Instrumentos de Planificacion Territorial

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DOCUMENTO DE REFERENCIA / OCTUBRE 2013
Instrumentos de Planificacin Territorial para la Integracin Social en reas Urbanas
JAVIER WOOD LARRAN

Gegrafo, Magster en Desarrollo Urbano y Planificacin Local Universidad X Paris Nanterre. Miembro de la Red Espacio Pblico
LUIS VALENZUELA
Arquitecto, Magster en Arquitectura, Doctor of Design Universidad de Harvard. Miembro de la Red Espacio Pblico.
Los Documentos de Referencia son trabajos que Espacio Pblico encarga a investigadores, acadmicos y expertos. Los documentos reflejan la visin de los autores y no necesariamente representan la opinin de Espacio Pblico.
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Instrumentos de Planificacin Territorial para la Integracin Social en reas Urbanas DOCUMENTO DE REFERENCIA N 8
NDICE
1 2 Introduccin............................................................................................................................ 3 Instrumentos de planificacin territorial en Chile .............................................................. 5 2.1 2.2 3 Caractersticas ................................................................................................................. 5 Enfoques de la poltica .................................................................................................... 8
La normativa y su impacto en la segregacin: lecciones de casos .................................... 10 3.1 3.2 3.3 Bajos de Mena, Puente Alto .......................................................................................... 11 Alerce, Puerto Montt ..................................................................................................... 13 Algunas lecciones .......................................................................................................... 14
Instrumentos de planificacin para la integracin urbana ............................................... 15 4.1 4.2 Crear Zonas de Inters Social .................................................................................... 18 Incorporar cuotas de vivienda social por comuna ......................................................... 18
Anexo 1: Modificaciones a la Ley y Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones .... 21
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Intro ducci n
Lo urbano tiene cada da un protagonismo creciente en lo pblico, mientras emerge el concepto de derecho de ciudad, equidad urbana y calidad de vida. En sntesis, las presiones de la sociedad civil demandan directa o indirectamente mejorar la distribucin de los bienes y el acceso a ellos de acuerdo a las demandas sociales, servicios y oportunidades. En ese sentido, si durante los tres primeros cuartos del siglo XX lo urbano era un espacio dominado por el Estado y sus inversiones para el desarrollo, paulatinamente durante el ltimo cuarto de siglo se fue convirtiendo en un espacio del mercado y la inversin fue predominantemente del sector privado. Pero paradojalmente este inicio de milenio se ha caracterizado de manera cada vez ms acentuada en relacin a lo urbano como un espacio de la sociedad y sus comunidades. En la actualidad, este nuevo escenario poltico-social ha aumentado significativamente los desafos a abordar, como por ejemplo la segregacin urbana, la participacin ciudadana, la movilidad urbana, la gentrificacin, la proteccin patrimonial, la economa local, la identidad barrial, la seguridad ciudadana, estndares de equipamientos y servicios, entre muchos otros. Detrs de cada una de estas demandas, de una u otra manera estn los instrumentos de planificacin urbana fuertemente presionados para poder aportar soluciones de acuerdo a los emergentes principios de integracin, equidad y justicia. El conjunto actual de leyes, ordenanzas, planes reguladores, decretos, programas, y otros tantos elementos vigentes ms, conforman un conjunto de herramientas, de distintos tipos, que se han diseado o adecuado en la medida de las necesidades y demandas, en su mayora surgidas caso a caso. Esto ha dejado en evidencia lo inadecuadas que son estos instrumentos para el desarrollo de ciudades contemporneas. Luego de dcadas de desarrollo urbano, con estos escasos instrumentos de planificacin e inversin, casi exclusivamente orientada a subsidios, se han generado barrios vulnerables al interior de las mismas ciudades, extensos sectores deteriorados con altos niveles de hacinamiento, falta de acceso a servicios pblicos e incluso con escasa conectividad (documento preliminar Poltica Nacional de Desarrollo Urbano).
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Por otro lado las polticas urbanas con otras polticas sectoriales en general carecen de coordinacin y de articulacin entre s, siendo esencial lo contrario para lograr un efecto de sinergia en territorios deteriorados. As el foco para nuevos instrumentos con la capacidad de revertir procesos de segregacin social urbana -o al menos de no generarlos ellos mismos- pasa por fomentar cadenas de diversificacin de procedimientos que comprometan a todos los niveles de gobierno necesarios. Actualmente, existe bastante consenso que estos instrumentos han llevado y colaborado a tener ciudades cada da ms segregadas, ya sea por normas especficas (como densidades y constructibilidades), por falta de coordinacin entre ellos, o por una falta de articulacin de la inversin y la planificacin. Todo esto con un Estado que aporta al problema constantemente dadas las limitaciones de las polticas urbanas en trminos de visin y proyeccin. En definitiva, se evidencian las grandes limitaciones del instrumental para evitar estos procesos de segregacin y para tener ciudades ms justas. As, el diagnstico de la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano establece: La historia demuestra que no basta con tener un conjunto de leyes que establezcan normas sobre las ciudades, leyes que muchas veces responden a objetivos distintos, propios de necesidades especficas, en un tiempo y momento determinado. Al no existir un marco que establezca principios rectores y objetivos comunes no es posible ordenar las mltiples variables que inciden en el desarrollo de las ciudades y centros poblados, en trminos que permitan un salto cualitativo relevante. Tambin establece que Hay aspectos no resueltos en la evolucin de nuestras ciudades, como la desconexin entre planificacin urbana y condiciones mnimas de integracin social. Ante tal situacin existen slo dos caminos de trabajo que han sido presentados de manera antagnica. Un camino es utilizar los instrumentos de planificacin de manera ms eficiente y mejor. El otro camino es idear nuevos instrumentos de planificacin, descartando los actuales debido a un diagnstico de su caducidad. De modo estratgico, el presente artculo toma dos lneas de trabajo propositivo. Por una parte, pone su foco en el anlisis de los instrumentos de planificacin territorial existentes
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en la legislacin chilena con nfasis en los planes reguladores intercomunales y comunales- respecto a su aporte efectivo a procesos de integracin urbana. Por otra parte, realiza una propuesta de ajustes a instrumentos actuales de planificacin normativa y propone otros instrumentos nuevos y complementarios para una planificacin coordinada e integrada, entendiendo por ello a la planificacin normativa junto con los procesos de inversin. La estructura del artculo comienza con detectar las debilidades y limitaciones de los instrumentos de planificacin territoriales vigentes y su bajo aporte a la integracin. Esto es realizado a travs de un diagnstico y evidencias basados en un anlisis de casos de estudio en relacin a su aplicacin normativa. En segundo lugar, a partir de dicho diagnstico, se definen las lecciones a partir de los casos de estudio y tambin se proponen los temas, criterios y tipos de medidas para potenciales modificaciones legales a los actuales instrumentos de planificacin. Para un cabal entendimiento de las modificaciones sugeridas, se agregan propuestas de cambios al texto de la ley y de la respectiva ordenanza en el Anexo 1. En tercer lugar, se discuten nuevos instrumentos que permitan incorporar el concepto de planificacin coordinada e integrada en el desarrollo de ciudades, orientados a planificar, coordinar, intervenir y prevenir procesos tanto de integracin como de ocurrencia de nuevos fenmenos de segregacin urbana. Estos tambin son compatibles con la condicin actual de instrumentos de planificacin.
Instrumentos de planifica cin territoria l en Chile
2.1
Caractersticas
De acuerdo a nuestra legislacin se entienden como instrumentos de planificacin territorial al vocablo genrico que define indistintamente a los Planes Regionales de Desarrollo Urbano, Planes Reguladores Intercomunales o Metropolitanos, Planes
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Reguladores Comunales y Lmites urbanos. Es decir, al conjunto de instrumentos que permiten guiar el desarrollo urbano de los territorios a travs de la zonificacin del territorio. Existe un sinnmero de descripciones de las funciones y atribuciones de los instrumentos de planificacin territorial en diversos documentos, en la propia Ley General de Urbanismo y Construcciones y su respectiva Ordenanza, sin embargo pocas descripciones y anlisis existen de sus principios. Por lo mismo en este artculo se mencionar la estructura de nuestro andamiaje normativo, sus caractersticas principales y se ahondar en sus principios, como aclaratoria para los puntos ms crticos a desarrollar. La actual legislacin identifica, como estructura de planificacin urbana, a cuatro niveles de accin que corresponden a su vez a cuatro tipos de reas: nacional, regional, intercomunal y comunal, cada uno de ellos con sus respectivos instrumentos de planificacin. De los cuatro niveles de planificacin slo tres se definen: Regional: aquella que orienta el desarrollo de los centros urbanos de las regiones; Intercomunal: regula el desarrollo fsico de las reas urbanas y rurales de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana; Comunal: promueve el desarrollo armnico del territorio comunal, en especial de sus centros poblados, en concordancia con las metas regionales de desarrollo econmico-social. Las tres definiciones incorporan elementos en comn, como el desarrollo fsico de centros urbanos. Tambin las tres definiciones se diferencian por la escala geopoltica a la cual se relacionan y respecto a que la primera orienta, la segunda regula y la tercera promueve. Sin embargo, ms all del carcter de las definiciones utilizadas para las tres escalas de instrumentos, todos ellos son bsicamente herramientas fuertemente o completamente basadas en conceptos y capacidades de zonificacin del territorio. Estos tres niveles de planificacin son en su grueso una constatacin de lo existente en el territorio en relacin a usos de suelo, estructura vial, y tipos de edificacin. Es decir, establecen las caractersticas promedio de mbitos estudiados y las relacionan a zonas
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urbanas asimilables con el objetivo de fijar reglas de desarrollo para todos los nuevos proyectos, sean stos promovidos por el sector privado o pblico. Esto establece que en esencia tenemos un conjunto de instrumentos normativos diseados para fijar condiciones a nuevos desarrollos bsicamente a travs de normas de edificacin y urbanizacin junto a la definicin de usos de suelo. En efecto, el instrumento de planificacin est logrado cuando esas diversas condiciones pueden ser implementadas a cualquier proyecto de uso permitido, siempre que sea localizado en cualquier sitio contenido en el mbito territorial que dicho instrumento afecta. Como tales, son herramientas de planificacin que informan a cierto proyecto en el territorio buscando que su insercin sea contenida en las limitaciones y condiciones fijadas. Todo instrumento de planificacin definido para establecer limitaciones y condiciones es intrnsecamente reactivo respecto al desarrollo de su territorio. Son terceros los que lo requieren y utilizan como marco definidor de sus proyectos. Dichos instrumentos en general estn establecidos a nivel nacional (Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones), regional (Plan Regional de Desarrollo Urbano), intercomunal (el Plan Regulador Intercomunal) y comunal (Plan Regulador Comunal). Cada uno de ellos cuenta con sus respectivas atribuciones y procesos de aprobacin, dentro de los cuales es importante destacar los siguientes aspectos: 1. En general los instrumentos de planificacin existentes son de carcter normativo, especficamente aquellos de nivel intercomunal y comunal, permitiendo con normas como la densidad, la constructibilidad y la altura fomentar fenmenos de segregacin si no van acompaados de herramientas complementarias. 2. Ninguno de los instrumentos de planificacin, que por su carcter normativo cumplen una funcin de establecer las condiciones para la construccin en el sitio privado, son acompaados de inversin pblica, por lo que su impacto en comunas de menores ingresos generalmente tiende a la generacin de dficit urbanos y por consiguiente importantes condiciones de urbanizacin de bajo estndar, no as en comunas de mayores ingresos, ya que las inversiones usualmente significan automticamente mayores ingresos municipales por
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concepto de patentes e impuestos municipales y por lo tanto hay mayores inversiones pblicas.
2.2
Enfoques de la poltica
A comienzos del ao 2000 se deroga la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano del ao 1985 y se elabora el programa Reforma Urbana bajo la denominacin de una mejor gestin para mejores ciudades proponiendo tres ejes fundamentales de trabajo: Descentralizacin y participacin en la accin urbana. Focalizacin de esfuerzos en los ms pobres. Modernizacin de instrumentos de gestin y modificacin de instrumentos.
As desde el ao 2001 y luego de la gran modificacin a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones del ao 2002, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, hasta la fecha se ha concentrado en apoyar con financiamiento y capacidad tcnica a los municipios para que tengan sus planes urbanos actualizados. Adems, se ha enfocado en el programa de actualizacin y de nuevos planes intercomunales, as como en las actualizaciones del Plan Regulador Metropolitano de Santiago, el Plan Regulador Metropolitano de Valparaso y el plan Regulador Metropolitano de Concepcin. El trabajo se bas en que todas las comunas de Chile contaran con Planes Reguladores comunales actualizados y tambin con la elaboracin de intercomunales. En el caso especfico de Santiago, ya se haba avanzado con el desarrollo y aprobacin de un gran instrumento, el Plan Regulador Metropolitano del ao 1994 y su modificacin del ao 1997 que incorpor la Provincia de Chacabuco. Todo esto vino aparejada con un cambio importante en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. El ao 2006 se inicia otra etapa con la Agenda de Ciudades, con tres grandes proyectos. El primero, relacionado a la planificacin urbana, tiene como meta garantizar que todas las comunas al ao 2010 tengan sus planes reguladores actualizados, y con una participacin ciudadana eficiente. As se avanza en la actualizacin de 27 planes intercomunales y dentro de ellos el Plan Regulador Intercomunal de Santiago (que ese ao incorpora dentro del mismo las 12 comunas restantes, transformndose en la nica
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regin de Chile que cuenta con un Regulador Metropolitano coincidente con los lmites administrativos regionales). Una segunda medida es dirigida a la integracin social con un proyecto de ley sobre cesiones de suelo para vivienda social. La tercera fue la ley de impacto vial urbano. Este enorme esfuerzo desplegado para tener una cobertura nacional bajo un mismo estndar de planificacin urbana se establece mientras la legislacin sigue siendo bsicamente la misma y los planes siguen siendo en su naturaleza los mismos planes pensados para un Chile de hace 60 aos atrs. Sin embargo, no es para nadie desconocido que hoy da -al igual que en el caso de las demandas de Vivienda- no slo importa la cantidad de planes reguladores que las ciudades de Chile tengan, sino la calidad de los mismos y, sobretodo, las posibles atribuciones encontradas en ellos que estn vinculadas directamente a la calidad de vida de los habitantes, en cuanto a conectividad, espacios pblicos, localizacin de equipamientos, y la relacin entre densidad y territorio. En ese sentido es importante establecer una discusin constructiva partiendo por los principios bsicos establecidos en la Circular N227 de la Divisin de Desarrollo Urbano del MINVU, emitida en el ao 2009, y actualmente vigente, que establece para los planes reguladores de nivel comunal lo siguiente: Estar orientado al desarrollo futuro. Entenderse como un proceso continuo. Basarse en el anlisis de las condiciones existentes y la proyeccin de estas condiciones. Constituirse en la mejor herramienta para el desarrollo del centro urbano al que est dirigido. Propender a la justicia y equidad. Buscar la integracin con otras acciones pblicas y privadas.
A pesar de todo este esfuerzo, la situacin en la prctica no es muy alentadora, segn se describe en la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano: La cobertura de los Instrumentos de Planificacin Territorial de nivel local alcanza al 68% de las comunas del pas. Sin embargo, dichos instrumentos
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tardan en promedio seis aos en tramitarse y tienen pocas facultades para conducir el desarrollo urbano, o para vincular los usos de suelo con el transporte, o las obras pblicas con el financiamiento. Muchas decisiones de inversin en vivienda e infraestructura se llevan a cabo al margen de la planificacin. Por otro lado la misma Circular N227 del ao 2009 afirma que: No obstante lo sealado, el mayor dinamismo registrado por nuestras ciudades y territorios ha dejado de manifiesto, en los actuales planes reguladores, insuficiencias y carencias, toda vez que, cuando estos instrumentos no son ajustados a tiempo o la planificacin no va acompaada de las inversiones necesarias, se generan fuertes impedimentos u obstculos al desarrollo local, provocando efectos adversos para la calidad de vida de los ciudadanos. Por lo anterior, evidentemente los enfoques de poltica tienen directamente relacin con como planificamos nuestras ciudades y por lo mismo como garantizamos calidad de vida, que se traduce en un proceso de integracin social e inclusin. Hoy da nos encontramos con una barrera sideral entre lo que se planifica a travs de instrumentos netamente normativos, principios, inversin y realidad.
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seg reg aci n: lecciones de casos

Para ver el efecto de los instrumentos de planificacin en el territorio y en las ciudades, como metodologa se identificarn algunos casos de segregacin significativos que reflejen no slo la utilidad de los instrumentos vigentes sino que tambin su capacidad de desempeo en condiciones altamente demandantes. En ese sentido, los casos de estudios reflejan a su vez el grado de obsolescencia de los instrumentos de planificacin dada la generacin efectos negativos al ser aplicados en el territorio, pero tambin evidencian la imposibilidad que tienen estas herramientas para revertir dichos procesos. Se har evidente de qu modo la utilizacin de los mismos instrumentos de planificacin para revertir los procesos negativos tiene una alta
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complejidad debido a una concatenacin de procesos incluyendo extensas fases de burocracia, tiempos y decisiones discrecionales a travs de las cuales siempre resulta ms complejo subsanar los impactos negativos que generarlos.
3.1
Bajos de Mena, Puente Alto
Bajos de Mena est localizado en la Comuna de Puente Alto de la Regin Metropolitana de Santiago. En el ao 1979 se encontraba vigente el Decreto Supremo N 420. El sector actual de Bajos de Mena estaba identificado como sector rural E, con densidades que iban de 50 habitantes por hectreas a 81 habitantes por hectreas. El ao 1984, la comuna aprueba su Plan Regulador Comunal reconociendo 5 sectores urbanos, siendo uno de ellos Bajos de Mena.
Figura 1. Plan Regulador de Puente Alto 1984
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Figura 2. Zona U3 Bajos de Mena Plan Regulador de Puente Alto 1984
En la Figura 2 se muestra la delimitacin de la zona U3 Bajos de Mena cuyas normas principales del Plan Regulador de Puente Alto fijaban una superficie predial de 250 m2, frentes prediales de 12 metros, altura de 12 metros, manteniendo la densidad fijada por el Plan Intercomunal Decreto 420 del ao 1979. El ao 1994 con la modificacin del Decreto 420 y la entrada en vigencia del PRMS 94, se genera el aumento de reas de extensin urbana, incorporando el territorio de Bajos de Mena y sus alrededores con densidades de proyectos que van desde los 150 habitantes por hectrea a los 600 habitantes. Producto de la factibilizacin normativa, es decir, de la asignacin de nuevas normas al territorio en el ao 1994 (aumentando sustancialmente la densidad permitida), as como de las polticas habitacionales de los ltimos 20 aos, el sector denominado Bajos de Mena se ha convertido en el ms grande de los guetos urbanos de Chile, concentrado niveles altos de segregacin, y la casi nula presencia de equipamiento y servicios. Los gobiernos de la Presidenta Bachelet y del Presidente Piera han emprendido diferentes acciones para poder revertir el proceso de segregacin en forma parcial, con planes maestros, demolicin de viviendas y otras acciones. Sin embargo, el problema persiste, no existiendo mecanismos reales y eficientes que permitan de forma clara revertir situaciones de esta envergadura, principalmente por la falta de instrumentos que conjuguen la planificacin del territorio con la inversin.
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3.2
Alerce, Puerto Montt
En el caso de Alerce, localizado en la comuna de Puerto Montt, se origina en el ao 1960 cuando el Ministerio de Tierras y Colonizacin realiz las primeras subdivisiones de tierras, dando origen al pueblo actual. La presin de Puerto Montt por nuevos suelos con valores accesibles para los programas habitacionales origin el plan de ciudad satlite de Alerce a mediados de los aos 90. As nace el Proyecto, que se decide realizar a travs de un Plan Maestro elaborado el ao 1997. Luego se modifica el Plan Regulador Comunal de Puerto Montt, incorporando la localidad de Alerce al lmite urbano, mediante Resolucin Afecta N 83 del Gobierno Regional de Los Lagos, de Octubre 2001, para dar cabida al proyecto. El nuevo Plan del ao 2001, genera 8 zonas para Alerce, generando zonas con densidad de 200 habitantes por hectreas y zonas sin densidad definida, con el objeto de poder concentrar poblacin en el sector. Asimismo genera zonas industriales y zonas de equipamiento. En el estudio Ciudades con Calidad de Vida: Diagnstico: Sistema Urbano Puerto Montt- Puerto Varas, del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo del ao 2011 se concluye que Alerce es una comunidad afectada por un significativo proceso de segregacin residencial y plantea un desafo crtico para la poltica publica en trminos de integracin y cohesin social. Uno de los factores que lleva a esta conclusin es la falta de conectividad y de servicios en la ciudad satlite, con tiempos de 30 minutos para llegar a centros de salud, por ejemplo. Asimismo se detectan situaciones de hacinamientos en Alerce Norte, y problemas de transporte pblico para dirigirse a Puerto Montt. Si bien en este caso el origen es la demanda de suelo, la factibilizacin de suelo a travs de un instrumento de planificacin permiti la localizacin y concentracin de viviendas sin el respectivo equipamiento y servicios suficientes, generando un importante grado de segregacin urbana.
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3.3
Algunas lecciones
Si bien los instrumentos de planificacin territorial juegan un rol indiscutible en el desarrollo de las ciudades y barrios, y las normas que ellos fijan son la base normativa y como tales afectan de distinta manera a los distintos territorios segn sus condiciones, no son en ningn caso los nicos causantes de los problemas de segregacin en nuestras ciudades. En efecto, si bien el fenmeno de segregacin urbana es producido por una serie de factores en el territorio, la utilizacin de instrumentos de planificacin nicamente dedicados a las definiciones de zonificacin, a la larga aceleran y acrecientan fuertes condiciones de segregacin urbana, principalmente porque dichos instrumentos slo fijan zonas y normas asociadas al suelo sin mayor coordinacin con la inversin. A pesar de ello, no es menor que por efecto de establecer una densidad o un coeficiente de constructibilidad determinado, el tamao predial permita el efecto de concentracin e inmediatamente, si no se acompaa de otras medidas como planes de inversin pblica, incentivos para la localizacin de equipamientos, transporte, etc., las probabilidades de encontrar extensas reas urbanas con segregacin es muy factible. As uno de los factores en comn entre los casos es la densidad permitida por los instrumentos de planificacin. En los dos casos presentados el aumento de la densidad de habitantes por hectreas permiti un desarrollo con concentracin de viviendas sin que estas extensas reas se acompaen de inversiones para mantener y mejorar estndares o equipamientos suficientes, generando el problema de segregacin urbana. Por otro lado, es evidente que los actuales instrumentos de planificacin urbana en Chile slo estn dirigidos a fijar las reglas para dar una solucin a problemas inmediatos, como es el caso del dficit de vivienda, y dirigidos para fijar las reglas para el desarrollo urbano del sector privado. En cambio, por lo menos hasta el momento, no se ha dejado espacio para la planificacin de una diversidad de distintos componentes del territorio, esenciales y complementarios para prevenir los efectos negativos descritos en los casos.
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Claramente estos casos dejan en evidencia que la planificacin urbana en Chile no puede ser mirada slo como un instrumento regulador, sino ms bien debe ser vista como un instrumento de gestin del territorio. Su capacidad regulatoria debe ser una de sus caractersticas, y por cierto, una de mucha importancia. En ese sentido la combinacin de tipos de instrumentos de planificacin y su totalidad relacionada a diferentes escalas polticas administrativas debe cumplir al menos con las siguientes capacidades: 1. Capacidad regulatoria vinculada al suelo desarrollable del territorio, y que en la actualidad ya se cumple, estableciendo los impactos que las diversas localizaciones generarn. 2. Estndares de requerimientos vinculados a accesibilidad, equipamientos y servicios relacionados a las zonas definidas, estableciendo los niveles de inversin necesarios y los aportes pblicos y privados necesarios para su ejecucin. 3. Gestin de procesos de planificacin, inversin y de participacin para las reas de desarrollo y reas de preservacin en todo el territorio. Desde esa perspectiva, y teniendo en consideracin que los planes reguladores focalizados en principios de zonificacin efectivamente inciden en los procesos de segregacin, es que es necesario revisar tales instrumentos de regulacin con el objetivo de ajustar las herramientas existentes y tambin agregar nuevas herramientas que permitan evitar procesos de segregacin y a la larga poder revertir procesos existentes.
Instrumentos de planifica ci n para l a integ ra ci n urbana
Antes de realizar propuestas no es irrelevante preguntarse cul es la razn para modificar las herramientas de planificacin urbana en Chile debido a que tales modificaciones siempre son muy complejas y extensas en tiempo. Es importante preguntarse si es realmente necesario generar cambios en poltica pblica y tal vez incluso en su
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institucionalidad. Es importante clarificar cuales son los objetivos de tales cambios para as dirigirlos en sentido de esa meta. Una primera parte ya ha quedado respondida a travs de la revisin de los casos de estudio. Es importante una modificacin de las herramientas de planificacin urbana dado que tienen una clara participacin en las reas con alta segregacin. Tambin debido a que para revertir tales situaciones, las herramientas de planificacin son an menos efectivas en sus capacidades. La razn ms clara de por qu es necesario modificar las herramientas de planificacin urbana es que Chile se ha desarrollado, crecido y complejizado durante las ltimas dcadas como nunca antes en su historia. De hecho, en Chile no ha habido modificaciones sustanciales a sus sistemas de planificacin desde hace ms de tres dcadas. Chile ha pasado de tener un ingreso per cpita que se ha duplicado en los ltimos 10 aos, los niveles de educacin han aumentado considerablemente, y los niveles de pobreza han disminuido notablemente. stos son slo algunos de los hechos que muestran la magnitud de este cambio. Adems estn las razones ya expuestas en este artculo: en paralelo al desarrollo pujante del pas, se han formado reas de concentracin de pobreza con urbanizacin de muy bajo estndar y carentes de infraestructuras mnimas. Para proponer un conjunto de instrumentos de planificacin urbana para un nuevo sistema de planificacin territorial, stos se deben basar en los siguientes criterios: 1. No es necesario eliminar el sistema de planificacin urbana vigente ni tampoco sus herramientas, sino al contrario, es necesario fortalecerlos con otros instrumentos complementarios. 2. S es necesario que las herramientas a agregarse sean diseadas con objetivos claros y especficos, y con un mbito de accin muy claro. 3. Es imprescindible establecer estndares garantizados de desarrollo urbano relacionados a calidades de espacios pblicos, de infraestructura vial, de equipamiento urbano, de servicios y sobretodo de accesibilidad. 4. Los anteriores puntos implican una complejizacin y aumento de capacidades en los gobiernos locales, metropolitanos y regionales relacionados a las diversas escalas de desarrollo urbano del pas.
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5. Es necesario que los instrumentos de planificacin estn ntimamente ligados a la inversin. Estos instrumentos de planificacin 2.0 deben integrar de escalas de planificacin con el objetivo de establecer un sistema de planificacin urbano ms continuo en relacin a los diversos niveles de planificacin y debe basarse en tres componentes: 1. Usos de suelo 2. Infraestructura y equipamiento Urbano 3. Desarrollo Urbano Desde esa perspectiva se plantean tres elementos a incorporar en el sistema de planificacin urbana vigente, con el objetivo de contar con un sistema ms integral de herramientas que permitan actuar en el territorio de dos formas, recuperando o renovando sectores deprimidos o segregados y asimismo evitando y previniendo fenmenos de segregacin urbana: 1. Los Planes de Intervencin, ligados a proyectos e inversin y a estndares garantizados de urbanizacin. 2. Las Cuotas de Vivienda Subsidiables por el Estado, bajo dos modalidades: cuotas por comuna y desarrollo urbano condicionado en zonas de extensin. 3. Normas urbansticas y facultades de los instrumentos. El objetivo de los Planes de Intervencin es agregar a nuestra actual planificacin urbana normativa la componente de estndares urbanos y de inversin vinculantes. Esto permitira, tanto en sectores deprimidos actualmente y en el futuro desarrollo de proyectos preferentemente sociales, asegurar calidad y estndares que eviten procesos de segregacin. Los Planes de Intervencin corresponden a un instrumento de gestin que busca detonar procesos de transformacin urbana, generando, potenciando y/o recuperando la capacidad de los territorios. Esto se realizar a travs de una cartera de proyectos (esencialmente de espacio pblico y equipamiento), consistente con una visin estratgica y realizables en el corto y mediano plazo. Por otro lado junto con los planes de intervencin, es necesario fijar cuotas de viviendas subsidiables por el Estado por comuna, incorporando de esta manera el factor geogrfico
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y de localizacin respecto a la ciudad, a sus ventajas en trminos de accesibilidad y cercana. Por ltimo y asociado a los dos elementos anteriores, necesariamente se debe ajustar las normas desde una lgica de facultades de los instrumentos, de las normas aplicables y de los procedimientos. En particular, se propone la exigencia de estudios de Vivienda y Hbitat en los Planes Reguladores Intercomunales y Comunales. De estos tres elementos se desprenden dos acciones concretas (modificaciones y ajustes a la norma):
4.1
Crear Zonas de Inters Social
Su objetivo es poder contar con un instrumento para fijar zonas de intervencin en sectores deprimidos as como en sectores de expansin urbana o de futuros proyectos donde se asegura el nivel de intervencin en el territorio. Estas zonas de inters social conforman una zonificacin en el territorio que cuenta con tres partes: a. Plan Normativo: normas urbansticas de la actual legislacin b. Plan de Intervencin: proyectos, inversin y estndares urbanos c. Plan de subsidios: para mantencin de reas verdes y espacio pblico La definicin y propuestas de zonas de inters social proponemos sea facultad de los Municipios y Gobiernos Regionales en consulta con los Municipios involucrados mediante un procedimiento simplificado que se detalla en el Anexo 1.
4.2
Incorporar cuotas de vivienda social por comuna
En zonas consolidadas, esto se realizar a travs de la asignacin de porcentajes a cada comuna por medio del Plan Regulador Intercomunal. En aquellas comunas que no cuenten con un Plan Intercomunal, la fijacin de ese porcentaje exigible ser de atribucin del Gobierno Regional. Esto implica en primer lugar incorporar en los planes reguladores intercomunales y comunales la exigencia de un Estudio de Vivienda y Hbitat que definir la demanda de
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vivienda social de cada comuna y de la intercomuna. Con ello se deber definir un porcentaje de viviendas subsidiables por el Estado exigibles para cada comuna en base a los estudios. Dicho porcentaje se definir en el instrumento intercomunal y cada comuna va ajustando su porcentaje de acuerdo a los estudios locales. Para esto es necesario modificar la actual Ley General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza, fijando como parte de los estudios bsicos de los instrumentos intercomunales y comunales el Estudio de Vivienda y Hbitat, como primera medida. A partir de lo anterior, se debe agregar en la Ordenanza la facultad del instrumento intercomunal para fijar porcentajes de viviendas subsidiables por comuna, dentro de sus atribuciones descritas en su artculo 2.1.7. El cumplimiento de dicho porcentaje debiera ser obligatorio para todas las comunas y ser redefinido mediante un mecanismo simplificado en el instrumento de planificacin correspondiente cada 5 aos. Todas las cuotas de vivienda asignadas a cada comuna deben ser asociadas a una Zona de Inters Social predefinida, mediante el mecanismo descrito en el Anexo 1. En zonas de extensin urbana fijadas por el Plan Intercomunal o Comunal, se propone realizar esto mediante el sistema de desarrollo condicionado. Para ello, se propone agregar un nuevo artculo a la Ley General de Urbanismo y Construcciones, que permita el desarrollo por condiciones. Este debe establecer que las municipalidades podrn establecer, por iniciativa propia en el Plan Regulador Comunal o mediante planes seccionales, zonas de desarrollo urbano condicionad en las cuales los proyectos podrn acceder a beneficios en trminos de cambios en las normas urbansticas. Entre otras, mayor densidad, constructibilidad, altura, ocupacin de suelo, nuevos usos permitidos o reduccin de la subdivisin predial, siempre que cumplan con ciertas condiciones dentro de las mismas. En compensacin, los proyectos debern incorporar obligatoriamente porcentajes de suelo para viviendas sociales o viviendas sociales dentro de la zona en que se emplacen o al interior del proyecto. Asimismo, debern mejorar o ejecutar obras en el espacio pblico y materializar equipamiento de uso pblico.
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Figura 3. Instrumentos para la integracin urbana
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Anexo 1 : Mo difica cio nes a la Ley y Ordenanza Genera l de Urbanismo y Co nstrucciones
Uno de los problemas identificados en los innumerables diagnsticos y anlisis de la nuestras ciudades es que la planificacin y, especficamente nuestros instrumentos normativos, no van asociados a inversin y viceversa. Es decir, generalmente son instrumentos que se construyen sin las necesarias coordinaciones y sin un plan de implementacin real. En este sentido es necesario incorporar en las memorias explicativas de los planes intercomunales y comunales un plan de inversiones de obras pblicas y viviendas indicativo, como antecedentes de la propuesta, para lo cual se propone la siguiente modificacin al artculo 72 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
PARRAFO 1.- De las Zonas de Remodelacin y zonas de Inters Social Artculo 72.- Las Municipalidades que tengan Plan Regulador podrn fijar "Zonas de Remodelacin", en las cuales se disponga congelar la situacin existente y establecer una poltica de renovacin de las mismas. La Secretara Regional de Vivienda y Urbanismo podr, asimismo, en determinados casos, fijar de oficio "Zonas de Remodelacin", de acuerdo a sus facultades. Para los objetos antedichos, deber estudiarse y aprobarse previamente un "Plan Seccional" de la zona escogida, en que se determinen las nuevas caractersticas de ella, como ser, el aspecto urbanstico de uso del suelo, trazados viales, densidades, lneas de edificacin, sistemas de agrupamiento de la edificacin, coeficientes de constructibilidad, alturas mnimas y mximas, etc. Agrguese Artculo 72 bis.- Los Municipios y Gobiernos Regionales podrn fijar Zonas de Inters Social en el territorio de su regin y dentro de los lmites urbanos que cuenten con un Plan Regulador Intercomunal o Comunal en las cuales se dispondr la intervencin de la situacin existente y establecer un plan de intervencin de la misma. Para la fijacin de dichas zonas deber estudiarse y aprobarse un plan seccional de la zona escogida en que se determine un plan normativo, un plan de intervencin y las exenciones y subsidios posibles de aplicar en dicho territorio, en dos planos distintos. Artculo 73.- La declaracin de zona de remodelacin se aprobar por decreto supremo del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, dictado "por orden del Presidente", a propuesta o en consulta a la Municipalidad, en la forma que determine la Ordenanza
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ESPACIO PBLICO
General, y en ella se fijar el plazo dentro del cual los propietarios debern edificar de acuerdo a las nuevas normas de la zona de remodelacin. Agrguese Artculo 73 bis.- La declaracin de zona de inters social se aprobar por resolucin del intendente en la forma que determine la Ordenanza General y en ella se fijar el plazo para el desarrollo de la zona de inters social. Modifquese Artculo 75.- Las caractersticas tcnicas mnimas que debern tener los "Planos Seccionales de Zonas de Remodelacin" y los Planos Seccionales de inters social y el procedimiento para su aprobacin y aplicacin sern regulados en la Ordenanza General.
Asimismo, se propone la siguiente modificacin a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.

Agrguese a continuacin del ltimo inciso del artculo 2.1.15 lo siguiente: En los casos a que se refieren el artculo 72 bis de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, deber confeccionarse un Plan Seccional de Zona de inters social, el que constar de los siguientes antecedentes: 1. 2. a) Plan Normativo, la fijacin de nuevas normas urbansticas para el territorio a intervenir. Plan de Intervencin, el que incluir: Catastro de la situacin existente de la zona escogida, en base a uno o ms planos que grafiquen lo siguiente: i) ii) Trazados viales, lneas oficiales y lneas de edificacin existentes Caractersticas de la edificacin existente con su volumetra, coeficientes y densidades iii) Usos de suelo existentes b) Plan de Inversiones. c) Plan de Obras 3. Memoria explicativa, que contenga los fundamentos de la proposicin. 4. Ordenanza del Plan, en la que se determinen las nuevas caractersticas de la zona. 5. Planos, que grafiquen las nuevas condiciones de la zona. Agrguese a continuacin del ltimo inciso del artculo 2.1.39 lo siguiente: La fijacin de "Zonas de Inters Social" por los Municipios o Gobiernos Regionales en el territorio de su regin y dentro de los lmites urbanos que cuenten con un Plan Regulador Intercomunal o Comunal, deber ceirse al procedimiento siguiente: a) Elaborar un Plan Seccional del rea con los componentes que se sealan en el artculo 2.1.15 de la presente Ordenanza.
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ESPACIO PBLICO
b) Exposicin al pblico del proyecto de Plan Seccional, durante un plazo no inferior a 15 das, para que los interesados se informen debidamente de todos sus antecedentes. c) Observaciones del pblico y respuesta a observaciones, con un plazo no inferior a 10 das. d) Envi de antecedentes a la Secretaria Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo para su visto bueno.
e) Resolucin del Intendente.
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Asimismo, se propone la siguiente modificacin a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.

e) Resolucin del Intendente.

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