando foi lanado, o Prolcool ia resolver os problemas de combustvel no mundo, a gasolina seria um negcio do passado. Isso no aconteceu, o etanol um sucesso, mas um combustvel muito utilizado no Brasil e pouco no exterior.

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Depois, quando lanaram o biodiesel neste governo, o presidente Lula armou que resolveria os problemas de todas as propriedades agrcolas pequenas. No resolveu, pelo contrrio, o biodiesel anda derrapando. Agora com o pr-sal, arma que poderia resolver toda a dvida social do pas, tambm no vai resolver. Ento temos que ter cuidado, e penso que esta crise pode nos ajudar nisto, a ter uma discusso serena, sem paixes, o menos politizada possvel, para que realmente se transforme o pr-sal numa bno e no numa maldio, e infelizmente, sabemos que o pas que grande exportador e produtor de petrleo tem problemas que no desejamos para o Brasil. O Brasil um pas com uma complexidade industrial enorme, um parque industrial dos mais modernos do mundo, no podemos deixar que o pr-sal contamine isto e transforme esta riqueza em um problema e no numa soluo. A ministra Dilma Rousseff parecia preocupada com a distribuio da arrecadao governamental, assim como com o barulho gerado, que pode ser ruim para o setor. A chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff, pr-candidata, talvez, eleio presidencial. O ministro de Minas e Energia, Edison Lobo, prefere contrato de partilha para as futuras concesses do pr-sal, com a criao da nova estatal para representar o governo. O senador Aloizio Mercadante a favor de uma melhor distribuio na arrecadao do governo, do aumento da participao governamental nos campos existentes. O diretor-geral da ANP, Haroldo Lima, favorece mudanas mnimas na regulao, atravs do aumento na participao especial para novas concesses, usando a lucratividade do campo como varivel. O presidente da Petrobras, Jos Sergio Gabrielli, era a favor da partilha de produo para concesses do pr-sal, ele acredita que o modelo de concesses no apropriado e que se deve deter mais controle sobre o volume da produo. Quando Gabrielli disse isto, creio que pensou que o governo usaria a Petrobras para o contrato de partilha. Se soubesse que deu o gancho para o ministro dizer: Ah! partilha? Ento vamos fazer uma estatal nova!, hoje Gabrielli no diria aquilo outra vez. O presidente do Instituto Brasileiro do Petrleo, Gs e Biocombustveis, Jos Carlos de Luca, a favor de mudanas mnimas na regulao, atravs do aumento da participao especial. Sobre os regimes de contrato, o deputado j colocou. S quero falar que o contrato de concesso no uma coisa velha, hoje utilizado em pases como Noruega, Estados Unidos, Reino Unido, Argentina, Canad, frica do Sul. O contrato de servio adotado por Ir, Mxico, Venezuela. O servio utilizado onde realmente o custo exploratrio quase zero. No Oriente Mdio, por exemplo,

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voc furou, achou. O contrato de partilha muito utilizado na frica e o modelo misto hoje empregado por Arglia, Nigria, Colmbia e Rssia. Ento, pelos exemplos citados, eu perguntaria: em que lugar gostaria que o Brasil estivesse colocado? Queria que fosse companheiro de quem? As pessoas falam muito em Noruega. Virou um paradigma aqui no Brasil. Ningum conhecia a Noruega at descobrir o pr-sal, s se sabia que vinha bacalhau da Noruega. Agora descobriram e resolveram tomar esse pas como modelo: Vamos criar uma estatal, porque l tem uma estatal, a Petoro, temos de ter uma igual. Lgico, todo mundo quer ser a Noruega. Mas cada pas tem caractersticas muito especcas. A Petoro uma estatal, fundada em 2001, num contexto em que as reservas de petrleo da Noruega estavam em queda. A empresa foi utilizada para tentar diminuir os riscos de explorao naquele pas, ou seja, parceira de empresas privadas em regime de concesso. A nica diferena da concesso do Brasil para a da Noruega que l quem escolhe a concessionria o parlamento, aqui se escolhe atravs de uma licitao. Ns estamos mais adiantados do que a Noruega, escolhemos o vencedor atravs de licitao, transparente. A Petoro surgiu nesse contexto, uma empresa que no opera campo de petrleo e entra no risco do negcio; tambm no partilha. Se ela est na condio de scia, com a posse de 30% do campo, e se o campo d petrleo, ela recebe o petrleo, manda-o para a Statoil comercializar, e o dinheiro que recebe da venda colocado no fundo soberano, que era da ordem de US$ 400 bilhes. Para quem entende de fundo soberano, com esta crise os fundos soberanos esto sofrendo, e o fundo noruegus j no deve estar mais em US$ 400 bilhes. No Brasil, o contrrio: temos muita reserva para ser explorada, ento no preciso criar estatal para estimular investimento no Brasil. Ao contrrio, precisamos dar segurana regulatria e legal para que o investidor venha aqui e coloque o dinheiro dele para explorar o petrleo. Volto a repetir: o pr-sal muito grande para ter uma nica empresa dona dele e precisamos transformar este petrleo em riqueza, seno no adianta, pois no vai resolver nada. A Noruega isto, a Petoro uma empresa como essa. Tenho muito medo, pois, como diz o ministro Delm Netto, o governo chegou a tal ponto que, se comprar um circo o ano comea a crescer, essa coisa de dizer que a estatal do pr-sal ser uma sociedade de propsito especco, que ter poucos funcionrios, que a Petoro s tem 75 funcionrios, essa histria no Brasil eu tenho dvidas. Participei da criao da ANP, as pessoas na poca falaram que s teria 150 funcionrios, acho que tem mais de mil hoje. Por isso, tenho receio, penso que no se deve criar outra estatal, j temos a Petrobras que formidvel, para que outra?

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Volto a dizer, se mudarmos essa legislao de petrleo no Brasil, do sistema de concesso para o de partilha, a maior prejudicada ser a Petrobras, porque ela s tem tido vantagem com o atual sistema em vigor no Brasil. Na poca em que foi feita a Lei n 9.478/1997, muita gente dizia: Olha, quando for aprovada a Lei n 9.478/1997, que permite a entrada das empresas privadas no Brasil, a Shell vai comprar a Petrobras, esto criando um mecanismo para privatizar a Petrobras, para vender a Petrobras. Passados 11 anos, mais fcil hoje a Petrobras comprar a Shell, do que a Shell comprar a Petrobras. A Petrobras foi altamente beneciada, qualquer alterao que se faa, a grande prejudicada, volto a repetir, vai ser a Petrobras, porque ela tem uma situao, e vai continuar, neste sistema de concesso, sendo grande compradora de blocos. Ela que conhece bloco de petrleo no Brasil, ningum tem o conhecimento que ela tem, e o seu quadro tcnico internacionalmente considerado um dos melhores de empresas petrolferas no mundo. Ento, no h que temer nada, ao contrrio, os outros que devem temer a Petrobras. E a questo que o deputado apresentou, a da propriedade, quer dizer, a propriedade do solo da Unio, certo? Esse negcio do risco, quem descobriu agora que o risco menor? Na realidade, a Petrobras teve o monoplio durante uns 50 anos e ns no fomos autossucientes, quando se abriu o mercado, ns nos tornamos autossucientes. A regra qual era? Teve a rodada zero, em que a Petrobras pde escolher os campos que cavam para ela. E a partir dali, muito claro: quem furou o subsolo da Unio descobriu o petrleo. O pr-sal, essa histria de Tupi, de Carioca, de Iara, a Petrobras era operadora dos campos, mas eles foram comprados ps-Lei n 9.478/1997. Mudar as regras agora, na minha opinio, muito complicado, afasta o investidor, mais do que nunca nesta poca de crise econmica que o mundo vive, uma crise de liquidez imensa e uma crise que est afetando o preo do petrleo e no sabemos onde ele vai chegar. Vamos ter muito juzo, manter o marco regulatrio, car com ele, porque o melhor que existe, o mais moderno. Voc pode perguntar a qualquer grande analista ou operador de petrleo, sabe-se que o modelo de concesso o melhor que existe. Pode existir outro melhor, mas no o conheo. A democracia o melhor regime que existe, ento vou car com ele. o que eu queria dizer, para terminar. A crise deu uma chance para se reetir melhor, pensar melhor nesta histria. Vamos dar segurana regulatria, vamos entender que o pr-sal precisa de muito investimento, da Petrobras e de outras empresas, e trabalhar neste sentido, e no

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querer voltar a politizar a questo e achar que o pr-sal vai resolver as dvidas sociais do Brasil, porque no vai resolver. Obrigado. Lucia Helena Salgado Obrigada, Adriano. Certamente, voc apresentou temas da maior importncia para a discusso. Danilo Coelho Sou leigo no assunto e queria tirar algumas dvidas. Professor, dicilmente, em economia, existe algo que seja sempre timo. para algumas situaes um contrato pode ser bom, mas para outras no bom. Para minha desconana, o sistema de concesso e partilha tambm deve ser a mesma coisa, para algumas situaes. Eu gostaria de saber em que situaes a partilha melhor e em que situaes o sistema de concesses melhor. Outro ponto que me deixou em dvida foi o ponto levantado pelo deputado. Ele frisou a questo de gesto na produo. Porque estamos falando de um produto estratgico, tem cartel, tem Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo, ento, essa questo de gesto muito importante, eu queria saber a sua opinio sobre isto. Adriano Pires Olha, realmente, voc tem toda razo, tanto que, no mundo inteiro, hoje, no existe modelo nenhum que no seja usado, todos eles so usados por diversos pases. Acho que o modelo de partilha muito utilizado em pases onde voc no tem o regime tributrio sosticado como o brasileiro, voc opta por um pagamento em fsico, em leo. Essa sosticao de que eu falo na elaborao do sistema tributrio, na prpria aplicao dele, porque no toa que o modelo de partilha o mais utilizado na frica. O modelo de concesso, tambm no toa, como eu coloquei aqui, utilizado em pases mais desenvolvidos, como os Estados Unidos, a Austrlia, a frica do Sul etc. Estes so pases que tm esse regime tributrio mais sosticado e meios de fazer que essa renda petrolfera possa chegar sociedade, porque qualquer regime que se utilize, qual a ideia? Petrleo gera uma renda, ento, voc tem que distribuir essa renda. Voc pode distribu-la cobrando tributo, o caso do modelo de concesso, e pode distribu-la criando uma empresa que receba o leo, que vendido, e depois o dinheiro da venda aplicado da maneira que o governo desejar. O modelo de partilha tem um defeito: no transparente como o de concesso. Na realidade a empresa que ca responsvel pelo recebimento do leo como pagamento vira quase que uma trading de petrleo. Ou ela a trading, ou ela designa algum para ser a trading.

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E a vantagem da concesso que muito transparente. Voc sabe quanto foi pago para ganhar o campo, voc sabe quanto est sendo cobrado de participao especial, de royalty, e para onde vai. Se isso est sendo mal utilizado, esta outra discusso; agora, a transparncia existe. Sobre a questo da gesto da produo, bvio que o governo tem que ter mecanismos de controle sobre a produo de qualquer recurso natural. Por isso o regime de concesso tambm interessante, porque o que est no subsolo continua pertencendo Unio; quando ela d a concesso, faz um contrato de 30 anos, como no caso do petrleo, em que h direitos e deveres. Se o concessionrio no cumprir com o que assinou no contrato, o governo tem todo o direito de retomar essa concesso. E o governo, tambm no caso do petrleo, obrigatoriamente escolhe quais as reas que sero licitadas; assim ele faz a gesto da produo. Quando ele errou, na minha opinio, ao retirar os 41 blocos da nona rodada, ele fez gesto de produo. Ele disse: Vou retirar os 41 blocos da camada do pr-sal, porque na minha opinio, do governo, eu preciso pensar melhor o que o pr-sal. No estou discutindo se ele est certo ou errado. Na minha opinio foi um equvoco, mas ele tem todo o direito de fazer isso. O que o governo no deve fazer, vou falar outra frase do Roberto Campos, querer o monoplio do risco, um negcio irracional. A atividade do petrleo de risco obviamente, dependendo do lugar, h mais risco, ou menos risco. Se o governo optar por ser o monopolista do risco, no d, complicado. Qualquer um de ns nesta sala no gosta de ter monoplio de risco, a gente gosta de partilhar, de dividir. O tamanho tambm pode ser denido, j foi redenido, se voc pegar quem trabalha nessa rea de petrleo. Quando foram feitos os primeiros leiles em 1998, 1999, no governo Fernando Henrique Cardoso, tinha-se todo um critrio de tamanho de bloco que foi modicado depois. Isso tambm pode ser feito. A Unio tem muito mecanismo, dentro do contrato de concesso, de fazer uma gesto apropriada. Enquanto eu no souber realmente o que camada pr-sal, no vou licitar nenhum bloco da camada pr-sal. o que o governo tem feito. Na dcima rodada em dezembro de 2008 da ANP, s sero leiloados campos em terra, nem em gua rasa ser leiloado, porque o governo achou que aquilo ali intocvel. Isso gesto, pode-se discutir e, para mim, uma gesto equivocada, mas gesto de produo. Ento acho que os mecanismos existem. Heloisa Borges Boa tarde, meu nome Heloisa e sou da ANP. Eu queria fazer um comentrio primeiro. Esclarecer que, atualmente, h uma regulao da produo. A empresa, quando descobre petrleo, tem que apresentar um plano de desenvolvimento do campo, que tem critrios tcnicos, de maximizao da vida til do

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campo e maximizao da quantidade produzida, esse plano de desenvolvimento da empresa no pode entrar em produo antes de ser aprovado pela ANP. A empresa tem que apresentar um plano anual de produo, que tambm aprovado, e ela no pode se desviar. Os critrios de aprovao do plano de desenvolvimento, atualmente, so critrios tcnicos, e eu no sou engenheira, mas os engenheiros do petrleo me garantem que levam em conta os interesses da Unio e no o interesse de maximizar a receita de curto prazo da empresa. Por isso que esse plano aprovado, a inteno maximizar o interesse do Estado e no o lucro de curto prazo da empresa. Isso foi s um comentrio, agora quero fazer duas perguntas, uma com relao aos riscos: me pareceu bastante claro que a discusso de adoo de um ou outro tipo de contrato muito em funo dos riscos envolvidos na atividade. Parece-me que h dois riscos, o exploratrio e o nanceiro, que altamente no desprezvel, porque, em relao ao risco exploratrio, est se discutindo que o pr-sal tem baixo risco. Gostaria de ouvir mais sobre o que um baixo risco. Porque no um baixo risco de atividades normais, um baixo risco comparativamente indstria do petrleo, mas, ainda assim, eu acho que um risco maior do que o risco da pessoa comum. Acho que isso deveria ser mais bem explicitado para a sociedade brasileira. Estamos saindo de um risco de 10% para um risco de 30%, 60%, mas ainda h risco. E a sociedade brasileira, me parece, uma sociedade que tem averso a riscos. A segunda o risco nanceiro relativo prpria volatilidade no mercado de commodities. Voc assumir os riscos nanceiros signica pegar o dinheiro do contribuinte que quem vai nanciar o investimento em ltima instncia, no mnimo vai ser um garantidor em ltima instncia de qualquer emisso, qualquer mecanismo nanceiro de emisso de ttulos e aplicar no mercado de commodities. Voc pode ganhar muito dinheiro, mas pode perder muito dinheiro. Eu tenho vrios amigos que esto muito chateados com a Bovespa caindo. que as pessoas no entenderam que colocar dinheiro no mercado signica correr o risco de perder. E eu gostaria de ouvir comentrios, pois acho que isto precisava entrar na discusso: o risco nanceiro inerente ao segmento de petrleo. E dentro dessa questo, eu gostaria de saber se o senhor deputado acha que ainda vlida a hiptese de capacidade de nanciamento, porque hoje no temos a capacidade de nanciamento j no tnhamos antes do pr-sal nem para conhecer as nossas bacias sedimentares. Ns desconhecemos 90% das nossas bacias sedimentares. muito complicado dizer que a gente tem capacidade de nanciamento no meio de uma crise mundial para fazer o investimento.

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E a segunda pergunta a diferenciao do modo de contratao, se o senhor deputado acha que ainda que mude o tipo de contrato, se a contratao vai continuar via licitao ou se vai alterar o modo de contratao. Ou se em qualquer modelo de contrato que for adotado, o modo de contratao tende a permanecer a licitao. Deputado federal Pedro Eugnio Sobre a discusso a respeito do Estado levantada pelo Adriano Pires, precisamos balizar se ns entendemos se o Estado competente para atuar no interesse do pas ou no, porque fazemos o discurso de que, no atual regime de concesso, a ANP supercompetente e vai exercer essa competncia na vericao dos contratos a serem rmados, que levaro em considerao os interesses nacionais de explorao e produo. Considerar que as licitaes e o ritmo dessas licitaes sero infensos s presses de interesses privados, o Estado brasileiro nesse modelo perfeito nas gestes dos interesses pblicos. Agora, se ele tiver o monoplio do petrleo, de repente esse Estado vira um Estado caricatural, como na frase do ano do Delm Netto, e no entanto, o mesmo Estado. uma discusso sria e, como disse o Adriano Pires no comeo, devemos procurar afastar o populismo e a politicagem. No podemos afastar a poltica, porque ela a atividade mais nobre que todos ns exercemos, e quem tem um mandato eletivo, como o meu caso, tem muito orgulho de ser prossional da poltica, no sentido de entender esse mandato como estando a servio dos interesses do pas. A discusso tem que ser politizada, no pode ser uma discusso de politicagem. O que estamos levantando aqui so questes em que preciso separar, retirar os preconceitos, e entender que o Estado brasileiro tem condio de ser um agente prossional, no sentido de ter capacidade de defender os interesses da populao, e para isso, os interesses nacionais estratgicos. Para isso, ns temos que cultivar a transparncia desses processos. Ento, por exemplo, a Heloisa levanta a questo desses planos de produo. Eu no estou seguro, mas tambm confesso que no conheo em detalhes, e traz um ponto importante. Temos de examinar esses contratos de concesso e entender se eles so capazes de intervir na propriedade que a lei confere ao detentor, a ponto de o empresrio dizer que o contrato no interessa por ser lesivo a um direito adquirido, e o Estado brasileiro estar impedindo que exera a liberdade que a Constituio lhe confere. Tenho dvidas srias se esse plano do desenvolvimento da produo ser capaz de dizer ao concessionrio: Voc estar proibido de vender este produto bruto, porque ter que ser renado, e ter que ser vendido no pas. E ele dir: Mas isso me d prejuzo!. Ento no uma discusso simples. Temos que aprofundar

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muito, confesso que no conheo os contratos, no sou especialista, mas no to fcil dizer que o contrato tem tudo e resolve tudo. Explicitar melhor a questo do risco. Para mim parece inegvel a questo do risco, anal eu frisei que h muitos riscos, o risco do mercado, o da variao dos preos, so riscos grandes. Agora, para mim, parece inegvel que, com a denio clara de que existe petrleo debaixo da camada de sal, o nvel de risco exploratrio caiu muito. Quando o Adriano coloca que ns perdemos uma oportunidade porque os bnus seriam elevados e que agora os preos caram, sinceramente, tenho muita dvida, porque as empresas que esto nesse processo sabem fazer conta e tm viso de longo prazo. Descono que, se ns leiloarmos claro que a gente s descobre isso depois do leilo e estou defendendo que eles no ocorram agora , se leilossemos essas reas agora, com crise ou sem crise, com o preo do petrleo l embaixo eles esto pensando no preo do petrleo daqui a 10 anos, daqui a 20 anos eles dariam lances que eu tenho dvidas se a Petrobras teria condies de ser scia desses parceiros. Essa crise conjuntural, ns no podemos deixar que ela contamine uma discusso que tem a ver com 50 anos para a frente, com uma crise que vai durar dois, trs, quatro anos, ou que dure cinco. Ns estamos falando de uma poltica de longo prazo e quem for dar lance neste negcio no vai estar pensando no preo agora, vai estar pensando na projeo do preo em longo prazo do petrleo para o futuro. Ento, acho que o risco menor e que reetiria no leilo, a ponto de tirar a Petrobras da jogada. Risco nanceiro inerente ao segmento do petrleo. evidente que, neste momento, lanar ttulos no mercado conturbado, nem pensar. Mais uma vez, ns no estamos tratando de como seriam feitos processos de securitizao para alavancagem de recursos para nanciar isso, neste contexto. Ns teramos que deixar passar esta turbulncia para poder pensar na forma de nanciamento. Basicamente isso. Acho que abordei as questes. Heloisa, no sei se voc aprovou, mas abordei. Henio Barreto Boa noite! Antes de tudo, quero dar os parabns s apresentaes, iniciativa do Ipea, mas queria dizer mais uma vez, repetir para o meu caro professor, Adriano Pires, que continuamos em campos diametralmente opostos e cada vez mais distantes. Ns temos nos criticado internamente. Sou gelogo de petrleo, h 46 anos trabalhando na Petrobras. Tenho nvel de mestrado na rea de engenharia ocenica, fao parte da histria da responsabilidade das instalaes da Petrobras na bacia de Campos, desde o primeiro dia, antes de ir alguma coisa para o mar. Tambm tenho curso de economia de petrleo, tambm

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em universidade norte-americana, com essa coisa de neocolonizado que uma desgraa para todos ns. Ns brasileiros, alm de outros defeitos, temos o defeito de trocar o foco das coisas, eu no sei se isto contribui para a plateia ou no. Trocar o foco das coisas, dito rapidamente, para tentar visualizar o que que ns temos que efetivamente resolver: o estmulo concorrncia, o incentivo ao investimento privado, a regulamentao das participaes governamentais, a criao da agncia reguladora ANP, este o foco da discusso? No a questo central, ns no zemos a reforma da lei para nada disso. Ns estvamos na empresa quando comeou o contrato de risco, eu era assistente do general Geisel, para a lei do mar, para ganharmos o acesso ao que hoje a zona econmica exclusiva. Ns no perdemos oportunidade nenhuma, os Estados Unidos perderam oportunidade bem maior. Uma avaliao interna do Minerals Management Service, que o rgo de departamento interior dos Estados Unidos, de julho de 2008, mostra 86 bilhes de volume de reservas possveis e provveis, feita por uma metodologia que ns conhecemos, os especialistas conhecem. a play analysis. E a play analysis permite fazer essas coisas e dizer: eu tenho 86 bilhes, e com grau de certeza para pior inclusive, porque eu z parte da equipe que fez a play analysis em Enchova e esta rea j deveria ter parado de produzir, e continua produzindo at hoje. Ou seja, ns tendemos a ser conservadores por conta da metodologia que usamos. Pode ser muito mais, mas camos com os 60 bilhes que foi dito aqui, o que foi divulgado agora no congresso mundial de petrleo por trs colegas meus, todos trs doutores. Os Estados Unidos perderam oportunidade de fazer leiles de toda a margem continental atlntica, de toda a margem continental do Pacco, toda a rea ocenica do rtico e do Pacco frio, que o territrio do Alasca e de potencial de 420 TCF de gs. E tem razo meu companheiro pernambucano, deputado Pedro Eugnio, a discusso precisa ser politizada num nvel de qualidade, e no num nvel de idiotizao. A Clifford Chance, em 2008, fez uma anlise completa da legislao sobre concesses, contratos etc., que recomendou ao governo do Curdisto, no Iraque em guerra, que usasse o contrato de partilha. A Clifford Chance, que uma das maiores bancas do mundo, quase todo mundo conhece em economia e na indstria de petrleo do mundo, recomendou para o governo um relatrio desses, a que ns tivemos acesso, e disse: Escuta, vocs no tm regra ainda, vocs ainda no tm unicao, tm seus problemas de conitos entre sunitas, xiitas e curdos,

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vocs precisam na realidade adotar a poltica certa, s tem uma, e se errar agora vai conviver com o erro por 60, 80 ou 100 anos para a frente. isso que ns estamos discutindo agora. Conforme salientou o nosso deputado Pedro Eugnio, estas decises que vamos tomar hoje, vamos ter que conviver com elas. Estou com um grupo de companheiros analisando isso, porque a Petrobras no tem palavra ocial sobre isso, mas seus trabalhadores tm, pois so cidados. Ento, no se pode tirar o foco da questo central, que a apropriao de renda do setor petrleo, e outra coisa bsica, importante no pas, que a apropriao de rendas das atividades agrcolas. O resto, para ns, conversa ada. Tem-se que colocar a conversa num patamar adequado e dizer o que ns vamos perder e quanticar. Uma coisa que no foi dita aqui e ter de ser dita que de tudo o que j foi licitado dentro dessa regra tima para ns, com a troca de foco, resolvemos esse problema aqui, mas no resolvemos o problema das apropriaes da renda do petrleo, de acordo com os valores que esto nos documentos. E o que diz no artigo 170 da Constituio, quando fala da estruturao dos princpios da atividade econmica? O princpio nmero 1 a soberania nacional, o nmero 7, a reduo das desigualdades sociais. Os incentivos ao investimento privado, as regulamentaes so benesses, consequncia dos princpios. Estamos numa situao em que precisamos efetivamente qualicar essa discusso, ainda no devidamente qualicada. Se a escolha ser o contrato de partilha, ou no, se ter ou no uma companhia independente, essa deciso ainda no agora, ns precisamos ter mais discusso, para desmisticar argumentos de que ns perdemos oportunidade. Adriano Pires Primeiro, concordo com o deputado de que realmente a questo poltica no pode ser esquecida em qualquer assunto que se discuta neste pas. Mas como foi colocado, qualiquei bem que a questo no pode ser tratada nem por populismo nem com politicagem, que era o que estava acontecendo. A discusso poltica de fundo saber qual papel o Estado tem que ter no Brasil. Defendo que o Estado brasileiro tem que ter o papel de regulador e scalizador, no papel do Estado investir. O Estado tem que tomar conta da atividade econmica atravs de uma regulao forte e uma scalizao forte, porque est mais do que provado que Estado investidor no d bom resultado, minha opinio esta. O Estado brasileiro tem toda a qualidade, mas a qualidade dele tem que ser como regulador e scalizador. Defendo a tese de que o Estado brasileiro tem que ser cada vez mais forte, mas com menos gordura. Infelizmente a regulao no Brasil

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foi deixada de lado nos ltimos anos, as agncias reguladoras foram desconstrudas pelo governo. bvio que no defendo anarquismo, tem que ter Estado. O tempo passa e o Henio continua com a histria do neocolonialismo. Eu acho que o Henio ainda acha que a notcia da queda do Muro de Berlim notcia sujeita conrmao, mas caiu. Sabe por que os Estados Unidos no fazem leilo? Porque o subsolo dos Estados Unidos no do Estado, se voc achar petrleo seu. Como voc vai leiloar uma coisa que no sua? Alexandre Arago Vou fazer uma pergunta objetiva para o deputado e duas para o Adriano. Acho que a coisa aqui tem que ser vista por dois pontos de vista. Primeiro, pelo ponto de vista da ecincia e da economicidade. Bom, a jazida do Estado. Vamos imaginar, se tivssemos um stio e descobrssemos uma jazida de ouro neste stio, voc venderia o seu stio ou voc pegaria emprestado no banco para voc vender seu ouro? Porque o princpio da ecincia e da economicidade, no artigo 37 da Constituio, fala que o Estado deve potencializar ao mximo possvel a sua renda. Talvez o Estado no seja capaz de atuar to competentemente como o dono do stio, mas isso outra discusso. A outra discusso a seguinte: o governo j deixou bem claro para a sociedade que a questo no de quanto vai ser o lucro, tem a questo de administrao da reserva. E a principal questo da administrao da reserva se pode ou no exportar. No nem se vai produzir em ritmo maior ou em ritmo menor, a questo se pode mandar para fora ou no o petrleo bruto. Fao primeiramente duas perguntas ao Adriano Pires. Se, alm de aumentar os royalties para 80%, colocasse poder para o CNPE alm de naqueles casos extremos que j so previstos, como de segurana nacional e xassem cotas de exportao de petrleo a cada cinco anos, por exemplo, voc acha que isto ainda daria interesse s empresas estrangeiras? Tenho alguns clientes de empresas estrangeiras de petrleo, e nas palestras, nos debates, eles sempre colocam: mas posso exportar ou no?, porque a questo exportar. O mercado ainda se interessaria se passasse para 80% a participao e fossem estabelecidos mecanismos de vedao da exportao dentro do contrato de concesso?

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Segunda pergunta, sobre a unitizao: o problema que talvez esse negcio seja uma imensa piscina. Vai ter que unitizar tudo. Quais so as experincias que voc conhece, Adriano, de unitizao e de regime jurdico diferente? Eu sei que tem uma experincia no Equador, que o governo tem parte na concesso, e parte do governo administra o monoplio, tem o exemplo no Egito tambm, mas eu no conheo outros. Queria saber o que voc conhece. A pergunta para o deputado a seguinte: So duas questes: como se vai explorar o petrleo, que uma coisa, e a outra a questo dos royalties. Qualquer que seja o mecanismo de explorao, haver uma discusso de royalties que, na verdade, so duas discusses: a questo da quantidade de royalties, da porcentagem, porque talvez, se for uma explorao diretamente pela Unio, essa quantidade diminua porque o Estado, atravs da Unio, j estar adquirindo essa participao e tem a questo da distribuio. Hoje se critica que uma distribuio muito centralizada e sem destinao. Ento, tem show de Ivete Sangalo, mrmore Carrara no calado da praia. Queria saber a sua opinio sobre esses dois pontos, ou seja, da centralizao da distribuio e da destinao. Sempre deixando claro que se fala muito que o petrleo commodity, mas ele no s commodity, um bem pblico com uma destinao especial. At porque se ele fosse s uma commodity, a atividade relacionada a ele no tinha virado monoplio, seria at um absurdo do constituinte se ele tivesse monopolizado apenas para isso. Adriano Pires Sobre a primeira pergunta, voc hoje tem mecanismos na atual legislao em que o governo pode fazer gesto de produo. Voc no precisa mudar nada na lei, a exportao um decreto presidencial, da mesma forma que a participao especial. O governo pode simplesmente revogar o atual decreto de exportao e ningum exporta mais petrleo do Brasil. Eu, por exemplo, acho que est errado, mas ele tem o direito da fazer isso. Hoje, a legislao lhe d esse instrumento. Hoje, o decreto de exportao de petrleo diz que o concessionrio que produzir petrleo pode exportar, salvo em ocasies de fora maior, uma guerra, uma falta de petrleo no mundo. No teria que mudar lei nenhuma, um decreto presidencial. Voc pode pegar um decreto presidencial e estipular cotas. Eu, voc, o deputado, o Henio, qualquer um, concordando ou no, o governo hoje tem instrumentos para controlar in extremis esse negcio de gesto de produo. No precisa mudar a lei, um decreto, muda o decreto, para isto ele tem todo o direito. O governo foi eleito democraticamente, o presidente Luiz Incio Lula da Silva tem todo o direito de fazer isso, o prximo que vir tambm ter, como tinha o Fernando Henrique Cardoso.

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Esse nosso grande mrito, pois vivemos numa democracia, como foi falado aqui, graas a Deus, ns ainda podemos dizer o que pensamos. Evidentemente, se o governo emitir um decreto dizendo que no pode exportar o petrleo, haver um desincentivo para investimentos privados. O investimento vai ser zero? Talvez no, at porque a indstria do petrleo tem uma caracterstica: ela obrigada a conviver com regimes polticos e situaes extremamente complicadas, porque, infelizmente, Deus colocou o petrleo em lugares que tm muitos problemas polticos, sociais. Ento a indstria vai conviver com isso. O deputado falou que, com o petrleo a US$ 60, o pessoal vai pagar no leilo, eu tambm acho que vai pagar, agora resta saber se pagaria o mesmo se estivesse a US$ 100, como ele falou. S depois do leilo que vamos saber. Quanto unitizao, existem dois modelos para trabalhar isto. O pooling, que onde se juntam todos e todos viram scios daquele negcio, e tem a unitizao, o que j foi feito em alguns campos, aqui no Brasil mesmo, a ANP j fez em dois campos e vai fazer agora com a Shell e a Petrobras. No Brasil, a Lei n 9.478/1997, por razes que no cabem discutir aqui, optou pela questo da unitizao. uma questo complicada, mas tem a soluo, dentro da atual legislao. E tem que ter muito cuidado, mudar royalties, para mim, muito complicado porque no d para colocar participaes especiais altssimas, royalties altssimos, isso uma forma de desincentivar o investidor, tem que se saber o que se quer. Estamos numa discusso em que temos de saber o que melhor para o pas, volto a repetir: hoje, o atual sistema legal em vigor no Brasil permite uma interveno do governo na gesto de produo do petrleo e, caso deseje, na exportao, aumentar a participao especial, no licitar coisa nenhuma. Se quiser, o governo pode dizer que esse ano no haver leilo, a lei permite, ele pode fazer o que est fazendo agora: no colocou nenhuma rea do pr-sal e do mar no leilo. Quer gesto de produo mais forte do que essa? Contratos de concesso tm direitos e deveres. A ANP deveria ser altamente prestigiada, coisa que no h muito tempo, para ela ter condies de scalizar esses contratos de concesso, porque isso funo da agncia. Eu acredito que ela tenha condies de fazer isso. Ela est cumprindo o papel dela, poderia at cumprir melhor, na minha opinio, se tivesse um pouquinho mais de ajuda do governo. Deputado federal Pedro Eugnio Eu entendo que a questo dos royalties, no que diz respeito receita do pr-sal, evidentemente que havendo mudanas na legislao, os royalties esto dentro dessa mudana. Mas, imaginando tudo mais constante, o pr-sal traz uma receita que, no meu entender, no poderia ser dis-

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tribuda aos municpios e estados na proporo em que distribuda hoje. Teria de haver uma alterao para esse adicional, que ser muito maior do que hoje. Por outro lado, deveria ser garantido aos entes federados, que recebem hoje uma determinada proporo, o que j conquistaram no regime atual. Ento, seria o caso de manter o que existe, e, para tudo o que for adicional, levar em considerao a questo da distribuio e realiz-la de forma mais equnime. Acho que o ponto levantado, da nalidade de no que gastar a questo do calado de mrmore , sabemos dos absurdos que so feitos por municpios que tm tanto dinheiro que quase so obrigados a gastar de formas absolutamente inecazes, para no sermos maldosos com a gesto de ningum. Teria que haver mesmo um balizamento e uma nova redenio da aplicao desses recursos, o que remete rediscusso do prprio conceito de royalties no marco, de uma receita extremamente mais elevada do que a de hoje. Agora sei que talvez seja fugir um pouco das regras, mas eu queria dar um toque numa questo que o Adriano levantou, do Estado mnimo que ele defendeu com tanto vigor. Eu entendo o seguinte: lembro-me de que, no Conselho Federal de Economia, quando tive a honra de ser colega do Igncio Rangel, ele nos ensinava e fazia alguns rascunhos, defendendo que, em determinadas situaes, o Estado brasileiro tinha de fazer privatizao, do contrrio haveria problemas srios na conteno de recursos que no uiriam para a atividade econmica como deveriam. E ele, do alto de sua experincia, e com os compromissos polticos de uma esquerda a que ele sempre pertenceu e pertence, no entanto, teve uma viso estratgica disso. A gente comea a aprender que determinadas formas de alocao das responsabilidades do Estado no devem estar presas por princpios rgidos que nos impeam de escolher o melhor caminho do interesse nacional, no entanto, estabelecer que o Estado no pode entrar na produo uma rigidez que tambm ns no podemos aceitar. Ento, divirjo totalmente do Adriano Pires, quando diz que o Estado tem que ser regulador, tem que ser scalizador, que no pode entrar na produo. Em setores absolutamente estratgicos, surgem situaes em que o Estado tem que entrar na produo, sim, ns no podemos colocar isso como um dogma e interditar a discusso. Este era o ponto que eu queria colocar como premissa. Luiz Carlos Magalhes S vou fazer uma pergunta, vou me restringir ao professor Adriano. A legislao atual, eu no sou conhecedor, mas a Lei do Petrleo me parece, no seu artigo 24, que tem um limitador, s prev um nico modelo de contrato, que

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seria a concesso. Mas ela investe o governo de, eventualmente, usar dependendo da situao de risco, de nanciamento e coisas deste tipo as outras modalidades de contrato que so atualmente utilizadas em outros pases. Qual a diculdade? Eu no consigo entender como isso pode desestimular, a priori, qualquer tipo de investimento privado, se est s abrindo a possibilidade de utilizar outras modalidades contratuais que so aparentemente colocadas em vrias situaes, em outros pases do mundo. J se passaram dez anos, e o que acontece de qualquer maneira, no meu entender, uma limitao de arranjo contratual, que de repente, numa situao, talvez continue sendo concesso, mas poderia, em alguma situao hipottica, ser partilha de risco, joint venture, qualquer coisa deste tipo. Outra coisa que me deixa preocupado a questo da regulao, que embora se defenda tambm acredito que foi um avano ainda h muita permeabilidade nas funes de regulao e nas funes estratgicas de mercado. Eu no conheo, mas quei, sinceramente, com dvidas: como que uma agncia reguladora como a ANP pode regular contratos no sentido estratgico do crescimento do pas? Isso, para mim, uma funo do MME ou dos ministrios das reas econmicas. Para mim, acontece um desvio de funo, regulao no isto, pelo que eu li nos manuais que estudamos no doutorado de economia. O problema maior no a fraqueza da regulao brasileira, mas a confuso e a permeabilidade que tem dentro dos anis burocrticos do nosso Estado. E, por m, uma colocao que me deixou em dvida. a ANP est exercendo o seu papel na sua plenitude reguladora, mas tem um exemplo de que ela foi prevista para ter 150 funcionrios e hoje tem 2 mil. Quer dizer, quando o governo quer liquidar um rgo, acaba com o rgo e no faz mais concurso, uma situao que o Ipea passou por muitos anos. Adriano Pires Vou comear pela segunda questo, quando eu falei no nmero dos funcionrios, eu estava me referindo ao seguinte. Quando se falou em criao de nova estatal, vamos criar uma nova estatal que vai ser igual da Noruega, com 75 funcionrios. No Brasil isso complicado, foi neste sentido, no falei que nmero de funcionrios expressa mais qualidade, mais prestgio etc. O que eu falei que me preocupa na ANP, por exemplo, que ontem foi aprovado o nome de dois novos diretores,1 nalmente, a ANP vai ter cinco diretores, a maior
1. O autor refere-se nomeao dos diretores Magda Chambriard e Allan Kardec Duailibe Filho, aprovados pela Comisso de Servios de Infra-Estrutura e pelo plenrio do Senado Federal, no dia 29 de outubro de 2008.

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parte do tempo a agncia cou com trs diretores, no se escolhia outro diretor. Isso mostra que uma agncia precisa de cinco diretores para funcionar bem, e outra coisa, o prprio critrio de escolha no o mais apropriado. A agncia reguladora um rgo tcnico, onde deveriam ser escolhidos todos os diretores pelo critrio tcnico e no por critrio poltico, por este critrio voc escolhe um ministro. A outra coisa, sobre regulao, eu concordo com voc. Muitas coisas talvez que hoje esto nas mos da ANP e da Agncia Nacional de Energia Eltrica poderiam estar nas mos do ministrio, mas uma discusso para avanar em termos de regulao, de poltica de governo. O que eu discuto o Estado como empreendedor, como investidor. Eu acho que o Estado tem que fortalecer a posio dele como regulador, como scalizador, de quem faz o planejamento estratgico. Se o planejamento for feito no ministrio, tudo bem, no na agncia que deve ser feito. Vamos avanar nesta discusso, a agncia reguladora uma coisa nova no Brasil, ento tem muito espao para discutirmos. O que eu no gosto que retroceda com este assunto. E, no atual governo, houve retrocesso, na minha opinio. Outra coisa que voc colocou foi a seguinte. Quando eu falo de contratos do ponto de vista do investidor, evidentemente se voc colocar contrato de partilha no Brasil, pode ter investidor que entre, no vai ser impeditivo o contrato de partilha, porque se tem investimento privado. Voc pode dicultar, porque se cria uma instabilidade regulatria ao mudar o regime jurdico, concesso um regime jurdico muito mais seguro, do ponto de vista do empreendedor privado, do que os outros regimes, ento eu digo o seguinte: para que eu vou colocar dois, trs regimes atuando concomitantemente, se eu tenho um que melhor que os outros? No Brasil, na minha opinio, no tem nenhuma vantagem se colocar um contrato de partilha. Se tivesse, eu concordaria com voc. Eu, Adriano, acho que no faz sentido porque no vejo nenhuma situao no Brasil em que o contrato de servio suplante o de concesso, em que o de partilha suplante o de concesso, por isso eu no defendo os contratos mistos que, por exemplo, existem na Rssia. Ento, essa a questo: no porque sou ortodoxo na concesso, trata-se, na verdade, de analisar as vantagens de cada um. Para um pas como o Brasil, talvez ns tenhamos hoje o regime mais avanado do mundo. E, para terminar, vou fazer uma brincadeira com o deputado, se ele me permite. Deputado federal Pedro Eugnio E quem evita voc de fazer uma brincadeira? Adriano Pires Esse negcio de estratgia, no Brasil, deputado, uma histria muito engraada.

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s vezes, eu falava para os meus alunos, quando professor da Coppe: estratgico, para mim, sapato. Tinha que se criar a indstria do sapatobras. Experimenta sair de casa sem sapato e, no nal do dia, veja o que acontece com seus ps. Estratgico um negcio muito complicado de falar. Para mim, o Estado estratgico investe em segurana bsica, sade bsica, educao bsica, transporte bsico. Agora, acho que petrleo uma coisa que realmente temos que regular e deixar o empreendedor privado fazer o investimento. Voz masculina Nos Estados Unidos, qualquer um pode explorar petrleo, desde que tenha uma licena do presidente da Repblica. L estratgico, sim, caso a caso, e no exportada nenhuma gota. Outra coisa, a respeito da nona rodada, eu acho que o governo agiu certssimo. A ANP estava fazendo leiles de reas onde a Petrobras j havia descoberto petrleo, j havia informado ANP sobre a descoberta, essas descobertas no estavam ainda pblicas, estavam sendo colocadas na nona rodada, ou seja, a mina de ouro tinha sido descoberta e voc estava leiloando o terreno do vizinho. Lucia Helena Salgado Muito obrigada. Agradeo a participao de todos, foi um excelente dia.

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Debatedores: Jos Rogerio Vargens Luiz Carlos Prado Mrcio Wohlers Roberto Pinto Martins Coordenador Jos Fres

Jos Fres Bom dia a todos. Vamos comear a nossa primeira mesa do dia sobre Lei Geral das Telecomunicaes e convergncia tecnolgica. Todos os nossos convidados j chegaram. Peo desculpas pelo pequeno atraso. Vou chamar mesa Roberto Pinto Martins, do Ministrio das Comunicaes; Mrcio Wohlers, diretor do Ipea; Luiz Carlos Prado, da UFRJ; e Jos Rogerio Vargens, da UNip e da Brasil Telecom. Vamos seguir a ordem que est no programa. Vamos iniciar com a apresentao do Roberto Martins. Roberto Pinto Martins Bom dia a todas e a todos. Meu especial agradecimento por este gentil convite que me foi formulado pelo Ipea, para participar deste debate sobre tema to relevante, que a questo das telecomunicaes no Brasil. Em 2008, completamos dez anos de total mudana do nosso modelo regulatrio no setor de telecomunicaes. Como todos sabemos, houve uma mudana signicativa na maneira com que as pessoas acessam as telecomunicaes no pas. E ela ocorreu exatamente com a LGT, que o objeto de debate hoje nessa oportunidade: Propostas de Reviso da LGT: Rumo Convergncia Tecnolgica. Questes importantes, que todos ns devamos saber, so: onde estvamos antes da LGT; onde estamos dez anos depois da LGT; e se essa legislao, se esse

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arcabouo, consegue acompanhar as mudanas tecnolgicas que vm ocorrendo ao longo desse perodo e que so absolutamente signicativas. As mudanas tecnolgicas que ocorreram nesses ltimos dez anos provavelmente superam aquelas que ocorreram nesse setor nos ltimos 100 anos. Tivemos, durante mais de 100 anos, um sistema de telecomunicaes em que algumas coisas mudavam, tecnologias eram incorporadas, mas no de forma to signicativa quanto hoje. E a LGT tem alguns fundamentos. Acho que importante revisitarmos esses fundamentos. A LGT uma legislao que os especialistas chamam de uma lei quadro. Ela d diretrizes, d competncias, estabelece processos, mas no determina solues especcas para casos especcos. Isto ca por conta de legislao ou regulamentos infralegais que so desenvolvidos ou pelo Poder Executivo ou pela agncia reguladora, no caso, a Anatel. Ela trata de trs grandes conceitos bsicos: o conceito da universalizao, da competio e da explorao privada dos servios de telecomunicaes. da que ocorreu todo esse processo. Fazendo, em linhas gerais, um retrospecto de onde estvamos e onde chegamos nestes dez anos, todos ns acompanhamos, no nosso dia a dia, a evoluo que o setor teve, seja na parte de telefonia, que denominamos telefonia xa comutada, seja na parte da comunicao mvel pessoal, que a telefonia celular. Ento, tivemos uma evoluo substancial, eu diria at impressionante, com relao a esses dois grandes motivadores das telecomunicaes no pas. Do ponto de vista da questo da universalizao, a LGT estabelece tambm, como diretriz, uma diferenciao entre dois tipos de servios de telecomunicaes: um servio de telecomunicaes que denominado servio prestado em regime pblico, e outro conceito, denominado servio prestado em regime privado. O mesmo servio pode ser prestado nos dois regimes, como o caso da telefonia xa comutada, o nico servio que temos, hoje, prestado em regime pblico. Eles guardam algumas diferenas. Por exemplo, no caso dos servios prestados em regime privado, a liberdade tarifria, a liberdade de preos, a regra. No caso dos servios prestados em regime pblico, os preos so controlados pelo Estado. Essa uma grande diferena. Uma outra diferena na questo da reversibilidade dos bens. No sistema prestado em regime pblico, todos os bens necessrios prestao desse regime so reversveis. Terminado o contrato de concesso, que agora vai at 2025, esses bens so revertidos ao Estado brasileiro. No caso do servio prestado em regime privado, isto no verdade.

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No caso de servios que so prestados com a utilizao de radiofrequncia e esta uma diferena, mas no pelo fato de ser pblico ou privado esta radiofrequncia leiloada, vendida, e tambm h um prazo para explorao. Ele de 15 anos, renovvel por mais 15 anos. Depois essa frequncia retomada e o governo faz uma nova licitao, um novo leilo, e assim sucessivamente. Mas nada tem a ver com a questo da reversibilidade ou no dos bens. Outra questo a universalizao. Os servios prestados em regime pblico guardam uma obrigatoriedade de universalizao, ou seja, de levar esse servio aonde o Estado determinar que seja prestado, por meio do que denominamos Plano Geral de Metas para a Universalizao. O primeiro PGMU encerrou-se em 2005 e, em pequenas palavras, o que que ele dizia? Ele dizia: Olha, a telefonia xa comutada deve estar disponvel para acesso individual a todas as localidades acima de 300 habitantes. Ento, se eu tiver uma localidade com mais de 300 habitantes, as empresas operadoras das concesses de telefonia xa so obrigadas a fornecer, num determinado prazo. Esse prazo exatamente o mesmo que elas tm para fornecer esse servio no Rio de Janeiro, em So Paulo e assim sucessivamente. No existe nenhuma diferena na prestao do servio, tempo da prestao do servio, qualidade etc. tudo exatamente a mesma coisa. E, para as localidades acima de 100 habitantes, no necessrio o fornecimento de acesso individual, mas necessrio o fornecimento de acesso coletivo, que so os nossos denominados telefones pblicos. Isso a parte relativa ao conceito de universalizao. Recentemente, depois de 2005, foi estabelecido outro PGMU. E aps a nossa chegada no Ministrio das Comunicaes, zemos uma proposta de alterao nesse plano passado. Ele previa a instalao de determinados postos, chamados postos de servio de telecomunicaes, uma coisa bastante conhecida das pessoas com mais de 40 anos de idade, um local onde as pessoas podem fazer as suas chamadas telefnicas. Mas ele incorporava tambm algumas facilidades a mais, como acesso internet, um dispositivo de fax para voc passar e receber fax etc. Estou dizendo isso sem alterar a LGT, tudo isso numa regulamentao infralegal, prevendo a comunicao por meio de uma linha telefnica como a conhecemos hoje, que chamamos de linha telefnica comutada. Ento, entendemos, naquela oportunidade, que j era tempo de pensar em coisas mais avanadas e no apenas vincular a questo das metas de universalizao

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a telefones. Porque j estava bastante claro, e j bastante claro para todos ns, essa questo do princpio da convergncia tecnolgica, da importncia que o acesso s redes de dados tem, hoje, para toda a populao, especialmente a questo do acesso internet. Ns propusemos e foi atravs de uma negociao, porque isso j fazia parte dos contratos dessas operadoras levar facilidades de acesso, em banda larga, a todos os municpios brasileiros. At ento, tnhamos essa facilidade a menos de 50% dos municpios brasileiros. E esse plano at 2010, ento est absolutamente garantido que, at o dia 31 de dezembro de 2010, no haver um municpio no Brasil, entre os seus 5.500 e poucos municpios, onde no tenhamos facilidade de acesso banda larga disponvel para a populao. E outro fator que decorreu dessa mudana foi o compromisso, tambm assumido pelas empresas de telecomunicaes, de conexo a todas as escolas pblicas de nvel bsico em reas urbanas. Isso corresponde a cerca de 56 mil escolas e provavelmente contempla cerca de 80% dos alunos que esto estudando em escolas pblicas no Brasil. Ainda ca um contingente de 20% dos alunos, que esto em reas rurais, que ainda no tm essa questo equacionada via essa alterao. Com relao questo da competio, hoje razoavelmente claro para todos ns que temos pouca competio na telefonia xa. Acho que talvez no tenhamos alcanado aquele desejo que se imaginava h dez anos, quando uma empresa concessionria faria licenciamentos na sua rea de operao e que foram denominadas empresas espelhos, as quais concorreriam com as empresas concessionrias. Talvez haja um caso de sucesso que opera na regio da BrT, que a Global Village Telecom e as outras, que talvez no tenham a mesma importncia, tanto na regio da Telefnica, quanto na regio em que opera a Oi, que , basicamente, a regio Norte e Nordeste e um pedao do Sudeste. Mais recentemente, dando relevncia a essa questo da convergncia tecnolgica, comea a surgir um pouco mais de competio com a Net, oferecendo os servios de telefonia, agregados ou no, com os pacotes de televiso por assinatura e banda larga e, tambm, a Embratel, com outras facilidades de comunicao. Mas a grande competio que se estabeleceu no pas foi na parte de telefonia celular, onde conseguimos, por meio dessa facilidade do licenciamento das frequncias, grandes operadores que atuam, hoje, em praticamente todo o pas e onde existe um equilbrio de participao no mercado nacional de todos esses operadores. importante observar que essa questo da convergncia, de certa maneira ou de outra, est na nossa cabea. Mas como que isto acontece? Como que funciona?

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No se sai de toda uma infraestrutura, de todo um legado, j construdo h 10, 15, 20, 30 anos para um processo de convergncia. Isso vai se construindo aos poucos e a prpria evoluo tecnolgica vai ajudando a fazer essa migrao. Mas do ponto de vista conceitual, falando apenas do ponto de vista da tecnologia, o futuro e esse futuro j est mais prximo para uns do que para outros aponta no sentido de que teramos uma nica rede e que essa nica rede fosse capaz de transportar todos os tipos de informao. E por qu? Porque at agora, praticamente para cada tipo de servio, para cada tipo de informao que quero transportar, h um tipo de rede diferente. No passado, tnhamos uma rede de telefonia com um telefone, um ozinho chamado de par tranado, que ia at os nossos domiclios. E esse negcio s servia para isso, no servia para absolutamente mais nada. A evoluo da tecnologia est permitindo que essa infraestrutura migre tambm para operar outras formas de comunicao, notadamente com a tecnologia propiciando o aumento das velocidades de transmisso e recepo e assim sucessivamente. Ns temos essa convergncia em que todas as redes ou migrariam para uma nica rede ou todas essas redes se comunicariam, de tal forma que atravs delas pudessem trafegar todos os tipos de informao necessria ao nosso desenvolvimento pessoal ou empresarial. E, tambm, uma convergncia nos prprios dispositivos, que recebem e tratam essa informao. O caso mais clssico talvez seja o prprio telefone celular, que vai incorporando diversas funcionalidades, principalmente agora, quando isto ca mais evidente com a implantao da 3a gerao, e assim sucessivamente voc vai incorporando e agregando mais coisas. Mas antes que tudo isso acontea, as empresas percebem, e talvez a gente possa classicar assim, uma espcie de convergncia empresarial. E nesse ponto s vezes eu at fao uma brincadeira: Como que as empresas percebem a questo da convergncia? Elas percebem da seguinte maneira: Tem algum ganhando dinheiro aqui. Eu tambm quero ganhar dinheiro com esse negcio. O meu negcio converge para o negcio dele. assim que as empresas procuram hoje oferecer pacotes. O usurio tem aquele agregado e talvez tudo chegue a ele numa conta. A empresa tenta negociar com ele todo aquele pacote de informao: o telefone, s vezes at o prprio telefone celular, a prpria televiso por assinatura, a banda larga, e assim sucessivamente. Mas, na maioria das vezes, ainda chega ao ponto nal, onde o usurio consome

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essa informao, por meios absolutamente distintos. Quando eu digo que ela no chega pelo mesmo meio, no me rero especicamente questo do acesso, me rero questo do ncleo da rede. Porque a questo do acesso provavelmente vai ser bastante distinta, mesmo porque temos diversas tecnologias para levar o acesso ao usurio nal. E, notadamente, quanto questo da mobilidade e dos dispositivos xos que esses jamais se confundiro. Com relao, ainda, questo da universalizao, acho que a LGT tratou isso de forma muito inteligente. O que ela fez? Imputou determinadas obrigaes s operadoras. Criou um fundo especco para apoio universalizao dos servios de telecomunicaes, o Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes. Isso uma contribuio de 1% do faturamento de todas as empresas de telecomunicaes do pas. Dos recursos que so originrios das vendas das frequncias, frequncias de 3G e qualquer tipo de frequncia, uma parte tambm incorporada ao Fust. E criou outro fundo para o qual todas as empresas de telecomunicaes contribuem, que o Fundo para Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes. Por muitas razes, talvez por pelo menos duas razes, esses recursos do Fust praticamente no foram utilizados at hoje. Uma dessas razes o fato de que uma boa parte dessas necessidades de universalizao tem sido cumprida com imputao de obrigaes nas prprias concessionrias. Uma outra o fato de que a legislao restringiu a aplicao desses recursos do Fust aos servios prestados em regime pblico. Ns s temos hoje a telefonia xa comutada como servio prestado em regime pblico. Uma das propostas que ns desenvolvemos no Ministrio das Comunicaes, e que acabou sendo encampada num projeto de lei, foi alterar essa legislao do Fust e permitir que ele possa ser utilizado para a prestao de qualquer tipo de servio, seja em regime pblico, seja em regime privado. E no car restrito a um determinado tipo de servio. Qual a ideia que est por trs disso? A ideia que este um processo dinmico. Nos prximos trs anos pode ser necessria a aplicao para resolver determinado problema de infraestrutura. Nos trs anos seguintes, talvez eu j tenha resolvido esse problema, mas quero resolver outro. Ento, sob esse ponto de vista, no factvel ter que alterar a legislao em to curto espao de tempo. Para isso, alguns advogam que h necessidade de prever esse mecanismo na LGT. Outros entendem que basta uma alterao no projeto que estabeleceu o Fust, projeto esse j aprovado no Senado e que tramita hoje na Cmara.

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S que, quando surgiu a LGT, j existia outra legislao que tambm est vinculada prestao do servio de telecomunicaes: a Lei do Cabo, que remeteu a essa parte da prestao do servio de televiso por assinatura via cabo. No se aplica a outros meios, s se tiver um cabo qualquer. No se especica o tipo de cabo, mas, certamente, no por satlite ou por ondas eletromagnticas de propagao terrestre. E essa legislao do cabo tem, digamos assim, algumas restries. A LGT no faz restrio, por exemplo, participao de capital, externo ou no, para prestadores de servio de telecomunicaes. A Lei do Cabo faz restrio prestao de servios de televiso por assinatura via cabo ao controle de capital. Ela no permite que uma empresa de telecomunicaes opere tambm um servio de televiso por cabo na mesma regio onde atua, exceto em casos muito especcos, notadamente quando a agncia zer algum edital para a operao desse servio e no aparecer nenhum interessado. Mas, hoje, nas principais cidades onde h maior concentrao populacional, j existe esse dispositivo. Portanto, as empresas concessionrias dos servios de telecomunicaes que no televiso por cabo no podem participar desse tipo de empreendimento. Elas esto limitadas por esta legislao. Como todos sabemos, existe, hoje, em tramitao no Congresso Nacional, uma proposta de alterao dessa legislao, em que tudo isso passa a ser resolvido. Ela abre, tambm, s empresas concessionrias ou licenciadas de outros servios de telecomunicaes que no a televiso por cabo poderem prestar, mesmo na sua rea de concesso, o servio de televiso por cabo. Talvez visualizando exatamente ou tirando essa restrio que existe hoje, esse processo de convergncia. Se uma empresa hoje vamos pegar o caso do Rio de Janeiro, a Oi, por exemplo levar uma bra tica ao domiclio de qualquer um de ns, com uma capacidade extraordinria de comunicao, ela no pode operar um servio de TV por assinatura. Mesmo que essa capacidade esteja absolutamente ociosa dentro das suas redes de comunicao. Esse um trabalho que est sendo executado e, provavelmente, com a aprovao do Projeto de Lei no 29/2007, essas restries seriam eliminadas. Acho que um passo a mais que se d no sentido da implantao ou da consolidao da convergncia tecnolgica. Em todos esses anos de operao das empresas concessionrias e das empresas autorizadas do servio de telecomunicaes no Brasil, qual foi o modelo que essas empresas utilizaram, sejam as empresas que operam o lado das telecomunicaes xas, sejam as empresas que operam o lado das telecomunicaes mveis?

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Cada uma dessas empresas possui a sua prpria rede de telecomunicaes. s vezes, ela at aluga uma facilidade de uma ou de outra, mas, no geral, podemos ver estas empresas como possuidoras, cada uma delas, de sua rede de telecomunicaes. Assim como no sistema de radiodifuso, cada um dos operadores de radiodifuso de sons e imagens tem a sua antena, tem o seu transmissor, ou seja, opera absolutamente tudo. O mesmo ocorre com o setor de telecomunicaes. No existe uma rede onde se tem um operador e essa rede compartilhada por vrios operadores. A opo foi cada uma dessas empresas construir a sua prpria rede de telecomunicaes. Muitos modelos esto sendo implementados, modelos estudados aqui mesmo no Brasil ou fora do Brasil. Existem exemplos onde isso avanou um pouco mais, onde avanou menos, e assim sucessivamente. Mas, hoje, o fato que no Brasil operamos assim. Existe, inclusive, obrigatoriedade de abertura dessas redes para outros operadores. Mas no logrou xito a participao de outros operadores nessas redes. Ento, praticamente, essas empresas operam a sua rede e so elas que detm o cadastro de seus clientes. A prpria LGT determina uma obrigatoriedade de interconexo entre as redes de telecomunicaes ningum pode negar que a sua rede seja interconectada com outras redes quaisquer. E no poderia ser diferente, porque, olhando o pas, no podemos olhar uma rede de telecomunicaes, temos que olhar o sistema brasileiro de telecomunicaes. E para termos um sistema brasileiro de telecomunicaes, precisamos que essas redes sejam interconectadas. Ao mesmo tempo, a nossa legislao diz o seguinte: Tudo bem, voc obrigado a interconectar com as redes, mas voc tambm ser remunerado por transportar essa informao. E esta remunerao ser pactuada livremente entre os proprietrios dessas redes. Trago para reexo algumas questes relacionadas a essa parte da interconexo, porque ela , do nosso ponto de vista, absolutamente central no desenvolvimento e no aumento da competio entre as redes de telecomunicaes. J um conceito bem estabelecido entre os diversos rgos reguladores que terminao de chamada um monoplio natural. um monoplio do proprietrio da rede que eu faa a terminao da chamada. Se eu tenho um telefone de uma operadora em Braslia, s tem um jeito de algum ligar para o meu telefone: passar por essa operadora. No existe outra maneira de fazer isso. E ento ns temos duas questes interessantes. Temos o servio prestado em regime privado e temos o sistema prestado em regime pblico. As tarifas de conexo entre os sistemas prestados em regime pblico no so negociadas livremente. Fico

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pensando o seguinte: algum vai negociar a tarifa de interconexo com algum, sendo que este, o outro lado, j sabe qual a sua tarifa de interconexo. Ento, digo: Olha, vou negociar a sua tarifa de interconexo, s que j sei quanto que voc cobra pela tarifa de interconexo, porque o governo j xou essa tarifa, e o meu lado livre. Quer dizer, isso no vai chegar a um acordo. Ao mesmo tempo, se voc pensar em duas empresas, e que esta negociao seja livre, mas que essas duas sejam monopolistas das suas terminaes, ento, certamente, esse ser um acordo timo para as duas, mas talvez no seja bom para o consumidor nal. Acredito que isso no seja necessariamente um objeto de mudana na LGT, mas acho que uma reexo importante que precisamos fazer com relao operao do sistema de telecomunicaes no pas. Isso tem levado a inmeras discusses, tanto dentro quanto fora da agncia reguladora. O prprio Poder Judicirio tem sido solicitado a dar decises relativas a esse tema. Acho que um fator de preocupao do Ministrio das Comunicaes e que, certamente, precisa ser equacionado para a contnua evoluo e aumento da competio entre essas empresas que operam redes distintas. muito comum termos conexes entre as redes de comunicao. Quando ligo para um usurio que est dentro da minha prpria operadora, pago at trs vezes menos do que ao ligar para outro que est fora. E creio que isso provoca grande confuso para o usurio, que no tem como controlar isto. Dentro desse processo de convergncia, vamos ter que trabalhar para facilitar a viso do usurio. Ora, se estou ligando para um telefone xo ou para um telefone celular, no importa se esse telefone celular est dentro ou fora da minha rede, essas tarifas no podem ser to distintas quanto custar trs ou at quatro vezes mais caro. E um dos fatores que contribui para isso uma coisa chamada interconexo e necessitamos colocar esse tema na nossa agenda. No vejo, hoje, necessidade de mudanas signicativas na LGT para a gente operar e continuar trabalhando com toda essa evoluo tecnolgica que tem ocorrido no mundo, no qual o Brasil est absolutamente integrado, pelo fato de a LGT no tratar de casos especcos. Ela trata de diretrizes, como mencionei. Mas a Lei do Cabo, da forma com que opera hoje, certamente um empecilho para este avano. Diria, at, um avano na prpria melhoria da infraestrutura do sistema brasileiro de telecomunicaes. A outra questo que precisa ser alterada, para que possamos efetivamente fazer uso mais adequado do Fust, permitir que esse fundo seja utilizado para os

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casos mais apropriados de necessidade de que o Estado e a sociedade o entendam como fundamental para a universalizao. Conseguimos recentemente, num leilo que operamos da 3G, colocar alguns compromissos para as empresas de telefonia mvel no sentido de que esta facilidade tambm fosse estendida a todos os municpios brasileiros, porque, at ento, no existia nenhum compromisso. Ento, a venda dessas frequncias de 3G foi condicionada ao atendimento a todos os municpios brasileiros. Mas, mesmo assim, so apenas as sedes dos municpios, no h obrigao de levar isso para distritos dentro dos municpios. Ento, acho que uma exibilizao da Lei do Fust, pela qual governo e sociedade possam denir a melhor forma de aplicao, sem vincular isto especicamente a um servio, seria muito relevante. A outra questo continuar trabalhando para incrementar o ambiente de competio entre essas empresas. E estou quase convencido de que um elemento absolutamente relevante para o incremento da competio entre as redes de telecomunicaes, e no apenas uma competio para jogar o cliente dentro da sua rede, resolver essa questo da interconexo. Enm, resolvida essa questo, eu diria o seguinte: as empresas de telecomunicaes precisam ser remuneradas e podem, inclusive, ser bem remuneradas, mas incentivando o seu cliente a falar. No incentivando o seu cliente apenas a receber chamadas. Acho que a funo de uma empresa de telecomunicaes colocar o seu cliente para usar, fazer chamadas, fazer ligaes, enm. E no apenas estimular o cliente de outro a chamar o seu cliente. Acho que essa diretriz precisa car bastante clara. Obrigado. Jos Fres Queria agradecer ao Roberto pela exposio. E, seguindo o programa, vou passar a palavra para o Mrcio Wohlers, do Ipea. Mrcio Wohlers Bem, no ndice eu transgredi algo que a Lucia Helena Salgado pediu, e vou falar menos da LGT e mais dos rumos da convergncia tecnolgica dentro de uma perspectiva de organizao industrial. Ento, falarei sobre os grandes traos, grandes reas regulatrias de impacto da convergncia, elementos de mudana, Europa e Amrica Latina, vou tentar fazer alguma avaliao do recente Plano Geral de Atualizao da Regulamentao das Telecomunicaes, aprovado h poucos dias pela Anatel, e concluses preliminares. Os principais traos da convergncia, como j foram denidos pelo Roberto Pinto Martins, podem ser vistos como uma convergncia entre setores e onde se

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tem uma mudana de fronteiras, de rmas, de mercados e setores. Se antes, com tecnologia especca, essas fronteiras eram muito mais claras, agora so muito mais tnues. E outras denies de convergncia: voc pode ter uma convergncia entre redes, o mesmo servio por diferentes redes; entre servios, servios convergentes; os prprios terminais que precisam ser convergentes, o terminal de celular, que faz vrias coisas; e uma TV digital, tambm interativa. Existe uma tendncia no mundo mais desenvolvido, mas todas as operadoras j contam com a experincia, nos grandes centros urbanos, de terem suas redes todas baseadas em Protocolo IP, as chamadas Redes de Novas Geraes, as NGN. E, com o avano da banda larga, que agora est chegando ao Brasil, no sei se est a 10% ou 11% da telefonia xa, voc j tem voz sobre IP, telefonia IP e servios convergentes. Acontece que tem um alto custo, como o prprio Roberto Martins falou, do investimento privado em redes convergentes. Num ambiente de incerteza e risco, esse custo de investimento privado, evidentemente, ou ca maior ou postergado. Mas a questo maior que a regulao setorial posta em xeque violentamente no ambiente de convergncia. Portanto, geram-se novas estruturas de mercado, seja em telecomunicaes, seja em TV por assinatura, seja em banda larga. Mas isso aumenta as externalidades de rede, portanto, as interconexes e todos os custos de interconexes so um tema de importncia regulatria em todo o mundo. E as estratgias competitivas das empresas, as ex-monopolistas, lgico que com a voz sobre IP perderam receita de voz. A banda larga um vetor de crescimento, mas uma canibalizao de voz, as operadoras europeias j oferecem voz quase de graa, mas dentro de um pacote. E preciso uma migrao de como vo ser rentabilizadas essas redes, e a ideia a rentabilizao via contedo, ento, a oferta de audiovisual para a rentabilizao dos novos investimentos. E tem esses senhores aqui, os portais gigantes de internet, Google, Skype e eBay, que tambm oferecem voz sobre IP, mas como um servio complementar. Isso, nos Estados Unidos, traz uma tenso com operadores de redes e um progressivo questionamento do princpio que at agora era intocvel, de neutralidade de rede. Ou seja, se eu for baixar um lme, e ocupo a minha rede por cinco, seis horas e depois vou fazer um upgrade e o download desse lme se reduz para meia hora, em uma rede de alta velocidade, quem vai pagar esse upgrade? Vai ser o portal ou vai ser a operadora de rede? Ento, os conitos so muito grandes. O que que acontece mais? Tem uma forte entrada de pequenos operadores convergentes de nichos que fazem telefonia em IP, isso muito comum para os

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migrantes. Voc tem um terminal numa pequena operadora e consegue falar com uma tarifa, quase que tarifa local, com um plano, como se tivesse um telefone de verdade, dado o aumento da migrao internacional. Pelo menos boa parte dos migrantes internacionais j tem uma telefonia IP, onde ele liga para um nmero local e no mais uma chamada internacional. E os operadores de TV a cabo, como o Roberto Martins estava falando, que oferecem o Triple Play, so os verdadeiros concorrentes das Telcos na rea de alta renda, isto , no centro da cidade, no centro das metrpoles, para onde vai a rede de TV a cabo. Isso d um impacto na cadeia de valor da gerao e distribuio de contedo, onde a importncia dos contratos, chamados contratos imperfeitos, muito grande para TV a cabo e os fornecedores de contedo. Portanto, h uma forte concentrao de operadoras. Nos Estados Unidos, de sete operadoras regionais para trs. No Brasil, de trs operadoras regionais para duas, com a compra da BrT pela Oi. Mas, paradoxalmente, muitos economistas veem um esmagamento, um prot squeeze, na camada de redes. Como falei antes, cada vez mais a rentabilidade no vem s da explorao de redes, vem da oferta de contedo. Ento, a migrao de camadas superiores para onde migra o valor, vide os valores de mercado da Google e da Verizon, que uma operadora que resolveu investir em bra tica para todos os seus usurios. Isso causou uma diminuio de valor pelo menos os acionistas no gostaram disso a curto prazo. O impacto regulatrio geral da convergncia um setor globalizado internacionalmente, convergente, mas tem uma regulao divergente na trade Estados Unidos, Europa e Japo. Nos Estados Unidos, ela mais pr-mercado, ou seja, sem unbundling na bra tica de rede local ou de novas redes. Na Europa, uma forte regulao, o unbundling imposto pela Comisso Europeia. Muitos pases no aceitam. Por exemplo, a Alemanha tem um conito muito forte com Bruxelas. E no Japo h uma coordenao de governo e uma presso para o operador dominante oferecer o unbundling a preos muito baixos. No toa que o Japo tem um dos maiores ndices de penetrao de Voip, e depois vem a Frana. Portanto, vejo a convergncia como uma espcie de segunda ruptura regulatria nas telecomunicaes de mesmo impacto da primeira, que foi a queda do monoplio. Porque ela altera a classicao dos servios e, principalmente, rompe a fundamentao tcnica das barreiras institucionais da entrada. Os mercados

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tinham barreiras institucionais, agora no tm mais justicativa tcnica para essas barreiras na entrada. Isso sugere um regulador convergente. Impe coordenao de funes. Ou seja, a regulao setorial, cada vez menos importante, mas ainda signicativa em vrios pases. H convergncia com o rgo de defesa de concorrncia e com os rgos de cincia e tecnologia. Para representar tudo isso da convergncia, eu gosto muito do modelo de quatro camadas do Martin Fransman. Cada camada de baixo d suporte para fornecer camada seguinte. A primeira camada fornece o que seriam os elementos de rede. Ou seja, o que a Cisco fornece em switch, o que a Samsung, a Ericsson, mesmo a Apple, a Alcatel-Lucent fornecem, ou seja, aqui est toda a parte de hardware e software que montada por quem opera as redes, que a camada dois do modelo Martin Fransman. Na camada dois esto todas as operadoras, sejam as principais europeias, a Telefnica, a TIM, que opera no Brasil, e vrias. E so afetadas, fundamentalmente, a sua remunerao e a sua interconexo, dado que h uma forte tendncia de volta ao monoplio ou de volta concentrao, sendo a regulao fundamental. Assim como aqui h padronizao pblica ou privada, j h vrios rgos de padronizao que do a padronizao dos equipamentos. A terceira camada que, para rodar, est em cima das redes, uma camada que fornece plataforma, contedos e aplicaes, seja o Yahoo, seja baixar canes do eBay, seja o Google, que tenta fornecer tudo de graa e remunerado por advertising, por publicao, e no toa que ele comprou o YouTube por um valor astronmico, US$ 1,65 bilho, para atrair usurios, baseado no que se chama de a nova economia de ateno. A quarta camada onde esto os consumidores, que antes eram consumidores passivos mas agora so consumidores cada vez mais ativos. Ou seja, o fato de ter blogs, videoblogs, o Orkut, tambm da Google, jogos como o Second Life, o consumidor est cada vez mais ativo para valorar essa terceira camada. Ou seja, o fato de o consumidor ser ativo e ser um minirreprter, as prprias televises j emulam esse tipo de possibilidade e quem manda vdeos, quem manda contedos para a prpria televiso, cujas redes tambm esto aqui, j se benecia dessa maneira de o consumidor ser ativo, que baseado nas redes que permitem essa interatividade. Aqui h um comrcio global, o Brasil j teve um sistema mais de produo. E, aqui, os mercados nanceiros atuam fortemente para a sustentao de todas essas atividades. A questo da inovao no ocorre mais apenas nos equipamentos, embora tenham

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sido fundamentais. A inovao, seja de como organizar as redes e como diferenciar produtos, uma questo fundamental. Ento, se o Google ou o Skype fornecem voz a um preo baratssimo de interconexo de uma rede local como uma pequena empresa tipo espelho para ligao internacional e de longa distncia, e vrias empresas j usam redes IP entre as suas, evidente que os servios oferecidos nesta camada, atravs de voz sobre IP , impem novas formas de precicao, para as empresas da camada de quem fornece rede. Mas uma empresa pode estar em ambas as camadas. Acho que esse modelo de quatro camadas ajuda a pensar como que a convergncia geral num mundo de Tecnologias de Informao e Comunicao. O problema do rgo regulador, se ele vai car s na regulao de redes e, aqui, por exemplo, o mundo da internet equiparado ao usurio na medida em que esse mundo da internet em banda larga comea a oferecer servios em cima da rede, ele comea a ter um impacto grande e ningum quer regulamentar. Mas esse o debate nos Estados Unidos entre neutralidade de rede. Cada vez mais o cinema de Hollywood vai para IP e eu vou ter que montar redes que vo para isso. Ento, a parte de concorrncia muito forte. Algumas das empresas de redes passam tambm a operar redes, fazendo com que a concorrncia no ocorra s dentro de cada camada, mas entre as diferentes camadas. As grandes reas regulatrias de impacto da convergncia. Vou citar rapidamente s algumas, como Roberto Martins j falou. Num mundo de pr-convergncia, indo em direo convergncia, a classicao dos servios, antes rgida, agora exvel, genrica e no diculta o ingresso no mercado. As licenas estavam associadas aos servios. Agora a tendncia licena genrica ou nica. O espectro era associado a uma licena, agora h uma tendncia de ela ser independente, relativamente de uso livre, mas sujeito norma tcnica. A interconexo era de redes, agora a interconexo de redes, provedores e convergncias, com novos parmetros para medir a qualidade, medir a medida, medir o acesso. Antes voc fazia uma convergncia medida em minutos, agora, como fazer uma interconexo baseada em bytes? uma coisa difcil. E o servio universal, antes, era voltado telefonia xa pblica e rural, agora voc tem uma viso pr-incluso digital com TICs. Alguns elementos de mudana pr-regulatria, na Europa e nos Estados Unidos versus Amrica Latina. Na Europa, h muito tempo, as classicaes e licenas migraram para uma licena nica, que chamada de servios de redes de comunicao eletrnica. L, Bruxelas impe os mercados relevantes, onde h forte poder de mercado, como esse

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mercado de interconexo que o Roberto Martins falou, mas eles, ad hoc, denem quais so os mercados relevantes. E o regulador tem que ter uma justicativa econmica para fazer a regulao setorial. Se ele no justicar que nem as leis de mercado nem o rgo antitruste do conta dos problemas de conduta das empresas, ele perde a possibilidade de regular esse mercado. E eles so, para facilitar, divididos entre mercados atacadistas e mercados varejistas, ou seja, quem fornece elementos de rede um mercado atacadista, e quem fornece para o consumidor nal um varejista. Nos Estados Unidos, est dentro do Telecommunications Act de 96, que interpreta cada uma das ofertas convergentes. O servio de telecomunicaes regulado. O servio de informao no regulado esse continuou na reviso da Lei Geral deles , mas no h desagregao de redes de bras ticas. Os casos j julgados servem de referncia para novas ofertas convergentes. Ento, fcil interpretar o bundling de servios de cada um, dado o regime de jurisprudncia que se espalha rapidamente. Na agenda regulatria, com nfase na Amrica Latina que foi um projeto que desenvolvi at um ano atrs quando estava na Cepal foi visto, ento, em cinco ou seis pases, que as mudanas pr-convergncia podem ser gerais, buscando sinergias entre o crescimento econmico, um marco regulador de curto e longo prazo. E a Europa um exemplo mais claro: onde se tem um plano eletrnico Europa, agora virou um plano i-Europa, que est dentro de um contexto de crescimento. Ou se fazem ajustes graduais, onde h linhas de menores resistncias, onde se consegue um consenso imediato entre agentes pblicos e privados, como so os pases da Amrica Latina. Mas, essa pesquisa da Cepal com seis pases Chile, Mxico, Peru, Colmbia, Argentina e Brasil , mostrou que os fatores detonantes pr-convergncias podem ser muito diferentes. Eles podem vir do prprio rgo regulador, como o Chile; podem vir de poltica do Poder Executivo, como o caso do Mxico, Peru e Colmbia; e agendas em gestao, como o caso da Argentina e do Brasil, onde se est vendo que o detonante o mercado. Vide, ento, as diretrizes do Ministrio das Comunicaes para as mudanas no Plano Geral de Outorgas, que foram apresentadas no PGR. E os detonantes podem ser vrios, pode ser o antitruste, pode ser a poltica e pode ser o mercado, tambm no vejo nenhum problema. O detonante no Chile foi um caso de uma primeira operadora IP, chamada Voissnet, com a Telefnica chilena, porque ela no dava interconexo por um problema jurdico, pois no era classicada como operadora de servios. Isso durou trs anos, at que o rgo antitruste, em 2007, indicou a vitria da Voissnet, indicou

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que o rgo regulador deve promover a regulao em direo convergncia, e a telefonia IP tem que ser considerada um servio pblico, estabelecendo padres tcnicos mnimos, interconectada com outros servios, e normatizar as tarifas de acesso. E, seguido de consultas tcnicas da SubTel, a Anatel chilena, agora j h um servio pblico de voz sobre a internet, uma mudana de regime de concesso e algo interessante, que substitui algumas coisas do rgo de defesa, que um painel de especialistas. Ou seja, convocam pessoas de ilibada reputao, que esto dentro do rgo regulador, e do uma sentena mais rpida que o rgo antitruste chileno. Ento, j se tem uma agenda delineada. Mesma coisa o Mxico. Para facilitar a convergncia, eles zeram um acordo de convergncia com adeso voluntria, tentando estabelecer uma concorrncia justa entre TV por assinatura e Telecom, com interconexo e interoperabilidade, reformaram a Lei de Telecomunicaes, a Lei Federal de Rdio e Televiso, e a Comisin Federal de Telecomunicaciones tambm regulam a radiodifuso. Ou seja, o primeiro regulador convergente da Amrica latina. Lgico que existe um fator poderoso no Mxico, chamado Telfonos de Mxico, portanto o acordo no envolveu telefonia celular, tem que fazer novas anlises de poder de mercado e tem restrio ao capital estrangeiro na telefonia xa. Ou seja, o Mxico ainda mantm essa restrio, voc tem que ter a maioria de capital nacional. No Peru, com todas as suas diculdades, eles puseram na Constituio um dos primeiros artigos da LGT deles. Na Constituio, em artigo regulado, depois, por lei, o Estado promove a convergncia de redes e servios, facilitando a interoperabilidade de diferentes plataformas de rede, e quem outorga o direito de todos prestarem servio de Telecom. Para 2011, lgico que as metas so para um pas com muitos problemas territoriais, so de 12% para telefonia xa, 1 milho de conexes para banda larga, e vai ter portabilidade tambm. A Colmbia recentemente fez um ttulo habilitante convergente. Quer dizer, salvo a radiodifuso, celular e telefonia pblica rural, todos os outros servios podem solicitar esse ttulo habilitante. E o ministrio facilita a inovao, o uso do espectro livre sem estar associado a algum servio especco, existindo a possibilidade de o ministrio fazer alocaes do espectro de frequncia. Ou seja, ele pode reordenar o espectro, recolocando os operadores, quando ocorre necessidade tcnica. E a Argentina ainda um caso parte. As normalizaes contratuais, devido crise argentina, foram s em 2005-2006. Recentemente, regulamentaram o servio

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universal, parecido com o nosso. H expectativas reveladas de quando se vai ter a nova lei de telecomunicaes. Eles tiveram um decreto de abertura quando terminou o monoplio, o Decreto no 764, que j contm elementos pr-convergncia, como a licena nica, e faz uma reviso pr-convergncia semelhante da Europa. Considero o Brasil 2007 uma agenda em gestao, como na Argentina, mas agora com um planejamento, dadas algumas diretrizes do Ministrio das Comunicaes e da Anatel, e os movimentos de mercado estimulando as mudanas da agenda regulatria. Desde a compra de operadoras de TV por assinatura pelas de telecomunicaes, a Telefnica com as operadoras no a cabo da TVA, a Telemar com a Oi-Brasil, e a proposta de compra da BrT pela Oi, que implica mudana do PGO, mas a Anatel tambm ps um PGR. Mas continua havendo, como o Roberto falou, uma assimetria regulatria muito grande. A TV a cabo, com o capital estrangeiro limitado, as outras formas de TV por assinatura via satlite ou via redes, sem restrio. Temos o incio da operao 3G e a deciso do padro digital terrestre, que um padro nipo-brasileiro. E o incio da portabilidade, que vai do interior para as cidades, ainda poucos pedidos de portabilidade, mas j a primeira grande novidade na Amrica Latina. No vou querer falar muito sobre o PGR, que um grande planejamento de tudo o que a Anatel deveria ter feito nos ltimos dez anos e est prometendo fazer em dois anos. Ento, um fato notvel esse anncio de planejamento. Vou citar algumas aes, das 41 que tm nessa lio de casa que a Anatel se autoimps, principalmente as de tecnologia. Elas vo desde parcerias com rgo de proteo e defesa do consumidor; de qualidade de voz; de atualizao do PGO, que j foi feito, ou seja, o PGO j mudou permitindo a operao entre duas reas de telefonia xa, mas no de terceiros; a reviso dos contratos de concesso; a reviso do PGMU, que xar novas metas para a ampliao das redes de STFC, de suporte banda larga; a regulamentao do STFC; o famoso Plano Geral de Metas de Competio; e a Regulamentao do Plano Geral de Autorizaes do Servio Mvel Pessoal. Uma coisa muito interessante so as radiofrequncias para massicao de acesso em banda larga, de 450 MHz, 2,5 GHz, 3,5 GHz e sobras de radiofrequncias do SMP, capazes de suportar multiacessos em banda larga xa e mvel. Acho que isso pode contribuir para a universalizao. A revenda, que era antes proibida, ser permitida, como em vrios pases, onde se faz um marketing, voc compra o servio e vende com o seu nome, seja a telefonia xa, seja a telefonia celular, que o que se chama de operao virtual. Ser permitida

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tambm a revenda do Servio de Comunicao Multimdia e de satlite. Ao vender satlites, a margem talvez seja pequena, mas, com isso, voc vai dando expertise para o operador que revende. Ento, numa escala, primeiro ele aprende a vender os servios, ele deliza consumidores e pode ir construindo partes de redes. A regulamentao do famoso unbundling, permitindo a desagregao total, compartilhada e de plataforma, ou seja, avanada a regulamentao atual; o modelo de precicao de uso de redes; um modelo de acompanhamento permanente da oferta de redes, com as identidades especcas; isonomia quanto ao uso do STC; implementao otimizada do modelo de custos; radiofrequncia, como foi dito, maior utilizao para as operadoras restritas; um planejamento de outorgas para o servio de TV por assinatura, que eu quero ver como vai ser feito, pois interessante; Regulamentao do Servio Mvel Global por Satlite; e aqui, complementando aquele PGMC, um poder de mercado signicativo vai ser melhor denido. Ou seja, h que denir os mercados relevantes, os critrios para identicao do poder de mercado signicativo na prestao, tambm, do SCM e dos servios de TV por assinatura, alm dos outros servios. Finalmente, a Anatel se disps a pr a mo na massa em algo que havia sido abandonado no perodo ps-privatizao, ou seja, um incentivo tecnologia nacional, que havia anteriormente privatizao. Hoje, h empresas competitivas em alguns nichos de servidores para redes de 3G, a velha Trpico se renovou e fornece servios aqui. E o que que vai acontecer? O investimento em P&D, no Brasil, vai ser obrigatrio para grupos com poder de mercado signicativo. Estmulos implantao de instituies cientcas e tecnolgicas pelas autorizadas da Anatel ou em associao com instituies nacionais existentes. Fomento ao projeto de cincia e tecnologia para baixo custo e novos projetos de certicao de produto. Ou seja, a Anatel vai ter que trabalhar junto com o Ministrio da Cincia e Tecnologia, junto com o BNDES, que tem planos para rea de tecnologia de informao. Fomento participao dos diversos setores econmicos nacionais na denio e defesa dos interesses do Brasil, relativamente aos padres de telecomunicaes em fruns internacionais, que j existem; uma reviso dos procedimentos da Anatel, ou seja, fortalecer a prpria agncia; a regulamentao do SCM; metas de qualidade para quem detm SMP; regulamento da remunerao de redes; nalmente, o regulamento da remunerao; os direitos de usurios, tambm, para os servios de comunicao multimdia; estudar a separao funcional, empresarial

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e estrutural, que alguns conselheiros quiseram colocar dentro do PGO, e este foi um dos motivos do atraso da votao do PGO. E uma proteo da infraestrutura nacional de telecomunicaes, contra falhas e ataques de guerras cibernticas. Ento, voc v que so 28 aes de curto prazo, quer dizer, se se zer essa lio de casa em dois anos, vai ser um espetculo. As aes de mdio prazo, de at cinco anos, so obrigaes de servios de telecomunicaes de banda larga; regulamentar de novo o celular; regulamentar o SCM; regulamentar o uso de radiofrequncia; e o modelo de remunerao de redes. Tem alguma duplicao aqui, porque tinha uma proposta original na consulta pblica de aes de curto, mdio e longo prazo, e o relator Antonio Bedran trouxe para aes de curto prazo muito do que estava em mdio e longo prazo. E ler o parecer do Bedran no fcil, com toda a fundamentao jurdica do seu parecer, alis, como todos os pareceres da Anatel. Finalmente, a elaborao da regulamentao do Servio de Comunicaes de Interesse Restrito; regulamentao da neutralidade de redes, que vai ser um debate interessante; avaliao da prestao de longa distncia nacional e longa distncia internacional num ambiente em convergncia. E a regulamentao de um Modelo Convergente de Outorga para explorao dos servios. Ou seja, eu no sei bem o que isso, mas uma coisa interessante. E, por m, as aes de longo prazo. Regulamentar a TV por assinatura; reviso da regulao do pobre Fust, alis, do rico Fust que s a Fazenda usa; reviso da regulamentao do Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes; e, nalmente, o reaproveitamento da banda de transmisso que vai sobrar, quando a TV analgica passar para TV digital. Esta banda, nos Estados Unidos, est sendo leiloada. Aqui, a gente tem um limite para a digitalizao, que 2016, e a data est chegando. No sei se haver atraso nesses prazos, mas pelo menos as grandes capitais j comearam a digitalizao. Ento, pegando toda essa lio de casa da Anatel e fazendo uma comparao muito simples, visualizando s quatro servios e quatro dimenses de normas da Anatel, como que a gente compara com o que era no pr-privatizao, como foi em 1998-2008, e o que que ser no ps-PGR? Evidentemente, num mundo pr-privatizao, no tinha universalizao, no tinha competio, mas tinha P&D. Houve um sucesso entre a empresa Telebrs, com

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seu poder de compra, a P&D no Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes, e os fabricantes nacionais. Chegamos a fabricar pequenas centrais competitivas internacionalmente, pequenas centrais at digitais, aqui. Na poca, o contedo nacional, a proteo ou as medidas de fomento e proteo no foram tema. A telefonia xa era feita conforme o oramento aproveitado pelo Congresso, o celular estava em incio de ascenso, a assinatura estava nos primrdios e a internet era discada. Com a Anatel, houve a universalizao do acesso e a diversicao de suas formas, conforme as metas do PGMU 1 e 2 sem o Fust, a competio s no celular e no corporativo; a P&D foi literalmente abandonada e sobraram alguns heris, como a Trpico. Houve uma tentativa de assinarem a cota de contedo nacional, mas esta foi atropelada por alguns operadores privados. A telefonia xa evoluiu de uma demanda reprimida altssima para a saturao. Ou seja, tem muita gente que diz que no est saturado, mas conheo muita gente que j no tem mais telefonia xa em casa, s tem o seu telefone celular. Mas, no mundo todo, o celular est diminuindo. A verdadeira universalizao do acesso, via pr-pago, ocorreu com a telefonia celular, o que ningum previa. Ou seja, a massicao, ainda que seja 80% celular pai de santo, voc s recebe, pois a ligao muito cara, para qualquer pessoa, de qualquer classe social. Hoje, existem muito mais telefones celulares do que instalao de saneamento bsico. A TV por assinatura: houve um aumento conforme a demanda, oferta de Triple Play. E a telefonia de internet discada para banda larga. Na hora em que a banda larga no Brasil de fato aumentar, aquele mundo de voz sobre IP vai obrigar as telefonias a universalizar a oferta. Elas esto num paradoxo, quanto mais elas oferecem banda larga, mais tm que ir para um contedo nacional. Ento, esse conito ter de ser resolvido logo, para que elas possam oferecer tambm contedo. Entre as 41 principais medidas do PGR, trs so de universalizao e 17 de competio. Ou seja, se a Anatel colocar essas 17 medidas de competio, ou faz valer a competio ou a Anatel veio para qu? Uma medida de P&D, se der certo, negociando com as operadoras. A cota de contedo nacional, lgico que a Anatel no tem como fazer, no tem nenhuma medida. A telefonia xa tem oito medidas, e aqui, talvez, entre alguma coisa do STM. A telefonia celular, quatro medidas. A TV por assinatura, interessante, duas medidas. E da internet, a proteo guerra ciberntica, duas medidas.

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Portanto, j terminando as concluses preliminares do nal dos anos 1990 at hoje, a agenda de liberao foi positiva para a penetrao de celular. Mas na Amrica Latina, em geral, h poucas iniciativas. H uma assimetria regulatria, uma viso parcial fora de um planejamento nacional consistente, no integram um plano de desenvolvimento nacional, no aproveitam a sinergia de ter uma mesma regio socioeconmica, cada um faz o 3G na hora que quer, no aproveitam para harmonizar o 3G para atrair outras operadoras. Ento, um setor globalizado, mas falta harmonizao regulatria na regio latino-americana. A Anatel vai assumir, agora, a presidncia dos rgos reguladores na Amrica Latina. Vamos ver o que possvel, porm, o fato de o setor estar globalizado, mas cada pas tendo o seu rgo regulatrio com algumas coisas parecidas, contribui para a no atrao de investimentos. Por exemplo, a Verizon nunca veio para o Brasil porque considerava alguns fatores, entre eles, o mercado. Mas se a Amrica Latina, como regio, tivesse regras bsicas de telecomunicaes integradas, se tornaria um mercado muito mais atraente. H um aumento de tenso entre concentrao e desconcentrao de mercado. Ou seja, a convergncia aumenta a concentrao de mercado, dadas as necessidades de investimento em novas redes, mas tambm surgem pequenos operadores de mercado, de VoIP, que revendem alguma coisa. preciso que se d maior ateno defesa da concorrncia e s decises, que devem ser rpidas, ecientes e isonmicas. H necessidade de novos instrumentos de telecomunicaes, ento h, no Brasil, uma expectativa de cumprimento do planejado no PGR. H, tambm, necessidade de cooperao pr inovao em telecomunicaes, em TICs, entre a Anatel, os operadores privados, o Ministrio de Cincia e Tecnologia (que tem plano de telecomunicaes), o Ministrio das Comunicaes (que administra o Funtel), o BNDES (que tem planos para determinados equipamentos, por exemplo, fabricar displayer no Brasil), os institutos de P&D, e o Cade. A necessidade dessa articulao impe uma tarefa gigantesca. Com a chegada da TV por IP, que ainda no tem qualidade, cada vez mais vai haver uma concorrncia maior na oferta, mas isso no implica melhoria de qualidade. Portanto, h necessidade de reforo de polticas de produo nacional do audiovisual. E h um perigo de mais do mesmo, mencionado em 2007. Muitas operadoras se referem a algo em que h uma certa falcia: Olha, eu vou entregar a pizza, mas no vou produzir a pizza. Ento, me deixe entregar a pizza. Se tiver mais entregador de pizza, no sei se o mercado de pizza vai aumentar ou se vai melhorar a qualidade de pizza, eu sei que vai ter mais motoboys entregando pizza. Talvez o

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mercado aumente um pouquinho mais. Ento, essa ideia de entregar pizza versus no produzir pizza pode dar uma ideia da minimizao de incentivos produo de contedo e a sua divulgao. Finalmente, preciso mudar a LGT? Aprendi com os ministros que voc sabe quando um Projeto de Lei entra no Congresso, mas nunca sabe quando e como vai sair. Mas necessrio, como Roberto Martins falou e eu no falo com ele h muito tempo, portanto, no foi nada combinado entre ns o Projeto de Lei no 29/2007, do deputado Jorge Bittar, viabilizando cotas para a explorao do contedo nacional, explicitando o que contedo nacional: um espao qualicado, com um tempo de grade da TV por assinatura, em princpio, excluindo, evidentemente, programa jornalstico, religioso, esporte, concurso, publicidade, televendas e polticas. Essas so as modicaes que podem ser feitas sem mudar a LGT. H defensores da mudana e gente que defende a LGT. Eu era defensor da mudana da LGT, mas fui convencido pelos meus advogados que a LGT pode car do jeito que est e, seja pelo jeitinho brasileiro, seja denindo o que telefonia xa. Eu no sei mais o que telefonia xa. Tem telefonia xa, mas um pouquinho mvel, como a da Net, a telefonia xa pode agregar mais alguma coisa. Acho que as operadoras esto ansiosas para ver o que essa telefonia xa, que h 30 anos todo mundo sabia o que era, mas hoje, num ambiente convergente, voc no sabe se . Eu s sei quando voz sobre IP quando a qualidade ruim, a eu vejo que aquela empresa, uma operadora de STFC, concesso pblica, est usando voz sobre IP para ligao de longa distncia. Ento, se voc conseguir fazer essas mudanas articuladamente, entre redes e novos servios, eu acho que possvel, sem exagerar no jeitinho brasileiro, ir avanando na agenda de convergncia. Muito obrigado. Jos Fres Agradeo ao Mrcio pela exposio, e vamos passar a palavra agora ao Luiz Carlos Prado, da UFRJ. Aqui, na Coordenao de Estudos de Mercado e Regulao, a gente est precisando de um curso de alfabetizao digital, porque, alm de a Lucia Helena Salgado no utilizar o Skype, eu nem celular uso, e Skype, ento, nem se fala. Ento temos alguns tecnfobos aqui. O Luiz Carlos ex-conselheiro do Cade e est atualmente na UFRJ. Luiz Carlos Prado Alis, sempre estive na UFRJ e fui conselheiro. Sou professor e estava conselheiro. Inicialmente, quero agradecer o convite do Ipea, do Mrcio Wohlers, da Lucia Helena Salgado, do Eduardo Fiuza. Para mim um prazer estar aqui. E, tambm, depois das duas falas, o meu trabalho vai car ou facilitado ou dicultado, porque vrios dos pontos importantes j foram colocados.

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Vou iniciar a minha discusso trazendo alguns pontos para os quais considero fundamental chamar a ateno. Quais foram as grandes mudanas das ltimas dcadas que nos colocaram na posio atual? Em primeiro lugar, foi o surgimento da internet, muito pouco tempo atrs. Quando comeamos a lembrar das datas, a mudana nesse processo foi feita num perodo realmente muito curto. Segundo, a difuso da TV por assinatura, com programao extensa, envolvendo grande nmero de canais domsticos e de canais internacionais, que foi outra mudana fundamental da dcada passada. Estamos falando da dcada de 1990. No sculo passado, as indstrias de telecomunicaes, difuso e da internet tinham, em primeiro lugar, dinmicas prprias. Em segundo lugar, ns trabalhvamos com mercados relevantes distintos. Cada mercado relevante com a sua caracterstica particular e as questes concorrenciais tambm eram distintas. Por outro lado, havia, tambm, empresas lderes em cada um desses mercados relevantes, que no se confundiam necessariamente. No havia empresas que atuavam em todos esses mercados relevantes em conjunto. E, tambm, havia distintos graus de regulao e de interveno estatal. Qual a questo bsica em torno da convergncia? O fato de que, nesse incio do sculo XXI, todas essas atividades comearam a se integrar atravs de um mundo crescente de servios, que foi, aqui, muito bem resumido pelo esquema que o Mrcio Wohlers colocou. Portanto, voc tem um conjunto de servios que converge para uma estrutura de negcios. fundamental chamar a ateno que a questo da convergncia tem uma base tecnolgica, mas ela , acima de tudo, uma forma de comercializao dos servios, portanto, ela tem uma expresso empresarial de estratgias de marketing que fundamental para poder se entender essa questo. Agora, h uma mudana de natureza tecnolgica que no pode ser minimizada, que a passagem da rede tradicional comutada rede da internet. Eu vou passar um pequeno tempo chamando a ateno para essa diferena, porque ela explica, em parte, os dilemas que temos hoje. A rede comutada aquela coisa que havia desde o incio do sculo. Vemos, primeiro, aquelas telefonistas que faziam a comutao, fazendo ligaes fsicas atravs, inclusive, de pedidos do cliente. A evoluo da tecnologia das redes comutadas nada mais foi do que a automao desse processo original, que era feito manualmente pelas telefonistas. Ento,

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esse processo, primeiro manual, depois foi automatizado em termos eltricos, depois foi para digital, mas a lgica era a mesma. A grande mudana foi a rede IP. Um ponto para o qual eu quero tambm chamar a ateno como se deram as inovaes na rede tradicional. As inovaes se deram atravs da reduo do custo de comutao, atravs desses mecanismos de crescente automao desse setor, e tambm, do custo de transmisso. E, nalmente, a questo do aumento da inteligncia da rede. Essa mudana quantitativa foi transformada numa mudana qualitativa quando entra o sistema de rede IP. O que esse Protocolo IP? Nada mais do que um novo processo de transmisso, desenvolvido para ns militares, originalmente para fazer com que a informao pudesse uir, mesmo que um determinado caminho tivesse sido cortado. E esse sistema vai revolucionar a arquitetura das redes. Vai revolucionar em que sentido? Atravs desse protocolo possvel trafegar por caminhos muito distintos, sem que haja uma forma nica de comunicao entre um computador A com um computador B. Mas, atravs da emisso de pacotes de informao que caminham de tal forma que voz, dados e imagens podem ser convertidos em informaes digitais que podem trafegar por essa rede. Atravs dessa rede, movimentam-se informaes em pacotes. Essas unidades de pacotes so partidas e caminham por diversos caminhos distintos e vo, nalmente, chegar ao destinatrio nal. Essa nova forma de rede implica no ter mais a comutao, quer dizer, desaparece aquele mecanismo da comutao. As informaes so transmitidas atravs desses pacotes. Note-se que a ecincia nal desse processo vai depender muito da velocidade da rede, na medida em que a caracterstica da transmisso via IP que h um certo grau de falha. Como as informaes so partidas em pequenas unidades, e vm por caminhos diferentes, h algumas perdas nesse processo. Ento, originalmente, para dados, o sistema funcionava muito bem, mas quando voc caminha para voz e, principalmente, para imagem, a questo de velocidade passa a ser fundamental. Portanto, embora no novo sistema voz, dados e imagens possam ser transmitidos sem maiores diculdades, a qualidade depende de um investimento muito pesado em velocidade. Sem isso, o processo de convergncia ca prejudicado, porque a voz ca com aquela qualidade ruim, como o Mrcio Wohlers falou, ou, ento, a imagem ca partida, parada, sem uncia. Para que isso possa ser realmente levado s suas ltimas consequncias, so necessrios os pesados investimentos naquilo que tem sido chamado de Rede de Nova

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Gerao que, fundamentalmente, transporte bra tica em longa distncia. Embora a distribuio local tenha vrias tecnologias. H, hoje, uma razovel convergncia entre os especialistas em tecnologia. Tenho participado de vrios eventos e, em alguns deles, os engenheiros que trabalham com esse setor chamam a ateno para o fato de que, na longa distncia, a forma mais eciente de transmisso seriam os cabos atravs de mecanismo tico. Embora, na distribuio local, haja possibilidade para vrios tipos de tecnologia, como wireless e ondas curtas, cada um dos caminhos que j se conhecem e que foram aqui mencionados. Qual a importncia da banda larga nesse processo? Como falei, a banda larga em alta velocidade, que, originalmente, deveria transmitir dados, passou a viabilizar novas formas de organizao da rede. A indstria de telecomunicaes, que segmentava os servios em redes distintas, passou a ter a possibilidade de integrar esses servios e caminhar cada vez mais em direo transmisso atravs de datagramas, que caracteriza o IP, e faz com que as diferentes redes possam fornecer os mesmos servios. Isso outra caracterstica interessante. Quer dizer, a famosa Lei do Cabo fazia sentido no momento em que o cabo s transmitia programao de televiso. Agora, nas reas onde mais se gasta em telecomunicao no Rio de Janeiro Zona Sul e Barra , em So Paulo nos Jardins , em Minas Gerais na Savassi , a principal forma de acesso internet nas residncias tem sido, justamente, o sistema de cabo coaxial da TV a cabo. Ento, essa rede que antes tinha um m, passa a ter outros ns possveis dentro desse processo. Por outro lado, surgem vrias questes. Em tese, o transporte de informao de longa distncia teria muito das caractersticas de um monoplio natural no seguinte sentido, no muito racional, do ponto de vista econmico, voc ter vrias redes paralelas de longa distncia, embora possa ter sistemas de distribuio redundantes. Mas isso traz vrios outros problemas, dada a natureza da forma com que vem se dando o desenvolvimento dessas atividades no Brasil e no mundo. Tudo isso traz algumas implicaes para o Brasil. A primeira delas concentra-se num ponto bsico, que Roberto Martins j tinha levantado, que era a questo de regime pblico e regime privado. O que regime pblico no Brasil? O controle integral do Estado, com reversibilidade dos bens do setor pblico, com tarifas e no preos. o STFC e, como j falou Mrcio Wohlers, cada vez menos importante. E pior, a rede comutada uma rede condenada obsolescncia.

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Voc tem nessa rede uma quantidade imensa de investimentos do mundo inteiro. Claro, ningum vai pegar esses investimentos da famosa ltima milha e jogar fora. uma quantidade muito grande de capital. Mas o fato que essa tecnologia caminha, a longo prazo, para ser substituda, com ganho de ecincia, pelos mecanismos de rede, feitos via IP. Bem, onde que esto centradas as atividades bsicas desse sistema? no SCM, no Brasil, que no regime pblico, mas privado, o que leva a alguns dilemas curiosos. Como que se separam os bens reversveis dos no reversveis, para a famosa devoluo ao nal do perodo? Isso no simples. O que fazemos, na medida em que se caminha em direo ao nal do perodo de concesso, com os problemas inerentes questo de reversibilidade? Porque, muito provavelmente, poderia ser racional para as empresas concessionrias de STFC, concentrar seus investimentos em SCM e deixar que a obsolescncia em STFC que mais rpida. Isso pode ser ruim, na medida em que o sistema de STFC do Brasil tem um papel muito grande, principalmente em setores de baixa renda, onde no houve um investimento maior, por exemplo, em outras formas de tecnologia para banda larga. Volto questo da velocidade de transmisso. Consideramos banda larga, hoje, no Brasil, uma velocidade de transmisso que muito pequena. Para ter vdeos de razovel qualidade, temos que falar em velocidade de transmisso, acima de 10 MBps. Quer dizer, agora comea a se fazer algum tipo de divulgao da possibilidade desse tipo de servio, que ainda muito raro. Ento, o problema da velocidade passa a ser essencial sobre esse processo. E, nalmente, um dilema. A universalizao de telefonia xa foi a agenda do sculo XX. Mas a agenda do sculo XXI a banda larga, porque quem tem banda larga, tem telefonia xa. Quem tem telefonia xa, no tem necessariamente banda larga. Ou seja, pela rede IP eu posso usar o Skype, posso ter uma comunicao eciente, mas, por outro lado, no tem. Por isso, considero que uma das coisas mais importantes, num perodo recente, foi esse trabalho, feito pelo Ministrio das Comunicaes, de substituir os Postos de Servios de Telecomunicaes pelas infraestruturas de banda larga em todos os municpios. Acho, inclusive, que, no Brasil, ainda no se deu importncia a isso. A prpria imprensa no tem dado importncia. O impacto, ao meu juzo, de entrar em mais de 55 mil escolas, a infraestrutura de banda larga, absolutamente revolucionrio, pela implicao desse processo. muito melhor do que ter um PST, que algum possa

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eventualmente falar. No que no seja importante ter telefones pblicos; , ainda, muito importante. Mas a nova fronteira passa pela infraestrutura de internet. Ns temos um problema, como que ca a questo da universalizao? A palavra tem que ser massicao, no universalizao, por ser autorizao e no um regime pblico. Mas essa fronteira tem que ser melhor discutida, na medida em que, cada vez mais, precisaremos de aes mais claras do Estado em relao banda larga. Jogar a banda larga para regime pblico meio complicado porque ela tem, tambm, uma srie de outras caractersticas especcas. Ento, por um lado, entendo que ter um espao de debate importante para se discutir, sob o aspecto jurdico, os limites da ao do Estado, tanto via Anatel, quanto via rgos da administrao direta, com referncia a esses temas. Uma das grandes vantagens, e que facilita um pouco a ao do Estado nas reas de autorizao, que h uma limitao do espectro. Ento, quando voc, de alguma maneira, entrega espectro, voc pode fazer contrapartidas para distribuio desse espectro. Mas, de qualquer maneira, h uma questo importante, dado o papel que ter a banda larga, como um elemento fundamental, ao meu juzo, de poltica pblica no pas. Quero chamar um pouco a ateno sobre um problema que temos por sermos uma economia muito desigual. Quando zemos a privatizao, achvamos que voc podia, muito facilmente, trazer para o Brasil algumas instituies, algumas regras que funcionam no exterior, que voc teria resultados similares em termos de ecincia econmica e bem-estar. Acontece que somos sociedades muito distintas tanto da Europa como dos Estados Unidos. Somos sociedades muito desiguais, com questes particulares do nosso tipo de sociedade. Logo, temos que reler esses instrumentos, tanto de agncias reguladoras como da prpria ao da autoridade antitruste, em vista das caractersticas da nossa realidade. No estou falando sobre uma jabuticaba, no sentido de que h uma teoria da regulao ou da concorrncia diferente. O que estou dizendo que ns temos realidades particulares e que temos que trat-las com as caractersticas especcas da nossa realidade. Em especial, um dos elementos fundamentais desse processo o papel na induo da inovao. O principal papel da concorrncia em sociedades como a nossa muito mais dos efeitos dinmicos schumpeterianos, do que os estticos da teoria microeconmica tradicional.

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No que no seja importante ter ecincia alocativa, distributiva, produtiva, mas justamente pelos seus efeitos sobre a inovao, que tanto os mecanismos de defesa da concorrncia como a regulao so fundamentais na sociedade, que necessita no apenas crescer, mas mudar suas estruturas econmicas e sociais, num pas muito desigual. O que traz, para ns, um papel importante para efeito de concorrncia. No vou entrar em grandes detalhes, mas o instrumental terico importante para se trabalhar, ao meu juzo, com regulao e concorrncia, numa realidade como a brasileira, a teoria da informao de Joseph E. Stiglitz, que chama muito a ateno para o fato de que o custo da informao no zero, o que traz implicaes para a tomada de deciso dos agentes econmicos. No formato tradicional de equilbrio de mercado, todas as informaes relevantes estavam contidas no preo e os agentes econmicos so capazes de tomar decises sobre o investimento. Isso no verdade, se ns colocarmos a premissa de que o acesso informao tem custo. A prpria crise internacional, agora, mostra os problemas nas assimetrias de acesso informao por meio de mercados incompletos. Chamo a ateno para o fato de que as questes de acesso informao de coordenao de mercados incompletos so, particularmente, graves em economias em desenvolvimento. So muito mais relevantes do que em economias maduras. Se voc zer um planejamento na Sua, onde o nvel de renda mais ou menos regular, ou mesmo nos Estados Unidos, em que h grandes diferenas regionais, mas onde so bastante conhecidas, no to difcil. Tomar decises de investimento de longo prazo, num pas como o Brasil, com todas as assimetrias, muito mais difcil. O que faz com que o principal papel, a meu ver, tanto na administrao direta, quanto das agncias reguladoras, no que se refere questo de investimento de longo prazo, a sinalizao sobre para onde vamos. Ou seja, reduzindo os custos de informao. O papel de sinalizao dos rumos para onde vamos passa a ser, ao meu juzo, fundamental. Em que sentido? No sentido de que, para ns, o principal papel da agncia seria fazer com que as polticas de desenvolvimento fossem de alguma forma efetivas. Ou seja, aqueles elementos levantados pelo Mrcio Wohlers, onde a Anatel passa a ter na agenda alguns pontos particulares. Inovao no Brasil. O que vamos fazer em P&D brasileiro? Vamos abandonar isso, pura e simplesmente, a mecanismos tradicionais de mercado, ou vamos ter algum mecanismo de fomento?

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Na nossa realidade, ser fundamental contar com algum tipo de mecanismo de fomento. Nesse sentido, a concorrncia no um bem em si, mas um valor instrumental. Usamos a concorrncia para obter os resultados que queremos. Ela colocada no como um ponto de partida, mas como um instrumento para que possamos chegar ao que efetivamente queremos. Eu entendo que, obviamente, o mercado e a concorrncia tm papel fundamental, dada a caracterstica indutora de progresso tcnico. Mas a minha nfase seria nas questes de coordenao de investimento e de inovao. Vamos trazer, agora, o debate para a questo da convergncia. No Cade foram feitas, durante um perodo longo de nove meses, audincias pblicas sobre a questo de convergncia, e todos os agentes econmicos relevantes foram trazidos. Fez-se um relatrio em torno disso e se tiraram algumas concluses dos debates. Vou resumir algumas dessas concluses para se ter uma ideia do que foi colocado e quais so as implicaes para a LGT dessa discusso. A primeira percepo que a convergncia no apenas um processo inevitvel, mas desejvel, o que muito importante. Ou seja, os resultados da convergncia podem ser muito positivos para um pas como o nosso, na medida em que possibilita ao consumidor um maior poder de escolha e acesso mais amplo s mltiplas redes, oferecendo os mesmos servios. Tambm, provavelmente, vai diminuir o preo dos servios, dado o aumento de competio inerente no processo. Uma segunda concluso que, por outro lado, cou claro que vo ser precisos alguns ajustes no marco legal regulatrio para adapt-lo ao cenrio atual de convergncia. Que princpios seriam necessrios para, de alguma forma, viabilizar ou tornar mais eciente esse processo? Primeiro, a diversicao, a ampliao e a inovao dos servios. Ou seja, a imensa preocupao para evitar que haja reduo da oferta de servios diferentes, o que implica impedir que uma determinada empresa controle vrios tipos de plataformas tecnolgicas distintas. O segundo aspecto a necessidade do estmulo. A competio, que tambm tem a ver com essa questo anterior. Outro ponto o incentivo a novos investimentos e modernizao do setor, chamando a ateno para o fato de que a velocidade de transmisso de dados fundamental numa economia convergente, isso implica pesados investimentos de ampliao de rede.

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E um debate muito curioso foi a questo da promoo e proteo do contedo nacional que veiculado, dada a importncia que ter o contedo em mercados convergentes. Vou retomar esse tema um pouco adiante. Um tema um pouco controverso, que est sendo discutido no Congresso, como o Projeto de Lei no 29/2007. Uma terceira concluso que as mudanas no marco regulatrio devem ser feitas com o intuito de aumentar o equilbrio entre os diversos atores, observando-se a uniformizao de direitos e obrigaes entre prestadores que ofeream servios similares, independentemente da tecnologia empregada, da nacionalidade do capital e do estgio de desenvolvimento das redes. Ou seja, a Lei do Cabo no d mais para ser mantida num ambiente convergente. Pouco importa para o consumidor se, por exemplo, quando ligo a televiso, aquele servio de assinatura de Servio de Distribuio Multiponto Multicanal cabo ou satlite. O que interessa que aquilo TV por assinatura. TV por assinatura, cada uma delas concorre com outra tecnologia. Ento, o que interessa no a origem do capital para isso, nem o tipo de rede que se tem, mas a natureza do servio. O fenmeno de convergncia tem que ser visto pelo nal da linha, atravs da sua estratgia de marketing. Ento, o que interessa, sob o ponto de vista do consumidor, como essa questo bate no consumidor no nal da linha. Uma quarta concluso que a convergncia um processo que no pode ser contido, no h como parar para ver o que vai acontecer. Porque ou ns, de alguma maneira, conseguimos balizar para onde vai esse processo, ou poderemos caminhar para uma convergncia muito competitiva, ou que no atenda aos nossos problemas de assimetrias regionais, ou que no leve em conta as questes especcas de garantias de algumas preocupaes legtimas de contedos domsticos e assim por diante. necessrio manter o controle do processo para que consigamos obter os resultados que queremos. No d para segurar, para pensar aonde que ns vamos. Ento, as alternativas so caminhar para tomar decises em um prazo relativamente curto ou sermos atropelados por esse processo. Outra questo que o mercado da Triple Play surge no Brasil com uma dinmica competitiva desbalanceada devido s restries entrada de novos players. Por que que ns temos, por exemplo, em TV por assinatura, tanta concentrao do Brasil? Pela maneira como surgiu. Provavelmente, se for possvel para as empresas de telefonia xa usar a infraestrutura de longa distncia, inclusive a ltima milha, para oferecer servios de TV por assinatura, o preo de TV por assinatura vai cair.

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Em contrapartida, necessrio impedir que essas empresas que j tm um determinado tipo de infraestrutura por exemplo, acesso a cabo controlem tambm todas as outras tecnologias, como o MMDS, ou, de maneira desbalanceada, as tecnologias de wireless. Ento, o equilbrio nas formas de concorrncia entre plataformas fundamental para que a concorrncia seja efetiva. A, a ausncia do Estado no leva a mais concorrncia, mas sim, a menos concorrncia. importante chamar a ateno para isto. Voc precisa da concorrncia para ter os objetivos que quer, mas precisa do Estado para viabilizar que a concorrncia seja efetiva. Finalmente, fundamental a concluso de um arcabouo regulatrio estvel, que contenha meios e instrumentos para articular os diversos segmentos de servios, primeiramente, em mercados separados e, quando necessrio, em um nico mercado. Ou seja, no d para deixar de tratar alguns mercados como separados, do ponto de vista concorrencial, porque, para alguns servios, a concorrncia ainda muito importante de forma isolada. A telefonia xa ainda ter de ser tratada como telefonia xa, por exemplo, pelo Cade, tal qual a TV por assinatura. Mas necessrio tambm lidar com a concorrncia num ambiente convergente. Implicaes para LGT: Compartilho da viso dos que me antecederam, de que as alteraes na LGT, se forem necessrias, sero marginais. At pela razo que Mrcio Wohlers colocou. Eu hoje sou favorvel s mudanas incrementais da lei. Acho que colocar no Congresso grandes leis muito difcil, independentemente do interesse e da dedicao dos congressistas. No estou discutindo isso. muito difcil porque envolve o encontro de vises muito diferentes. E, ao se tentar fazer mudanas radicais, no se faz mudana nenhuma ou se corre o risco de perder ganhos obtidos no passado. Ento, vamos mudar de forma incremental naquilo que for essencial. Outra coisa. Entendo que as principais mudanas necessrias para o ambiente convergente podem ser feitas em instrumentos hoje existentes, como o PGO, o PGR e outros instrumentos disponveis na lei vigente, para se efetuar adaptaes e assim por diante. Entendo que tanto o Ministrio das Comunicaes como a Anatel e outros setores do governo tm um papel fundamental num planejamento a longo prazo, que transcende esses instrumentos e podem passar por mecanismos de outros

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incentivos a investimentos, a coordenao de ao de empresas, onde agncias de fomento, em especial o BNDES, tero um papel muito importante nesse setor. Considero que, talvez, a mudana mais importante na LGT est na questo do Projeto de Lei no 29/2007 e a questo da regulao econmica do contedo tem que ser tratada. Quando se tentou criar a famosa Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual, ela acabou sendo derrubada. Na medida em que, atravs da internet, voc ter uma ampla possibilidade de novas tecnologias para esse tipo de divulgao de contedo, necessrio, primeiro, termos neutralidade de rede, mas, tambm, um posicionamento quanto s questes de contedo nacional dentro desse setor. Uma vez que a TV aberta, a mdio e longo prazo, provavelmente perder importncia. Basta ver que hoje os jovens e adolescentes de classe mdia cada vez veem menos televiso. Eles usam mais a internet para ter contatos, ou veem a TV por assinatura. Como que vamos lidar com isso? No estou colocando, a priori, que voc deve ter este ou aquele modelo de controle sobre a questo de contedo. O que estou dizendo que essa discusso passa a ser fundamental neste novo cenrio, para que o resultado no seja independente da nossa capacidade de inuenciar em determinada direo, desejada pela sociedade brasileira. Finalmente, entendo que a democracia um valor universal, independentemente de qualquer coisa, a liberdade de iniciativa um valor fundamental, mas a concorrncia um valor instrumental. Uso a concorrncia para obter um determinado resultado. Quer dizer, sem ela no conseguimos obter determinados resultados. Mas, por isso, regulamos esse setor, porque a concorrncia no um bem em si. Em algumas atividades, a concorrncia sem regulao pode levar a resultados diferentes do que seria desejvel pela sociedade brasileira. Ento, temos que promov-la, mas, tambm, us-la com inteligncia. E esse o nosso grande desao num setor complexo, como esse setor com que estamos lidando. Muito obrigado. Era o que eu tinha a dizer. Jos Fres Obrigado ao Luiz Carlos pela participao. Agora, vamos encerrar com a fala do Jos Rogrio, da Brasil Telecom. Jos Rogerio Vargens Agradeo o convite do Ipea. uma satisfao muito grande estar aqui discutindo esse tema com vocs. E minha apresentao vai ser bem rpida. Uma apresentao conceitual, terica. Prometo ser breve, a m de podermos passar para o aspecto mais importante que o debate.

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Vou falar da abordagem terica da regulao em telecomunicaes, entrar pela convergncia, os seus caminhos, e concluir com alguns breves desaos, sem, evidentemente, esgotar todos os desaos, que so muitos. Comeo lembrando os dois padres clssicos de regulao, que a regulao do monoplio natural e a regulao da concorrncia. Na primeira, h limitao da capacidade de escolha da rma regulada, com a imposio dos controles tarifrios e de diversas obrigaes de atendimento, universalizao e qualidade. E a regulao mais geral da concorrncia, que se baseia na liberdade de escolha do agente privado, se baseia na defesa da concorrncia ex post ou ex ante, quando os problemas concorrenciais acontecerem ou, pelo menos, se anunciarem. Essa lembrana para dizer que o padro adequado indstria de Telecom, hoje, o padro da regulao da concorrncia imperfeita, que combina mecanismos da regulao do monoplio natural e da concorrncia. Mas essa dosagem o que mais difcil de se fazer. Porque, em relao aos mecanismos de regulao do monoplio natural nesse ambiente de concorrncia imperfeita, h diculdade do uso dos subsdios cruzados para nanciar obrigaes, h diculdade de extrao de renda das reas nobres do mercado para nanciar operaes decitrias em reas onde no h atratividade econmica, e a regulao da concorrncia no s pretende a defesa da concorrncia, como tambm usa de mecanismos setoriais de estmulo ao desenvolvimento da concorrncia no mercado. Ento, ela um pouco mais ampla do que a regulao da defesa da concorrncia comum dos mercados industriais em geral. Mas o mais importante, na minha viso, sobre a regulao da concorrncia imperfeita, exatamente a sabedoria em relao ao uso das assimetrias regulatrias. E, como um princpio bsico, defendo a tese de que a assimetria regulatria s pode ser usada no campo dos deveres, no campo das obrigaes. No campo dos direitos, no campo do mercado, no campo do desenvolvimento das ofertas de servio, deve prevalecer a isonomia regulatria. Ou seja, todas as rmas devem ter igual liberdade de ofertar servio ao consumidor, sejam elas pequenas, grandes, dominantes ou no dominantes. Se a regulao restringe a oferta de algum servio por parte de uma empresa dominante, por exemplo, o que que ocorre? Ocorre a reduo do bem-estar da maioria dos consumidores, que so os clientes dessa empresa dominante. Agora, evidentemente, como h as diferenas de poder de mercado entre as rmas que atuam, a possibilidade de assimetrias regulatrias deve ser para o campo das obrigaes. No sentido de que as rmas que tm mais poder de mercado, ou

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que so concessionrias, ou legalmente denidas como tal, tenham mais obrigaes em relao a seus usurios: as obrigaes de atendimento, universalizao e qualidade. E elas podem e devem ser submetidas a controles regulatrios e a uma scalizao mais intensa, a m de que atue no mercado de forma a ser incentivada a promover o bem-estar dos usurios e o bem-estar social na indstria. Dito isto, pergunto o que convergncia e apresento trs denies. A denio tcnica, j mencionada aqui, a transmisso de qualquer informao que possa ser transmitida sob a forma de bit em qualquer tipo de rede. Geralmente, em rede IP, que a rede baseada no Internet Protocol que permite o trfego de pacotes de bits com diversos tipos de informao, voz, dados, vdeos etc. A denio comercial, que ainda no foi tocada, muito importante. uma denio ideal, se espelha no que seria o mundo convergente ideal. E esse mundo convergente ideal aquele em que o usurio pode se comunicar e ter acesso informao em qualquer ambiente em que esteja, em qualquer lugar em que esteja, a qualquer hora e atravs de qualquer interface. Ento, estando o usurio no aeroporto, se possvel at dentro da aeronave, num hotel, numa palestra, numa reunio, pode acessar a informao atravs do seu aparelho celular, atravs de um monitor, atravs de uma televiso, atravs de um computador, atravs de um laptop, atravs, enm, de diversas interfaces. Essa denio comercial ideal e talvez no seja possvel de se atingir na prtica pelo menos, ainda no visualizamos 100% da convergncia nesse sentido que acabamos de expor , mas deve ser, para a empresa de telecomunicaes que deseja ser competitiva, um objetivo geral que oriente sua atuao no mercado. Essa a meta comercial da empresa, a meta de sua estratgia competitiva. A empresa ser mais competitiva se puder dar o mximo de conexo possvel a seu usurio dentro dessas trs condies: qualquer lugar, qualquer tempo e qualquer interface. E, do ponto de vista regulatrio, o que que o regulador deve fazer? Qual o gancho regulatrio que permite a convergncia? exatamente deixar que as empresas faam isso. E se possvel, at facilitar, para que isso seja feito no s para um grupo restrito de usurios, geralmente quem tem a maior renda ou quem mora em cidades grandes, mas para todos. A denio regulatria para permitir esse desenvolvimento e essa oferta dos diversos servios de Telecom sobre qualquer plataforma e o seu acesso pelo maior nmero de usurios. Elenquei seis princpios que vejo como importantes, que estimulam a convergncia. So princpios da regulao que provocam o estmulo, favorecem a convergncia.

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O mais importante deles a neutralidade tecnolgica; a liberdade de ofertas e servios, ou seja, no restringir o desenvolvimento e a oferta de servios para nenhuma rma; a reduo de barreiras institucionais regulatrias entrada; a regulao pr-competio, que entra nos meandros da defesa da concorrncia que eu no vou explorar, com detalhes; a interconexo entre as redes; e a poltica de incluso digital. Vejo mltiplos caminhos para a convergncia, no h um caminho nico. Mas, para efeito de simplicao e reexo, abordo apenas dois caminhos simplicadores. O primeiro o caminho da unicao das outorgas, que , na verdade, o modelo europeu e que exigiria, se aplicado no Brasil, uma ampla reviso do marco regulatrio, inclusive da LGT. Ou seja, esse modelo europeu se baseia nas licenas unicadas. Na Europa, o servio nico de telecomunicaes o servio de comunicao eletrnica. Um pequeno entrante, inclusive, no precisa nem pedir a licena para prestar o SCE. Ele, muitas vezes, comunica autoridade reguladora que vai prestar o SCE ou que iniciou a prestao do SCE. E eventualmente existem subconjuntos do SCE que a autoridade reguladora estabelece, a depender da caracterstica do servio que est sendo oferecido e da dominncia do prestador desse servio. A autoridade reguladora, evidentemente, pode impor obrigaes quelas rmas que prestam servios, tendo toda essa gradao do SCE privado ou do SCE acessvel ao pblico, que o SCE simples, e do servio universal, que deve ter aquelas obrigaes de universalizao de qualidade, continuidade etc. Esse caminho no vem sendo seguido no Brasil. O caminho que vem sendo seguido, como j foi dito aqui, o caminho dos ajustes, que implica ajustes do marco regulatrio dentro do escopo da LGT, ou seja, sem alterar a LGT. O modelo adotado no Brasil hoje o multioutorga, diferente do adotado na Unio Europeia, que so subconjuntos; aqui so cinco grandes grupos de outorgas: radiodifuso de TV e rdio; a telefonia xa, que o STFC; a telefonia mvel, que o SMP; a TV por assinatura, que tem quatro outorgas TV a cabo, MMDS, Direct To Home e TVA, s lembrando que TV a cabo via cabo e as demais so via radiofrequncia terrestre e via satlite ; e, por m, a outorga do servio de comunicao multimdia, que tudo o que no o resto. Ou seja, cumpre o papel da outorga convergente. Ento, a pergunta se esse regime brasileiro atual de multioutorga compatvel com a convergncia tecnolgica na indstria. Respondo que sim, desde que atendidos os princpios regulatrios da convergncia em geral, e as seguintes condies em particular, que a condio de que

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todos tenham acesso s outorgas e todos tenham liberdade para prestar os servios no nal das contas, e que se traduz nessas trs condies: Primeiro, todo universo de servios deve ser abrangido pelas outorgas existentes, isso pode ser obtido com o SCM, que a outorga convergente, que abrange tudo o que no o resto. Segundo, a no restrio aquisio de outorgas por qualquer interessado. Quem quiser adquirir uma outorga pode adquirir, porque ela no deve ter valor econmico, no um recurso escasso. Recurso escasso faixa de radiofrequncia, recursos de rbita, e por a vai. Mas a outorga em si no um recurso escasso, ento ela tem que estar disponvel para os interessados. E, por m, a liberdade de prestao de servios convergentes, no sentido de que, se uma rma de comunicao possui todas as outorgas em um modelo brasileiro, ela automaticamente pode prestar qualquer servio de telecomunicao que j esteja desenvolvido ou que ainda no esteja. Ela pode inclusive criar novos servios e ofertar servios inovadores. E se uma rma possui pelo menos duas outorgas, tem a capacidade de prestar servios convergentes entre essas outorgas. Ento, por exemplo, se um prestador possui a outorga de telefonia xa e de telefonia mvel, ele pode desenvolver um servio hbrido, inovador, que ora funciona como xo, ora funciona como mvel, ou que at seria difcil classicar se xo ou mvel. Mas se o prestador possui essas duas outorgas, precisa ter liberdade de ofertar esse servio. Ento, creio que esta deve ser a lgica racional para o caminho da convergncia no Brasil, dentro desse escopo multioutorga. Por m, quero concluir minha apresentao lembrando alguns desaos, que no so exclusivos, ou seja, no so todos os desaos. Estou s lembrando de alguns, existem muitos. Destaco, primeiro, a eliminao de excessos regulatrios, e o principal exemplo a regulamentao do STFC, um servio prestado em regime pblico. Hoje, ela uma regulao altamente excessiva e burocrtica. Isso contraditrio com o ambiente de convergncia. Ento, vejo a necessidade de se aproveitarem e de se retirarem alguns controles desnecessrios, algumas obrigaes do STFC. O STFC, apesar de ser o nico prestador em regime pblico dos servios pares, pelo menos dos servios de telecomunicaes, no menos essencial do que os demais, como a banda larga, que o SCM, ou a telefonia mvel, SMP. Ento, natural que se esteja preservando o regime pblico, que a continuidade e a universalizao do servio, mas ele tem que ser mais exvel para que a empresa possa ser mais inovadora e desenvolver suas ofertas convergentes, ter menos restries do ponto de

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vista de onerosidade de sua operao, e de o prprio STFC ser competitivo em relao aos demais servios. O segundo ponto : qual o foco da regulao? a liberdade de entrada no mercado de ofertas e servios, que em obedincia queles dois princpios anteriormente elencados. a nfase no servio e no na tecnologia, em obedincia ao princpio da neutralidade tecnolgica. A nossa regulamentao, no geral, focada em tecnologia e deve ser focada em servios. Ou seja, o que interessa ao usurio o servio, o que ele est consumindo. E a empresa deve ser livre para poder prover esse servio sobre qualquer tecnologia. Claro que isso no inviabiliza eventuais restries, disto o professor Luiz Carlos Prado falou agora h pouco. No isso que est sendo colocado assim, trata-se apenas de se guiar pelo princpio da neutralidade tecnolgica e pelo princpio de nfase de servios, para que o usurio tenha o seu bem-estar melhor e que a indstria consiga prover servios cada vez mais inovadores e abrangentes, do ponto de vista do acesso da populao. E, por m, um tema que j foi tratado aqui amplamente, a universalizao da banda larga, que eu vejo de duas formas: Primeiro, dentro do contexto de convergncia, a expanso da banda larga pode ser facilitada via mercado, desde que ela seja capaz de oferecer mais servios. Uma coisa se expandirem redes de banda larga para ofertar um servio nico de acesso internet, um servio no 1. Outra coisa se expandir internet banda larga para se ofertarem os servios nos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10 e vrios deles. Ou seja, se o regulador d essa exibilidade ao mercado, ou melhor ainda, se ele facilita a oferta de todos os servios convergentes, em termos de progresso tcnico, inovao, P&D, polticas nesse sentido, a banda larga vai se tornar mais atrativa, vai se expandir. Claro que no vai se expandir para onde no houver um mercado. E a, eventualmente, a poltica pblica pode exercer o seu papel, com a universalizao via programas de incluso digital. Tampouco vou explorar isto aqui, pois o Roberto Martins j abordou os esforos que vm sendo travados nesse sentido. Agradeo e nalizo a minha apresentao, para passarmos ao debate. Obrigado. Jos Fres Agradeo ao Jos Rogrio pela apresentao.Vamos abrir para debate. Vamos comear fazendo em blocos de trs perguntas. Eduardo Fiuza Ipea Duas perguntas e as duas esto inter-relacionadas. Fui instigado pela sugesto, no sei se foi exatamente uma sugesto, do Luiz Carlos Prado, sobre ltima milha e compartilhamento de rede. Mas vou comear pelo Jos Rogerio Vargens.

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Voc mencionou que a outorga s seria necessria no caso de espectro, que um recurso escasso. Mas, por outro lado, at agora, voc tinha um certo limite, e a, vem essa questo do compartilhamento de rede. Voc no vai colocar duas redes sobrepostas. Voc tem um custo j enterrado mesmo, enterrado literalmente, mas voc deveria ter uma regulao para evitar, justamente, essa duplicao e at para evitar a entrada. E a, vem essa questo do compartilhamento de rede. Por outro lado, e vou botar esse bate-bola para os dois, at que ponto a convergncia no wireless, no sem o, pode tornar isso obsoleto? At que ponto a banda larga e a, a questo de voc ter um o passando na ltima milha, ou no requereria esse tipo de regulao de acesso da ltima milha? Jorge Alberto UniverCidade e FGV Tenho umas observaes na parte de Telecom. A LGT completa dez anos e h nela vrios artigos segundo os quais tem que haver competio, e nunca houve. Antes era o monoplio pblico, agora o monoplio privado. No existe competio para a telefonia xa. H uma divergncia atual entre o Ministrio das Comunicaes e a Anatel. O processo de compra da Brasil Telecom e Oi foi um processo induzido pelo Ministrio das Comunicaes. Uma falsa ideia de criar uma telenacional para competir, sabendo que na atual conjuntura, na Amrica Latina, no tem espao para competio dessa telenacional em outros mercados. J houve uma competio, j houve um processo de privatizao geral. Dicilmente, uma telenacional iria conseguir entrar em outros mercados na Amrica Latina comprando algum. Segundo, o prprio processo de concentrao que houve agora pode ser uma estratgia do governo ou de alguns setores. E tem mais uma coisa que no se fala muito, mas h uma tendncia de captura por parte da agncia, e do prprio ministrio, pelo mercado. Se vai fazer uma fuso, se o governo vai nanciar isso ou vai ajudar de uma forma ou de outra ou no, deveria haver o unbundling. Vi no PGR, o Roberto Martins falou a respeito, no sei se a Anatel, de fato, vai conseguir fazer isso, nesse curto ou mdio prazo. Acho que h uma tendncia s diculdades impostas pelas empresas. Assisti a um debate do Projeto de Lei no 29/2007, onde Walter Pinheiro falava com Bittar, e vi uma diculdade de harmonia entre os setores de mdia, a prpria telefonia das empresas que operam hoje. Em TV por assinatura, existem duas empresas que atuam denitivamente. Voc, na verdade, tem trs, a Velox, a Vrtua, e todo mundo sabe que, no subrbio e em alguns lugares existe a Gatonet, e a Velox distribuda plenamente nesses mercados do subrbio.

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Minha questo a falta de competio e a incapacidade da agncia (Anatel) e do Ministrio (das Comunicaes) em coordenar polticas para fomentar essa competio no mercado. Rodrigo Novaes Secretaria de Acompanhamento Econmico do MF Boa tarde a todos. Minha pergunta para a mesa a seguinte: No PGR, a neutralidade de rede est com uma proposta de mdio prazo. Ser que a gente tem esse tempo todo para car pensando sobre neutralidade de rede? Ou ser que deixar a neutralidade de rede para um mdio prazo vai fazer como o Luiz Carlos Prado bem falou com que a gente seja atropelada pelo processo? Lembro a todos que a neutralidade de rede uma coisa que tem um potencial grande de frear a convergncia, porque, a partir do momento em que o dono da rede tem a habilidade de bloquear um protocolo, fechar uma porta, ele pode impedir o acesso a servios, como hoje, a gente tem evidncias do que ocorre com o Peer-to-Peer. As empresas dizem que no, mas o nmero de reclamaes no Procon s cresce. Ento, queria a opinio dos senhores sobre isso. Obrigado. Roberto Pinto Martins Vamos comear pela ltima, em ordem reversa. A primeira coisa, acho que a gente precisa perceber que esse planejamento da Anatel uma trilha, no um trilho. Ento, a gente precisa acompanhar essa questo. O Ministrio das Comunicaes realizou uma consulta pblica, h cerca de dois meses, em que colocava 22 questes relacionadas ao setor de telecomunicaes. Uma delas foi exatamente a questo da neutralidade de rede. Entendemos que um tema absolutamente relevante dentro do processo de convergncia tecnolgica. Isso no questo resolvida em pas algum. No creio que seja objetivo da Anatel comear a estudar o tema daqui a trs, quatro, cinco anos. Esse tema j est sendo estudado, j esto sendo levantadas informaes sobre ele. E, certamente, com esse conjunto de informaes que o ministrio est compilando e que vai desaguar, no incio do ano que vem, na construo de diretrizes, orientaes e polticas, para a execuo, pela Anatel. Para voc ter uma ideia, recebemos cerca de 2.200 contribuies sobre essas 22 questes que levantamos. E zemos uma agregao de onde estava localizada cada uma dessas questes. O primeiro tema foi: a maior concentrao estava em cima da competio, com desagregao de redes, interconexo, licena de autorizao de servio. O segundo tema mais relevante dessas perguntas foi, exatamente, a questo da universalizao, a questo do Fust e quais servios deveriam ser objeto de universalizao.

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E a neutralidade de redes foi uma das perguntas especcas de que tratamos nesse assunto. Isso j est sendo estudado, j est sendo trabalhado e absolutamente relevante essa questo, dentro do processo de convergncia. Com relao questo da competio, especicamente a competio da telefonia. Voc diz que no tem competio, e eu, inclusive, observei isso na minha apresentao inicial. Existe uma forte competio no mercado de telefonia, ou de servio prestado de telefonia mvel, e ns alertamos para essa decincia da competio do sistema de telefonia xa. Eu diria que hoje existe certa, digamos assim, ansiedade sobre o que vai acontecer com a telefonia xa. Acredito que se zermos uma enquete com as pessoas que tm conhecimento do caso, vo dizer o seguinte: Em 2025, quando terminam as concesses de telefonia xa, a telefonia xa, como a conhecemos hoje, no existir mais. Acabou. E acredito at que talvez no chegue a 2025. Hoje, seria muito difcil encontrarmos um competidor para instalar redes de telefonia xa para competir em qualquer uma dessas reas. Entretanto, um dos temas que mencionei, tambm relacionados competio, est relacionado com a questo da desagregao das redes. Este um tema, e o Mrcio Wohlers teve a oportunidade de colocar aqui, que est presente, hoje, no PGR da Anatel. Ento, acho que uma questo a ser trabalhada, a ser debatida, a ter uma regulamentao mais forte com relao soluo dessa questo. Porque, hoje, essa questo da desagregao de rede praticamente inexiste no Brasil, assim como inexiste a questo das prestadoras de servios mveis virtuais. Ento, acho que toda essa questo vai estar, absolutamente, na agenda daqui para a frente. Luiz Carlos Prado Vou comear com o Eduardo Fiuza. Quando falei da ltima milha, acho que voc vai ter uma competio no campo do acesso com as vrias tecnologias existentes. Minoram, um pouco, os problemas da ltima milha. H alguns problemas no triviais relativamente a essa interconexo. Compartilho da viso quanto questo bsica, em relao ltima milha, que a regulao das tarifas de conexo. Isso vai ter que ser de alguma maneira equacionado. Agora, entendo que teremos um desao grande: discutir a questo de transporte de informaes de longa distncia, a passagem de informaes de longa distncia, mais do que da distribuio local.

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A questo passa pelo modelo britnico ou no? Vamos, de alguma maneira, caminhar para ter uma separao entre os servios de rede, como algum tipo de atividade onde voc teria concorrncia ou teria acesso por essa rede para todas as empresas que quisessem, efetivamente, us-la atravs de algum tipo de mecanismo, isso seria diferente do provimento de outros servios. Entendo que isso j est aberto, essa discusso j est colocada. No prprio PGO, quando foi levantada, a forma de separao empresarial, a discusso das diversas formas de separao foi posta. Entendo que isso ser uma das discusses que estaro na agenda num curto prazo. E, de alguma maneira, nesse amplo leque de desaos que a Anatel se props, provavelmente isso ser um dos pontos importantes. Vamos passar ao tema da telefonia xa. A telefonia xa no tem concorrncia, em primeiro lugar, por se caracterizar como atividade muito prxima do monoplio natural. Quando se tentou fazer as famosas empresas espelho, no funcionaram. Com exceo da GVT, realmente no funcionaram. Para que voc tenha maior concorrncia com isso, em primeiro lugar, aquele telefone antigo que voc tem a coisa mais difcil de largar. Alm disso, isso uma tecnologia que, como o Mrcio Wohlers j colocou, est cada vez menos importante, porque, hoje em dia, por exemplo, quem tem o pacote da Net, sabe que o nmero de telefonia xa recebe quase que de graa, aquilo entra meio empurrado para voc. Ento, hoje, nas reas onde existe muita tecnologia, realmente, tem concorrncia sim, em telefonia xa. Mas insuciente, porque, por exemplo, acesso ao cabo coaxial, TV a cabo s em reas restritas. Agora, curiosamente, so as reas de maior lucratividade para empresas de telefonia xa. No meu papel de conselheiro do Cade, eu conversava com muitos empresrios desse setor, e todos diziam: Ah, mas o meu problema no , eventualmente, na Baixada, mas na zona Sul do Rio de Janeiro, onde ele estava preocupado com a perda de participao nesses setores. Ento, eventualmente, isso ser um problema equacionado por essas novas tecnologias e pela portabilidade, pela questo da manuteno do nmero. Voc poder jogar de uma para outra empresa. Quanto questo de neutralidade de rede, entendo que realmente muito importante. Mas tambm compartilho da viso de que isso est na pauta agora. Se da vamos ter ou no aes com referncia a isso, no sei. Mas, que j est sendo, efetivamente, discutida, no tenho dvida.

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Jos Rogerio Vargens Primeiro, a pergunta do Eduardo Fiuza. Boa pergunta. Na verdade, na questo da outorga, o que tem valor a faixa de radiofrequncia, ou seja, se voc vai licitar radiofrequncia. Numa licitao de faixas para 3G ou WiMAX, ou o que quer que seja, evidentemente o direito de uso destas faixas que se constitui num recurso escasso e que tem que ser submetido a um leilo. Ento, o princpio aqui exposto que todos podem participar desse leilo. Se leilo, aberto, quem der mais vai ganhar. Mas, por exemplo, a prpria telefonia mvel que hoje associada outorga, ou seja, o SMP, para voc ter aquela outorga de telefonia mvel, voc precisa ter a radiofrequncia para prestar o servio. Mas a revenda do servio mvel, como o Mobile Virtual Network Operator, mencionado pelo Roberto Martins, o operador de telefonia mvel no tem rede. Ele um operador que empacota servios, que oferta servios convergentes. Ento, por exemplo, nesse caso, esse MVNO pode prestar o servio de telefonia mvel atravs da rede dos outros. Ele no precisa ter a radiofrequncia. Ento, a licena em si para prestar o servio de telefonia mvel deve ser aberta e estar disponvel para todos. A radiofrequncia que tem um valor, ento esse caso do MVNO um exemplo muito ilustrativo. Por exemplo, lembro-me de um dado, na Anatel, acho que h uns dois anos atrs, para se tirar uma licena de STFC, custava R$ 9 mil. um valor baixo se comparado operao do STFC. A taxa de R$ 9 mil, ante a operao, ainda uma taxa simblica. Ento, quem quiser prestar um STFC, compra uma licena de R$ 9 mil, poderia at ser menos, e presta o servio. Isso que deve valer. Agora, evidentemente, a sua outra pergunta, sobre a dominncia tecnolgica por uma nica empresa, extremamente relevante. O que estou defendendo que isso no deve ser instrumento legal ou infralegal, isso no deve ser restrio legal ou infralegal. Isso deve ser avaliado caso a caso. At porque, no contexto da convergncia, a regulao da concorrncia, a regulao pr-competio, uma anlise da concorrncia muito importante. Ento, ela deve ser avanada. no caso a caso que o estudo da concorrncia tem que restringir um caso particular de algum que esteja dominando vrias tecnologias. Se para ofertar banda larga, por exemplo, licita-se uma faixa de WiMAX e, hipoteticamente, s existe espao para uma nica empresa usar esta faixa de radiofreqncia, ou seja, s um pode prestar o WiMAX, claro que um problema de concorrncia, se esse prestador tambm detm o domnio da banda larga. Entretanto, se h espao no espectro de radiofrequncia para que 20 empresas compartilhem essa faixa, evidentemente, pode-se deixar para que todos comprem direitos de uso

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da mesma. Assim, haver competio do mercado. Essa anlise no objeto de restrio na lei ou no regulamento; um exemplo de avaliao caso a caso. Compartilho com a viso dos colegas de que h competio na indstria, ou seja, a competio na indstria das telecomunicaes lenta, gradual, assimtrica. Ela desigual, vem se estabelecendo de forma gradativa no mundo nos ltimos 25 anos, e no Brasil nos ltimos dez anos. Existe mais competio em alguns produtos, como em telefonia mvel e longa distncia e menos em outros, como telefonia xa local. A concorrncia tambm desigual em termos de classes de mercado, de segmentos de mercado. H mais competio nos mercados empresariais e corporativos e menos competio nos mercados residenciais. E ainda h a assimetria geogrca. A indstria mais competitiva nas cidades maiores e menos competitiva nas pequenas cidades e nas zonas rurais. No Brasil, a competio vem crescendo de forma gradual, porm desigual, e, no momento, a ausncia de concorrncia verica-se onde h menor demanda e renda insuciente, o que ocorre, principalmente, nas reas mais perifricas do mercado, pelo fato de essas reas no apresentarem atratividade econmica. Ento, o desao que precisa ser enfrentado no s um problema de concorrncia, mas tambm um problema de equao da atratividade e da expanso dos servios para toda a populao brasileira. Jos Fres Queria agradecer a participao dos nossos apresentadores.

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CAPTULO 5

ANLISE DA EXPERINCIA INTERNACIONAL EM REGULAO DE AEROPORTOS*

Heleno M. Pioner

1 INTRODUO

Este artigo se prope a examinar o arcabouo terico e os instrumentos de regulao encontrados pelas diversas autoridades aeronuticas ao redor do mundo. Esse tema tem sido alvo de discusso em diversos pases recentemente devido ao constante aumento da demanda por transporte areo somado diculdade no aumento da capacidade aeroporturia. A evidncia emprica sobre a necessidade de regulao no setor fruto do estudo da hiptese sobre monoplio natural nesta indstria. Como poder ser observado mais adiante, a literatura tem mostrado que, apesar dos altos custos envolvidos na construo e manuteno de aeroportos, a funo custo de um aeroporto no subaditiva em todo seu domnio, uma condio necessria para a existncia de monoplios naturais. Na realidade, se existe alguma justicativa para argumentar a presena de monoplios naturais, ela est no lado da demanda: mercados menores somados ao fato de existirem economias de rede por parte das linhas areas explicariam a existncia de poucos aeroportos servindo uma mesma regio. Nesse caso, seria justicada a existncia de regulao nesses mercados, at que o crescimento da demanda permitisse a existncia e competio entre vrios aeroportos prximos. Uma vez denida a necessidade de regulao, a forma de desenho dos contratos de regulao passa a ser um ponto importante. Mostro, ento, que os dois tipos mais usados de regulao single till e dual till implicam diferentes incentivos rma concessionria no tocante a investimentos em capacidade para solucionar problemas de congestionamento. Depois, nas duas ltimas sees, analiso as formas de contrato entre o concessionrio do aeroporto e outros prestadores de servio,
*Agradeo os comentrios de Eduardo Fiuza.

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assim como entre aeroportos e linhas areas. Por m, mostro quais os impactos desses tipos de contrato sobre os preos que so repassados ao consumidor e as possveis barreiras entrada decorrentes dos mesmos.
2 COMPETIO OU REGULAO?

Um aeroporto uma rma multiproduto que oferece servios aeronuticos e no aeronuticos para linhas areas e passageiros. Assim sendo, a primeira pergunta que cabe : o aeroporto um monoplio natural, portanto sujeito regulao, ou poderia haver competio entre aeroportos? A teoria de regulao nos diz (VISCUSI; VERNON; HARRINGTON, 1995) que a regulao caberia a mercados onde a competio entre mltiplas rmas vedada por razes de monoplio natural. Dessa forma, o primeiro passo seria determinar em qual extenso um aeroporto seria monoplio natural. A noo tradicional de monoplio natural baseava-se na existncia de economias de escala dentro do intervalo de quantidades produzidas no mercado. Esta noo, entretanto, no leva em conta dois fatores. O primeiro o carter multiproduto da rma, como o caso dos aeroportos. De fato, notou-se ao longo do tempo que uma denio mais apropriada de monoplio natural deveria ser baseada em subaditividade, isto , monoplios naturais seriam o resultado de equilbrio de certos tipos de tecnologia aplicados a determinados tamanhos de mercado. A denio de monoplio natural mais aceita atualmente vem de Baumol, Panzar e Willig (1982). Seja um vetor de n produtos diferentes q j = (q1j , q2j ,... qnj ) produzido pela rma j: usando a denio desses autores, uma funo custo C(q) estritamente subaditiva ao nvel de produo q se para todas e quaisquer quantidades q1, q2, ... qk tais que

j =1

q k = q e q j q, j = 1, ...k for verdade que C(q) <

C (q
j =1

). Ainda

segundo esses autores, uma indstria dita um monoplio natural se, ao longo de todo o intervalo relevante de produo, a funo custo da rma subaditiva (p. 17, grifo nosso). Vale ressaltar a importncia do intervalo relevante de produo: dependendo do tamanho da demanda local, pode-se ter mercados onde o monoplio natural emerge, enquanto em outros, com maiores nveis de demanda, haveria espao para mais de uma rma. A gura a seguir ilustra um exemplo de custo subaditivo sem que haja economias de escala em todo o intervalo relevante de produo. Neste exemplo, o nvel de produo q1 que minimiza o custo apenas levemente menor que qB, que corresponde interseo da curva de custo mdio com a curva de demanda. A curva de custo mdio subaditiva para 0 < q < qB, embora s existam economias de escala em um subconjunto deste intervalo, que 0 < q < q1. Assim, mesmo em uma rma monoprodutora,

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subaditividade no implica economias de escala.1 Admitindo que todas as rmas tenham a mesma tecnologia, fcil ver que um nico produtor conseguiria atender o mercado inteiro a um custo unitrio mais baixo do que qualquer congurao com duas ou mais rmas. No entanto, se as barreiras entrada forem sucientemente baixas, mesmo este monoplio natural no ser sustentvel caso o preo da rma seja regulado em pB, pois outra rma poderia perfeitamente entrar produzindo q1 e cobrando p1, sem ter prejuzo. Por outro lado, este equilbrio tambm no seria sustentvel, pois as duas no poderiam juntas atender o mercado inteiro sem elevar o custo mdio. Note que, se a demanda pelo produto se deslocasse o suciente para cima e direita, as duas rmas poderiam conviver no mercado e o equilbrio seria sustentvel.

O tamanho do mercado , portanto, junto com a funo de custo, decisivo para a classicao de uma indstria como monoplio natural ou no. Assim, claramente, determinar se um aeroporto monoplio natural um problema emprico. Infelizmente, existe pouca literatura sobre o assunto. Doganis (1992) observa que para aeroportos com movimento de mais de 3 milhes de passageiros, o custo marginal de passageiros passa a ser constante e no varia com o tamanho do aeroporto. Pels, Nijkamp e Rietveld (2003) encontram, para uma amostra de aeroportos europeus, que a funo de produo de um aeroporto mdio com movimentao de 12,5 milhes de passageiros/ano e 150 mil pousos e decolagens apresenta retornos constantes de escala. Alm disso, indicam que existiria uma forte correlao negativa entre o tamanho do aeroporto (medido em nmero de passageiros) e a elasticidade de escala da funo de produo.
1. claro que, no caso da rma monoprodutora, economias de escala implicam subaditividade. Mas isto no verdade para o caso multiproduto.

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A literatura economtrica de estimao de funes de custo ou funo de produo extensa, mas apenas recentemente alguns artigos trouxeram luz sobre o potencial de identicao desses modelos (BERESTEANU, 2005; ROSEN, 2006; VILLAS-BOAS; HELLERSTEIN, 2006). No caso especco que se tem em mo, h uma funo custo C = C (Y, W, X, U, b) onde:
l Y o vetor de bens produzidos nmero de voos por tipo de aeronave (possivelmente por segmento, horrio e/ou poca do ano) e volume de carga transportado; lW

o vetor de preos dos insumos;

l X um vetor de caractersticas observveis do aeroporto nmero de pistas,

nmero de terminais etc.;


l U um vetor de no observveis que pode incluir tanto qualidade do aeroporto

quanto suas caractersticas no observveis relacionadas produtividade fsica, ou um erro de medida; e


l

b um vetor de parmetros.

Levando em considerao as propriedades da funo custo, em particular, homogeneidade de grau 1, e assumindo independncia entre o vetor de no observveis e os regressores, pode-se identicar no parametricamente esta funo (MATZKIN, 2003). Entretanto, a hiptese de independncia aqui extremamente forte: fatores no observveis (qualidade ou localizao relativa do aeroporto) inuenciam a escolha dos passageiros e, portanto, o nmero de voos, bem como o tipo de aeronave, Y e tambm afetam o custo, pois a qualidade de servio deve ser custosa, e a localizao afeta o custo de oportunidade da rma, W. Como indicado acima, a denio de monoplio natural envolve no apenas a tecnologia da rma representada aqui pela funo custo mas tambm a demanda naquele determinado mercado. Existe uma razovel literatura sobre a determinao da demanda dos passageiros pelos aeroportos, a qual no ser coberta aqui. Vou focar especicamente no problema da demanda das linhas areas pelos aeroportos. Um ponto a ser observado, e que pode gerar srios problemas de endogeneidade na estimao da demanda por aeroportos por parte das linhas areas, a presena de economias de rede. A teoria sobre economias de rede nos d alguma luz sobre como essas economias afetam as escolhas das linhas areas.

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Segundo a denio em Economides e Himmelberg (1995), economias de rede acontecem quando uma rede apresenta externalidades positivas de consumo ou produo. Essas externalidades so claras no caso das linhas areas. Por exemplo, seja uma linha area que serve N aeroportos: essa rma oferece potenciais N(N 1) bens aos consumidores nais (passageiros). Um bem denido como a ligao entre dois aeroportos. Se essa rma oferecer voos para mais um aeroporto, ela aumenta o nmero de potenciais bens em 2N. interessante observar os dois casos polares competio perfeita e monoplio antes de entrar em mercados oligopolsticos. O caso competitivo apresentado por Katz e Shapiro (1985) e Economides e Himmelberg (1995). Seja um mercado com potencialmente innitas linhas areas ofertando ligaes entre N aeroportos: a demanda inversa por ligaes entre N aeroportos dada por p(N, Ne) onde N o nmero de aeroportos atualmente atendidos e Ne o nmero de aeroportos que se espera sejam atendos no perodo seguinte. A externalidade de rede est presente no fato de que a demanda inversa crescente no nmero de aeroportos a serem atendidos. Isso porque, se um aeroporto a mais includo na rede, a demanda pelos atuais N aeroportos cresce, pois alguns consumidores em cada um dos N anteriores mercados que tm interesse em voar para o aeroporto N + 1 agora integram o conjunto de consumidores. Na presena de externalidades de rede, a competio perfeita entre as linhas areas ineciente: o benefcio social marginal de acrescentar um aeroporto a mais na rede maior que o benefcio que uma rma pode receber. Logo, o tamanho da rede sob competio perfeita ser menor do que o socialmente timo. Dada a inecincia do resultado em competio perfeita, seria de se imaginar que uma linha area monopolista pudesse resolver o problema ao internalizar a externalidade de rede. Economides e Himmelberg (1995) mostram que no. Apesar de o benefcio de aumentar a rede poder ser capturado integralmente pelo monopolista, o ganho em receita ao ofertar uma rede menor supera aquele benefcio e o tamanho da rede sob monoplio menor do que o resultado em competio perfeita. O caso oligopolstico pode ser dividido em dois cenrios: oligoplio sob compatibilidade e oligoplio sob incompatibilidade. Compatibilidade, no caso de linhas areas, seria, por exemplo, todas as rmas participantes concordarem com o mesmo hub, mas que cada rma ofertasse voos para diferentes aeroportos a partir daquele hub, com algum grau de coordenao entre horrios de partida e chegada, de forma que os consumidores enxergassem a conexo no hub como um produto substituto do voo direto. Incompatibilidade signica o contrrio: o custo de conexo para o passageiro alto o suciente para ele no considerar a troca de linhas areas em um aeroporto intermedirio entre sua origem e destino.

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Katz e Shapiro (1985) mostram que o tamanho da rede na presena de oligoplio sob compatibilidade menor do que no caso de competio perfeita, mas maior do que no caso de monoplio. Alm disso, eles mostram que o tamanho da rede maior sob compatibilidade do que no regime de incompatibilidade. Entretanto, esse fato em si no suciente para que as rmas optem por compatibilidade. Os autores estabelecem as condies para o surgimento de oligoplios compatveis. No caso de tratado aqui, uma linha area passa a operar em um hub onde outras j operam se i) a externalidade de rede for grande; ii) o nmero de linhas areas operando no mesmo hub for grande; e iii) no houver grande aumento de competio entre linhas areas devido a sua entrada. Por outro lado, as rmas que j operam no hub se beneciam se: i) a externalidade de rede for grande; ii) a linha area a se associar for grande; e iii) no houver grande aumento de competio entre linhas areas devido a sua entrada. Logo, a segunda e terceira condies tanto para a rma entrante como para as incumbentes geram um conito de incentivos. Katz e Shapiro (1985) mostram que a presena de custos xos pode inibir o surgimento de oligoplios compatveis se forem maiores que o aumento de lucros que algumas rmas obteriam ao se associar ao padro no caso, o hub. Qual a importncia de se considerar os efeitos de economia de rede na estimao da demanda por aeroportos? Economias de rede geram um problema de simultaneidade nas escolhas das rmas, isto , a oferta de voos de uma determinada linha area funo da oferta de voos das demais linhas areas operando no mesmo aeroporto e o nmero observado de voos operando neste aeroporto determinado pelo equilbrio entre as rmas. Claramente, a identicao desse sistema vai depender da existncia de instrumentos que estejam correlacionados escolha das rmas concorrentes, mas no estariam correlacionados a fatores no observveis da rma em questo. A presena de economias de rede tambm faz com que esses efeitos sejam distintos em aeroportos hubs e aeroportos no hubs. Em aeroportos hubs, o efeito da oferta de um voo adicional deve ser muito maior do que num aeroporto marginal, e isso deve ser levado em conta no momento de estimar a demanda. Mesmo observando que, em alguns mercados, aeroportos no seriam monoplios naturais, existem algumas questes a serem respondidas no tocante forma de competio entre eles e qual deveria ser a postura do regulador, de modo a maximizar o bem-estar social entre elas: 1) Se puder haver competio entre aeroportos, a forma de competio entre eles garantir a proviso tima dos servios?

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2) Na inviabilidade de competio entre aeroportos, qual a melhor forma de regular o empreendimento? Devido ao custo xo de operao e aos custos irrecuperveis (sunk costs) do empreendimento, razovel imaginar que o mercado de aeroportos ser caracterizado por um oligoplio de rmas. Dessa forma, a competio entre essas rmas pode acontecer em termos das variveis de controle de curto prazo preo e qualidade e da varivel de controle de longo prazo capacidade. Infelizmente, no se observa na realidade aeroportos situados dentro da mesma iscrona administrados por rmas diferentes competindo nessas variveis. O melhor que se pode fazer criar contrafactuais baseados em modelos e gerar os possveis resultados de uma competio entre aeroportos. Talvez o modelo mais simples que pudesse ilustrar essa situao seria Kreps e Scheinkman (1983), no qual duas rmas competem num jogo de dois estgios da seguinte forma: no primeiro estgio, ambas denem a capacidade de produo; no segundo estgio, dadas as capacidades de cada uma, elas competem em preos como num jogo de Bertrand. Os autores mostram que o equilbrio perfeito em subjogos desse jogo seria equivalente ao de um jogo de Cournot. Se for considerado como o produto de um aeroporto apenas a quantidade de voos, isso signica que um duoplio de aeroportos ofereceria uma quantidade de voos menor que o timo social e que, portanto, os preos dos voos, ou seja, a tarifa que o aeroporto cobraria por slot, seriam mais altos que o custo marginal de um slot. Na prtica, aeroportos oferecem uma gama de produtos diferenciados, com diferentes nveis de qualidade e tambm diferentes preos. A teoria de oligoplios sujeita a preos no lineares extremamente incipiente em termos das respostas pergunta que aqui se tem. Alguns artigos tericos, como Champsaur e Rochet (1989); Rochet e Stole (2004); e Schmidt-Mohr e Villas-Boas (2008) mostram que a oferta de produtos no caso, o nmero de slots por tipo de aeronave seria ofertada aqum da quantidade tima e que parte dos consumidores as linhas areas apesar de apresentarem caractersticas distintas, estariam sujeitas a pagar o mesmo preo. Pelo que foi apontado at aqui, a competio entre rmas no mercado de aeroportos no indica que a soluo de mercado geraria o timo social. Cabe ento a pergunta 2: a regulao do mercado de aeroportos pode levar ao rst-best? Aqui a lgica passa a ser outra: que tipo de contrato o regulador deve fazer de modo a prover incentivos s rmas no sentido de suprirem slots de uma forma eciente e como fazer para determinar as tarifas que a rma pode cobrar, de modo a manter uma margem de retorno aceitvel e ainda prover incentivos para investir em aumento de capacidade.

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Como ser visto nos exemplos ao redor do mundo, a grande maioria dos aeroportos regulada num sistema de price cap, isto , o regulador xa uma tarifa mdia mxima para a rma e esta decide o menu de preos a cobrar dos diversos usurios (linhas areas, passageiros, lojas etc.), bem como decide quanto empregar dos insumos necessrios para a operao e manuteno do aeroporto de modo a maximizar seus lucros. Esse preo mximo xado pelo regulador seria recontratado em intervalos predeterminados e poderia ser reajustado entre recontrataes de acordo com algum ndice de preos prevalente na economia, descontado por algum fator de produtividade. Alm disso, a determinao dessa tarifa deveria ser baseada na expectativa de custos da rma e no nos custos incorridos no passado. Em teoria, esse sistema deveria prover os maiores incentivos para as rmas buscarem aumento de produtividade, pois qualquer reduo de custos seria absorvida em forma de lucros para a rma (LAFFONT; TIROLE, 1993). No entanto, a prtica no funciona assim. Em geral, a determinao do price cap leva em conta informaes sobre os custos incorridos pela rma no perodo anterior, como forma de estimar os possveis custos que ela ter no perodo seguinte. Problemas de assimetria de informao e de estimao podem levar a regra de price cap a car prxima de um resultado de cost plus, isto , quando a tarifa mxima determinada a partir dos custos reportados pela rma. Um segundo problema na implementao de regras de price cap est nos intervalos de recontratao de tarifas. Idealmente eles seriam exogenamente determinados ex ante. Na realidade, o resultado operacional da rma concessionria associado a presses polticas pode interferir no intervalo dessas recontrataes. Se a rma apresentar retornos acima daqueles de rmas comparveis no mercado, presses polticas para a reduo das tarifas devem aparecer; da mesma forma, se a rma incorrer em perdas que ameacem a viabilidade do empreendimento, haver presso para um reajuste acima do previsto pela regra inicial. Problemas srios tambm aparecem no tocante aos contratos de regulao e aos incentivos a investimento. Devido ao fato de todo investimento em capacidade ser transfervel, a possibilidade de a rma concessionria perder a licitao no perodo seguinte reduz os incentivos da mesma a fazer investimentos (LAFFONT; TIROLE, 1993). Esse problema pode ser minimizado se, no contrato inicial de concesso, forem dadas garantias de que a rma incumbente ter vantagens sobre as entrantes no momento da renegociao do contrato de concesso. Uma possibilidade seria implementar uma taxa de cancelamento por parte do governo a ser paga rma incumbente caso esta no ganhe a concesso. O maior problema que o valor do benefcio a ser devolvido rma tanto maior quanto maior a probabilidade de a incumbente perder o contrato de

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concesso. Isso signica dizer que o regulador precisa premiar justamente a rma ineciente que teria grande chance de ser excluda do contrato. Esse trade-off entre ecincia no curto prazo e ecincia no longo prazo est presente em todos os modelos de regulao usados hoje em dia e, como se ver a partir das experincias internacionais, algo que tem sido observado nos aeroportos de todo o mundo. No bastassem os problemas de incentivos versus solvncia do empreendimento na escolha do modelo de regulao, a caracterizao da rma como multiproduto traz mais uma camada de complexidade ao problema. Isso ca mais claro analisando-se os mtodos atualmente utilizados de regulao em aeroportos. Atualmente, a regulao tarifria de aeroportos segue dois tipos principais de regras, single till e dual till. A primeira refere-se ao modelo no qual todas as receitas do aeroporto, aeronuticas ou no, so utilizadas na determinao do price cap sobre as tarifas aeronuticas. A segunda refere-se ao modelo em que apenas receitas aeronuticas so levadas em considerao. Como Gillen e Morrison (2008) apontam, o debate entre os dois modelos de regulao deve ser feito luz da ecincia. O uso da regra de single till pode gerar incentivos perversos em aeroportos em termos do preo a ser cobrado pelo uso da capacidade. Imagine um aeroporto congestionado. Nesse caso, o excesso de passageiros possibilita um aumento nas receitas no aeronuticas. Dado que a regra de regulao permite uma taxa de retorno mxima para a rma, esse excedente em receitas no aeronuticas deve ser compensado pela reduo das tarifas aeronuticas. Mas isso justamente o que no poderia acontecer, pois uma reduo de tarifas pode aumentar ainda mais o problema de congestionamento. Por outro lado, um aeroporto com excesso de capacidade sofreria de um problema simtrico sob uma regulao single till: de forma a cobrir os custos operacionais de terminais ociosos, uma regulao que estabelecesse uma taxa de retorno mnima para a rma implicaria um aumento nas taxas aeronuticas, o que reduziria a demanda de linhas areas pelo aeroporto, aumentando ainda mais o problema de excesso de capacidade. Sob o ponto de vista da ecincia alocativa da capacidade, o modelo dual till faria mais sentido. Isso porque a capacidade de servios aeronuticos xa e a sobreutilizao da mesma gera um custo, representado pelo congestionamento do aeroporto, que faz com que o regulador ponha maior peso na ecincia alocativa dessa parte do aeroporto. Como visto em Laffont e Tirole (1993), se um dos subcustos de uma rma multiproduto tem um peso diferente, ento o uso da informao do custo dessa atividade deve ser levado em conta na determinao das tarifas pelo regulador.

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O problema do uso de informao de subcustos no caso, o custo das atividades aeronuticas que a rma regulada deve alterar seus esforos na busca de produtividade e reduo de custos entre os diferentes servios, dependendo dos incentivos que lhe so oferecidos para as diferentes atividades. Esses incentivos no necessariamente levam busca da reduo de custos totais do empreendimento: por exemplo, se forem mais fortes na proviso de servios aeronuticos, ento as atividades cujos custos incidem integralmente nesta rubrica (manuteno da pavimentao) observariam substanciais ganhos de produtividade, enquanto nas atividades cujos custos so repartidos entre servios aeronuticos e no aeronuticos (ampliao de terminais) a rma teria menor incentivo na busca de reduo de custos. Isso particularmente importante na natureza dos servios do aeroporto, pois dever-se-ia observar uma forte complementaridade entre os servios aeronuticos e no aeronuticos. Seria de se imaginar, ento, que a rma usasse algum tipo de subsdio cruzado entre as duas atividades para aumentar a receita total, bem como reduzir o custo total de operao. Uma regulao de dual till, por utilizar informao de subcustos custos dos servios aeronuticos via de regra distorce os incentivos de subsdio cruzado e no necessariamente poderia levar minimizao dos custos totais de operao. Caberia ao regulador ser muito cuidadoso na coleta dos dados dos diferentes custos e estabelecer regras que no distoram demais a alocao original da rma. Gillen e Morrison (2008) ainda complementam dizendo que, para um mesmo nvel de congestionamento, o sistema dual till implicaria tarifas aeronuticas mais altas do que no sistema single till, uma vez que cessaria o subsdio cruzado entre as operaes aeronuticas e no aeronuticas. Isso no signica que esse aumento de tarifas seria repassado integralmente para o consumidor nal; na realidade, quanto maior o nvel de competio entre as linhas areas, menor seria este repasse.
2.1 Implementao do sistema de regulao

Em vista do apresentado na seo anterior, na hiptese de existncia de monoplio natural no mercado de aeroportos, necessria a determinao do sistema de regulao para o mesmo. Considerando os atuais gargalos na proviso dos servios aeronuticos nos aeroportos de maior movimento no pas, seria aconselhvel a implementao de um sistema de dual-till (ou multiple till), separando exclusivamente as tarifas de servios aeronuticos das demais tarifas, porque:
l ao vincular diretamente as despesas de servios aeronuticos aos custos de proviso dos mesmos, impede-se que a rma concessionria subsidie as atividades aeronuticas, aumentando ainda mais o problema de congestionamento;

mais simples para o regulador observar os custos referentes manuteno dos servios aeronuticos e, portanto, estabelecer tarifas que promovam os incentivos

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ecincia operacional da concessionria, sem deix-la incorrer em prejuzos que inviabilizem o empreendimento; e
l separar as despesas aeronuticas das demais despesas e estabelecer tarifas de regulao distintas permite uma comparao mais clara entre as despesas de vrios aeroportos, o que aumenta o conjunto de informao do regulador e possibilita uma regulao mais eciente.

importante notar que o regulador pode tambm optar por no regular as tarifas cobradas pelo aeroporto nas atividades no aeronuticas. Um aeroporto uma plataforma de interao entre passageiros, linhas areas e demais servios, semelhante a um shopping center. Ao se exclurem das despesas do aeroporto as atividades que so intrnsecas a esse tipo de empreendimento (os servios aeronuticos), o aeroporto passa a ser comparvel, em termos de estrutura de custos e tarifas, a outras plataformas como um shopping center. Logo, mesmo na ausncia de uma regulao de tarifas de servios no aeronuticos, o regulador poderia comparar as taxas cobradas dos lojistas pela concessionria com os valores observados em empreendimentos similares, e assim testar o exerccio de poder de mercado por parte do aeroporto.
3 A RELAO ENTRE O AEROPORTO E OS PRESTADORES DE SERVIOS

Como apresentado no uxograma a seguir, existem vrias atividades exercidas nos aeroportos que podem ser executadas por terceiros. Com exceo da manuteno de pistas, das reas de taxiamento e dos terminais de passageiros e de carga, que so tarefas exclusivas da rma concessionria do aeroporto, as demais atividades operacionais e todas as atividades de manuseio so executadas, em geral, por outras rmas. Nesta seo, aborda-se a relao do aeroporto com essas rmas, excetuando aquelas que fornecem servios de trfego areo, que requerem pessoal com capital humano bastante especializado. Como Ashford e Wright (1992) apontam, os aeroportos ao redor do mundo diferem bastante em termos de mecanizao e automao em cada uma das atividades operacionais e de manuseio. E, via de regra, quanto mais mecanizado for este sistema, menor o espao para terceirizao dessas atividades. Considere o caso do servio de manuseio de bagagens. Ashford e Wright (1992) indicam dois modelos usados pela maioria dos aeroportos. No sistema manual, a bagagem transportada dos balces de check in at a rea de manuseio de bagagens por meio de esteiras. Nesta rea, a bagagem transferida manualmente para o veculo que far o carregamento no avio. nesta rea tambm que as

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bagagens provenientes de voos de conexo se juntam s que foram despachadas naquele aeroporto para serem carregadas no voo. O carregamento pode ser tanto por meio de contineres como manualmente no bagageiro do avio. No segundo modelo, assim que as bagagens chegam por esteiras at a rea de manuseio, elas so automaticamente separadas por meio de leitores de cdigos de barras. Em seguida, as esteiras levam-nas at a rea onde outras bagagens provenientes de voos de conexo j estariam esperando para serem carregadas em contineres. Uma vez completado o recolhimento das bagagens, esses contineres so levados at o avio e carregados em seu bagageiro.

Outro exemplo de servio o de abastecimento de combustvel. Novamente, Ashford e Wright (1992) apresentam dois modelos usualmente aplicados pelos aeroportos. No primeiro modelo, o avio carregado por meio de caminhes-tanque.

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Estes se abastecem na rea de armazenamento de combustvel e transportam o mesmo at a posio onde o avio ser abastecido. No segundo modelo, cada posio possui uma vlvula hidrante que se comunica por meio de dutos com a rea de armazenamento de combustvel. Uma vez que o avio estaciona no ptio, o pessoal de solo conecta aeronave a vlvula hidrante e assim feito o abastecimento. importante salientar que os dois modelos apresentados acima so casos extremos aplicados em alguns aeroportos do mundo. Dependendo das condies locais, modelos mistos podem ser a melhor alternativa a ser implementada. Faz-se essa distino em dois modelos polares de forma a xar ideias e mostrar as decises econmicas envolvidas na escolha de cada um deles. Vrias outras atividades poderiam ser separadas em modelos como esses. O que existe em comum entre os dois exemplos apresentados acima? Em ambos, o primeiro modelo mais intensivo no uso da mo de obra: no caso do manuseio de bagagem, necessrio que uma pessoa faa a separao das bagagens e as carregue no veculo para levar ao avio; esse processo, no segundo modelo, mecanizado. No caso do abastecimento, preciso que uma pessoa carregue o caminho-tanque com combustvel e que algum o dirija at o estacionamento da aeronave; isto no necessrio quando os ptios possuem hidrantes. O segundo ponto a ser notado que, nos modelos em que as atividades so mecanizadas, preciso um investimento em capital fsico relativamente alto para implantar o sistema. Alm disso, o espao para a coexistncia de vrias rmas provendo o mesmo servio passa a ser duvidoso: o custo do investimento em dois sistemas de esteiras automticas impede que duas rmas que faam manuseio de bagagem implantem dois sistemas separados. Da mesma forma, dois sistemas de tubulao para transporte de combustvel seria um investimento caro a ser feito. Para tais sistemas serem viveis, seria preciso que as linhas areas se comprometessem a usar os servios dessas rmas por longo prazo, bem como o aeroporto garantir que as linhas areas usariam os mesmos ptios e balces de check in por um longo tempo, o que pode no ser timo por parte nem das linhas areas nem do aeroporto. Qual a vantagem do primeiro modelo? No modelo manual, existe um baixo requerimento de investimentos em capital especco. Basicamente, as rmas precisam de veculos, mo de obra e ter acesso s instalaes do aeroporto. Dessa forma, existe espao para concorrncia potencial nesses mercados: se uma rma decidir cobrar um preo mais alto pelos seus servios de manuseio de bagagem, por exemplo, outra rma poderia comprar veculos e contratar pessoal de forma a prover os mesmos servios para a linha area a um preo mais baixo e assim retornar ao equilbrio competitivo.

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Por outro lado, a desvantagem do primeiro modelo est em termos de qualidade e produtividade. Em aeroportos com grande nmero de voos simultneos e vrias conexes, um sistema manual sujeito a maior erro por parte dos operadores. Alm disso, para garantir um nvel mnimo de qualidade, de se esperar que um modelo manual utilize mais funcionrios. Isto pode tornar o custo marginal de manuseio de bagagem mais alto do que no modelo automtico, em que uma leitora a laser pode, a princpio, lidar com tantas bagagens quantas forem possveis com o mesmo nvel de qualidade. Logo, o problema aqui o balanceamento entre a ecincia de curto prazo e a ecincia no longo prazo. Ao permitir um modelo manual, o aeroporto abre espao para concorrncia entre rmas na proviso desses servios, o que tem a propriedade salutar de reduzir o custo marginal desses servios para as linhas areas e assim gerar uma alocao mais prxima do timo. A desvantagem que o modelo manual uma tecnologia inferior aos modelos automticos, e deve apresentar um custo marginal mais alto do que se o aeroporto implementasse um modelo automtico. Entretanto, o modelo automtico, para ser implementado, requer a existncia de contratos de longo prazo entre a provedora do servio, as linhas areas e o aeroporto. Isso impede a existncia de competio entre rmas no curto prazo e requer um controle mais ativo do regulador sobre os preos cobrados pelo servio. De fato, a implementao de sistemas automticos entraria no problema tpico de hold up: para que duas rmas faam os investimentos necessrios em capital especco da relao, necessria a existncia, entre elas, de contratos de longo prazo muito bem desenhados de forma a incluir todas as possveis contingncias futuras. Neste caso, em geral, mais eciente que exista uma fuso vertical entre as duas rmas (aeroporto e prestadora) de forma a manter alinhados os incentivos entre as duas. Existe um ponto a ser explorado tambm sobre a ecincia de um modelo manual: as rmas prestadoras de servio precisam ter acesso s instalaes do aeroporto para que possam realizar a sua atividade. Dado que a rma concessionria do aeroporto monopolista sobre o acesso s suas instalaes, pode ser necessria uma regulao efetiva sobre as taxas de aluguel e preo de acesso que o aeroporto cobra dessas rmas de forma a manter a concorrncia saudvel nos mercados de servios. Observe que, ao sugerir a regulao nesses preos de acesso, o requerimento em termos de esforo de regulao menor que no caso onde houver automao total, qual seja, simplesmente determinar os preos de cada servio (ou de um pacote de servios). Isso porque muitas das atividades de manuseio e operacionais requerem apenas o aluguel de uma certa rea do aeroporto. Se for assumido que o custo de oportunidade do terreno do aeroporto o mesmo, independentemente da funo a ser realizada, basta o regulador determinar o preo de aluguel do terreno.

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Dado que todas as atividades acima podem representar uma parcela signicativa de lucros para a concessionria do aeroporto, preciso que o regulador escolha qual modelo seguir, manual ou automtico, de forma a explicitar quais os servios que cabero rma concessionria, bem como sobre quais atividades haver regulao de preos. Mais uma vez, a escolha deve ser entre uma regulao mais branda, com maior possibilidade de competio, ao custo do uso de tecnologias menos produtivas, ou o uso de uma regulao mais ativa, com o aeroporto controlando a proviso de todos os servios, mas com a implementao de uma tecnologia mais produtiva. Finalmente, existem dois casos que merecem ateno. O primeiro deles refere-se a aeroportos onde a concessionria do aeroporto tambm administra rmas de servios operacionais e de manuseio e compete com as demais rmas prestadoras desses servios. Este caso bastante comum em aeroportos europeus. A regulao europeia2 estabelece que as rmas administradas pelo aeroporto no podem exceder um certo percentual de participao nos mercados desses servios. Argumentou-se que xar limites operao de alguma rma no a atitude mais adequada em termos de ecincia econmica. O receio por parte dos reguladores europeus o fechamento vertical por parte da concessionria. Se a concessionria do aeroporto oferecer seus servios de manuseio e/ou operacionais, abaixo do custo marginal de proviso dos mesmos, isso levaria as demais competidoras a sarem do mercado e assim, aps a sada das mesmas, a concessionria do aeroporto gozaria de poder de monoplio. Esse cenrio seria possvel apenas se, ao ganhar escala de operao, a concessionria do aeroporto pudesse implementar uma tecnologia que erigisse barreiras entrada de outras rmas. Seria como se, ao subsidiar as atividades de manuseio da sua prpria rma, o aeroporto implementasse um padro mecanizado de manuseio, e assim nenhuma outra rma entrasse no mercado. Note que, se as barreiras entrada
2. A Diretiva n 96/67/CE do Conselho, de 15 de outubro de 1996 (JORNAL OFICIAL, 1996), estabelece, com algumas derrogaes, que nos aeroportos com trfego acima de determinados limiares: 1) As entidades gestoras, se efetuarem servios de groundhandling, devem proceder a uma separao contbil destas atividades em relao s demais atividades. 2) Os Estados-membros podem limitar o nmero de agentes autorizados a prestar os servios de assistncia a bagagens, assistncia a operaes em pista, assistncia a combustvel e leo, e tratamento fsico da carga e do correio entre a aerogare e o avio. Todavia, eles no podem limitar esse nmero a menos de dois para cada categoria de servio. 3) Pelo menos um dos prestadores autorizados no pode ser controlado direta ou indiretamente pela entidade gestora do aeroporto, por um utilizador que tenha transportado mais de 25% dos passageiros ou da carga registados no aeroporto durante o ano anterior ao da seleo dos prestadores, nem por uma entidade que controle ou seja controlada direta ou indiretamente por essa entidade gestora ou por esse utilizador. 4) Os Estados-membros devem tomar as medidas necessrias para garantir o livre exerccio do groundhandling pelas prprias companhias areas, e ainda podem reservar esse direito a pelo menos duas delas, desde que elas sejam selecionadas com base em critrios pertinentes, objetivos, transparentes e no discriminatrios.

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no fossem mais altas, to logo acabasse o subsdio cruzado outros competidores voltariam ao mercado e a participao de mercado excessiva da concessionria seria reduzida. Logo, se houver uma mudana tecnolgica como a acima descrita, caberia ao regulador enxergar o novo paradigma e proceder a uma regulao mais efetiva nos preos do servio do aeroporto verticalizado. Entretanto, pode-se argumentar que a concessionria do aeroporto pode aumentar as barreiras entrada por meio de fatores no observveis ao regulador, como, por exemplo, restringindo o acesso a determinadas reas do aeroporto. Se esse for o caso, o mais adequado seria que as rmas participantes do mercado recorressem aos rgos de defesa da concorrncia para que estes analisassem o estado da competio no mercado. importante car claro que impor limites participao de mercado de alguma rma uma atitude discricionria, que no leva em considerao as diferenas de produtividade que as rmas possam ter. Ao regulador cabe monitorar os contratos entre o aeroporto e as prestadoras de servio e vericar possveis barreiras ao funcionamento da competio em cada um dos mercados. O segundo caso que merece ateno, por ser particularmente importante no Brasil e nos Estados Unidos, a verticalizao entre as linhas areas e as rmas prestadoras de servio de manuseio. Dado que o consumidor do servio de manuseio a prpria linha area, de se esperar que, ao se integrar verticalmente com sua prestadora, a linha area tenha escolhido a alternativa de menor custo. Caso contrrio, seria mais barato terceirizar e usar os servios de outra rma. O problema que pode surgir em aeroportos onde se observem tais tipos de verticalizao est nas barreiras entrada de novas linhas areas no aeroporto. Se um aeroporto concentra poucas linhas areas e cada uma delas possui seu prprio servio de manuseio, ento uma linha area entrante teria que usar os servios de suas competidoras ou estabelecer uma rma prpria de manuseio. A fora-tarefa do FAA (FAA/OST TASK FORCE, 1999) reporta problemas dessa natureza em aeroportos americanos, o que inibe a entrada de novas linhas em grandes aeroportos. Tratarei deste assunto na prxima seo. Mais uma vez, cabe ao regulador observar as diferentes realidades de cada aeroporto e vericar se os contratos locais poderiam estar aumentando as barreiras entrada. Entretanto, a prtica de verticalizao entre linhas areas e servio de manuseio no necessariamente nociva competio.
3.1 Relao entre a competio entre aeroportos e a competio entre linhas areas

Os tipos de administrao de aeroportos observados atualmente, em sua maioria rmas pblicas ou rmas privadas administrando todos os aeroportos na mesma

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regio, no proporcionam evidncia emprica de como a competio entre aeroportos dentro de uma mesma regio poderia afetar as escolhas das linhas areas. Entretanto razovel imaginar que a competio ou a falta dela entre aeroportos interferiria nas barreiras entrada de novas linhas areas operando em um aeroporto ou ligando dois aeroportos. A literatura emprica possui algumas evidncias sobre o efeito de barreiras entrada em aeroportos e o grau de competio entre linhas areas. Segundo a FAA/OST Task Force (1999), a forma como so desenhados os contratos entre os aeroportos e as linhas areas que neles operam pode interferir nos custos de entrada de novas rmas nesses aeroportos. Tais custos estariam representados pela possibilidade de acesso efetivo aos servios aeronuticos: disponibilidade de balces de check-in, disponibilidade de portes de embarque, slots de pouso e de decolagem, e servios de manuseio de bagagem, para citar os principais fatores reportados por linhas areas nos Estados Unidos. Teoricamente, o mecanismo pelo qual o acesso a esses servios pode ser uma barreira entrada simples: servios aeroporturios podem determinar a capacidade do aeroporto, a qual possui um alto custo de ajuste no curto prazo. Logo, no caso de um aeroporto que esteja operando no limite de sua capacidade, a demanda dessa nova rma somente ser atendida se o aeroporto reduzir a oferta de servios aeronuticos para as rmas incumbentes. Dessa forma, o desenho dos contratos entre o aeroporto e as rmas incumbentes interfere bastante no grau de liberdade do aeroporto para realocar sua capacidade entre rmas incumbentes e entrantes. Aqui cabe um aparte sobre a competio entre aeroportos e o desenho desses contratos. A princpio, um aeroporto monopolista teria incentivo a fazer contratos de exclusividade com poucas linhas areas e assim exercer seu poder de mercado um argumento tpico da literatura de vertical foreclosure (ORDOVER; SALONER; SALOP, 1990). Isso poderia ser resolvido com a imposio de regulao sobre os formatos dos contratos desse aeroporto com as linhas areas, como parece ser a soluo adotada pela maioria dos pases. A existncia de competio entre dois aeroportos no necessariamente levaria o custo de entrada a zero. Maggi (1996) e Besanko e Doraszelski (2004) mostram que, ao longo do tempo, uma das rmas faria maior investimento em capacidade do que a outra, gerando assim um comportamento prximo ao de um jogo de Stackelberg, ou seja, com lder e seguidora. Isso corroborado pela evidncia emprica de vrios tipos de indstria onde investimento em capacidade um fator importante em termos de competio (MCGAHAN; PORTER, 1997, entre outros). Isso quer dizer que no s a oferta de servios aeronuticos para entrantes no ser prxima daquela do nvel competitivo no curto prazo, como tambm no h

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garantias de que o investimento em capacidade, que determinar as barreiras entrada no longo prazo, ser feito de forma tima do ponto de vista da ecincia social. O caso americano interessante por apresentar trs tipos principais de contratos entre os aeroportos e linhas areas para o nanciamento dos custos operacionais do aeroporto: 1) Obrigaes residuais: as linhas areas se comprometem a cobrir eventuais dcits de caixa do aeroporto caso as taxas recolhidas pelo mesmo no sejam sucientes para saldar as despesas. 2) Obrigaes compensatrias: as linhas areas pagam apenas os custos referentes ao uso das instalaes, enquanto para quaisquer outras despesas o aeroporto busca nanciamento externo. 3) Obrigaes mistas: funciona como o contrato de obrigaes residuais, mas para alguns tipos de investimento como aumento de capacidade o aeroporto procura fontes externas. Claramente, o primeiro e terceiro tipos de contrato implicam maiores barreiras entrada, pois, em geral, esto associados a clusulas MII, em que as linhas areas tm poder de veto sobre alguns tipos de investimento no aeroporto. Da literatura emprica sobre concorrncia entre linhas areas aps a desregulamentao do mercado areo americano, as principais referncias esto em Borenstein (1992) e em Borenstein e Rose (2007). Borenstein (1989) documenta os problemas que a dominncia de uma companhia area em determinado aeroporto pode trazer para a entrada de novas rmas no mesmo aeroporto. O mecanismo pelo qual uma companhia incumbente pode elevar as barreiras de entrada no mercado o da disponibilidade de slots de pouso e de decolagem, bem como o do acesso aos portes de embarque/desembarque. Quando uma rma controla a maioria desses fatores, isso acarreta o aumento da barreira entrada. Borenstein (1989), ento, estima uma equao de preo em funo no apenas da distncia percorrida, mas tambm da concentrao de mercado na rota, bem como um indicador de saturao da capacidade instalada (slots e portes). Ele obtm que as companhias areas cobram preos mais altos em aeroportos onde so dominantes (at 12% mais altos do que as companhias com menor participao de mercado) e que a escassez de slots/portes pode acarretar um aumento de at 5% no preo nal dos bilhetes.

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O problema da anlise de Borenstein (1989) reside no fato de as variveis explicativas de interesse serem muito provavelmente endgenas, isto , determinadas pelo equilbrio do mercado e, portanto, correlacionadas com fatores no observados que tambm inuenciam os preos. Apesar de reconhecer esse problema de identicao, o autor no prope o uso de variveis instrumentais que possam aliviar o problema. Berry (1992) analisa qual o efeito da presena de companhia area em um dos aeroportos que ligam uma rota na lucratividade da mesma. O primeiro fato que ele reporta que a heterogeneidade de custos/produtividade entre as companhias areas signicativa: numa amostra de 1.219 mercados (um mercado denido como uma rota entre duas cidades, no importando o nmero de escalas entre elas), existe uma correlao positiva entre a sada de uma rma e a entrada de uma nova. Alm disso, apenas 0,01% das entradas ocorreram em situaes onde a rma no tinha presena em nenhum dos aeroportos que ligam a rota. O principal resultado do artigo que, para uma rma que j serve duas cidades, mas no tem uma rota que ligue as duas, passar a oferecer uma rota ligando os dois extremos aumenta a rentabilidade da rma em operar naquele aeroporto em 38%. O mais interessante que, a partir do modelo estrutural estimado, Berry mostra que a reduo de barreiras entrada nos aeroportos no deveria ter grande efeito em termos de entrada: ele estima que, devido heterogeneidade entre as rmas e o grau de competio nas rotas, a reduo total das barreiras entrada implicaria que, em mdia, cada rota seria ofertada por apenas duas rmas. Isso poderia ser uma evidncia de que a competio entre rmas dentro de uma mesma rota seria bastante forte, o que reduziria o excedente disponvel para atrair outras rmas entrantes ao mercado. Vrios outros artigos mostram que, no caso da indstria aeronutica, competio potencial no substituta de competio efetiva. Isso est presente em Morrison e Whinston (1987) e Brueckner, Dyan e Spiller (1992). Na realidade, esses estudos chegam a encontrar uma diferena de at 1/3 no impacto da competio efetiva em comparao com a competio atual em nvel de preos. Hurdle et al. (1989) mostram que, uma vez controlados para fatores relacionados a custos, rotas com preos signicativamente mais baixos estariam relacionadas a uma probabilidade maior de sada das rmas e que, uma vez que a sada acontea, os preos tendem a subir em mdia 10%. O contrrio no vlido: rotas com preos signicativamente maiores que a mdia no observam um nmero maior de entrantes; no entanto, entradas nessas rotas levam a uma reduo mdia de 9% no preo do bilhete. Um artigo particularmente interessante para a anlise em curso Abramowitz e Brown (1993). Ambos estimam um modelo estrutural para o preo dos bilhetes, levando em conta fatores como dominncia da companhia area num determinado

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hub e controlando por escassez de slots em aeroportos congestionados, heterogeneidade em preferncias por companhias areas, competio entre aeroportos prximos e caractersticas tanto de aeroportos como de rmas que possam representar barreiras entrada no mercado. Alm dos resultados previamente obtidos (a concentrao de rotas em poucas rmas estaria correlacionada a um aumento de preos), o interessante saber que, controlando por outros fatores, a escassez de slots ou o congestionamento em um aeroporto estaria relacionado a tarifas mais altas. Segundo os clculos deles, um aumento de 30% na disponibilidade de slots estaria associado a um decrscimo mdio de 1,5% no preo do bilhete. A disponibilidade de aeroportos prximos teria um efeito redutor no preo inferior ao aumento de capacidade, o que uma concluso natural em modelos de demanda diferenciada. Finalmente, a varivel MII, que mede a presena ou no das companhias areas no conselho diretor do aeroporto, tem um efeito positivo no preo, o que implica que esses tipos de contrato realmente estariam associados a barreiras entrada em aeroportos.
4 EXPERINCIA INTERNACIONAL

Os relatos a seguir so baseados em diversos captulos do livro de Forsyth et al. (2004).


4.1 Austrlia

O caso australiano ilustra claramente os problemas apontados anteriormente no desenho de tarifas em regulao price cap. Os aeroportos da Austrlia foram privatizados em 1996, sendo que para os aeroportos de Melbourne e Brisbane (segundo e terceiro maiores do pas, respectivamente) se adotou uma regra de price cap na determinao das tarifas, enquanto no aeroporto de Sydney, maior do pas, a regulao seguiu o formato cost plus. No caso de Melbourne e Brisbane, a renegociao tarifria aconteceria a cada cinco anos, sendo que entre as renegociaes as tarifas poderiam ser reajustadas de acordo com o ndice de Preos ao Consumidor menos o percentual de aumento esperado na demanda por cada aeroporto. O resultado desse modelo de regulao no pareceu ser satisfatrio. A maior reclamao esteve relacionada ao investimento em capacidade. Os reguladores australianos estabeleceram uma regra em que a rma poderia pleitear junto ao regulador aumentos de tarifa para investimentos em capacidade. Isso passou a se tornar frequente, bem como a necessidade do regulador de apurar os custos e benefcios desses investimentos.

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4.2 Nova Zelndia

A Nova Zelndia abriu o capital dos seus trs principais aeroportos Auckland, Christchurch e Wellington durante a dcada de 1990. Apenas Christchurch continuou com controle acionrio do governo local. Nos outros dois casos as autoridades participam como acionistas minoritrios. Diferentemente da Austrlia, o governo neozelands no implementou nenhum tipo de regulao tarifria em seus aeroportos. No caso de Auckland, essa poltica resultou em baixa variabilidade nas tarifas aeronuticas, mesmo observando-se um aumento de 56% no uxo de passageiros. O autor argumenta que esse seria o resultado de um monopolista que obtm economias de escala. Wellington, por sua vez, o aeroporto que mais depende de receitas aeronuticas e talvez por essa razo tambm o que apresenta as maiores tarifas dentre os trs aeroportos analisados. Apesar de ser o menos lucrativo dos trs, ele ainda aparece entre os mais lucrativos do mundo. O caso de Christchurch interessante. Segundo os autores, este seria o aeroporto neozelands menos dependente de receitas aeronuticas para cobrir suas despesas operacionais. Entretanto, suas taxas so mais altas que as praticadas em Auckland e em mdia 85% mais altas que aeroportos similares na Austrlia. Outro fator interessante est no desenho das tarifas praticadas em Christchurch: todas as aeronaves pagam a mesma taxa para pouso e uso dos terminais, independente do nmero de passageiros. A diferenciao ocorre apenas em termos de voos domsticos e internacionais.
4.3 Canad

At o nal da dcada de 1980, todos os aeroportos do Canad eram administrados pela Canadian Air Transport Administration, um rgo do governo canadense. O nanciamento dos aeroportos se dava por meio de taxas de pouso e taxas de passageiros, mas raramente os aeroportos conseguiam autonanciar-se. Os dcits eram cobertos pelo Tesouro Nacional canadense. A crescente presso por autonanciamento dos aeroportos fez com que o governo passasse a administrao dos mesmos para rgos locais, fossem eles autoridades aeronuticas, fossem municpios. Para os 26 aeroportos mais movimentados, o governo nacional eximiu-se de ajudar em casos de dcit; para os demais aeroportos, estabeleceu um fundo para investimentos em projetos especcos por exemplo, aumento de capacidade em que o fundo cobriria 85% do valor do investimento e o aeroporto local contribuiria com o restante. No foi implementado nenhum tipo de regulao tarifria nos aeroportos canadenses.

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O que se observou foi o surgimento de contratos de aluguel de instalaes semelhantes queles observados nos aeroportos americanos. Em particular, a Air Canada, maior linha area canadense, passou a dominar a grande maioria dos slots e terminais dos aeroportos mais movimentados do Canad e tambm a fazer grande parte dos investimentos em infraestrutura nesses aeroportos. Da mesma forma que nos Estados Unidos, a autoridade de concorrncia canadense reclama do aumento de barreiras entrada de novas linhas areas nos principais aeroportos do pas, o que teria elevado consideravelmente os preos dos bilhetes. Alm disso, os investimentos em capacidade no tm sido sucientes para reduo dos atrasos, embora, sobre este ponto, a anlise de Brueckner (2002) sobre a internalizao de externalidades de uma linha area dominante parea fazer muito sentido.
4.4 Holanda

Os aeroportos de Amsterd e os principais aeroportos de Roterd e Lelystad so administrados pela rma Schiphol Group. Apesar de ser uma rma de capital aberto, os principais acionistas so o governo da Holanda, bem como as cidades de Amsterd e Roterd. Essa abertura de capital aconteceu em 2000. At o nal dos anos 1990, todas as taxas de utilizao dos aeroportos holandeses eram determinadas pelo Ministrio dos Transportes. Aps a abertura de capital dos aeroportos holandeses, estes passaram a ser regulados pela Autoridade de Defesa da Concorrncia da Holanda, cujos principais pontos so: i) as tarifas so determinadas pelo sistema dual till: a rma apresenta a proposta de tarifas para a NMa e esta as autoriza ou no; ii) existe uma taxa de retorno denida pelo regulador para a rma; e iii) a rma no pode discriminar preos entre usurios. At o momento no foi feito nenhum estudo sobre a ecincia do sistema de regulao holands.
4.5 Reino Unido

Em 1986, os principais aeroportos londrinos (Heathrow, Gatwick e Stansted), mais os principais aeroportos escoceses (Prestwick, Glasgow, Edimburgo e Aberdeen), at ento administrados por uma autoridade governamental chamada British Airports Authority, foram transferidos para uma empresa de nome BAA, pelo Airports Act, e esta foi privatizada em 1987.3 Desde ento, o rgo regulador CAA dene as tarifas mximas a serem cobradas, no s dos aeroportos administrados pela BAA na regio metropolitana de Londres, como tambm do aeroporto de Manchester

3. Aps a privatizao, a BAA adquiriu o aeroporto de Southampton (1990) e desfez-se do aeroporto de Prestwick (1992). Fonte: www.baa.com.

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(administrado pela prefeitura local). Os demais aeroportos britnicos podem ser investigados pelo CAA, mas este no pode determinar limites em suas tarifas. As tarifas determinadas pelo CAA tm validade de cinco anos, com a possibilidade de extenso por mais um ano. O CAA dene uma poltica de tarifas e a submete apreciao das rmas reguladas e da Competition Commission, rgo antitruste britnico. A Competition Commission devolve o seu parecer ao CAA e este dene as tarifas a serem cobradas. Observe-se que, diferentemente dos demais servios regulados no Reino Unido, o rgo antitruste no apenas um rgo de apelao em caso de litgio entre regulador e regulado. Ele emite um parecer a ser submetido ao regulador e este mantm a palavra nal quanto poltica de tarifas. Quaisquer litgios so resolvidos nas cortes comuns, sem intermediao da Competition Commission. Aps 20 anos de regulao, alguns pontos podem ser observados no sistema aeroporturio britnico, entre eles: do excesso de demanda na regio de Londres, o que poderia ser um indcio de subinvestimento por parte da BAA;
l aeroporto de Manchester apresenta excesso de capacidade, o que poderia ser decorrente da administrao pblica do mesmo; l problemas l problemas l persistncia

na alocao de slots; e de qualidade de servio.

Note-se que o regulador tem apenas um mecanismo de controle, que a determinao de tarifas, e pelo menos os problemas de investimento em capacidade e de qualidade de servio so conhecidos na literatura de regulao por serem difceis de se resolver mediante o uso desse tipo de mecanismo. Assim como outros aeroportos, a forma de regulao britnica single till. Entretanto, a partir de 2002, o CAA permitiu que o investimento em capacidade fosse remunerado de uma forma prxima regulao cost plus. Essa foi a maneira encontrada pelo regulador para aliviar os problemas de falta de investimento e de tarifas de utilizao muito baixas em aeroportos congestionados.
4.6 Alemanha

Em 2001, foi feita a abertura de capital do aeroporto de Frankfurt. Fraport, a rma que administra o aeroporto, controlada pelo governo do Estado de Hesse e pela prefeitura de Frankfurt que detm, juntos, 51% das aes da rma e os demais 49% esto nas mos de investidores privados.

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Segundo as leis alems, todos os contratos entre Fraport e as linhas areas esto sujeitos s leis de empresas privadas. Apesar de o aeroporto ter de submeter seu menu de tarifas ao governo no caso, o governo do Estado de Hesse as deliberaes deste tm carter apenas sugestivo, Fraport no precisa atender s recomendaes do governo. O aeroporto de Frankfurt estabelece um contrato de tarifas de cinco anos com as linhas areas. Nesse contrato, as tarifas so determinadas com base no custo dos servios aeronuticos, logo se assemelham a uma poltica dual till. Alm disso, existe uma forma de risk sharing entre as linhas areas e o aeroporto da seguinte forma: as partes acertam uma determinada meta de receita anual para o perodo de cinco anos, baseada na expectativa de aumento de demanda. Nos anos em que a receita supera esta meta, 33% da receita adicional so divididos entre as linhas areas; no caso de dcit, as linhas areas completam 33% do montante para equilibrar as contas do aeroporto.
5 CONCLUSES

Este trabalho examinou a evidncia emprica sobre a necessidade de regulao no setor aeroporturio. Mostrou-se que a hiptese de monoplio natural para a indstria est muito mais relacionada ao tamanho da demanda por aeroportos do que subaditividade de custos. Tambm que a regulao single till gera incentivos perversos no que diz respeito ao problema de congestionamento em aeroportos: em aeroportos movimentados, a concessionria cobraria mais barato pelo uso da capacidade, enquanto em aeroportos com excesso de capacidade as linhas areas seriam sobretaxadas para equilibrar as contas da rma. Na anlise das formas de contrato entre o concessionrio do aeroporto e outros prestadores de servio e os contratos entre aeroportos e linhas areas, mostrou-se que contratos de aluguel de terminais para linhas areas podem representar barreiras entrada de novas rotas no aeroporto, o que aumentaria o preo do bilhete pago pelos usurios.
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CAPTULO 6

COMENTRIOS soBre AnLise Da EXPerincia InternacionaL em ReGULao De AeroPortos

Sergio B. Varella Gomes

VISO GERAL

O artigo revela uma pesquisa realizada em bases amplas e com razovel grau de profundidade, constituindo-se num verdadeiro survey sobre as diversas formas de regulao e alguns aspectos da concorrncia real ou potencial entre aeroportos. Por outro lado, como aparentemente se destina a servir como ferramenta de anlise e discusso da atual situao brasileira, esta foi abordada apenas de passagem e de forma pontual no texto, preservando-se, em sentido estrito, a experincia internacional do ttulo. Isto nos agura como uma certa limitao ao escopo pretendido, entre outras, como se ver nos itens seguintes.
1 INTRODUO

Nesta seo foi feita a correta identicao das trs fases em que normalmente se desenvolve uma rede de aeroportos dentro de um pas (conforme demonstra a experincia acumulada no sculo XX), no que tange a seus principais aspectos regulatrios: a fase inicial, em que ocorre a implantao das primeiras unidades de aerdromos, na qual prevalece, evidentemente, a autorregulao visto que nessas condies a prioridade que tal rede passe a existir e a funcionar a contento;
l

a fase atual para boa parte dos pases, em que se reconhece que a atividade econmica desempenhada pelos aeroportos no se constitui em monoplio natural; que existe a componente de rede em sua estrutura operacional, se no da parte da operadora aeroporturia, pelo menos da parte das empresas areas que demandam a sua utilizao; e que, a despeito disso, tal quadro enseja a regulao aeroporturia, conforme ocorre em quase todo o mundo; e
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uma fase futura (a despeito de que suas caractersticas j se manifestem em alguns casos concretos atuais), em que o crescimento da demanda combinada com o adensamento da rede aeroporturia enseja uma potencial concorrncia entre aeroportos prximos.
l

No entanto, e apesar desses comentrios, a presente seo se encerra ainda sob a gide do aeroporto considerado individualmente, como unidade de negcios autnoma e independente do que ocorre no seu entorno ou no seu pas, simplicao compreensvel para uma primeira aproximao terica do assunto, mas apenas isso.
2 COMPETIO OU REGULAO?

Esta seo se inicia com a postulao de critrios afetos ao modelo terico de monoplio natural. Os testes de hiptese realizados levam rapidamente constatao de que (...) determinar se um aeroporto monoplio natural um problema emprico. E da que existindo (...) pouca literatura sobre o assunto, mais alguns testes de hipteses so realizados com fulcro na funo custo, testes que, no entanto, no chegam a uma clara concluso. Servem, entretanto, para trazer a discusso para o lado da demanda, ou seja, a utilizao que as empresas areas fazem do aeroporto. As implicaes da decorrentes, para o debate monoplio versus regulao versus concorrncia entre aeroportos, trazem ento baila corretamente na nossa opinio o conceito fundamental de rede, sem o qual no possvel se lidar com o assunto aeroporto. Isto porque este sempre ser um dos ns da malha area de uma ou mais transportadoras. A seguir, a discusso sobre competio perfeita entre empresas areas, que levaria a um tamanho de rede (...) menor do que o socialmente timo, e sobre a linha area monopolista, que levaria a um tamanho de rede ainda menor, nos parece um pouco divergente da realidade dos fatos por dois motivos:
l no se conhece caso real de competio perfeita em mercados do transporte areo domstico em nenhum pas (tanto que a discusso sria sobre o assunto no avana muito alm do grau de contestabilidade encontrvel em alguns mercados que j acumularam, digamos, mais de dez anos de desregulamentao), e muito menos no caso do internacional; e

a malha de uma transportadora (domstica) monopolista teria que ser, pelas hipteses adotadas anteriormente no texto (sem falar na prpria Teoria da Regulao), o resultado de uma (forte) regulao e portanto estaria, por denio, no nvel do socialmente timo ou muito prximo deste como, alis, se vericou
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em diversos pases onde isso ocorreu (e que evidentemente sofriam pesadas crticas em virtude dos subsdios e/ou inecincias econmicas da decorrentes). O texto parte ento para a hiptese, mais plausvel, de que as empresas areas operam sob o regime de oligoplio. Mas a, novamente a abordagem eminentemente terica: o oligoplio sob compatibilidade, com todas as empresas concordando em utilizar um mesmo hub embora para destinos diferentes encontra escassos ecos na realidade dos mercados domsticos de transporte areo existentes.1 J o seu contraponto, que seria o oligoplio sob incompatibilidade apresentado sob a tica do passageiro, na medida em que este elimina (...) a troca de linhas areas num aeroporto intermedirio entre sua origem e destino. Ora, isto pressupe que as malhas areas das empresas so ditadas s vezes por elas prprias, s vezes pelos passageiros, e ao que parece de forma concomitante, o que evidentemente uma impossibilidade prtica. A discusso que ento apresentada (p. 7), entre os tamanhos de malha area que surgiriam em funo de os regimes serem de monoplio, oligoplio tanto sob compatibilidade como sob incompatibilidade e competio perfeita, torna-se assim difcil de ser acompanhada na medida em que suas premissas, como foi visto, so essencialmente construes tericas, sem a preocupao de se fundamentar na realidade concreta dos pases, das empresas ou dos passageiros. J quando a discusso passa s possibilidades de competio entre aeroportos (p. 8) e ao arsenal de modelagens factveis de serem empregadas ou adaptadas para que se possa trabalhar o assunto, o artigo admite corretamente que estamos em terreno pouco frtil. Acrescentaramos que, alm disso, a discusso concentrada apenas em preo, qualidade e capacidade dos servios aeroporturios prestados claramente insuciente. Uma anlise, ainda que preliminar, das condies de atuao de aeroportos seja para ns de competio ou no tem necessariamente de abordar os aspectos de intermodalidade (como os aeroportos considerados se integram ao transporte terrestre), rea de inuncia (a regio geogrca de entorno que demanda aquele aeroporto) e impacto no meio ambiente, entre outros. Registre-se tambm a incorreo representada pelo produto ofertado pelo aeroporto, mencionado no texto como sendo o nmero de slots por tipo de aeronave: via de regra, no mundo todo, slots no so ofertados em funo do tipo de aeronave (a menos por restries operacionais tcnicas que afetem todas as aeronaves em determinado
1. Na realidade, a tendncia das grandes empresas areas notadamente as conhecidas como legacy carriers de organizarem suas malhas com base em um ou mais hubs onde so predominantes (ver os casos de Atlanta, Houston ou Dallas-Forth Worth, para mencionar apenas o caso dos Estados Unidos) foi to marcante a partir da desregulamentao de 1978 que ensejou a criao da expresso fortress hub (hub fortaleza numa traduo livre ou seja, o antpoda real do oligoplio sob compatibilidade postulado no artigo).

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aerdromo) e sim em funo do tipo de transportador (empresa area regular, no-regular, txi areo etc.). Num mbito mais amplo, e apesar dos reparos citados, importante apontar que o texto, a esta altura (p. 9), leva, ainda de forma mais implcita e dispersa do que explcita e concentrada, importante e absolutamente fundamental concluso principal de que, para o caso de aeroportos, no se aplicam as seguintes formulaes clssicas:
l monoplios naturais requerem (forte) regulao, uma vez que a discusso sobre aeroportos serem monoplios, naturais ou no, teve de ser abandonada (essencialmente por falta de modelagem adequada); l o nvel de concorrncia existente entre aeroportos em geral absolutamente insuciente para proporcionar a ausncia de regulao econmica, ou seja, a operao de aeroportos como atividade econmica comporta regulao; e

apesar das duas concluses anteriores, pode haver concorrncia entre aeroportos (prximos).
l

Poder-se depreender tal concluso , de fato, um dos pontos altos do artigo, mesmo que se argumente, em contraponto, que a maioria das autoridades aeronuticas ou aeroporturias trabalham h muito tempo, em suas estratgias e polticas pblicas, com esses trs pontos incorporados. O artigo serve assim at esse ponto do texto para dar o desejvel respaldo da pesquisa acadmica sria a uma situao concreta, real, de fato e de direito, e de aplicao essencialmente universal. Tendo alcanado esse estgio crucial, o artigo faz ento a pergunta prtica fundamental (p. 9):
(...) que tipo de contrato o regulador deve fazer de modo a prover incentivos s rmas suprirem slots de uma forma eciente e como fazer para determinar as tarifas que a rma pode cobrar de modo a manter uma margem de retorno aceitvel e ainda prover incentivos para investimento em aumento de capacidade?

Passa-se assim ao domnio real dos mecanismos de regulao com a descrio, primeiramente, do sistema de price cap (teto tarifrio) e discusso de seus pontos positivos e negativos, feita de forma correta e abrangente. A seguir (p. 10), so analisados os desdobramentos em single till (caixa nico) e dual till (caixa duplo) para o teto tarifrio imposto pelo regulador aeroporturio. Embora, nesse estgio, experincias concretas no sejam citadas, uma vez que seriam apresentadas na seo nal do artigo, a discusso terica apresentada sobre as consequncias da adoo de

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cada uma dessas formulaes contratuais bastante relevante e atual, especialmente para rgos reguladores. Merece meno o fato de que o texto deixa claro que o regulador pode e (quase que) deve promover determinados incentivos ao operador aeroporturio de forma a se obter determinadas ecincias alocativas mas com a importante ressalva de que a contrapartida disso um aumento do seu envolvimento com o regulado, ou seja, exercendo efetivamente a sua funo scalizadora em sentido tanto amplo como profundo (algo que no Brasil, de maneira geral, parece ainda carecer de um certo amadurecimento).
2.1 Implementao do sistema de regulao

O artigo faz uma surpreendente mudana de rumo e, sem ter ainda se beneciado da experincia internacional (descrita ao nal do texto, na penltima seo), passa a advogar abertamente a favor da adoo do sistema dual till (ou mesmo multiple till) para os aeroportos brasileiros. O motivo alegado seriam (...) os atuais gargalos na proviso dos servios aeronuticos nos aeroportos de maior movimento no pas (...). Ora, nenhuma meno feita ao fato de que a Infraero opera h dcadas com um conjunto distinto de tarifas aeronuticas xadas pela autoridade aeronutica e outro de tarifas comerciais livremente estabelecidas , ou seja, um sistema dual till exibilizado, conforme apresentado no ltimo pargrafo desta mesma seo do prprio texto do artigo. Assim, a defesa que o artigo faz do dual till, que, digase de passagem, est bem feita, fundamentada na lgica de bons argumentos, ocorre essencialmente no plano terico, ainda que visando pretensamente o caso brasileiro. Registre-se tambm que a armao feita nesse mesmo pargrafo de que excluindo-se (...) os servios aeronuticos), o aeroporto passa a ser comparvel, em termos de estrutura de custos e tarifas, a outras plataformas como um shopping center, no encontra respaldo amplo entre os principais operadores aeroporturios do planeta. Embora seja consenso que certos elementos constitutivos de shopping centers possam ser incorporados ao chamado lado terra do aeroporto notadamente certos tipos de comrcio e de prestao de servios tambm consenso que o nico caso de absoluto sucesso nessa seara, ou seja, aeroporto que tambm shopping center completo e acabado, o do aeroporto de Frankfurt. E isto por um motivo aparentemente singelo: o aeroporto est totalmente integrado ao sistema terrestre de transportes que liga a cidade de Frankfurt a alguns de seus mais importantes subrbios, ou seja, a localizao que o torna um shopping e no o fato de ser aeroporto. Se, alm disso, se considera que o preo do terreno onde se instalam shoppings costuma ser muito diferente daquele sobre o qual esto os principais aeroportos do mundo (tanto em termos absolutos como os de natureza

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marginal ou de oportunidade, de onde todo o resto decorrente),2 ento se comea a perceber a impropriedade da analogia proposta no artigo.3
3 A RELAO ENTRE O AEROPORTO E OS PRESTADORES DE SERVIO

Como existe uma quantidade razovel de servios a cargo do operador aeroporturio que podem ser (e frequentemente so) terceirizados, o artigo tomou dois deles o abastecimento de combustvel s aeronaves e o manuseio de bagagens dos passageiros para pontos de discusso. Ora, dado que a privatizao de aeroportos no deixa de ser uma forma de terceirizao em que o ente pblico transfere ao privado uma atividade que era originalmente sua o texto passa ento a abordar o quanto de terceirizao adicional, jusante dessa cadeia produtiva, o regulador pode e deve exigir do ente privado operador do aeroporto. Colhendo dados em fontes reputadas do setor, o texto passa ento a apresentar as diversas tecnologias que so empregadas nos dois tipos de servio mencionados, fazendo os contrapontos clssicos entre nvel de investimento/estado da arte tecnolgico vis--vis emprego mais ou menos intensivo de mo de obra. Isto evidentemente com o objetivo de munir o regulador dos argumentos que possam vir a balizar as suas exigncias ao operador aeroporturio quanto ao nvel timo de terceirizao em termos de ecincia alocativa. O prprio texto reconhece, no entanto, que h condies de contorno fortes o suciente para que esse debate seja quase de natureza acadmica: a escala de operao do aeroporto pode ser fator determinante da tecnologia empregada, assim como do investimento a ela associado, que por sua vez acarreta a necessidade de contratos de longo prazo entre os entes envolvidos aeroporto, empresas areas e provedor de servios terceirizado que por sua vez inviabiliza a permanente competio de curto prazo entre potenciais provedores terceirizados por aquele naco de negcio aeroporturio. O caminho escolhido pelo texto (p. 17, 18 e 19) claramente o de mais regulao dessas relaes, chegando ao ponto de o regulador inclusive:
l

especicar o tipo de tecnologia a ser empregado (manual ou automtico);

2. bom no se desprezar o fato de que, por motivos de segurana e proteo ao voo, alm de requisitos ambientais, reas considerveis no entorno de aeroportos tm limitao de gabarito para a construo civil e/ou severas restries quanto aos tipos de atividades humanas que podem ser ali desenvolvidas (o quadro apresentado pela vizinhana do aeroporto de Congonhas, em So Paulo, sendo a contraprova dessa assertiva). 3. A iniciativa dos aeroshoppings feita pela Infraero no incio desta dcada deve ser entendida muito mais como uma valorizao dos espaos comerciais disponveis nos seus aeroportos (como o de Porto Alegre, por exemplo) do que uma tentativa pronta e acabada de se ter um shopping center real em cada um deles.

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(...) proceder a uma regulao mais efetiva nos preos do servio do aeroporto [eventualmente] verticalizado;
l l (...) monitorar os contratos entre o aeroporto e as prestadoras de servio e vericar possveis barreiras ao funcionamento da competio em cada um dos mercados; e

(...) observar as diferentes realidades de cada aeroporto e vericar se os contratos locais poderiam estar aumentando [sic] as barreiras entrada.
l

Consideramos que tal linha de ao, embora defensvel sob diversos aspectos, demandaria a existncia de um aparato regulador de razoveis propores tanto o capaz de produzir a regulao quanto o de exercer a requerida scalizao. No nos parece ser o caminho mais indicado para um pas como o Brasil, no estgio atual em que se encontra. Isto tanto em termos do volume de trfego aeroporturio processado nos principais aeroportos do pas, quanto em termos do conjunto de instituies nacionais que constituem o nosso aparato regulador desse setor. O prprio texto do artigo (p. 17), ao citar, em nota de rodap, trechos da Diretiva 96/67/CE do Conselho da Comunidade Europeia, de 15 de outubro de 1996, parece apoiar nosso ponto de vista. Na diretiva em questo, ca estabelecido que todo esse envolvimento do regulador com as atividades potencialmente terceirizveis do operador aeroporturio s deve se dar em (...) aeroportos com trfego acima de determinados limiares.4 No caso da situao atual do Brasil, parece-nos muito mais adequado que o contrato de concesso, rmado entre o poder concedente e o operador aeroporturio, contenha clusulas de desempenho com os indicadores apropriados para servios passveis de terceirizao, assim como parmetros de desempenho para a operao aeroporturia em geral. Caso a preocupao com a ecincia alocativa seja um fator determinante desde o incio dessa hipottica e nova fase brasileira de regulao de concesses aeroporturias, sugerimos ento aproveitar duas instrues da diretiva supramencionada, nominalmente:
l a de se exigir a separao contbil entre as atividades passveis de terceirizao e o resto das atividades que constituem a operao aeroporturia; e

permitir que certas atividades terceirizveis o ground handling5 sendo um exemplo bvio possam, sob certas condies, ser exercidas pelas prprias empresas areas.
l 4. H que se notar que a diretiva em questo foi emanada do Conselho de Ministros da CE; no Brasil, por analogia, o rgo equivalente seria no mnimo o Conselho de Aviao Civil. 5. Trata-se do atendimento da aeronave enquanto ela est no solo, compreendendo um amplo leque de servios (limpeza da aeronave, reabastecimento, ressuprimento etc.).

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3.1 Relao entre a competio entre aeroportos e a competio entre linhas areas

O artigo aborda a questo do acesso a aeroportos congestionados por parte de novas empresas areas (entrantes) ou mesmo para atender a novas frequncias ou ligaes por parte de empresas tradicionais (incumbentes). De fato, esse provavelmente o maior problema surgido na esteira da desregulamentao do transporte areo na maioria dos pases (fenmeno ocorrido essencialmente nas dcadas de 1980 e 1990 e ainda em curso em diversas regies do mundo). No ambiente regulamentado previamente existente, a autoridade aeronutica de determinado pas podia compatibilizar, pois dispunha de alada legal para isso, a infraestrutura aeroporturia existente com as malhas areas e frequncias de voo das empresas areas. J para que o ambiente de desregulamentao econmica traga os benefcios esperados para os consumidores/passageiros,6 necessrio que as empresas funcionem num regime de acirrada concorrncia entre si. Ocorre, no entanto, que a infraestrutura aeroporturia no pode ser fcil e ilimitadamente aumentada ou diminuda ao sabor das demandas reais ou apenas vislumbradas trazidas pelas empresas areas. Com isso, ca seriamente comprometida a premissa da concorrncia sem restries associada ao livre mercado, e at os mais ardorosos defensores deste reconhecem que o caso do transporte areo tem, assim, importantes e claras imperfeies. Deve-se notar que nenhum pas resolveu a contento o problema dos aeroportos congestionados vis--vis a necessidade de se permitir o livre acesso de novas entrantes, por exemplo. H esquemas que vo desde o peridico consco puro e simples de slots7 por parte da autoridade aeronutica, e sua subsequente redistribuio para as entrantes, at o leilo de slots no utilizados ou que tenham sido devolvidos; questionamentos e aes judiciais por parte das empresas prejudicadas so frequentes. Embora no mencione o desgaste sofrido pelas autoridades aeronuticas mundo afora por conta desse assunto, o artigo reconhece que essas barreiras entrada tm de ser enfrentadas evidentemente pela via da regulao. Sensatamente, conclui que esperar que isso se resolva pela concorrncia entre aeroportos (prximos, presumivelmente) no razovel e muito menos que (...) o investimento em

6. Conforme largamente propagandeadas ao longo das dcadas de 1980 e 1990 pelas autoridades aeronuticas dos Estados Unidos, primeiro pas a proceder desregulamentao econmica de seu transporte areo domstico, por meio do Airline Derregulation Act de 1978 (no Brasil, o processo se deu entre 1992 e 2001). 7. Termo empregado universalmente para designar um horrio de pouso ou de decolagem, autorizado em determinado aeroporto e para determinada empresa area.

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capacidade, que vai determinar as barreiras entrada no longo prazo, ser feito de forma tima, do ponto de vista de ecincia social (p. 20). Fazendo referncia a um conhecido crtico (moderado) da desregulamentao americana (Borenstein), o artigo ainda acrescenta mais uma camada de complexidade ao problema. Traz baila o fato de que, no caso dos aeroportos do tipo hub, sempre haver uma empresa area tentando ser dominante ali (se que j no o ), ou seja, possuir a maioria de seus slots haja barreiras entrada e imperfeies em relao ao almejado livre mercado. Para o restante dessa seo so trazidas as concluses de estudos e artigos que tentam correlacionar a concorrncia entre as empresas areas (fundamental para o ambiente de desregulamentao econmica do transporte areo, como visto anteriormente) com algum aspecto da infraestrutura aeroporturia. S que, na nossa viso, isso foi feito com uma certa carncia de senso crtico, a saber: 1) No caso do estudo de Berry (p. 21 e 22), a concluso de que (...) a reduo total das barreiras entrada implicaria que, em mdia, cada rota seria ofertada por apenas duas rmas desmentida pelos fatos. Embora o consumidor brasileiro possa ser perdoado por aceitar pacicamente essa armao, dada a situao atual de nosso mercado domstico, basta um olhar sobre o mercado domstico dos Estados Unidos para se perceber que a realidade muito mais complexa do que isso: com mais de 35% de participao de mercado, as empresas LCC8 acrescentam concorrncia nas principais rotas j servidas pelas tradicionais incumbentes, estas operando diretamente ou por via de integrao com empresas areas regionais a elas associadas. E isto, mesmo com diversas barreiras entrada presentes nos maiores aeroportos dos Estados Unidos, quase todos slotados. 2) O artigo diz que (...) competio potencial no substituta de competio efetiva, e embora tal armao possa ser aceita como axioma inconteste, o mesmo no se d com a concluso, aparentemente do estudo de Hurdle et al.: (...) rotas com preos signicativamente maiores que a mdia no observam [sic] um nmero maior de entrantes. Basta observar o que aconteceu nas ligaes Rio-So Paulo-Braslia-Porto Alegre, nos ltimos anos. Todas as novas entrantes tentaram operar com grau maior ou menor de sucesso em uma ou mais dessas ligaes, que estavam com preos de tarifas em nveis elevados (sendo, pelo menos uma vez, assunto de desabafo pblico por parte do presidente da Repblica). 3) Por m, no caso do estudo de Abramowitz e Brown (p. 22) sobre as consequncias da escassez de slots em aeroportos, onde armaria que (...) a escassez de slots
8. Low cost carrier, empresas de baixos custos e (geralmente) baixas tarifas.

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ou o congestionamento em um aeroporto estaria relacionado a tarifas mais altas, faltou caracterizar as diferentes situaes que levam a esse quadro, para se poder ter um diagnstico mais apurado. Por exemplo, se a escassez de slots decorre do fato de que se trata de um aeroporto do tipo hub, com dominncia de uma empresa area, ento pode-se, hipoteticamente, chegar a um diagnstico de abuso de poder econmico, com uma soluo dentro dessa esfera. J se for um aeroporto que atende essencialmente a rotas lineares, sem predominncia de nenhuma empresa, ento o congestionamento pode ser decorrncia da pura e simples falta de infraestrutura (aeroporturia, de controle do espao areo etc.), o que levar a outro tipo de soluo. Na nossa viso, uma modelagem que isole o aeroporto das circunstncias e condicionantes em que ele opera como parece ser o caso aqui pode levar a autoridade aeronutica a medidas inapropriadas para lidar com a situao.
4 EXPERINCIA INTERNACIONAL

Esta ltima seo do artigo contm um resumo do que teria ocorrido, em termos de regulao e operao aeroporturia na Austrlia, Nova Zelndia, Canad, Holanda, Reino Unido e Alemanha. Lamentavelmente no apresenta as experincias de pases de cultura latina como o Brasil Frana, Itlia, Espanha ou mesmo Mxico (um dos pioneiros na privatizao de aeroportos). Mesmo assim, este rpido survey bastante rico e permite constatar pelo menos dois fatos fundamentais: primeiramente, o de que no existe um modelo pronto e acabado, transfervel por cima das fronteiras nacionais, para todos os pases. E, em segundo lugar, que as autoridades aeronuticas de cada pas agem, em geral, de forma pragmtica, no ideolgica e no caso a caso para resolver os problemas, gargalos e obstculos surgidos ao se proceder de acordo com as polticas pblicas vigentes ento ou sendo promulgadas. Dessa forma, no se pode, a rigor, falar no modelo ingls, ou no modelo australiano etc., mas sim na experincia do Reino Unido, na experincia da Austrlia e assim por diante, sendo bem entendido que tais experincias tm carter absolutamente dinmico, estando em constante evoluo. Esta seo, portanto, apresenta o contraponto fundamental ao resto do contedo do artigo que lhe precedeu, em que modelagens econmicas com fundamentos em matemtica e econometria foram apresentadas com base em vasto levantamento e estudo bibliogrco. No que se v desprezar e desconsiderar tais modelagens, mas o relatado nesta seo demonstra que o pragmatismo, a negociao e a instituio de polticas pblicas adequadas ainda tm larga precedncia em pases de ndice

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de Desenvolvimento Humano para no se mencionar a famigerada renda per capita bastante superior ao nosso. Se tais humildes e simplrias observaes aqui feitas pelo comentador encontrarem algum eco no conjunto de instituies que lidam com o transporte areo e a infraestrutura aeronutica no Brasil, ento acreditamos que o artigo que tivemos a honra de comentar, por conta desta 4 Jornada de Estudos de Regulao do Ipea, ter dado contribuio imensa e inequvoca ao desenvolvimento do pas.

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CAPTULO 7

COMPRAS PBLICAS: ASPECTOS CONCORRENCIAIS E DE GOVERNANA DE CONTRATOS

Debatedores: Eduardo Fiuza Mariana Tavares Comentador: Marcelo Bemerguy Coordenador: Danilo Coelho

Danilo Coelho O assunto desta mesa : Compras Pblicas: Aspectos Concorrenciais e de Governana de Contratos. Temos a honra de contar com a presena da secretria de Direito Econmico, Mariana Tavares, do secretrio adjunto de Planejamento e Coordenao, Marcelo Bermeguy, e Eduardo Fiuza, pesquisador do Ipea e ex-economista chefe da Secretaria de Direito Econmico. Comeamos com a Mariana Tavares. Mariana Tavares Obrigada, Danilo. Boa tarde a todos. O prazer e a honra so meus em participar desta 4a Jornada de Estudos de Regulao do Ipea; mais ainda na minha querida cidade do Rio de Janeiro e ainda mais porque sexta-feira. O primeiro esclarecimento que gostaria de fazer, a ttulo de introduo, que o Cade, no meu modo de ver, trabalha muito. Mas o que posso dizer com certeza absoluta que ns, da SDE, trabalhamos muito mesmo. A prioridade da SDE o combate a condutas anticompetitivas, de maneira geral, e, de um modo particular, ns vimos dando ateno especial ao combate aos cartis. No por outra razo, mas pelo fato de que os cartis que so acordos entre concorrentes para xar preos, dividir mercado e clientes so, indiscutivelmente,

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a conduta mais nociva ao consumidor. Transferem renda indevidamente do consumidor ao produtor e geram uma srie de inecincias, como todos sabemos, e por essa razo tornaram-se uma prioridade desde 2003, quando ento realocamos nossos recursos, que so para l de escassos. E, hoje em dia, h cerca de 300 investigaes em andamento e 75% dos nossos recursos so dedicados a elas. Ao longo dos primeiros quatro anos da organizao do programa de combate aos cartis, percebeu-se que um conjunto expressivo dessas investigaes, aproximadamente 300, tratava ou de cartis em compras pblicas ou tinham algum aspecto de cartel em compras pblicas. Por exemplo, duas das nossas principais investigaes, uma j concluda e enviada ao Cade, e outra ainda em instruo, respectivamente no mercado de gases industriais e hospitalares e de cimento, eram investigaes de cartis de maneira geral, mas tambm com aspectos, com facetas distintas, como o fato de ser o governo um dos compradores. Ento, alm de ser um cartel, era um cartel em compras pblicas. Diante disso, 2007 foi tambm um ano, como veremos mais adiante, em que mudamos de escala no combate aos cartis. O ministro Tarso Genro editou uma portaria e estruturou uma coordenao de combate a condutas anticompetitivas, especialmente cartis, em compras pblicas, da qual coordenador o Paulo Casagrande, tambm presente aqui nesta Jornada. Cartis, de uma maneira geral, se beneciam de determinadas caractersticas, e isso tambm acontece em compras pblicas, em que diversos setores so oligopolizados e h inmeras barreiras entrada. O comprador pblico, portanto, tem diculdades de perceber a existncia do cartel, inclusive pela rigidez dos processos em que essas compras so feitas. A publicidade tem por objetivo evitar a corrupo e esse um desao que a gente enfrenta, pois h um equilbrio muito precrio. Ela evita a corrupo por um lado e, por outro, d transparncia e facilita o monitoramento do cartel. A descentralizao das compras tambm tem o aspecto de evitar a corrupo, mas, da maneira como o Estado organiza as suas compras, aumenta as rodadas de interao e facilita a formao do cartel entre os concorrentes. Em 2007, ento, percebemos que havia um contingente expressivo dessas investigaes, porque j estvamos numa escala muito boa. Mas por que assim? Por que, dessas 300 ou mais investigaes, parte expressiva de cartel em licitao? O governo gasta cerca de R$ 300 bilhes em compras pblicas por ano. E desses R$ 300 bilhes, estima-se que h um sobrepreo e esse nmero muito estimado de cerca de 25% a 40%. Ento, estima-se que realmente muito estimado mesmo desses R$ 300 bilhes, o Estado pagaria de sobrepreo de cartel de R$ 25 bilhes

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a R$ 40 bilhes por ano. Hoje a gente considera esse sobrepreo mdio, mas, em algumas das nossas investigaes, j chegamos a sobrepreos muito maiores. Agora, alm do sobrepreo h inmeros outros danos. Com o incentivo corrupo, os servios so piores e, como o cobertor curto, o que o Estado gasta com o cartel deixa de ser destinado a outras misses. Acho que um exemplo que ilustra esse contingente de investigaes um caso da nova leva de investigaes ps-2003, o cartel dos vigilantes do Rio Grande do Sul, julgado ano passado pelo Cade. Foi o primeiro caso em que o Cade analisou uma situao em que a Secretaria usou o que hoje o principal instrumento para detectar cartel, isto , o nosso acordo de lenincia, a delao premiada para os cartis. Mas o que curioso (j vou falar sobre os nossos instrumentos de investigao), nesse caso, o livro-texto. Vou citar trechos de uma das evidncias que encontramos nessa investigao, uma apresentao encontrada na sede da associao das empresas de vigilncia do Rio Grande do Sul. Um dos trechos das instrues dessa apresentao uma apresentao de organizao do cartel era: Aparece na licitao de quem? Como diminuir as propostas irreais? Administrar a concorrncia? Criar um conselho independente? Criar mecanismos de proteo? Isso livro-texto, o tipo de evidncia que encontramos com frequncia nas nossas operaes de busca e apreenso, quando h evidncia de cartel. Nesse caso, que um cartel formado por 16 empresas, havia trs associaes que eram a chamada mesa. Eles tinham reunies bastante frequentes. Utilizamos escuta telefnica, pois eles se comunicavam bastante. Isso de 2000 a 2003. livro-texto porque as estratgias de cartel em licitao estavam todas ali. Eles dividiam mercados, o que era um convite para o empresrio no deixar o cartel. um convite. ocial. Me v quem que participou; me passa, que eu tenho que ter o convite. Rio Grande, eles te do. Foi falado aqui na mesa. E essas 16 empresas e as trs associaes acordaram que o Rio Grande era desse novo empresrio que estava sendo convidado para no furar o cartel, para no ser o maverick e integrar o cartel. E o principal mecanismo de fraudar a licitao era a cobertura, que o meio tradicional de se fazer cartel de licitao: apresentar propostas com valores muito altos ou vcios intencionais e, assim, blindar o proponente a quem havia sido alocado o certame em questo. A SDE, acho que a maioria de vocs sabe, um dos rgos de investigao do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia, que formado pela Secretaria de

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Acompanhamento Econmico, do Ministrio da Fazenda, e pelo Cade, o tribunal administrativo que julga essas condutas. O Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia tem competncia para atuar em licitaes preventivamente, por meio de advocacia da concorrncia, e tambm repressivamente, principalmente em relao s empresas no mercado, por meio das investigaes e punio dos cartis e outras prticas anticoncorrenciais. Voltarei a essas outras prticas com o exemplo de uma outra investigao em que se promoveu a concorrncia no setor de compras pblicas e que no era cartel, no leilo do rio Madeira. Daqui a pouco me rero a isso. Uma outra atuao, preponderante em relao ao Estado, mas tambm em relao s empresas privadas, uma ao educativa de advocacia da concorrncia, que, de uma maneira mais geral, tem sido o carro-chefe da Seae, mas qual a SDE tambm se junta agora, a partir da criao da Coordenao-Geral de Anlise de Infraes no Setor de Compras Pblicas. Como eu disse, em 2003 realocamos os nossos recursos para tornar o combate a cartis uma prioridade. Houve a chamada mudana de escala. Acho que um dos indicadores o nmero de operaes de buscas e apreenses que zemos nos ltimos seis anos. A primeira operao de busca e apreenso foi feita em 2003. Entre 2003 e 2005, foram cumpridos 11 mandados de busca e apreenso. Em 2006, foram 19. Em 2007, foram 84 e, at hoje, outubro de 2008, foram cerca de 57 mandados. E temos outros, inclusive no setor de compras pblicas, no forno, at o nal do ano. O que mudou em 2003, alm da anlise de evidncias econmicas, que so fundamentais, foi a base analtica da coordenao de cartis em compras pblicas, que econmica. Ns nos associamos ao estudo da OCDE, o Bid Rigging Program. Na Amrica Latina, um dos pases em estudo o Brasil. Mas, objetivamente, a gente consegue detectar um cartel a partir da obteno de prova direta. E, para isso, precisamos de instrumentos de investigao que permitam a obteno de tal prova. E os dois instrumentos fundamentais que, na verdade, formam uma espiral ascendente na investigao de cartis so a operao de busca e apreenso e o acordo de lenincia. O acordo de lenincia a nossa delao premiada para os cartis: algum que fez cartel coopera com as investigaes em troca de imunidade. O primeiro caso em que se utilizou esse instrumento foi no cartel dos vigilantes no Rio Grande do Sul. Ns j temos cerca de dez acordos de lenincia celebrados e isso tambm tem um efeito muito bom em termos de reputao. Temos atrado outros denunciantes, que tambm colaboram com as investigaes. E, com isso,

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um nmero maior de operaes de buscas e apreenses bem-sucedidas, e maiores candidatos ao programa de lenincia. por isso que me rero a uma espiral ascendente com a associao dessas duas investigaes. A outra mudana aps 2003, que tambm base da CGCP, foi a cooperao com outros rgos. A formao de uma rede que nos permite melhorar a inteligncia de maneira coordenada com as competncias complementares. Isso fundamental no combate aos cartis em compras pblicas, e importante que se enxergue a mesma prtica sob perspectivas diferentes, como o trabalho que temos feito com o TCU, com a CGU, com os Ministrios Pblicos e com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Em 2007, diante dessa percepo de que parte expressiva das nossas investigaes era no setor de compras pblicas, e que a ordem de grandeza das compras pblicas era o montante de R$ 300 bilhes, foi estruturada a coordenao e a misso da CGCP. Na verdade, isso est l na portaria que instituiu a CGCP, ou seja, melhorar a deteco e a punio dessas condutas em compras pblicas, melhorar a nossa inteligncia, formando essa rede com os outros rgos que olham para essa prtica sob perspectivas distintas da nossa e tambm da perspectiva da corrupo, que um outro aspecto para o qual no temos competncia para olhar e estudar, de modo que a anlise dos setores e da prtica seja feita de um vis econmico de um lado, e de outro mais adiante e isso muito incipiente, mas tambm uma meta que a gente tenha indicadores que nos permitam e esse um plano ambicioso avaliar se a nossa interveno teve sucesso. Quer dizer, se conseguirmos daqui a x anos diminuir o nmero de cartis em compras pblicas, vai-se dizer se as compras pblicas, de uma maneira mais geral, so feitas, mais adiante, de maneira mais eciente no Brasil. Os aspectos legais do combate ao cartel de licitaes se devem ao fato de que, alm de ser um ilcito administrativo, tambm crime. Na esfera administrativa punido com multa de at 30% para as empresas, e para os executivos, de 10% a 50% do valor da multa imposta empresa. E s vou mencionar, porque essa uma discusso quase innita, o acordo no precisa ser implementado, basta ter efeitos potenciais. Na Lei das Licitaes e Contratos, punido na esfera criminal, com priso de at quatro anos e multa. E, nesse caso, as empresas no so punidas, s as pessoas fsicas. O combate aos cartis em compras pblicas no comeou em 2007, mas o foco ao combate a ilcitos concorrenciais em compras pblicas comeou em 2007. E ns temos atuado de duas maneiras, em duas vias principais. A primeira a via educativa, de anlise da advocacia da concorrncia, e acho que foi essa a principal interveno, ou seja, na anlise de projeto de lei que altera a Lei das Licitaes e

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Contratos com a atual redao, depois do substitutivo do senador Eduardo Suplicy, a nossa preocupao fundamental era reduzir as barreiras entrada. Ns j estvamos preocupados com isso desde a primeira verso desse projeto de lei e tnhamos conseguido, nessa primeira verso, a possibilidade de se inverter as fases de classicao e habilitao, que tradicionalmente uma barreira expressiva entrada de novos agentes. Vale dizer que, para se classicar, o agente precisa se enquadrar em determinados requisitos. Isto frequentemente usado para garantir que s os incumbentes participem das licitaes. Ao se permitir que eles se classiquem antes, j desestrutura e elimina uma barreira tradicional entrada de outras empresas. Da mesma maneira, a retirada do nvel de exigncias de garantias. Conseguir garantia para participar de licitao muito difcil. E isso acaba restringindo a participao do certame s empresas muito grandes que, em geral, so as incumbentes. Ento, conseguimos retirar o aumento do nvel das exigncias de garantias. Ainda uma outra barreira entrada que tinha sido includa nesse projeto de lei foi uma regra para identicao de propostas inexequveis. E incluir uma regra para identicar propostas inexequveis, na verdade, retirava um incentivo muito grande para se apresentar proposta de preo mais baixo. Outro aspecto dessa atuao educativa e aqui corro o risco de parecer autoelogiosa e propagandista, apesar de adorar fazer propaganda da SDE foi, modstia parte, que essa cartilha realmente cou linda. Mas enm, brincadeiras parte e parece uma coisa boba, mas no , ns editamos entre 6 mil e 7 mil cartilhas. Ns as distribumos para todas as prefeituras com uma populao de mais de 90 mil habitantes, distribumos para os ministrios, para as comisses de licitao, enm, para autarquias e todos os rgos pblicos. E divulgamos essa cartilha que est tambm no nosso site em cursos para pregoeiros, e so eles quem vo conseguir detectar se tem alguma coisa errada na licitao. Costuma-se fazer uma associao entre cartel e corrupo, e acho que essa identicao existe muitas vezes. Mas no sempre. Existe uma ignorncia, os pregoeiros so, frequentemente, pessoas muito simples e no fazem a menor ideia do que acontece. Um grande desao na elaborao dessa cartilha traduzir para o portugus o que isso. Porque no fcil explicar o que cartel, muito mais difcil explicar o que cartel em licitao para um pregoeiro, dadas a assimetria de informao e a prpria sosticao do assunto. Ento, esse aspecto educativo da coordenao to importante quanto o aspecto repressivo de melhorar a inteligncia, conversar com o

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TCU, conversar com o Ministrio do Planejamento, com o Ministrio Pblico e a Advocacia-Geral da Unio. Esse material est inclusive no ComprasNet. Em relao segunda via, atuao repressiva, isso um pano de fundo, um endurecimento no combate aos cartis, na deteco da nossa parte e que o Cade tem acompanhado na posio tambm; e na aproximao entre as duas esferas, administrativa e criminal. Cartel no Brasil, como j disse, crime e, honestamente, as empresas esto menos preocupadas em pagar uma multa de 30% do faturamento de um ano, que o ano anterior ao incio da investigao, do que com a perspectiva de ir pra cadeia. E por isso a aproximao com o Ministrio Pblico e com a Polcia Federal to importante. J vnhamos cooperando com a Polcia Federal desde 2003. Essa cooperao se consolidou h cerca de um ano: assinamos um acordo de cooperao e, a partir de ento, se criou um chamado centro de inteligncia, que nada mais do que a formalizao disso, de um tcnico nosso em contato com o policial federal, trocando informaes sobre investigaes de interesse dos dois lados. E isso no aconteceu no ano passado toa. Aconteceu no ano passado tambm porque essa uma rea que a Polcia Federal olha com muita ateno. Ento, aproveita-se no s a expertise investigativa, mas os dados que a Polcia Federal coleta, em geral com a preocupao de detectar a corrupo. Isso permite que, na hora em que a Polcia Federal v fazer uma operao que detecte a preocupao com a corrupo, ela nos chame e que consigamos fazer a seleo das evidncias antes, no s com o olhar de corrupo, mas tambm com um olhar de cartel. Conversvamos aqui, no intervalo, a respeito do seguinte: parece que ontem, no Jornal Nacional, teve uma matria sobre cartel em alguma compra em So Paulo. Essa uma investigao da qual ainda no participamos. Mas um tipo de investigao da qual poderemos participar, e para isso que trabalhamos, para que a coleta de provas seja tambm com vistas a colher elementos de cartel. O Clique Denncia, que nada mais do que um campo no nosso site que convida ao envio de denncias para a SDE de cartel e est agora no ComprasNet, j tem aumentado o nmero de denncias de cartis, que o portal de contas do governo. E essa aproximao com o MPOG tambm tem um aspecto educativo para a nossa Secretaria, que entender como essas compras so feitas e como podemos contribuir melhor para uma efetiva concorrncia nessas compras. Alm disso, tem uma aproximao com o TCU: como eu j mencionei, pretendemos assinar um convnio at o nal do ano, para estruturar essa cooperao

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e aproximar essas perspectivas diferentes, como corrupo, cartel etc., e melhorar as nossas estratgias de investigao. Da mesma maneira, o departamento de recuperao de ativos do ministrio tem um laboratrio e estamos aproveitando a estrutura tecnolgica e a metodologia das investigaes e desenvolvendo uma tipologia, tambm, para essa estrutura. Isso j tem mostrado resultado. Esperamos concluir o ano no s com um maior nmero de investigaes pretendemos avanar com a elaborao de indicadores que permitam aferir, mais adiante, o resultado do que estamos fazendo porque acho que dizer que temos mais investigaes no resultado. Pode signicar que a gente est trabalhando mais, mas no signica que estamos trabalhando bem. Entretanto, o primeiro resultado foi obtido, e nesse momento, preciso admitir que isso, que temos mais investigaes. Mas no temos s mais investigaes, temos mais investigaes com melhores evidncias, o que deve, portanto, resultar em casos melhores que permitiro, num espao de tempo mais curto, que o Cade analise os resultados dessas investigaes e puna os implicados, e que essas punies tenham um efeito dissuasrio tambm muito grande. Alm, evidentemente, de desbaratar o cartel investigado em questo. Para nalizar, gostaria de fazer referncia a outro caso, que no de cartel, mas que foi uma interveno da Secretaria numa determinada licitao e que teve efeitos imediatos muito expressivos, que foi o leilo do rio Madeira no ano passado. A Odebrecht formou um consrcio e celebrou contratos de exclusividade com todos os fornecedores de equipamentos eltricos, os mais caros, as turbinas e os geradores turbo, que correspondiam a cerca de 30% do valor da obra. Ao formar consrcio com esses acordos de exclusividade com todos os fornecedores de equipamentos eltricos, gerao de energia, impedia a formao de consrcios alternativos. Iniciamos uma investigao, que terminou com a celebrao de um termo de compromisso de citao pelo Cade. A Odebrecht ento desfez esses acordos de exclusividade e, com isso, consrcios alternativos puderam ser formados. Aconteceu um leilo de Santo Antnio, em que o lance vencedor foi o da Odebrecht, que ganhou competindo. E a diferena entre o lance inicial e o lance vencedor, e a economia nos 30 anos de gerao, foi de R$ 16,2 bilhes. Ento disso que estamos falando. So indicadores como esse que esperamos ter para outras investigaes que j esto em curso e as que estaro em curso na Secretaria nos prximos anos. Muito obrigada. Danilo Coelho Obrigado pela pontualidade.

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Eu passo a palavra agora ao Marcelo.1 Marcelo Bemerguy Obrigado pela oportunidade que me foi dada de participar deste evento. Para o TCU uma honra muito grande. Tenho uma notcia muito boa para dar a vocs, que terei que ser realmente muito breve, porque ainda vou tentar acho improvvel mas vou tentar pegar um avio ainda s 20 horas. S um esclarecimento inicial. Vocs devem estar imaginando que eu sou advogado e que vou falar da segurana jurdica dos contratos etc. Mas no, sou engenheiro. E isso no atenuante, ao contrrio, dizem at que os engenheiros pretendem dominar o mundo, e o Paulo Maluf estava conseguindo fundos para isso, mas estamos revendo essa estratgia agora. Eu gostaria de falar do enfoque do controle na questo das compras pblicas. Mas vou tentar cumprir mais elmente o papel de comentador. Acho que uma questo muito importante aqui apresentada que toda a regulao das compras pblicas est baseada em procedimentos. A Lei das Licitaes e Contratos quase que a explicitao de um transtorno obsessivo compulsivo em termos de procedimentos. Tanto que se pode no alcanar objetivo nenhum com a compra, mas se foram cumpridas todas as formalidades, ento tudo bem, pode car tranquilo que nem o TCU nem a CGU vo bater. Acho que uma questo que est por trs disso um aspecto conceitual relacionado governana. A governana , entre outras coisas, uma estrutura de comando e controle que se tem para avaliar a qualidade de uma delegao. Quando pensamos em compras pblicas, temos que pensar numa delegao que est explicitada l no oramento. Tenho um conjunto de polticas pblicas, tenho um conjunto de programas governamentais e tenho um conjunto de delegaes que so dadas para que algum na administrao pblica alcance certos objetivos. E o manuseio de insumos e processos, que se d inclusive pelas compras pblicas, deve servir a esse propsito, de alcanar o objetivo. E esquecemos completamente disso. Tenho a impresso de que se voltssemos a pensar um pouco mais nessa questo da avaliao da qualidade da delegao que se d ao administrador pblico para que ele, por meio de uma compra, eventualmente alcance um objetivo de poltica pblica, poderamos migrar de uma regulao mais baseada em procedimentos para uma regulao mais baseada em transparncia e competio.

1. A exposio de Eduardo Fiuza est no captulo 8 deste livro.

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Ou seja, se eu for sucientemente transparente, se consigo dizer quais os objetivos que pretendo alcanar, e que para isto preciso de uma compra pblica e que, de outro lado, tenho um ambiente competitivo, a gente consegue realizar com muito mais ecincia os propsitos. A viso que temos hoje altamente procedimental. E queria me valer um pouco do exemplo do rio Madeira, que emblemtico sob vrios aspectos. Primeiro, acho que o processo de contratao para concesses, parcerias pblico-privadas, muito mais interessante, muito mais inteligente do que o processo de aquisio pela Lei no 8.666/1993. E uma questo que acho interessante pensar agora o caso do rio Madeira. Vamos fazer uma linha e imaginar o que est dentro e o que est fora da administrao pblica. Fora da administrao pblica, tnhamos uma prtica anticompetitiva, em que um determinado player fez um conjunto de contratos de exclusividade e que, com isso, impediu a formao de outros competidores. E o Estado, de alguma forma, conseguiu coibir essa prtica e criou um ambiente competitivo l do lado de fora. E do lado de c, de dentro, o que estvamos contratando? No era uma hidreltrica, no estvamos contratando uma barragem com x turbinas, uma soluo de engenharia pr-concebida. O que tnhamos era, com base num projeto, numa estimativa, uma soluo de engenharia que dava administrao pblica e sociedade uma percepo do quanto estvamos dispostos a pagar pelo megawatt de energia que ser colocado em 2012-2013. O que estvamos contratando, portanto, era o fornecimento de energia para atender uma demanda projetada para 2012-2013. Estava-se contratando x megawatts para entrar nesse prazo, um preo mximo, que a sociedade conhece, que todo mundo conhece. Olha, estamos dispostos a pagar por essa energia isso, x. E, dado o ambiente competitivo e a explicitao do resultado que se queria alcanar, a soluo de engenharia que foi dada ex post completamente diferente daquela que tinha sido imaginada pela administrao pblica e que resultou num preo muito menor. Temos que avaliar o que vai acontecer se essa empresa, esse consrcio, no conseguir colocar essa energia nossa disposio. Em princpio, ele vai ter que comprar essa energia, nem que tenha que colocar gerador diesel para vender essa energia pelo preo que se comprometeu a vender com o sistema. Ou seja, temos todo um sistema regulatrio de contratao, em que o consrcio escapou da armadilha de tentar especicar em detalhes cada etapa do projeto, cada insumo, cada elemento, dizer quanto isso custava, e a gente partir para contratar uma hidreltrica. E no foi isso o que a gente fez.

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Voc pode contratar uma xerox, pode comprar a mquina de xerox ou alugla, ou de reprograa, para no dizer que estou revelando uma marca. Ou posso dizer que eu quero 5 mil cpias por ms na minha repartio, e que essas cpias tm de ter um padro mnimo de qualidade. Eu tenho um pr-projeto que vai me dizer quanto o mximo que estou disposto a pagar por essas 5 mil cpias e vou deixar o mercado me dizer quem que fornece para mim, da melhor forma possvel, essas 5 mil cpias. Se eu quiser contratar o transporte da minha repartio, posso contratar carro, posso contratar a empresa que me fornece o motorista ou posso dizer que eu quero tantas viagens com tempo mximo de espera de cinco minutos e que os veculos tenham arcondicionado ou determinadas condies de segurana etc. E deixo o mercado me dizer qual a soluo que vai encontrar para fornecer essa especicao, esse nvel de servio. Ento, uma questo que temos de enfrentar : quando vamos parar de especicar insumo e comear a contratar nvel de servio? Porque essa talvez seja a grande mudana que temos de fazer para dar um salto de qualidade na contratao de bens e servios para administrao pblica. O TCU recentemente fez isso, zemos uma contratao de transporte, mais ou menos nessas bases, temos hoje uma frota que nos atende perfeitamente. Eventualmente, nem conheo quem o motorista que est nos atendendo, porque ele teve de vir de outro rgo para cobrir o fulano, para garantir que tenha um conjunto mnimo de veculos disposio de um dado nmero de funcionrios. Est certo que, quando tem mais de trs pessoas no carro, no pode ligar o ar-condicionado, porque um Fiat Uno 1.0, mas, nesse caso, pegamos dois carros. Acho ser essa uma questo que temos de pensar muito seriamente, porque a contratao pela especicao dos insumos e do procedimento sempre uma armadilha muito grave. E tem certos aspectos que deixo como uma considerao para pensarmos no futuro nem sempre o que desejamos a proposta economicamente mais vantajosa para administrao pblica. Porque existem outros princpios que regem a administrao pblica, que podem gerar outros valores. E posso dizer que o valor pblico, talvez, alm do valor econmico que a administrao pblica tem que gerar para a sociedade, possa gerar um valor poltico, ou um valor social que pode conitar com a gerao do valor econmico. Ento, em nome da isonomia, da possibilidade de participao de vrios agentes, em nome de determinados incentivos que se queira dar por exemplo,

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como foi o caso agora para pequenas e mdias empresas para criar certos mecanismos de desenvolvimento, pode-se abrir mo da gerao do valor econmico num determinado momento. Essa uma aparente contradio que podemos analisar sob o aspecto dos princpios que regem a administrao pblica. Outra questo muito relevante j um pouco no vis do controle que caro demais contratar compra pblica. Para se ter uma ideia, existe um dispositivo hoje na Lei das Licitaes e Contratos, artigo 113, que diz que qualquer pessoa, qualquer cidado, qualquer licitante pode representar os rgos de controle interno ou externo da administrao pblica para discutir o procedimento da licitao. Hoje, mais da metade da mo de obra do TCU est dedicada a dirimir conitos entre licitantes, que uma questo que eles poderiam, tranquilamente, buscar no Judicirio. Isso transformou o nosso controle de compras pblicas num controle absolutamente reativo. A gente no tem iniciativa, no consegue planejar uma ao de controle baseado naquilo que ns desejaramos, por exemplo, como a certicao dos processos de compra da administrao pblica, e no da scalizao do procedimento licitatrio em si. Porque so inmeros os procedimentos, a curva ABC das compras pblicas muito ingrata. Tem-se uma quantidade muito grande de pequenos procedimentos e uma quantidade muito pequena de procedimentos efetivamente relevantes. E ca-se dominado por questes como essa que eu mencionei, o Tribunal est exposto a demandas externas, ca-se limitado a fazer controle de pequenos procedimentos. H pouco tempo se no me falha a memria, em agosto de 2008 , o Plenrio do TCU teve que decidir sobre uma cautelar para suspender uma licitao de vlvula de descarga, da Universidade Federal de Minas Gerais, no valor de R$ 5.700. uma insanidade imaginar que uma estrutura de controle cara, como a do Tribunal, tenha que se debruar sobre uma questo de R$ 5.700, independentemente at de ser vlvula de descarga, mas acho que isso d um tempero especial para a questo. Ento, custa muito controlar. E, em vez de imaginarmos que vamos controlar centenas, milhares de procedimentos licitatrios, temos que pensar em certicar os setores que fazem a aquisio da administrao pblica, porque se forem bons setores, tiverem bons controles internos associados, uma boa governana tambm da gesto das suas compras, podemos car mais tranquilos de que o risco da ocorrncia de uma conduta indevida, ou de uma compra mal realizada, mitigado.

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Gostaramos muito de estar investindo hoje, em avaliar como que funciona a rea de aquisio do Ipea e no como que est funcionando a compra de xerox, ou a compra do carro, enm, cada procedimento no varejo. Porque isso insano e impossvel. Se a sociedade espera que a gente faa isso, tem que imaginar que vai custar muito mais caro do que custa hoje. Ento, so dilemas muito importantes que temos que enfrentar. As compras pblicas, talvez o valor de R$ 300 bilhes a que a Mariana Tavares se referiu, seja de toda a administrao pblica em todas as esferas, mas as compras pblicas diretas da administrao pblica federal, aquelas que ela realiza diretamente, so muito pouco signicantes. Elas representam hoje cerca de 4% do oramento, alguma coisa da ordem de R$ 30 bilhes de compras pblicas para serem realizadas. E, ao mesmo tempo, temos mais da metade da nossa fora de trabalho dedicada scalizao de cerca de 4% do oramento, enquanto estamos talvez deixando de dedicar ateno ao controle que possvel ser feito na dvida pblica, nos gastos da previdncia. Existem outras compras que so indiretas, inclusive em termos federais, que so as compras de programas de execuo centralizada. Ento, eu tenho as compras que so realizadas por meio de convnio, as compras que so realizadas por meio de transferncias, fundo a fundo, especialmente, o Fundo Nacional de Sade. Mas uma quantidade de procedimentos to grande, que no faz sentido controlar isso. Tenho que achar outras formas de contratar resultados que me permitam fazer um controle mais inteligente. Ento, quando falo do FNS, o que vou controlar? Centenas de milhares de procedimentos de compras, ou quais so os indicadores, ou quais so as meta-avaliaes que posso fazer para saber se aquelas polticas pblicas, relacionadas ao FNS, esto gerando os resultados que a gente espera. Tenho que avaliar que a compra pblica cumpre um objetivo estratgico, um objetivo operacional que envolve, inclusive, a ecincia da contratao, a ecincia econmica, que envolve objetivos de conformidade, que essa compra deve ser eciente, mas tambm deve atender s normas e procedimentos. Se as normas e os procedimentos assim exigem, temos que control-las, porque se no zermos esse controle e deixarmos a discricionariedade do gestor ser maior do que de fato deve ser, de acordo com a norma ou com o procedimento, ele passa a ter um poder regulatrio que no lhe pertencia originalmente. Esse poder regulatrio tem preo no mercado. Se no tiver um rgo de controle ou uma rea de controle, que diga para o gestor que ele no tem discricionariedade para decidir se aquela contratao feita por dispensa ou por inexigibilidade, ou o que ele tem que fazer, de fato, se puder decidir isso, ele passa a ter um poder de deciso que tem valor no mercado.

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Ento, acredito que a ao do controle saneadora nesse sentido, dado que o marco regulatrio procedimental, e vamos controlar o procedimento. Creio que est na hora de fazermos um grande pacto, que teria de envolver os rgos de controle, o Poder Executivo e o Congresso Nacional, para a gente rever isso. E algumas revises a meu ver so bem interessantes, a Mariana tambm mencionou a questo, por exemplo, da inverso de fases, na questo do valor das garantias, do uso, por exemplo, do prego para contratao de obras de engenharia. No tenho nenhum dado econmico para dizer se essas coisas so ecientes ou no. Mas tenho um dado emprico, que considero ser uma proxy muito boa, que o grande lobby que as empreiteiras fazem para que esses dispositivos sejam todos vedados. Isso, para mim, muito expressivo, muito signicativo. No vou me estender muito mais do que isso, gostaria realmente de trazer essas reexes e dizer que, em resposta ao ttulo da Jornada tempo de rever regras?, acho que j passou do tempo. Obrigado. Danilo Coelho Agora, abro para perguntas. Csar Mattos Cmara dos Deputados Queria aproveitar que o Marcelo est aqui; na verdade, achei muito interessante esse exerccio da advocacia da concorrncia, da Mariana, o caso do rio Madeira, enm, de mexer nos mecanismos das licitaes, dos leiles, que onde esto os gatos de problemas concorrenciais do leilo. Na ltima jornada, apresentei um artigo falando que o problema de concorrncia no obrigatoriamente o cartel. Cartel certamente o mais frequente, mas o fato que a possibilidade de um problema concorrencial depende do formato do leilo. A gente estava falando dos leiles de licitao de petrleo. E a, o que eu tinha enfatizado que o leilo selado de primeiro preo, num contexto em que voc tem um valor comum muito grande, o que est ali de petrleo , mais ou menos, comum para todo mundo, mas a assimetria de informao muito grande. Tem um player que muito informado, a Petrobras. Quer dizer que, se voc ganhar da Petrobras, provavelmente voc est errado. Voc um maldito. Ento um exemplo claro de um mecanismo de leilo que, a meu ver, do ponto de vista concorrencial, poderia ser aprimorado, como introduzir dois rounds, um aberto e o outro fechado, ou ao contrrio, enm. Podem-se fazer outros mecanismos. O leilo aberto , usualmente, o mais passvel de gerar comportamentos colusivos, quer dizer, voc est dando a capacidade de coordenar o leilo, quando est todo mundo falando. E meu ponto para a Mariana e tambm para o Marcelo, porque acho que o TCU pode identicar isso. Em que medida a advocacia da concorrncia a SDE mais o TCU, no sei exatamente como isso se daria seria capaz de, dentro do

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setor pblico, em alguns casos, mostrar quando se tem um problema, dizer: Essa modelagem de leilo, neste caso, tem um problema de concorrncia que voc poderia aprimorar em determinada direo, por exemplo, aqui tem muita possibilidade de cartelizao, se voc zer um ascendente, uma coisa aberta, ruim. O prego resolveu boa parte dessas coisas. Na verdade, temos dados meio anedticos que a gente ouve de coordenadores de despesa dizendo: No, caiu 30%. Mas precisvamos, realmente, conhecer melhor. Sabemos que melhorou muito. Nem tudo justica um prego. Quer dizer, na verdade, s vezes um pouco caso a caso. A minha pergunta : em que medida o convnio de vocs, esse exerccio da advocacia da concorrncia, seria capaz de atingir tambm essa questo, que a metodologia da compra? At brinquei ontem sobre isso. Quer dizer, imagina se a gente faz um leilo de segundo preo, que os economistas adoram, mas o TCU diz: No, segundo preo vai ser contra o interesse pblico e tal. Tem esse problema. Achei muito interessante essa estatstica de tempos, mencionada pelo Eduardo Fiuza, que se tem 10% e est renegociando. A ideia de renegociao, obviamente, que um contrato incompleto, como qualquer coisa, e tem contingncias imprevistas. Mas no razovel que em pouqussimo tempo essas contingncias imprevistas se realizem nessa frequncia. E a questo : voc colocaria algumas modalidades de licitao com prazos mnimos para ter aditamentos? Como que voc pensaria esse tipo de forma? Porque tem coisas muito simples, como no permitir aditamento. A no ser que se tenha uma situao, como aconteceu agora, do cmbio. uma compra que exige importao, o cmbio aumentou, ento de fato teve uma contingncia. Mas, na maioria dos casos, em 10, 20, 30 dias, no mudou a contingncia. Paulo Casagrande SDE Para o Eduardo Fiuza. mais um comentrio, sobre o que se refere, especicamente, questo de garantias. De fato, se houvesse seguros de obras, e particularmente, obras de maior porte facilmente disponveis no mercado, no haveria qualquer problema de barreira entrada. Porque, anal de contas, o mercado de seguros teria condies de, mais ou menos, fazer com que os preos no fossem impeditivos, mesmo para empresas menores. Haveria uma boa administrao dos riscos e as menores empresas no seriam to prejudicadas. O problema que no Brasil, hoje, esse mercado praticamente no existe. Est se desenvolvendo, cada vez mais voc v novas modalidades de seguros para grandes projetos, mas ainda o mercado de seguros de projetos at um pouco grandes, nem muito grandes, praticamente no existe.

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Ento, de fato e usando a mesma metodologia do Marcelo, de achar uma evidncia anedtica de por que isso seria uma barreira entrada essa foi uma proposta das grandes empreiteiras a ser inserida no projeto de lei de reforma da Lei das Licitaes e Contratos. Ou seja, isso certamente, ao que tudo indica, seria a criao de uma barreira entrada para empresas menores em projetos maiores, em projetos envolvendo grandes obras. Washington ANP S duas consideraes. Uma que, no decorrer da palestra, foi mencionada a questo da diversidade de entendimentos sobre a aplicao da Lei das Licitaes e Contratos. E me permito fazer um esclarecimento, pois eu diria que no atinge s a Lei das Licitaes e Contratos, como a maioria das leis. Neste caso em particular, em 1993, se no me engano, tive a oportunidade de participar da reviso dessa Lei n 8.666; ainda era o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. E, naquela ocasio, j havamos sugerido que se colocasse, principalmente naquele caso, um marco inicial na Lei das Licitaes e Contratos para evitar essas controvrsias, que se zessem notas explicativas, ou exposio de motivos, a exemplo de outros atos do Congresso e at do Executivo. Isso caria pesado, evidentemente, teria a lei e teria um apndice com comentrio, artigo por artigo, inciso por inciso. Pelo menos, onde houvesse controvrsia. Pois o que que acontece? O legislador, em geral, teve uma razo para se colocar, denir a redao, artigo por artigo. S que hoje, decorridos dez anos ou mais, o entendimento outro. Quer dizer, so milhares de pessoas que esto fazendo, se debruando para analisar, para trabalhar em cima de um regulamento, de uma norma que, talvez, se soubssemos qual foi a ideia do legislador, o que queriam dizer quando entraram no dispositivo, provavelmente a metade das contendas cairia por terra. Outra questo, e vou me reportar a esse caso que o nosso colega bem colocou, a preocupao excessiva com os meios de como se executa um determinado procedimento da compra em detrimento do objetivo daquela compra. Ento, vemos na administrao, hoje, que o gestor ou o administrador, quando deagra o processo licitatrio, j tem que passar a minuta de edital e contrato para a coordenadoria jurdica. Depois se deagra o processo e na execuo tem a secretaria de controle interno, e temos, em alguns casos, tambm a auditoria interna, e tem o TCU. Enm, uma innidade de rgos de controle que terminam por engessar realmente a boa gesto. Eduardo Fiuza Vou tentar responder, inclusive os comentrios do Marcelo.

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Sobre a pergunta do Paulo Casagrande sobre seguros entendo que realmente h poucos seguros deve, como neoliberal reformista que [dizem que] sou, haver alguma falha de mercado, nesse mercado. Acho que uma questo de voc incorporar isso no seu debate da lei. Quer dizer, primeiro voc tem que acreditar que, ao usar seguro garantia j vimos que a evidncia tambm no to arrasadora , pelo menos teoricamente, voc deveria melhorar em relao ana e cauo. Voc deve incorporar essa questo de por que no h um mercado de seguros para fornecer esse tipo de seguro para as empresas pequenas. Sobre a pergunta do Csar Mattos sobre as modalidades, tenho um outro texto que comenta justamente sobre os formatos de leilo, queremos realmente avanar nessa parte, porque as modalidades de licitao no Brasil so realmente muito pobres. A gente s tem, basicamente, lance selado, que so concorrncias, tomada de preos e convites, e os preges, que so um leilo hbrido. Um hbrido que eu no conheo em nenhum outro lugar no mundo, em que se comea pela fase de lance selado para, depois, passar fase de viva voz. Agora, quanto ao impacto disso em relao ao aditamento, acho que vai muito mais pelo contrato que vai ser feito do que pela modalidade. Agora, o que impacta? O que eu vejo de mais importante : se voc realmente detectou alguma coisa, deveria reabrir a licitao. O problema que no se reabre: alm da questo da corrupo e dos incentivos perversos que existem na contratao a preo xo, existe o nus de voc comear tudo de novo e a gente sabe que, no Brasil, isso leva dias, semanas e meses, e ningum quer comear tudo de novo. Ento, voc tem a questo da morosidade, do tipo de contrato. O que Bajari e Tadelis (2006) enfatizam que, na verdade, voc deveria chamar um bom empreiteiro para participar do projeto e identicar os custos, tendo um incentivo para revelar onde que est o problema da planilha. Da maneira como existe, ele tem o incentivo de esconder isso e, se possvel, combinar com o cara que escreveu o edital. S queria comentar o que o Marcelo falou sobre delegao. No comeo desse meu trabalho, eu tive muito essa preocupao. Por que o governo no pode ser to eciente quanto uma empresa privada? Bom, no existe o alinhamento de incentivos entre o Principal o governo e o Agente o sujeito que far a compra atravs, por exemplo, de um bnus de performance. Mas, no fundo, sabemos que nas empresas privadas tambm existe todo um trabalho sobre tudo isso que falei padronizao, normatizao, certicao, cadastro positivo , que pode ser aproveitado da iniciativa privada. No fundo, voc est vendo que

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uma delegao, mas que tambm exige alguma normatizao l dentro. Pelo que entendi, voc concorda. E quanto qualidade do processo, acho que tem a ver tambm com a escala. Porque se voc tem uma compra pulverizada, realmente no consegue investir em recursos humanos com escala suciente para gerar esse conhecimento e essa competncia para fazer uma boa compra. Marcelo Bemerguy E at, Eduardo, um dos dilemas que eu havia colocado aqui, entre a questo de contratar insumos ou contratar nvel de servios, um deles era a compra centralizada ou descentralizada e os riscos que a gente tem com isso. Porque hoje a contratao depende muito da capacidade que voc tem de especicar e de contratar as suas necessidades. E isso sabemos que no acontece quando voc pega aquela disperso, quando voc mostra o gasto da Esaf, por exemplo, que claramente um spike, um ponto fora da curva. Mas, provavelmente, teramos que avaliar por que aquele processo de compra se deu de uma forma to fora do padro. E isso vamos encontrar amide na administrao pblica, principalmente quando voc sai da esfera pblica federal. Em relao pergunta que voc me fez sobre os leiles de petrleo, queria acrescentar um comentrio. Primeiro, uma boa notcia em relao s agncias reguladoras que o Tribunal muito cauteloso em determinar que um determinado procedimento est incorreto ou que ele tenha de ser feito de uma outra forma e tal. At nos casos em que isso foi mais emblemtico, poderamos explicar exatamente em que circunstncias isso aconteceu. Acho que um caso muito vivo em relao a essa questo : ser que o TCU regula no lugar das agncias reguladoras? Isso um incmodo. uma pergunta que temos que responder com muita transparncia, como o caso da reviso tarifria da Eletropaulo e da Light, por exemplo, em que o TCU apontou um problema no ajuste das tarifas. Aquilo foi feito com base em critrios muito objetivos e s quando temos esses critrios muito objetivos que conseguimos determinar coisas dessa natureza. E l o caso concreto era que a Aneel tinha estabelecido um procedimento para fazer o clculo da tarifa requerida e, no nal das contas, ela aprovou esse procedimento em audincia pblica, e quando zemos a reviso do procedimento, vimos que ela no tinha aplicado o procedimento. Ento, a nica coisa que dissemos para a Aneel foi: Aplique o seu procedimento. A escolha j tinha sido feita pela agncia, o Tribunal no faz escolha regulatria.

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Indo para o caso concreto dos leiles de petrleo, acho que uma questo muito importante est relacionada com o momento em que a Lei no 9.748/1997 foi elaborada. O que acontece naquele momento? Estvamos saindo de uma situao em que uma nica empresa explora e produz petrleo, para um ambiente em que voc quer introduzir novos players, especialmente no upstream, na explorao e produo. O principal objetivo da Lei do Petrleo foi esse. E outra caracterstica importante, e de conhecimento geral, que a geologia brasileira pouqussimo generosa. Ento, tenho que fazer uma lei que esteja focada muito mais em aumentar o conhecimento geolgico que tenho do que propriamente imaginar que eu vou conseguir produzir grandes volumes de leo e gs com aquela atividade. Pense que os grandes incentivos da Lei do Petrleo esto no chamado Programa Exploratrio Mnimo. Tanto que o compromisso estabelecido com o programa era um dos principais fatores decisrios da sua vitria, do seu direito de explorar uma determinada rea, ou seja, do seu direito de procurar petrleo, de conhecer a geologia de um determinado trecho de uma bacia sedimentar. Para se ter uma ideia, nos primeiros leiles a obsesso de conhecer a geologia era to grande, que tivemos casos em que, por falta de um contato maior entre o Ministrio de Minas e Energia, a ANP e a rea ambiental, se chegou a licitar blocos de petrleo em cima de Abrolhos. E a empresa, uma empresa chilena, coitada, ganhou a Petrobras no ganhou, voc v, quem ganha da Petrobras est errado, esse o corolrio. A empresa chilena ganhou essa concesso e, no contrato, assumiu todos os riscos de cumprir o Programa Exploratrio, inclusive dando uma garantia de que, se no o cumprisse, a ANP executa a garantia. E a empresa chega, feliz da vida, no Ibama para obter licena ambiental para perfurar, e no precisa nem contar o resto. O que quero dizer que o principal incentivo que foi pensado na Lei do Petrleo foi que precisvamos conhecer as nossas bacias sedimentares. A nossa crena era que, em alguns casos, teramos sucesso. Ento, quando licito um bloco, muito mais do que licitar a razovel probabilidade de achar que aquele sujeito vai achar petrleo ali, o que quero dizer o seguinte: Olha, eu quero conhecer a geologia desse lugar. Agora, temos um advento novo, e tenho muita curiosidade em saber como que a ANP vai lidar com uma coisa que chama de unitizao da produo. Isso ainda no aconteceu, mas quando a empresa acha um campo em que a geometria

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do campo, a delimitao, foge daquele bloco da sua concesso. Ento, ela tem leo fora da rea da concesso. E a ANP vai ter que licitar posteriormente, para que outra empresa tenha o direito de explorar isso. E a, j no est mais licitando risco, est licitando uxo de caixa certo. E na hora em que estou licitando uxo de caixa certo, o meu modelo de leilo tem que ser outro completamente diferente. Estou dando uma receita lquida e certa, porque o maior risco o do preo internacional do petrleo e no mais da incerteza geolgica, porque j se sabe que tem leo ali embaixo. Enm, acho que agora, de novo, diante de uma nova realidade geolgica, hora de rever as regras. Mariana Tavares Vou fechar com uma resposta breve. um dos nossos propsitos, sim. Objetivamente, tem um convnio com a Sabesp, enm, j temos um canal para isso, alm da cooperao do TCU, tem o aspecto prtico que ter os canais com as comisses de licitao para sentar e discutir as modalidades das compras. Obrigada. Rafael Pinho de Morais FGV Direito/RJ A questo do aditamento. Primeiro, a minha questo : por que sempre para cima, se o aditamento est relacionado a contingncias? Eduardo Fiuza Tem aditamento de supresso tambm. Rafael Pinho de Morais Ento tem aditamento de supresso tambm, mas ser que implementado? Mas co feliz em saber que existe. Eduardo Fiuza implantado, mas o impacto dele muito pequeno. Voc pega o valor lquido aditado sem a supresso ou com supresso, a diferena de 1 ou 2 pontos percentuais, que uma diferena pequena. Inclusive, a gente percebe que tem contratos com um aditamento de supresso e outro de acrscimo at no mesmo dia e com valores iguais. No me pergunte o que signica isso. Rafael Pinho de Morais A gente entra, realmente, no mundo fantstico. Mas a ideia do aditamento seria para contingncias, que, por denio, no poderiam ser previstas no contrato. Eu quei meio preocupado, porque o Csar Mattos mencionou, por exemplo, o cmbio. E quei pensando, porque uma empresa, quando entra em uma licitao, sabe do risco cambial. Ento, isso teria que estar incorporado pelo valor esperado dela e qualquer prmio de risco. E, se for o caso, ela faz uma operao de swap cambial ou qualquer coisa para se resguardar do cmbio.

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E veio uma outra questo, levantada pela Mariana Tavares, que voc tem incompletude dos mercados. Talvez uma rma pequena no tenha acesso a esse resguardo, a esse seguro, que uma rma grande tem. Nesse caso, tudo bem, voc pode ter o papel de uma instituio nanceira pblica, igual ao que o BNDES faz com a questo do crdito. Talvez, para seguro, voc precise de uma complementao do mercado, uma completao palavra horrvel completar o mercado, porque as empresas pequenas tm uma limitao de acesso ao crdito, para que possam participar desse tipo de coisa. Mas acho que cmbio no deveria ser um fator que levasse a um aditamento, e que o aditamento deveria ser uma coisa absolutamente imprevista. Eduardo Fiuza Vou tentar responder a voc rapidamente, lembrando que no seminrio a que assisti em Braslia foi levantado inclusive isso, com o sujeito do Canal do Panam, e todo mundo cou perguntando: Mas, e a? Se tiver algum choque, vai ter aditamento? Foi at difcil de traduzir para ele o que que era um aditamento, mas a resposta foi que no. At X% pode ter, mas fora isso tem que fazer uma outra licitao, um outro contrato. E, se no me engano, nem cmbio servia. Acho que talvez cmbio, mas alguma coisa muito grave mesmo, que voc podia aditar. Ainda assim, dentro desses 25% ou 20% que ele tinha l. Ento l como eu falei para o Csar Mattos: quando se percebe que a coisa no d, infelizmente tem que comear tudo de novo. Rafael Pinho de Morais E no nal da histria, o que acontece? A empresa j incorpora aquele risco no clculo dela, do valor esperado. E depois que ganha a concesso, vira monopolista. Ento se est simplesmente transferindo renda, a posteriori, para quem j tinha direito de explorar aquilo, com monoplio. Danilo Coelho Infelizmente, vou ter que fechar agora o debate e passo a palavra para o Mrcio Wohlers para encerrar a Jornada. Lucia Helena Salgado Permitam-me s dar uma palavrinha antes de o Mrcio Wohlers encerrar. Eu queria agradecer no s a participao dos debatedores, dos expositores, mas tambm do pblico, que enfrentou uma verdadeira maratona de dois dias de discusso muito intensa, muito profunda. E, como eu disse logo no incio, num evento como este, dentro da administrao pblica, com problemas que foram tratados aqui: compras pblicas, contrataes etc. Vocs no fazem ideia da diculdade que montar um evento como este. E s foi possvel por conta do apoio administrativo, do apoio do pessoal

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do editorial, e queria reiterar esse fato. Agora eu passo a palavra, agradecendo e convidando-os para a 5a Jornada no ano que vem. Eduardo Fiuza Eu s fao minhas as palavras da Lucia Helena. Agradecer todo apoio da equipe, do nosso diretor e da presidncia do Ipea para esse evento. Esperamos expandir nossos temas para o ano que vem. Estamos aceitando sugestes, j z at uma listinha, logo quando comeou a Jornada. Podemos estudar sade suplementar, indstria farmacutica, concesso de rodovias, meio ambiente, portos etc. Enm, estamos abertos a sugestes. Mais uma vez agradeo a resistncia de todos aqui e muito obrigado. Mrcio Wohlers Essa foi a minha primeira Jornada, eu conhecia de renome. Acho que essa uma linha de trabalho j lanada se esta a 4a Jornada h pelo menos quatro anos. E vejo que ela cada vez mais produtiva, pela organizao temtica que permitiu abranger grandes temas de uma agenda pblica, de poltica pblica, como a necessidade de rever regras diante de grandes polticas pblicas como o PAC e a PDP. E, descendo do macro para o micro, os desaos das agncias: agncias que esto submetidas, no exemplo relacionado ao petrleo, a novos recursos. O que fazer quando, de repente, se tem um novo recurso? Agncias que esto remodelando e repensando, como na parte de aeroportos, o seu prprio funcionamento, seu prprio modo de regras. Agncias que lidam com setores tecnologicamente muito dinmicos, como a parte de telecomunicaes. Ento, toda essa parte de economia de redes, de informaes assimtricas, regulao, regulador, os modelos tarifrios de maior potncia ou ainda herdados de monoplio, a ecincia esttica, a dinmica, a questo do investimento, subsdios cruzados, at chegar questo micro, do tipo de contrato, licitaes. Ento queria, de fato, parabenizar. Acabei de falar com o Marcio Pochmann, que est no Rio Grande do Sul. E ele esteve aqui no primeiro dia, e tambm como no conhecia, cou bastante surpreendido, positivamente. Mandou um abrao a todos os heroicos resistentes aqui. E mais uma vez cumprimentar, seja deputados, ex-conselheiros, conselheiros, tcnicos de pesquisa, secretrios. Creio que se conseguiu um mix de pblico, de executores de agncias ou de polticas e pesquisadores, em um encontro tremendamente produtivo, que esta Jornada. Ento, de antemo, eu j vou desejando isto para 5a Jornada. Eu no sei que ambiente internacional vai ter, mas j me falaram.

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A Lucia Helena falou, desde o primeiro dia, que isso foi conseguido com recursos prprios, apesar das licitaes tambm emperradas. Mas, mesmo assim, foram vencidos todos os obstculos. E acho que a equipe est toda de parabns. A Lucia Helena, o Fiuza, o Danilo e os outros que no conheo da parte de background. E felicito a todos, espera do prximo livro, do prximo encontro. E parabns a todos ns por esse excelente trabalho. Muito obrigado.

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CAPTULO 8

LICITAES E GOVERNANA DE CONTRATOS: A VISO DOS ECONOMISTAS*

Eduardo P. S. Fiuza

Diferentemente da concepo dos juristas, os economistas tm entendido que a licitao nem sempre o melhor meio de se fazer um bom contrato, mas mesmo quando ela o , a governana do contrato pode ser muito melhorada. Neste artigo, procuro sistematizar o que a Teoria Econmica de Contratos tem a nos ensinar sobre o que funciona e o que poderia ser melhorado em nosso arcabouo legal e regulatrio de licitaes e contratos. So abordadas questes como risco, assimetria de informao e incentivos presentes no contrato adotado; regras de inexequibilidade de lances; renegociao do contrato; e vericabilidade da qualidade prestada, e so sugeridas algumas solues de intervenes na Lei no 8.666/93, que rege atualmente as licitaes.

1 INTRODUO

Promover a ecincia da Administrao Pblica , sem sombra de dvida, o maior desao da atualidade no Brasil. Aumentar a ecincia da mquina estatal signica fazer que os recursos dos impostos e contribuies arrecadados da sociedade sejam revertidos para o cumprimento do principal objetivo dessa mquina, isto , prover bens e servios pblicos populao ao menor custo possvel. As dimenses tcnica e alocativa da ecincia do Estado passam necessariamente pela ecincia dos rgos pblicos na aquisio dos insumos de suas funes de produo. Isso justica uma ateno especial aos procedimentos e ao arcabouo institucional das compras pblicas no Brasil. O presente trabalho insere-se dentro de um primeiro mapeamento desses aspectos, luz da Teoria Econmica de Contratos e da Teoria de Leiles.

* O autor agradece pela competente assistncia a Daniel Martins, Guilherme Branquinho e Barbara Caballero, e o valioso auxlio da equipe
de Clesito Fechine, especialmente Andr Gomide. Discusses com tcnicos do Ipea, da CGU, do TCU, do Ministrio da Sade e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, especialmente Clber Bueno (MPOG), Eva Fontes e Mnica Samrsla (MS), alm de Ana Maria Rocha, Francisco Trambaioli e Eliana Penna (Ipea), foram de suma importncia para o entendimento das entrelinhas da lei. O autor agradece tambm ao Ministrio da Justia, ao MPOG e Enap pela possibilidade de participar dos cursos de Elaborao de Editais e Registro de Preos que foram fundamentais para o primeiro aprendizado sobre licitaes pblicas e do treinamento na ferramenta Data Warehouse do ComprasNet. Naturalmente todos os erros remanescentes so de inteira responsabilidade do autor.

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Diferentemente daquilo que fazem as rmas privadas, que escolhem com relativa liberdade seus fornecedores, o Estado em geral obedece a critrios bem mais rgidos de seleo de fornecedor e de apreamento de suas compras, pois deve respeitar os critrios de impessoalidade, isonomia, legalidade e publicidade, entre outros, deixando ao gestor pblico pouca margem de manobra. No caso brasileiro, em particular, em contraste com outros pases, optou-se por prever em leis e decretos quase tudo que rege o processo licitatrio e os contratos pblicos. Por outro lado, onde a legislao omissa, os rgos tm grande poder discricionrio. No meio do caminho, h pouca normatizao infralegal como guidelines para formulao de editais, contratos ou padronizao de produtos. O resultado que os gestores de compras torcem para que algum deles faa um bom trabalho e todos possam sair copiando-o, ou aderindo sua ata de registro de preos, num tpico e ineciente comportamento caronista (ineciente porque gera nveis subtimos de esforo de aprimoramento das prticas de compras e de contratos. Alm disso, ao aplicar-se o mero controle do uxo de insumos, tem-se obtido no Brasil um processo de compras cada vez mais engessado por formalidades burocrticas o maior nmero de requisitos para habilitao de fornecedores numa abrangente amostra de pases feita por Carpineti, Piga e Zanza (2006b). Como resultado, mesmo gestores benevolentes tm enorme diculdade de adquirir insumos essenciais ao seu trabalho com tempestividade ou mesmo qualidade. Isso, por sua vez, leva a estratgias defensivas e inecientes, como, por exemplo, a manuteno de estoques excessivos. Neste trabalho, eu foco um aspecto da organizao do sistema de compras ainda pouco explorado pelos economistas, principalmente no Brasil: as decincias na governana contratual. A Teoria Econmica de Contratos tem muito a dizer sobre o tema, e so suas contribuies que ora compilo aqui. O trabalho se divide em cinco sees, alm desta introduo. Na seo 2, comento a racionalidade econmica da licitao. Nas sees 3 e 4, resenho as principais denies e princpios bsicos que norteiam uma licitao. A quinta seo a principal e a maior de todas: nela esto resenhados os tipos de contratos disponveis na literatura e so discutidos incentivos e governana contratuais seja da qualidade contratvel ou da no contratvel e os riscos, tanto do contratante quanto do contratado. Ao longo do texto, relaciono o tema com o que estabelecido pela Lei de Licitaes (Lei no 8.666/93) e com o que est previsto no Projeto de Lei que a reforma (PL no 7.709/2007). A sexta seo conclui, compilando as principais recomendaes de poltica e de linhas de pesquisa.

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2 RACIONALIDADE ECONMICA NA LICITAO?

Quando a Administrao Pblica necessita de um bem ou servio, ela pode optar entre prover-se internamente dele ou adquiri-lo no mercado. No mercado, pode ou no haver concorrncia no fornecimento do bem ou servio. O primeiro caso leva contratao direta por inexigibilidade. Havendo concorrncia, deve-se efetuar a licitao, a no ser que os benefcios advindos de uma licitao no compensem os custos do procedimento o que implicar dispensa da licitao. A literatura econmica (McMILLAN, 1998; BAJARI; TADELIS, 2006) preconiza que a concorrncia ou licitao no economicamente atraente quando os custos de transao so altos. Os custos de transao associados licitao so vrios: todos os custos econmicos (incluindo custos de oportunidade) diretos e indiretos de recursos materiais (papel, computadores, meios de comunicao, servios grcos) e de alocao de pessoas-horas envolvidas nos trmites burocrticos (recepo, scalizao etc.), incorridos pela prpria Administrao, que devem ser somados ao preo de aquisio, taxas, seguros e fretes da aquisio direta dos bens e servios transacionados. Uma estimativa feita para o MPOG (2007a) levou em conta gastos como pessoal (inclusive encargos e aposentadorias), passagens, uso do espao fsico, conservao do prdio, material de consumo, equipamentos, recursos de informtica e capacitao. Os resultados apurados situaram-se num intervalo de 0,12% a 73,49% do valor nal da compra, numa amostra de compras de 14 Unidades Gestoras federais para o ano de 2006 (ver tabela 1). Mas, alm dos custos de transao incorridos diretamente pelo rgo comprador, vale notar que h tambm os incorridos pelos fornecedores, os quais so repassados aos preos praticados, segundo o mesmo estudo. So custos com cadastramentos, obteno de certides, realizao de ensaios, produo de amostras, interposio de recursos judiciais, necessidades de deslocamentos de pessoal. Quanto mais trmites burocrticos e quanto maior a incerteza sobre a concluso do processo de compra, maiores cam sendo os custos das rmas participantes da licitao. Bajari, McMillan e Tadelis (2008) notaram que, numa amostra de contratos de construo civil no residencial da Califrnia entre 1995 e 2000, houve maior parcela de contratos negociados individualmente quando ambos os lados eram empresas privadas mais precisamente, 44% dos projetos, enquanto apenas 18% eram contratados via licitao (apresentao de propostas em concorrncias). Em contraste, no mesmo perodo, 97% dos projetos de construo civil do setor pblico

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na mesma regio foram contratados por meio de licitao. O problema, segundo os autores, que, embora o procedimento licitatrio tenha a vantagem de conceder contratos de modo no tendencioso, ele falha em responder otimamente a adaptaes ex post, o que sugeriria, ainda segundo eles, o incurso de perdas de ecincia.
TABELA 1

Produtividade mdia por funcionrio e relao entre custo operacional e valor adquirido em unidades gestoras federais selecionadas 2006
rgo FNDE INEP Capes SAA UnB Serpro ESAF CGRL Receita MPAS INSS AGU DNIT Compras administrativas DNIT Obras Total
Fonte: MPOG (2007a).

Custo mdio por evento (R$) 5.991,21 6.470,48 5.787,92 4.782,13 1.580,62 6.593,85 2.745,58 5.047,05 6.854,37 3.915,01 29.951,43 4.170,47 22.486,54 15.779,42 5.465,47

Mdia de eventos de aquisio por funcionrio por ano 18,9 14,8 15,8 12,4 76,9 15,3 33,6 9,7 9,9 7,3 2,0 22,6 2,6 5,1 15,2

% de custo operacional/valor da compra 0,80 0,77 2,54 1,66 5,99 1,31 73,49 2,09 2,14 0,12 1,54 6,33 0,13 0,13 0,92

De fato, a complexidade de alguns servios, principalmente de construo civil, torna muito difcil escrever contratos completos entre as partes, descrevendo todos os estados contingentes da natureza e as aes a serem tomadas em cada um deles (WILLIAMSON, 1985; HART, 1995).1 Isso ainda mais grave quando se lembra que, pela legislao brasileira, o edital da licitao o que guiar todo o contrato posterior. Isso pode ser notado quando observamos os contratos de obras civis, manuteno e reforma dos entes pblicos assinados entre 2002 e 2007 e registrados no ComprasNet. A tabela 2 mostra que 33,6% do nmero total de contratos sofreram aditamentos, ou 28,8% do valor inicial total dos contratos, e com isso passaram a responder por 33,8% do valor nal contratado. Por outro lado, de uma
1. Nesse ponto, os economistas divergem frontalmente dos juristas, para quem o contrato administrativo no um jogo, no qual as partes entram sem noo do resultado e ambas as partes tm de saber, de antemo, os riscos e encargos assumidos (JUSTEN FILHO, 2005, p. 99).

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subamostra de contratos que no sofreram aditamentos e tiveram os cronogramas fsico-nanceiros preenchidos, 61,2% foram considerados no nalizados (ver critrios para considerar um contrato como tal na subseo 5.6), correspondendo a 55,86% do valor contratado no aditado.
TABELA 2

Aditamentos de valor em contratos de obras pblicas feitos pelo ComprasNet e contendo cronogramas
Contratos nalizados Contratos no nalizados Total de contratos com cronograma Total de contratos de obras no ComprasNet
Fonte: ComprasNet.

Aditados R$ (milhes) 1.063,71 1.180,79 225,56 300,60 1.289,27 1.481,39 4.179,48 6.435,76 Nmero de contratos 792 362 1.154 3.360

No aditados R$ (milhes) 148,04 116,98 265,02 6.141,22 Nmero de contratos 840 531 1.371 6.628

Total R$ (milhes) 1.211,75 1.328,84 342,55 417,58 1.554,30 1.746,42 10.320,70 12.576,98 Nmero de contratos 1.632 893 2.525 9.988

Valor inicial Valor nal Valor inicial Valor nal Valor inicial Valor nal Valor inicial Valor nal

Bajari e Tadelis (2006) defendem que servios mais complexos devem ser contratados pelo setor pblico sem licitao junto a empresas experientes e de reputao ilibada, com negociaes mais intensas, remunerao por custos incorridos (cost-plus) e acompanhamento mais frequente desde a concepo do projeto.2 Para isso ser implementado no Brasil, no entanto, seria necessrio modicar a lei para que a escolha da modalidade de licitao, que atualmente baseada quase exclusivamente no valor do contrato, se fundamentasse em critrios de complexidade e riscos. A dispensa de licitao, que possibilitaria tal arranjo, ainda considerada como um recurso excepcional, tanto que embora a participao dessa modalidade seja alta no valor total de contratos (tabela 3A), ela pouco signicativa quando nos restringimos ao subconjunto de obras civis, manutenes e reformas (tabelas 3B e 3C). Por sua vez, obras fceis de projetar, ainda segundo os mesmos autores, devem ser contratadas em concorrncias, com contratos de preos xos, j que a ausncia ou o nmero reduzido de contingncias imprevistas diminui as necessidades de renegociaes, permitindo que sejam escritos contratos sucientemente detalhados.
2. Essas propostas, advindas de um estudo terico sobre as assimetrias de informao e estrutura de incentivos presentes nas contrataes de obras, so corroboradas por evidncia emprica que d conta de que no setor privado: i) projetos mais complexos so mais provveis de serem contratados com negociao do que com licitao; ii) o uso de licitaes contracclico, pois mais usado quando h mais empreiteiras disponveis; iii) os projetos negociados tendem a ser concedidos a empreiteiras maiores e mais experientes.

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TABELA 3A

Brasil: valores totais das compras federais segundo as modalidades 1995 a 2006
1996 2.325.925 626.726 1.034.036 10.419 1.844.109 1.866.540 44.005 7.751.760 8.450.016 8.927.551 41.394 9.271.985 11.576.426 14.209.580 12.511.243 45.999 54.041 58.249 86.207 87.077 1.820.355 2.182.903 2.411.708 2.516.693 4.103.348 2.837.835 1.986.816 2.262.201 2.576.845 2.905.326 2.829.581 2.109.656 2.406.833 2.270.986 2.116.957 1.563.251 538.492 61.914 181.904 20.434 4.181 10.844 12.684 1.490 108 185 13 497.779 3.518.383 2.748.674 3.880.492 1.065.529 948.326 801.185 940.870 922.185 576.682 364.376 491.392 635.284 541.197 490.951 523.157 468.389 399.522 344.153 404.770 795.362 550.439 1.795.876 228.054 287.967 449.505 122 3.361.014 9.165.584 5.143.985 4.020.800 2.875.599 2.934.702 2.922.203 4.591.489 5.217.624 3.613.207 1.781.868 1.879.289 2.712.250 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 3.745.726 40.433 188.630 395.267 208 8.079.155 2.909.982 4.052.008 3.718.473 9.463.995 15.216.668 25.369.280 23.129.882

(Em R$ mil)

Modalidades de compra

1995

Concorrncia

2.293.053

EDUARDO P. S. FIUZA

Concorrncia internacional

Convite

626.894

Tomada de preos

1.127.930

Concurso

23.827

Prego eletrnico

Prego presencial

Inexigibilidade de licitao

1.771.116

Dispensa de licitao

1.875.799

Suprimento de fundos

Consulta

Total do perodo

7.718.619

Fonte: At 2001, Sia. De 2002 em diante, SIASG.

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TABELA 3B

Brasil: valores dos contratos de obras civis, manutenes e reformas feitos pelo ComprasNet, segundo as modalidades de compras que os geraram 2002 a 2007
(Em R$ mil)

Modalidades de compra Concorrncia Concorrncia internacional Convite Tomada de preos Prego Inexigibilidade de licitao Dispensa de licitao Tomada de preos por tcnica e preo Total do perodo
Fonte: ComprasNet. TABELA 3C

2002 1.332.419 251.555 37.255 132.856 2.068 533 19.615 313 1.776.615

2003 140.777 345.130 24.202 64.017 2.980 209 46.186 623.501

2004 574.056 456.885 35.866 140.902 4.256 2.845 63.289 1.278.098

2005 892.853 75.712 39.300 185.321 45.717 4.148 22.207 1.265.257

2006 2.313.367 14.263 37.673 246.561 20.490 1.299 37.439 2.671.092

2007 2.380.962 18.490 35.193 245.022 49.715 673 32.127 2.762.182

Brasil: nmeros de contratos de obras civis, manutenes e reformas feitos pelo ComprasNet, segundo as modalidades de compras que os geraram 2002 a 2007
(Em R$ mil)

Modalidades de compra Concorrncia Concorrncia internacional Convite Tomada de preos Prego Inexigibilidade de licitao Dispensa de licitao Tomada de preos por tcnica e preo Total do perodo
Fonte: ComprasNet.

2002 66 11 665 387 23 4 209 1 1.366

2003 44 12 480 271 15 4 190 1.016

2004 88 17 718 518 14 8 174 1.537

2005 161 10 746 688 81 2 178 1.866

2006 182 3 686 883 137 14 119 2.024

2007 285 2 602 860 294 10 184 2.237

3 DEFINIES E PRINCPIOS BSICOS QUE NORTEIAM UMA LICITAO

Referncias na rea de licitaes e contratos, juristas como Meirelles (1991, p. 19) e Justen Filho (2005, p. 44 e 35) denem a licitao como um procedimento administrativo mediante o qual a Administrao Pblica seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse, e que visa afastar a arbitrariedade na seleo do contratante, de modo a propiciar a qualquer interessado participar da disputa pela contratao. O pressuposto de usar a licitao que ela a via adequada para conseguir esses objetivos.

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A exigncia de licitao nas compras pblicas de bens e servios baseia-se, portanto, nos princpios constitucionais (CF 1988, Artigo 37)3 de legalidade (ou procedimento formal); impessoalidade; moralidade e probidade administrativa; isonomia (ou igualdade entre os licitantes); publicidade; vinculao ao instrumento convocatrio; julgamento objetivo; sigilo na apresentao das propostas; e adjudicao compulsria ao vencedor, e por eles a licitao deve ser processada e julgada (Lei no 8.666/93, Artigo 3o). Na Unio Europeia, os nicos princpios a serem observados (Diretiva 200417-CE, Artigo 14) so to-somente a igualdade de tratamento; a no discriminao; e a transparncia. Mas a licitao a nica forma de aquisio baseada nesses princpios? A rigor, sim: um sorteio idneo tambm seria impessoal, isonmico, poderia ser amplamente divulgado e com acesso irrestrito, seguir trmites legais e o contrato dele derivado poderia ser vinculado ao instrumento convocatrio, mas no tem nenhum instrumento para garantir que aferiria a proposta mais vantajosa. As compras tambm poderiam ser personalizadas, com a dispensa de licitao, o que, se, por um lado, possibilita maior poder discricionrio do agente pblico para comprar produtos melhores ou de fornecedores mais idneos, por outro uma porta aberta para a corrupo do agente ou, ao menos, para julgamentos subjetivos. o que Milgrom (2004) e Klemperer (2004) chamam de concursos de beleza, em que o mais importante no a experincia do fornecedor e a qualidade do produto, mas apenas o trabalho de convencimento ou lobbying dos candidatos. tambm a avaliao de Dini, Pacini e Valletti (2006). Para eles, avaliar ex post quais dimenses de qualidade so relevantes, sem revelar publicamente ex ante os critrios de seleo, vantajoso quando no se tem suciente informao sobre o valor ou as caractersticas dos atributos extrapreo para ponderar a sua importncia ex ante, mas caso haja preocupao com discricionariedade e corrupo, como a tnica da legislao brasileira, ela justica o custo da perda dessa exibilidade. Como vimos, h casos em que a concorrncia invivel e, portanto, inexigvel, por ser invivel a competio pelo fornecimento do produto. Mas mesmo onde a concorrncia vivel, questionvel a armao de que a licitao atua como fator de ecincia dos negcios administrativos; pelo menos no sempre. Como salientam Bajari, Houghton e Tadelis (2006), a incerteza sobre os riscos da execuo de obras civis torna impossvel maioria dos licitantes anteciparem corretamente os custos e cronogramas do contrato no momento da formulao
3. Conforme Barreira (1996, p. 14-15), Meirelles (1991, p. 23) e TCU (2003, p. 15).

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das propostas ou lances, o que demandaria a pactuao de um contrato cost-plus, que no pode ser leiloado de uma maneira razovel. O formato da licitao, que tipicamente de preo xo, no seria, portanto, o mais adequado para a execuo de servios complexos. Esta incerteza4 decisiva para reverter o resultado terico de que mais eciente efetuar uma licitao do que negociar/barganhar individualmente com diversos ofertantes, desde que os sinais informativos disponveis a estes sejam independentes ou, caso sejam aliados, satisfaam algumas propriedades (ver BULOW; KLEMPERER, 1996). Outra situao que desaconselha a opo por licitao quando a experincia e o conhecimento de uma empreiteira so usados antes que o projeto esteja completo e a construo comece. Esta empreiteira pode detectar falhas no projeto e guardar essa informao para si prpria, submeter um lance baixo e depois recuperar lucros propondo revises ao projeto (BAJARI; TADELIS, 2006). Esta estratgia tambm conhecida no Brasil como jogo de planilha (ver JUSTEN FILHO, 2005, p. 453 e 557): em contratos de empreitada global (equivalentes a turnkey; ver tambm a Lei no 8.666, Artigo 6o), e onde h assimetria de informao entre as partes, vale a pena para o licitante que detecta um erro na planilha, no quantitativo de um item, fazer uma espcie de subsdio cruzado; no item subestimado, ele pede preo maior, compensando com um preo menor em outro item de modo a manter o preo baixo, e depois pede reviso no quantitativo do item subestimado. Este problema assume contornos dramticos no Brasil. Em minha amostra de obras civis, manutenes e reformas contratadas pelo governo federal e registradas no ComprasNet (contratos assinados entre 2002 e 2007), pude notar que 10% dos contratos foram aditados num intervalo de tempo (medido entre a data do incio da vigncia do primeiro aditamento de valor de acrscimo e a data de assinatura do contrato) menor ou igual a 8,4% do perodo inicial do contrato (medido como a diferena entre a data de nal da vigncia original do contrato e a data de assinatura do contrato). Pior: esses contratos representaram mais de 20% do valor inicial contratado da amostra (distribuio ponderada) ver tabela 4. Alm disso, 20% dos contratos so aditados com menos de um tero do perodo original do contrato decorrido. Isso quer dizer que cerca de 10% dos contratos so aditados com menos de 10% do perodo contratual decorrido, e 20% com menos de um tero decorrido.

4. Essa incerteza pode ser interpretada, segundo Bajari, McMillan e Tadelis (2002), como uma violao do pressuposto, normalmente adotado nas literaturas de desenho de mecanismo e leiles, de que os produtos esto bem denidos.

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TABELA 4

Percentis da distribuio da razo entre o tempo decorrido da assinatura do contrato ao primeiro aditamento de acrscimo de valor e a durao inicial do contrato em servios de obras pblicas
Percentil 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Fonte: ComprasNet. Obs.: Universo de 2.319 contratos que sofreram pelo menos um aditamento de acrscimo de valor.

Distribuio simples 8,40 29,41 53,09 76,35 98,35 100,27 101,67 133,33 179,87 412,07

Distribuio ponderada pelo valor inicial contratado 0 0 31, 67 37,49 61,56 93,42 100,00 103,90 172,32 412,07

Abstraindo o problema da corrupo, a excessivamente frequente (e, como acabamos de ver, precoce) reviso dos valores dos contratos no pode ser atribuda exclusivamente a erros de edital ou de planilha, j que tambm advm do tipo de empreitada escolhido, que exige uma quanticao dos insumos do projeto ex ante (ver contratos de preo unitrio na subseo 5.3), ao passo que h uma diculdade intrnseca em especicar-se completamente bem o projeto de antemo. Com isso, ganha a licitao no necessariamente a rma mais eciente, e sim aquela que detecta melhor o erro de quantitativo de um item de planilha e submete o lance mais baixo, sabendo que recuperar mais tarde a perda, apontando ao contratante o erro s depois de o contrato ter sido assinado. De fato, Bajari e Tadelis (2006) comentam que os licitantes costumam sair caa deste tipo de erro nos editais que so publicados.5,6 Essa avaliao contrasta com a viso legalista predominante entre os que escrevem sobre licitaes em sua maioria expostos apenas a uma abordagem jurdica do tema. Segundo essa viso, as discrepncias entre os valores contratados inicial e nal so devidas principalmente aos erros de projeto, e a um planejamento inexistente ou inadequado da futura contratao (JUSTEN FILHO, 2005, p. 103).7 Mesmo
5. Bajari, Houghton e Tadelis (2006) estimam um modelo economtrico estrutural de leiles, com dados do Departamento de Transporte da Califrnia, em que identicam os custos de adaptao devidos a ms especicaes, ao mark-up do lance vencedor e aos incentivos a submeter lances com jogo de planilha (chamados em ingls de unbalanced bids). 6. Ewerhart e Fieseler (2003) admitem que prtica legal comum que o cliente possa rejeitar lances de valores extremos demais e, por conseguinte, o jogo de planilha. Contudo, como essa expresso carece de uma boa denio, a proviso quase nunca usada. 7. Por exemplo, a irregularidade mais frequentemente encontrada pelo TCU em obras de engenharia o sobrepreo, que est associado a um coeciente de overhead ou Bnus e Despesas Indiretas demasiado alto.

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exigindo-se um Projeto Final de Engenharia como Projeto Executivo, a ser no s elaborado como aprovado por autoridade competente, de modo que o administrador consiga cercar todos os possveis problemas, este planejamento melhor incorrer em custo adicional a ser cotejado com o benefcio auferido. Mesmo que haja uma equipe de peritos para avaliar e scalizar o Projeto Bsico desde o incio, vale lembrar que, nas obras cuja especicao ou execuo est sujeita a um alto grau de incerteza, difcil quando no impossvel observar ou vericar8 o esforo aplicado pelo contratado, que pode ser insuciente e levar a pedidos de reviso do contrato. Este um problema clssico de risco moral (moral hazard), e mesmo as auditorias aleatrias tradicionais podem ser insucientes para mitig-lo. Por m, pode haver uma incerteza de ambas as partes sobre os custos associados obra, elevando assim o risco do contrato de ambos os lados. Na construo civil, Bajari e Tadelis (2006) identicam cinco problemas principais: i) erros de projeto; ii) condies do local diferentes (as medies podem ter sido parciais); iii) risco nanceiro; iv) riscos regulatrios (no-familiaridade da empreiteira com os regulamentos vigentes no stio das obras); e v) condies meteorolgicas adversas. Veremos na seo 5 que os custos contratuais associados a esses problemas de assimetria de informao ocorrentes na execuo do contrato devem ser confrontados com os benefcios advindos dos incentivos e do relacionamento cultivado entre o contratante e o contratado.
4 VINCULAO AO INSTRUMENTO CONVOCATRIO NA LEGISLAO BRASILEIRA

Segundo o TCU (2003), sero observados na elaborao dos contratos os termos da licitao e da proposta a que se vinculam, bem como do ato que autorizou a dispensa ou inexigibilidade e respectiva proposta, cf. disposto no Artigo 54 da Lei no 8.666, de 1993 (p. 197). Os objetivos da vinculao do contrato ao edital na legislao brasileira podem ser resumidos em dois: 1) Limitar a discrio da autoridade que contrata (MIGUEL SEABRA FAGUNDES, apud MEIRELLES, 1991), tornando objetivos os requisitos das propostas a m de impedir solues pessoais e que no sejam inspiradas no interesse pblico (CARLOS MEDEIROS SILVA, apud MEIRELLES, 1991).

8. No jargo da Economia de Contratos, vericar o mesmo que documentar e demonstrar para um terceiro, especialmente um tribunal ou tribunal de contas, determinado aspecto ou dimenso do contrato.

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2) Dar segurana jurdica aos participantes dos dois lados (licitantes e Administrao Pblica), evitando comportamentos oportunistas durante o processo licitatrio ou depois dele, inclusive depois da assinatura do contrato. Sendo o contrato uma consequncia da licitao (MEIRELLES, 1991, p. 18) quando esta ocorre nada poderia ser escrito no contrato que no estivesse previsto no edital, que tem valor vinculante (Lei no 8.666, Artigo 44 2o). Assim, a liberdade de escolha deixada pela lei Administrao se esgotaria durante a elaborao do edital e com os esclarecimentos ociais a consultas, as quais fazem parte do processo instrutrio da licitao (JUSTEN FILHO, 2005, p. 47-48). O edital, portanto, deve ditar todas as condies, no s da formulao das propostas e de seu julgamento ou da habilitao (no que a Lei lhe permite), como tambm a especicao das condies de execuo do contrato, os prazos e condies de pagamento (inclusive ndice de reajuste), sanes por inadimplemento, condies de recebimento do objeto etc. (lista completa na Lei no 8.666, Artigo 55). Uma vez publicado o edital, esclarecimentos podem ser prestados, desde que a todos uniformemente, e desde que no modiquem a essncia do texto, mas mudanas no edital implicam recomear. No h, na tradio jurdica de licitaes pblicas, nem uma fase de saneamento de processos nem o recurso a um comit de arbitragem independente, como ocorre em outros pases. Visto dessa forma, o edital tem todos os elementos9 para que o contrato posterior se torne um mero contrato de adeso, sem a possibilidade de negociaes das condies nele previstas.10 Como j salientado, essa vinculao importante para impedir aes oportunistas e prticas de corrupo (ativa ou passiva) por parte do agente contratante (o gerente do contrato) a posteriori. Por outro lado, a previso excessivamente detalhada das condies do contrato reduz o espao de dimenses (por exemplo: prazo, condies de frete etc.)11 para concorrncia entre licitantes que no o preo ou a tcnica durante o processo licitatrio.

9. Vale notar que podem ser editados cadernos de encargos (portarias, instrues normativas, resolues), os quais passam a fazer parte dos editais quando assim for mencionado. 10. No Artigo 65 da Lei no 8.666, abre-se a porta para renegociaes em caso de eventos supervenientes ps-assinatura do contrato. Tais alteraes so, no entanto, adstritas aos valores pagos, a quantitativos contratados ou ao prazo de entrega. Vale notar ainda que alteraes de quantitativos podem no se traduzir em alteraes lineares nos valores, por causa de economias ou deseconomias de escala. Isso consistente com os procedimentos de reviso de contratos descritos por Bajari, Houghton e Tadelis (2006), executados pelo Departamento de Transporte da Califrnia. Neles h uma negociao dos pagamentos aditivos, que pode resultar num reembolso apenas parcial dos gastos extras supervenientes. 11. Concorrncia em prazo junto a um agente pblico , em verdade, algo de exequibilidade duvidosa, em face da rigidez oramentria existente no Brasil, e dos problemas j ocorridos com a emisso de precatrios. Assim, na atualidade, o levantamento de crdito para o setor pblico e a aquisio de bens e servios so duas atividades claramente desconexas no Brasil. J quanto s condies de entrega, certamente as diferenas nos custos de logstica entre as empresas e destas com o governo que acabam entrando no custo total da aquisio deixam de ser um valioso componente de deciso.

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Mesmo critrios tcnicos s so usados no Brasil para bens e servios de informtica (para os quais obrigatoriamente a licitao do tipo tcnica e preo, segundo a Lei no 8.666/93, Artigo 45, 4o) e para a contratao de elaborao de projetos, clculos, scalizao, superviso e gerenciamento, engenharia consultiva em geral, e, em particular, para a elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos e executivos (Lei no 8.666/93, Artigo 46, caput). S excepcionalmente, e desde que expressamente autorizados e devidamente justicados (Artigo 46, 3o), os tipos de licitaes por melhor tcnica e tcnica e preo12 podem ser adotados. A vedao da lei utilizao, como critrio de julgamento, de qualquer coisa que no for considerada preo ou tcnica, se interpretada de maneira muito restrita, pode acabar limitando bastante a incluso de outros elementos no edital. Isso lamentvel, anal uma oferta de vantagens adicionais seria perfeitamente possvel, desde que elas zessem parte do julgamento, segundo critrios de ponderao denidos no prprio edital. O anexo ao relatrio do Grupo de Trabalho sobre propostas anormalmente baixas da Europa (1999c), seguindo os princpios dispostos no guia de compras do Tesouro Britnico, props que trs conjuntos de elementos essenciais determinassem os critrios de adjudicao a compor a proposta economicamente mais vantajosa:
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critrios de qualidade (o equivalente ao brasileiro tcnica); ponderaes dos critrios de qualidade; e critrios obrigatrios.

Entre os critrios de qualidade constam: aspectos organizacionais para efetuar a entrega do bem ou servio contratado; arranjos contratuais de joint ventures e de subcontratao; governana contratual (planejamento, metas e produtos intermedirios, identicao de riscos, plano de qualidade etc.); processo de entrega controle de qualidade do processo (grau de exibilidade em executar o contrato, gesto de mecanismos de desenvolvimento limpos, gesto de sade e segurana, qualidade da documentao etc.); design, funcionalidade do produto, custo de uso e de manuteno; reparabilidade; entre outros. Em suma, sempre existem contingncias imprevistas no includas no edital ou no contrato e a jurisprudncia das licitaes sempre propugna que os editais sejam os mais completos possveis para evitar esse tipo de contingncia. Contudo, existem obras e servios que, pela sua complexidade, demandam contratos mais exveis e/
12. Comparando-se as denies entre o Decreto-Lei no 2.300/86 e a Lei no 8.666/93, notamos que tcnica e preo de antigamente correspondem ao critrio de menor preo de agora, pois, atendida uma exigncia tcnica mnima, o critrio de escolha era realmente apenas o preo.

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ou dispositivos ou regras de governana contratual que facilitem a adaptao das partes (contratante e contratado) a essas contingncias. Veremos na subseo 5.2 como lidar com a chamada qualidade no contratvel.
5 TIPOS DE CONTRATOS, INCENTIVOS E GOVERNANA CONTRATUAIS

Segundo Albano et al. (2006), economistas e executores de contratos concordariam que i) a exibilidade do contrato; ii) os incentivos qualidade e reduo de custos; e iii) a alocao do risco da compra so as dimenses mais importantes a inuenciar na escolha do contrato de compra pelo comprador. A primeira diz respeito capacidade das partes contratantes de adaptar o contrato a contingncias no previstas e/ou no escritas no contrato original. O risco do contrato refere-se aos eventos que podem afetar a realizao do desempenho contratual, e cuja ocorrncia no pode ser acuradamente prevista e inuenciada pelas partes contratantes. Como exemplo: a descoberta de uma rocha particularmente resistente durante a construo de um tnel, requerendo uma broca especial; mau tempo ou alta do combustvel afetando a tempestividade ou custo de entrega de leite fresco para merenda escolar etc. A regra de reembolso de custos dene o quanto do risco desses eventos absorvido por cada parte. Por exemplo, se a rma contratada recebe um pagamento que reembolsa 100% de seus custos, ela no tem nenhum risco, cabendo todo o risco ao comprador. J se o contrato envolve um pagamento xo, independentemente do custo, todo o risco alocado para a rma contratada. Por outro lado, no primeiro caso, a rma contratada no tem nenhum incentivo a reduzir custos, enquanto no segundo ela tem todo o incentivo. A literatura econmica de contratos tipicamente identica um trade off entre incentivo e segurana contra riscos. Assim, segundo Albano et. al. (2006), os tipos de contratos podem ser enquadrados em trs amplas categorias: i) contratos de reembolso de custos ou cost-plus; ii) contratos a preo xo; ou iii) contratos de incentivos.
5.1 Tipos de contratos
5.1.1 Contratos de reembolso de custos (CRC)

Neste tipo de contrato, todos os custos de produo (documentados) relacionados ao projeto so reembolsados pelo comprador, que tambm paga uma taxa pela superviso. Este tipo de contrato segura completamente o contratado contra excedentes de custo e, por isso mesmo, traz incentivo zero a esforos de reduo de custos. Seu uso

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nos Estados Unidos est restrito a circunstncias em que incertezas envolvidas no desempenho do contrato no permitem que os custos sejam estimados com acurcia suciente para usar nenhum tipo de contrato a preo xo (FAR, 2005, 16.301-30). No Reino Unido, o Departamento de Comrcio e Indstria adota uma verso especial de CRC chamado contrato a preo limitado capped price contract. Nesta verso, h um limite superior para o valor a ser desembolsado. Por exemplo, se foi acordado um valor de 500 libras por dia por um mximo de 30 dias, o limite superior de 15 mil libras, e se o contrato for executado em menos tempo, o contratado recebe proporcionalmente pelos dias de execuo. Os CRCs so indicados em situaes em que a qualidade no vericvel. Como vimos no incio da seo 2, eles tambm so indicados para casos em que falhas de desenho, condies ambientais ou locais ou mudanas em regulaes causam desequilbrio econmico-nanceiro, de modo que eles reduzem os custos de renegociao do contrato.
5.1.2 Contratos a preos xos (CPF)

Um contrato a preo xo um acordo contratual pelo qual o contratante paga um preo xo para realizar um projeto que satisfaa um nvel mnimo predeterminado de qualidade. O preo xo resulta tipicamente de um processo licitatrio (Albano et al., 2006). Os CPFs so, portanto, apropriados para projetos com pouca ou nenhuma complexidade nem incerteza, pois no seguram os contratados contra imprevistos de custos. O equivalente a este tipo de contrato no Brasil o regime de contratao indireta de empreitada por preo global. Como o risco pode ser enorme, Justen Filho (2005, p. 98) adverte que a Administrao no tem nem como cotejar propostas equivalentes, pois, ou o contratado ter um lucro extraordinrio ou ento no cumprir devidamente o contrato, seja porque o projeto se inviabilizar ou porque ele o executar com m qualidade. Note-se que justamente sobre o risco ps-contratao que versava a seo 2. Justen Filho ainda adverte que este tipo de regime favorece o apadrinhamento de competidores (corrupo), especicando mal o projeto e passando informaes mais detalhadas ao competidor apadrinhado sobre o que realmente importante no projeto, o que lhe permite reduzir o preo em relao aos demais. Assim, ele critica o uso deste regime como expediente para recusar a precisa e perfeita descrio do objeto a ser licitado.

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5.1.3 Contratos de incentivos (CI)

Os contratos de incentivos so situaes intermedirias entre os contratos a preos xos e os de reembolso. Podem ser representados por uma funo am para o reembolso de custos: T = P + bC onde T a transferncia total ao contratado, P um pagamento xo, C o custo realizado (vericvel) e b uma constante positiva entre zero e um, representando a frao do custo incorrida pelo comprador. Esta frmula naturalmente engloba como casos particulares os contratos a preo xo (b = 0) e de reembolso de custos (b = 1). Tal tipo de contrato, com valores de b fora dos extremos, permite o compartilhamento de risco entre contratante e contratado, ao mesmo tempo em que cria incentivos ao esforo em reduzir custos por parte do contratado, sem que este se aproprie de todo o montante economizado. Entre os fatores que determinam b, esto (sinal da derivada entre parnteses; se positivo, quanto maior o fator, maior b, e vice-versa): i) a varincia dos choques incidentes sobre os custos (); ii) a responsividade dos custos s atividades de reduo (+); iii) a averso ao risco por parte do contratado (); iv) o detrimento das atividades de reduo de custos qualidade (); e v) o custo de monitoramento ou auditoria (). Contratos de incentivos podem ser leiloados, de modo que os licitantes deem lances para cada parmetro P e b. Este regime de contrato est completamente ausente da legislao brasileira de licitaes, o que impede uma alocao mais eciente de risco entre governo e seus fornecedores. A gura mais prxima desse tipo de contrato so as Parcerias Pblico-Privadas, em que o governo e o socioprivado dividem os riscos da obra.
5.1.4 Comentrios

Note-se que tanto os contratos de incentivo como os de reembolso de custos envolvem signicativo esforo de auditoria de custos. Alm disso, um resultado cedio na literatura que os contratos de incentivo premiam maior esforo nas tarefas cujo desempenho mais bem medido e que, consequentemente, constam do contrato, enquanto tarefas talvez igualmente ou mais importantes recebam menos ateno e empenho. Por m, vale lembrar que algumas tarefas compartilham custos comuns, e que a alocao desses custos pode ser manipulada pelas rmas contratadas se no houver uma scalizao adequada, o que pode requerer que o contratante divida as contrataes entre diferentes rmas.13 Como regra de bolso, bem lembram Albano
13. Albano et al. (2006) sugerem que i) as tarefas sejam agrupadas em lotes ou contratos os mais homogneos possveis em termos de mensurabilidade; ii) que a potncia dos incentivos seja calibrada de acordo com a mensurabilidade da tarefa como uma relao direta; iii) que os lotes/contratos sejam concedidos a fornecedores diferentes. Isso permitiria extrair o esforo correto de cada um deles em cada tarefa.

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et al. (2006): contratos mais complexos tendem a ser associados com custos de gerenciamento mais altos, e no pode existir um sistema de compras eciente sem uma gesto de contratos eciente.
5.2 A qualidade no-contratvel e a governana contratual

Em muitos casos, algumas dimenses de qualidade so impossveis de se contratarem porque no so vericveis, ainda que sejam observveis. a chamada qualidade no contratvel. A sua proviso depende muito mais de outros tipos de incentivos, que podem ser agrupados em i) pr-contratuais; ii) dentro do contrato; e iii) ps-contratuais. No primeiro grupo, se inserem as estratgias de limitao da competio, tais como limitar o nmero de licitantes. Isso porque uma concorrncia mais acirrada faz com que os licitantes cortem qualidade para reduzir custos. Como a reduo da concorrncia acaba sendo, pelo menos parcialmente, absorvida por margens de lucro mais altas, h que se combinarem estas estratgias com as do segundo grupo. No segundo grupo, esto dispositivos para punir o contratado que tiver reduzido qualidade com suspenso de contrato ou multas, baseadas em aferies de satisfao dos usurios.14 A suspenso do contrato ca mais crvel se o contratante puder recorrer ao candidato segundo colocado na licitao e se no houver soluo de continuidade na mudana.15 Outra estratgia possvel , desde o incio, trabalhar com mais de um fornecedor (o chamado dual sourcing, ou multisourcing, dependendo de quantos so)16 e alocar maior parte do fornecimento a quem prov mais qualidade no contratvel. As desvantagens dessas estratgias so, alm da possibilidade de soluo de continuidade, a perda de economias de escala e aumento dos custos de transao (monitoramento) e a elevao dos prmios de risco embutidos nos lances em face do aumento da incerteza sobre a durao do contrato ou de seu montante.

14. A agncia italiana de compras, CONSIP, adotou indicadores de satisfao de clientes em licitaes na rea de informtica, pois isso tornaria a renovao do contrato menos sujeita a problemas de conito de interesse e corrupo. O National Audit Ofce do Reino Unido tambm props que levantamentos de satisfao dos consumidores se tornassem parte do processo de avaliao com vistas a testar o desempenho do contratado em seguida ao incio do servio. A cha corrida do contratado, disponvel no SICAF brasileiro, tambm tem a nalidade de prevenir a contratao de empresas com mau desempenho passado (ver subseo 5.4). 15. Esta soluo de continuidade est associada, entre outras coisas, curva de aprendizado presente na execuo do contrato, que precisa ser percorrida novamente desde o princpio quando se troca de fornecedor. Alis, justamente porque existe um aprendizado, o contratante pode precisar ser paciente com o perodo de experincia (try-out) do fornecedor. Vale notar tambm que, se a diferena dos lances entre o primeiro colocado e os demais for muito grande, pode ser necessrio realizar outra licitao. 16. O multisourcing permite tambm ao contratante comparar desempenhos de produtividade e/ou custos, numa espcie de competio por padro (yardstick competition). Alm disso, esta soluo no padece do problema de ter o segundo fornecedor partindo do zero em termos de aprendizado.

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No Brasil, a ameaa de resciso de contrato real. De fato, conforme reza o Artigo 77 da Lei no 8.666/93, uma inexecuo do contrato, ainda que parcial, sujeita o contratado resciso do contrato. E, em caso de urgncia, a Administrao Pblica pode at recorrer contratao direta (sem licitao). A resciso pode ser unilateral, amigvel ou judicial (Artigo 79), e pode ter diversas motivaes, listadas no Artigo 78, entre as quais destacamos: o cumprimento irregular ou no-cumprimento; o atraso injusticado ou lentido que aponte para atraso futuro; paralisao injusticada e no comunicada; subcontratao no permitida no edital; descumprimento de determinaes da autoridade scalizadora do contrato; insolvncia, dissoluo ou falecimento do contratado; caso fortuito, calamidade pblica ou fora maior. Por outro lado, a Administrao tambm pode alegar razes de interesse pblico, sem falar que ela pode suprimir parte das obras, servios ou compras e, com isso, modicar o valor inicial alm do limite permitido.17 Por m, no terceiro e ltimo grupo encontra-se a promessa ou a maior probabilidade de renovao de contrato ou de favorecimento empresa com bom desempenho em prximas licitaes. O favorecimento em novas licitaes largamente utilizado nas compras privadas, mas nas compras pblicas ainda varia entre pases por motivos legislativos. Ainda assim, crescente o interesse dos compradores pblicos no desempenho passado. Segundo Albano et al. (2006), dispositivos nas diretrizes de compras de Europa, Estados Unidos, Austrlia e do Banco Mundial j premiam o bom desempenho passado. A Diretriz Europeia de 2004, no seu Artigo 48, permite ao licitante demonstrar sua capacidade tcnica com uma lista de referncias das obras mais importantes dos ltimos cinco anos. O Banco Mundial considera o desempenho passado e a experincia do licitante como elementos-chave na sua avaliao, especialmente para projetos grandes e complexos. Tambm na Austrlia o desempenho passado faz parte da avaliao do candidato. Nos Estados Unidos, o FAR especica, inclusive, como e de quais tipos devem ser coletadas as informaes para avaliar o desempenho passado dos fornecedores. Carpineti, Piga e Zanza (2006a) tambm relatam que o FAR (clusula 9.104-1 (d)) requer que o governo s realize negcios com empresas responsveis, assim denidas como aquelas que, entre outros requisitos, tenham um histrico satisfatrio de desempenho. A agncia francesa de compras pblicas desqualica candidatos com base em desempenho ruim em contratos anteriores. Quais as vantagens em usar contratos mais longos? So vrios, segundo os mesmos autores: ganhos de escala, permitindo diluir mais os custos dos investimentos,

17. Alm disso, a Administrao pode nem mesmo contratar o vencedor da licitao (ver adiante nesta subseo).

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por exemplo.18 Com contratos mais longos tambm a incerteza do fornecedor se reduz e tanto o fornecedor como o contratante economizaro nos custos de participao de licitaes. No Brasil, existe a possibilidade de renovar o contrato por meio de aditamentos, desde que o objeto do contrato (isto , o bem ou servio fornecido) seja o mesmo, e desde que o tempo total, com todas as extenses, no ultrapasse 60 meses (48 meses no caso de aluguel de hardware e licenciamento de software).19 Contudo, a experincia passada no devidamente aproveitada, segundo a Lei no 8.666/93, para ns de demonstrao da qualicao tcnica, embora ela possa contar pontos no julgamento da proposta.20 De fato, o Artigo 30 da lei prev como peas da documentao relativa qualicao tcnica apenas inscries em entidades prossionais, qualicao dos prossionais e dos equipamentos, comprovao de entrega de documentos e atendimento a leis especcas (quando aplicvel); todos esses requisitos so por demais formais e pouco ou nada informam sobre a capacidade gerencial (que no deve ser confundida com a capacidade econmico-nanceira) da rma para executar os servios.
5.3 Qualidade contratvel, especicao de produto e padronizao

A complexidade de um bem ou servio pode ser medida pelo custo antecipado pelo comprador em descrev-lo, especic-lo e monitor-lo. Se uma especicao completa for excepcionalmente custosa ou impossvel, o projeto dito complexo. Se, alternativamente, for fcil e relativamente pouco custoso desenhar o bem ou projetar a obra e prever e monitorar o desempenho, o projeto considerado simples. Projetos complexos. A complexidade deve ser o critrio-mestre para seleo do tipo de contrato e, consequentemente, da modalidade de licitao. Bajari e Tadelis (2006) defendem que obras simples favorecem um completo investimento em desenho e especicao, seguido de um contrato a preo xo, enquanto obras complexas devem receber pouco investimento, seguido de um contrato cost-plus. So aquelas, no estas, as mais adequadas a serem objeto de licitao. Especicaes defeituosas e padronizao de editais e contratos. Uma das principais queixas de rgos scalizadores, fornecedores, juristas (ver, por exemplo,

18. Ganhos de aprendizado (learning by doing) tambm no so de se desprezar. 19. Lei no 8.666/93, Artigo 57, incisos II e IV, redao dada pela Lei no 9.648/98. 20. A lei no diferencia a experincia da rma como um todo da experincia especca em servios prestados Administrao Pblica (Artigo 46, 1o, inciso I). De fato, do ponto de vista da Defesa da Concorrncia, privilegiar contratados anteriores parece uma barreira entrada de novos fornecedores, mas h que se levarem em conta as possveis ecincias desse arranjo, relacionadas aos incentivos ao fornecimento de qualidade.

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JUSTEN FILHO, 2005), ONGs (ver ABRAMO; CAPOBIANCO, 2004) e at do Banco Mundial (2004) dirigida extremamente deciente especicao dos bens e servios e exagerada incompletude contratual. Segundo o BID, na ausncia de contratos-padro, so usados modelos que enfatizam mais as partes regulatrias do contrato (frequentemente se limitando a citar textualmente a lei), mas lhes falta um tratamento aprofundado do escopo e da implementao do contrato em si. Os contratos geralmente so pobres na descrio dos direitos e obrigaes do comprador e do fornecedor, na descrio do escopo do fornecimento ou das obras a serem implementadas, e nas rotinas de entrega/aceite/pagamento e superviso em geral, em parte porque o arcabouo legal do pas inclui regulamentaes para a maioria desses aspectos vistos em separado. Em boa parte, isso tambm se deve a interpretaes mecanicistas por parte dos gestores, que tratam a legislao como se fosse uma espcie de manual de instrues, a ser obedecido literal e textualmente. Inmeros problemas poderiam ser evitados se os editais deixassem de ser repeties automticas do passado. So includas exigncias dispensveis e despropositadas. Em contrapartida, regras teis e necessrias deixam de constar do ato convocatrio (JUSTEN FILHO, 2005, p. 15).
5.4 Qualidade contratvel e custos de transao

interessante fazermos um paralelo entre o setor privado e o setor pblico no que diz respeito governana de contratos e incentivos via scalizao e renovao de contratos. No setor privado, especialmente no automobilstico, existem dois paradigmas consolidados de relacionamento contratual entre fornecedores de peas e produtores de bens nais:
l o paradigma americano com inspees de conformidade em cada remessa sujeitas penalidade de rejeio do lote; altos nveis de estoques; contratos curtos e resultantes sempre de competitive bidding, tendo como consequncia um elevado nmero de fornecedores ao longo do tempo;

o paradigma japons sem inspees, sendo a penalizao por mau desempenho limitada exclusivamente suspenso do contrato; poucos fornecedores com contratos longos (muita repetio de compras) e pouca rotatividade.
l

Taylor e Wiggins (1997) tm uma teoria muito interessante sobre a escolha desses paradigmas por cada empresa. Segundo eles, que tambm acompanham McMillan (1994), se a especicao do produto for pouco complexa e o produto for sucientemente padronizado e de qualidade facilmente afervel, e se for produzido por muitas rmas, ento os ganhos de manter relacionamentos mais longos tendem a ser pequenos. No modelo de Taylor e Wiggins (1997), as escolhas tendem a ser

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polarizadas entre os dois paradigmas, sem ocorrncia de paradigmas hbridos, e dependem fundamentalmente dos custos de inspeo, da quantidade de fornecedores qualicados disponveis e da heterogeneidade de custos entre eles, principalmente os custos de set-up do maquinrio para iniciar um ciclo (run) de produo. Em verdade, no caso brasileiro, esse dilema sequer se apresenta. De um lado, a capacidade do Estado de inspecionar a qualidade do que compra ainda bastante limitada. A princpio, para garantir a qualidade do produto vencedor da licitao, a unidade gestora da compra pode exigir (desde que prevista no edital) a apresentao de uma amostra do produto para exame, mas essa uma prtica ainda pouco difundida.21 No caso de obras, comum ver a CGU e o TCU realizando auditorias em obras, mas isso no signica que no continuem existindo assimetrias de informao relativas a custo e qualidade do servio ou da obra contratados (BOYNE, 1998, p. 700). Mesmo no caso de bens, servios ou obras cuja qualidade de fato pode ser aferida aps a compra, parece no haver um canal consolidado de armazenamento sistematizado desse tipo de informao para um cadastro mais completo dos fornecedores. O Artigo 36 da Lei no 8.666/93 prev que os rgos e entidades da Administrao Pblica que realizem freqentemente licitaes mantero registros cadastrais para efeito de habilitao, na forma regulamentar, vlidos por, no mximo, um ano. O mesmo artigo, 1o, determina que o registro cadastral seja amplamente divulgado e atualizado anualmente. Infelizmente, entretanto, o registro cadastral no cumpre uma funo de cadastro positivo, que permita ranquear as capacidades e as competncias das empresas que j forneceram Administrao Pblica ou que j participaram de licitaes passadas. Ele deveria conter, no seu histrico do desempenho da empresa no atendimento Administrao Pblica, pontuaes para sua tempestividade de entrega, ndice de rejeio de produtos, tempestividade em soluo de problemas e assistncia tcnica, e assim por diante. Uma vez funcionando com essas nalidades, tal cadastro poderia se tornar permanente, e seria reativado sempre que a rma participasse de novo processo licitatrio ou contrato. A existncia desse cadastro reduziria tambm os requerimentos de apresentao de documentos para habilitao. Vale notar que as grandes empresas privadas e no s as que adotam o sistema japons de suprimento sabem distinguir quais fornecedores prestam um bom servio ou no, e tm como recuperar essa informao e utiliz-la na seleo para outros contratos.

21. Infelizmente, como a exigncia da amostra deve constar apenas no texto do edital e no capturada num campo separado, ca prejudicada a pesquisa nas bases de dados de compras pblicas para quanticar qual porcentagem das licitaes a exige.

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De volta aos paradigmas das empresas privadas, destaca-se que cada vez mais elas investem em certicao de qualidade de seus processos. Estas certicaes atestam que as empresas tm controles de qualidade desenvolvidos. As empresas que contratam insumos e servios de rmas certicadas tm interesse em intervir o mnimo possvel nos processos produtivos delas, e a presena desses controles de qualidade permite aos parceiros comerciais mapearem seus processos e detectarem rapidamente as causas-razes dos defeitos encontrados nas peas.22 Uma iniciativa do governo de exigir nveis gradativamente crescentes de certicao de qualidade do processo, incluindo controle de qualidade, segurana no trabalho, sade ocupacional, respeito a direitos humanos, manejo ambiental etc. (ISO, ISO/ TS, OHSAS, SA, BS, SASSMAQ etc.) de seus fornecedores certamente traria um grande impulso qualidade dos produtos fornecidos Administrao Pblica. Vale notar que a busca por maior qualidade de seus fornecedores leva as empresas sempre a restringir o nmero de fornecedores diretos, cujos processos elas podem auditar com certa regularidade. Seria interessante, como benchmarking inicial para o governo, levantar quanto do pessoal das empresas est envolvido com auditoria de qualidade em cada setor de atividade econmica. Certamente essa atividade seria muito mais nobre para uma equipe de compras do que simplesmente coletar certides de registros em conselhos. Tal trabalho deve contar, naturalmente, com a liderana do (Inmetro) e do Sistema Brasileiro de Certicao.
5.5 Riscos de parte a parte

A ordem e a tradio jurdicas brasileiras conferem ao Estado uma posio acima do contratado, diferentemente do que acontece no direito privado, em que as partes esto em igualdade. Em particular, vale destacar que a licitao pode no resultar em nenhuma aquisio, sem que haja um mecanismo de garantir ao licitante vencedor qualquer seguro contra as mudanas de humores da Administrao e seus consequentes contingenciamentos e cancelamentos. Em outras palavras, como deixa claro Justen Filho (2005, p. 428), a Administrao tem o direito de no contratar, mesmo depois de licitar, selecionar, homologar e adjudicar. A falta de instrumentos nanceiros privados para compensar os fornecedores agrava o problema, e cria um incentivo judicializao de sua soluo (ver JUSTEN FILHO, 2005, p. 475) e um custo invisvel embutido nos preos cobrados nas licitaes, referente aos riscos no s de inadimplncia ou mora no pagamento do

22. Um interessante relato sobre esses arranjos relacionais pode ser encontrado nas notas tcnicas da Secretaria de Direito Econmico sobre os Processos Administrativos nos 08012.006516/2001-20, 08012.006517/2001-74, 08012.006519/2001-63 e 08012.006518/200119, que tinham como rmas representadas (acusadas) as quatro maiores montadoras de automveis do Brasil.

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contrato executado, como tambm de no assinar o contrato.23 Como consequncia, o Estado acaba pagando por sua prpria imprevidncia, seja no preo cobrado, seja nos custos judiciais. Dependendo do investimento requerido rma para participar da licitao em todas as fases e de apresentar documentao complementar para ser contratada, esse pode ser um valor nada desprezvel. A esse respeito, vale a pena citar as reclamaes sobre inadimplncia e atrasos do governo, nos anexos de MPOG (2007a; 2007b). Infelizmente, embora tenham includo nos questionrios enviados aos fornecedores uma pergunta especca sobre o custo nanceiro como porcentagem do preo nal em funo do prazo de pagamento contratual, do prazo excedente ao contratual e da incerteza dos pagamentos, os consultores no tabularam esse custo em separado. Porm, d para ter uma ideia do atraso na tabela 5.
TABELA 5

Prazos contratuais e efetivos de pagamentos das compras federais, em UASGs selecionadas


Receita total da empresa Receita anual de at R$ 240.000,00 Receita anual entre R$ 240.000,01 e R$ 2.400.000,00 Receita anual entre R$ 2.400.000,01 e R$ 10.500.000,00 Receita anual entre R$ 10.500.000,01 e R$ 60.000.000,00 Receita anual maior que R$ 60.000.000,01 Mdia Desvio-padro da mdia N Mdia Desvio-padro da mdia N Mdia Desvio-padro da mdia N Mdia Desvio-padro da mdia N Mdia Desvio-padro da mdia N Mdia Total Desvio-padro da mdia N
Fonte: MPOG (2007a, p. 50).

Prazo contratual (dias) Prazo em atraso (dias) 26,8273 2,31177 110 37,0551 3,86431 127 43,6923 13,48113 26 29,2222 4,60005 9 47,5000 14,24488 6 36,6007 2,38851 278 18,0636 2,53026 110 20,0310 2,46764 129 23,0769 6,52261 26 11,6667 4,48764 9 74,1667 46,41150 6 20,4321 1,92628 280

Prazo total de pagamentos 44,8909 4,11805 110 57,1260 5,96813 127 66,7692 18,75365 26 40,8889 7,85890 9 121,6667 51,26185 6 54,0540 3,82867 278

23. Alguns motivos para no contratar, no entanto, so bem razoveis. Por exemplo, Justen (2005, p. 160) esclarece que, em princpio, a Administrao no obrigada a contratar com o fornecedor constante do registro de preos, o qual adquire um direito de preferncia. Pode ser feita outra licitao se, por exemplo:
l a administrao vericar que os preos de mercado so (ou tornaram-se) inferiores; l houve padronizao posterior e incompatvel; e l vericou-se que a qualidade inadequada ou insuciente.

Passa-se a outra licitao ou mesmo contratao direta (por emergncia, por exemplo), se houver justicativa para tal.

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Segundo os fornecedores entrevistados, o prazo mdio de pagamento era de 54 dias, sendo 34 de prazo contratual mdio e 20 de atraso mdio. Alm disso, 68% dos fornecedores entrevistados por intermdio dos questionrios disseram que transferiam explicitamente seus custos com garantia ou prazo, sendo 31% desse total tanto com garantia como com prazo. Alm de o governo precisar de um grande esforo de melhoria do planejamento e execuo oramentria para tornar seus atos menos instveis e menos sujeitos a contingenciamentos, cancelamentos ou injunes polticas, possvel melhorar a administrao do risco do contratante. O que existe atualmente em comprovao de capacidade nanceira para habilitao da empresa essencialmente backward looking, e no d conta dos riscos especcos da produo do bem ou servio (a ser) contratado.24 Seria muito mais eciente a contratao de seguros para garantir a execuo da produo do bem ou servio, em especial no caso de obras. Na verdade, Bajari, McMillan e Tadelis (2008) identicaram no mercado privado de construo trs tipos de risco, e cada um deles coberto por um seguro especco cuja contratao pela empreiteira exigida pelo proprietrio contratante: seguro de garantia da proposta (bid bond)25 tipicamente de 10% do valor da proposta , pelo qual a seguradora responsvel pelo montante se a empreiteira renegar o contrato;
l

seguro de performance (performance bond) tipicamente de valor igual ao montante da proposta , pelo qual a responsabilidade da seguradora pode chegar at ao valor do lance, se a empreiteira for falha na construo, de acordo com os planos e especicaes (e, portanto, for falha em tempestividade, qualidade e/ou preo);
l

Seguro de pagamento (payment bond) tambm tipicamente de valor igual ao montante do lance , que garante o pagamento aos subcontratados e fornecedores.
l

As licitaes pblicas federais, estaduais e locais dos Estados Unidos e Canad tambm utilizam os mesmos instrumentos acima mencionados, mas o bid bond representa 5% do valor do contrato, e no Canad o seguro de performance de apenas 50% do valor do contrato. Na Europa, existem vrios tipos de garantias exigidas, e
24. Em linguagem econmica, as exigncias de capacidade nanceira visam corrigir (ainda que o faam de maneira imperfeita) o problema da seleo adversa, pois rmas em pior situao nanceira e, portanto, com maior risco de quebrarem sem conseguir cumprir cabalmente a execuo do contrato, so justamente as que do lances agressivamente mais baixos. Tambm a qualicao tcnica se destina a corrigir a seleo adversa de rmas de baixa qualidade. Essas exigncias, no entanto, so insucientes para garantir que a rma se empenhe no presente contrato em termos de tempestividade, qualidade, boa gesto nanceira e adimplncia com fornecedores, o que congura um problema de risco moral (moral hazard). Ver mais sobre lances anormalmente baixos na subseo 5.6. 25. O nome tcnico deste seguro, de acordo com a nomenclatura denida pelas Regras Uniformes para Seguros Contratuais (Uniform Rules for Contract Bonds) da Cmara Internacional de Comrcio, tender bond (ver UNCITRAL, 2000, p. 594-599).

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geralmente montam a parcelas de 5% a 10% do valor do contrato; em alguns pases, como Frana (mercado habitacional privado) e Itlia (contratos pblicos acima de 100 milhes de euros), so exigidos seguros de performance de 100% do valor. No h harmonizao das garantias e seguros entre os pases europeus: denio legal, porcentagem, durao e obrigaes legais variam substancialmente de um pas para outro. O Grupo de Trabalho da UE sobre propostas anormalmente baixas em licitaes (EUROPA, 1999a) avaliou que o sistema existente na Europa poca no garantia que o contrato seria completado tempestivamente, de acordo com as especicaes e sem custos extras para o cliente. Bajari, McMillan e Tadelis (2008) comentam que, se a empreiteira for brutalmente negligente com seu trabalho, ter grande diculdade em contratar seguros em futuros contratos. Assim, no s o seguro preservaria melhor o contratante pblico no decorrer da prestao do servio, como tambm lhe permitiria extrair ex ante um sinal mais forte sobre o desempenho passado da empreiteira, com base no rating das seguradoras ou, no que mais fcil observar, no gio (prmio de risco) pago pela empreiteira em relao a uma taxa de mercado. Isso preveniria novas ocorrncias de casos como o da Gautama, empreiteira investigada pela Polcia Federal em 2007 na Operao Navalha e que, no obstante sua quantidade de obras no realizadas, continuou conquistando contratos de obras pblicas uma clara demonstrao do quanto falho, se no o monitoramento de desempenho dos contratados pelo sistema de compras federais, pelo menos a efetiva penalizao ao mau desempenho. No Brasil, a Lei no 8.666/93 (atualizada pela Lei no 8.883/94) prev a possibilidade de exigncia a critrio da autoridade competente e desde que prevista no instrumento convocatrio de uma prestao de garantia em obras e aquisio de bens e servios (Artigo 56, 1o a 3o); esta garantia pode ser feita de trs maneiras alternativas, a critrio do contratado: seguro-garantia, ana bancria ou cauo em dinheiro ou ttulos. O valor pode ser de 5% ou 10% do valor da obra, dependendo da complexidade tcnica e riscos nanceiros. Isso seria o equivalente ao seguro de performance, mas tem dois problemas: 1) Engessa a porcentagem da garantia em valores que podem ser muito baixos (ver subseo 5.6). 2) Associa a porcentagem apenas complexidade tcnica e aos riscos nanceiros. Ora, o risco de um projeto no se resume ao risco nanceiro; h riscos tcnicos que elevam os custos, mas no so riscos relacionados ao mercado nanceiro ou mesmo administrao nanceira da empresa contratada. O projeto pode envolver riscos de engenharia, e que podem ser completamente independentes da complexidade tcnica do projeto.

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Assim, aparentemente, no existe a gura do seguro de performance nas licitaes pblicas brasileiras, exceto, talvez, em algumas licitaes da Petrobras.26 J quanto ao seguro de proposta, s est previsto naquelas com preos excessivamente baixos mas no considerados, pela regra de rejeio automtica brasileira, inexequveis ; e mesmo assim apenas cobrindo a diferena entre o lance e o valor estimado. A questo dos lances e propostas inexequveis ser retomada na subseo 5.6.
5.6 Inexequibilidade

No exterior, gigantesco o nmero de empresas contratadas por licitao para projetos de obras e que pedem falncia. Nos Estados Unidos, entre 1990 e 1997, foram mais de 80 mil empreiteiras, deixando inacabadas obras que montavam a mais de US$ 21 bilhes. Se os custos legais de liquidao dessas falncias variam de 7,5% a 20% dos valores protestados, os custos indiretos, como atrasos, so ainda maiores (ENGEL et al., 2006). A falncia de uma empreiteira contratada pode dar-se quando os pagamentos contratados acabam cando abaixo dos custos efetivamente realizados. Mas por que uma empresa d um lance abaixo do intervalo esperado de custos? As explicaes principais, ainda segundo Engel et al. (2006) e Spulber (1990) so: maldio do vencedor: a rma vencedora subestima o custo e d lances otimistas demais;
l l expectativa de renegociao: a rma vencedora espera at renegociar o contrato quando for muito custoso para o comprador substitu-lo no contrato;27 essa renegociao gera custos supervenientes para o comprador e rents para o contratado incumbent, que so descontados no lance; em verdade, segundo Spulber (1990), a diculdade em fazer cumprir o contrato por falta de commitment gera, em alguns casos, equilbrios funestos em que rmas de baixo custo e baixo risco no so distinguidas das rmas de alto custo, um problema semelhante ao dos lemons, descrito por Akerlof (1970). A regra de recuperao dos investimentos especcos do contratante e sua compensao por inadimplncia fundamental para o pleno cumprimento do contrato; e

m situao nanceira e limited liability: fornecedores tentando sobreviver podem adotar, por desespero, estratgias arriscadas.
l

26. No caso de licitaes da Petrobras, que a nica estatal brasileira sujeita a regime especial, o decreto que institui o Regulamento do Procedimento Licitatrio Simplicado (Decreto no 2.745/98) delega ao edital o poder de denir a natureza e o valor da garantia de propostas, quando exigida. Isso indica que h um tratamento mais exvel da questo da garantia nos setores onde atua a Petrobras como compradora. 27. Segundo Calveras, Ganuza e Hauk (2004), os custos associados a uma possvel inadimplncia do contratado so: i) atrasos; ii) custas judiciais dos litgios; e iii) custos de abrir nova licitao.

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Nos dois ltimos casos, como nos maus estados da natureza (em que os custos so mais altos), eles podem pedir falncia, suas perdas esto limitadas, mas seus ganhos potenciais no (ver CALVERAS; GANUZA; HAUK, 2004). Essa responsabilidade limitada das empresas torna-as mais propensas ao risco, despertando nelas um comportamento excessivamente agressivo nos lances propostos na licitao. O relatrio do Grupo de Trabalho europeu sobre propostas anormalmente baixas (EUROPA, 1999b) acrescenta outras razes para a submisso de tais propostas pelos licitantes: i) projeto e edital/convite impreciso e ambguo; ii) tempo insuciente para preparar propostas; iii) erros na avaliao dos editais/convites; iv) abuso de negociao ps-certame; v) o uso do critrio de menor preo, em vez de buscar a proposta economicamente mais vantajosa (EMV); e vi) a submisso intencional de propostas anormalmente baixas, mesmo com prejuzo, por rmas com vrias razes para tal. O relatrio tambm levanta as razes pelas quais as propostas anormalmente baixas so aceitas, mas a interpretao de propostas como tais vai muito alm da inexequibilidade, e os membros do grupo detm-se demoradamente nos riscos de execuo com m qualidade, excesso de aditamentos, elevado custo de manuteno posterior, sendo o risco de falncia apenas um entre tantos problemas que tais propostas acarretam. As razes apontadas so: i) insuciente anlise de risco; ii) falta de recursos ou qualicao de pessoal; iii) critrios inadequados de habilitao; e iv) necessidade de justicar para a opinio pblica a adjudicao de contratos. Por m, o relatrio prope algumas recomendaes para prevenir propostas anormalmente baixas: i) aplicar critrios qualitativos de habilitao apropriados em procedimentos de licitao abertos; ii) usar contratos que garantam a submisso de propostas que sejam EMV; iii) contratar consultoria tcnica no incio da elaborao do projeto; iv) criar mecanismos de avaliao de performance que favoream a formao de relaes de longo prazo com fornecedores qualicados; v) assegurar editais/convites precisos e sem ambiguidades; vi) conceder prazos adequados para preparao de propostas; vii) usar seguros de propostas, de performance e de pagamento; viii) limitar negociaes ps-licitaes e mudanas contratuais; ix) selecionar propostas o mais frequentemente possvel pelo critrio de EMV; x) aumentar a transparncia e o monitoramento das relaes entre empresas contratadas e subcontratadas; xi) planejar e investir de longo prazo; e xii) conscientizar as autoridades dos efeitos adversos causados pelas propostas anormalmente baixas. Dentre as recomendaes para a deteco de propostas anormalmente baixas, o Grupo de Trabalho recomendou, embora sem unanimidade, alguns procedimentos de deteco pelo desvio em relao ao preo mdio ou por anlise estatstica.

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J se mostrou uma tarefa inglria, para no dizer impossvel, levantar quantas rmas decretaram falncia em contratos do governo no Brasil. O melhor levantamento que pude fazer foi examinar uma amostra de contratos pblicos federais, cujos cronogramas fsico-nanceiros foram devidamente preenchidos. O resultado foi resumido na tabela 6.
TABELA 6

Obras aditadas versus canceladas


Situao

Contratos nalizados Contratos no nalizados Total de contratos com cronograma

cronograma Concludo No concludo Concludo No concludo Concludo No concludo

Aditados 96 404 1 186 97 590 97 590

No aditados 111 310 11 257 122 567 122 567 207 714 12 443 219 1.157 219 1.157

Total

792 362 1.154 3.360

840 531 1.371 6.628

1.632 893 2.525 9.988

Concludo Total de contratos de obras no ComprasNet No concludo


Fonte: ComprasNet.

Dos 9.988 contratos de obras pblicas federais, somente 2.525 tiveram preenchidos seus cronogramas fsico-nanceiros, uma vez que esse preenchimento opcional. Daqueles que o zeram, menos ainda (1.376 para ser mais exato), tiveram preenchidos os indicadores de concluso do cronograma. Se fssemos usar como critrio de concluso esse indicador, deduziramos que cerca de 82% dos contratos no eram concludos, com pouca diferena entre os que sofreram algum aditamento e os que no sofreram nenhum. Partiu-se ento para a construo de outra proxy, a partir de indicadores de encerramento das parcelas dos cronogramas. Notou-se que parcelas com data de encerramento realizado faltante quase sempre no eram pagas. Assim, percorri os seguintes passos: 1o ltro: um contrato foi considerado no nalizado se a ltima parcela do cronograma encerrada, isto , com m previsto anterior a 2008, estava com a data de m realizado faltante; 2o ltro: no foi considerado no nalizado o contrato que teve aditamento de vigncia e cujo ltimo aditamento tinha vigncia posterior a 2008; 3o ltro: no foi considerado no nalizado o contrato com aditamento de vigncia tal que o primeiro aditamento tivesse vigncia posterior ao incio previsto da ltima parcela.

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Note-se que, embora os contratos que sofreram aditamento de valor sejam apenas um tero de todos os contratos do governo, eles representam 45,7% dos contratos que tiveram seus cronogramas documentados. Por outro lado, entre os contratos que sofreram aditamento de valor e cuja execuo pude rastrear, 68,6% escaparam de ser interrompidos, enquanto essa porcentagem cai para 61,26% entre os no aditados. uma queda pequena, o que signica que fazer o aditamento de valor na obra relativamente pouco efetivo para evitar o seu fracasso. Na UE, as Diretivas 2004/17-CE e 2004/18-CE estabelecem que propostas com preos anormalmente baixos sejam escrutinadas, devendo o licitante justic-las. Os respectivos artigos 57 e 55 estabelecem que se, para um determinado contrato, houver propostas que se revelem anormalmente baixas em relao prestao em causa, antes de as poder rejeitar, a entidade adjudicante solicitar por escrito os esclarecimentos que considere oportunos sobre os elementos constitutivos da proposta. Propostas anormalmente baixas so aquelas cujos custos esto muito abaixo do estimado pelo rgo comprador. No Brasil, alm de prever a desclassicao das propostas fora das especicaes tcnicas, o Artigo 48 da Lei no 8.666/93 prev a desclassicao de propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preos manifestamente inexequveis, mas com a ressalva de que so permitidas propostas inicialmente consideradas muito baixas se forem efetuados esclarecimentos, a exemplo do que prev a diretiva europeia. Contudo, logo em seguida ao caput, foi includo no mesmo artigo (pela Lei no 9.648/98) um procedimento de rejeio automtica para obras de engenharia: 1 Para os efeitos do disposto no inciso II deste artigo consideram-se manifestamente inexeqveis, no caso de licitaes de menor preo para obras e servios de engenharia, as propostas cujos valores sejam inferiores a 70% (setenta por cento) do menor dos seguintes valores: a) mdia aritmtica dos valores das propostas superiores a 50% (cinqenta por cento) do valor orado pela administrao, ou b) valor orado pela administrao. Ora, estar ou no dentro da faixa de preos considerada exequvel pelo critrio descrito no pargrafo acima no guarda qualquer relao com os custos de insumos no mercado ou com a compatibilidade dos coecientes de produtividade. Isso porque o critrio acima distorce o comportamento dos agentes em relao a seus custos, tornando os lances bem menos agressivos e concentrados em torno da mdia (comportamento semelhante chamada gambling for ressurrection strategy, da literatura de nanas corporativas). Quem ousar dar um lance um pouco mais vantajoso corre o risco de ser excludo do certame.

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Outra consequncia desastrosa deste artigo advm do 3o, que prev a concesso de um prazo extra de oito dias teis para a reviso das propostas e apresentao de nova documentao, algo injusticvel e inconstitucional, segundo Justen Filho (2005, p. 460), posto que impede a entrada de novos licitantes potenciais que no participaram da licitao ou que foram desclassicados em fases anteriores. De fato, existem vrias abordagens semelhantes brasileira, e j resenhadas em outros trabalhos. Por exemplo, Itlia,28 Blgica, Portugal, Espanha e Grcia descartam propostas com preos menores, em uma determinada porcentagem, que a mdia das propostas submetidas ou dos descontos concedidos, com vrias diferenas na porcentagem e/ou clculo da mdia. Tambm no Peru e em Taiwan ganha o lance mais prximo da mdia, o que signica que os licitantes envidam seus esforos para adivinhar a mdia, no para baixar o preo. Na Sua, o lance ganhador o segundo menor, o que signica que os licitantes concorrem por ser o segundo colocado, no o primeiro. Decarolis (2008) racionaliza o uso de leiles que adjudicam contratos aos licitantes com preos mais prximos da mdia, como um expediente alternativo ao da adoo do leilo de primeiro preo selado com vericao ex post da razoabilidade dos lances, sendo aquele mais eciente que este quando os custos de vericao so altos. O autor constata que, quando as penalidades pela inadimplncia so assimtricas entre os licitantes, e quando os valores que eles atribuem ao contrato se caracterizam por um componente comum predominante, o leilo pelo lance mdio deve ser preferido pelo leiloeiro ao de primeiro preo com vericao quando os custos devidos falncia do vencedor so altos o bastante. O leilo de primeiro preo prefervel quando o componente privado do custo for mais relevante, e, alm disso, levar a um payoff menor e mais incerto para o leiloeiro. Em outro grupo, pases como Dinamarca, Finlndia, Sucia e Noruega preferem lidar com o problema das propostas anormalmente baixas no mbito de suas legislaes nacionais de concorrncia. Sem dvida, alguma estratgia deve ser pensada pelo comprador para minimizar o risco de falncia ou abandono do contrato. Qualquer que seja tal estratgia, tambm certamente ela deve reduzir de alguma maneira a concorrncia, pois, quanto mais acirrada esta for, maior ser a probabilidade de seleo de um licitante em m situao nanceira. Isso introduz um trade off entre os objetivos do rgo comprador: de um lado, aumentar concorrncia e baixar preos; do outro,
28. Em julho de 2006 foi passada uma nova lei na Itlia, a 163/06, segundo a qual o leilo de primeiro preo passa a ser o mecanismopadro. Para se usar o leilo de preo mdio, o rgo pblico precisa fazer uma declarao expressa no edital invocando o artigo 122 dessa lei, que prescreve exatamente o mesmo procedimento da lei anterior, 109/94, Artigo 21 (conforme DECAROLIS, 2008).

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minimizar risco. Mas Engel et al. (2006) consideram muito pouco ecientes as regras de rejeio automtica citadas acima, pois o aumento de preos gerado pelo mecanismo capaz de superar os ganhos com a reduo do risco. A regra de rejeio automtica brasileira tambm vulnervel a manipulaes de licitantes em conluio para desclassicar concorrentes. Conforme aponta Justen Filho (2005), alguns dos licitantes em conluio podem fazer lances bem altos (shill bids), jogando para cima a mdia, de modo que o licitante mais agressivo (maverick, no jargo da defesa da concorrncia) caia na cauda inferior da distribuio, abaixo do limiar de 70% e seja desclassicado. O membro designado pelo bidding ring d um lance um pouco mais baixo que os seus cmplices e arremata o contrato. E quanto s garantias? Vimos na subseo 5.5 que a lei brasileira faculta empresa contratada escolher o tipo de garantia que oferecer ao comprador. Ora, a cauo em dinheiro compromete recursos da rma contratada, assim reduzindo seu capital disponvel e elevando o risco de falncia ou diculdades nanceiras. Quanto carta de ana bancria (opo aparentemente mais adotada pelo contratado que o seguro-garantia), emiti-la uma atividade sem risco para o banco, pois ele apenas tem de ser depositrio de um montante dos ativos da rma e, caso a carta seja executada, vericar se a execuo procedente. O banco no se envolve com os direitos e obrigaes da rma contratada, e no tem de ser comprovada a quebra de contrato. J ao emitir um seguro-garantia, a seguradora empenha seus prprios ativos e, portanto, tem mais incentivo a investigar o histrico de seu cliente e as taxas que ela cobrar dele sero menores se o risco for menor. Para pagar a execuo de um seguro, a seguradora requerer uma vericao por terceiros. Pode exercer um papel mais ativo em prevenir riscos. E a emisso do seguro no compromete a colateral da rma segurada, o que alivia os seus ndices de liquidez. Engel et al. (2006) destacam que, se os fornecedores contratados forem livres para escolherem eles mesmos as garantias oferecidas, dicilmente escolhero a eciente, j que no tm incentivos a internalizar as externalidades inigidas Administrao por sua escolha. Por esse raciocnio, aqueles autores concluem que o comprador deveria dar preferncia a seguros-garantias em vez de caues em dinheiro ou anas bancrias, pois o acesso do contratado ao seguro-garantia um sinalizador muito mais ecaz de sua solvncia, e o custo maior do seguro-garantia para rmas menos solventes ser transmitido a seus lances, reduzindo suas chances de ganhar o contrato. Esta tambm a concluso do Grupo de Trabalho da UE sobre propostas anormalmente baixas. De fato, segundo Calveras, Ganuza e Hauk (2004), as seguradoras so obrigadas a manter capital suciente para atender s suas obrigaes e tm fortes

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incentivos a peneirar os fornecedores, e isso feito por meio de subscrio (underwriting), que exige a apresentao de balanos e demonstrativos para atestar seu capital, uxo de caixa e rendimentos, bem como documentos sobre organogramas, planos de negcios, catlogo de obras j realizadas, cartas de recomendao etc. Alm disso, as seguradoras tipicamente so boas em avaliar essa informao, devido sua especializao e experincia. Alm disso, em caso de insolvncia do contratado, a seguradora pode escolher entre reembolsar o comprador e ela mesma assumir a tarefa de completar o projeto (eventualmente subcontratando-o). Assim, se o governo tiver uma boa scalizao nas seguradoras,29 no precisar duplicar o trabalho delas em investigar o risco de suas contratadas. Cabe ainda notar que o valor do seguro-garantia, segundo os autores, deve ser proporcional ao risco do projeto, e no aos custos estimados, como fazem os Estados Unidos, onde o seguro-garantia (o chamado seguro de performance) no valor total do projeto (ver subseo 5.5). Basta imaginar dois projetos: um, barato, mas muito arriscado, e outro bem mais caro, mas basicamente sem riscos. Como j mencionado, a lei brasileira estabelece porcentagens xas de 5% a 10% sobre os custos estimados, de acordo com o risco, para garantir a execuo. luz de trabalhos sobre risco de projetos contratados por leilo, como Zheng (2001), Che e Gale (1998) e Rhodes-Kropf e Viswanathan (2005), no parece ser uma boa ideia delimitar a faixa de risco arbitrariamente em lei, pois os licitantes podem variar em estoque de caixa, volatilidade de custos e valor atribudo ao contrato, o que afeta os riscos exgenos e endgenos ao contrato. Se o objetivo impedir que a margem de discricionariedade do comprador manipule o valor da garantia como barreira entrada de novos concorrentes em favor dos incumbents, ao menos uma frmula deveria ser xada (e frmulas normalmente so baixadas por portarias, resolues ou instrues normativas) reetindo o estado da arte da literatura econmica de nanas e seguros. J quanto a um seguro contra renegao ou abandono do contrato, que o evento que se busca prevenir na regra de rejeio automtica, a lei s estabelece a exigncia de seguro caso a proposta caia numa zona cinzenta. como se a regra de rejeio automtica fosse um teste estatstico e a rejeio da hiptese nula de inexequibilidade tivesse um nvel incmodo de signicncia. Ainda assim, o seguro exigido refere-se apenas ao montante da diferena entre a proposta vencedora e o valor de comparao citado no 1o do artigo. Fazendo as contas, o intervalo possvel do valor
29. Alis, os autores julgam que muito mais fcil para o governo regular as seguradoras que seus fornecedores. Primeiro, porque as seguradoras so em nmero muito menor. Segundo, porque a sade nanceira das seguradoras mais fcil de observar.

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desse seguro de proposta parte de zero (se a proposta for superior ou igual aos 80% do valor de comparao), salta para aproximadamente 25% do valor da proposta (20% dividido por 80%) e pode chegar at 42,86% (30% dividido por 70%), propores bem acima dos 10% estabelecidos no sistema norte-americano. No setor pblico em pases da UE, so largamente utilizadas garantias contratuais na forma de garantias de performance, de pagamento adiantado e de manuteno (UNCITRAL, 2000, p. 594-599). Os seguros de propostas so raramente utilizados (EUROPA, 1999a). Vale notar, no entanto, que o relatrio do Grupo de Trabalho da UE sobre propostas anormalmente baixas no conseguiu chegar a um consenso, nem de que as garantias normalmente exigidas pelos pases europeus (cada um tem uma exigncia dos seguros de performance), nem de que a simples exigncia de seguros em geral, tivessem um efeito positivo de preveno, deteco e eliminao de propostas anormalmente baixas. Alm disso, um dos membros FIEC aponta riscos no uso dos seguros durante as licitaes de que haja quebra de sigilo das propostas e de que estivessem sendo estabelecidos mecanismos de pr-qualicao concorrentes com os procedimentos aplicados pelos pases.
6 CONCLUSES

Este trabalho procurou, a partir das informaes e dos dados disponveis, empreender um mapeamento das principais questes econmicas envolvidas no processo licitatrio, no ambiente institucional que o rege e nas regras que regem os contratos resultantes das licitaes. Podemos resumir a discusso acima em dois grandes eixos: 1) Ecincia do arcabouo institucional: a) pde-se observar que as regras das compras pblicas so por demais rgidas, cristalizadas em lei, e no h uma harmonizao de procedimentos, editais, contratos, pareceres jurdicos etc; b) as regras de compras so por demais formais e no favorecem a inteligncia em compras; a falta de uniformizao da interpretao da lei e a ausncia de incentivos a boas compras confundem os gestores de compras e os induzem a comportamentos burocrticos. 2) Ecincia dos contratos pblicos e critrios de adjudicao: a) os tipos de contratos ou empreitadas utilizados na contratao de obras pblicas podem ser expandidos e aperfeioados, com vistas a reduzir os custos de transao com aditamentos;

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b) devem ser feitas pesquisas sobre o impacto da complexidade de obras na ocorrncia de aditamentos, para que se possa pensar em melhores critrios e regras de remunerao e de garantia dos contratos; c) a habilitao dos fornecedores deve ser integrada num grande cadastro positivo, que daria maiores incentivos ao bom desempenho dos fornecedores, especialmente nos quesitos de qualidade no-contratveis; d) o melhor planejamento de compras e nanceiro fundamental para se baixar os custos nanceiros dos fornecedores e obter melhores preos para a Administrao Pblica. Os atrasos de pagamentos s prejudicam o Estado, pois favorecem a corrupo e/ou elevam os custos nanceiros embutidos nos preos pagos; e) precisa ser avaliado o impacto das regras de inexequibilidade atuais sobre os preos obtidos nos leiles licitatrios; f ) o uso de critrios de adjudicao a propostas economicamente mais vantajosas ajudaria a melhorar a qualidade dos bens e servios adquiridos.
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GLOSSRIO DE SIGLAS

3G 3a Gerao ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade AGU Advocacia-Geral da Unio ANAC Agncia Nacional de Aviao Civil Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes ANCINAV Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual Aneel Agncia Nacional de Energia Eltrica ANP Agncia Nacional do Petrleo ANS Agncia Nacional de Sade ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria BAA British Airports Authority BDI Bnus e Despesas Indiretas BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BRIC Brasil, Rssia, ndia e China BrT Brasil Telecom CAA Civil Aviation Authority Cade Conselho Administrativo de Defesa Econmica Capex Capital Expenditure CATA Canadian Air Transport Administration CBIE Centro Brasileiro de Infra-Estrutura

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CDI Conselho de Desenvolvimento Industrial Cepal Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CF Constituio Federal CGCP Coordenao-Geral de Anlise de Infraes no Setor de Compras Pblicas CGU Controladoria-Geral da Unio CNI Confederao Nacional da Indstria CNPE Conselho Nacional de Poltica Energtica Cofecon Conselho Federal de Economia Cofetel Comisin Federal de Telecomunicaciones Cons Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social CONAC Conselho de Aviao Civil Coppe Coordenao dos Programas de Ps-Graduao em Engenharia CPC Capped Price Contract CPqD Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes DNER Departamento Nacional de Estrada e Rodagem DOJ Department of Justice DTH Direct to Home Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Embratel Empresa Brasileira de Telecomunicaes ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica EPGE Escola de Ps-Graduao em Economia ESAF Escola de Administrao Fazendria FAA Federal Aviation Administration FAR Federal Acquisition Regulation FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGV Fundao Getulio Vargas FHC Fernando Henrique Cardoso FIEC Federao da Indstria Europeia de Construo

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Fistel Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes FNS Fundo Nacional de Sade Funtel Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes FUST Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes GLP Gs Liquefeito de Petrleo GVT Global Village Telecom Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBP Instituto Brasileiro do Petrleo, Gs e Biocombustveis IDEC Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor IDH ndice de Desenvolvimento Humano IE Instituto de Economia i-Europa innovation-Europa Inmetro Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial INPI Instituto Nacional da Propriedade Industrial IPC ndice de Preos ao Consumidor Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ITU International Telecommunication Union LCC Low Cost Carrier LGT Lei Geral das Telecomunicaes MC Ministrio das Comunicaes MF Ministrio da Fazenda MII Majority in Interest MMDS Multichannel Multipoint Distribution Service MME Ministrio de Minas e Energia MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MS Ministrio da Sade MVNO Mobile Virtual Network Operator NGN Next Generation Networking

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NMa Nederlandse Mededingingsautoriteit NMN Network Management Node OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OPEP Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo Opex Operational Expenditure OSP Operational Sea Training P&D Pesquisa & Desenvolvimento PAC Programa de Acelerao do Crescimento PDP Poltica de Desenvolvimento Produtivo PEC Proposta de Emenda Constituio PGMC Plano Geral de Metas de Competio PGMU Plano Geral de Metas para a Universalizao PGO Plano Geral de Outorgas PGR Plano Geral de Atualizao da Regulamentao das Telecomunicaes PIB Produto Interno Bruto PIS programa de Integrao Social PL Projeto de Lei Procon Programa de Orientao e Proteo ao Consumidor PRO-REG Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PST Posto de Servio de Telecomunicaes PT Partido dos Trabalhadores PUC Pontifcia Universidade Catlica Redesim Rede Nacional para a Simplicao do Registro e da Legalizao de Empresas e Negcios Reide Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra-Estrutura SABESP Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo SBC Sistema Brasileiro de Certicao SCE Servio de Comunicao Eletrnica

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SCM Servio de Comunicao Multimdia SCR Servio de Comunicaes de Interesse Restrito SDE Secretaria de Direito Econmico Seae Secretaria de Acompanhamento Econmico Sia Sistema Integrado de Administrao Financeira SIASG Sistema de Administrao de Servios Gerais SMGS Servio Mvel Global por Satlite SMP Servio Mvel Pessoal STC Sistema de Trabalho em Casa STF Supremo Tribunal Federal STFC Servio Telefnico Fixo Comutado STM Servio Telefnico Mvel TCU Tribunal de Contas da Unio Telebrs Telecomunicaes Brasileiras S.A. Telmex Telfonos de Mxico TIC Tecnologias de Informao e Comunicao UE Unio Europeia UFMG Universidade Federal de Minas Gerais UFPE Universidade Federal de Pernambuco UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro UNICAMP Universidade Estadual de Campinas UNIP Universidade Paulista

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Editorial
Coordenao

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Supervisora

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